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• COSTO INDIRECTO

Las entidades contratantes deben incluir en el valor del contrato un porcentaje estimado de Administración, Imprevistos y Utilidad, mejor conocido como AIU, y que está referido a los costos indirectos del proyecto, asociados por una parte, a la estructura administrativa necesaria para su ejecución, así como los impuestos, seguros, financiación, etc. Por otra parte, a los riesgos ordinarios, normales que asumirá el proponente adjudicatario; y por último, a la utilidad que espera percibir el mismo por la ejecución de la obra. Estas tres (3) partidas, representan los costos indirectos de los contratos de obra, y se expresan como porcentajes de los costos directos del proyecto.

Al respecto, es importante señalar que la figura del AIU es una estipulación de carácter contractual que puede pactarse en desarrollo del principio de autonomía de la voluntad de las partes. La inclusión de este tipo de rubros dentro de los proyectos de obra pública es una práctica muy común en la ingeniería, orientada a cumplir satisfactoriamente el principio de planeación teniendo en cuenta que el proceso de construcción de una obra es muy complejo, en el cual es imposible garantizar que están previstas todas las situaciones que lo afectarán económicamente. Es pues, el AIU el reflejo de la adecuada planeación que debe primar en la estructuración de la etapa precontractual (Artículos 32 y 40 de la Ley 80 de 1993).

Esto lo corrobora el Consejo de Estado al indicar que, en la medida que no existe una reglamentación que establezca porcentajes mínimos o máximos para determinar el AIU11, dicho porcentaje debe ser fijado por las entidades contratantes teniendo en cuenta los análisis y estudios realizados en cumplimiento de los principios de economía y planeación, donde se determina entre otros elementos, el presupuesto oficial que se destinará al proceso de contratación, los riesgos del proceso y el valor del contrato.

La inadecuada estimación de los costos indirectos genera una gran afectación a las empresas del sector en términos de costos, productividad y competitividad. Adicionalmente, es importante resaltar la necesidad de incluir partidas globales de gestiones, dentro de los costos indirectos, que hoy en día son requeridas por las entidades que son autoridad en el sector de Infraestructura, como lo son las autoridades de tránsito, las autoridades ambientales (incluye gestiones SST, protocolos de bioseguridad por Covid-19, entre otros), autoridades forestales, el acompañamiento social (dialogo y comunicación con la comunidad) y el aseguramiento de la calidad. Todo lo anterior también genera un costo para el proyecto que debe ser incluido en el presupuesto.

11 Agencia Nacional de Contratación Colombia Compra Eficiente, Concepto de 2019 en respuesta a consulta 4201912000006151, Rechazo de la garantía de seriedad de la oferta, experiencia, AIU, puntaje por apoyo a la industria nacional y por vinculación de personas en condición de discapacidad en Documentos Tipo.

A continuación, se detallarán las buenas prácticas en referencia al cálculo de la administración (A) y los imprevistos (I) de los contratos de obra pública:

ADMINISTRACIÓN (A)

En la siguiente tabla, se sugieren los ítems que, como mínimo deben hacer parte del cálculo de la administración (A). Es importante recalcar que este listado es enunciativo y no agota el análisis propio que debe realizar la entidad contratante, en cada uno de sus proyectos:

TABLA 1. VARIABLES MÍNIMAS QUE COMPONEN LA ADMINISTRACIÓN (A)

COSTOS DE PREPARACIÓN DE LA PROPUESTA GARANTÍA DE SERIEDAD DE LA PROPUESTA

GASTOS DE LEGALIZACIÓN (IMPUESTOS Y ESTAMPILLAS)

OTROS IMPUESTOS NACIONALES

PÓLIZAS CUMPLIMIENTO

SALARIOS Y PRESTACIONES SOCIALES RESPONSABILIDAD CIVIL EXTRACONTRACTUAL ESTABILIDAD DE LA OBRA BUEN MANEJO E INVERSIÓN DEL ANTICIPO (si aplica) TODO RIESGO CONSTRUCCIÓN (si es exigida) CALIDAD DE REVISIÓN Y AJUSTE DE DISEÑOS (si aplica y si es exigida)

COSTOS FINANCIEROS INTERESES DE FINANCIACIÓN SI NO SE OTORGA ANTICIPO (si aplica)

IMPACTO COMUNITARIO, SOCIAL, AMBIENTAL, SST Y CALIDAD INVERSIÓN AMBIENTAL, SOCIAL, SST Y ASEGURAMIENTO DE LA CALIDAD Ver Nota 1

PERSONAL PROFESIONAL DIRECTOR DE OBRA RESIDENTE DE OBRA INSPECTOR DE OBRA RESPONSABLE SISO

RESPONSABLE SOCIAL LABORATORISTA *Incluir el personal mínimo requerido por la entidad y el propio de cada empresa que desempeña labores adicionales necesarias para el proyecto, por ejemplo: control de costos y programación, auditores de calidad cuando la empresa tiene certificación ISO, etc. Ver Nota 2

PERSONAL TÉCNICO, AUXILIAR Y OTROS

TOPOGRAFO CADENERO SEGURIDAD ALMACENISTA Ver Nota 2

INSTALACIONES PROVISIONALES Y OTROS GASTOS

SISTEMA DE SEGURIDAD INDUSTRIAL COSTO OFICINA CENTRAL (PERSONAL COMPRAS, DIRECTOR TÉCNICO, FINANCIERO, SUBGERENCIA, CONTABILIDAD) GASTOS DE OFICINA (CAMPAMENTO, ARRIENDO Y SERVICIOS PÚBLICOS) HARDWARE Y SOFTWARE REGISTRO FOTOGRÁFICO, VIDEOS E INFORMES, ELABORACIÓN DE PLANOS RECORD DE CONSTRUCCIÓN TRANSPORTE DE PERSONAL E INSUMOS DOTACIÓN Y EPP (3 DOTACIONES AL AÑO) ALIMENTACIÓN E HIDRATACIÓN SEÑALIZACIÓN DE OBRA ASEO Y CAFETERÍA

DOTACIÓN Y EQUIPO

PAPELERIA, TINTAS, FOTOCOPIAS Y OTROS PRUEBAS Y ENSAYOS DE CALIDAD EQUIPO MENOR (ESTACIONES DE TOPOGRAFÍA, PLANTAS ELÉCTRICAS, COMPRESORES, LUMINARIAS, CARROTALLER, CARROTANQUE) AMBULANCIA Y PERSONAL PARAMÉDICO

IMPACTO COMUNITARIO – VALLA

VALLA INFORMATIVA

Fuente: La anterior Tabla No. 2 “Variables mínimas que componen la Administración (A)” fue complementado por los autores, basados en el ejercicio “Análisis comparativo del AIU” realizado por la Cámara Colombiana de la Infraestructura - Seccional Norte, en noviembre de 2020.

Nota 1: En algunas entidades y dependiendo de los proyectos no se incluye dentro de sus costos indirectos los correspondientes al impacto comunitario, social, ambiental, SST y aseguramiento de la calidad o no consideran lo que realmente se requiere. Otras entidades lo cuantifican y lo incluyen en el presupuesto como rubros independientes en forma global.

Nota 2: Es importante tener en cuenta que la dedicación del personal profesional, técnico, administrativo y auxiliar debe corresponder con la realidad de cada proyecto. En general, la dedicación del personal mencionado no debe ser menor al cien por ciento (100%).

Cabe destacar que, al momento de elaboración del presente manual, se ha incrementado sustancialmente el costo de las primas de seguros. De acuerdo con Fasecolda12 , “el aumento en los precios del mercado obedece a un sostenido deterioro de la siniestralidad, especialmente en el sector de la contratación, lo que conllevó al mercado a constituir reservas por insuficiencia de primas y ajustes en los precios”.13

También, es importante resaltar que el pago de los impuestos y estampillas, representan un factor que tiene gran impacto en el cálculo de la administración, y varía dependiendo la localización del proyecto, motivo por el cual, las entidades contratantes no pueden estandarizar un porcentaje sin valorar en detalle los costos asociados al pago de todos los impuestos en los cuales incurrirá el contratista.

Cabe aclarar que, tanto los impuestos locales como los nacionales se deben pagar sobre el costo total de la obra (valor total del contrato), y no solo sobre los costos directos de la obra. De no ser así, se genera un delta (Δ) que en la actualidad asume el contratista adjudicatario afectando la utilidad del contrato. Es necesario, por lo tanto, realizar el cálculo matemático en cada licitación, de tal forma que se incorpore en la administración (A) no solamente el valor absoluto de los impuestos, sino también, el diferencial en porcentaje (%) generado por la situación descrita.

En algunas ciudades y departamentos, además, existe la mala práctica de que los gastos de legalización del contrato o impuestos locales se pagan de forma anticipada, lo cual tiene un impacto negativo para los recursos de caja asociados al inicio del contrato.

En conclusión, los impuestos representan un porcentaje muy alto en la composición de la administración (A) de los contratos de obra, no obstante, las entidades contratantes estiman porcentajes de impuestos que no corresponden a la realidad tributaria vigente en materia local y nacional o que están calculados de manera errada.

12 Fasecolda: Federación de Aseguradores Colombianos 13 Respuesta de Fasecolda No. PE-222 del 25 de abril de 2022 dirigida al Dr. Juan Martín Caicedo Ferrer, presidente ejecutivo de la CCI, frente a la petición realizada por la CCI en comunicación con radicado No. 1-6-2042022-21042.

IMPREVISTOS (I)

Sobre el componente de imprevistos (I), como parte integrante de los costos indirectos de los presupuestos de obra, es importante precisar su alcance conceptual. Al respecto, en un reciente concepto de la Contraloría General de la República, en el que se explica que el componente de imprevistos del AIU integra el precio unitario, y por ende es inescindible del valor a pagar al contratista, el ente de control señaló:

“A ello debe agregarse que, cuando las entidades públicas pacten que el A.I.U. estará incorporado en el valor de los precios unitarios, tal como se explicó en el numeral 4 del presente documento, el precio unitario contractualmente pactado también es integral y resulta de la sumatoria de los valores del costo unitario directo y del costo unitario indirecto, para cada actividad de obra incluida en el presupuesto del Contrato, por lo cual, en la práctica, la administración, imprevistos y utilidad estarían cobijados bajo la premisa de que los precios unitarios que se tuvieron en cuenta para la celebración del respectivo contrato también son firmes e invariables.

Lo expresado evidencia que, aunque desde el punto de vista conceptual las partidas de administración, imprevistos y utilidad son independientes y de destinación específica, las condiciones para su reconocimiento y pago pueden ser diversas y, en algunos casos, como lo mencionado en el párrafo anterior, la aplicación práctica de la figura no permite su separación.”14 (Énfasis añadido).

Esta postura de la Contraloría General de la República encuentra sustento en las consideraciones técnicas que se analizan al momento de presupuestar los contratos de obra a precios unitarios. En efecto, la Contraloría Delegada para el sector Infraestructura, en respuesta a una consulta elevada por la Cámara Colombiana de la Infraestructura, y que se incorpora al concepto anteriormente referido, precisó lo que se transcribe a continuación:

“¿Es posible afirmar que es usual la ocurrencia de riesgos imprevisibles en los contratos de obra pública y, en consecuencia (sic)

Respuesta: Sí es usual la ocurrencia de riesgos imprevisibles en los contratos de obra pública. Los riesgos previsibles de estos contratos pueden ser y son establecidos en la etapa precontractual, quedan distribuidos entre las Partes y son pactados en la Matriz de Riesgos de cada contrato de obra pública.

¿Deben las entidades siempre establecer una partida como parte del valor de los contratos?

14 Concepto CGR-OJ-PI-083-2022 del 9 de mayo de 2022, página 31.

Respuesta: Las entidades contratantes deben establecer una partida para atender los riesgos imprevisibles del contrato de obra pública. Cuando la modalidad de pago escogida para el contrato de obra pública es por cantidades y precios unitarios, se utiliza el factor de A.I.U (Administración (A) - Imprevistos (I) y Utilidad (U)) para el cálculo de los costos unitarios indirectos. Para modalidades de pago diferentes, en el contrato se debe establecer y pactar la forma de evaluación y reconocimiento de los sucesos imprevistos o imprevisibles que afecten su ejecución.

¿El contratista de obra tiene la obligación de demostrar la ocurrencia de los hechos imprevistos ante la entidad contratante para lograr su reconocimiento y pago?

Respuesta: Si la modalidad de pago escogida para el contrato de obra pública es por cantidades y precios unitarios, y se utiliza el factor de A.I.U. para el cálculo de los costos indirectos del precio unitario, considero que el contratista de obra no tiene dicha obligación, puesto que el precio unitario contractualmente pactado es integral y resulta de la sumatoria de los valores del costo unitario directo y del costo unitario indirecto, para cada actividad de obra incluida en el presupuesto del Contrato. El primero, conformado generalmente por la sumatoria del costo unitario directo de herramientas y equipos, de materiales, de mano de obra y de transportes; y el segundo, conformado por la sumatoria del costo unitario indirecto de la Administración, los Imprevistos (Riesgos imprevisibles) y la Utilidad esperada del contratista (A.I.U.).

Importante mencionar que el precio unitario pactado entre el contratante y el contratista de obra debe ser firme e invariable, y debe incluir todos los costos directos e indirectos que el contratista de obra ha calculado como necesarios y suficientes para cumplir su compromiso contractual de ejecutar, adecuada y oportunamente, todas las actividades de obra previstas en el presupuesto del contrato. También es muy importante advertir que el costo unitario indirecto de los Imprevistos (I), está incluido y hace parte integral e inseparable del precio unitario pactado.

Si la respuesta a la pregunta anterior es negativa, así las cosas, ¿este pago debería corresponder al porcentaje fijado en la oferta económica para el rubro de imprevistos (i) que fue objeto de evaluación en el marco del proceso de selección?

Respuesta: Si la modalidad de pago escogida para el contrato de obra pública es por cantidades y precios unitarios, y se utiliza el factor de A.I.U. para el cálculo de los costos unitarios indirectos del precio unitario de cada actividad de obra objeto del contrato,

efectivamente dicho pago de los riesgos imprevisibles debe ser cubierto por el costo indirecto de Imprevistos (I) del A.I.U., expresado como un porcentaje del costo unitario directo total para cada uno de los precios unitarios pactados. De otra parte, la comparación y evaluación de las ofertas económicas presentadas en el desarrollo de una licitación que utilice recursos públicos, está fundada en la premisa indispensable de que todos los precios unitarios ofertados por cada Proponente son firmes e invariables, de forma que dichas calidades (firmeza e invariabilidad) también se puedan trasladar al proceso de evaluación y calificación de las Ofertas y al de adjudicación de la licitación, evitando con ello las subjetividades propias de un factor de Imprevistos aleatorio, variable y/o dependiente de eventuales comprobaciones.”

En virtud del anterior concepto del ente de control fiscal, es claro que el componente de imprevistos del AIU, esto es, de los costos indirectos de los presupuestos de obra a precios unitarios, es parte integral e inseparable del valor a pagar al contratista y, en consecuencia, no es posible excluirlo del precio, por cuanto no se estaría reconociendo el pago integral al contratista por las labores ejecutadas en el contrato de obra.

De otro lado, en aquellos casos en donde se había pactado el valor del contrato incluyendo el rubro de AIU, y donde las entidades contratantes exigían a sus contratistas que demostraran la causación de la partida de imprevistos, el reciente concepto de la Contraloría General de la República CGR-OJ-083 de 2022, reza:

“(…) El A.I.U. es un elemento que puede integrar el valor de los contratos estatales, que no ha sido definido en la ley. Por lo tanto, las entidades estatales cuentan con autonomía para determinar si acuden a esta figura en un caso concreto.

Así mismo, en los casos en que deciden usarla para definir el valor de un contrato específico, cuentan con autonomía para definir las condiciones en las que se pacta su inclusión como parte del precio. Así, tal como se reconoce por Colombia Compra Eficiente y por el Consejo de Estado, al pactarlo pueden decidir que este corresponda a un porcentaje de los costos directos o acordar que este valor no aparezca discriminado y se incorpore en el valor de los precios unitarios.

En esas condiciones, en cuanto se trata de un concepto no regulado por la ley, desarrollado por la doctrina y la jurisprudencia y de uso recurrente en los contratos de tracto sucesivo, como los contratos de obra, las entidades pueden acudir a cualquiera de los dos mecanismos mencionados para pactar su reconocimiento y su pago (…)”.

Concluye el concepto de la Contraloría General de la República CGR-OJ-083 de 2022, lo siguiente:

“(…) 6.1. Existe relativa autonomía para pactar y pagar el A.I.U; sin embargo, el ejercicio de dicha autonomía está limitado por la información que se obtenga durante la fase de planeación de sus contratos, particularmente, la que se evidencie en el análisis del sector y del mercado, el cual deberá reflejar la información con base en la cual podrán establecer, en cada caso concreto, si resulta más adecuado y conveniente pactarlo como un porcentaje de los costos directos o integrarlo en el precio unitario de cada uno de los ítems.

6.2. A las entidades contratantes les corresponde determinar con base en la información obtenida durante la fase de planeación si, en un caso particular debe exigirse al contratista que rinda cuentas respecto de la ejecución de las partidas que integran el A.I.U. En tal caso, así deberá pactarse explícitamente en el contrato suscrito entre las Partes.

6.3. Durante la ejecución de los contratos estatales en cuyo valor se ha incluido el rubro de A.I.U., las entidades estatales y el contratista estarán sometidos a las condiciones fijadas para su reconocimiento y pago, en el pliego de condiciones y en el respectivo contrato.

6.4. Los funcionarios que tienen a su cargo el ejercicio del control fiscal en relación con la gestión de vigilancia y seguimiento de los contratos estatales deberán analizar las condiciones particulares de ejecución que se acrediten en un caso determinado y la información obtenida durante la fase de planeación para la determinación del valor del respectivo contrato, sus componentes y su pago (…)”.

Es pertinente enfatizar el hecho de que el factor imprevistos del AIU, no es equiparable a la teoría jurídica de la imprevisión, como lo precisó el Consejo de Estado en el precedente judicial (Sección Tercera. Subsección C, Sentencia del 18 de enero de 2012, Expediente 20459/12, Consejera Ponente Olga Mélida Valle de La Hoz):

“Así también vale la pena señalar, que en los contratos de obra dentro del precio pactado se suele incluir un porcentaje a costos indirectos bajo el nombre de imprevistos, pero ello es solo para los eventos en que se concretan aleas normales u ordinarias que afectan la ejecución de los contratos y que son tasados en un valor determinado pero que no se cobijan allí los que tienen el carácter de extraordinarios o anormales, que de alguna manera desbordan lo calculado por este concepto y de contera impactan el equilibrio económico del contrato y por tanto deben ser reconocidos por la entidad.”

Como se observa, el elemento imprevistos del AIU, es un porcentaje de los costos indirectos para administrar los hechos imprevistos que se puedan presentar en las aleas normales u ordinarias del contrato de obra, y no para los hechos extraordinarios o anormales, frente a los cuales se debe restablecer el equilibrio económico del contrato.