Revista Análisis Político N° 80: Ciudad y Conflicto

INSTITUTO DE ESTUDIOS POLÍTICOS Y RELACIONES INTERNACIONALES

IEPRI

DOSSIER CIUDAD Y CONFLICTO LA MUERTE PROXIMA: VIDA Y DOMINACIÓN EN RÍO DE JANEIRO Y MEDELLIN Carlos Mario Perea Restrepo OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA Miguel García Sánchez Andrés Mauricio Ortiz Riomalo

COMITÉ EDITORIAL FUNDADOR

Francisco Leal Buitrago Profesor Honorario Universidad Nacional de Colombia Universidad de Los Andes DIRECTOR

Carlos Mario Perea IEPRI, Universidad Nacional de Colombia EDITORA

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Carlos Germán Sandoval IEPRI, Universidad Nacional de Colombia COMITÉ CIENTÍFICO

Juan Gabriel Tokatlian Argentina Klaus Meschkat Alemania Camille Goirand Francia Catherine LeGrand Canadá Elisabeth Jean Wood Estados Unidos Preparación editorial, diagramación e impresión Gráficas Ducal Ltda.

Distribución Siglo del Hombre Editores ISSN 0121-4705 Impresa en Colombia, 2014

CRIMINALIDAD DERIVADA DE DESASTRES NATURALES: PROPUESTA PARA LA GENERACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS Ervyn Norza Céspedes Elba Lucia Granados León Giovanni Torres Guzmán Vanesa Sarmiento Dussán Dayana Fonseca Hernández LA ACCIÓN COLECTIVA DEL AGUA EN COLOMBIA Y EL REFERENDO COMO ACERCAMIENTO DE DEMOCRACIA DIRECTA Ivette Johanna Gómez Bustos INTEGRACIÓN DEL TERRITORIO DE INTERINFLUENCIA CENTRO OCCIDENTE. UNA PROPUESTA EN EL MARCO DE LA REGIONALIZACIÓN Erika Bedoya Ramos Samuel Guzmán López

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DEMOCRACIA INSTITUCIONES FORMALES E INFORMALES EN LA SELECCIÓN DE CANDIDATOS EN EL ÁMBITO SUBNACIONAL COLOMBIANO. ELECCIONES 2011 Fredy A. Barrero Escobar

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DAR O NO DAR PAPAYA: EL ROMPECABEZAS DE LA CONFIANZA INTERPERSONAL Juan Gabriel Gómez

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HERRAMIENTA S TEORICO CONCEPTUALES, PARA EL ANÁLISIS DE LA TOMA DE DECISIONES EN COMITÉS DE ECONOMIA PÚBLICA Francisca Salinas Esteban Munir Andrés Jalil Barney

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COLABORADORES, BOICOTEADORES Y RIESGOS: APROXIMACIÓN TEÓRICA AL IMPACTO DEL CONFLICTO ARMADO EN LA MOVILIZACIÓN SOCIAL Pablo Ortega

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RECONSTITUCIÓN DE LA ANTROPOLOGIA POLÍTICA. HETERONOMÍAS ENTRE LA CIENCIA POLÍTICA Y LA ANTROPOLOGÍA Felipe Cárdenas-Támara

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contenido

UNIVERSIDAD NACIONAL D E CO LO M B I A

LA MUERTE PROXIMA: VIDA Y DOMINACIÓN EN RÍO DE JANEIRO Y MEDELLÍN*

Carlos Mario Perea Restrepo

Carlos Mario Perea Restrepo**

RESUMEN Este artículo toma dos ciudades, Río y Medellín, para mostrar la relación entre poder y tejido social. En una primera parte, el texto analiza la administración de la violencia como mecanismo de instauración de un orden presidido por el encuadre simbólico de la muerte cercana. En una siguiente parte, se aborda la otra orilla del poder, la inexcusable búsqueda de “consenso” y legitimidad. Luego se observan los esfuerzos y resultados por erradicar el problema. Por último, se considera los impactos sobre los arreglos sociales y se perfila la posible acción frente a los dos ejes del poder mafioso: inserción social y remuneración económica.

Palabras clave: violencia, homicidios, Poder, ciudad, Latinoamérica.

NEAR DEATH: LIFE AND DOMINANCE IN RIO DE JANEIRO AND MEDELLIN

dossier ciudad y conflicto

LA MUERTE PROXIMA: VIDA Y DOMINACIÓN EN RÍO DE JANEIRO Y MEDELLÍN

SUMMARY This article takes two cities, Rio and Medellin, to show the relationshi p between power and social tissue. In the first part, the text analyzes the administration of violence as a means of establishing an order headed by the symbolic framing of approaching death. It then treats the other side of power, the pursuit of “consensus” and legitimacy.

Then it looks at the efforts to eradicate the problem and the results. Finally, it considers the impacts on social arrangements and outlines possible action against the two axes of mafia power: social integration and economic compensation.

Keywords: violence, murder, power, city, Latin America

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Fecha de Recepción: 18/11/2013 Fecha de Aprobación: 18/01/2014

* El presente texto es resultado de la investigación comparada realizada en Medellín por la Corporación Región bajo la dirección de Ana María Jaramillo; en Río de Janeiro por el Núcleo de Etudos da Cidadania, Conflito e Violencia Urbana de la Universidad Federal de Río de Janeiro, bajo la dirección de Michell Misse; en Ciudad Juárez por la Universidad Autónoma de Chihuahua bajo la dirección de César Alarcón; en Bogotá por el Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) bajo la dirección del autor. La comparación MedellínBogotá la financió Colciencias y la de los tres países el International Development Research Centre (IDRC). Toda la gratitud a mis colegas Ana María Jaramillo y Michell Misse, quienes me han enseñado de su ciudad y su mirada sobre ella. ** Director del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI)-Universidad Nacional de Colombia. Email: carlosmarioperea@gmail.com análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 3 - 25

LA MUERTE PROXIMA: VIDA Y DOMINACIÓN EN RÍO DE JANEIRO Y MEDELLÍN

Carlos Mario Perea Restrepo

INTRODUCCIÓN ¿Cómo se ordena la vida en aquellas circunstancias en que agentes violentos ocupan las calles de una ciudad1? ¿Cómo se comportan dichos agentes –cómo ejercen su dominio- y qué respuestas adoptan los moradores frente a esa dominación violenta? Durante el curso de los últimos 25 años distintas ciudades latinoamericanas han experimentado episodios críticos de violencia, algunas de ellas –pocas por fortuna- sometidas a la presencia endémica de agentes violentos imponiendo la voluntad de su propia ley. Es el caso de Río de Janeiro en Brasil y Medellín en Colombia, las dos urbes del continente donde tales agentes se insertan desde hace largo tiempo en los circuitos de la vida de las localidades populares2.

En tanto viven allí su presencia supone un ejercicio de poder atravesado por la clásica tensión entre violencia y consenso, según la cual a mayor consenso menos necesidad de violencia, y viceversa, el mayor empleo de lo violento termina por socavar el consenso3. Así es, pese a la insidiosa presencia de la violencia en las más diversas circunstancias -desde enfrentamientos armados en medio de las calles hasta asesinatos en el interior de las casas-, las localidades continúan atiborradas de actividades económicas, celebraciones festivas y vida privada. Ni la violencia ni la criminalidad agotan los modos de vida de estos sectores; los condicionan de manera radical, mas la dominación violenta no deja de estar abocada a negociar su permanencia en resonancia con gramáticas que reglan los tejidos sociales urbanos. El cuadro de los sectores urbanos donde se implantan los agentes violentos no es el de zonas deshabitadas ocupadas tan sólo por ellos, es el cuadro de localidades populares donde bulle la vida con todas sus arandelas.

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De tal modo, el orden de la vida en estos contextos supone que la inserción de los agentes violentos se produce mediante un complejo intercambio con las formas sociales propias de las barriadas periféricas, un intercambio regido por la violencia. La tensión entre “consenso” y violencia (el poder)4 entra en diálogo con la doble dimensión que urde el tejido social: el vínculo y los símbolos que le informan5. ¿Qué sucede entonces en las localidades de Río y Medellín, ciudades donde germinó desde hace tiempo una dominación territorial violenta6? Recogiendo la relación entre poder y tejido social la exposición se compone de cinco apartados. En el primero se muestra la administración de la violencia como mecanismo de instauración de un orden presidido por el encuadre simbólico de la muerte cercana. En el siguiente se aborda la otra orilla del poder, la inexcusable búsqueda de “consenso” y legitimidad. Los nexos entre una y otra orilla cambian de modo considerable entre las dos ciudades, objeto del tercer apartado. Tanto en Brasil como en Colombia se ha hecho un ingente esfuerzo por erradicar el problema, por desgracia con resultados no del todo alentadores (cuarto apartado). El quinto y último considera los impactos sobre los arreglos sociales de las localidades: sus operadores son la confiscación democrática y el afianzamiento de los más perversos engranajes de la exclusión social. Por último, a modo de cierre, se perfila la posible acción frente a los dos ejes del poder mafioso: inserción social y remuneración económica.

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Se entiende agente violento como el actor que ejerce dominio armado sobre sectores de una ciudad.

La noción de localidad será empleada para referir tanto las favelas de Río como los barrios de Medellín.

Es la conocida expresión de Gramsci, la más potente fórmula en torno al poder. Buci-Glucsman (1983).

“Consenso” entre comillas en cuanto allí hay todo menos un acuerdo trazado con la libre aquiescencia de los dominados; no obstante, se verá, los agentes violentos deben negociar cuotas de “legitimidad” entre los moradores.

Tal la noción de tejido social a emplear, la composición resultante de la relación entre los vínculos sociales efectivos y los horizontes simbólicos en que tales vínculos toman cuerpo.

A las gentes de Río se les llama cariocas y a las de Medellín paisas.

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I. ORDEN VIOLENTO Río de Janeiro y Medellín ocupan, cada una en su país, la condición de segundas urbes una vez se considera el tamaño de su población y el aporte económico que hacen al producido nacional7.

Las dos comparten, también, un conjunto de tres características que las hace únicas en el contexto latinoamericano, no presentes de manera simultánea en ninguna otra ciudad de la región. Como primera medida tanto Río como Medellín remontan el inicio de su conflicto violento a los años 80 del siglo pasado, cuando cada una desarrolló una gestión del negocio del narcotráfico que tras una y otra transformación se mantiene hasta hoy día8. Esta duración media, de más de un cuarto de siglo, profundiza el arraigo local de los agentes violentos impactando de modo profundo el concierto de la vida de las zonas periféricas9.

En segunda instancia dicha gestión del negocio se reviste de características peculiares fundadas en la construcción de una dominación territorial violenta, esto es la inserción local de actores cuya presencia se sostiene sobre la acción cruenta. Las ciudades brasileras y colombianas han sido azotadas por amargas crisis, sus elevados indicadores de homicidio lo ponen en evidencia10. Sin embargo en ninguna otra, como sí en Río y Medellín, se gestó un dominio territorial al estilo de actores controlando la existencia de los moradores11. Colombia ha sido pródiga en el desarrollo de dominios territoriales a manos de la guerrilla y los paramilitares, pero en zonas rurales donde tienen la potestad de imponer “leyes”, cobrar “impuestos” e intermediar el curso global de la vida12. Ciertamente en las ciudades existen otros actores ejerciendo dominios sobre territorios, como el caso de las pandillas; empero, carecen de la conexión con el mundo de la criminalidad que marca la práctica violenta de los agentes de nuestras ciudades en consideración13.

Finalmente, en tercer lugar, ambas ciudades han estado sometidas a violencias intensas precedidas de agudos episodios que las han puesto en los primeros lugares de la violencia urbana mundial (Gráficos No. 1 y 2)14. Medellín la más extrema, en 1991 alcanzó la exorbitante tasa de 396 homicidios

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En 2009 Río tuvo 6’355.949 habitantes y aportó el 5,4% del PIB nacional; Sao Paulo es la primera ciudad brasilera y Brasilia la capital nacional. En 2011 Medellín tuvo 2’368.282 habitantes y generó el 4,3% del PIB; Bogotá es la capital y ciudad más populosa.

8 Brasil y Colombia –con especial fuerza este último- fueron las primeras naciones que padecieron la crisis desencadenada en los años 80 por el comercio de la cocaína. Otros países la sufrieron años después (en particular México y el triángulo norte de Centroamérica), a partir de mediados de la década del 90 una vez desarticulados los carteles colombianos (de Pablo Escobar y los Rodríguez Orejuela).

9 El Centro de Medellín es también lugar de violencias y negocios ilegales, aunque con peculiaridades respecto a la periferia por la ausencia de combos (los grupos que detentan el poder directo sobre los barrios).

10 El 75% de las 60 ciudades colombianas tuvo entre 1991 y 2010 una tasa promedio por encima de 30 (DANE, 1980-2010). En Brasil el 47% de sus 273 ciudades tuvo entre 1996 y 2009 una tasa promedio por encima del mismo valor (Sistema de Informações sobre Mortalidade, 1996-2009). Una mirada sobre la ciudad y el conflicto de Colombia en Perea (2013).

11 La otra ciudad que viene a generar un modelo similar es Ciudad Juárez, más lo hace a partir de 2007. Desde tiempo atrás las mafias hacen presencia en la ciudad pero desprovistas de la violencia y el dominio de territorios que despliegan a partir de aquel año, cuando los carteles se trenzan en guerra abierta. Alarcón (2013).

12 Desde finales de los años 90 los paramilitares colombianos emprendieron la toma de la ciudad desarrollando modelos de inserción urbana que en ningún caso tienen el alcance de Medellín. Perea y Rincón (2013a).

13 La pandilla clásica se alimenta de actos criminales, pero tanto la naturaleza de sus actos como la cuantía de sus dividendos no pasan por la conexión orgánica con el crimen organizado. La pandilla no maneja nodos de la cadena del narcotráfico puesto que la caracteriza su condición de tiempo paralelo, esto es su desconexión de los flujos de la vida incluidas las responsabilidades que demanda el mercado de la droga. Una discusión al respecto en Perea (2007 y 2008).

14 Otras ciudades han experimentado cruentas violencias. En México, hasta hace poco, la ciudad no fue el centro del homicidio; entre 1991 y 2010 sólo el 9% de sus 175 ciudades tuvo una tasa promedio por encima de 30 (Sistema General de Información en Salud.

Secretaría de Salud. Cálculos nuestros). A partir de 2007 la crisis se desborda transformando ciudades del norte en epicentros de recias confrontaciones armadas, como ha sido el caso de Ciudad Juárez, Tijuana, Durango y Tampico. Asimismo Ciudad de Guatemala, San Salvador y Tegucigalpa –las capitales de los países del triángulo norte de Centroamérica-, constituyen hoy la región del mundo de más alta violencia en contextos sin guerra civil (Geneva Declaration, 2008). La situación se viene enervando en Venezuela volviendo 7

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por 100 mil habitantes, un número no equiparado por ninguna otra ciudad latinoamericana durante el curso de los últimos 25 años15. De ese año en adelante inicia un descenso sostenido que, pese a dos alzas, se mantiene en declive hasta 2012. Río de Janeiro, por su lado, ascendió en 1994 a una tasa de 73, momento de su máximo pico; a partir de allí desciende y luego de un pico experimenta una caída en picada desde 2007. No es la ciudad más violenta de Brasil mientras Medellín si lo es en Colombia, sólo igualada durante la década pasada por Cali16.

GRAFICO No. 1 TASA DE HOMICIDIO DE COLOMBIA Y MEDELLIN (1980-2012)

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Fuente: DANE (1980-2010). Cálculos propios.

En ambos casos -con la breve excepción de tres años en Medellín-, las ciudades se mantienen por encima de los niveles de homicidio de sus países, reconocidos cada uno en su nivel por su elevada violencia17. Las dos ciudades de nuestro interés han experimentado intensos ciclos violentos, en ocasiones con ascensos extremos, todo lo cual desempeña un papel primordial en el establecimiento del supuesto sobre el que se cuece la dominación territorial: la administración de la muerte.

presa de crudas violencias ciudades como Caracas y Barquisimeto. No obstante, ninguna tiene la antigüedad de Río y Medellín. Se entiende ciudad como la aglomeración de más de 100 mil habitantes; la tasa de homicidio es por 100 mil habitantes.

15 Ciudad Juárez llegó en 2010 a una tasa de 263.

16 En Brasil Serra, Cariacica, Olinda, Cabo de Santo y Diadema tuvieron entre 1996 y 2009 una tasa promedio de 79 para arriba (Serra la que más con 99). Entre las ciudades de más del millón de habitantes Recife es la más violenta con una tasa promedio de 66; en los mismos años Río tuvo una tasa promedio de 44 (Sistema de Informações sobre Mortalidade, 1996-2009). En Colombia sólo las ciudades de Apartadó y Turbo del Urabá antioqueño compiten con la historia violenta de Medellín. Entre 2001 y 2010 Medellín tuvo una tasa promedio de 93, Cali de 95 (DANE, 1980-2010).

17 Entre los años 2001-2010 Brasil tuvo una tasa promedio de 25 mientras Colombia, luego del marcado decremento de los 90, tuvo una tasa promedio de 52. La tasa mundial es de 7,6 (Geneva Declaration, 2008, p. 5).

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GRAFICO No. 2 TASA DE HOMICIDIO DE BRASIL (1996-2011) Y RIO DE JANEIRO (1991-2011)

Fuente: Sistema de Informações sobre Mortalidade. Mortalidade por Agressão no Brasil: 1996-2009. Cálculos propios.

Dado el carácter ilegal de los agentes violentos –la principal actividad es el narcotráfico-, su dominación territorial se instaura sobre una violencia cuya intensidad produce el encuadramiento en el horizonte simbólico de la muerte. A falta de algún consenso que les permita imponer su dominio, la violencia se instituye en mecanismo obligado. La imponen por historia e intensidad.

Los agentes y los moradores comparten valores y expectativas nacidos de la proveniencia de un mismo origen social (por lo regular las bandas están compuestas por personas del mismo barrio); pero dicho horizonte compartido, de ningún modo, cimenta la legitimidad capaz de sustentar un régimen de dominación como el que ejercen los agentes violentos. En Medellín y Río de Janeiro, sin duda, construyen un orden. Según se mostrará imponen la muerte, administran justicia, controlan el movimiento de las instituciones, detentan el poder económico. El resultado viene a ser que dictaminan sobre los más granados aspectos de la vida por encima de la voluntad de los pobladores18. A falta de alguna aprobación libremente consentida, la eficacia normativa de su mandato gravita sobre el encuadramiento simbólico de la muerte cercana. Es un orden violento, fundado en el pánico universal a una muerte que puede estar a la vuelta de la esquina o en la puerta de la casa. Es cercana no sólo porque los agentes están ahí, en la calle del lado, sino porque su administración es arbitraria: las personas sobre quienes puede recaer no participan ni de las reglas de constitución y menos de las formas de aplicación de la violencia. La obediencia está garantizada.

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II. ADAPTACION COMUNITARIA Los agentes violentos disponen de más de un recurso que les permite imponer sus intereses.

Poseen armas sofisticadas, algunas veces de mayor alcance que las de la policía. La continua refriega violenta los fuerza a desarrollar una destreza militar, permanecen en guardia ante el asedio de más de un adversario. Pero ante todo se mantienen entregados a la determinación de 18

Se trata de un orden que no está encerrado sobre sí mismo sino que mantiene toda clase de intercambios con la sociedad ampliada y el Estado. El punto se considera más adelante.

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matar, se les entrena con celo desde temprana edad. La vacilación se castiga con la muerte, está en juego la vida misma y cada agente sabe con certeza que en cualquier instante la puede perder.

Como decía un avezado bandido, “si se va a llorar no será en la casa mía, será en la de mi enemigo”.

Sin embargo, pese a su indiscutido poderío, existen condiciones de la actividad criminal que les obliga a trabar negociación con los pobladores. Primero el funcionamiento del negocio, en mucho montado sobre el espacio mismo de la localidad. Las “bocas de fumo” en Río atienden una nutrida clientela proveniente de la misma favela pero también de otros lugares de la ciudad; las “plazas de vicio” de Medellín atienden en particular a personas del mismo barrio –las zonas de conflicto crean fronteras de imposible franqueo so riesgo de morir a manos del combo del otro lado-, y otras actividades económicas ilícitas tienen lugar ahí. La gente conoce detalles del funcionamiento de los negocios y como consecuencia posee información estratégica que tendría consecuencias fatales en caso de caer en manos de los cuerpos de seguridad del estado o de los competidores.

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Segundo la violencia y la intensidad que la acompaña, en tantas oportunidades con explosiones diarias. En Río la policía hace sorpresivas incursiones –los famosos blitz-, al margen de cualquier miramiento sobre sus efectos mortíferos entre los civiles indefensos. Los traficantes, por supuesto, poseen destacamentos apertrechados con armas de alto calibre que responden los ataques con la misma acritud de la policía. No son los únicos actores del conflicto violento. Sucede que una banda decide tomar el control de una favela bajo jurisdicción de otra, una acción que se realiza mediante el asalto armado. Además, desde mediados de la década anterior aparecieron las milicias, destacamentos compuestos en su mayoría por policías -en retiro o activos- que entraron a disputar el poder de los traficantes a fin de instaurar su propio dominio19. A partir de 2012 se emprendió la toma de favelas de alta conflictividad mediante destacamentos policiales que destierran a los traficantes e imponen la ley estatal, una política pública conocida bajo el nombre de Unidades de Policía Pacificadora (UPP). En estas condiciones la favela ha sido teatro de frecuentes e intensas operaciones armadas, convirtiendo las casas de los pobladores en lugar de refugio y apoyo.

El conflicto violento de Medellín tiene todavía más actores, producto de un país azotado por un largo e intenso conflicto armado. Los rebosados niveles de homicidio que le caracterizan son la resultante de una ciudad que desde los años 80 entró en una disputa sangrienta por el territorio, una disputa librada cuadra por cuadra con el concurso de actores cambiantes en el tiempo20. La batalla inició con la refriega entre los agentes interesados en el control del negocio y sus jugosas ganancias21. Bien pronto extendió sus tentáculos sobre los más diversos intersticios de la vida colectiva. Hacia la segunda mitad de la década Pablo Escobar, jefe máximo del cartel de Medellín, se enfrascó en una guerra contra el Estado a fin de impedir la extradición de narcotraficantes a los Estados Unidos. En el cumplimiento de su cometido requirió, entre otras estrategias, la configuración de un ejército de sicarios alimentado por jóvenes de los combos22. La guerra se socializó y, de paso, selló el vínculo entre jóvenes populares y altas esferas del imperio mafioso, vivo hasta el día de hoy.

Una exposición de los actores en Koonings y Veenstra (2007). Una mirada sobre el origen de los traficantes en Misse (2012) y en Leeds (1996).

20 Río también vivió una fase originaria sangrienta, correspondiente a la elevada violencia de finales de los 80 y comienzos de los 90.El punto de la fase originaria en Silva de Sousa (2004).

21 El proceso de Medellín durante los años 80 en Salazar y Jaramillo (1992).

22 Los combos serían la versión paisa de la pandilla (agrupan jóvenes sumidos en el tiempo paralelo); empero, dada su dominación local, los variados negocios en que se comprometen y las conexiones con las estructuras mafiosas, son más bien una estructura del crimen organizado.

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Con la muerte del capo Pablo Escobar hicieron aparición las milicias, vecinos interesados en retomar el control mediante la guerra con los combos y la persecución de ladrones y “viciosos”, algunas con el exclusivo interés de la labor local mientras otras ligadas a organizaciones guerrilleras y su proyecto insurgente (Téllez, 1995). Hacia mediados de los 90 perdieron vigencia abriendo paso a una inserción guerrillera que pocos años después entró en disputa con las fuerzas paramilitares. Medellín es la única ciudad grande de Colombia donde el conflicto armado se ha reproducido de forma directa, llegando al punto de provocar en las calles confrontaciones bélicas que fuerzan el desplazamiento masivo de moradores23. La operación Orión del ejército en 2002 selló varios años de feroz disputa entre las dos fuerzas, con el saldo final del aniquilamiento de la guerrilla y la entrega de la ciudad al control paramilitar24. Una vez extraditado en 2008 el nuevo capo –Don Berna, amo y señor de la Oficina de Envigado-, la disputa por el control de la cúspide de la jerarquía volvió a reabrir la violencia 25. La primera confrontación se libró entre Sebastián y Valenciano, ambos jefes inmediatos hoy en la cárcel; luego se continuó entre los Urabeños y el viejo poder de la Oficina, fuerzas que entablaron un acuerdo en julio de 2013 conocido con el nombre de “pacto de los fusiles”26. Tanto y más que en Río, Medellín es epicentro de enconadas batallas que hacen del barrio un lugar de retaguardia y abrigo.

El panorama es revelador. En las dos ciudades, tanto la condición ilegal como el exceso violento que lo acompaña fuerzan el establecimiento de una variedad de intercambios con los habitantes.

Los agentes violentos necesitan silencio y complicidad, protección y apoyo, factores necesarios para la supervivencia personal y la continuidad del negocio. Tales factores, sin embargo, han de ser retribuidos con algún bien a cambio. Los pobladores siguen el curso de la vida dirimiendo conflictos, movilizándose colectivamente, estableciendo relaciones con las instituciones. Así es, puesto que la dominación territorial violenta intermedia el curso global de la vida en la localidad, los agentes violentos ofrecen una serie de bienes materiales y simbólicos que bien pueden clasificarse en cuatro tipos27: protección, mediación de conflictos, “servicios” comunitarios y celebraciones.

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La protección es un bien destacado. Ante las agrias incursiones de los adversarios se presentan como defensores del barrio. El hecho de estar allí vigilantes garantiza, en medio de las confrontaciones, el cuidado de la gente y los bienes de la comunidad28. La protección no es sólo hacia agentes externos, se completa con la vigilancia sobre agentes internos como ladrones, consumidores y violadores, fuente de franca amenaza de la convivencia. En los dos casos –hacia externos y hacia internos-, la protección comunitaria funciona al mismo tiempo como mecanismo de seguridad de la buena marcha de la empresa. Los adversarios se apropiarían de la mejor gana del territorio y los ladrones y consumidores excesivos generan conflictos que atraen la presencia policial.

Los moradores suelen hacer manifiesto un sentimiento de seguridad dentro de los confines del barrio, como si la convivencia con la violencia se hubiera tornado un acontecimiento “normal” El conflicto armado –la guerra entre los aparatos bélicos de guerrillas, paramilitares, narcotraficantes y ejército-, tiene una precaria presencia en la ciudad. Sólo en Barrancabermeja (una ciudad pequeña de 200 mil habitantes), se reprodujo el mismo fenómeno de Medellín. La relación de la ciudad con el conflicto armado en Perea (2013).

24 El ejército entró a los barrios de la comuna 13 con la dotación militar completa, desatando una guerra urbana nunca antes vista en Colombia y tampoco repetida hasta el momento.

25 Ana María Jaramillo (2012) hace un pormenorizado relato de la historia de los actores armados en Medellín.

26 Los Urabeños es una de las organizaciones constituidas luego de la desmovilización paramilitar de mediados de la década anterior.

Es la banda que más se ha desarrollado en años recientes –en otro momento fueron los Rastrojos-, llegando al punto de disputar el control de Medellín a la otrora todopoderosa Oficina de Envigado.

27 En este punto fue de enorme utilidad el artículo de Desmond Arias (2006a).

28 La noción de comunidad, empleada tanto en Río como en Medellín, evoca de inmediato la identidad y el sentido compartido. La discusión de la comunidad en la ciudad en Perea (2008).

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dentro del cual se piensa la seguridad29. En Río los traficantes se encargan de lanzar toda clase de denuncias contra la policía acusándola de responsable de la violencia; la inclemencia de los operativos estatales refuerza la idea entre los pobladores, convirtiendo los agentes violentos en defensores de la vida local. El control efectivo sobre los robos y los excesos terminan de afianzar la tarea de protección. En Medellín la fragmentación de las zonas en pequeños territorios bajo control de un combo torna el reconocimiento de la protección en un asunto espinoso. Las “fronteras invisibles”, que en ocasiones llegan a gravarse con un peaje para quien quiera traspasarlas, significan que el barrio donde se habita es un lugar seguro; por lo menos, por épocas, allí se camina con el convencimiento de estar al abrigo del peligro30.

Tal sentimiento de seguridad, con todo, es precario. Su afianzamiento depende más del conflicto violento (ante la inminencia de la confrontación “ellos” me protegen), que de la certeza de la imparcialidad en la administración de la muerte. En efecto, los agentes violentos hacen uso indiscriminado y personal de su potestad sobre la vida (nadie vigila la justicia de sus actos). La aplican con exceso toda vez que alguien les denuncia ante las autoridades o burla alguna norma de la operación del negocio. Para quien osa quebrar la “ley del silencio” –en las dos ciudades norma sagrada-, el veredicto es incuestionado: la muerte. Pero también la aplican con reservas en función de un manojo de circunstancias. Los familiares, las novias y los amigos, así como personajes de prestancia en el barrio, reciben un tratamiento preferencial y distinto al que puede recibir un morador no conectado al grupo y sus actividades.

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La función de ejercicio de “justicia” se prolonga en el segundo bien, el de la mediación de conflictos.

Los agentes violentos suelen cumplir la tarea de intermediar conflictos entre los vecinos y las familias, los pobladores acuden a ellos tras la búsqueda de solución a situaciones diversas. Hacia los vecinos median por peleas en la calle y las fiestas, conflictos de la convivencia como basuras y exceso de ruido, disputas comerciales e invasión de predios, entre otros; y en la familia interceden por agresiones, descuidos de los padres y hasta infidelidades. La gama es amplia, por supuesto con enormes variaciones de un lugar a otro dependiendo de la vocación comunitaria del jefe. El radio de acción de esta mediación se circunscribe a la órbita comunitaria, se aplica nada más sobre situaciones conflictivas que toman cuerpo en lo local. Los moradores no dejan de acudir a otras instancias de aplicación de justicia cuando el conflicto desborda el barrio, como es el caso de conflictos laborales o demandas ampliadas31.

Al igual que en la protección, el bien de la mediación de conflictos está fundado sobre bases deleznables. Los agentes violentos incurren en toda clase de excesos, desde la toma de decisiones sesgadas en el arbitramento de conflictos hasta la imposición de fiestas descomunales, seguidas de música a elevados decibeles durante el día entero. Para completar ellos mismos son por lo común consumidores permanentes de droga, todo lo cual torna complejo el control del consumo de los habitantes de la localidad. En Brasil no faltan los casos de jefes que se comprometen con la tarea desarrollando juicios con testigos y validación de pruebas, mas tal práctica sistemática no es lo corriente32.

Sucede que la aceptación de ese estado de cosas cambia generacionalmente: los adultos con mayor tendencia a la desaprobación, los jóvenes más proclives a la aceptación.

30 Acontece que los combos se enfrentan de un territorio a otro, con frecuencia bajo la forma de disparos al azar sobre el territorio enemigo “para que sepan que aquí estamos”. Cuando arrecia la guerra la vida cotidiana de los moradores se vuelve un infierno.

31 Feltrán (2010 y 2011) describe los dispositivos de justicia en Sao Paulo.

32 Ese ti po de juicios “populares” son corrientes en Sao Paulo, en Río sólo se dan por excepción. Feltrán (2010).

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El tercer bien son los servicios comunitarios, una denominación que cubre una amplia gama de procesos referidos a la mejora en las condiciones de vida de la localidad. En las dos ciudades los agentes violentos se instalaron en las periferias durante el curso de los años ochenta, en zonas caracterizadas justo por su extrema pobreza. De ese entonces a hoy esas periferias han sido foco de un intenso proceso de desarrollo urbano, de buen grado por las ingentes inversiones del Estado encaminadas a resolver la violencia. En medio de las obras los agentes reivindican trabajos de mejoramiento del alumbrado público, de pavimentación de calles, de instalación de centros de salud y atención a la primera infancia. El listado de obras podría prolongarse. En Río, en algunas circunstancias, los traficantes han instalado de su propio peculio guarderías, pero es escasa la oportunidad en que los agentes violentos hacen inversión directa en el mejoramiento de las localidades. Sin embargo, el dominio sobre el territorio los faculta para ejercer control sobre el conjunto de las prácticas locales, incluyendo las obras financiadas por el Estado. A la sombra del control territorial algunos jefes reclaman la iniciativa en el emprendimiento de mejoras y servicios en el intento de ganar legitimidad entre la población.

Aparece entonces el cuarto y último bien, las celebraciones, una actividad de enorme valía entre los sectores populares33. En primer término las religiosas, en un contexto donde estas creencias desempeñan un papel ritual y social de la mayor importancia. Río ha presenciado una profusa expansión de las iglesias evangélicas y Medellín pertenece a una región de arraigada confesión católica. Sucede pues que los agentes violentos se hacen partícipes de los festejos religiosos en semana santa y navidad especialmente. Igual sucede con fiestas como el día de la madre en Medellín, momento en que invitan a grandes francachelas. En ocasiones las celebraciones pueden venir acompañadas de la repartición de regalos entre los niños y los agasajados. La organización de fiestas merece mención aparte puesto que se trata de una actividad con cierta regularidad en la que los agentes hacen gala de generosidad. Son famosas las fiestas de Río en las favelas, incluso precedidas por la construcción de plazas especiales para el efecto; en Medellín se trata más de fines de semana enteros en los que el barrio se hace partícipe de la droga, el alcohol y la música dispuestas por los combos. La celebración festiva convoca la comunión y en esos instantes parece detenerse el conflicto, relievando la identidad local34.

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Su ojo avizor que lo observa todo –condición de su sobrevivencia-, se posa sobre cualquier actividad emprendida por funcionarios estatales, organizaciones no gubernamentales, iglesias y políticos. Son conocidas las historias de favelas en Río y barrios en Medellín donde, en situaciones de enervamiento de los enfrentamientos, los funcionarios del Estado tienen sencillamente prohibido el ingreso. Nada hay por hacer, los programas gubernamentales entran en receso.

Cuando no existen situaciones extremas, el ingreso de los funcionarios ha de pasar por la sanción aprobatoria mientras sus ejecutorias se siguen con minucia. Otro tanto se hace con organizaciones gubernamentales e iglesias, operan tan sólo cuando los agentes les dan licencia, sometiendo las actividades a detenida supervisión.

La institucionalidad local representada en las asambleas de moradores de Río y las juntas de acción comunal de Medellín, instancias de la mayor relevancia dada la función de intermediación que cumplen entre el Estado y la localidad, igual pasan por el rasero de la voluntad de los agentes

En un estudio comparado entre el Distrito Federal y Bogotá las celebraciones son una de las actividades colectivas que mayor vínculo generan entre los sectores populares. Perea (2013b).

34 Son conocidas las fiestas cuando se “corona” algún negocio grande.

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violentos. No faltan los casos en que los combos de Medellín presionan las votaciones para la escogencia de los dignatarios de la junta; en Río, del mismo modo, pululan las anécdotas de los estrechos vínculos entre los dirigentes de las asociaciones y los jefes de las bandas. En todo caso, sea cual sea el grado de proximidad, las dos instituciones están sometidas a la sanción de los agentes. En numerosas ocasiones, por demás, sirven de puente de conexión con políticos urgidos de votos, haciendo su ingreso al tradicional sistema clientelar sobre el que se construye la política urbana y se apoya la mejora progresiva de las condiciones de localidades pobres y excluidas (Arias, 2006b y 2006c).

En medio de una penetrante violencia los agentes participan de los flujos de la vida colectiva interviniendo en multitud de sus facetas. Ofrecen seguridad, intermedian conflictos locales, intervienen en los servicios comunitarios, organizan actividades festivas, controlan la intervención de los actores externos, inciden sobre la institucionalidad local y la presencia política. Tal la condición que hace posible su inserción y permanencia localizada. En el trance de su férrea presencia terminan por afianzar valores propios del horizonte comunitario, incorporándose entonces a las corrientes profundas que animan la cultura popular.

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Entre la muerte cercana y la prolongación de prácticas consuetudinarias, entre la imposición violenta y la atención de urgencias comunitarias: en esa tensión se desdobla la actividad de los agentes violentos y en esa misma tensión se inscriben las prácticas de los pobladores. Los actores violentos no son ni mucho menos una especie de promotores comunitarios interesados en la suerte de las gentes con quienes comparten el territorio; su cometido es la ganancia y en el propósito de aumentarla no tienen el menor reparo en hacer estallar una cruenta violencia, incluso sobre los habitantes de la localidad. Empero, como otro actor del contexto local urgido de apoyo y lealtad, se somete a valores y procederes que informan el tejido social de los sectores populares urbanos.

III.

DE UNA A OTRA CIUDAD

El panorama expuesto hasta este punto ofrece una mirada parcial de lo que acontece en nuestras ciudades. En la realidad las bandas de Río y los combos de Medellín oscilan, de una favela a otra y de un barrio a otro, en un continuo que se desliza desde el extremo del uso despótico de la violencia (en detrimento del vínculo comunitario), hasta el extremo opuesto de la amplia intermediación con los pobladores (aminorando el empleo de la violencia). Obvio, sea cual sea el punto donde se ubique cada localidad en particular, el encuadramiento simbólico de la muerte cercana preside la dominación.

No obstante, y más allá de la casuística, existe una fractura profunda conectada a la historia y los engranajes de funcionamiento de la estructura criminal de cada ciudad, fractura tras de la cual se impone un principio esencial: Medellín es más violenta y sus combos se alinean de conjunto hacia la administración despótica de la muerte, mientras Río padece menos violencias en tanto sus bandas están más compelidas a la búsqueda de legitimidad entre los moradores.

Por encima de la comprobación empírica de la intensidad del homicidio, que a todas luces revela el mayor alcance violento de Medellín, ¿cómo pensar la fractura entre las dos ciudades? Desde los años 80 la ciudad paisa originó una estructura criminal jerárquica y centralizada, encabezada por el capo Pablo Escobar y sus particularmente sangrientos modos de imponer su primacía (Salazar y Jaramillo, 1992). Luego de su muerte sobre el tejado de una casa -después de una frenética análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 3 - 25

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persecución orquestada por el gobierno, la DEA y sus adversarios-, la estructura la heredó Diego Murillo, alias Don Berna, quien operó como jefe indiscutido hasta cuando fue extraditado en 200835. Justo en ese momento se abre un nuevo ciclo violento disparado por la feroz batalla en que se trenzan los mandos inmediatos, cada uno decidido a ocupar el puesto de nuevo señor36.

Después del gran capo la estructura criminal se prolonga en las bandas, algunas de larga y reconocida trayectoria como los Triana, los Mondongueros y la Terraza, cada una de las cuales ejerce señorío sobre sectores delimitados de la ciudad. La pieza final de la pirámide reposa sobre los combos, una sólida base social compuesta en su mayoría por jóvenes. Desde el inicio fueron enrolados definiendo uno de los sellos distintivos de Medellín, Pablo Escobar tuvo todo cuidado de establecer intercambios de variada naturaleza con los sectores populares. Empeñado en una ambiciosa carrera política que lo llevó hasta el congreso37, se volcó sobre los barrios con un arsenal de actividades que pasaron por la edificación de urbanizaciones enteras y la construcción de monumentales canchas deportivas. La tumba de Escobar es todavía un lugar de romería, esa mezcla de héroe y benefactor de la que se reviste aquel que por su generosidad se hace digno de la gracia popular. No es todo, junto a la simpatía personal y política Escobar trabó relación con los combos urgido de armar un ejército de sicarios a su servicio38. El dinero comenzó a circular a rodos en los barrios y para los jóvenes de la periferia la vinculación con “la oficina”, la central de entrenamiento y contratación de sicarios, se convirtió en el sueño de ascenso, riqueza y poder.

La fase originaria de instalación del negocio de la droga en Medellín, siempre y en todos lados violenta, cobró especial virulencia a manos de un sinnúmero de combos regados en los barrios, atravesados por una fascinación cierta con la muerte39.

La jerarquía centralizada de la estructura criminal se mantiene hasta la actualidad. Ello no significa, de ningún modo, que no la crucen constantes guerras intestinas que empujan movimientos en una y otra dirección. Cómo más podría ser, la asociación de mafiosos, sicarios y toda clase de malandros -articulados en torno a un mundo por entero ilegal-, no puede sino estar sometida a toda clase de disputas y confrontaciones. Con todo, pese a su sostenida movilidad, la estructura se orquesta sobre una cartografía de la ciudad dibujada sobre la alineación de los combos a alguna de las bandas40 -garantía de protección y negocios-, quienes a su vez practican una milimétrica división que define territorios intocables (El Poblado y Envigado) y zonas donde se despliega sin reparo la actividad ilícita41. Por último las bandas, en medio de recias disputas, se someten al control de “la oficina”. La condición remarcable de la estructura mafiosa de Medellín no es su movilidad –su condición de funcionamiento en red-, es más bien la musculosa armadura jerárquica sostenida ya durante algo más de dos décadas.

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Don Berna “formalizó” la llamada oficina de Envigado, pináculo de la estructura. Las bandas resistidas a la dominación y con muestras de alguna autonomía han sido aniquiladas, como la banda de Frank, la Terraza y el bloque Metro.

36 Como se señaló primero fue el enfrentamiento entre Sebastián y Valenciano, luego entre los Urabeños y la Oficina.

37 Fue suplente de un representante a la Cámara en 1982.

38 Cuando en 1984 el gobierno colombiano restituyó la extradición Escobar y otros narcotraficantes constituyeron el llamado grupo de los extraditables, el que emprendió la más cruda guerra contra el Estado. Para ese período Buitrago y Zamosc (1990).

39 El libro clásico No nacimos pa´semilla muestra bien esta alucinación con la muerte de la primera generación paisa de la guerra (Salazar, 1990).

40 Entre los combos y las bandas suelen existir coordinadores de zona, personas que comandan los jefes de los combos de unos cuantos barrios.

41 El centro de la ciudad es objeto de una minuciosa repartición entre organizaciones llamadas Convivir. Como se dice a soto boche allí no se mueve una aguja de espalda a su estricta vigilancia. Cuando se produce algún robo se sigue su ocurrencia con precisión (es frecuente la devolución de lo hurtado), seguido del ajusticiamiento de los ladrones. El control minucioso no sólo se da en el Centro, sucede en numerosos lugares de la ciudad.

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La estructura criminal de Río es otra bien distinta, no existe nada parecido a la configuración en forma de pirámide de Medellín. Es cierto que desde finales de los años 70 comenzaron a formarse los comandos (Vermelho –el primero y más poderoso-, luego Amigos de los Amigos y Tercera Fuerza), al modo de instancias de coordinación de las bandas insertas en las favelas. Tales comandos desempeñan una labor esencial. Funcionan como instancias de identidad más allá del perímetro circunscrito de los territorios bajo dominio42 , disponiendo garantías de protección y colaboración frente a los eventuales intentos de invasión de otras bandas. Las incursiones sobre una favela con el objeto de derrocar la banda en ejercicio tienen cierta frecuencia, tanto como la acción coordinada de los jefes del mismo comando ante estas situaciones conflictivas. Permanecer al margen de los comandos supone el aislamiento y por ende la fragilidad frente a la codicia de las otras bandas. Además la pertenencia a un mismo comando representa la posibilidad de negocios e intercambios: el comando crea confianza y lealtad, dos valores de importancia capital en el mundo de los mercados ilícitos. Ni tan siquiera los “morros” más fuertes ejercen control sobre los demás. Según lo expresa la sabiduría popular “un dono es un dono”, no importa lo pequeño que sea43. Como consecuencia los comandos no son centros de decisión coordinada entre las bandas ni constituyen un aparato regentado por un cuerpo especializado. El poder descansa sobre los “donos”, quienes manejan con autonomía el negocio y su inserción en la vida local (Silva de Sousa (2004).

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La particularidad de la estructura criminal de cada ciudad determina modos de operación diferenciados, tanto en el recurso a la violencia como en la búsqueda de la legitimidad que acompaña el desempeño del poder. La estructura de Medellín sigue la impronta de fragmentación que caracteriza el conflicto colombiano44. Los agentes de violencia que son los combos se desperdigan entre los barrios, ejerciendo dominio sobre un puñado de cuadras apiñadas según la caprichosa geografía montañosa de la periferia paisa. En estas condiciones el eventual dominio sobre los medios de violencia –factor indispensable para su reducción-, es precario por decir lo menos. Los combos suelen mantener rivalidades históricas, cicatrices que parecen imposibles de sanar, tras de las cuales emerge esa macabra división del territorio fondeada por “fronteras invisibles”. Por demás no se trata sólo de las confrontaciones entre combos, la estructura piramidal determina que la violencia provenga también de arriba: la reciente lucha entre las facciones de Sebastián y Valenciano por el control del pináculo de la estructura tiene resonancias inmediatas entre los combos45. Las fuentes de violencia se multiplican disparando la experiencia violenta.

La ciudad carioca no ha pasado por niveles de violencia ni de cerca similares, ni siquiera cuando se la empleó como factor esencial en la puesta en marcha de un negocio que pone en circulación grandes masas monetarias46. El modelo de control de una o varias favelas, apoyados por la pertenencia a un comando, produjo un dominio localizado de los medios de violencia. Las bandas regulan la violencia dentro de la favela y los comandos entre territorios dominados. La reciente

Es común que en las paredes se grabe el nombre y la insignia del comando al que pertenece la banda de la favela (Silva de Sousa, 2004).

43 “Morro” hace referencia a la particular geografía de Río, hecha de pequeñas montañas seguidas unas de otras; “dono” es el jefe de los traficantes de una favela. Misse y Grillo (2013).

44 En Colombia todavía existen dos guerrillas después que se reintegraran a la vida civil cinco. Igual, en el momento de la negociación con el paramilitarismo existían 18 bloques.

45 En pleno dominio de Don Berna, y después que la operación Orión del Estado erradicara la presencia guerrillera, Medellín descendió a una tasa de homicidio de 38 entre 2005-2007, el punto más bajo desde 1980. A partir de 2008, cuando se reinició la disputa, se disparó a tasas por encima de 80.

46 Como se afirmó Río llegó a su punto máximo de 73 en 1994, Medellín de 396 en 1991.

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presencia de las milicias no introduce modificaciones en la estructura, la prolonga en cuanto su objetivo es la sustitución del poderío de los traficantes sobre las favelas.

La violencia sigue entonces una gramática paradójica: en Río la descentralización de las bandas conectadas a los comandos reduce el número de actores en disputa; en Medellín la centralización se apoya, por el contrario, en la proliferación de los actores violentos y los motivos de disputa.

La paradoja de Medellín, sin embargo, se “resuelve” una vez se considera el alcance de la estructura.

Pese a la fragmentación por abajo –a nivel de los combos- la máquina de poder mafioso tiene proporciones colosales. Mueven grandes sumas de dinero y extienden sus tentáculos entre los más variados intersticios de la sociedad, alcanzando incluso la economía regional47. Sus brazos largos y potentes parecen tornar “redundante” la política. Por supuesto no se trata que puedan prescindir de la institucionalidad, un “imperio” mafioso urbano no florece sin la complicidad de la policía y la justicia, sin la participación de sectores de la economía y la política48. Sin embargo, luego de la crítica experiencia de Pablo Escobar, la estructura aprendió la lección absteniéndose de interferir en la política partidista y representativa49. No la “necesitan”, la solidez económica de la máquina le permite un funcionamiento relativamente autónomo: la alineación hacia arriba pasa por el flujo de rentas, de manera tal que cada combo rinden “tributo” a su respectiva banda y estos a su vez al capo. La condición de codicia económica y relativización de la política demanda mayor uso de la violencia.

Los combos reproducen la condición en el nivel del barrio. Extorsionan cuanto espacio social produzca el más mínimo dinero. Cobran el paso de un barrio a otro y le aplican pagos por protección a las casas; imponen “vacunas” a los conductores de servicio público, a los carros transportadores de productos y a los negocios locales. Nada queda al margen de la exacción.

De unos años para acá adoptaron una modalidad de intervención heredada de las estrategias de ocupación territorial paramilitar50: la creación de empresas que monopolizan la venta de productos de la vida local, en particular de alimentos51. Los tenderos están obligados a comprar los servicios y los productos de sus empresas a los precios que les impongan, destruyendo la aplicación del principio primordial de la competencia económica. En estas condiciones los combos se ocupan de la mediación comunitaria, tal como se vio en el apartado anterior; mas el centro de su legitimidad entre la población se deriva, en un contexto de penuria económica, de la eventual posibilidad de engancharse en alguna de las variadas formas de circulación de dinero bajo su control. El empleo de la violencia está a la mano.

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Las bandas de traficantes en la ciudad carioca, de manera distinta, deben hacer uso de una más sólida estrategia de inserción en las prácticas sociales comunitarias. Al igual que el combo habitan

Giraldo (2011) analiza el alcance regional de los dineros ilegales. Las zonas de frontera de Medellín son lugares de disputa dado su valor estratégico para el movimiento de la droga hacia sitios de salida al exterior.

48 Recientemente se destaparon los nexos de las mafias con la cabeza de la fiscalía regional y otros importantes funcionarios estatales de la rama ejecutiva y legislativa. Jaramillo (2012).

49 Medellín ha tenido tres alcaldes cívicos sucesivos, pese a las denuncias de intervención de actores armados en las pasadas elecciones –un acontecimiento no registrado antes-. Gil (2012).

50 Como dice Ana María Jaramillo “Medellín no necesitó traer de fuera los paramilitares”, como si sucedió en Bogotá donde se crearon dos frentes para ocupar la ciudad. En Medellín la estructura criminal se fundió de modo natural con la fuerza paramilitar (Jaramillo, 2012).

51 Lo hacen con las arepas (alimento básico de la dieta paisa), la cebolla y algunas frutas. También controlan estaciones de buses y carros imponiendo la compra de repuestos y el lavado de los vehículos.

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la favela 52; mas a diferencia de aquel derivan el grueso de sus ingresos económicos del tráfico de drogas. No están obligados a rendir cuentas a un señor -todo lo cual aligera los “impuestos” adicionales- y sólo ocasionalmente extorsionan a la gente de la favela y sus emprendimientos económicos, abreviando las fuentes de conflicto. Pueden ser proveedores económicos, ello hace parte de su mando. En ocasiones entregan dinero para causas locales, desde servicios de atención comunitaria hasta la organización de actividades colectivas, incluso pagando personas para su gestión. Lo económico, en suma, pasa por unos procederes que facilitan la concertación y el buen trato con los moradores. La violencia disminuye.

De su lado, las milicias cariocas aparecieron justificadas en el intento de proteger la población de los abusos del narcotráfico, ganando en un principio apoyo local y reconocimiento público; bien pronto, como sucede casi sin excepción en esas experiencias de autodefensa urbana, los nuevos gendarmes incurrieron en toda suerte de excesos asesinando personas no afectas a su causa, abusando de su poder armado y derivando en empresas de cobro extorsivo. La aceptación inicial mudó en su contrario provocando denuncias ante la Asamblea Legislativa del Estado, abriendo una investigación judicial que dio lugar a su persecución por parte de las autoridades53.

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Las milicias no han hecho del narcotráfico su fuente directa de recursos, aunque se sabe de localidades en que se han apropiado del lucrativo negocio. A cambio de ello extorsionan bajo el argumento de la venta de protección, venden servicios como la televisión por cable y el gas, controlan empresas de transporte colectivo. En abierta diferencia con los traficantes muestran particular interés en la participación en el juego democrático, llevando representantes al poder legislativo mediante la probada coerción electoral sobre sus áreas de influencia (Misse y Grillo, 2013). En estas condiciones, esta vez sí en consonancia con los traficantes, la tarea de construir representatividad y por ende buen vínculo con los moradores se vuelve faceta obligada, conteniendo más todavía la aplicación indiscriminada y excesiva de la violencia.

IV.

AFIANZAMIENTO CRIMINAL

Las dos ciudades han comprometido un ingente esfuerzo en el intento de erradicar sus violencias, desplegando toda clase de iniciativas que cierren el paso a la violencia y la ilegalidad. No sólo el Estado ha realizado grandes inversiones –bajo un amplio espectro que cubre de la seguridad a la inversión social-, sino que un sinnúmero de fuerzas sociales se han movilizado bajo el mismo lema. En ambas ciudades, en efecto, las organizaciones culturales y comunitarias, las agencias de derechos humanos y los movimientos políticos, entre otros, adelantan una ardua labor con miras al cultivo de horizontes alternos a la violencia.

Medellín recibió a comienzos de marzo de 2013 el galardón de la ciudad innovadora, un premio que da cuenta de la extraordinaria transformación del uso social del espacio en variados rincones de la ciudad54. La transformación incluye obras como el metro y el cable, la restauración de edificios, la habilitación de zonas deterioradas en un proceso presidido por iniciativas como el parque de las luces y los deseos; junto a ello la inversión social masiva, jalonada por proyectos La banda paisa no habita el barrio, pero como se dice “todo el mundo sabe que está ahí”.

La denuncia y posterior investigación inició a partir de la retención y tortura de periodistas que se encontraban realizando su trabajo en una favela controlada por milicia. La investigación mostró la amplia partici pación de policías en retiro y activos.

54 Premio otorgado por Citigroup y Wall Street Journal.

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en educación y salud, se ha volcado sobre las zonas críticas de la periferia en el propósito de incorporarlas a las corrientes modernizantes de la ciudad55.

Río ha pasado también por grandes inversiones y esfuerzos, con una notoria salvedad que establece la última diferencia respecto a Medellín. La intervención estatal se funda, de buen grado, sobre la acción de la policía 56. El trato cruel e inhumano hacia las gentes de los sectores populares hace parte de una larga historia de la policía en la ciudad. Desde la formación de los cinturones de miseria en la periferia actuó como si los pobres carecieran de derechos, un fenómeno con la suficiente consistencia como para dar pie a la afirmación de la existencia de dos constituciones en Brasil, una para los “integrados” sancionada institucionalmente y otra para los desposeídos aplicada sin piedad por los cuerpos de seguridad. El tratamiento del narcotráfico, desde su surgimiento, dio continuidad a esta visión de la gestión estatal del conflicto haciendo de las incursiones militares en las favelas una estrategia primordial. Los destacamentos ingresan guiados por un modelo de ataque militar, desprovistos de toda consideración sobre la presencia de civiles indefensos que hacen la vida de todos los días en la calle de la barriada 57. El astronómico número de personas asesinadas por los cuerpos policiales en Río de Janeiro, conocidos en Brasil con el nombre de “autos de resistencia”, da cuenta precisa de la inquina policial: entre 2001 y 2012 las personas muertas bajo este expediente ascienden cada año a más de 4.000, con una tendencia en ascenso a partir de 2005 hasta alcanzar en 2012 el pico de casi los 6.000 (Misse y Grillo, 2013, p.

45). La táctica de guerra de la policía, naturalmente, tiene como contrapartida un aparato militar igual de potente entre los traficantes y las milicias, dando pábulo a la imagen de Río como una ciudad enfrascada en una guerra de baja intensidad.

El acercamiento al habitante de la favela –más allá de la acción militar- ha tenido también sus momentos, como el proyecto de los Grupos de Policías en Áreas Especiales de 1998 (GPAES), el antecesor de la actual política de las Unidades de Policía Pacificadora (UPP), concebidos como una toma estatal de la favela, la expulsión de sus traficantes y la posesión bajo el mando de la policía. El nuevo dominio se completa mediante la activación de un paquete de programas sociales y culturales, todo en el intento de cambiar la acendrada experiencia de la policía represiva por la presencia de una institución próxima que cumple la función de procurar el bien ciudadano58. El punto determinante sigue siendo, con todo, la puesta en marcha de una política pública tutelada por la policía, un papel de los aparatos de seguridad ausente de la mediación estatal en Medellín.

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El esfuerzo descomunal, no obstante, ha resultado precario. En Medellín aún permanece incólume un imperio mafioso no exento de guerras internas, como la reciente tras la desaparición de Don Berna. Empero, pese a las potentes fuentes de tensión la mafia mantiene su potestad sobre geografías completas de la ciudad. Uno de los pivotes esenciales sobre los que descansa Medellín es la única ciudad de Colombia con metro, acompañada de sistemas innovadores como el cable, reproducido en Río sin mayor éxito (en Medellín la montaña sube y el sistema es eficaz; en Río va de la punta de un morro al otro, tornando precario su uso).

56 En el complejo panorama paisa, por el contrario, la policía desempeña el papel de otro actor más en el curso del conflicto. Hace presencia desarrollando redadas y poniendo tras las rejas a delincuentes pero la ciudad sigue manejada al arbitrio de la estructura mafiosa. La única intervención militar de importancia fue la mencionada operación Orión, una acción promovida desde el estado nacional.

57 El arqueti po de esta intervención de guerra es el Batallón de Operaciones Policiales Especiales, conocido como BOPE, un cuerpo de élite presidido por la insignia de una calavera atravesada por un cuchillo y respaldada por unas pistolas cruzadas, el símbolo ancestral del terror (como bien lo entendieron los piratas). El gesto de esta guerra urbana pasa por la izada de la bandera del BOPE (con su tétrica calavera), toda vez que se toma una favela, sube al morro y arrea las banderas de los traficantes. La película Tropa de elite, pese a que termina por “limpiar” al BOPE, escenifica la fuerza mística de esta guerra entre los cuerpos policiales de la ciudad.

58 Para marzo de 2013 existen 30 UPP en marcha y se espera habilitar 40 para el 2014.

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la prodigiosa continuidad del imperio criminal es preciso su capacidad de producir de manera ininterrumpida circulaciones monetarias, con frecuencia grandes volúmenes de dinero. Para muchos jóvenes el ingreso al combo es seguro; en medio de zonas con precarias posibilidades de enganche económico y social se les paga $ 80 mil pesos semanales (US$ 150 mensuales), además del arriendo y la comida de la casa 59. El Estado, visualizando el problema, diseñó un programa con el nombre de Fuerza Joven en el intento de competirle a la ilegalidad en la oferta de dinero y posibilidades. Los miembros de los combos que ingresaban recibían un salario mínimo mensual (más o menos US$ 280), con la condición de estudiar y permanecer vinculados a los restantes proyectos de promoción cultural contemplados en el programa. Muchos muchachos se graduaron del colegio y algunos ingresaron en planes de educación superior, más el uso mafioso del programa por parte de los combos terminó por reventarlo60.

Durante las dos últimas décadas, Medellín es una ciudad colombiana objeto de una ingente inversión nacional y extranjera. La terrible crisis que experimentó en los años 80 dada su condición de epicentro de la demencia del narcotráfico (crisis que la llevó a la exorbitada tasa de casi 400 homicidios por 100 mil habitantes), movilizó grandes flujos de dinero hacia la ciudad. La portentosa transformación urbana, jalonada por multitud de fuerzas rebosantes de creatividad, muestra bien la conciencia de una ciudad resuelta a poner término a sus convulsiones. No obstante Medellín no logra deshacer el nudo gordiano de la mafia controlando grandes porciones de la vida urbana. Los reveses del programa Fuerza Joven, tanto como la capacidad de los combos para controlar los mercados de alimentos y servicios básicos, muestran con suficiencia el precario alcance de la ley sobre regiones enteras de la vida urbana.

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En julio del 2013 se realizó una cumbre con la participación de los Urabeños y la Oficina, los poderes que venían en sangrienta disputa por el control de la ciudad: el mentado pacto de los fusiles. Los efectos del acuerdo se dejan sentir casi de inmediato sobre la curva de homicidios, reducida en el corto plazo de dos meses en casi la tercera parte de sus ocurrencias61. Sin duda la guerra se negocia; pero se lo hace no por el principio universal del respeto a la vida sino por la urgencia de reducir los riesgos que trae la muerte al funcionamiento de las empresas ilegales.

Los muertos cuestan (desde la ceremonia funeraria al pago de la familia), los heridos también (el hospital y la convalecencia), los detenidos todavía más (los abogados y los trámites). Con este lenguaje crudo explica Andrés –el jefe de zona entrevistado en el video-, la necesidad de parar la guerra y delimitar las zonas con sus respectivas posibilidades de exacción interna. El acuerdo versó entonces sobre la adecuada y equilibrada partición de la ciudad entre los convidados al festín, una evidencia adicional del grado de fortaleza de la estructura mafiosa paisa.

En Río el programa de las UPP ha intervenido sobre favelas de gran poder, representado en el volumen del negocio y por tanto en la capacidad de fuego de los destacamentos de los traficantes. La implantación policial, poniendo término a la dominación territorial violenta de los traficantes (poco se ha aplicado en favelas bajo control de milicias), impulsó la tendencia a la baja del homicidio iniciada años atrás62. En las localidades no volvieron a presentarse violentos enfrentamientos armados, salvo unas escasas avanzadas de los traficantes en el intento de restituir Entrevista a un jefe de combo sobre el “pacto de los fusiles”. http://www.youtube.com/watch?v=K7swz-wFzDU&feature=c4-overview&list=UU2cUQLmafP2rQRviJPLttgw 60 Los jefes de combo decidían quién ingresaba, imponiéndole un impuesto al salario que recibían los seleccionados.

61 El pacto tomó tres meses de acercamientos previos. En mayo hubo 93 homicidios, en agosto 67. Alcaldía, policía y Medicina Legal en el video recién citado.

62 Volver al Gráfico 2. El homicidio comienza a caer de modo sistemático desde 2007, unos años de las UPP. 59

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su antiguo control. El narcotráfico, sin embargo, parece continuar. Las “bocas de fumo” visibles –las resguardaban guardias armados hasta los dientes apostados en la puerta-, han sido reemplazadas por lugares discretos donde sólo se identifican jóvenes de corta edad cumpliendo la tarea de informantes. El cuerpo policial fue cambiado por completo, se enroló y entrenó un contingente nuevo a la espera de superar la corrupción que caracterizó la policía encargada de la tarea hasta hace poco63. Todavía no se tienen noticias de policías miembros de las UPP controlando el tráfico de drogas, desarrollando actividades extorsivas o apropiándose de la venta de servicios (la forma de operación de las milicias, compuestas en su mayoría por policías).

No obstante las UPP se han implantado, con pocas excepciones, armando el cinturón olímpico que rodea la zona glamorosa de la ciudad, como si se pretendiera resguardarla para la celebración del mundial de fútbol (2014) y los juegos olímpicos (2016). La zona oeste, la más violenta y pobre, no ha sido objeto de la intervención pese a los anuncios de su futura toma. Por encima de la importancia de la institución policial dentro del Estado local de Río, no es injustificado abrigar dudas respecto a la capacidad financiera que supone la toma de todas las favelas controladas por los traficantes. Finalmente es demasiado pronto, las UPP son en extremo recientes como para lanzar alguna evaluación de hacia dónde se dirigen. El modelo del traficante “dono” de la favela se remonta a los años 80, el programa estatal no tiene todavía dos años de duración.

V.

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LA MUERTE PROXIMA: VIDA Y DOMINACIÓN EN RÍO DE JANEIRO Y MEDELLÍN

POLITICA Y SOCIEDAD ENTRE PARENTESIS

Los agentes violentos instauran un orden paralelo. El grado de “paralelo”, no obstante, tiene más de un matiz. Se trata de un orden que mantiene más de un nexo con las prácticas del Estado y la sociedad: soborna la policía, ingresa en las redes clientelares64, controla la institucionalidad, mantiene intercambios económicos con sectores de la sociedad (con marcado énfasis en Medellín).

El “orden paralelo” no supone pues un enclaustramiento, como si el régimen ilegal impuesto en las localidades se bastara a sí mismo; todo lo contrario, se nutre de conexiones con el resto de la sociedad. Además la vida de los pobladores, en el contexto de ciudades en acelerados procesos de modernización, se vincula a una variada gama de mundos por fuera de la localidad: el trabajo, la oferta cultural urbana, el estudio65.

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Sin embargo, pese a sus conexiones, el orden de los agentes violentos no pierde su condición de paralelo. Se interpone, como una viga en el movimiento de una rueda, entre los sectores populares urbanos y el resto de la sociedad. El nudo sobre el que se instituye la dominación –el encuadre en la muerte cercana-, socava el fundamento sobre el que se construye la imaginería del pacto social moderno: la conciencia del ciudadano participante y deliberante es sustituida por el pánico a la muerte que está cerca.

Los traficantes pagaban un impuesto para evitar los “blitz”, en especial los días de los bailes funk y las actividades comunitarias. Era frecuente el secuestro policial de traficantes, sus allegados o familiares con el objeto de pedir un rescate a cambio. Los policías también ganaban dinero con el negocio.

64 La partici pación en las redes clientelares de Río en Arias (2006c). En Medellín la organización de los paramilitares desmovilizados entró en las disputas electorales hasta cuando sus miembros fueron asesinados o encarcelados. Amparados en la cobertura legal proporcionada por la desmovilización continuaban manejando los hilos de la conexión con redes mafiosas. (Gil, 2012).

65 Cuando la guerra de Medellín se intensifica en alguna zona los miembros de los combos no pueden moverse, los amenaza la muerte a donde quiera que vayan. Son los llamados “engetados”, recluidos durante largos períodos de tiempo dentro de los confines circunscritos del barrio. La familia tiene que comprarle hasta la ropa.

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La justicia, ese nervio primordial del Estado de derecho, se derrumba hecha trizas. Los agentes violentos la ejercen sobre las materias propias de la vida local con la anuencia interesada de la policía y los organismos de seguridad, instituciones que desempeñan el triste papel de ser o bien agentes de represión y violación de derechos humanos, o bien actores que se lucran con los dineros del negocio. La imagen que describe una situación harto conocida es la policía apostada en la entrada y salida de una favela mientras en el centro, entre los dos puestos policiales, los traficantes le dan rienda suelta a la “boca de fumo” con el flujo sostenido de gentes venidas de distintos puntos de la ciudad. La posible imagen de una justicia imparcial emanada de instituciones legítimas no tiene en estas ciudades, entre los sectores populares, el menor asidero66.

Los agentes violentos conviven en los barrios porque hacen parte de los intercambios de la cultura popular urbana -se dijo-. En el trance de su inserción social, apertrechados de armas y decisión de usarlas, la dominación territorial violenta introduce un apretado manojo de transformaciones en el tejido social local. Erosiona el espacio público, lo hace interfiriendo la libre voluntad de los procesos eleccionarios locales y controlando las instituciones que allí operan. Siguiendo la inveterada práctica popular de habitar la calle los agentes violentos se toman el espacio público mismo, implantando su exceso, mientras fuerzan la privatización de la vida de cientos de personas que no mantienen nexos cercanos con ellos. El resultado viene a ser el encerramiento en la casa, la pérdida de intensidad de la fiesta ahora circunscrita a la sala, la minuciosa escogencia de la gente cercana.

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La socialidad se asfixia. Pese a la potente fuerza de la simbólica comunitaria, los vínculos entre los moradores de los barrios populares no están exentos de conflictividad (la “natural” tensión de la vida en sociedad); cuando media la presencia de la dominación violenta, sin embargo, la natural conflictividad se acrecienta de la mano de la polarización que por fuerza ella introduce.

Los vecinos se fracturan entre bandos a favor y en contra de los acontecimientos elevando la desconfianza a signo distintivo del vínculo comunitario. No es posible descifrar con quién se habla, puede tratarse de un aliado de los agentes violentos o de un cercano a la policía corrupta.

En el juego de fuerzas que van y vienen es impredecible determinar en dónde resulta seguro confiar, quizás no más que en el reducto cerrado e íntimo de la vida privada. El tejido comunitario, esa escuela local de participación e intercambio con el Otro, queda mortalmente lesionado. Las leyes consuetudinarias de los intercambios empiezan a ser otras, esas que imponen unos sujetos amparados en las armas. Su dinero despedaza cualquier ética del trabajo. Frente a una actividad que se traduce con facilidad en sumas considerables de dinero, poco le queda por hacer a las precarias redes del trabajo legal e institucionalizado. No importa el riesgo, al final se sabe que los billetes llegarán.

En las dos ciudades el tiempo de duración de esta situación anómala es en extremo prolongado, ya completa algo más de un cuarto de siglo en el que casi tres generaciones han sido socializadas en un orden violento. En Medellín la guerra insensata de los años extremos -de 1985 a 1995-, provocó la muerte de casi una generación de los jóvenes de las barriadas populares. Tanto en aquellos años como hoy muchos se meten al “ruedo” eclipsados por la “adrenalina” que entraña esa pertenencia. El jefe de los agentes es una potente imagen socializadora, despide el halo de poder, fuerza y voluntad que en ese ambiente encarna la figura ideal a imitar. Los niños se vinculan con fascinación desde temprana edad, en un comienzo cumpliendo tareas de apoyo

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Habrá de verse si las UPP logran modificar la situación.

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pero bien pronto integrados en el meticuloso entrenamiento en el alfa y omega: la violencia y la administración de la muerte cercana. Desde que hacen los primeros disparos quienes les entrenan no cesan de repetir con furia, “no tengas corazón, no tengas corazón”.

Señorío y riqueza, mando y alucine, tal la fórmula que embriaga a los jóvenes enrolados en la socialización violenta, quizás el fenómeno social de mayor impacto sobre los tejidos sociales locales.

Aunque no todos se integran. Otro tanto, en realidad la mayoría, hacen parte de la multitud de esfuerzos que variados actores despliegan en el intento de robar los niños y los jóvenes a una experiencia de muerte de la que pocos logran salir con vida. Moradores, instituciones formales y organismos no gubernamentales, pese a tener encima la mirada vigilante del agente violento, se comprometen en la tarea de abrir el orden de la muerte al espíritu inagotable de la vida.

Los valores democráticos, en cualquier caso, están confiscados. No sólo porque los agentes violentos han instalado un orden paralelo donde el disenso y la confrontación civil están desterrados, sino además porque la arbitrariedad sobre la que se cimenta no hace sino reforzar la marginalidad y la exclusión que le sirviera de fundamento. Si los pobladores de las localidades populares de Medellín y Río de Janeiro han sido históricamente excluidos, ahora lo son más con la carga de la condición de ser habitantes de zonas pobres y además violentas. El poder discriminatorio y selectivo, la inclusión sesgada e interesada -dos rasgos tan propios del sistema político y la armadura social latinoamericanas-, encontraron una vez más en el narcotráfico un afianzamiento decisivo.

A MODO DE CIERRE: Paz, inserción y remuneración ¿Cómo es posible que tal situación aún esté presente y vigente, tantos años después, en dos ciudades investidas de la importancia de Río de Janeiro y Medellín? El gigantesco esfuerzo puesto en marcha desde la sociedad y el Estado, capaz de transformar numerosas esferas de la vida en la ciudad, ¿por qué no puede imponer su hegemonía sobre las periferias? De retorno a nuestro punto de partida, ¿cómo germina la dominación territorial violenta (al modo de gestión del narcotráfico), cuando no sucede nada similar en ciudades latinoamericanas donde la venta de estupefacientes es igual un fenómeno de importancia?

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Michell Misse (2008) acuña la noción de acumulación social de la violencia para referir el complejo de condicionantes históricos que hacen factible el surgimiento y ulterior desarrollo del mercado de estupefacientes en Río, el origen de la actividad ilegal en las dos ciudades. Ahí emerge un prometedor horizonte por explorar cuyo desarrollo escapa a los alcances de estas páginas67. Desde la mirada del presente –la única de la que podemos valernos-, la pregunta se mueve hacia aquello que hace viable la admirable permanencia del modelo mafioso, esa que tras una y otra mutación se extiende desde los años 80 hasta la actualidad dotada de eficientes niveles de operación: la formidable mezcla de elevada remuneración económica y honda inserción social parecen ser la respuesta. La ventaja comparativa de las remuneraciones del mercado de drogas (más elevada una vez se compara con las remuneraciones de las actividades legales a disposición de los sectores populares), proviene de una máquina ilegal aceitada con profundos grados de penetración de la

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El punto se retoma en Misse (2012) y Misse y Grillo (2013), proponiendo un conjunto de sugerentes hi pótesis. Hace falta un estudio histórico sistemático de las dos ciudades que de cuenta de los antecedentes que tornan posible la dominación violenta.

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vida y las prácticas de los sectores populares. La clave reside en la “socialización” de un negocio lucrativo, su extendida irrigación de los más variados rincones del tejido social de la ciudad.

Como se mostró la tensión entre violencia y “consenso” (la tensión del poder), halla su resolución mediante la inserción en los vínculos sociales y los capitales simbólicos que los informan (el tejido social). Andrés, el citado jefe de zona del pacto de los fusiles en Medellín, vuelve y lo dice con proverbial sencillez: “La policía puede entrar y agarrar 20 muchachos de un combo, pero vienen otros 20 detrás para reemplazarlos”.

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El interrogante capital es, pues, cómo estrangular el amplio margen de acción social de los agentes violentos. Sus dos ventajas comparativas han de ser ahogadas de manera simultánea: inserción social y remuneración económica. A Río y Medellín las marcan niveles extremos de inequidad social (Brasil y Colombia son dos de los países del mundo con mayor desequilibrio en la distribución del ingreso)68. Las dos ciudades han de pasar entonces por un pacto económico construido entre el Estado, las élites económicas y los sectores populares. La metáfora de la “ciudad partida”, el título del libro de Zuenir Ventura (1994) que hace una vívida radiografía de la guerra y la exclusión en Río, se cumple con igual rigor para Medellín. Ciertamente son dos ciudades escindidas, fracturadas por el insondable abismo de la inequidad y la exclusión69. A diferencia de la segregación social característica de las ciudades latinoamericanas, la pobreza de nuestras urbes pasó a ser factor crucial en la reproducción de la dominación territorial violenta.

En medio de la carencia, ¿cómo competir con grupos que pagan salarios y servicios junto a la promesa de poder y reconocimiento? Cerrar la brecha, incorporando los sectores desposeídos a la institucionalidad y la economía legal, pasa por la férrea voluntad de una ciudad dispuesta a desplazar los ostentosos privilegios de unos pocos hacia la construcción de espacios donde la inclusión se convierta en realidad sentida. Las grandes inversiones estatales han hecho avances considerables en la reducción de la pobreza, pero mucho menos en la clausura de la inequidad70.

Río de Janeiro y Medellín siguen siendo ciudades partidas por la exclusión y la guerra.

La paz supone un balance militar. La toma policial de las favelas (el modelo de intervención más significativo en este momento) no significa de inmediato la instauración de la paz. Medellín lo enseñó, la cruenta avanzada del ejército en 2002 se tradujo en la entrega de la ciudad al paramilitarismo con el saldo de la dominación mafiosa descrita en estas páginas. Naturalmente en la tarea de emplazar la criminalidad la acción de los cuerpos de seguridad desempeña un rol primordial. Por un lado impide la mediación de los agentes violentos en la protección, los conflictos, los servicios comunitarios y las celebraciones, los bienes tras de los cuales ganan legitimidad. Por el otro interfiere la imposición de cargas extorsivas y la obligación de participar en sus empresas.

Una presencia policial comprometida con el propósito, resistida a la corrupción tan potente como extendida en el mundo del crimen, representa sin duda un factor esencial en la contención de la exacción mafiosa.

En 2011 Brasil tuvo un coeficiente de Gini de 0.559 y Colombia de 0.545, mientras países como Afganistán, Albania y Polonia tuvieron coeficientes de 0.278, 0.345 y 0.327 respectivamente (Cepal y Banco Mundial). En 2011 Río tuvo un Gini de 0.476 y Medellín de 0.507 (Base de dados Estado de Pernambuco y Dane). El coeficiente de Gini mide las diferencias en la distribución del ingreso: un valor de 1 es plena inequidad, un valor de 0 total igualdad.

69 El caso de Colombia es dramático en tanto la desigualdad tiende a crecer, según lo muestra el comportamiento del Gini desde los años 80 a hoy (Cepal, 2013, p. 77). La guerra y el conflicto violento han concentrado la riqueza, como bien lo ejemplifica Medellín con su extendida práctica de captura de rentas por parte de grupos ilegales.

70 Entre 2002 y 2011 Brasil bajó su pobreza de 51 a 27%, Colombia de 68 a 45% (incluyendo indigentes y pobres no indigentes) (Cepal).

Empero la desigualdad, medida por el Gini, sigue todavía por encima de 0.5.

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Con todo, la rentabilidad del narcotráfico –la base de la acumulación ilegal-, pende en últimas del establecimiento de una política alternativa al fenómeno de las drogas ilícitas. Medellín y Río son muestras palmarias de los nocivos efectos que trae consigo el tratamiento de guerra al narcotráfico: tanto los elevados márgenes de ganancia como la subsecuente imposición violenta provienen de la proscripción jurídica del fenómeno. A la sombra de la venta nacieron y se reprodujeron agentes que hicieron de la dominación violenta un modo de gestión, desarrollando una implantación territorial que ya cumple un cuarto de siglo de permanencia.

Latinoamérica ingresó a la globalización de la mano del narcotráfico. Durante los años 80 y parte de los 90 se pensó que la situación extrema de Colombia era resultado de su pasado de fragmentación y guerra, una condición que de buen modo es cierta. No obstante con el paso de los años los efectos devastadores del narcotráfico se dejaron sentir en otras naciones, al punto de llegar a postrar a uno de los Estados más poderosos de la región como el mexicano. Tanta muerte y tanta sangre, esta multitud de años en que las instituciones han sido golpeadas y cientos de veces clausuradas, parecen no sumar la evidencia para que Latinoamérica salga del marasmo e imponga un tratamiento distinto al fenómeno del narcotráfico. El interés y la perspectiva de los centros de poder mundial (Estados Unidos y una Europa siempre ambigua), no dejan de permanecer indiferentes al insensato y costoso método de la guerra en los lugares de producción y tráfico de la droga, esto es en Latinoamérica. Río de Janeiro y Medellín lo muestran con exceso.

El notable poderío de la dominación territorial violenta brota de la capacidad de penetrar la sociedad y habitar las corrientes profundas de la vida de los sectores desposeídos de la periferia.

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OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA*

Miguel García Sánchez Andrés Mauricio Ortiz Riomalo

Miguel García Sánchez** Andrés Mauricio Ortiz Riomalo***

RESUMEN El objetivo de este trabajo es explorar las opiniones y actitudes de los ciudadanos de seis ciudades latinoamericanas en relación a las drogas ilícitas –su consumo y producción–, y a las políticas antidrogas. Este artículo estudia qué tan liberales son las opiniones de los ciudadanos sobre las drogas y políticas de drogas, si hay alguna diferencia con respecto a estos temas entre las seis ciudades latinoamericanas incluidas en este análisis, y cuál es la relación entre las opiniones ciudadanas sobre las drogas y factores socio-demográficos, ideológicos y contextuales. Los resultados muestran que existe una variación importante entre ciudades en las opiniones y actitudes de sus habitantes hacia las drogas y las políticas antidroga; y que estas opiniones y actitudes se encuentran correlacionadas con la ideología, las actitudes morales, la incidencia del consumo de drogas en el entorno de las personas y los niveles de inseguridad.

Palabras clave: Opinión pública, drogas ilícitas, América Latina.

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OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

CITIZENS’ OPINIONS REGARDING DRUG POLICY IN SIX CITIES OF LATIN AMERICA SUMMARY This paper aims to explore citizens’ attitudes and opinions towards illicit drugs –its consumption and productionand antidrug policies in six Latin American cities. This paper studies how liberal are citizens’ attitudes and opinions on drugs and drugs policies, the differences on these issues across the six cities included in this analysis, and what is the relationshi p between citizens’ attitudes and opinions on drugs and drugs policies and sociodemographic, ideological and contextual factors. Results indicate that there is a wide variation across cities on people’s opinions towards illicit drugs and antidrug policies; and that these attitudes and opinions are correlated with ideology, moral values, incidence of drugs consumption in people’s environment and insecurity levels.

Keywords: public opinion, illicit drugs, Latin America.

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Fecha de Recepción: 12/10/2013 Fecha de Aprobación: 18/02/2014

* El proyecto de investigación que dio origen a este artículo fue financiado por el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la Universidad de los Andes, con fondos de Open Society Foundation. Agradecemos los comentarios de Eduardo Vergara a una versión previa de este trabajo. ** Profesor Asociado. Departamento de Ciencia Política. Universidad de Los Andes Email: m.garcia268@uniandes.edu.co *** Estudiante de Maestría. Departamento de Ciencia Política. Universidad de Los Andes Email: am.ortiz256@uniandes.edu.co análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 27 - 52

OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

Miguel García Sánchez Andrés Mauricio Ortiz Riomalo

INTRODUCCIÓN Durante los últimos años el aparente consenso en torno a la manera de enfrentar el fenómeno de las drogas ilícitas en América Latina parece haberse terminado. Si bien la totalidad de los gobiernos de la región continúan aplicando el modelo estadounidense de “guerra en contra de las drogas”, las voces de escepticismo hacia éste son cada vez más frecuentes y resonantes. Recientemente, un grupo de expresidentes latinoamericanos –César Gaviria de Colombia, Fernando Cardoso de Brasil y Ernesto Zedillo de México– puso en duda la efectividad y conveniencia de la actual estrategia de lucha contra las drogas. En la misma línea la ex presidenta de Costa Rica, Laura Chinchilla, y los presidentes de Guatemala, Otto Pérez Molina, y de Colombia, Juan Manuel Santos, han sugerido en distintos escenarios, que es necesario cambiar el rumbo de las políticas públicas relacionadas con las drogas ilícitas. Finalmente, dando un paso más allá de los pronunciamientos, el gobierno de José Mujica logró en 2013 que el Congreso uruguayo aprobara un proyecto para regular la producción, comercialización, tenencia, y usos de la marihuana. Todo lo anterior, parece sugerir que en la región se están abriendo paso una visión y unas políticas públicas liberales sobre la manera más adecuada de enfrentar el problema de las drogas.

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Aunque el debate público ante un tema como el de las drogas ilícitas típicamente refleja las opiniones de unas élites políticas, quienes proponen o abogan por una u otra visión, asumen que son representativos de amplios sectores de la ciudadanía. Así, en un contexto de eventual transformación del discurso dominante sobre el tema de las drogas ilícitas, es de gran relevancia indagar sobre las opiniones y actitudes de los ciudadanos latinoamericanos en relación con este tema y qué factores inciden sobre la variación de ellas. Al estudiar estas opiniones será posible saber hasta qué punto los latinoamericanos se acercan a una visión más liberal del fenómeno de las sustancias ilícitas, y hasta qué punto un posible cambio en el discurso oficial sobre la materia contaría con el respaldo de la ciudadanía. De manera específica este documento pretende responder dos preguntas de investigación: ¿Cuáles son las similitudes y diferencias de las opiniones de los individuos residentes en seis ciudades de la región en relación con las drogas y políticas públicas para enfrentarlas? Y ¿cuál es la relación entre factores sociodemográficos, ideológicos y contextuales, y las opiniones ciudadanas sobre las drogas y las políticas antidrogas?

La mayor parte de la producción académica sobre el fenómeno de las drogas se ha concentrado en el nivel agregado, donde se destacan estudios sobre las consecuencias políticas y económicas del narcotráfico (Camacho 1988, 2009; Thoumi, 2002), la efectividad de las políticas públicas para combatir la producción, el tráfico y la distribución de drogas (Mejía, 2011), o las estructuras mafiosas (Duncan, 2009). Desde una perspectiva individual los estudios sobre el tema son menos numerosos, la mayoría de ellos centrados en describir y explicar los patrones de consumo de sustancias prohibidas (Pérez, 2007, Camacho et al., 2011). Los análisis sobre las opiniones ciudadanas respecto a las políticas antidrogas son escasos y los de carácter comparado son prácticamente inexistentes.

Por eso, un trabajo como el que proponemos resulta bastante innovador pues permitiría identificar hasta qué punto la liberalización de las posturas de algunas élites políticas, sobre la lucha contra las drogas, coincide o está respaldada por las opiniones de la ciudadanía.

Para abordar nuestras preguntas de investigación, proponemos: (i) describir la variación, de ciudad a ciudad, de las opiniones y actitudes respecto al consumo y las políticas antidrogas; y (ii) explicar la variación individual de estas opiniones y actitudes. Para ello utilizaremos información proveniente de seis encuestas de opinión realizadas a personas jóvenes (18 a 35 años) de las ciudades de Bogotá, Buenos Aires, La Paz, México D.F., San Salvador y Santiago de Chile. Esas

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Miguel García Sánchez Andrés Mauricio Ortiz Riomalo

encuestas fueron realizadas durante el primer semestre de 2012, y trabajaron con muestras de aproximadamente 600 individuos de todos los estratos socioeconómicos1. En todas las ciudades se usó el mismo cuestionario, el cual fue elaborado conjuntamente con Daniel Mejía, director del Centro de Estudios de Seguridad y Drogas, y el centro de pensamiento chileno Asuntos del Sur. Dicho cuestionario incluyó preguntas que capturan las opiniones, actitudes y comportamientos de los encuestados en relación con las drogas. Específicamente, el cuestionario incluyó preguntas sobre: relación y experiencias con las drogas, las opiniones sobre las políticas antidrogas, actitudes hacia el consumo, y conductas vinculadas con el consumo de drogas.

Además de esta introducción, este informe consta de cinco partes. En la segunda parte, presentamos un breve balance de la producción académica sobre opiniones y actitudes ciudadanas en relación con las drogas y las políticas para enfrentarlas. Posteriormente, presentamos un análisis descriptivo de las actitudes y opiniones de los encuestados sobre diversos aspectos relacionados con las drogas ilícitas. En la cuarta sección analizamos los factores relacionados con las opiniones y actitudes en relación con las drogas, los consumidores y las políticas para enfrentar el problema de las drogas ilícitas. Particularmente analizamos la incidencia de factores socio-demográficos, ideológicos y contextuales sobre las actitudes y opiniones hacia las drogas y las políticas antidroga de los jóvenes en las ciudades de Bogotá, Buenos Aires, La Paz, México D.F., San Salvador y Santiago.

Finalmente presentamos algunas conclusiones.

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OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

1.

OPINIONES Y ACTITUDES CIUDADANAS SOBRE EL FENÓMENO DE LAS DROGAS ILÍCITAS Las investigaciones, basadas en encuestas, para identificar patrones de consumo de drogas y opiniones y actitudes frente a las sustancias ilícitas tienen varios antecedentes en América Latina (Laufer, 1996; Míguez, 1999; Camacho, Gaviria y Rodríguez, 2011; Zamudio y Castillo, 2012).

Muchos de estos estudios se ocupan de un único país usando muestras de carácter nacional, otros se enfocan en una subunidad nacional. La totalidad de estos antecedentes utilizaron preguntas directas para estudiar el fenómeno del consumo de drogas, las opiniones de los ciudadanos sobre estas sustancias, y las políticas para enfrentarlas. De estos antecedentes, ninguno presenta resultados de tipo comparado. Teniendo como punto de referencia los estudios previos, el presente trabajo hace parte de una tradición de análisis descriptivos, basados en encuestas, sobre incidencia del consumo y opiniones en relación con las drogas ilícitas. A diferencia de los trabajos anteriores, nuestra aproximación supone una innovación en tanto presenta una perspectiva de tipo comparado.

[29]

Por otro lado, los estudios que indagan por los factores asociados con las actitudes y opiniones ciudadanas sobre las drogas ilícitas y las políticas para enfrentarlas son prácticamente inexistentes en el contexto latinoamericano. Los trabajos existentes se enfocan en países desarrollados.

Algunos de estos trabajos han demostrado que el apoyo ciudadano hacia políticas antidrogas más liberales ha ido ganando terreno en muchos países europeos, Canadá y Australia. Lo contrario ha sucedido en Estados Unidos (Newcombe, 2004). Según estos estudios, algunas variables que parecen asociarse con las opiniones respecto de las drogas ilícitas son: género, edad, experiencias personales, y contexto social (Newcombe, 2004, Cirakoglu e Isim, 2005). Así, estudios enfocados

1

Dado el tamaño y selección de la muestra, no existe representatividad en términos de estrato socioeconómico.

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OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

Miguel García Sánchez Andrés Mauricio Ortiz Riomalo

en estudiantes de colegio demostraron que los hombres y los jóvenes de mayor edad expresan actitudes más liberales hacia las drogas (Brook, Feigin, Sherer y Geva, 2001; Cirakoglu e Isim, 2005). Por otro lado, algunos estudios han demostrado que las actitudes progresistas en materia de drogas las profesan personas con visiones liberales sobre política y quienes han consumido sustancias ilícitas previamente (Hawkins, Catalano y Miller, 1992, Furnham y Thomson, 1996). En síntesis, aunque se ha encontrado que existen algunos factores sociodemográficos asociados con las actitudes hacia las drogas ilícitas, los principales factores asociados con estas actitudes parecen ser la ideología y el consumo previo de drogas ilícitas.

2.

LAS DROGAS ILÍCITAS EN SEIS CIUDADES LATINOAMERICANAS: UNA APROXIMACIÓN DESCRIPTIVA. Esta sección se divide en tres partes. En la primera analizamos los patrones de consumo de sustancias psicoactivas. Específicamente presentamos el porcentaje de consumo de alcohol, tabaco, marihuana y cocaína en cada ciudad, y la edad promedio del primer consumo. En esta parte también presentamos las opiniones sobre el consumo recreativo de marihuana. La segunda sección explora las opiniones de los entrevistados sobre las drogas ilícitas y los consumidores de las mismas. La última presenta las visiones sobre los organismos encargados del diseño e implementación de la política antidroga, y sobre las políticas públicas para enfrentar el problema de la droga.

2.1.

[30]

Patrones de consumo y opiniones sobre el consumo de sustancias psicoactivas

En términos generales los resultados de la encuesta revelan que el alcohol es la sustancia con mayores niveles de consumo entre los encuestados. Aproximadamente el 80% reportó haberlo consumido alguna vez en su vida, y el 60% afirmó haber consumido alcohol, al menos una vez, en los 30 días anteriores a la encuesta. Al comparar los patrones de consumo de alcohol para cada una de las ciudades incluidas en este estudio (Gráfica 1), vemos que, con la excepción de San Salvador, entre el 83% y el 98% de los encuestados de cada ciudad reportaron haber consumido alcohol por lo menos alguna vez en la vida. Buenos Aires es la ciudad en donde los encuestados reportaron el nivel más alto de consumo de alcohol (Gráfica 1).

En el caso del tabaco, es evidente que la incidencia del consumo de esta sustancia es menor que la del alcohol. Las personas que reportaron haber consumido tabaco alguna vez en su vida representan el 63% de los encuestados, y quienes dijeron haber consumido tabaco en el último mes son aproximadamente el 42%. Como se puede ver en la Gráfica 2, aparecen dos grupos de ciudades en función de los patrones de consumo de tabaco. Por un lado, Buenos Aires, Santiago y México D.F. tiene un porcentaje mayor de personas que dicen haber fumado tabaco. Este porcentaje de consumo es superior al 70%. Por otro lado, en La Paz, Bogotá y San Salvador la incidencia del consumo de tabaco es bastante menor al ubicarse cerca del 50%

análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 27 - 52

Miguel García Sánchez Andrés Mauricio Ortiz Riomalo

80

100

Gráfica 1.

Consumo de alcohol

60

83.5 94.0

91.6

No ha consumido 95.5

97.8

40

Porcentaje

48.0

Ha consumido

20

52.0

16.5

8.4

4.5

2.2

Santiago

México D.F .

Buenos Aires

0

6.0 San Salvador

Bogotá

La Paz

Elaboración propia.

Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la Universidad de los Andes en Bogotá, Buenos Aires, La Paz, México D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.

dossier ciudad y conflicto

OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

100

Gráfica 2.

Consumo de tabaco

80

[31] 40.4 55.9

60

77.7

79.2

74.8

40

Porcentaje

53.9

No ha consumido

Ha consumido

59.6 44.1 22.3

20.8

25.2

Santiago

México D.F .

Buenos Aires

0

20

46.1

San Salvador

Bogotá

La Paz

Elaboración propia.

Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la Universidad de los Andes en Bogotá, Buenos Aires, La Paz, México D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.

Pasando a los patrones de consumo de sustancias ilícitas, particularmente de marihuana y cocaína, es claro que sus niveles de consumo son mucho menores que los de las drogas lícitas como el alcohol y el tabaco. En el caso de la marihuana, el 40% de los encuestados acepto haberla consumido al menos una vez. La incidencia del consumo de cocaína es significativamente menor, solo el 12,5% de los encuestados la ha consumido alguna vez en su vida.

Al hacer la comparación entre ciudades, se mantienen los dos grupos que aparecieron al comparar los patrones de consumo de tabaco. En los casos de Santiago, México y Buenos Aires, más del

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OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

Miguel García Sánchez Andrés Mauricio Ortiz Riomalo

50% de los encuestados aceptó haber consumido marihuana (Gráfica 3), y cerca del 20% de los habitantes de esas ciudades aceptó haber consumido cocaína al menos una vez (Gráfica 4). En San Salvador, La Paz y Bogotá el consumo de marihuana es menor al 30% y el de cocaína no llega al 8% de los encuestados (Gráficas 3 y 4).

100

Gráfica 3.

Consumo de marihuana

16.0

17.8

80

26.7

58.2

40

60

70.8 No ha consumido

84.0 73.3

82.2

20

Porcentaje

65.5

Ha consumido

41.8 29.2

0

34.5

San Salvador

Bogotá

La Paz

Santiago

México D.F .

Buenos Aires

Elaboración propia.

Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la Universidad de los Andes en Bogotá, Buenos Aires, La Paz, México D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.

[32]

100

Gráfica 4.

Consumo de cocaína 4.9

7.5

2.3 21.4

19.7

60

No ha consumido

92.5

97.7

40

95.1

76.7

78.6

80.3

Santiago

México D.F .

Buenos Aires

Ha consumido

0

20

Porcentaje

80

23.3

San Salvador

Bogotá

La Paz

Elaboración propia.

Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la Universidad de los Andes en Bogotá, Buenos Aires, La Paz, México D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.

El contraste entre los patrones de consumo de sustancias psicoactivas que muestra la comparación de las seis encuestas resulta bastante interesante. Inicialmente, sugiere que existe una mayor incidencia del consumo de alcohol, tabaco, marihuana y cocaína en Santiago, México D.F. análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 27 - 52

Miguel García Sánchez Andrés Mauricio Ortiz Riomalo

y Buenos Aires. Sin embargo, este contraste puede ser el reflejo no solo de una brecha en el consumo, sino también de una mayor aceptación social del consumo de drogas. En otras palabras, es posible que en San Salvador, La Paz y Bogotá, las personas sean más resistentes a revelar su consumo de sustancias psicoactivas o se abstengan a consumirla dadas las implicaciones sociales negativas que esto conlleva. Particularmente llamativo resulta el caso de San Salvador, pues los patrones de consumo de sustancias psicoactivas de esta ciudad presentan la mayor desviación con respecto a las demás ciudades. En general son significativamente menores. Por ejemplo, los ciudadanos que reportaron nunca haber consumido alcohol son poco más de la mitad de los individuos encuestados.

A las personas que aceptaron haber consumido sustancias psicoactivas les preguntamos a qué edad fue el primer consumo. Los resultados muestran que la edad promedio de iniciación en el consumo de drogas lícitas (alcohol y tabaco) es aproximadamente 16 años en todas las ciudades estudiadas, con excepción de La Paz donde el promedio del primer consumo de alcohol y tabaco es 17 años.

En el caso de las drogas ilícitas estudiadas, la edad promedio del primer consumo de marihuana se ubica en 17 años, y la del primer consumo de cocaína en 19 años. A diferencia del consumo de drogas lícitas, en el caso de marihuana y cocaína, se observó una mayor variación entre ciudades, en las edades del primer consumo. Buenos Aires es la ciudad donde, en promedio, más tarde se inicia el consumo tanto de marihuana (19 años) como de cocaína (21 años). Esta ciudad es seguida por La Paz. Finalmente, las ciudades en donde los encuestados reportan, en promedio, una edad más temprana en el consumo de marihuana y cocaína son San Salvador (16,1 años para marihuana y 17.5 para cocaína) y Bogotá (16.6 para marihuana y 17.7 para cocaína).

dossier ciudad y conflicto

OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

[33]

Más allá del reporte de consumo de sustancias psicoactivas, la encuesta también indagó por las opiniones de los encuestados sobre el consumo recreativo de marihuana definido como un derecho individual y por los patrones de consumo de marihuana en el evento de que fuera legal.

Los resultados generales indican que existe una división ante la pregunta sobre el consumo de marihuana definido como un derecho individual. Poco más de la mitad de los encuestados lo desaprueba (54%), y poco menos de la mitad (46%) lo aprueba.

Esta división desaparece al analizar los datos por ciudades. Para cada ciudad se da un patrón de respuestas similar al que apareció en la pregunta sobre consumo de marihuana. De esta manera, en San Salvador, La Paz y Bogotá, ciudades que reportan un bajo consumo de cannabis, el 68%, 57% y 60% respectivamente, considera que el consumo recreativo de esta droga no debería considerarse un derecho individual (Gráfica 5). Por otro lado, Buenos Aires –en mayor medida–, Santiago y México D.F., son las ciudades en donde por lo menos el 60% de la población considera que el consumo de marihuana sí debería considerarse como un derecho individual (Gráfica 5).

análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 27 - 52

OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

Miguel García Sánchez Andrés Mauricio Ortiz Riomalo

100

Gráfica 5. ¿Considera el consumo recreativo de marihuana como derecho individual?

18.3

24.2 80

38.8 57.0

60

60.0

Si

40

Porcentaje

67.7

81.7

75.8

No

32.3

40.0

43.0

Bogotá

La Paz

0

20

61.2

San Salvador

Santiago

México D.F .

Buenos Aires

Elaboración propia.

Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la Universidad de los Andes en Bogotá, Buenos Aires, La Paz, México D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.

60

47.2

51.9

53.9

Si

84.2 94.4

98.2

40

Porcentaje

80

100

[34]

Finalmente, la última pregunta de esta sección indagó sobre si los encuestados consumirían más marihuana en el evento de que esta droga estuviera despenalizada. Cerca del 80% de los encuestados no lo harían y sólo el 16% de los entrevistados sí lo harían. Desagregando los datos por ciudades, la Gráfica 6 revela que en San Salvador, La Paz y Bogotá la absoluta mayoría de los encuestados (más del 80%) no consumirían cannabis una vez fuera legalizada. Cosa distinta sucede en las demás ciudades donde más o menos la mitad de las personas opinan que consumirían más después de la despenalización.

Gráfica 6. ¿Consumiría más marihuana si estuviera despenalizado su consumo?

No

20

52.8

1.8

46.1

15.8

0

5.6

48.1

San Salvador

Bogotá

La Paz

Santiago

México D.F . Buenos Aires

Elaboración propia.

Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la Universidad de los Andes en Bogotá, Buenos Aires, La Paz, México D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.

análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 27 - 52

2.2.

Miguel García Sánchez Andrés Mauricio Ortiz Riomalo

Opiniones y actitudes frente a las drogas ilícitas y los consumidores

Un segundo tema abordado por la encuesta se relacionó con las opiniones de los encuestados sobre las drogas y los consumidores de sustancias ilícitas. Lo primero que quisimos establecer fue hasta qué punto los encuestados ven el problema del consumo de drogas como un asunto de salud pública o uno de seguridad ciudadana. La mayor parte de los encuestados (47%) consideran a las drogas ilícitas como un problema de salud pública; sin embargo un 39% de los encuestados las ven como un asunto de seguridad ciudadana. Si bien estas cifras capturan el promedio de las seis ciudades estudiadas, como lo revela la Gráfica 7, existe una variación importante, de ciudad a ciudad, en las opiniones sobre la definición del problema de las drogas. En Santiago, La Paz, México D.F. y Buenos Aires, la mayoría de los encuestados consideran que el consumo de drogas ilícitas es un problema de salud pública. En Buenos Aires esta visión la comparte el 70% de los encuestados. En oposición, la mayoría de los encuestados residentes en San Salvador y Bogotá perciben el problema del consumo de drogas como un asunto de seguridad ciudadana. En San Salvador esta es la visión de más del 60% de los encuestados.

100

Gráfica 7.

Opiniones sobre la definición del consumo de drogas ilícitas 1.7

80

7.4

8.0

6.1

1.4

12.1

15.6

9.5 Problema de seguridad

27.4 52.3

60

40.1

Problema de salud pública

48.0 60.3

70.3

[35]

No es un problema

40

Porcentaje

2.3

dossier ciudad y conflicto

OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

63.5 20

51.9

45.5

Ambos

33.8 20.2

0

22.7 San Salvador

Bogotá

La Paz

Santiago

México D.F . Buenos Aires

Elaboración propia.

Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la Universidad de los Andes en Bogotá, Buenos Aires, La Paz, México D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.

Si bien no existe consenso en las seis ciudades estudiadas sobre cómo definir el consumo de drogas ilícitas, cuando indagamos sobre la visión de los encuestados con respecto a los consumidores de estas sustancias apareció claramente una visión dominante: los consumidores son vistos masivamente como enfermos. Así, aproximadamente el 82% de los encuestados percibe al consumidor como un enfermo, en comparación con el 47% que consideraba el consumo de drogas ilícitas como un asunto de salud pública. Como lo revela la Gráfica 8, la variación de esta visión, de ciudad a ciudad, es pequeña siendo Santiago la ciudad donde menos personas perciben a los consumidores como enfermos (80%) y La Paz el lugar donde más encuestados (90%) tienen esta visión.

análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 27 - 52

OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

Miguel García Sánchez Andrés Mauricio Ortiz Riomalo

Gráfica 8.

Percepción sobre el consumidor de drogas ilícitas 100

4.9 14.2 4.9

80

4.2

10.3

8.5 16.5 9.3

1.2

3.7

12.2 4.3

60

Criminal

40

Porcentaje

Enfermo

90.2

81.6

82.1

79.8

88.5

83.5

0

20

O tro

San Salvador

Bogotá

La Paz

Santiago

México D .F . Buenos Aires

Elaboración propia.

Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la Universidad de los Andes en Bogotá, Buenos Aires, La Paz, México D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.

100

Gráfica 9.

Problemas relacionados con el consumo de drogas ilícitas

4.2

10.2

8.5

80

7.7

Porcentaje 40 60

[36]

4.6

5.8

17.0

11.0 30.3

9.6 25.1

8.4

24.4

Consumo en menores 12.3

11.0 7.7

9.9 20.7

18.8

15.7

20

29.7

10.8

14.5 2.5

9.2

Marginalidad

12.2 13.5

Poder adictivo

6.5 19.7

14.4 6.5

4.3

7.3 7.3

40.6 22.7

25.3

R elación droga - delincuencia 15.1

Corrupción 19.9

19.2

0

22.4

San Salvador

Bogotá

La Paz

Santiago

Adicción en jovenes

13.3

México D .F. Buenos Aires

Tráfico en barrios

Elaboración propia.

Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la Universidad de los Andes en Bogotá, Buenos Aires, La Paz, México D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.

Regresando al tema del consumo de drogas ilícitas, la encuesta también indagó por la opinión de los encuestados sobre los problemas asociados con el consumo de drogas y por el presunto vínculo entre consumo de drogas y delincuencia. En general, el poder adictivo de las drogas (40%), y el consumo por parte de menores (16%) fueron los principales problemas que los encuestados asociaron con el consumo. La Gráfica 9 revela que si bien en todas las ciudades estudiadas el principal problema asociado con las drogas es el poder adictivo de estas sustancias, no hay un consenso sobre el problema que ocupa el segundo lugar. En este punto llama bastante la atención que en México D.F. y en Buenos Aires, la corrupción asociada con el consumo de drogas aparece como el segundo problema, después del poder adictivo de las sustancias ilícitas. análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 27 - 52

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Finalmente, indagamos por las opiniones de los encuestados sobre el presunto vínculo entre consumo de cannabis y la comisión de delitos. En promedio, sólo el 34% de los encuestados considera que no existe ningún vínculo entre consumir marihuana y cometer un delito. El 37% considera que el vínculo consumo-delito es directo, y el 27% restante cree que la relación es indirecta. Al desagregar las respuestas por ciudades, aparecen unas diferencias bastante interesantes. Como lo muestra la Gráfica 10, en San Salvador, La Paz y Bogotá, más de la mitad de los encuestados cree que el consumo de marihuana está directamente vinculado con actos delincuenciales. En esas ciudades apenas entre el 14% y el 26% de los entrevistados no relacionan consumo de marihuana y delincuencia. En otra orilla se ubican los ciudadanos de Santiago y Buenos Aires. En estas ciudades una minoría (entre el 6% y el 15%) cree que existe una relación directa entre consumo y delincuencia; y más de la mitad de los encuestados no creen que consumir marihuana se relacione con cometer delitos. Finalmente, en un punto intermedio se ubican los entrevistados de Ciudad de México. Allí, quienes creen que la relación entre consumo de cannabis y el delito es indirecta y quienes no ven relación alguna, representan porcentaje similares.

100

Gráfica 10.

Relación entre el consumo de marihuana y la comisión de delitos 14.0

dossier ciudad y conflicto

OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

14.4 26.5

80

38.6 30.3

55.1 67.0

60

20.4

D irecta

Indirecta

38.5

40

Porcentaje

22.9

63.0

55.3

30.0

No hay relación

20

53.1

[37]

26.8

0

14.9 San Salvador

Bogotá

La Paz

Santiago

22.9 6.2 México D.F . Buenos Aires

Elaboración propia.

Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la Universidad de los Andes en Bogotá, Buenos Aires, La Paz, México D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.

Estos resultados describen un patrón muy similar al del consumo de marihuana. Es en San Salvador, La Paz y Bogotá donde se registran menores niveles de consumo y donde hay una visión más generalizada sobre el presunto vínculo directo entre consumo de marihuana y comisión de delitos. Lo contrario sucede en ciudades donde el consumo de marihuana tiene mayor incidencia.

Posiblemente, para quienes el consumo de marihuana es un evento ajeno –porcentaje de personas que puede ser mayor en lugares donde se reporta un menor consumo–, es más probable que compartan la visión estereotípica que asocia el consumo con actos de delincuencia. Igualmente, en ciudades donde el consumo se lo descifra como un crimen los ciudadanos consumen menos o al menos no reportan su uso de sustancias ilícitas.

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OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

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2.3. Opiniones sobre las agencias encargadas del tema de las drogas ilícitas y sobre las políticas antidroga Un tercer aspecto por el que indagó la encuesta sobre drogas ilícitas se relaciona con: la opinión de los entrevistados en relación con el ente gubernamental encargado de la política antidroga, y la percepción los ciudadanos sobre las campañas y políticas para combatir el fenómeno de las drogas ilícitas.

Sobre el primer tema les preguntamos a los entrevistados su opinión respecto al organismo del gobierno nacional que debería definir las políticas sobre drogas ilícitas. Las opciones de respuesta eran el Ministerio de Interior y de Seguridad (Defensa), el ministerio de Salud, o ambos.

Agrupando las respuestas de las seis ciudades, el 59% de los encuestados opina que debe existir un esfuerzo conjunto entre los ministerios de salud y de defensa a la hora de diseñar las políticas sobre drogas. Después de este grupo, aproximadamente el 24% de los entrevistados considera que sólo el Ministerio de Salud debe encargarse de este tipo de políticas. Finalmente sólo el 11% de la población considera que la política de drogas debe ser diseñada y articulada desde el Ministerio de Defensa exclusivamente.

[38]

Al desagregar por ciudades, como lo muestra la Gráfica 11, en Santiago, la Paz, México D.F. y Bogotá, las opiniones de los encuestados describen patrones de respuesta similares al descrito anteriormente. En San Salvador, una cuarta parte de los encuestados –el mayor porcentaje de las 6 ciudades– cree que las políticas antidroga se deben articular desde el Ministerio de Defensa y apenas el 13.5% cree que el Ministerio de Salud debe liderar la política pública sobre drogas. En el otro extremo, los bonaerenses creen mayoritariamente (44.6%) que las políticas sobre drogas se deben diseñar desde el Misterio de Salud, y sólo el 7.8% cree que este asunto es responsabilidad del Ministerio de Defensa (Gráfica 8).

3.4

4.7

58.5

55.2

0.4

5.6

2.1

7.8

Salud 69.3

39.8

51.4

60

74.5

Seguridad / interior 7.8

40

Porcentaje

80

100

Gráfica 11.

Agencia gubernamental que debe liderar el diseño de las políticas sobre drogas

Ambos

6.5 13.9 24.6

20

12.6 36.4

5.9

44.6

ns

26.2 17.8

17.5

0

13.5

San Salvador

Bogotá

La Paz

Santiago

México D .F . Buenos Aires

Elaboración propia.

Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la Universidad de los Andes en Bogotá, Buenos Aires, La Paz, México D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.

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Pasando a las percepciones ciudadanas sobre las políticas públicas para enfrentar los problemas de las drogas ilícitas, la encuesta sobre drogas indagó por aspectos como la política antidroga, las campañas de prevención del consumo, el involucramiento de los militares y la policía en la lucha contra las drogas, y posibles alternativas para controlar el consumo de drogas.

Una evaluación general sobre las políticas antidroga vigentes reveló que aproximadamente el 17% de los encuestados considera totalmente positivas o positivas las políticas antidroga actuales y quienes tienen una visión negativa o totalmente negativa de las mismas representan el 46% de los encuestados. Los resultados por ciudades (Gráfica 12) muestran que, con la excepción de San Salvador, un grupo importante de los habitantes de las otras ciudades comparten una visión negativa sobre las actuales políticas antidroga. Santiago, México D.F. y Buenos Aires, son las ciudades donde los encuestados tienen las visiones más negativas sobre la política antidroga.

100

Gráfica 12.

Opinión sobre las políticas antidrogas vigentes

3.6

80

2.1

2.0

3.7

16.0

10.5

Totalmente positivas

2.2 14.0

20.9

22.2

24.3 20.0

Positivas

31.4

60

27.4

33.6

33.9

Medianamente positivas

33.7 35.2

Negativas

40

Porcentaje

5.8

dossier ciudad y conflicto

OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

42.4

36.1

27.3

20

31.6

[39]

26.6 22.9

10.8

14.4

7.3

11.6

1.5

3.9

0.9

1.6

La Paz

Santiago

4.7 3.2

0

10.7

San Salvador

Bogotá

Totalmente negativas

NS

México D.F . Buenos Aires

Elaboración propia.

Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la Universidad de los Andes en Bogotá, Buenos Aires, La Paz, México D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.

En el caso de la opinión ciudadana sobre las campañas de prevención del consumo, el patrón de respuesta es similar al descrito anteriormente. Agrupando todas las ciudades, el 19% de los encuestados considera las campañas totalmente positivas o positivas, y el 40% las evalúa como negativas o totalmente negativas. La Gráfica 13, que desagrega este resultado por ciudades, deja claro que en la mayoría de las ciudades los ciudadanos tienen una visión negativa de estos esfuerzos gubernamentales. La excepción nuevamente es San Salvador, donde las opiniones positivas sobre las campañas de prevención las comparten cerca del 38% de los encuestados. En síntesis, la ciudadanía evalúa menos negativamente las campañas de prevención del consumo que la política general antidroga. Sin embargo, en uno y otro caso las visiones de la ciudadanía no son muy positivas.

análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 27 - 52

OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

Miguel García Sánchez Andrés Mauricio Ortiz Riomalo

80

100

Gráfica 13.

Opinión sobre campañas de prevención de consumo vigentes 4.3 2.1

2.7

6.0

14.5

8.3

60

1.6 14.8

Totalmente positivas 19.4

22.0

20.5

Positivas 27.3

27.4 31.7

17.7

29.8

34.7

Medianamente positivas 24.7

34.8

40

frequency

3.4

Negativas

40.1

38.2

20

33.0

26.5

30.4

Totalmente negativas

18.8 12.6 2.7

4.8

9.3 2.5

San Salvador

Bogotá

La Paz

Santiago

0

8.1

6.3 5.3

12.3 1.4

Ns

México D .F . Buenos Aires

Elaboración propia.

Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la Universidad de los Andes en Bogotá, Buenos Aires, La Paz, México D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.

[40]

Junto con las campañas publicitarias diseñadas para prevenir el consumo de drogas, bajo el esquema actual de lucha antidroga, la intervención policial juega un papel importante en el propósito de prevenir el consumo de sustancias ilícitas. Con esto en mente, indagamos por las opiniones de los encuestados sobre la acción policial como mecanismo para prevenir consumo.

Ante esta pregunta, 41% de los encuestados considera no efectiva la intervención policial, y sólo el 10% cree que es la política más eficaz para reducir consumo. Comparativamente, los ciudadanos con una visión más negativa ante la intervención policial son los habitantes de Santiago, Bogotá, México D.F. y Buenos Aires. En estas ciudades, como lo muestra la Gráfica 14, entre el 45% y el 63% de los encuestados considera que la intervención policial no es una política eficaz para reducir consumo. En La Paz este porcentaje cae a 34% y el San Salvador apenas llega al 20% de los entrevistados. En esta última ciudad es donde se registra el mayor porcentaje de entrevistados (24%) que considera la intervención policial como una política efectiva para reducir consumo.

100

Gráfica 14.

Opinión sobre la intervención policial como mecanismo de reducción del consumo de drogas

80

20.1 41.2

34.0 La forma más efectiva

45.2 56.0 63.4

60

Política que ayuda a reducir el consumo

30.0

40

Porcentaje

30.0

29.1

27.0

Política medianamente efectiva

26.2 26.0

13.1

20

24.3 19.7

18.8 15.3

10.0

11.7

Bogotá

La Paz

0 San Salvador

Política no efectiva

21.4

23.7 6.4

2.7

4.7

Santiago

México D .F .

Buenos Aires

Elaboración propia.

Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la Universidad de los Andes en Bogotá, Buenos Aires, La Paz, México D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012. análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 27 - 52

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También preguntamos a los encuestados sobre su opinión en relación al papel que juegan las fuerzas militares en la lucha contra el narcotráfico. El 33% de los encuestados consideran que esta política no es efectiva, y el 14.5% la calificó como la acción más efectiva en contra del narcotráfico.

Nuevamente la comparación entre ciudades muestra un contraste interesante que se materializa en los dos grupos de ciudades que ya hemos destacado al describir otras respuestas. Según la Gráfica 15, los encuestados de Santiago, México D.F. y Buenos Aires son quienes ven más negativamente la intervención militar para combatir el narcotráfico. Entre el 44% y el 51% de los entrevistados la considera poco efectiva. Del otro lado, se encuentran los habitantes de San Salvador, La Paz y Bogotá donde quienes consideran la intervención militar como poco efectiva representan menos del 25% de los entrevistados.

100

Gráfica 15.

Opinión sobre la intervención militar como mecanismo para combatir el narcotráfico

23.1

25.3

80

17.2

44.0

47.2

50.8

La forma más efectiva

60

30.9

29.2

Política que ayuda a reducir el consumo

21.6

40

Porcentaje

28.6

25.9

23.7 24.8

Política medianamente efectiva

29.7 29.8

20

25.5

Política no efectiva

23.1 21.2

15.9

8.9

6.0

[41]

8.2

0

28.4

11.2

San Salvador

dossier ciudad y conflicto

OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

Bogotá

La Paz

Santiago

México D .F . Buenos Aires

Elaboración propia.

Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la Universidad de los Andes en Bogotá, Buenos Aires, La Paz, México D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.

Más allá de las opiniones sobre las estrategias vigentes para combatir las drogas ilícitas y su consumo, quisimos indagar por alternativas para enfrentar el consumo de drogas. Por esta razón les preguntamos a los entrevistados por la alternativa que prefieren para reducir el consumo de marihuana y luego indagamos directamente por la legalización de la marihuana. En el primer caso pedimos a los encuestados que escogieran entre tres opciones: mantener la prohibición total, legalización de la marihuana y la legalización del autocultivo de la marihuana. Tomando los resultados de las seis ciudades en su conjunto apareció una división entre mantener la prohibición y la legalización del cannabis. La primera opción la prefirió el 42% de los entrevistados y la segunda el 36%. Sin embargo, considerando que un 15% de los entrevistados optó por el autocultivo, es claro que la mayoría de los habitantes de las seis ciudades estudiadas se inclinan por políticas distintas a la prohibición para prevenir el consumo de marihuana. A pesar de este resultado, la comparación de las ciudades muestra una realidad más compleja. Nuevamente los ciudadanos de San Salvador, La Paz y Bogotá, aparecen como los más alineados con el statu quo en materia de políticas para controlar el consumo de drogas. Como lo refleja la Gráfica 16, la opción de mantener la prohibición sobre el consumo de marihuana encuentra el respaldo de más de la mitad de los encuestados (entre el 52% y el 71%). El caso contrario lo representan las opiniones de los residentes de Santiago, México D.F. y Buenos Aires. Para los encuestados de estas ciudades la prohibición no es una opción mayoritaria, pues más del 65% de los entrevistados optarían por la legalización total o la despenalización del autocultivo. análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 27 - 52

OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

Miguel García Sánchez Andrés Mauricio Ortiz Riomalo

6.9 0.8

0.5 1.8

1.1 1.3

3.2 4.2

4.8 3.3

9.2 4.0

19.5

80

100

Gráfica 16.

Opinión sobre políticas para prevenir el consumo de marihuana.

24.9

Legalización

14.1

52.1

Autocultivo

60

14.4

70.9

21.5

36.0

Prohibición total 9.4

40

Porcentaje

61.2

3.9

O tra

20

52.5 6.9

36.2

32.5

51.2

37.1

Ns

0

14.5

San Salvador

Bogotá

La Paz

Santiago

México D .F .Buenos Aires

Elaboración propia.

Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la Universidad de los Andes en Bogotá, Buenos Aires, La Paz, México D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.

[42]

Finalmente, indagamos sobre las opiniones de los encuestados sobre si la marihuana debiera ser legal. Al igual que en el caso de la pregunta anterior, las opiniones agregadas están balanceadas a favor y en contra de la posible legalización del cannabis. Para el 42% la marihuana debería seguir prohibida y para el 38% se debería legalizar. Al hacer el análisis por ciudades este balance desaparece, y las opiniones se dividen en los dos grupos de ciudades ya mencionados. Como ya hemos visto para otras preguntas, más del 50% de los ciudadanos de San Salvador (76%), La Paz (54%) y Bogotá (57%) están de acuerdo o totalmente de acuerdo con mantener la prohibición sobre el consumo de marihuana (Gráfica 17). Lo contrario sucede en Santiago, México D.F. y Buenos Aires, donde un porcentaje importante (entre el 47% y el 82%) de personas respondieron estar de acuerdo o totalmente de acuerdo con la legalización.

80

100

Gráfica 17.

Opinión la legalización de la marihuana.

42.3

39.5

34.2

12.8

8.9

7.8

17.4

60 40 0

20

Porcentaje

33.8

12.6 6.8 4.5 San Salvador

23.3

21.6 18.1

11.1

15.5

15.9

12.7

Bogotá

La Paz

Totalmente de acuerdo

En desacuerdo

26.2

19.4

16.2

10.5 18.5

21.8 17.3

8.0

25.0

Totalmente en desacuerdo

39.8

36.0 22.4 Santiago

De acuerdo

Medianamente de acuerdo

México D .F . Buenos Aires

Elaboración propia.

Fuente: Encuestas realizadas por Asuntos del Sur (Chile) y el Centro de Estudios sobre Seguridad y Drogas (CESED) de la Universidad de los Andes en Bogotá, Buenos Aires, La Paz, México D.F., San Salvador y Santiago de Chile en Junio de 2012.

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El análisis descriptivo presentado hasta este punto permite concluir que la relación de los ciudadanos con las drogas ilícitas y sus opiniones respecto a esas sustancias, los consumidores y las políticas públicas sobre drogas varían sustancialmente de ciudad a ciudad. Además, los patrones de consumo de drogas, particularmente de marihuana, parecen estar alineados con cierto tipo de opiniones respecto a los consumidores y las políticas públicas. La mayor incidencia del consumo de sustancias psicoactivas se reporta en las ciudades de Santiago, México D.F. y Buenos Aires.

Igualmente, en esas ciudades se registran tanto las actitudes más liberales frente los consumidores y el consumo de drogas ilícitas, como las opiniones más críticas sobre la efectividad de algunos aspectos relacionados con el modelo actual de lucha antidroga. En oposición, los encuestados de San Salvador, La Paz y Bogotá, reportaron menores niveles de consumo de drogas, exhiben opiniones más conservadoras respecto al consumo de estas sustancias y están más alineados con el statu quo en cuanto a las políticas antidrogas.

La coincidencia que encontramos entre mayor incidencia del consumo de drogas y actitudes liberales sobre las mismas, nos sugiere que las opiniones y actitudes de los individuos sobre las drogas ilícitas y las políticas antidrogas pueden estar relacionadas con las experiencias de las personas con las sustancias ilícitas. Para explorar esta opción, así como la incidencia de otros factores de tipo sociodemográfico e ideológico sobre las actitudes y opiniones de los encuestados sobre las drogas ilícitas, la siguiente sección presenta algunos análisis de regresión.

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3. FACTORES ASOCIADOS CON LAS ACTITUDES Y OPINIONES SOBRE LOS CONSUMIDORES, LAS DROGAS Y LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS Esta sección explora la relación entre factores sociodemográficos, el consumo de drogas, las opiniones de las personas en materia moral y algunas características del entorno del encuestado, con las actitudes de los entrevistados acerca de varios temas relacionados con las drogas ilícitas.

Más específicamente buscamos identificar los factores que se relacionan con la forma como los ciudadanos perciben a los consumidores de drogas, cómo descifran el problema de las drogas, la forma como evalúan las políticas de drogas actuales, qué Ministerio debe estar encargado del diseño y la articulación de la política de drogas, y finalmente, su apoyo a alternativas políticas para enfrentar y solucionar el problema. Para realizar este análisis utilizamos una serie de modelos de regresión.

[43]

Así, esta sección trabaja con las siguientes variables dependientes: Consumidor como criminal: A partir de las respuestas a la pregunta sobre cómo ven los encuestados a los consumidores de drogas, construimos una variable dicotómica la cuál toma el valor de 1 para las personas que respondieron que ven al consumidor como un criminal.

Para identificar la forma como los entrevistados descifran el problema de las drogas construimos dos variables dicotómicas. La primera Problema de seguridad toma el valor de 1 para quienes respondieron que el consumo de drogas es un problema de seguridad. La variable Problema de salud codifica como 1 las respuestas que identifican el consumo de drogas como un problema de salud pública.

Para identificar las opiniones de los encuestados sobre el ente gubernamental que debe liderar la política antidroga usamos la siguiente pregunta: ¿Desde cuál Ministerio, Secretaría o Departamento análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 27 - 52

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cree usted debe ser diseñada y articulada la política de drogas en su país? A partir de las opciones de respuesta creamos dos variables dicotómicas: Salud, identifica con 1 a las personas que creen que este ministerio debe ser el responsable de las políticas sobre drogas. Interior/Defensa toma el valor de 1 si las personas respondieron que este ministerio debe diseñar y articular las políticas sobre drogas.

Un cuarto grupo de variables dependientes captura las opiniones de los entrevistados en relación con la legalización de la marihuana y el consumo recreativo de esta sustancia. Así, Legalización es una variable dicotómica que se construyó utilizando la pregunta sobre cuál es la política más efectiva para controlar la venta y consumo de marihuana. Toma un valor de 1 si el encuestado considera que la política más efectiva para enfrentar el problema del cannabis es su legalización.

Por otra parte, la variable Consumo recreativo es también de tipo dicotómico, tomando el valor de 1 cuando el entrevistado considera que el consumo recreativo de marihuana debería ser un derecho individual de los mayores de edad.

[44]

Finalmente, para identificar la opinión de los encuestados sobre la efectividad de las actuales políticas antidrogas se creó un índice aditivo a partir de dos preguntas. La primera, captura las opiniones de los encuestados sobre las campañas del gobierno para la prevención del consumo de drogas. La segunda, mide las opiniones de los entrevistados sobre la política antidrogas vigente.

Cada una de estas preguntas fue codificada originalmente en una escala de 1 a 5, donde 1 significaba una opinión totalmente negativa y 5 una opinión totalmente positiva. Para la creación del índice se sumaron los valores para cada pregunta. Así, se obtuvo un índice de evaluación de las políticas antidrogas medido en una escala de 2 a 10, que posteriormente se recodificó de 0 a 100. El alfa de Cronbach2 para las dos preguntas incluidas en el índice fue de 0,82.

Cada una de las variables dependientes fue analizada como una función de: factores sociodemográficos (edad, género y clase social), los patrones de consumo de alcohol y marihuana de los encuestados, las opiniones de los encuestados en materia moral, las opiniones de los entrevistados sobre el consumo recreativo de marihuana, la evaluación de las políticas antidrogas y la incidencia del consumo de drogas en el entorno del encuestado. Evaluamos también la relación entre incidencia del crimen (homicidio, robo de vehículos y robo a personas) y las opiniones y actitudes hacia las drogas y las políticas antidrogas. Estas variables independientes fueron medidas a nivel del barrio. Este análisis sólo se hizo para los encuestados de Bogotá, pues sólo tuvimos información sobre crimen para esta ciudad. Una descripción de las variables independientes se presenta en el Anexo 1.

Los modelos sobre visión del consumidor, visión del problema de las drogas y opinión sobre la entidad que debe encargarse del tema de las drogas, incluyeron todas las variables independientes mencionadas. Los modelos sobre alternativas a las políticas antidrogas actuales y el modelo sobre evaluación de las políticas antidrogas vigentes, excluyeron de los análisis la variable consumo recreativo para evitar problemas de endogeneidad en los modelos de regresión. Todos los análisis incluyeron una serie de variables dicotómicas que identifican la ciudad del entrevistado. Las variables dicotómicas se analizaron a través de modelos de regresión logística (Long, 1997), y el índice de evaluación de las políticas antidroga drogas, se estudió a través de un modelo de mínimos cuadrados ordinarios (MCO), dado el carácter continuo de esta variable. Finalmente, 2

Este coeficiente mide si existe algún grado de consistencia entre las respuestas de dos o más preguntas.

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el análisis de la relación entre incidencia barrial del crimen y las opiniones sobre las drogas, se modeló a través de regresiones multinivel dada la combinación de variables medidas a nivel individual y a nivel contextual (barrial) (Raudenbush y Bryk, 2002).

3.1.

Resultados de los análisis de regresión

El Cuadro 2 presenta los resultados de los análisis de regresión. El modelo 1 busca identificar los factores que se relacionan con la probabilidad de que una persona considere a un consumidor de drogas como un criminal que debe ser juzgado. Según los resultados del modelo de regresión, esta probabilidad disminuye significativamente para personas que han consumido marihuana en algún momento de su vida, tienen puntajes altos en la escala de actitudes progresistas, y consideran el consumo recreativo de marihuana como un derecho individual. Por su parte, la probabilidad de ver al consumidor como un criminal aumenta significativamente entre quienes evalúan positivamente las políticas antidrogas actuales.

Los modelos 2 y 3 (Cuadro 1) analizan, respectivamente, los factores que están relacionados con descifrar el problema de las drogas bien como un asunto de salud o como un problema de seguridad ciudadana. Los resultados del modelo 2 establecen que la probabilidad de percibir el problema de las drogas como un asunto de seguridad disminuye significativamente entre las personas de clase media-alta y alta,3 si el encuestado ha consumido marihuana previamente, si tiene un puntaje alto en el índice de actitudes progresistas, y si considera el consumo recreativo de marihuana como un derecho individual. En la misma línea, los resultados del modelo 3 indican que, la probabilidad de que un individuo considere el consumo de las drogas como un problema de salud pública aumenta con la clase social,4 y si considera que el consumo recreativo de marihuana es un derecho individual.

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[45]

En el caso de las opiniones de los encuestados sobre qué entidad gubernamental debe ser la encargada de articular las políticas antidrogas, el modelo 4 (Cuadro 1) sugieren que la probabilidad de que un individuo comparta la idea de que el mejor articulador de las políticas sobre drogas es aquel que maneja temas de seguridad y orden público, aumenta sólo si el individuo hace una evaluación positiva de las políticas actuales sobre drogas. En otras palabras, la aceptación del statu quo sobre el ente articulador de las políticas antidrogas depende de aprobar las actuales políticas en esta materia. Por otro lado, la probabilidad de nombrar al Ministerio de Defensa como el más adecuado para articular las políticas sobre drogas disminuye con la clase social5 y si el encuestado comparte la idea de que el consumo recreativo de marihuana es un derecho individual.

El modelo 5 (Cuadro 1) indica que quienes consideran que el Ministerio de Salud es el organismo más adecuado para manejar las políticas antidrogas, son personas que favorecen consumo recreativo de marihuana e individuos para los cuales más del 50% de su entorno social consume drogas. Este resultado resulta muy interesante pues indica que cuando una persona tiene más contacto con consumidores de drogas, es más probable que adquiera una perspectiva sobre el impacto que tienen las drogas en la salud de los consumidores y que desmitifique la idea del

3 4

5

Comparados con los encuestados de clase baja.

Comparados con las personas de clase baja, las personas de clase media-alta y alta tienen una probabilidad significativamente más alta de ver el problema de las drogas como un asunto de salud pública.

Comparados con las personas de clase baja, las personas de clase media-alta y alta tienen una probabilidad significativamente menor de aceptar que el ministerio de Defensa maneje la política antidrogas.

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vínculo consumo-delincuencia. Así, esta persona favorecerá una aproximación de salud pública al problema de las drogas.

Los modelos 6 y 7 del Cuadro 1 exploran los factores que inciden sobre el apoyo o el rechazo de los encuestados a lo que se pueden considerar visiones alternativas frente al consumo de drogas.

Así, exploramos los determinantes del apoyo a la legalización de la marihuana y el apoyo a definir el consumo recreativo de la marihuana como un derecho individual. En el primer caso, los resultados del modelo 6 indican que la aceptación de la legalización de la marihuana se relaciona positivamente con haber consumido esta sustancia, y con valores altos en el índice de actitudes progresistas. Es decir, las personas más liberales en temas morales y quienes han tenido alguna experiencia de consumo de marihuana, favorecen su legalización. Por otro lado, para las personas mayores dentro de la muestra y quienes tienen una evaluación positiva de las políticas antidrogas vigentes, la probabilidad de favorecer la legalización del cannabis disminuye significativamente.

La probabilidad de definir el consumo recreativo de marihuana como un derecho aumenta significativamente entre quienes han consumido alcohol y marihuana, tienen puntajes altos en el índice de actitudes progresistas, y entre individuos para los cuales más del 50% de su entorno social consume drogas. Esta probabilidad disminuye a medida que aumenta con la edad del entrevistado y las mujeres. Es interesante ver que la aceptación del consumo recreativo de marihuana se relaciona con el consumo de drogas lícitas, como el alcohol, y con el consumo de drogas en el entorno social. Esto sugiere que las personas que validan el derecho al consumo recreativo de marihuana, posiblemente hacen parte de entornos en los que el uso recreativo de drogas lícitas es frecuente.

[46]

El último modelo del Cuadro 1 evalúa los factores asociados con una evaluación positiva de las políticas antidrogas vigentes. Lo primero que llama la atención aquí es que ninguna variable se relaciona positivamente con la dependiente. Por otro lado, lo que es evidente es que las personas que han consumido marihuana, quienes tienen un mayor valor en la escala de actitudes progresistas, y quienes viven en un entorno social donde más del 50% de éste consume drogas, reportaron puntajes más bajos en el índice de calificación de las políticas antidrogas vigentes; es decir, evalúan estas políticas más negativamente. Este resultado no resulta sorprendente si se tiene en cuenta que la política antidroga vigente criminaliza a los consumidores. Entonces quienes consumen drogas y quienes se relacionan regularmente con consumidores, apoyan menos esta visión como una manera de rechazar una política que los descifra como criminales y no como consumidores recreativos o como adictos.

En síntesis, el primer grupo de modelos de regresión sugieren que las actitudes liberales en materia de drogas y políticas públicas para enfrentarlas se relacionan con las experiencias de consumo de drogas, una visión progresista en materia moral, las características del entorno social del entrevistado y su evaluación de las políticas antidrogas vigentes. Así, las personas que aceptan una visión distinta a la imperante, en relación al tema de las drogas ilícitas, no son sólo consumidores, son también quienes tienen una visión liberal en temas como el aborto, el matrimonio entre personas del mismo sexo o la eutanasia. Igualmente son personas con una evaluación negativa de la forma como se ha combatido el consumo y el tráfico de drogas durante los últimos 40 años.

Si bien el primer grupo de modelos indica que las opiniones y actitudes de los ciudadanos sobre las drogas ilícitas y las políticas públicas para enfrentarlas están relacionadas con factores de tipo individual, creemos que existen variables de tipo contextual que pueden incidir sobre estas

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opiniones y actitudes. Particularmente, decidimos explorar el papel de factores contextuales relacionados con la inseguridad en los barrios donde viven los encuestados (homicidios, robo de vehículos y robo a personas). La mayor o menor incidencia de la criminalidad en el entorno del ciudadano puede afectar sus opiniones sobre el fenómeno de las drogas. Quienes habitan espacios más inseguros podrían expresar opiniones y actitudes más conservadoras hacia las drogas, pues temen que con una liberalización del consumo o las políticas antidrogas aumente la criminalidad; especialmente si se asocia el consumo de drogas con actos de criminalidad.

Dado que trabajamos con opiniones medidas a nivel individual y datos de criminalidad medidos a nivel barrial, para analizar la relación entre contextos de inseguridad y opiniones y actitudes ciudadanas sobre las drogas ilícitas estimamos varios modelos multinivel. Este tipo de metodología es la más adecuada para trabajar con estructuras de datos que combinan unidades de observación individuales y unidades de observación agregadas (Raudenbush y Bryk, 2002).

Un modelo multinivel o jerárquico de dos niveles funciona como un sistema de ecuaciones, donde en el nivel-1 la variable dependiente es una función de factores de tipo individual. A diferencia de los modelos tradicionales de regresión, en los modelos multinivel una ecuación de nivel-1 es estimada para cada unidad de nivel-2, en este caso para cada barrio ( j) incluido en el estudio.

Esto significa que tanto el intercepto (β0j) como las pendientes (β1j) de la ecuación de nivel-1 varían entre unidades de nivel-2. En el nivel-2, los parámetros (intercepto y pendiente) de la ecuación de nivel-1 son funciones de las variables contextuales o de nivel-2. En otras palabras, en una estimación multinivel las ecuaciones del nivel individual (nivel-1) se encuentran anidadas en el nivel-2, que aquí corresponde a barrios.

El primer paso de los análisis multinivel fue identificar si existía variación en cada una de nuestras variables dependientes entre barrios. Si la variación en las opiniones y actitudes de los encuestados de un barrio a otro es significativa, está variación estaría asociada a factores contextuales, lo cual justifica el uso de una estrategia analítica multinivel. De lo contrario, la variación en las opiniones de los ciudadanos está asociada a factores de tipo individual, lo que haría innecesaria esta estrategia analítica.6 En este punto pudimos establecer que únicamente dos de las variables dependientes varían de manera significativa de un barrio a otro. Ese es el caso de la variable que identifica las personas que creen que el ministerio de salud debe ser el responsable de las políticas sobre drogas, y aquella que captura una opinión favorable hacia la legalización de la marihuana. Las demás variables dependientes no varían significativamente entre unidades de nivel-2 (barrios).7 Por esta razón, solamente exploraremos la relación entre factores contextuales y opiniones sobre el fenómeno de las drogas para las dos variables mencionadas anteriormente.

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OPINIONES CIUDADANAS ANTE LAS POLÍTICAS ANTIDROGAS EN SEIS CIUDADES DE AMÉRICA LATINA

[47]

El Cuadro 2 muestra que los contextos de inseguridad afectan las opiniones sobre sobre la entidad gubernamental que debe encargarse de las políticas antidrogas. Particularmente, aquellos ciudadanos que viven en barrios con una mayor incidencia de robo a personas tienen una menor 6

7

En este primer paso se estimaron los que se conocen como los modelos no condicionales, los cuales predicen la variable dependiente, dentro de cada unidad de nivel-1, con tan sólo un parámetro de nivel-2 (el intercepto β0j). Este ti po de modelo proporciona información acerca de la variabilidad de la variable dependiente para cada uno de los dos niveles (dentro-de-barrios y entre-barrios). Así, los componentes de varianza de este modelo representan la variabilidad de la variable dependiente dentro de cada barrio (σ2) y de barrio a barrio (τ00). Al comparar los componentes de varianza, este modelo permite medir el cambio en la variable dependiente que se puede atribuir a factores de nivel-2 (barriales) versus factores de nivel-1 (individuales), y por tanto proporciona información sobre si los factores de nivel contextual son relevantes para modelar la variable dependiente (Raudenbush y Bryk, 2002, 23).

Los modelos no condicionales para todas las variables dependientes pueden ser solicitados a los autores. análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 27 - 52

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probabilidad de aceptar al ministerio de salud como la entidad que debe encargarse de diseñar la política antidroga. De la misma manera, quienes viven en contextos afectados por la violencia homicida no aceptan la legalización de la marihuana. En síntesis, las personas que viven en contextos más afectados por la inseguridad expresan opiniones sobre la política antidrogas más conservadoras que aquellos ciudadanos que viven en áreas menos inseguras. Es probable que las personas que viven en contextos más afectados por problemas de inseguridad rechacen una liberalización de las políticas antidrogas, pues, ya sea porque relacionan la inseguridad con la comercialización o consumo de drogas, temen que con ella la inseguridad que afecta a sus comunidades aumente.

4. CONCLUSIONES

[48]

Los análisis presentados en este documento permiten formular varias conclusiones. En primer lugar, desde un punto de vista descriptivo encontramos que existen variaciones significativas de ciudad a ciudad en las opiniones y actitudes sobre el tema de las drogas ilícitas. Así, los ciudadanos de Buenos Aires, Ciudad de México y Santiago poseen opiniones y actitudes sobre el tema de las drogas, significativamente más liberales que los entrevistados de Bogotá, La Paz y San Salvador.

Estos resultados deben interpretarse con cuidado debido a que pueden estar afectados por el sesgo de deseabilidad social. Esto quiere decir que en algunas ciudades ciertas actitudes hacia el fenómeno de las drogas pueden estar sancionadas socialmente, de tal forma que las personas responden las encuestas siguiendo lo que se considera socialmente aceptable. Ese podría ser el caso de las capitales de países afectados por el narcotráfico. En estos contextos es esperable encontrar actitudes más conservadoras hacia el fenómeno de las drogas, dado el impacto que han generado las mafias de las drogas en estos países. En el futuro, sería ideal explorar las opiniones de los ciudadanos respecto de las drogas con preguntas que permitan solucionar el sesgo de deseabilidad social.

También, los resultados presentados en este documento demostraron que las opiniones de las personas hacia las políticas antidrogas están significativamente asociadas con: las experiencias personales con las drogas, los contextos sociales, y los valores morales de las personas. Estos resultados coinciden con los hallazgos de estudios previos que analizaron este tema para otros contextos. De manera más específica, encontramos que quienes consideran que las drogas ilegales deben concebirse como un problema de salud pública suelen ser las mujeres, las personas de alto estatus socioeconómico y quienes apoyan el consumo recreativo de la marihuana. El apoyo a la legalización y el uso recreativo del cannabis están positivamente asociados con: haber consumido marihuana, tener actitudes morales liberales, y un entorno en el que hay una alta incidencia de consumo de drogas. De otro lado, el rechazo a la legalización y el uso recreativo del cannabis están asociados negativamente con la edad, la aprobación de las actuales políticas antidrogas y una alta incidencia de homicidios en el entorno del encuestado.

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Anexo 1.

Descripción de las variables independientes Edad: Edad en años del encuestado.

Género: Variable dicotómica la cual toma el valor de 1 si el encuestado es mujer y 0 en caso contrario.

Clase social (estrato social): Variable que captura la autopercepción de clase del entrevistado. Está compuesta de 4 categorías: baja, media-baja, media-alta y estrato alto.

Para efectos de los análisis estadísticos, se crearon variables dicotómicas distintas para cada categoría.

Consumo de alcohol: Variable dicotómica que toma el valor de 1 si la persona ha consumido alcohol alguna vez en su vida.

Consumo de Marihuana: Variable dicotómica que toma el valor de 1 si la persona ha consumido marihuana alguna vez en su vida.

[50]

Actitudes progresistas en materia moral: Es un índice construido a partir del grado de aprobación del encuestado con respecto a la homosexualidad, el aborto, la eutanasia y el matrimonio entre personas del mismo sexo. En este sentido, es una variable de intervalo que toma valores entre 0 y 100, en donde valores cercanos a 100 indica una mayor aprobación frente a los anteriores temas, y se puede decir que la persona tiene mayores actitudes progresistas en materia moral. El coeficiente de confiabilidad de Cronbach para los cuatro componentes de esta variable fue de 0,85.

Consumo recreativo de marihuana como un derecho: Descripción presentada en la sección de variables dependientes.

Evaluación de las políticas antidrogas: Descripción presentada en la sección de variables dependientes.

Consumo de drogas en el entorno: Variable dicotómica que tiene en cuenta la percepción del individuo sobre el porcentaje de personas en su entorno que consumen marihuana. Se codifica como 1 si el encuestado considera que el 50% o más de su entorno consume drogas.

Homicidio: Esta variable continua captura el número de muertes violentas por cada 100 mil habitantes. Trabajamos con el reporte de homicidios a nivel de barrio.

Robo de vehículos: Esta variable se refiere al número de vehículos hurtados por cada 100 mil habitantes en un barrio determinado.

Robo a personas: Esta variable mide el número de hurtos a individuos por cada 100 mil habitantes.

Trabajamos con el reporte de hurtos a nivel de barrio.

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Cuadro 1.

Factores que inciden en las opiniones y actitudes frente al consumo de drogas y las políticas de drogas.

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Cuadro 2.

Análisis del contexto.

Min. salud líder política antidrogas Efectos Fijos Predictores Nivel-2 Intercepto (γ00) Homicidios Robo vehículos Robo a personas Predictores Nivel-1 Efectos Aleatorios Componentes de varianza Efecto Barrio τ00 Efecto Individual σ2 [52]

Confiabilidad Intercepto N (N-1) N (N-2) **p < 0.01. * p < 0.05. + p < .10 Errores estándar robustos en paréntesis

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Legalización marihuana

-0.545 (0.463) 0.007 (0.026) -0.007 (0.020) -0.002 * (0.001) S

-0.337 (0.514) -0.051 ** (0.022) -0.006 (0.024) -0.000 (0.001) S

0,611 * 0,781

0,432 0,657

0.21 338 106

0.17 338 106

CRIMINALIDAD DERIVADA DE DESASTRES NATURALES: PROPUESTA PARA LA GENERACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS*

Ervyn Norza Céspedes, Elba Lucia Granados León, Vanesa Sarmiento Dussán, Dayana Fonseca Hernández, Giovanni Torres Guzmán

Ervyn Norza Céspedes** Elba Lucia Granados León*** Vanesa Sarmiento Dussán**** Dayana Fonseca Hernández***** Giovanni Torres Guzmán******

RESUMEN

Con ocasión de las nuevas preocupaciones del postconflicto, surge el presente estudio basado en la revisión documental, la revisión de fuentes; primarias y secundarias, en las cuales se analiza la criminalidad derivada de los desastres naturales; con el fin de generar líneas de acción que contribuyan a disminuir el riesgo de comisión de delitos en estados de emergencia por desastres naturales. Se explica la criminogénesis y criminodinámica surgida de las situaciones de vulnerabilidad ante un desastre natural; se plantearon dos ti pos de delito: delito cómo satisfacción de necesidades básicas y delito con un fin en sí mismo. Se evidencia la importancia de generar políticas públicas o criminales en el país aplicable en casos de desastres naturales con énfasis en la seguridad, estabilidad de las regiones; siguiendo tres líneas en el diseño, implementación o evaluación de la política; a) Preparación para el desastre, b) Atención oportuna e inmediata y c) Fortalecimiento de espacios defendibles que contiene la inclusión de la criminología ambiental y el programa C.P.E.T.D. (Crime Prevention Through Environmental Design).

Palabras clave: Criminalidad, Desastre Natural, Fuerza Pública, Política Pública.

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CRIMINALIDAD DERIVADA DE DESASTRES NATURALES: PROPUESTA PARA LA GENERACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

CRIMINALITY DERIVED FROM NATURAL DISASTERS: PROPOSAL FOR THE CREATION OF PUBLIC POLICY [53]

SUMMARY

Given the new concerns of the post-conflict, arises this study based on the literature review, review of sources; primary and secondary, where crime linked to natural disasters are analyzed just in order to generate lines of action to help to reduce the risk of committing crimes in a state of emergency caused by natural disasters. This explains the crime dynamic and its causes arising from natural disaster situations, two types of crime came to question: crime as a solution to solve the basics needs and crime as an aim itself. This study shows the importance of generating policy and criminal policy in the different countries in cases of natural disasters with emphasis on the security and the stability of each region. The results suggest following three basic lines in the design in the process of implementing and evaluating policies of states that are in a state of emergency: a) Be ready for the disaster b) timely and immediate attention c) Strengthening of defensible spaces containing the environmental criminology and the program CPETD (Crime Prevention through Environmental Design) Keywords: criminality, natural disaster, government forces, public policy.

* Se agradece al señor Mayor General Jorge Hernando Nieto Rojas, al señor Brigadier General Jorge Enrique Rodríguez Peralta Director de Investigación Criminal e INTERPOL y el señor Coronel Álvaro Pico Malaver Director Nacional de Escuelas, quienes apoyaron la realización de esta investigación, teniendo como princi pal objetivo el estudio de los fenómenos que inciden en la criminalidad y la identificación de líneas en política pública contra el delito. Así mismo, a la Doctora Paola María Akl Moanack, quien desde la Universidad de la Sabana acompaño en espacios metodológicos el desarrollo de la investigación. ** Doctorando en Ciencia Política. Magister Criminología y Victimología. Magister en Psicología Jurídica. Capitán de la Policía Nacional de Colombia. Jefe de Investigación Criminológica del Observatorio del Delito de la Dirección de Investigación Criminal e INTERPOL. Esta investigación es producto del proceso de formación doctoral concedido a través de beca financiada por la DINAE. *** Psicóloga. Especialista en psicología forense. Magister © Criminología y Victimología. Teniente Coronel de la Policía Nacional de Colombia. Jefe del Área de información y análisis criminal de la Dirección de Investigación Criminal e INTERPOL. **** Psicóloga, Universidad de la Sabana. ***** Psicóloga. Mg (c) Criminología y Victimología. Docente de la Escuela de Investigación Criminal de la Policía Nacional de Colombia. ****** Abogado, Especialista en derecho penal, derecho administrativo. Mayor de la Policía Nacional de Colombia. Jefe del Observatorio del Delito de la Dirección de Investigación Criminal e INTERPOL.

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INTRODUCCIÓN En el estudio de la criminalidad es necesario tener un objetivo primordial, el cual se basa en la búsqueda de explicaciones conducentes sobre la comprensión holística de los fenómenos criminosos; así mismo obtener una comprensión que permita generar planteamientos para la construcción del estadio de seguridad y convivencia pacífica de una población, pilar fundamental del resultado en la investigación criminológica.

En consecuencia, la presente investigación establece la exploración y descripción del crimen y su génesis post facto a los desastres naturales, para finalizar con el planteamiento de una posible hoja de ruta en la política pública de un país frente a la prevención - atención del desastre y reducción del riesgo, entendiendo dentro del constructo de desastre las consecuencias del crimen derivado del comportamiento en una comunidad posterior a un evento funesto repentino de carácter natural.

[54]

Por lo tanto, al identificar en el mundo que existe una aparente relación entre desastre natural y criminalidad, reflejada a través del aumento en la comisión de delitos durante o pos facto al desastre; se encuentra ejemplo de ello, casos como el terremoto ocurrido el 27 de febrero de 2010 en Chile, el cual registró saqueos o hurtos realizados a fuentes de provisiones, medicamentos, combustible y bienes de consumo, además de cuatro incendios intencionales de gran magnitud, tres a supermercados y uno a una multitienda (Sanzana, 2010). Adicionalmente, Salazar (2010) afirma que el terremoto de Chile mostró las fracturas de la estructura social y económica, produciéndose una rebelión popular semidelictual que no cambiará por el hecho que el terremoto haya terminado. A su juicio la sociedad no conoce a fondo lo que hay detrás de la actitud delictual o el por qué las masas marginales actúan como lo hacen, por lo que hay que examinarlas y explicarlas para poder aplicar políticas afines a esa realidad.

De igual forma, según el informe rendido por Human Rights Watch (2011) en Haití después del terremoto sucedido en enero de 2010, hubo un crecimiento de los delitos de secuestro y violencia sexual en mujeres y niñas. Se afirmó que la situación posterior al terremoto exacerbo la violencia, la mayoría de presos escaparon de prisión, y la capacidad del Estado y la Policía se debilitó aún más con el terremoto.

Igualmente, en un comunicado hecho desde Ginebra, la Cruz Roja Internacional (enero de 2010) aseguró el incremento de incidentes violentos y en especial saqueos que se iniciaron una vez ocurrido el terremoto en Haití. Para reafirmar estos comunicados, Matt Marek el representante de la Cruz Roja de Estados Unidos en Haití hizo declaraciones sobre el saqueo: “…El saqueo de las tiendas que empezó después del temblor parece ser inevitable y hasta necesario.

‘No hay otra manera de conseguir alimentos, incluso si usted tiene dinero no tiene cómo comprar nada porque las tiendas están destrozadas y nadie trabaja…” (Global Voices, 2010).

La ocurrencia de hechos delincuenciales posteriores a los desastres naturales ha mostrado un incremento, como se mostró en los casos de Chile y Haití, en los cuales se observa un común denominador referente a los delitos asociados a desastres naturales entre los cuales se hallan los hurtos, delitos sexuales y secuestros, entre otros.

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Por lo tanto, se debe tener conocimiento que acceder a datos cuantitativos que evidencien la presencia de conductas punibles en situaciones de desastres, no es una tarea fácil. Es posible acceder a cifras de las vidas afectadas por un desastre, por ejemplo, United Nations International Strategy for Disaster Reduction (UNISDR, 2010) en un comunicado notifican que para el 2010 según el Centro de Investigación sobre la Epidemiología de las Catástrofes (CRED) unos 373 desastres naturales que ocurrieron en este año cobraron 296,800 vidas y afectaron a 208 millones de personas; siendo el terremoto del 12 de enero en Haití y la ola de calor en Rusia durante el verano, los dos más mortales. El primero con más de 222,500 víctimas mortales, y el segundo con unas 56,000 muertes.

En la figura 1 y figura 2 se muestra la georeferenciación de los desastres naturales y las muertes de los afectados a nivel mundial entre 1976 – 2005: Figura 1.

Número de desastres naturales por país (1976 – 2005)

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Fuente: Tomado del Centro de Investigación sobre la Epidemiología de las Catástrofes (CRED, 2009).

Figura 2.

Número total de muertes y personas afectadas por desastres naturales por 100,000 habitantes (1974-2003)

Fuente: tomado del Centro de Investigación sobre la Epidemiología de las Catástrofes (CRED, 2009).

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Sin embargo, este tipo de datos no permite determinar de forma específica el número de afectados por actos delictivos. Debido a esto los acontecimientos ya citados, los terremotos de Chile y Haití en el 2010 dejan entrever este tipo de conductas en los desastres naturales recientes.

En el caso de Colombia, hay un déficit respecto a estadísticas sobre la incidencia de desastres naturales y zonas de riesgo, la información no se he recogido de forma sistemática con criterios bien definidos, y muchos no son reportados. Sin embargo, existe una alta probabilidad de amenaza de desastres naturales por la ubicación geográfica, las condiciones meteorológicas e hidrológicas característicos de un país ubicado en la zona ecuatorial, el crecimiento de la población y asentamientos en zonas de alto riesgo, etc. Según el inventario de desastres naturales DesInventar para el periodo entre 1910 y 2002 se han presentado aproximadamente 14.595 desastres naturales en el país (Lampis, 2010).

Es pertinente mencionar que Colombia está entre los países del mundo con mayor riesgo de desastre natural, ubicado en el décimo puesto con la categoría de riesgo extremo. En los primeros puestos están Bangladesh, Indonesia e Irán. Colombia es el único país de América del Sur con riesgo extremo, países vecinos como Perú, Venezuela y Ecuador se ubican en la categoría de alto riesgo (Maplecroft, 2010) En la tabla 1 se muestran los datos relativos a las pérdidas humanas y económicas causadas por desastres que se han producido entre 1980 y 2010 en el país: Tabla 1.

Desastres Naturales de 1980-2010

[56]

No. de eventos 118 No de personas muertas 27,943 Promedio de muertes por año 901 No. de personas afectadas 9,344,157 Promedio de afectados por año 301,424 Daños económicos (US$ X 1,000): 4,456,069 Daños económicos por año (US$ X 1,000): 143,744 Fuente: Adaptada de Colombia Disaster Statistics, Natural Disasters from 1980-2010, Overview (EM-DAT, 2013).

Según la tabla anterior se muestra como la presencia de desastres naturales no solo trae pérdidas humanas sino también económicas para el país. Por otro lado, como se evidencia en la figura 3, en los últimos años los desastres naturales por inundaciones han tenido mayor frecuencia en el país, por encima de movimientos de masas húmedas y terremotos.

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Figura 3.

Ocurrencia de Desastres Naturales reportados entre 1980-2010 en Colombia

Fuente: Tomado de Colombia Disaster Statistics. Natural Disasters from 1980-2010, Natural Disaster Occurrence Reported (EMDAT, 2013).

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Los datos anteriores permiten obtener una mejor compresión de la relevancia de los hechos y la incidencia de los peligros naturales a nivel mundial y en Colombia. Además de la dificultad para determinar la relación entre las consecuencias del impacto de un peligro natural y el aumento de la criminalidad.

Con este marco de referencia, la presente revisión teórica y documental en torno a la criminalidad y los desastres naturales tiene como fin generar líneas de acción que ayuden a disminuir el riesgo de comisión de delitos en estados de emergencia por desastres naturales. Para este fin, se busca comprender el delito como producto de las diferentes situaciones que emergen en la comunidad en atención al nivel de vulnerabilidad al cual queda expuesta después del evento natural y que conforman un “caldo de cultivo1” para el delito, más que entender el delito asociado de manera directamente proporcional a un tipo de catástrofe natural. Por tal razón, surgen algunas preguntas significativas: ¿el desastre natural que produce irrupciones en la manifestación colectiva de la sociedad puede conllevar al delito?; ¿hasta qué punto una determinada conducta llevada a cabo en un desastre natural se considera un acto de criminalidad? Y en ese sentido ¿cuál es el papel de la Fuerza Pública en dicho evento?.

[57]

Para responder los anteriores interrogantes, la temática se desarrolla de la siguiente manera: Primero se aclara el concepto de desastre natural y delito; el segundo apartado corresponde a unas generalidades de la relación entre criminalidad y clima; y entre temperatura y conductas agresivas en las cuales podría ubicarse conductas criminales. Luego se centra en la comprensión de la criminogénesis y criminodinámica en situación de desastres, es decir, qué lleva a una persona a cometer un delito y cómo estas se explican desde la criminología o psicología del comportamiento delictual. Adicionalmente, se plantean dos categorías del delito en desastres naturales y se indaga sobre el papel de la Fuerza Pública en un desastre natural y finalmente se destaca el esfuerzo realizado por el Estado para la prevención y atención de desastres naturales.

1

Término utilizado en microbiología para definir un método de multi plicación para microorganismos. Proceso creado que genera un ambiente propicio para que algo se desarrolle.

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I. CONCEPTUALIZACIÓN DE DESASTRE NATURAL, CRIMINALIDAD Y DELITO Para entender la relación entre desastres naturales y criminalidad postfacto, primero se debe explicar qué se entiende por cada uno. Para ello se retoma la definición de desastre natural de la Organización de las Naciones Unidas (ONU, 2001), la cual incluye tres conceptos principales que se deben tener en cuenta cuando se habla de Desastre Natural: peligros naturales, vulnerabilidad y riesgo. El primero, Peligros Naturales, se refiere a fenómenos como terremotos, actividades volcánicas, tsunamis, tormentas de arena, polvo, plagas, ciclones, tornados, inundaciones, incendios forestales y la neblina que estos generan. El segundo concepto, la Vulnerabilidad, se refiere al grado de resistencia o susceptibilidad de un sistema socioeconómico frente al impacto de los peligros naturales, desastres tecnológicos y ambientales, el cual se establece según un conjunto de factores como la concientización de estos peligros, la infraestructura y condiciones de los asentamientos humanos, las políticas y la administración pública; en general, la organización de las acciones y el comportamiento humano para la gestión de desastres. Por último, el Riesgo representa la probabilidad de que el desastre natural suceda, su estimación comprende la evaluación de la vulnerabilidad y la predicción del impacto.

En ese contexto, se entiende por Desastre Natural como “las consecuencias del impacto de un peligro natural en un sistema socioeconómico con un nivel dado de vulnerabilidad, lo que impide que la sociedad afectada le haga frente a tal impacto” (ONU, 2001). En otras palabras, no todo evento natural o peligro natural es un desastre, únicamente son aquellos eventos naturales que afectan negativamente a las comunidades humanas, por una condición de vulnerabilidad (Baena, 2011).

[58]

Ahora bien, según el concepto de desastre natural de la ONU, se puede enmarcar la criminalidad, como un fenómeno desencadenado por la vulnerabilidad que se genera y que recae sobre el sistema socioeconómico de una región. Por consiguiente, si se enfoca la criminalidad derivada de los desastres naturales, se estaría hablando de un fenómeno adverso y originado del desastre, el cual requiere la adopción de políticas públicas para mitigar o reducir su efecto.

En cuanto al Delito, este se define en el Código Penal Colombiano como toda acción u omisión expresamente prevista por la ley penal, el cual debe contener una norma y una sanción (López, 2002). Según Machicado (2010), las concepciones nominales establecen que “es una conducta humana que se opone a lo que la ley manda o prohíbe bajo la amenaza de una pena” (p.3). La ley designa y nomina los hechos que son delitos. Para las concepciones materiales, “el delito es un acto humano típicamente antijurídico, culpable y sancionado con una pena de carácter criminal” (p.3). Por último, la concepción jurídica define el delito como “todo acto humano voluntario que se adecua al presupuesto jurídico de una ley penal” (p.3).

Dicho lo anterior, a continuación se pretende describir y analizar los comportamientos que llevan a conductas delictivas en una situación de vulnerabilidad frente al impacto de los peligros naturales.

Para esto, se inicia con los primeros planteamientos históricos realizados en torno al tema, los cuales hacían referencia a una relación entre el estado del clima y la criminalidad.

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II. CLIMA, CRIMINALIDAD Y CONDUCTAS AGRESIVAS No se encuentra una amplia evidencia de la relación entre desastres naturales y criminalidad; no obstante desde hace varios años se ha planteado una relación entre el estado del clima y la explicación de la conducta delincuencial, donde a temperatura alta se presentan delitos violentos, y a temperatura baja delitos elaborados, como aquellos contra el patrimonio económico. Al revisar esta tesis, se identifican algunos autores que argumentaron la influencia del clima sobre conductas criminógenas o la relación de causalidad entre el delito y el clima, como Montesquieu en el siglo XVIII, Quetelet en el siglo XIX y Miranda en el siglo XX. Montesquieu (1748) inicia con un acercamiento hacia la posible influencia entre el clima y las leyes, postulados que para la época merecieron reconocimiento, pero que en la actualidad pueden ser debatidos con argumentos científicos. Es así que el autor expone en varios de sus apartados esta relación, explicando la variación entre la subjetividad del ser humano en conexión con la diversidad del clima: …“Si es cierto que el carácter del alma y las pasiones del corazón presentan diferencias en los diversos climas, las leyes deben estar en relación con esas diferencias (…) En los climas fríos se tiene más vigor. Se realizan con más regularidad la acción del corazón y la reacción de las fibras; los líquidos están más en equilibrio, circula bien la sangre. Todo esto hace que el hombre tenga más confianza en sí mismo, esto es, más valor, más conocimiento de la propia superioridad, menos rencor, menos deseo de venganza, menos doblez, menos astucias, en fin, más fineza y más franqueza. Quiere decir esto, en suma, que la variedad de climas forma caracteres diferentes” (Montesquieu, 1748, citado en edición electrónica 2010)

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A mediados del siglo XIX Quetelet buscando factores que explicaran la criminalidad, concluyó que la delincuencia era un fenómeno normal presente en todas las sociedades modernas y que la pobreza no era la general causa de esta, aunque las personas pobres están más expuestas a tentaciones delictivas en un entorno urbano donde las diferencias son más evidentes. Por tanto, la principal causa de la criminalidad sería la pobreza unida con la vida de las ciudades por la claridad de las desigualdades sociales, las personas pobres estarían más expuestas a cometer delitos. Además, con las leyes térmicas relacionó el crimen con características climatológicas, afirmando que en épocas de invierno ocurren delitos contra la propiedad como los hurtos y en épocas de verano contra las personas, presentándose un incremento en la tasas de homicidios (Roemer, 2001; Hassemer & Muñoz, 2001).

En la misma línea, según Cohen y Felston (1979) las diferencias estacionales en las tasas de delitos se explican por el incremento de interacciones humanas, existiendo mayor concentración de personas en lugares públicos durante el verano, por tanto la probabilidad que se produzcan delitos es mayor.

A principios del siglo XX, Miranda (1907) realizó interpretaciones sobre la injerencia entre las variaciones del clima y las variaciones de la criminalidad, exponiendo entre sus postulaciones la influencia directa del clima sobre la actividad individual y la influencia indirecta del clima sobre las condiciones de un pueblo dado, para finalmente explicar la relación de causalidad entre el clima y el delito.

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En este orden de ideas, pareciera encontrarse una relación lineal entre temperatura y conducta agresiva como postula la Teoría de la Ley Térmica de la Delincuencia, según la cual a medida que sube la temperatura ambiente también aumenta la agresión. Sin embargo, en la actualidad a partir de estudios transculturales se refuta esta relación directa, pues se ha constatado que en los países más fríos como Finlandia, la agresividad es menor, mientras que en los países más calurosos como Malasia la agresividad es moderada y en los países con climas cálidos, la violencia es mayor.

De esta forma se confirmó que la relación es curvilínea y no lineal (Van del Vliert, Schwartz, Huismans, Hofstede y Daan, 1999, citado en Javaloy & Vidal, 2007) Según Arias (2007) el grupo de investigadores de Creig Anderson es el que ha intentado explicar de forma más amplia la relación entre temperatura y agresión, planteando la Teoría del Calor, según la cual cuando aumenta la temperatura, se produce un aumento en el porcentaje de delitos que implican un componente afectivo, pero esto no se asocia con delitos contra la propiedad o instrumentales. La tendencia a cometer un acto violento se puede presentar por un efecto negativo, que surge en situaciones de temperaturas extremas, ya sea de frío o calor, y ante una pre-activación que provoca sentimientos hostiles y actividad fisiológica (Anderson, Anderson & Deuser, 1996, citado en Arias, 2007)

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También la medicina y la psicología han explicado esta relación entre el ambiente y las reacciones fisiológicas y psicológicas. Retomando a Vogt (1998), los avances de la medicina han identificado a los centros supra y preópticos del hipotálamo anterior como el lugar del cerebro que dirige la regulación térmica del cuerpo humano, siendo la encargada de dos procesos vitales en esta labor: la vasodilatación periférica y la sudoración, resultado del proceso homeostático del cuerpo para enfrentar las características de la temperatura.

Según De Young (1996) la psicología social y la psicología ambiental hacen alusión a las variables externas que influyen sobre la conducta. Para Holahan (1996) existen procesos adaptativos del individuo y su medio ambiente. Por su parte, Urbina y Ortega (1982) afirman que los ambientes físicos modelan la conducta humana y que ambas partes, ambiente y conducta, son interdependientes en su influencia mutua.

Hasta aquí se observan planteamientos explicativos del delito como reacción desencadenada del clima. Ahora bien, en la descripción y análisis del fenómeno de la criminalidad derivada de los desastres naturales, se pasa de profundizar en las posibles comprensiones de los comportamientos criminosos generados por la temperatura de la región, a comprender la criminogénesis y criminodinámica surgida de las situaciones de vulnerabilidad en que se ven envueltas las sociedades donde ocurre el desastre natural.

III. CRIMINALIDAD, MOTIVACIÓN Y NECESIDADES Cuando se trata de comprender las conductas delictivas se piensan varias teorías. Una de estas son las teorías motivacionales, al preguntarse por qué la población delinque y qué los motiva a delinquir. Primero, se entiende que “la motivación y la emoción son dos procesos básicos imprescindibles para comprender la relación que establece un individuo con su medio ambiente; para entender la máxima premisa de cualquier organismo vivo: la supervivencia” (Fernández, Palermo & Martínez, 2002, p. 3). Es decir, cualquier conducta que lleva a cabo el ser humano está

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relacionada con el incremento en la probabilidad de supervivencia, aunque no siempre tenga la connotación de vida o muerte (Fernández et al., 2002).

En este sentido, la motivación se caracteriza por el grado de cooperación, la capacidad de mantener un esfuerzo sostenido durante la realización de una tarea y el grado de refuerzo que necesita el sujeto para completarla (Vergara, 1995). Según Valverde (2002) el término motivación proviene del latín “movere”, es decir, moverse, por tanto, lo define como lo que da energía, direcciona y sostiene los comportamientos humanos. De igual manera se utiliza el término motivación cuando un deseo es trasformado en una conducta, la cual es visible y medible como lo sería una conducta delictiva.

Figura 4.

Cadena de necesidad – deseo – satisfacción.

Fuente: Adaptado de “Comportamiento humano en la organización” por M. Valverde, 2002. Universidad Virtual (UOC), p.10.

Elaboración propia.

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Como se observa en la figura 4, la motivación está guiada por una cadena en la cual tienen un papel trascendental las necesidades, los deseos, las tensiones y las acciones que conducen a la satisfacción de las necesidades (Valverde, 2002). El proceso básico de la motivación se inicia con la presencia de algún estimulo o situación interna o externa que activa al organismo desencadenando la necesidad o el deseo de dirigirse hacia la consecución de algún objetivo, considerando la disponibilidad de recursos, dificultad y valor (Fernández et al., 2002). El hombre es un ser motivable, en su mente una percepción genera un impulso, deseo o tendencia a determinada actitud. Puede que la conciencia sea influida, pero la voluntad con la razón decide o no dirigirse hacia el impulso; se puede decir que la acción está orientada por la voluntad, el hombre tiene el poder de optar, elegir y dirigir la conducta (Gómez, 1995).

La motivación para ejecutar una determinada conducta puede darse por consecuencias en el ambiente o por el interés o placer que genera. La motivación implica tanto motivos intrínsecos como extrínsecos (Barbera & Molero, 1996). La motivación extrínseca se refiere a aquellos procesos activadores del comportamiento, por razón de las consecuencias ambientales derivadas de la realización de determinadas conductas; mientras que en la motivación intrínseca, la conducta se lleva a cabo para satisfacer necesidades de causación personal, efectividad o curiosidad, por el interés y placer de realizarlas (Reeve, 2003).

De esta forma, al contextualizar con las características derivadas de los desastres naturales; las necesidades serían las enmarcadas en el alimento, agua y aire, entre otras, las cuales requieren de análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 53 - 78

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una satisfacción inmediata, pero que ante su dificultad genera un nivel de tensión para provocar la conducta desviada (delito) y lograr su fin último que es la satisfacción de la necesidad primaria, aunque esa conducta puede ser controlada por la voluntad.

Ahora bien, al hablar de necesidades primarias que son las desencadenantes de la tensión o génesis delictual, podemos retomar a Maslow (citado en Valverde, 2002) quien hace referencia a la Escala de Necesidades, en donde expone las prioridades del ser humano en la búsqueda de satisfacción, autorrealización o motivación de crecimiento. En esta escala se incluye lo mencionado anteriormente con referencia a las necesidades básicas (comida, bebida, aire, sexo, protección, entre otras) y que son el epicentro de atención sobre la discusión en el surgimiento de conductas delincuenciales posteriores al desastre natural. Dichas necesidades primarias tienen la capacidad de generar un desequilibrio en el individuo, desencadenando comportamientos intrínsecos (delincuenciales) frente a posibles soluciones para la satisfacción de las mismas.

Según esto, se supone que en situaciones de emergencia como lo es un desastre natural, en la mayoría de los casos las necesidades básicas que requieren una satisfacción inmediata no se suplen, como podrían ser agua y alimento. Lo cual genera un nivel de tensión provocando acciones que lleven a la satisfacción de la necesidad, a pesar de que la conducta sea desviada o se considere un delito. En otras palabras, la tensión generada provoca cualquier conducta que aumente la probabilidad de supervivencia, existiendo la posibilidad de una conducta criminal como hurtos (saqueos), riñas, lesiones y homicidios, entre otras, enmarcadas al interior de la categoría de violencia instrumental2.

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De esta forma, a partir de las teorías motivacionales (Barbera & Molero, 1996; Reeve, 2003), se identifican dos componentes para tener en cuenta sobre la génesis del fenómeno criminal en las comunidades afectadas por desastres naturales: Componentes extrínsecos del delito, como aquellos derivados del medio exterior al individuo, pero que interactúan en el sujeto generando comportamientos cognoscitivos (Procesos cognoscitivos: percepción, pensamiento, aprendizaje, memoria e inteligencia) y volitivos (comportamiento a voluntad del sujeto). Es decir, ante el hecho de escasear el alimento con ocasión del cierre de las vías de ingreso a la ciudad y el consumo de la población afectada, se inician comportamientos cognoscitivos que interiorizan y evalúan la situación para impulsar la acción (volición) de saqueo en un local comercial o hurto de alimentos en la localidad. A esto se suman los componentes intrínsecos del delito, identificados como las características individuales del sujeto (agresividad, carrera o historial delincuencial, elección racional, entre otros.) que exhortan al sujeto hacia la comisión del delito en sí mismo (oportunidad y elección racional frente al delito).

IV. TEORÍAS CRIMINOLÓGICAS EXPLICATIVAS DEL DELITO EN LOS DESASTRES NATURALES La criminogénesis y criminodinámica analizada hasta aquí en los desastres naturales, tienen una explicación desde las teorías criminológicas, las cuales responden el por qué se llega a cometer un delito. La criminología ha sido la encargada de explicar la etiología del delito, por lo que ha elaborado una serie de teorías. Enseguida, se exponen solo algunas teorías o hipótesis que se ajustan al caso de la posible criminalidad derivada de los desastres naturales y desde la perspectiva 2

Es la utilización de la violencia como instrumento para otro fin distinto a ejercer violencia. (ejemplo: Uso de la violencia física o lesiones personales, con el objetivo de obtener alimento o agua que permita satisfacer sus necesidades individuales)

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de estas teorías, la delincuencia se considera el resultado de la estructura y el funcionamiento social.

El primer grupo explica el delito a partir de las influencias sociales. Dentro de estas explicaciones se retoma la teoría de desorganización social, la cual “considera al delito como consecuencia de la falta de una organización adecuada de la sociedad, e implica que si esta estuviera mejor organizada el delito disminuiría; y si lo fuera de forma prefecta dejaría de existir” (López-Rey, 1975, p.90).

Por su parte, la Escuela de Chicago habla de patologías sociales como resultado de una fragmentación y una notable desorganización en un sistema social, involucrando los ámbitos policiales y gubernamentales. Desde su perspectiva el desorden social en conjunto con la falta de control social por parte de las autoridades competentes, darían paso a la generación de la delincuencia y su desarrollo expansionista (Trasher, 1983, citado en Kazyrytzki, 2008). En ese sentido, ante un desastre natural se presentan ambos factores, se genera desorden social y poco control social de los encargados de la persecución del delito, por lo que controlar la criminalidad y determinar conductas delictivas requiere atención.

A este respecto, la Teoría de Control Social retomada por algunos autores como Garrido, Stangeland y Redondo (2001), propone tres categorías de controles capaces de prevenir el comportamiento delictivo: a) los controles directos, que involucran los refuerzos o castigos impartidos desde la crianza del infante, es decir, aquellos aportados por sus padres; b) los controles indirectos, que involucran los pensamientos que generan otras personas a las que un joven se halla involucrado emocionalmente y que inhiben la conducta delictiva; c) los controles internos, procedentes de la propia conciencia o sentimientos de culpa generados por la persona.

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Frente al nivel de vulnerabilidad y desorden que se presenta en los territorios afectados por un desastre natural, se encuentra la Teoría de la Anomia planteada por Durkheim (1895) (citado en Merton 1973), entendiendo la anomia como el estado de desorientación, alienación y ausencia de normas en la que se verían envueltos la sociedad y los individuos, que produce una provocación y da lugar a comportamientos absurdos en situaciones extremas. Según la teoría, la sociedad mediante el establecimiento de normas, es la encargada de integrar a los individuos que la forman y de regular sus conductas. Si éstas no se cumplen, la sociedad pierde el orden estable lo que dificulta desarrollarse plenamente. En una sociedad en donde no se determine una clara regulación de normas, se ha de esperar que tenga cabida para la comisión del crimen. Si no existen dichas regulaciones los individuos no podrían controlar sus apetitos. Para Merton (1973) la conducta “desviada” es una reacción normal o un modo de adaptación a las contradicciones de la estructura social, las cuales ejercen a la presión que ejercen sobre sus miembros para adoptar determinados comportamientos.

En el análisis entre Durkheim y Merton discrepan en algunos aspectos. Según Huertas-Díaz (2010) para Durkheim la anomia era una situación de crisis transitoria, debido a un acelerado y desorganizado cambio social impuesto por la industrialización, mientras que la anomia para Merton era una disfunción estructural endémica, crónica estable inherente a cierto modo de la sociedad, haciendo énfasis a la norteamericana, cuyas contradicciones inciden de modo desigual en los diversos grupos sociales, afectando con particular intensidad a las clases bajas. A su juicio, se ven mucho más presionados que los demás a cometer delitos para la obtención de una meta codiciada, aquellos a quienes la sociedad no ofrece oportunidades para acceder a niveles de bienestar deseados. análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 53 - 78

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En el caso de los desastres naturales, la desorganización social que se genera junto con la deficiencia en la vigilancia o control social dificulta la regulación de normas, y por tanto la probabilidad de que ocurra un evento criminal aumenta.

Hikal (2009) identifica diferentes factores de riesgo criminógenos que implican una gama de situaciones que interactúan en los individuos. Según el autor, el medio es un componente físico exógeno que incide en la criminalidad, el cual comprende al ambiente natural (clima, lluvia, calor, frío, humedad, etc.) y los ambientes artificiales formados por el ser humano (el barrio, la vivienda, los medios de comunicación, etc.), los cuales son estímulos constantes con el que el sujeto interactúa continuamente y que influyen en el desarrollo de una conducta delictiva.

En su planteamiento referente a los componentes exógenos del crimen menciona una política criminológica ambiental, retomando a Skinner para proponer que la conducta humana puede ser dirigida, sin tratar de influir en la mente ni de cambiar la personalidad, sino cambiando el medio.

Otro grupo de teorías plantean el delito como elección. La primera es la de Razonamiento Criminal de Cornish y Clarke (1986) y la Teoría Residencial del Delito de Wilson y Herrnstein (1885), las cuales consideran una toma de decisiones o elección racional previa a la comisión del delito y si las ganancias que pueden adquirir superan las pérdidas que puedan sufrir. Es decir, cuando se presenta una oportunidad y se evalúa como favorable, una persona puede aprovecharla para cometer un delito (Garrido & López, 1995).

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Por otro lado, la Teoría de la Elección Racional del crimen, postulada por Clarke (1992) (citado en Macarena Rau, 2003) para su formulación en Chile sobre los espacios seguros y la prevención del crimen mediante el diseño ambiental (CPTED o Crime Prevention Through Enviromental Design), la cual enfatiza en la racionalidad y el proceso voluntario de pensamiento llevado a cabo por personas que cometen crímenes. Esta teoría habla del proceso de toma de decisiones en el que la elección, vinculada o no a aspectos delictivos, se llevaría a cabo fundamentada en una ponderación del peso relativo entre el riesgo percibido, y el esfuerzo de obtener la relativa ganancia.

De esta forma, el agresor es visto como un tomador de decisiones, quien cuidadosamente calcula las ventajas y desventajas asociadas con ciertas actividades (Macarena Rau, 2003). Según esta teoría la tensión generada por las necesidades no satisfechas no es el único factor que promueve conductas delictivas, la elección racional interviene en el momento de decidir si se accede al objetivo que se tiene por medio de una conducta socialmente aceptada o mediante el delito.

Existe un grupo de teorías consideradas integradoras, como la teoría de las Actividades Rutinarias o de la Oportunidad expuesta por Cohen y Felson (1979) y Garrido et al. (2001) la cual plantea que los delitos aumentan en razón a tres factores: delincuentes motivados, víctimas apropiadas y ausencias de protectores eficaces o elementos disuasorios; y cuando estos elementos coinciden en un mismo espacio y tiempo existe mayor probabilidad de ocurrencia de un evento criminal. En una situación de desastre un individuo puede estar motivado por la búsqueda de satisfacción de sus necesidades, hay ausencia de normas y control social en un mismo espacio y tiempo, lo cual facilita la conducta desviada o criminal.

Se puede afirmar que el ambiente físico genera oportunidades para determinados comportamientos.

Garrido y López (1995) establecen que la ecología social, es decir los factores sociodemográficos y económicos de un área se relacionan con la distribución de los crímenes de esa área, a partir de estudios realizados en los ambientes de riesgo o áreas criminológicas.

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Dicho lo anterior, las teorías criminológicas y las explicaciones sobre la génesis del delito, permiten evidenciar los factores que inciden en el surgimiento de hechos criminosos derivados de la situación de vulnerabilidad en las poblaciones víctimas de desastres naturales. Se puede explicar desde las postulaciones de la Escuela de Chicago sobre los agentes que un desastre natural inserta en el ambiente para la comisión del delito, la anomia o desorden social ocasionado por el evento, pasando por el control social, la elección racional y la oportunidad o actividades rutinarias, entre otras.

En este punto cabe preguntarse lo que podría considerarse un acto criminal en un desastre natural y para ello a continuación se hace una propuesta de categorías de delito que se encuentran postfacto al desastre natural teniendo en cuenta las teorías e hipótesis mencionadas.

V. CATEGORÍAS DEL DELITO DERIVADAS DEL DESASTRE NATURAL Tanto en Colombia como en todo el mundo, los desastres naturales dejan en las comunidades un nivel de vulnerabilidad tan alto que trunca su cotidianidad, a tal punto que el acceso a los alimentos y agua (necesidades básicas) son las primeras frustraciones que deben ser sorteadas por las víctimas. Ejemplo de ello pueden ser algunos hechos como la erupción del volcán sucedida en Colombia en el año 1985 sobre el municipio de Armero, donde la población fue arrasada casi en su totalidad, dejando personas sin casas, ríos contaminados, vías de acceso terrestres y aéreas cerradas que imposibilitaban la llegada de ayudas y restricción de acceso a alimentos; circunstancias que hicieron emerger instintos de supervivencia o conductas criminales como satisfacción de necesidades básicas de los pobladores a tal punto que se presentaron casos de saqueos, hurtos de las pocas edificaciones que quedaron en pie y que podrían solventar sus necesidades primarias (alimento y agua). Incluso, otros casos ocurridos en el mundo han desencadenado hechos como lesiones comunes y hasta homicidios que fueron un medio para obtener el alimento o agua (violencia instrumental3).

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Otro caso en Colombia fue el terremoto ocurrido en 1999 que presentó el mayor impacto en la ciudad de Armenia. Varios medios de comunicación informaron presencia de saqueos días posteriores al desastre cuando la población se recuperaba del evento, comenzaron a identificarse personas que estaban hurtando electrodomésticos o multiplicidad de bienes muebles, ayudas y donaciones enviadas. Por ejemplo, como cabezote de la noticia se escribió: “Los saqueos no cesan.

Cientos de hambrientos damnificados del terremoto que el lunes devastó la zona cafetera del centro de Colombia, chocaron ayer con la Policía para saquear los comercios y las bodegas de la Cruz Roja de esta ciudad, en reacción a la lentitud e insuficiencia de la ayuda enviada” (La Nación, 1999, Enero). Meses después señalan: “Saqueos y disturbios tras el sismo: Centenares de personas, indignadas por la lentitud de la asistencia, robaron comercios; enviaron tropas del Ejército” (Diario Hoy, 1999, Noviembre).

En algunos casos los sujetos que participaron en los saqueos evidenciaron el alto nivel de oportunidad para el delito derivado de la vulnerabilidad de la población y de la reducción de los controles formales e informales. Razón por la cual, se habla de la génesis de conductas criminales con un fin en sí mismo, a través de las cuales se busca obtener provecho de la situación catastrófica.

3

Se podría hablar de violencia instrumental, es decir, el delito fue utilizado como un instrumento para satisfacer su necesidad primaria.

El delito no era el objetivo en sí mismo, el objetivo era obtener alimento o agua, utilizando como herramienta la comisión del hecho criminal.

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Se podría hablar, aunque no en todos los casos, de posibles delincuentes que no eran delincuentes en potencia antes del hecho, pero que ante la oportunidad y elección racional hacia el delito derivada de la facilidad para delinquir sin ser sancionado, optaron por desarrollar conductas delincuenciales. Para ser más específicos en esta categoría, se ejemplifican las denuncias de varios casos de hurto de cabezas de ganado y viviendas que fueron desalojadas y dejadas en abandono por alerta de erupciones volcánicas ocurridas en Nariño (Colombia) durante los años 2007 al 2010, al igual que algunos delitos sexuales u otros delitos, en los cuales factores como congregación o por el contrario abandono y vulnerabilidad de personas, inciden en la comisión del delito.

De hecho, el Observatorio del Delito de la Dirección de Investigación Criminal, a través de la Organización Internacional de Policía Criminal - INTERPOL (2011), retomando datos en 29 países concluyó que en varios de los desastres naturales se hallaron hechos relacionados con saqueos o particularmente hurtos de residencias, locales comerciales, automotores u otros bienes muebles que fueron evidentes por el nivel de anomia, desorden o caos social en que ingresaron las comunidades sin que tuvieran por así decirlo una justificación en la satisfacción de sus necesidades básicas, sino que claramente fueron conductas delictivas propias de un criminal.

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Por lo tanto, el delito con un fin en sí mismo se puede relacionar con la teoría del delito como elección racional (Wilson & Herrnstein, 1985; Cornish & Clarke, 1986) que considera como base de la delincuencia la racionalidad humana y la tendencia al placer: según esto, los individuos valoran las circunstancias de costo y beneficio al realizar conductas delictivas. La delincuencia desde esta teoría se explica por la existencia de una decisión racional para cometer delitos, no como una reacción frente a la frustración, influencias sociales o aprendizaje de hábitos delictivos.

Es decir, los individuos se comportan dependiendo de las expectativas que tienen acerca de los beneficios y los costos que pueden obtener, ya sea económicos o psicológicos; así la elección de un comportamiento delictivo o no dependerá de la valoración que el individuo haga entre recompensas y castigos de cada comportamiento (Garrido, Stangeland, & Redondo, 2001).

De acuerdo al enfoque anterior, es preciso definir qué tipo de condiciones plantea la ley colombiana para considera cuando un comportamiento delictivo constituyen un acto de supervivencia en una situación de emergencia. En derecho se considera una causa de extinción de responsabilidad civil y penal cuando se declara un estado de necesidad; el estado de necesidad, al igual que las demás causales, se trata de comportamientos totalmente aceptados, permitidos y tolerados. Así, en el inciso 7° del artículo 32 del Código Penal, se establece que se actúa en estado de necesidad cuando “se obre por la necesidad de proteger un derecho propio o ajeno de un peligro actual o inminente, inevitable de otra manera, que el agente no haya causado intencionalmente o por impudencia y que no tenga el deber jurídico de afrontar” (López, 2002, p. 343).

El estado de necesidad justificante se presenta cuando el agente realiza una conducta típica (tipificado en el Código Penal) con la finalidad de proteger un derecho propio o ajeno de una amenaza o daño actual o inminente (como un desastre natural) y produce una lesión de menos gravedad que la impedida en los bienes jurídicos de otras personas, siempre y cuando no pueda acudir a otra vía distinta y no esté obligado jurídicamente a afrontar el trance o haya sido provocado por él (López, 2002). Ejemplo de esto cabría el que sustrae alimentos por mitigar el hambre, o el que sustrae medicinas de una farmacia para procurarles medicinas a sus hijos en una situación de desastre.

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Es aquí donde se plantea una propuesta interpretativa sobre las dos categorías en que se estipula la génesis del delito: delito como satisfacción de necesidades básicas y delito con un fin en sí mismo.

El delito como satisfacción de necesidades básicas corresponde a las conductas punibles (hurtos, lesiones personales, daño en bien ajeno, entre otras) que se generan como instrumento en la satisfacción de una necesidad básica4 (Fisiológicas: alimento, agua, aire). El delito con un fin en sí mismo, corresponde a la conducta punible desarrollada en aprovechamiento de la situación de vulnerabilidad en la población (hurtos a residencias, hurtos a vehículos, hurtos a comercio, entre otros). Para ampliar la explicación de estas dos características del delito, fácilmente se podrían identificar variables de análisis post facto al desastre, como se sugiere en los párrafos siguientes.

Una población víctima de un evento natural (terremoto, tsunami, entre otros) se ve inmersa en un nivel alto de vulnerabilidad socioeconómica: edificaciones, vías y calles destrozadas; personas muertas, lesionadas y desaparecidas; incomunicación multidimensional; escases de alimentos y agua; expansión de epidemias; desorganización y caos social; dificultad en la atención oportuna de los damnificados. En estas circunstancias inicia un proceso homeostático (búsqueda de equilibrio) que ante el caos social, reacciona con la necesidad de los individuos por retomar su seguridad (personal, alimentaria y sanitaria) sin importar la comisión de algunos delitos para su consecución. Una vez el sujeto retoma su seguridad en estos tres ámbitos, inicia el surgimiento de conductas criminales precipitadas por el nivel de vulnerabilidad como oportunidad para el delincuente.

En concordancia con el primer escenario, el delito como satisfacción de necesidades básicas tras un desastre se debe a la crisis social que la situación genera, la población busca suplir las necesidades inmediatas como lo son un albergue, el alimento, vestido, salud, entre otras. Siguiendo a Valverde (2002) estas necesidades generan un desequilibrio en el individuo, que hace que se sienta motivado a tomar acciones que conduzca a su satisfacción. En ese proceso se puede producir el delito como el único medio para la satisfacción de la necesidad primaria. No obstante, si se hablará de un estado de necesidad sería una causa de extinción de responsabilidad civil o penal, es decir serian comportamientos aceptados. En resumen, bajo esta categoría, existen casos extremos como los que pueden presentarse en un desastre natural en los que no es evidente cuando una persona está exenta de responsabilidad. En ese caso el sistema judicial y penal sería el encargado de determinar si existe o no responsabilidad penal.

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VI. ATENCIÓN Y PREVENCIÓN DE LA CRIMINALIDAD EN SITUACIONES DE DESASTRE DESDE LA FUERZA PÚBLICA Es importante tener en cuenta que si no hay una intervención del Estado a tiempo y organizada en una situación de desastre, está omisión puede llevar a delitos cada vez más graves, pues se pasa de cometer los delitos por satisfacción de necesidades a cometer delitos por un fin en sí mismo; por lo tanto, es pertinente conocer las actividades y herramientas que han surgido desde la fuerza pública para la atención de los desastres naturales, teniendo en cuenta además del desastre, las consecuencias de este, en especial a la criminalidad presentada.

4

Ver pirámide de Maslow (1943): teoría sobre la motivación humana, donde diseña una jerarquía de necesidades, esti puladas en: fisiológicas, seguridad, afiliación, reconocimiento y autorrealización.

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A nivel internacional, en el Mandato de Ginebra sobre Reducción de Desastres se puso de manifiesto la necesidad de generar políticas para el afrontamiento de los riesgos y reducción de los desastres. Así, surgió la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres EIRD, según la cual el término reducción de desastres comprende las medidas diseñadas y tomadas para reducir la severidad de los desastres ambientales y tecnológicos y el impacto adverso de los peligros naturales (ONU/ EIRD, 2001).

Se podría considerar que la reducción de desastres se incluye en la definición de seguridad humana planteada en el Informe sobre Desarrollo Humano del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD, 1994), donde se estipulan siete dimensiones como componentes de la seguridad, así: económico, alimentario, de salud, Medio Ambiental (agotamiento de recursos, contaminación, desastres naturales), seguridad personal, de la comunidad y política. Igualmente, en los ejes de atención incorporados en la seguridad humana, se puntualiza en las nuevas amenazas o amenazas no tradicionales5, ubicando el deterioro del medio ambiente y las catástrofes naturales como un factor de alerta ante las exigencias de la seguridad.

Wiharta, Ahmad, Haine, Löfgren y Randall (2008), en un estudio sobre la eficacia de los recursos militares extranjeros en respuesta a los desastres naturales, evidencian el apoyo brindado por las fuerzas militares en los desastres y el liderazgo en las acciones de carácter humanitario, pero también deficiencias en el cubrimiento de la seguridad sobre las zonas afectadas.

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En tal virtud, a continuación se relaciona el informe de evaluación global sobre la reducción del riesgo de desastre de la ONU (2009), utilizado por el Ministerio de Defensa Nacional (2009), donde se examina la probabilidad de ocurrencia de un desastre, el número de personas y activos expuestos, su nivel de vulnerabilidad, y las acciones de la Fuerza Pública en la atención de desastres: Figura 5.

Acciones de la fuerza pública en atención a desastres a nivel mundial.

Fuente: Tomado de la nota de investigación sobre la estrategia, planeación y dirección de estudios Sectoriales del Ministerio de Defensa Nacional, 2009.

5

Eje mencionado por Gabriel Aguilera (Viceministro de relaciones exteriores de Guatemala), en la conferencia especial sobre seguridad de las Naciones Unidas. (2003)

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Como se observa en la figura 5, para el año 2009 la Fuerza Pública de países como Canadá, España, Estados Unidos e India poseían equipos o unidades capacitados en atención de desastres.

A diferencia de Colombia que a pesar de ubicarse dentro de los países más riesgosos y con más muertes por desastres naturales, aún no contaba con una estructura especializada para la atención de este tipo de eventos.

Las Fuerzas Militares o Fuerza Pública a nivel internacional ante la amenaza del cambio climático que representa la desigualdad medioambiental en su forma más extendida han creado unidades especializadas que se encarguen de la atención de este tipo de emergencias o amenazas.

Característica que no es ajena en la Fuerza Pública en Colombia, involucrada en el liderazgo de la coordinación en la atención de las poblaciones afectadas, más aun cuando se debe pensar en los desastres naturales como una de las nuevas preocupaciones de atención.

En Colombia, Baquero (2009) en un estudio sobre las acciones de la Fuerza Pública en los desastres naturales analiza diferentes casos ocurridos en los últimos diez años, llegando a la conclusión referente a la identificación del papel preponderante ejercido en este periodo y hasta la actualidad por la Fuerza Pública en la Atención y Prevención de Desastres. Se evidencia entonces la generación de acciones y al revisar específicamente la Policía Nacional, es notorio el desarrollado de planes de acción relacionados con la seguridad e integridad de las poblaciones afectadas por desastres naturales en los últimos años y el apoyo de unidades de Policía en los albergues temporales creados para la atención de las víctimas de emergencias naturales; de igual manera la Armada Nacional ha apoyado de manera constante en las inundaciones utilizando sus instrumentos y equipamiento para el desplazamiento de los habitantes.

En los últimos años, la Fuerza Pública se ha interesado por atender situaciones de desastres, observando como el Ejército y la Policía en Colombia han trabajado en este tema según las capacidades de cada institución. Se identifica entonces al interior de la Policía Nacional la creación hace algunos años del grupo de búsqueda y rescate nombrado PONALSAR (PONAL= Policía Nacional, SAR= “search and rescue”, búsqueda y rescate), como un grupo de profesionales entrenados en alerta permanente que brindan apoyo en gestión del riesgo y atención de desastres, el cual hace parte de las entidades que conforman el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres SNGRD6, en la cual pertenecen la Aeronáutica Civil, la Cruz Roja, el Sistema Nacional de Bomberos, la Defensa Civil, la Dirección Nacional de Planeación, el Ejército Nacional, Policía Nacional, varios ministerios, gobernaciones, alcaldías y secretarías, entre otras.

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La idea inicial era un grupo de atención hospitalaria donde los enfermeros de combate de la Policía, en caso de un evento pudieran llegar a atender a con conocimientos básicos un esquema de desastres. Después, se conformó un grupo de búsqueda y rescate que pudiera integrar diferentes capacidades de la Policía. En la actualidad, el grupo que surgió como PONALSAR, es la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, considerada la estrategia de la policía para trabajar al interior de una institución en gestión de riesgo de desastre en tres etapas: el conocimiento del riesgo, la prevención del riesgo y el manejo del mismo.

La estrategia de la Policía se dirige a la gestión de riesgo de desastres como un proceso integral, buscando no solo atender la emergencia sino la forma de prepararse para esta. De esta forma, 6

Sistema coordinado por la Unidad Nacional de Gestión de Riesgo de Desastres, la cual depende directamente de la Presidencia de la Republica de Colombia.

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la prevención toma fuerza, haciendo énfasis en la capacitación ante situaciones de desastres o emergencias, en función de brindar una mejor atención a menor costo. El grupo de operaciones especiales de la Policía pasó del esquema de prevención y atención de desastres al de emergencias y desastres; la diferencia existente entre una emergencia y un desastre radica en las capacidades particulares. En general se entiende por emergencia como “toda situación generada por la ocurrencia real o inminente de un evento adverso, que requiere de una movilización de recursos, sin exceder la capacidad de respuesta” (Ministerio de Educación Nacional, 2011, p.4). Así, el concepto de emergencia se diferencia del de desastre, no obstante ambos tienden a confundirse en la práctica.

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El Ejército por su parte, ha desarrollado capacidades militares y logísticas que pueden aprovecharse al servicio del país, existiendo un Batallón de Prevención y Atención de Desastres ‘Brigadier General Álvaro López Vargas’, BIADE, organizado en el 2009 con la misión de brindar atención médica y humanitaria inmediata al personal damnificado por desastre natural. La Unidad Militar se proyectó también como parte activa del Comité Operativo del Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, realizando una gestión integral del riesgo a niveles nacional e internacional. El batallón lo conforman cuatro compañías: NBQR (Nucleares, Biólogos, Químicos y Radiológicos), Construcciones, Atención Inmediata y Sanidad (La compañía de Seguridad está pendiente por activar). Cada una tiene funciones específicas que cumplir en el momento de atender desastres naturales: la primera integra expertos en explosivos y sustancias químicas; la segunda se encuentran los operadores y tecnólogos de distintas áreas; la otra compañía se encarga de maniobrar botes; y la de Sanidad la conforman médicos y paramédicos. En síntesis, esta Unidad fue la primera y única con dichas características en Colombia, la cual tiene como fin salvaguardar la vida de los damnificados por fenómenos naturales (Vargas, 2010).

En general, hasta el momento no se han planteado estrategias específicas para disuadir la criminalidad cuando sucede un desastre natural. Sin embargo, por el carácter de PONALSAR, como estrategia de la Policía en gestión del riesgo de emergencias y desastres naturales, encargada de generar la respuesta institucional ante el evento de desastre, buscar los factores de riesgo, procesarlos e informarle si hay eventos que revisten características de delito a la policía judicial quien inicia una investigación. (Esta última es la encargada de la reducción y mitigación del impacto de la criminalidad, así como la responsable del control del delito y de tomar acciones investigativas frente a los eventos que se puedan presentar al respecto. No obstante, la sola presencia de la policía nacional, ejerce control y disuasión de comportamientos criminosos).

Sin embargo, frente a la magnitud y riesgo que representa Colombia a nivel mundial en los desastres naturales, es necesario fortalecer las acciones que ha venido liderando la Fuerza Pública en la atención de emergencias y desastres; porque según afirmaciones del informe del Ministerio de Defensa Nacional (2009), las amenazas naturales están aumentando más rápido que las capacidades actuales para reducir el riesgo, por lo que la Fuerza Pública requiere una estructura específica, organizada y entrenada que cuente con las capacidades y medios adecuados. Es necesario trabajar en el tema de prevención y atención de desastres, para cooperar y ser parte activa de operaciones internacionales en una solución de un problema global.

La Fuerza Pública debe contar con capacidades y repliegue oportuno que permita apoyar actividades de reconstrucción como lo son la asesoría, supervisión en los trabajos de remoción de escombros, reparación de construcciones y/o nuevas obras civiles de carácter prioritario para la comunidad; facilitar el transporte de alimentos, medicinas, estructuras, entre otros insumos

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críticos; se debe encargar de la seguridad, redes de comunicación y de emergencia, entre otros.

En general, la Fuerza Pública conjuntamente puede apoyar de manera oportuna y coordinada la atención de las emergencias, generando acciones de socorro, contribuyendo en la articulación y liderazgo de los planes de atención y prevención de desastres, evaluando y detectando los índices de seguridad derivados de la situación de vulnerabilidad generada por un desastre natural y así generar estrategias de intervención (Baquero, 2009).

No obstante, hay que tener en cuenta que en una situación de desequilibrio y descontrol, donde sobrevivir y rescatar vidas es el objetivo inmediato, la represión del delito pasa a un segundo plano. Por ende, la prevención del delito tras un desastre natural cobra mayor importancia que la represión del mismo. Como afirma Guerrero (2007) la anticipación al fenómeno delictivo (prevención) se ha posicionado en la construcción de la política criminal en un estado social y democrático de derecho, donde el fenómeno delictivo se asume como un problema social. Para García-Pablos (1999) el éxito de la prevención del delito radica en la integración o sincronización del control informal y el control formal y en la transformación y positiva mejora del orden social.

VII. GESTIÓN DE RIESGO EN COLOMBIA Hasta este punto se ha expuesto la génesis y dinámica de los delitos frente a los desastres naturales y el papel de la fuerza pública en la atención de los mismos. Sin embargo, en el presente artículo se quiere además de analizar estas variables, terminar por proponer unas líneas de acción guiadas a la atención y prevención de comportamientos delincuenciales en los desastres naturales, abordando a continuación el componente denominado gestión de riesgo.

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En Colombia la política pública que abarca la prevención, mitigación, atención y recuperación de la sociedad ante la ocurrencia de un desastre natural se ha denominado “gestión de riesgos” (Lampis, 2010). La gestión de riesgo se llama al esfuerzo que realiza el Gobierno y los habitantes para reducir al máximo las perdidas morales y materiales de un desastre natural (Baena, 2011).

En el país la gestión de riesgo surge a raíz del desastre de Armero ocurrido en 1985 y desde 1989 se organiza el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastre SNPAD, siendo el primer país de la región con una propuesta integral en el tema. Este incluye un comité nacional, uno técnico y operativo, el fondo nacional de calamidades, comisiones asesoras y servicios nacionales.

En 1998 se crea el Plan Nacional para la Prevención y Atención de Desastre PNPAD, luego del terremoto de 1995 ocurrido en Pereira. El PNPAD surge con el objetivo de reducir el riesgo y prevenir desastres, dar una respuesta efectiva en casos de desastres y recuperación rápida de zonas afectadas. Sin embargo dos años después se evidenciaron fallas en áreas institucionales y económicas (Lampis, 2010; Baena, 2011). De esta manera, la gestión del riesgo en el país había sido más reactiva que preventiva, lo cual limita su integralidad y efectividad (Baena, 2011).

En el 2011 se crea la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres UNGRD, considerando que desde el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, creado en 1989 se ha evidenciado la necesidad de mejorar su desempeño, dirección y coordinación, así como de adoptar una visión integral de gestión del riesgo de desastres, mediante el conocimiento, la reducción del riesgo y el manejo efectivo de desastres asociados con fenómenos naturales. Así las cosas, la UNGRD tiene como objetivo dirigir la implementación de la gestión del riesgo de desastres atendiendo las políticas de desarrollo sostenible, y coordinar el funcionamiento y el análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 53 - 78

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desarrollo continúo del SNPAD. Cuenta con protocolos de actuación y hay uno específico dirigido al Comandante Fuerzas Militares y Director de la Policía (UNGRD, 2011).

Según Lampis (2010) la gestión del riesgo en Colombia debe ser tenida en cuenta como una estrategia de desarrollo humano sostenible, así es importante hacer una intervención sobre la reducción de la vulnerabilidad, sobre el ciclo de desastres y una política pública de gestión de “riesgo colectivo”.

Según lo anterior y considerando la misión de la Fuerza Pública frente a la seguridad y prevención del crimen, surge el cuestionamiento de las acciones que se están tomando en la atención y prevención de la criminalidad post-facto a los desastres naturales. En este punto se puede hacer referencia a una política pública en desastres que incluya un componente de criminalidad, enmarcando de manera similar a lo definido como política criminal; es decir, el conjunto de medidas que el Estado aborda para enfrentar la criminalidad (delito - delincuente) y la criminalización (pena y función de resocialización), especialmente en su prevención, represión y control de los delitos (Fiscalía de la Nación, s.f.) o como también se ha definido en política criminal, dentro del control social ejercido por el Estado para determinar los lineamientos de reproche y sanción de determinados comportamientos (Guzmán & Rodríguez, 2008).

Para concluir y como se ha mencionado, una vez analizado el por qué la criminalidad puede derivarse del nivel de vulnerabilidad de las regiones, se propone generar al interior de la política pública del país, líneas que estén encaminadas a las nuevas amenazas denominadas desastres naturales y que derivan multiplicidad de consecuencias en todos los escenarios de un país.

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VIII. PROPUESTA DE LÍNEAS DE ACCIÓN EN LA PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE LA CRIMINALIDAD DERIVADA DE DESASTRES NATURALES A continuación, se esbozan tres líneas de acción que merecen ser tenidas en cuenta al momento de diseñar la hoja de ruta en la prevención y atención de desastres, prestando vigilancia a la generación de comportamientos criminales derivados de los desastres naturales. Así: 1. Preparación para el desastre: Se requiere aminorar el efecto del impacto generado por los desastres naturales, preparándose para las posibles situaciones que se deben enfrentar si ocurre el evento.

Para esto, las respuestas a realizar durante y después del desastre deben estar estructuradas.

Es de vital importancia que tanto la población como las instituciones tengan conocimiento de los territorios en amenaza de peligros naturales, de la vulnerabilidad ante el riesgo de desastre natural que los pueden afectar, y cuenten con información de cómo actuar ante estos. La información que se brinde debería incluir una visión prospectiva del riesgo que hay tras un desastre natural, es decir, los daños y pérdidas que pueden presentarse; esto incluye las etapas y reacciones que se pueden presentar desde el inicio del evento en los diferentes escenarios.

Con el conocimiento del riesgo es posible generar una alerta temprana para que la comunidad se prepare para el desastre.

Este punto considera la prevención del crimen en un desastre natural, cuando las condiciones cambian y hay que actuar en ellas. La prevención en estos casos debería ser focalizada en brindar seguridad, teniendo especial cuidado con la probabilidad que el personal asignado para el control del crimen (vigilancia), sea víctima del desastre y sea difícil cumplir su función.

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Sabiendo el área afectada por el desastre natural los servicios policiales pueden dirigir sus esfuerzos en estas zonas de vulnerabilidad, mediante la reducción de los riesgos de infracción, lo cual también ayudará a mejorar la distribución de recursos y desarrollo sostenible.

2. Atención oportuna e inmediata: Las poblaciones quedan indefensas frente al desorden o inestabilidad producida por el desastre, la desorganización social conduce a una disminución en el control social seguido de un aumento de la delincuencia. Debido a esto, deben plantearse acciones que solventen las necesidades básicas de la población y en segunda instancia las necesidades estructurales que se generan por el evento. Los organismos del Estado deben desarrollar mecanismos de atención a las zonas y víctimas afectadas por el desastre natural, cubriendo todas las áreas en la población desestabilizadas (economía, vivienda, tejido social, alimentación y seguridad, entre otros), que inhiban el desenlace de otros fenómenos en la comunidad como la génesis de conductas criminosas post facto, debido al estado de vulnerabilidad asumida. En suma, es importante que las instituciones implicadas en la atención del desastre y criminalidad trabajen en equipo y eviten la dispersión de responsabilidades, reduciendo o evitando situaciones que pueden ser facilitadoras para cometer delitos y justifiquen en el delincuente sus acciones como forma de satisfacer las necesidades básicas.

3. Fortalecimiento de espacios defendibles: Frente a la oportunidad que puede desencadenar las consecuencias del desastre en las localidades para la comisión de conductas punibles, es necesario garantizar espacios defendibles. Según Newman (1996) la sociedad y los elementos físicos son elementos imprescindibles para la inhibición del crimen, de esta forma se pretende disminuir los objetivos más fáciles. Estos espacios se pueden fundamentar desde la Criminología ambiental y el programa CPETD (Crime Prevention Through Environmental Design). Esta estrategia puede reforzarse con la promoción de la vigilancia natural. Debido a la disminución del control social formal que tiende a presentarse tras el desorden social generado por un desastre natural, se puede entre otras acciones, fomentar el control informal entre los ciudadanos para intervenir o avisar cuando observen comportamientos criminales. Según Garrido et al (2001) el control realizado por cualquier persona que actúa en un momento dado contra la delincuencia sin que el control del delito sea su actividad profesional, puede inhibir o disuadir de que se realicen actos delictivos. De esta manera, se podría potencializar la participación ciudadana para mejorar la gestión del riesgo tanto en la prevención como en la atención.

En consecuencia, se afirma la importancia sobre la seguridad y estabilidad de las regiones, y la necesidad de considerar las anteriores acciones al interior de la política pública actualmente implementada en cuestión de gestión de riesgo.

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CONCLUSIONES El presente estudio surgió de la relevancia del tema en la actualidad, debido al cambio climático y el incremento de los desastres naturales a nivel mundial. El propósito fue comprender la génesis y dinámica de la criminalidad ligada a los desastres naturales, con el fin de plantear algunas líneas de acción al interior de la política pública de Colombia al interior de los desastres naturales, haciendo énfasis sobre la seguridad y estabilidad de las regiones para disminuir el riesgo de comisión de delitos en estados de emergencia por desastres naturales. Adicionalmente, se plantearon dos características del delito y se indagó sobre las acciones efectuadas por la Fuerza Pública en la atención y prevención de delitos en situaciones de desastre. A continuación, se concluirán los principales hallazgos contemplados en el texto.

En atención al creciente número de eventos naturales ocurridos a nivel mundial y en Colombia, se indagó sobre el tipo de desastre, número de personas afectadas y delitos ocurridos post facto a los desastres en el país, observando que al igual que Haití y Chile, existen conductas criminales enmarcadas específicamente en el hurto (saqueos) y lesiones comunes, entre otros delitos. Sin embargo, hasta el momento no se cuenta con claras evidencias que contraste lo planteado en la teoría y no se puede afirmar un aumento en la presencia de delitos posterior a un desastre natural.

Es importante tener en cuenta que la capacidad de recoger datos es limitada, existen varios factores que posiblemente influyen en el registro de datos sobre actos delictivos que ocurren en desastres naturales.

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En primer lugar, como se ha mencionado es difícil investigar la criminalidad derivada de desastres naturales, por las mismas características de la situación y el nivel de vulnerabilidad que se genera, por lo que se establecen prioridades para atender como lo es satisfacer las necesidades básicas, antes que registrar los delitos ocurridos. No obstante, lo encontrado y analizado supone una apertura para el estudio de la delincuencia en relación a los desastres naturales, y revela la importancia de generar políticas criminales ante las situaciones actuales.

Como se planteó, la génesis de la criminalidad derivada de desastres naturales se puede explicar desde varias teorías, donde la situación de vulnerabilidad de las poblaciones afectadas se ubica como el factor principal que incide en el surgimiento de hechos criminosos. Adicionalmente, existen teorías o hipótesis que explican cómo los factores de vulnerabilidad facilitan la comisión de delitos, las cuales se ajustan a las condiciones generadas en un desastre.

Es así como para la teoría de la anomia (Durkheim, 1895; Merton, 1973) la sociedad pierde el orden estable cuando no se cuenta con una clara regulación de normas, esto hace que los individuos tengan la oportunidad para la comisión del crimen. Así, según las teorías sobre estructuras de oportunidad del delito o situacionales (Cohen & Felson, 1979; Wilson & Herrnstein, 1985; Cornish & Clarke, 1986; Garrido & López, 1995; Garrido et al., 2001), se puede considerar cuando una persona valora y evalúa una oportunidad como favorable para cometer un delito, puede aprovecharla. En una situación de desastre, la vigilancia se torna deficiente y la desorganización social permite que surjan objetivos atractivos, de esta forma existe una probabilidad mayor de que ocurra un evento criminal.

En este orden de ideas, ante una situación de desastre se produce abandono de las actividades económicas, generando un desequilibrio tanto social como económico, que pueden desencadenar conductas criminales. En esta cadena de hechos, las instituciones encargadas de la atención del

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desastre y criminalidad pueden entrar a un estado de caos y pérdida de autoridad debido a la incapacidad de generar soluciones.

Por lo anterior, en el desarrollo del tema surgió el cuestionamiento de lo que se podría establecerse como delito en una situación de desastre, y la propuesta interpretativa sobre las dos categorías en que se estipula la génesis del delito en dos escenarios: el primero, el delito cómo satisfacción de necesidades básicas y el segundo enmarcado en los delitos con un fin en sí mismo. Características que merecen el desarrollo de políticas criminales y de la participación de la Fuerza Pública.

A modo de conclusión, no es posible determinar que ante un desastre natural hay un incremento de la criminalidad, sin embrago no se puede negar que cuando sucede un evento de vulnerabilidad y desorden social, hay mayor probabilidad de que se generen conductas desviadas en la comunidad afectada o en otras que aprovechen la situación de oportunidad para obtener un beneficio particular.

Por tanto, la política de gestión del riesgo desde una perspectiva integral, debe contemplar acciones dirigidas a la seguridad, entre otras necesarias para generar bienestar entre la población.

Para futuras investigaciones relacionadas al tema de desastres naturales y criminalidad, se recomienda indagar a las personas afectadas sobre su percepción del nivel de criminalidad derivado de la situación de vulnerabilidad en la que estaban, debido a los desastres naturales.

Una limitante importante en la redacción de políticas públicas, es la incongruencia en las diferentes instituciones que participan como apoyo a la comunidad tras un desastre natural, por tanto se sugiere realizar un estudio en donde se especifiquen cuáles son las organizaciones que intervienen ante estos eventos, sus funciones y alcances, con el fin de lograr unificar las diferentes responsabilidades y llevar a cabo un trabajo de coordinación.

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Existen vacíos en información relacionada con delitos que ocurren durante y luego del desastre como consecuencia del mismo; por tanto, se sugiere diseñar un mecanismo y sistema de información.

De acuerdo con lo planteado a lo largo del artículo, se pueden generar programas para la atención y prevención de la criminalidad en situaciones de desastres, haciendo énfasis sobre la seguridad y estabilidad de las regiones a partir de las acciones acá propuestas.

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[78]

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análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 53 - 78

LA ACCIÓN COLECTIVA DEL AGUA EN COLOMBIA Y EL REFERENDO COMO ACERCAMIENTO DE DEMOCRACIA DIRECTA*

Ivette Johanna Gómez Bustos

Ivette Johanna Gómez Bustos**

RESUMEN

El análisis de la acción colectiva en defensa del agua retoma el historial de movilización en el país desde 1909 a 2009; la gestión de acueductos comunitarios; y un consolidado del uso de herramientas jurídicas, hasta llegar al referendo por el agua como momento significativo de movilización, identificando cómo las causas cambian ante la privatización, marcos legislativos y la comercialización de bienes y servicios de recursos naturales, conllevando a un momento de apuesta política y de democracia partici pativa y directa, hacia la consagración del agua como derecho humano, a través de un referendo de iniciativa ciudadana, el cual posicionó el tema en la agenda pública con el acceso a un mínimo vital de agua como mecanismo de efectividad del derecho al agua, el fortalecimiento de acueductos comunitarios y la discusión sobre el proceso legislativo del referendo.

Palabras clave: Acción Colectiva, Movimiento Social, Democracia Directa, Derecho Humano al Agua, Referendo.

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LA ACCIÓN COLECTIVA DEL AGUA EN COLOMBIA Y EL REFERENDO COMO ACERCAMIENTO DE DEMOCRACIA DIRECTA

COLLECTIVE ACTION FOR WATER IN COLOMBIA AND THE REFERENDUM AS DIRECT DEMOCRACY APPROACH SUMMARY

The analysis of collective action in defense of water takes up the history of mobilization in the country from 1909 to 2009, the management of community aqueducts, and a consolidation of the use of legal tools, up to the referendum on water as a significant moment of mobilization. It identifies how causes change with privatization, legislation and commercialization of goods and services of natural resources, leading to political commitment and a partici patory and direct democracy, to the consecration of water as a human right, through a citizens’ initiative referendum , placing the issue on the public agenda with access to a basic minimum of water as a mechanism to achieve the right to water, the strengthening of community aqueducts and discussion about the legislative process of the referendum.

Keywords: collective action, social movement, direct democracy, the right to water, referendum.

[79]

Fecha de Recepción: 07/10/2013 Fecha de Aprobación: 18/02/2014

* Este artículo retoma apartes de la tesis para optar al título de magíster en Estudios Políticos de la Universidad Nacional de Colombia. ** Ingeniera Sanitaria, Especialista en Educación y Gestión Ambiental, Magíster en Estudios Políticos – IEPRI, Universidad Nacional de Colombia. análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 79 - 103

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Ivette Johanna Gómez Bustos

INTRODUCCIÓN El agua además de su importancia como recurso esencial para la vida, ha empezado a considerarse un problema de seguridad para las naciones al contribuir a la desestabilización política, proyectándose conflictos armados futuros derivados de los servicios relacionados con el agua (Ban, 2009:v).

Así, los recursos hídricos distribuidos desigualmente en el planeta, y tanto la escasez como la abundancia de agua se ven cada vez más afectados por la falta de apoyo político, la mala gestión e inversión, sumado al crecimiento de la población, el aumento de patrones de consumo y el cambio climático como factores que agravan la situación del agua a nivel mundial (Matsuura, 2009).

Ante este contexto, inicialmente los esfuerzos se han direccionado desde el sector público y la academia a reconocer la problemática como una cuestión técnica con el desarrollo e implementación de tecnología para el abastecimiento y tratamiento del agua, y políticas de protección y regulación del recurso hídrico. Sin embargo, actualmente estos esfuerzos se confrontan con la voluntad política para resarcir la condición de vulnerabilidad del 20% de la población mundial sin abastecimiento suficiente de agua (UNESCO, 2006).

[80]

El escenario de confrontación por el agua, si bien afronta la creciente escasez y deterioro de la calidad del agua como factor determinante, encuentra en las intenciones de privatización del Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, como en los propósitos de comercialización y exportación de transnacionales de recursos naturales, una de las principales presiones sobre los intereses locales, sujetos a acuerdos internacionales, bilaterales, de libre comercio e inversiones (Barlow, 2004: 146).

En este sentido, algunos países cuentan con disposiciones sobre el agua como derecho fundamental a nivel constitucional, como; Sudáfrica, Uganda, El Congo, Bolivia, Ecuador y Uruguay (ONU, 2010: 7). Mientras en países como Colombia, Venezuela, Panamá, Gambia, Irán y Zambia, Smets (2006) refiere como aunque la constitución contempla que el Estado debe velar por el acceso al agua, este no se incluye como un derecho explícito, lo cual abre la discusión a ratificar al interior de cada país nuevas expresiones de este derecho o la funcionalidad de hacerse válido a través de mecanismos judiciales.

Así aunque en Colombia existen esfuerzos relacionados con el agua como elemento constitutivo del Estado, riqueza de la nación, servicio público y derecho colectivo y del ambiente, con base en la Constitución Política de 1991: esta no define el agua como derecho humano fundamental1. Por ende a pesar de reconocerse el derecho al agua por Naciones Unidas en el Comentario General Número 15 de 2002, en el caso colombiano, siete años después de la publicación (con corte a 2009), tal observación no ha generado ratificación en términos jurídicos, dado que el Comentario es una interpretación y no un tratado, no siendo vinculante en sí mismo (Dubreuil, 2006:22), y es sólo hasta 2010 cuando se encuentra tal reconocimiento explícito por Naciones Unidas.

1

Algunos artículos que referencian esta condición son: el artículo 80 donde el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, el artículo 365 que reconoce este como servicio público inherente a la finalidad social del Estado, y el artículo 366 frente a la solución de necesidades en agua potable y dando prioridad en el gasto público.

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Es así como esta investigación al considerar la iniciativa del referendo por el agua un caso reciente y significativo de movilización en el país, con alcances en la agenda pública y ejercicio de democracia directa, hace un análisis de la acción colectiva en defensa del agua como derecho humano fundamental, durante el período 2006 a 2009.

I. ANTECEDENTES DE MOVILIZACIONES POR EL AGUA, DESDE 1909 A 2009 Las movilizaciones sociales del siglo XX por acceso al servicio de acueducto y alcantarillado, dan cuenta de la importancia y necesidad del agua no sólo por la prestación de un servicio público como actividad administrativa con calidad, continuidad y eficiencia, sino por el fundamento ante necesidades básicas como: agua para la bebida, preparación de alimentos, higiene personal y doméstica, riego y prácticas culturales, en relación con la vida (Defensoría del Pueblo, 2009:11).

Algunas evidencias de esta trayectoria, muestran la necesidad de acceso al agua y saneamiento entre los primeros cinco motivos de protesta, después de demandas por tenencia de la tierra, mejores condiciones laborales y por violaciones de acuerdos y leyes (Archila, 2003: 221). Esto acogiendo como principal forma de acción colectiva, los paros cívicos por 90 años, mientras en los siguientes 20 años fueron representativas marchas y paros, ante privatizaciones, incremento de tarifas, y la recurrente falta de acceso al agua y saneamiento (Ver, Tabla 1).

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Tabla 1.

Trayectoria de defensa del agua, 1909 - 2009 Período

Formas de acción

1909 - 1929

Protestas

1946 - 1958

Paros y movilizaciones

1957 - 1977

Paros cívicos

1971 - 1980

Paros cívicos

1981 - 1990

Paros cívicos e invasiones

1991 - 2000

Movilizaciones, paros

2002 - 2009

Movilizaciones, paros

Motivo de la protesta Falta de agua, construcción de acueductos* (primera causa) Acceso al agua, incremento de tarifas** (segunda causa) Exigencia de servicios de agua y alcantarillado*** (primera causa) Deficiencia en el servicio de agua, alcantarillado y energía**** (primera causa) Cobertura de servicios de acueducto y alcantarillado** (tercera causa) Ampliación de cobertura, mejoramiento de la calidad y de tarifas de AC y AL** (quinta causa) Acceso a servicios de AC y AL , incremento de tarifas***** (quinta causa)

[81]

Fuente: Recopilación de la autora: (Torrejano, 2006*, Archila, 1995, 2002 y 2003**, Medina, 1977***, Santana, 1983****, Cinep*****).

Lo anterior, muestra como las movilizaciones por el acceso al agua y saneamiento han disminuido, siendo la primera causa de protesta a inicios del siglo XX y la tercera a final del siglo, pasando a ser la quinta causa de movilización.

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Es así como el cambio en las causas de protesta se debe al aumento de coberturas nacionales en acueducto y alcantarillado, las cuales en 1938 eran de un 11,19% y 6,7%, coberturas intermedias en 1973 de 57,6% en acueducto y 42,3% en alcantarillado, y en 1993 de 79,6% y 63% (Cuervo et al, 1988: 238), pasando a un 86,7% en acueducto y un 73,9% en alcantarillado en el 2008 (DANE, 2008). Encontrando como a medida que se resuelve la prestación de servicios en relación con el agua, la prioridad de la protesta por esta misma causa se reduce.

Esto sin sumar la situación de calidad del agua, donde a 2005 un 64% de los municipios consumían agua de mala calidad, a excepción de ciudades grandes (Ramírez & Ruiz, 2009). Lo anterior evidencia cómo aunque el agua no sea apta para consumo las manifestaciones apuntan a resolver otras necesidades en relación con los usos del agua.

No obstante, si bien el aumento de coberturas ha hecho parte de la gradual capacidad del Estado para asumir su finalidad social, este se ha generado en el marco de modelos de prestación de servicios públicos en transición y compromisos por metas mundiales como la Década Internacional del Agua Potable y el Saneamiento Ambiental, entre 1980 a 1990 tras lograr la provisión general de agua potable y servicios de saneamiento adecuados y recientemente los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), donde en busca de reducir la pobreza garantizando la sostenibilidad ambiental, se acoge reducir el porcentaje de población que carece de acceso sostenible a agua potable y saneamiento básico (DNP, PNUD, 2006: 169).

[82]

Sin embargo, estas respuestas resultan parciales ante las necesidades de agua y saneamiento, incluso sumando otras brechas a la resolución del problema, como la consecuente entrada de operadores privados y la mercantilización del agua.

Otro factor a considerar en la reducción de protestas por el agua, es el contexto de movilización nacional, el cual desde el año 2000 como plantea el CINEP, se ha concentrado en la defensa de derechos humanos ante la continuación del conflicto armado interno, seguido de otros motivos como el rechazo de políticas sociales y económicas, el incumplimiento de pactos, el acceso a mejores servicios sociales, y servicios públicos, siendo así otras las prioridades en las demandas sociales.

Las movilizaciones por regiones dan cuenta de la situación, por ejemplo la Costa Atlántica entre 1958 a 1990 ocupó el primer lugar en la protesta social, siendo las demandas por servicios públicos uno de sus principales reclamos (Archila, 2003: 249). Esto puede asociarse con índices de cobertura de acueducto y alcantarillado en la región, donde con base en el DANE, aún a 2005 eran inferiores al 72% en acueducto y 49% en alcantarillado2 , a pesar de contar con una baja oferta de agua por escorrentía superficial del 5% y un alto índice de presión o de demanda de agua (IDEAM, 2008: 10).

Contrariamente, en ciudades principales de la región como Cartagena y Barranquilla, a 2005 la cobertura es mayor estando entre el 81 a 91% para acueducto y 57 a 79% para alcantarillado, evidenciando la concentración y priorización de prestación de servicios en centros poblados a diferencia del resto del territorio.

2

Esto considerando datos a 2005, con base en el censo del Departamento Administrativo Nacional de Estadística - DANE y cálculos propios para la región Costa Atlántica (Atlántico, Bolívar, Cesar, Córdoba, La Guajira, Magdalena, Sucre y San Andrés y Providencia).

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Sin embargo, casos de desabastecimiento que prevalecen en la región Amazónica, Pacífica y Orinoquia con superávit de escorrentía o producción hídrica producto de la precipitación y caudales que van acumulándose por drenajes aguas arriba de las unidades hidrográficas (MAVDT, 2010: 22), pero con bajos niveles de cobertura 3, o la situación de la región Caribe y la sabana de Bogotá con déficit de escorrentía, pero donde se asegura el agua de los grandes centros de población, muestran mayor relación del desabastecimiento de agua con la inequidad social que con factores naturales o de infraestructura.

II. ANTECEDENTES DE LA GESTIÓN COMUNITARIA DEL AGUA Ante la sostenida falta de cobertura de acueducto y alcantarillado, concentrada en poblaciones de menor tamaño y el sector rural, experiencias como la de acueductos comunitarios y veredales, han dado respuesta a la necesidad de abastecimiento de agua frente a la ausencia del Estado, y ejemplo de acción colectiva en términos de la organización por un propósito común en medio de un sistema, en este caso con más restricciones que oportunidades.

Como antecedentes de esta gestión la experiencia más temprana data de 1939 en Dosquebradas, con la construcción de acueductos por necesidad e iniciativa de las comunidades como la mayoría, en este caso, paralelo a los procesos de colonización antioqueña (Quintana, 2008: 83). Los acueductos comunitarios (AC) siguientes surgieron ante contextos de urbanización no planificada característica entre los 60 a 80 por urbanizadores privados e informales, que generalmente vendían o disponían de lotes sin dotación de servicios públicos.

De esta manera, la administración comunitaria se conformó entre los 60 y 80 a través de Juntas de Acción Comunal, Juntas Administradoras de Acueductos y Asociaciones de Usuarios, resultantes como reconocen Correa y Courivaud, de la gestión comunitaria que logró construir redes, tanques y la infraestructura necesaria para el abastecimiento domiciliario, generalmente sin tratamiento, a partir de mingas, jornadas de trabajo y recursos propios con cuotas por familias, aportes voluntarios y en mano de obra.

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[83]

Se destaca en este contexto de administración comunitaria, siguiendo a Courivaud, dos modalidades de creación al igual que en América Latina; una desde las comunidades “desde abajo” y otra por agentes externos “desde arriba”, predominando las organizaciones originadas por las comunidades.

Los acueductos creados desde abajo, como los de Dosquebradas, Ibagué (1962), Bonda en 1970 (Santa Marta), Adamiuain en 1985 (Norte de Santander) y Acualcos en 1985 (Bogotá), son experiencias de gestión comunitaria consolidadas alrededor de la búsqueda de la sostenibilidad en la operación, mantenimiento y mejoramiento de los sistemas construidos, superando la necesidad coyuntural de abastecimiento y administración de recursos por tarifas que generalmente no cubren los costos de funcionamiento y reducen las capacidades de sostenimiento, pasando a buscar fortalecerse con la autogestión comunitaria a través de financiación y apoyo técnico de agentes externos, para ampliar aspectos como potabilización del agua, ampliación de redes, la protección 3

La Región Pacífico con base en el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial - MAVDT tiene un 18% de la escorrentía superficial a nivel nacional, la amazonia el 34%, la Orinoquia el 32% y el Caribe el 5%. Sin embargo las coberturas con base en el Censo 2005 y consolidación propia de la información, para el Pacífico son del 63% para acueducto y del 42% para alcantarillado, en la amazonia del 45% y 47% respectivamente, y la Orinoquia del 68% y 57%.

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de fuentes, el tratamiento de aguas residuales, y capacitación técnica, financiera y administrativa, sin perder su autonomía.

Al ampliar la caracterización de estas organizaciones es importante reconocer como en el país, mientras en 1996 se estimaban 1500 prestadores de acueducto y alcantarillado comunitario en áreas urbanas, en el área rural la cifra ascendía a 12.000 (Ministerio de Desarrollo Económico, 1998).

Sin embargo estas cifras resultan inciertas dado que no existe un diagnóstico de la totalidad de acueductos comunitarios en el país, y los prestadores como organizaciones autorizadas registradas en el Sistema Único de Información de Servicios Públicos – SUI, a 2010 eran 1001, presentándose subregistro en la formalización de estas organizaciones.

Esta situación se explica ante la resistencia entre acueductos comunitarios por ingresar al sistema, y las sanciones a las que están expuestos de no cumplir con una adecuada gestión técnica, financiera y administrativa, en respuesta a lógicas de desarrollo empresarial y libre competencia reconocidas por la Constitución y la Ley 142/94 de servicios públicos en busca de lograr eficiencia y efectividad, contrario al modelo comunitario con un trabajo solidario y sin ánimo de lucro.

Con base en la información institucional de organizaciones autorizadas de la Tabla 2, a pesar del subregistro, existe una mayor concentración de organizaciones autorizadas o de carácter comunitario en los departamentos de Cundinamarca, Antioquia, Boyacá y el Valle del Cauca, donde los 394 municipios con este tipo de prestación de servicios representa un 34% de municipios a nivel nacional con operación comunitaria del servicio de acueducto, y donde a 2010 este tipo de prestadores continúa vigente.

[84]

Tabla 2.

Número de organizaciones autorizadas para la prestación del servicio de acueducto a nivel nacional, según la superintendencia de servicios públicos domiciliarios (sspd).

No. de organizaciones autorizadas

No. de municipios

Inicio más antiguo

Inicio más reciente

203

48

01/03/1973

23/02/2000

Arauca

4

2

10/03/1992

25/03/2008

Archipiélago

1

1

Atlántico

27

9

28/01/1997

04/01/2006

Departamento Antioquia

01/03/2006

Bogotá

5

3

04/04/1991

01/01/2007

Bolívar

14

14

20/01/1994

01/06/2010

Boyacá

131

47

12/10/1972

01/01/2010

Caldas

11

9

15/07/1980

28/01/2010

Cauca

37

24

26/03/0981

01/09/2009

Cesar

9

6

20/04/1981

14/07/2008

Chocó

9

6

18/11/1986

01/09/2009

Córdoba

6

6

31/03/1998

04/01/2010

05/09/1962

Cundinamarca

239

63

Guaviare

1

1

Huila

19

12

La Guajira

1

1

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01/01/2010 01/01/2008

29/07/1994

17/08/2008 24/04/2007

Ivette Johanna Gómez Bustos

Magdalena

19

15

04/03/1998

05/01/2009

Meta

15

4

23/01/1969

11/03/2010

Nariño

55

33

22/11/1967

01/06/2010

Norte de Santander

10

9

18/07/1985

01/01/2010

Putumayo

5

5

27/11/1991

22/11/2005

Quindio

9

4

27/05/1976

24/06/2002

Risaralda

23

5

12/07/1989

01/08/2007

Santaner

34

20

05/08/1986

18/05/2010

Sucre

3

3

01/08/2002

01/01/2009

Tolima

45

19

07/12/1962

01/04/2010

Valle del Cauca

64

23

09/09/1940

13/01/2010

Vichada

2

2

30/01/2009

01/11/2009

1001

394

09/09/1940

01/06/2010

Total

Fuente: Consolidación de la autora a partir de la base de datos de Organizaciones Autorizadas para la prestación de servicios públicos de acueducto registradas en el SUI, obtenida mediante Derecho de Petición a la SSPD en 2010.

Otros problemas de los AC, que ha implicado en entes reguladores como la SSPD y la Comisión de Regulación de Agua potable y saneamiento básico (CRA) la revaluación de estos como prestadores de servicios públicos, se basa en considerar este un sector atomizado, disperso e informal, lo cual ha generado inviabilidad técnica y financiera, baja calidad del servicio, imposibilidad de la inspección, control y vigilancia, y bajo nivel de reclamación (SSPD, 2006: 2).

Para los acueductos comunitarios, la operación de servicios públicos por un modelo comunitario se desconoce al no analizar su contexto y realidad local, además de no hacer parte del sistema general de participaciones y recibir retribuciones de este4, mientras desde 1998 deben ajustarse como operadores especializados en el marco del programa de modernización empresarial (PME) del MAVDT5, y el cumplimiento de una normatividad difícil de adaptar a la realidad rural, generando este modelo una mayor entrada y viabilidad de operación a prestadores privados con mayor suficiencia financiera y técnica que los pequeños prestadores.

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[85]

En este sentido, la creciente privatización desde mediados del 90 con la dirección gubernamental de consolidar la prestación por operadores especializados, el proyecto de Ley del agua en 2005 y los Planes Departamentales de Agua y Saneamiento (PDA) desde el 2007, al comprometer recursos de vigencias futuras, entregar en usufructo la infraestructura y equipos a los operadores especializados y proponer metodologías tarifarias más fuertes para lograr sistemas eficientes, ha generado amenazas a la continuidad de los acueductos comunitarios y recursos de las comunidades, limitando la gestión comunitaria del agua, en nombre del desarrollo empresarial del sector.

4

5

El Sistema General de Partici paciones-SGP determina la distribución de recursos de la nación a los departamentos, distritos y munici pios, a partir de la Ley 715/2001. En este se incluyen recursos de propósito general para infraestructura en agua potable y saneamiento básico, en el cual para su asignación aunque se considera la población de zonas de inherencia de los AC, estos no reciben una retribución específica.

El PME con base en los propósitos del DNP y el MAVDT, busca incrementar los niveles de cobertura y calidad de los servicios de agua potable y saneamiento básico, mediante la creación o consolidación de entidades prestadoras autónomas, que operen con esquemas de gestión empresarial, aseguren índices crecientes de eficiencia y productividad, y calidad de las inversiones.

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Consecuentemente, algunos acueductos comunitarios reconociendo sus problemáticas como la debilidad organizativa, la falta de recursos económicos y capacidad técnica, han realizado acuerdos por regiones como no participar en el registro de información ante la SSPD para evitar sanciones y reclamar una política acorde con la realidad y función de estos, otros hicieron parte de la campaña de Ecofondo “el agua un bien público” desde el 2005, vinculándose posteriormente al referendo por el agua en el 2007 al reconocer en este; una alternativa frente a la privatización, la operación por comunidades organizadas y la gestión pública- comunitaria (Borda, 2009).

Paralelamente, la construcción de agendas de trabajo como resultado de encuentros nacionales de acueductos comunitarios ha propuesto analizar estructuras organizativas que permitan su fortalecimiento, capacidad de interlocución, y trabajo asociado (Ecofondo, 2006). Así, en 2009 los acueductos comunitarios de Antioquia y Cundinamarca acogen avanzar en la consolidación de asociaciones departamentales o regionales, con base en la experiencia de los acueductos de Dosquebradas con la Asociación Municipal de Acueductos Comunitarios - AMAC y los acueductos de Bonda en Santa Marta, además de reiterar la importancia de formular una ley propia.

A su vez, otros acueductos avanzan en la incidencia en políticas públicas, como los acueductos comunitarios de Girardota en Antioquia, con la gestión y aprobación del Acuerdo 039 del 31 de Agosto/2009 tras una política pública para el fortalecimiento de las comunidades organizadas, en lo organizativo, técnico, administrativo y económico.

[86]

Así la gestión comunitaria a través de los acueductos comunitarios, barriales y veredales durante 70 años ha representado una respuesta de abastecimiento de agua, consolidación de patrimonio público, y resistencia social ante aspectos como; la ausencia del Estado en el rol de garante de fines sociales como el mejoramiento de la calidad de vida; las demandas evidenciadas en movilizaciones sociales durante el último siglo y el modelo de privatización de servicios públicos y recursos naturales.

III. ANTECEDENTES DEL USO DE HERRAMIENTAS JUDICIALES Entre las demandas por medios legales que acogen un accionar o interés colectivo, como las acciones populares al representar medios procesales para la protección de derechos e intereses colectivos, y las acciones de grupo como acciones interpuestas por un número plural o conjunto de personas que comparten condiciones uniformes respecto a una misma causa de perjuicios individuales, reconocidos en la Ley 472 de 1998, se buscó evidenciar la vulnerabilidad y vindicación de derechos colectivos relacionados con el agua, a diferencia de las acciones de tutela como mecanismo a título individual para la protección de derechos.

Con base en la aplicación de estas herramientas judiciales a 2009 y lo consolidado por la Defensoría, se encuentran 1041 acciones populares y de grupo interpuestas ante jueces administrativos y civiles en relación con temas de agua y saneamiento básico, apelando a derechos de: seguridad y salubridad pública (43%), acceso a servicios públicos y eficiencia en la prestación (39%), y a un ambiente sano (13,2%), vindicando así estos derechos personas naturales, jurídicas, organizaciones sociales y ONG´s (Londoño, 2009: 26).

Al respecto, entre los temas más demandados se encuentra el suministro de agua no potable (27%), acueductos deficientes (15%), falta de alcantarillado (9,6%), falta de acueducto y alcantarillado (9,2%), alcantarillado deficiente (8,4%) y contaminación de aguas (6,3%), donde del total de acciones

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interpuestas a nivel nacional ante jueces de primera instancia, el 52% de las acciones populares ha contado con fallo favorable y un 35% ha sido desfavorable (DEFENSORÍA, 2009: 296).

Esto permite identificar a partir de la vigencia de este mecanismo en 1999, cómo las principales demandas giran aún en 2010 sobre el abastecimiento de agua en términos de calidad e infraestructura, representando resolver necesidades esenciales de acceso al agua, priorizadas incluso frente a otros problemas como la protección de fuentes de agua, el incremento de tarifas, o el tratamiento de aguas residuales.

A nivel departamental, los mayores porcentajes de demandas mediante acciones populares en relación con el agua, se encuentran en Putumayo, Guaviare, Guainía, Vaupés y Vichada superando el 50% del total de las acciones interpuestas por departamento, sin embargo en cantidad el mayor número de acciones populares asociadas al agua se encuentra en Cundinamarca (290), Boyacá (133) y Nariño (103), en razón a demandas por acueductos deficientes y agua no potable para los dos últimos casos.

Los departamentos con menor porcentaje de acciones populares son Atlántico, Santander y Quindío, alcanzando un 8% de demandas sobre el tema, lo que puede asociarse con lograr coberturas de acueducto y alcantarillado superiores al 80% y 70% respectivamente, mientras a nivel general un 16% de las acciones interpuestas están asociadas con el derecho al agua, frente al total de acciones populares.

En la Orinoquia y Amazonia los derechos colectivos relacionados con agua y saneamiento son de alta demanda y prioridad, lo cual se relaciona con las coberturas de acueducto y alcantarillado que no superan el 50% en el Vichada, Guaviare, Guainía, a excepción de algunos departamentos de la región con coberturas menores al 85%, lo cual permite verificar que a menor cobertura se generan mayores demandas por el derecho al agua, evidente a través de medios legales como las acciones populares. (Ver, Gráfico 1)

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Gráfico 1.

Relación Acciones Populares Vs Coberturas de Acueducto y Alcantarillado

Fuente: Consolidación de la autora a partir de coberturas de acueducto y alcantarillado según Censo Dane 2005, y registros de acciones populares de la base de datos On Line de la Defensoría del Pueblo, con corte a Septiembre de 2010.

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IV. DESARROLLO DEL REFERENDO POR EL AGUA, POTENCIALIDADES Y RESTRICCIONES DE LA MOVILIZACIÓN Y LA LEGISLACIÓN. El referendo por el agua como proceso y momento histórico de consenso ciudadano a nivel nacional, entre 2006 y 2009, encuentra un marco de actuación institucional y colectivo, del cual se determinó porque y como se llegó a definir la alternativa del referendo, a la luz de las amenazas, restricciones, y leyes de acceso y derecho al agua.

Para el análisis de la acción colectiva se retomaron fases del trámite jurídico centradas en; la movilización para la recolección de firmas y el momento legislativo, donde del primer momento se identifican parámetros de movilización según las formas de acción, alianzas, identidades, amenazas, tensiones, estrategias de comunicación, redes y discursos con los cuales se avanzó en la caracterización de actores y la determinación de este como un movimiento social.

De la fase de acción legislativa, se relacionan restricciones del proceso de democracia participativa, con base en el lobby político y posiciones entre detractores y promotores del referendo, ante la propuesta de modificación constitucional, para finalmente identificar aspectos de debilitamiento y fortalecimiento del movimiento e impactos sobre la movilización social en torno al agua en el país.

A. Contexto de leyes de acceso y derecho al agua que motivaron la acción

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El contexto político y económico de la propuesta de referendo, se caracteriza por la privatización evidente en la Ley 142 de 1994 o de Servicios Públicos, al acoger el estado Colombiano un modelo de libre competencia para solucionar problemas financieros, de sostenibilidad, tecnocráticos y clientelistas de las empresas de acueducto y alcantarillado ( Jaramillo, 1995: 105), mediante la apertura a operadores privados el cual a 2005 era del 40%, el incremento de tarifas atribuido a la actualización de precios y el desmonte de rezagos tarifarios, cuyos ajustes pretendían lograr la suficiencia financiera de las empresas (Domínguez & Uribe, 2005).

Sin embargo, un detonante de movilización surge a partir del proyecto de Ley del Agua en 2003, modificado hasta formular el proyecto de Ley 365 de 2005, el cual buscaba “establecer medidas para orientar la planificación y administración integral del recurso hídrico en el territorio nacional”, implicando concesiones del agua hasta por 50 años, depender de autorizaciones para el derecho y uso de aprovechamiento, dando paso a la mercantilización del agua.

Paralelo a la situación de mercantilización del agua, se encuentra a inicios del año 2000 similares intenciones sobre otros recursos naturales, evidentes en la Ley de Páramos abordada en varias oportunidades, mediante: el proyecto de Ley 032 de 2003 y el proyecto de Ley 028 de 2008, y la Ley Forestal 025 de 2004, aprobada mediante la Ley 1021/2006, las cuales resultan vinculadas al Tratado de Libre Comercio-TLC con Estados Unidos, al incluirse en el marco de bienes y servicios ambientales atractivos a la inversión extranjera.

En suma, este marco de oferta de servicios ambientales vía ley, se relaciona con la búsqueda gubernamental de dejar abierto el camino a futuros compromisos del TLC, dado que en este tratado se contempla la obligación de las partes de cumplir su propia legislación en materia ambiental (Ministerio De Comercio, 2005): así al contemplar la ley colombiana la venta de servicios ambientales y concesiones, serían menores los impedimentos para acceder y comercializar estos en el contexto del libre comercio.

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Esta apertura a la privatización y comercialización de recursos naturales no es ajena a las alertas institucionales y sociales a nivel internacional, donde se plantean plataformas de lucha para hacer frente a las trasnacionales y las modalidades de privatización del agua, con el reconocimiento de los principios del agua como Derecho Humano Fundamental y bien común y público, y la promoción de plebiscitos y denuncias, que excluyeran el agua y saneamiento de acuerdos comerciales de la Organización Mundial del Comercio (OMC) o cualquier acuerdo regional o bilateral.

Ejemplo de estas protestas se encuentran en el caso de la Guerra por el Agua en Cochabamba, Bolivia en el 2000, y Uruguay con el referéndum por el agua y la vida en 2004, la cual es la primera experiencia internacional en incluir el agua como derecho fundamental en su constitución, a través de la democracia directa.

En la actuación a nivel nacional, el II Foro Social Colombia en 2004, puede considerarse un primer espacio de encuentro de organizaciones sociales donde se daba rechazo a modelos de privatización de recursos naturales, planteando la necesidad de una reforma a la Ley 142/94 y la Ley de Aguas, que incluyera el carácter de bien público, además de la realización y apoyo de campañas en defensa del agua (Colmenares, 2005: 57).

Así Ecofondo como Organización de coordinación de Organizaciones Ambientales, en Abril de 2005, recoge consideraciones de plataformas de lucha por el agua a nivel internacional y nacional, y lanza a manera de proyecto la Campaña “El Agua un Bien Público” con el propósito de construir participativamente políticas públicas, acciones y formas organizativas para la defensa del agua como bien común y público en Colombia, contando con financiación de la Cooperación Holandesa, logrando esta iniciativa ser propulsora del tema a nivel nacional y suscitar lo que sería el referendo por el agua.

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B. Desenlace de la acción colectiva entre 2007 a 2009 y parámetros de movilización.

El desarrollo de la Campaña de Ecofondo si bien culmina su primera fase en 2006, convoca en febrero de 2007 a actores sociales de las unidades regionales y actores clave vinculados previamente a la campaña como Sindicalistas, Usuarios de Servicios Públicos, representantes Étnicos, Ambientalistas y Acueductos Comunitarios, a organizar una campaña de unidad nacional en defensa del agua y a constituir un Comité de Impulso para promover un referendo que modificara la Constitución Nacional, y lograra el reconocimiento constitucional del agua como Derecho Fundamental.

De este, surge el Comité Nacional en Defensa del Agua y de la Vida – CNDAV, adoptando propósitos diferentes a la Campaña de Ecofondo y la iniciativa legislativa de la Defensoría del Pueblo de 2007, donde esta última aunque reconoce el Derecho Humano al Agua consagrado a partir del bloque de constitucionalidad, radica el proyecto de Ley No 197 de 2007 y en 2008 el proyecto de Ley 047, a fin de avanzar en el cumplimiento y efectividad del DHA, a partir de obligaciones, criterios y parámetros según los cuales el Gobierno nacional debía consagrar y hacer explícito este Derecho. Sin embargo el trámite legislativo es desfavorable, el cual inicia en la Comisión V de temas ambientales y hace tránsito a la Comisión I de derechos humanos por falta de ponente, y no surte los debates y trámite respectivos.

En este sentido, la iniciativa de referendo del CNDAV plantea de manera explícita reivindicaciones adicionales al agua como DH y la gestión pública del servicio de acueducto y alcantarillado análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 79 - 103

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consideradas en la campaña de Ecofondo, ampliando estas a: la concepción del agua como bien común; la protección de ecosistemas asociados al ciclo del agua y los territorios étnicos, y el derecho a un mínimo vital gratuito (Colmenares, 2008: 43). Diferenciándose con la propuesta de la Defensoría en el tema de prestación de servicios, la cual considera pertinente continuar el marco institucional actual que orienta la prestación eficiente y con calidad de los servicios, independiente del tipo de prestador (Flórez, 2010).

Es así como la propuesta de articulado del CNDAV, si bien se centra en el acceso al agua para consumo humano desde la inclusión y medidas para garantizar el acceso y derecho a través del mínimo vital, sostiene un enfoque proteccionista hacia los ecosistemas asociados al ciclo del agua, y el reconocimiento y fortalecimiento de prestadores de servicios públicos como los acueductos comunitarios y de esquemas públicos, dejando de lado los sistemas de saneamiento que apuntan también a la dignificación humana, lo cual constituye una de las debilidades de contenido de la propuesta hacia la ampliación del Derecho Humano al agua.

[90]

No obstante, las amenazas por las que las organizaciones argumentan su protesta se centran en el modelo de desarrollo al cual está sujeto el país por el Banco Mundial y en el que predominan dos dimensiones dependientes del mercado, una en términos de lo político y administrativo con esquemas de privatización como los Planes Departamentales del Agua y concesiones de empresas públicas a privados, y las restricciones en la reglamentación de operación de sistemas de acueducto y alcantarillado adaptadas para el cumplimiento de estándares de calidad y económicos para grandes operadores. Otra de las dimensiones es la ambiental, con base en la extracción y explotación de recursos naturales por trasnacionales que inciden en la degradación de ecosistemas que regulan el ciclo del agua y modifican apropiaciones culturales y territoriales de poblaciones étnicas6.

Transcurso del trámite de referendo frente a las acciones realizadas Partiendo de los pasos del referendo de la Ley 134 de 1994 sobre mecanismos de participación, se agrupan dos fases para el análisis de las acciones realizadas en la consagración del agua como DH, según una fase de movilización y recolección de firmas que retoma la Inscripción de la Solicitud y Trámite de la iniciativa en el cual se oficializa el reconocimiento del Comité de Promotores, el respaldo a la exposición de motivos y el articulado propuesto, y una fase de acción legislativa, que incluye la discusión y votación en el Congreso.

6

Entrevistas a profundidad con promotores y simpatizantes del referendo realizadas entre 2009 y 2010.

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Esquema 1.

Relación pasos trámite del referendo frente a las acciones desarrolladas por el CNDAV.

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[91] Fuente: Consolidación de la autora con base en documentos de las organizaciones promotoras del referenco y espacios de actuación identificados durante el trabajo de campo 2011.

Así, alrededor de la Fase de movilización y recolección de firmas, se encuentra una dinámica de movilización y visibilización intensificada, con estrategias como las navegaciones de los 7 principales ríos del país, para el reconocimiento y visibilización de la problemática del agua en lugares olvidados y apartados de las zonas urbanas, y la georeferenciación de la situación de las cuencas hidrográficas en la relación entre las comunidades y el agua a nivel nacional.

Las navegaciones se identifican por tanto, como una estrategia de impacto social desde la cual si bien se recogían firmas, se realizaban foros, conversatorios, talleres, marchas, conciertos, festivales del agua, y declaraciones de ríos, que atraían la participación de alcaldes, campesinos, estudiantes, indígenas, comerciantes, estos representaron un acontecimiento importante para la región, relacionando los conflictos por el agua con el propósito del referendo.

Para los fluvionautas conformados por integrantes del Comité Nacional, académicos, activistas, periodistas y organizaciones aliadas como la Red Vida con los Comités de Defensa del Agua de Bolivia y Uruguay, las navegaciones eran otra forma de recuperar la palabra y credibilidad por los procesos sociales y organizativos (Olivera, 2007: 301), al generarse intercambio con las comunidades; donde estas exponían sus necesidades respecto al agua, asumían compromisos con el proceso de referendo o reconocían alternativas de solución. análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 79 - 103

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En el caso de foros y seminarios, estos con un carácter académico, de intercambio de experiencias y respaldos, permitían al CNDAV abordar puntos de debate, denuncia y avance del trámite del referendo, logrando convocar a estudiantes, organizaciones sociales y actores institucionales como la Defensoría del Pueblo, el IDEAM, la Procuraduría General y Concejales, los cuales respaldaban desde su accionar la iniciativa del referendo en estos espacios.

Las asambleas del CNDAV, con realización a 2009 de seis asambleas, configuraron espacios de deliberación, concertación, información y cohesión entre organizaciones sociales de diferentes regiones del país, y personas comprometidas con el referendo, facilitando la conformación de Comités, el encuentro e intercambio de experiencias, la definición de acuerdos en la formulación del articulado y la exposición de motivos, como orientar acciones de movilización a seguir para la recolección de firmas y trámite del referendo.

Otras acciones involucradas en esta fase tienen un componente de comunicación y visibilización de respaldos, a través de programas de radio, cd, videos con artistas reconocidos a nivel nacional, los cuales manifestaron su posición frente a la situación del agua y convocaban a apoyar el referendo7, siendo este material socializado en eventos de recolección de firmas y comercializado como medio de financiación.

[92]

La difusión por tanto del referendo en medios de comunicación, guardó mayor articulación con medios comunitarios, alternativos, universitarios, indígenas y populares (Gómez, 2009: 324), donde lograr aparecer en medios masivos estuvo mediado por la cuestión legislativa y los resultados de los debates en el Congreso, implicando para el Comité reorientar lo comunicacional no sólo desde lo masivo, sino en incorporar a la movilización elementos creativos, de lenguajes amplios y redes virtuales que permitirán interesar en lugar de distanciar, lo que permitió identificar la necesidad de explorar estos medios estratégicos, incluso para denunciar a los opositores (Márquez, Salazar & Celis, 2010).

Este marco comunicacional, se reconoce como un aspecto que debilitó el referendo, al no lograr una mayor difusión y la dificultad de posicionar el mensaje y la información sobre lo realizado, que diera relevancia a esta propuesta a nivel nacional, además de las limitaciones económicas para pautar en medios masivos y mantener la comunicación con líderes locales.

En general, esta fase de movilización y recolección de firmas implicó aportes de las organizaciones del Comité Promotor como de organizaciones adscritas a Ecofondo, con $211.833.069 millones de pesos para el pago de carpas, volantes, habladores, planillas y el pago de recolectores de firmas (Marquez & Mira, 2010), lo cual aunque estuvo en el umbral establecido por la Registraduría Nacional de $333.974.388 8 , contó con demandas de esta entidad hacia los promotores, al considerar que Ecofondo como una sola organización y no diferenciada entre organizaciones filiales, superaba sus aportes sobre del 1% del monto establecido.

7

8

La producción musical “AGUA, cantos para que fluya” con producción general del CNDAV y Ecofondo, contó con la donación de canciones de artistas como; Alerta, Aterciopelados, Conector, Chocquibtown, Jorge Velosa y los Carrangueros, La Mojarra Eléctrica, La 33, Malalma, Martina Camargo, Retrovisor, Sidestepper, Pernett y Walka, y el arte de la carátula diseñada por Benjamín Jacanamijoy.

Consejo Nacional Electoral. Resolución 067 de 2008, artículos 1 y 2.

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Marco de tensiones y discursos De este contexto de movilización se encuentran tensiones entre actores y detractores, evidentes entre sindicalistas y ambientalistas, donde al hablar de bien común y público para los sindicalistas la concepción de bien implicaba relacionar una mercancía, mientras para los ambientalistas el debate debía orientarse hacia los recursos naturales como bienes o factores de vida que hacen parte de la nación y son propiedad de cada colombiano, los cuales deben protegerse para garantizar su existencia y uso común9.

Otra tensión se encontró en lograr que sindicalistas y vocales de control consideraran el agua no sólo desde el discurso de servicios públicos, sino también como elemento y patrimonio natural, retomando la posición ambientalista de protección de los ecosistemas como garantes del ciclo hidrológico y la vida, y en este sentido valorados como ecosistemas esenciales y no estratégicos, como los considera la Organización Mundial del Comercio.

No obstante, esta posición ambientalista contó con objeciones desarrollistas de vocales de control que cuestionaban el centrarse en la conservación y no utilización de estos ecosistemas para fines productivos, afectando por ejemplo derechos de los campesinos. Ante esta discusión, se llega al consenso, reconociendo ambas partes este conflicto fuera del alcance del referendo y la necesidad de implementar soluciones estructurales como políticas agrarias y de restitución de tierras.

La protección del agua en territorios sagrados, fue otro elemento de tensión, donde desde la visión cultural y territorial de poblaciones indígenas y afrodescendientes se buscaba reconocer la identidad y propiedad territorial del agua de estas comunidades, al hacer un uso y manejo sostenible desde tiempos ancestrales. Sin embargo, para los detractores del referendo esto fue interpretado como la privatización y apropiación que estas poblaciones realizarían con el agua, lo cual fue argumentado desde la concepción de estado laico y por tanto la propuesta debía estar desligada de orientaciones religiosas o de credo (Barreras, 2008: 29).

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Por su parte, para la comunidad indígena la representación sagrada constituía seguir el mandato de la Ley de Origen, viviendo en armonía, y no afectando la naturaleza ya que sería atentar contra ellos mismos, por lo cual el pueblo colombiano debía reconocer el papel realizado por ellos como guardianes de los recursos naturales (Gañan, 2009).

Esto representó que al interior del CNDAV se revaluara la concepción de lo sagrado frente a la valoración de lo cultural y territorial de las poblaciones étnicas, lo cual habría facilitado el debate en el momento de discusión en el Congreso, e igualmente evidenció la necesidad de profundizar esta discusión con el sector étnico (Márquez, 2010).

Las anteriores discusiones y posiciones muestran aprendizajes recíprocos, valorados por el Comité como una oportunidad política, al involucrar la voluntad de diversos sectores con capacidad de autocrítica y mediación de posiciones para construir un articulado claro y común de interlocución directa con el Gobierno Nacional.

Igualmente colocar el agua en el debate público, con temas como el Mínimo Vital Gratuito - MVG, adaptado e implementado en Medellín a través del Plan de Desarrollo 2008-2011 y en Bogotá 9

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mediante el Decreto 485 de 2011 y el Decreto 64 de 2012 para garantizar el acceso al agua a población vulnerable, conforma tanto una ventana y oportunidad que muestra la viabilidad de aplicar este tipo de propuestas, ejerciendo también como un logro del RPA. Caracterización de los actores La caracterización de actores buscó contrastar la heterogeneidad de identidades y el reconocimiento de este como movimiento social, para lo cual se analizaron discursos de las organizaciones del Comité Promotor, identidades políticas y redes de interacción.

Producto de las tensiones y discusiones, como de la inclusión de los discursos en las agendas de las organizaciones, se define la ampliación de discursos en el caso de los vocales de control, al incluir la protección de ecosistemas o del patrimonio público y no solo defender los derechos de los usuarios.

Para algunos ambientalistas y la representación indígena a través de la ONIC, se evidencia tal ampliación al incluir la defensa del agua ante los esquemas de prestación de servicios privados y no solo a un discurso verde y proteccionista, mientras para el caso de los sindicalistas a pesar de expresar la importancia de la protección de los ecosistemas esenciales en diferentes escenarios públicos, en sus agendas aún persiste la lucha frente al modelo neoliberal y las estrategias de privatización, lo cual muestra el arraigo a esquemas e idearios tradicionales (Ver. Tabla 3).

Las identidades políticas se atribuyen así con base en la categorización que cada organización realiza sobre sí misma, y sobre la que basa sus reivindicaciones, encontrando como aunque se amplían los discursos las identidades se conservan.

[94]

Respecto a las redes e interacciones entre organizaciones, como en el caso de organizaciones de usuarios y trabajadores, se identifica como estas guardan mayor relación con coaliciones de izquierda como el PDA y el gremio sindical principalmente a través del MOIR10, las cuales dispusieron de sus poblaciones de base para la movilización y recolección de firmas. Igualmente, cada organización con sus redes internas avanzó en el intercambio de información, recursos y movilización de sus bases. En el caso de las redes internacionales se destaca la articulación con los procesos de defensa del agua de Uruguay y Bolivia como referentes, donde de Uruguay se retoman los pasos constitucionales, jurídicos y legislativos frente a la consagración del DHA a través de plebiscito, mientras el caso Boliviano es un referente del proceso de movilización social.

De esta manera, Colombia guarda similitud con el caso Uruguayo con base en el uso de la herramienta constitucional del referendo y la conformación de un CNDAV. Sin embargo las diferencias radican en un articulado de mayor integralidad, el cual no sólo dimensiona la prestación del servicio y el contexto político, donde para el caso Uruguayo existen antecedentes de aplicabilidad y cultura de uso de este mecanismo de reforma, mientras en el contexto nacional el único caso de aprobación de una ley para un referendo en este caso gubernamental, fue el llevado a cabo bajo el gobierno de Álvaro Uribe en 2003, con un resultado parcialmente exitoso (Riveros, 2007:13).

Los intercambios entre redes generaron a su vez, aportes sobre concepciones del agua como lo fue el agua bien común y público, derecho humano fundamental o las plataformas de lucha, adoptadas de Foros Alternativos Mundiales del Agua y Foros Sociales Mundiales, con los cuales el Comité Promotor y el CNDAV fue ampliando sus discursos y argumentando sus propuestas.

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PDA: Polo Democrático Alternativo – MOIR: Movimiento Obrero Independiente Revolucionario.

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Adicionalmente, la articulación y solidaridad de estas redes generó respaldos ante el Congreso Colombiano solicitando el respeto por el texto original, al considerar este reflejo de la voluntad ciudadana11.

En este sentido, es evidente la relación de la defensa del agua en Colombia con redes de defensa transnacionales, lo cual representó ejemplos de actuación, respaldo e intercambios de conocimiento, y un mecanismo de apoyo y credibilidad hacia este proceso.

A partir de los elementos de caracterización anterior, puede definirse este como un proceso impulsado por un movimiento social, al relacionar la heterogeneidad de actores con base en la diferencia entre sus discursos e identidades políticas, donde si bien se reúnen en el marco del referendo, han venido abordando el tema, con fluctuación de las acciones colectivas desarrolladas y objetivos comunes.

Otro aspecto de reconocimiento como movimiento social, se encuentra desde la autonomía e identidad, donde aunque el proceso de debate y defensa del referendo fue amplio y tenso, no implicó transformar identidades de las organizaciones en contraprestación de respaldos o intereses de otros sectores, y en términos de autogestión, el referendo evidencia un avance en la formulación de propuestas para la transformación estructural de realidades como en la introducción del agua como DH en la agenda pública, producto del actuar de las organizaciones y la articulación con otras redes sociales.

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Fase de acción legislativa en un marco de restricciones y limitaciones La fase de convocatoria del referendo, mediada por el control de constitucionalidad antes del voto y promulgación de actos legislativos, enfrentó limitaciones de procedimiento e intereses partidistas, desde la modificación de la propuesta aludiendo principios laicos con la connotación del agua como sagrada, hasta limitaciones fiscales del país para cumplir el MVG y por ende con un Derecho Humano.

[95]

Es así como esta fase en medio de los debates en el congreso entre finales de 2008 a junio de 2010, las tensiones entre bancadas e instituciones gubernamentales, los períodos de cese de sesiones en el congreso y trámite legislativo, y el paso de la Comisión I a la Comisión V del Senado12 , se traduce por el detenimiento, dilación y limitación de la movilización.

De igual forma se evidencia como este referendo no era prioritario para la mayoría de parlamentarios, considerando la falta de quórum decisorio, logrando la mayoría sólo en los momentos de votación.

Seguidamente, el tiempo de trámite de este proyecto tanto en esta Comisión V y la I, completando un año y medio de radicación en el congreso, muestra la indiferencia frente al tema, teniendo como referentes otros proyectos de referendo de iniciativa ciudadana como el referendo proEn la firma de estas solicitudes se destacan; Maude Barlow, asesora princi pal en asuntos del agua - Asamblea Permanente de la ONU, Eduardo Galeano, Escritor uruguayo, Federico Mayor Zaragoza, intelectual y científico español, ex-Director general de la UNESCO, Wenonah Hauter, Directora Ejecutiva Food and Water Watch-Washington, Boaventura Souza Santos, Profesor Universidad de COIMBRA, entre otros.

12 La Comisión Primera del Senado trata asuntos de reforma constitucional, leyes estatutarias, organización territorial, reglamentos de organismos de control, normas generales de contratación administrativa, notariado y registro, estructura y organización de la administración nacional y central, y la Comisión Quinta aborda temas agropecuarios, de ecología, ambiente, vivienda, desarrollo territorial, adjudicación y recuperación de tierras.

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Sindicalista/ Coordinadora Nacional de Sindicatos

Sindicalista

ONG Indígena

CUT

SIMTRAEMSDES

ONIC

Fuente: La autora, recopilación a partir de entrevistas a profundidad y hallazgos de trabajo de campo, Julio - Diciembre 2009.

ONG Defensora de derechos de los usuarios públicos

AVOCAR

MOIR

Red Vida Amigos de la Tierra Internacional REDLAR Radio Mundo Real fm JUAN: Red Juvenil Ambiental Nacional de Colombia

Legalambiente (org. italiana) COHRE LA ALIANZA Unidades Regionales (12 Unidades Regionales y 109 organizaciones con membrecía)

Redes

Necesidad de fortalecer la gestión pública y comunitaria del agua, Red Vida (int) con la protección esencial del vital líquido y con la garantía del Ecofondo acceso y suministro de agua potable para todos y todas.

Acueductos Comunitarios de Antioquia CIASE La defensa de los derechos de los usuarios(as), en el marco del Viva la Ciudadanía Medio Ambiente especialmente en la derensa de la Soberanía Unión de Usuarios de Servicios Públicos Domiciliarios y los Recursos Naturales, los Servicios Públicos y Derechos PNGPDDH Humanos.

ECOFONDO FECODE FENALTRASE FUNTRAENERGETICA FENSUAGRO SINALTRAINAL Defensa contra estrategias de privatización del modelo neoliberal ANTHOC y el FMI USO SINTRAIME SUTIMAC SINDESS SINTRAESTATALES Confrontación del modelo neoliberal de servicios públicos y los CUT mecanismos de privatización.

Desde la lucha indígena por: Consejo Regional de Indígenas del Cauca - CRIC -Control de los recursos naturales situados en territorios indígenas Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca - ACIN -Defensa de la historia, cultura y tradiciones indígenas Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo -Solidadidad con las luchas de otros sectores.

Luchas de los servicios públicos como derechos fundamentales y privatizaciones por lesivas regulaciones que atentan contra los usuarios, el patrimonio y la soberanía.

Coordinador de organizaciones sociales (usuarios y defensores de Servicios Públicos)

UNION NACIONAL DE USUARIOS

CORPORACION ONG Ambientalista PENCA DE SABILA

Defensa del agua a partir de presión frente a la privatización y mercantilización de los bienes comunes, en este caso el agua.

ONG AmbientalistaActivistas

Discurso frente al agua -La defensa del agua como bien com1?n y los ecosistemas que la generan.

Organización de -La defensa del agua como bien público y colectivo, frente a organizaciones ambientales (integrador) las prácticas agrícolas de la llamada “revolución verde” y los transgénicos.

Fondo de financiación de proyectos ambientales -La defensa del agua como bien público frente a la privatización de los servicios públicos.

Identidad Política

CENSAT

ECOFONDO

Organización

[96] Tabla 3.

Caracterización de organizaciones del comité promotor del referendo por el agua

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cadena perpetua para violadores de niños propuesto desde 2008 y el referendo reeleccionista con inicio en el 2007, los cuales tuvieron debate y votación en menor tiempo, no necesariamente por la complejidad e implicaciones que llegasen a tener estas propuestas, sino ligadas a mayores respaldos gubernamentales, gremiales y de bancadas.

Otros apartes importantes del momento legislativo con base en la influencia en la modificación y trámite final del referendo, se basan en: • Modificaciones del referendo realizadas por los Senadores Roy Barreras y Carlos Ávila en la Comisión I y por Bladimiro Nicolás Cuello Daza con Constantino Rodríguez Calvo senadores de la Comisión V, que plantean reconocer la realidad económica y fiscal del país para consagrar el DHA, argumentando que si bien no existe jurisprudencia constitucional al respecto, podían realizar ajustes al acoger el control de constitucionalidad de la Sentencia C-551 de 200313, conservar unidad con el tema y estar dentro de los límites constitucionales al no implicar sustitución constitucional.

Para los Promotores las modificaciones representaron ir en contravía de los respaldos de 2.044.267 de colombianos, al debatir una propuesta diferente y con cambios sustanciales, entre ellos: suprimir del debate el consagrar el agua como Derecho Humano y Bien Común y Público; reducir el Mínimo Vital Gratuito a Mínimo Gratuito solo para población pobre; suprimir la consideración del agua como elemento sagrado e integrante de los territorios de poblaciones indígenas; eliminar la propuesta de protección de ecosistemas esenciales al ciclo del agua, y suprimir la prestación del servicio de acueducto y alcantarillado de forma directa e indelegable por el estado o comunidades organizadas.

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Ante estas modificaciones que representaron la negación de la propuesta de referendo, el Comité Promotor apeló a la Plenaria del Congreso en abril de 2009, buscando dar trámite a la discusión y pasar el debate a otra Comisión de mayor cercanía con el tema. Siendo este considerado como un momento de oportunidad para el referendo, que termina con el paso del referendo a la Comisión V, la cual aborda temas ambientales.

• Dado los trámites del referendo donde debían realizarse 4 debates para su votación y a diciembre de 2008 la discusión fue sólo en términos de foros, se realizó un acuerdo entre bancadas de darle prioridad a la discusión hasta iniciar el período legislativo en marzo de 2009, retomando este como el primer proyecto en la agenda de la Comisión Primera (Gálvez, 2009: 13).

Este acuerdo, pasa por el lobby político del Comité, con mayor acercamiento a la coalición de izquierda, la cual abrió el espacio a foros de discusión en el congreso. Igualmente el Partido Liberal y el Movimiento Político Independiente de Renovación Absoluta – MIRA, respaldaron la propuesta desde la posición de apoyo a iniciativas populares y rechazaron la modificación a nombre del respeto a referendos de este tipo, mientras otros partidos, después de mostrar favorabilidad por el referendo, se convirtieron en detractores (como el Partido Conservador y Cambio Radical, siendo el Partido de la U uno de los opositores iníciales).

13

Esta sentencia reconoce que el Congreso puede modificar las preguntas planteadas por el Gobierno y alterar el cuestionario sobre temas específicos, pero carece de competencia para introducir temas distintos a los planteados por el Gobierno.

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Este ejercicio de lobby permitió identificar como los parlamentarios no contaban con una posición propia, donde algunos a pesar de escuchar la propuesta y manifestar interés, se contradecían al momento de debatir (Gañan, 2009).

Lo anterior, marco un contexto de tensiones que implicó durante 2009, comparaciones que no permitían concentrar el debate en los puntos del referendo, sino en defender la transparencia del referendo reeleccionista, discutir si se podían realizar modificaciones al texto original y dilatar la discusión por falta de quórum.

Entre las posiciones de entidades del gobierno, congresistas, detractores y el Comité Promotor, se destacan: Tabla 4.

Posiciones entre Detractores y Promotores del Referendo Mínimo vital gratuito -Se reconoce con los subsidios cruzados (MAVDT) -Mayores demandas de agua y disposición de recursos económicos al reconocer todos los estratos (SSPD) -El MV implica 1.4 billones/año y (SSPD)

-El esquema actual no puede considerarse como un mínimo vital dadas las desconexiones por pago -El MVG asciende a $730 mil millones de pesos administrado por un Fondo Nacional

Consagración del agua como DH

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-El DHA es reconocido por el Bloque de Constitucionalidad y este como bien común se establece en la C.P. y el Código Civil (MAVDT) -Consagrar el DHA implica cumplir este y el carácter obligatorio y gratuito no podría cumplirse (Procuraduría)

A pesar de la orientación de UN, es necesario consagrar de manera explicativa el agua como DH, dado que no tiene un carácter vinculante.

Agua como elemento sagrado -Es parte de los mismos, vulnera el principio de igualdad (MAVDT) -Desligar orientaciones religiosas o de credo, mantener respeto por la valoración cultural (Barreras, Avila)

-El agus se relacion con la Ley de Origen, el Derecho Mayor y la Ley Natural -Las tierras de resguardos son propiedades colectivas no enajenadas.

Prestación de servicios públicos -Donde el servicio de acusducto y alcantarillado es prestado por el Estado, se encuentran los escenarios más críticos (MAVDT) -La prestación de servicios por el Estado implicaría indemnización a los privados y que este asuma el criterio de eficiencia (ANDESCO)

-El ingreso de operadores privados no ha mejorado la cobertura ni la calidad del agua -El capital privado no reinvierte sus utilizades al servicio de la sociedad

Fuente: Consolidación de la autora con base en Gacetas del Congreso: 717 de 2008 y 339, 342, 343 y 568 de 2009, y hallazgos de trabajo de campo en 2009, 2011.

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De estas posiciones, se encuentran cuestionamientos a los promotores al considerarlos populistas e idealistas, donde al proponer el MVG para toda la población era “invitar a mayores consumos de agua”, y retroceder de un esquema de servicios privado a la prestación ineficiente del Estado.

Esto se entiende a partir de la lógica económica y fiscal, donde para los gremios no existía ningún interés en el avance del referendo, al implicar mayores compromisos de las empresas frente a la garantía de un derecho y representar la disminución de rentabilidad para los privados (Polo, 2009).

Este recorrido de tensiones del proceso legislativo lleva a controvertir la funcionalidad del mecanismo del referendo y papel del Congreso, dado que tal como está planteado este queda sujeto a la aprobación y rechazo por el Congreso, siendo poco probable que el mecanismo reconozca la voluntad popular si se realizan modificaciones o incluso se niega la propuesta, antes de pasar a la Corte Constitucional.

Consecuentemente, el mecanismo de democracia directa a través del referendo, encuentra amplias limitaciones desde el diseño y la falta de claridad para su aplicación. Así, falta diferenciar el procedimiento entre un referendo de iniciativa popular y uno gubernamental, reconocer el alcance de las modificaciones por el congreso14 y el alcance del derecho en términos del trámite legislativo y las disposiciones fiscales del país.

Es así como los promotores encuentran el referendo como una herramienta de democracia simulada (Urrea, 2009), la cual está en proceso de complementar su contenido, y aunque permitió llevar el debate del agua a la agenda pública, debilitó el proceso de movilización al convertir la iniciativa en una decisión sujeta a la voluntad de los parlamentarios, y expuesta a institucionalizar la propuesta (Márquez & Salazar, 2010).

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Esta situación es relevante relacionarla con el momento político, al coincidir con el referendo de reelección de Álvaro Uribe Vélez, el cual generó un uninanismo político frente a su programa de gobierno. Adicionalmente las tensiones entre bancadas se incrementaron debido a la acusación realizada por Germán Navas Talero Representante del PDA, a los 86 representantes que votaron el referendo reeleccionista por haber incurrido en prevaricato, al votar a conciencia un proyecto viciado por no cumplir los requisitos de ley, lo cual generó confrontación e indiferencia de la bancada uribista frente al referendo por el agua.

Finalmente, a pesar de la negación del referendo en 2010, por la Plenaria del Congreso con 70 votos a favor y 18 en contra y no alcanzar la mayoría calificada, es decir, lograr la votación de 84 parlamentarios de un total de 167, los promotores y simpatizantes coinciden en resaltar el referendo como un objetivo y apuesta amplia por afirmar el Derecho Humano al Agua, mas no como el fin último de la organización social o un momento concluyente para la defensa del agua, lo cual hace parte de la agenda y proyecciones a continuar.

14

A febrero de 2010, la Corte Constitucional adicional a los vicios de financiación en el referendo reeleccionista (con aportes individuales hasta 30 veces de lo permitido), reconoce la existencia de vicios de procedimiento legislativo, al realizar el Congreso modificaciones al texto original del proyecto de ley respaldado por la iniciativa ciudadana, lo cual excede las limitaciones que el princi pio de democracia partici pativa le impone a la función legislativa que surge de la iniciativa ciudadana; esto constituye un vicio de inconstitucionalidad de la Ley 1354 de 2009 “introduciendo un cambio sustancial al proyecto que vulneró, a su vez, el princi pio de identidad y de consecutividad en el trámite legislativo”. Comunicado No. 9. Febrero 26 de 2010. Expediente CRF-003Sentencia C-141/10.

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CONCLUSIONES • La defensa del agua en Colombia con trayectoria de más de 100 años, constituye en los últimos 20 años la quinta causa de protesta, debido a amenazas por la privatización a través de los Planes Departamentales de Agua, la concesión de servicios de acueducto y alcantarillado, la comercialización de bienes y servicios de recursos naturales a través de trasnacionales, y restricciones para la operación de acueductos comunitarios, ante la propuesta de Ley del Agua en 2003 y el modelo de desarrollo predominante en el país.

• La estructura de movilización en la defensa del agua, ha surgido de forma espontánea y aislada, es decir sin estructuras organizativas que cohesionen esta necesidad en un actuar a nivel nacional, como en las movilizaciones previas al referendo, lo cual muestra un cambio en las formas de acción con: el uso de herramientas judiciales como las acciones populares; de incidencia política como el referendo y las políticas públicas; y de gestión comunitaria del agua con el trabajo asociativo.

A 2007 se evidencian estructuras formales internas con instancias de coordinación como el CNDAV y los Comités Territoriales, constituyendo estos atributos, un movimiento formal u organizado ante la centralización, liderazgos y procedimientos establecidos, donde reconocer el carácter dinámico o coyuntural, se identificaría a largo plazo al evaluar si se transforman o reinventan en el tiempo, o no continúan vigentes.

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• El cambio en las demandas y formas de acción muestran interacciones fluctuantes y no perpetuadas como expone Tilly en los movimientos sociales, ligadas a la oportunidad de consagrar el agua como DH a través del referendo, donde las proyecciones en la defensa del agua reafirman el carácter dinámico de este movimiento social.

A su vez reconocer este como un movimiento social, se basa en las consideraciones de Melucci ante la heterogeneidad de actores y la propuesta, lo cual es claro frente a los discursos e identidades del colectivo promotor y diversos intereses alrededor del agua como derecho.

• En relación con la acción colectiva se encuentra un proceso de construcción social que transciende de momentos de crisis, desde la lucha por el acceso al agua y el mismo referendo, hasta las proyecciones en las cuales amplían las demandas, involucran otros actores y se robustece el contenido de la protesta.

Las amenazas y motivaciones centradas en el modelo de desarrollo en términos político– administrativo y ambientales, resultan limitaciones propias al movimiento y la dinámica local, mientras las motivaciones externas por el agua como DH y la mercantilización, son influenciadas por plataformas internacionales, las cuales permitieron subir la discusión a un nivel político y legislativo como activar la movilización en defensa de un derecho.

• Del ejercicio de democracia participativa es claro el avance entre ejercer prácticas reactivas desde movilizaciones y paros por acceso al agua, a prácticas proactivas de intervención ciudadana con incidencia en asuntos públicos, acogiendo medios de mayor impacto en las decisiones de interés público como el mismo referendo, políticas públicas locales y acciones populares, lo cual actualmente es relevante analizar en el contexto de gobernanza del agua.

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• En relación a la democracia directa, se afrontaron riesgos propios a contextos adversos como expone Hevia, al enfrentar resistencia de actores políticos, principalmente de partidos políticos por tensiones entre bancadas y rechazo a un margen de actuación que fortaleciera lo público; la dilación en el proceso de debate y convocatoria del referendo; la baja capacidad de maniobra del gobierno nacional frente a presiones de mercados internacionales, esto desde las diferentes formas de ampliar el mercado del agua con figuras como el TLC y priorizar la operación por prestadores especializados y afrontar restricciones financieras sobre el gasto público, para hacer efectivo un derecho humano.

A través del referendo y el ejercicio de democracia directa, se configura una forma de acción asertiva y desde abajo en la defensa del agua en Colombia que profundiza en la dimensión legal y política, como una oportunidad para revertir de forma estructural el marco situacional con la ratificación del agua como DH, e introducir el debate del agua en la agenda política.

• De las restricciones que influenciaron el resultado del referendo como: la tensión entre bancadas, el momento político del debate y la dilación al trámite del referendo, se reconoce el momento legislativo como el más coyuntural y riesgoso para ejercer la democracia directa, cabe cuestionarse qué tan verticales son estos procesos, y la funcionalidad y alcance de este mecanismo de participación en Colombia, siendo necesario modificar el procedimiento para su efectividad.

• El mecanismo de referendo y el momento legislativo resultaron limitantes y causales del declinamiento de la movilización, mas no el fin de la defensa del agua, lo cual se proyecta continuar a través de políticas públicas, el fortalecimiento de prestadores comunitarios y mecanismos de efectividad del agua como derecho.

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• La defensa del agua como derecho humano, se encuentra en un momento asertivo en términos de demandarlo y exigirlo, el cual además de una aspiración constituye una apuesta por transformar marcos tradicionales de acceso y protección del agua, transitando de un momento de tensión, con la negación del referendo y la presión entre gremios y bancadas, a un momento de aceptación parcial y de reconocimiento descentralizado, como lo fue en Medellín y Bogotá con el establecimiento del Mínimo Vital, retando actualmente la conciliación ante las disposiciones y vinculación del agua como DH reconocidas por Naciones Unidas en 2010.

• Sobre los Bienes Comunes, aunque el movimiento no plantea una discusión y elaboración propia y adopta este de contextos internacionales, se encuentran conflictos a resolver con la asignación como plantea Ostrom desde la apropiación con la asignación o adjudicación, lo cual aplica para el MVG y el debate con la asignación del agua de forma universal, coherente con la noción de derecho, mientras la provisión a partir de la asignación de responsabilidades para construir, restaurar o mantener los recursos, encuentra en juego el cuidado y protección de fuentes de agua en territorios étnicos, o en el caso de los AC los problemas de uso del suelo y sostenibilidad, lo cual deja en riesgo el mismo acceso y provisión del recurso.

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INTEGRACIÓN DEL TERRITORIO DE INTERINFLUENCIA CENTRO OCCIDENTE: UNA PROPUESTA EN EL MARCO DE LA REGIONALIZACIÓN*

Erika Bedoya Ramos Samuel Guzmán López

Erika Bedoya Ramos** Samuel Guzmán López***

RESUMEN

Este escrito expone los resultados de un estudio investigativo, en el cual, se propone la integración territorial de varios munici pios bajo un esquema de RED Microregional para el desarrollo sustentable, dando lugar a una forma de regionalización adecuada para la gestión del desarrollo local en el territorio de interinfluencia Centro Occidente justificado en los proceso de la ordenación territorial y descentralización. Dicha propuesta se obtuvo, primero a partir de un diagnostico general de la región; segundo luego de realizar un estudio de factibilidad para determinar las variables claves en la consolidación de una región y finalmente tras una revisión y selección bibliográfica sobre el tema de la planificación territorial en Colombia.

Palabras clave: descentralización, desarrollo local, gestión territorial, regionalización, sustentabilidad.

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INTEGRACIÓN DEL TERRITORIO DE INTERINFLUENCIA CENTRO OCCIDENTE: UNA PROPUESTA EN EL MARCO DE LA REGIONALIZACIÓN

INTEGRATION OF THE CENTRAL WESTERN INTERINFLUENCE TERRITORY: A REGIONALIZATION FRAMEWORK PROPOSAL SUMMARY

This paper presents the results of a research study which proposes territorial integration of several munici palities under a micro-regional RED program for sustainable development which will lead to a form of regionalization adequate for managing local development in the territory of Central Western interinfluence territory within the process of territorial ordering and decentralization. This proposal resulted first from a general analysis of the region, secondly after a feasibility study to determine the key variables in the consolidation of a region and finally after a review and selection of bibliography on the subject of territorial planning in Colombia.

Keywords: decentralization, local development, land management, regionalization, sustainability.

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Fecha de Recepción: 11/10/2013 Fecha de Aprobación: 18/02/2014

*Artículo producto del Grupo de Investigación en Gestión Ambiental Territorial de la Facultad de Ciencias Ambientales, Universidad Tecnológica de Pereira, apoyado por el Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación – Colciencias- y su programa de Jóvenes Investigadores. **Administradora Ambiental y Joven Investigadora de la Universidad Tecnológica de Pereira.

Email: ejbedoya@utp.edu.co *** Magister en Desarrollo Sustentable de la Universidad Nacional de Lanus y candidato a Doctor en Ciencias Ambientales de la Universidad Tecnológica de Pereira. Email: sguzman@utp.edu.co análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 105 -122

INTEGRACIÓN DEL TERRITORIO DE INTERINFLUENCIA CENTRO OCCIDENTE: UNA PROPUESTA EN EL MARCO DE LA REGIONALIZACIÓN

Erika Bedoya Ramos Samuel Guzmán López

INTRODUCCIÓN Colombia, como muchos de los países de América Latina viene presenciando un proceso acelerado de concentración de su población en las áreas urbanas, pasando así en algo más de cinco décadas de ser un país eminentemente rural, a ser un país sustancialmente urbano, con casi tres cuartos de su población concentrada en las ciudades. Este fenómeno que está asociado a los movimientos migratorios que no han cesado y en cambio han cobrado un nuevo impulso debido al decaimiento del sector agrario, a la pobreza rural, a la concentración de la propiedad, a la situación de violencia generada por grupos al margen de la ley y al consecuente desplazamiento forzado, ha generado preocupaciones relacionadas con la reconfiguración del territorio nacional, en cuanto a los patrones de ocupación y a la distribución espacial de la población como por ejemplo la distribución urbano-rural, los procesos de urbanización en entornos metropolitanos, el surgimiento de centros de relevo alternos a las tradicionales capitales de departamento, las tensiones entre la división político administrativa tradicional y el surgimiento de nuevas regiones supramunicipales y supra-departamentales son temas de gran relevancia en el debate sobre el ordenamiento territoriales en el ámbito nacional, en las regiones y municipios.

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Lo anterior ha generado que el país atraviese un momento de cambio y construcción de un nuevo orden político-territorial, cuyos pilares centrales son la descentralización y autonomía territorial, la democracia participativa, la reorganización de la división político-territorial, el desarrollo humano sustentable y regionalmente armónico y el respeto por la autonomía y diversidad cultural. Estos elementos demandan la construcción de un nuevo orden político-administrativo y la elaboración de un nuevo estilo de planificación del desarrollo, que deben articularse para conformar el gran proceso de ordenamiento territorial esbozado por la Constitución Política de 1991, el cual, se fundamenta en las tendencias globalizadoras y de regionalización, definiendo: “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista”.

En la realidad no existe una regionalización óptima, pero si son muchas las ventajas de este proceso: la regionalización contribuye a un mejor reparto de los recursos del país, mayor eficiencia en la Gestión Regional, Desarrollo social equitativo, posibilidad de ejecutar proyectos de inversión pública de competencia, desarrollo del intercambio comercial y la creación de clusters o redes pero lo más importante es que una regionalización política es una condición indispensable de una democracia moderna (Alvayay, 1993).

No obstante para cualquier proceso de regionalización la gestión de los municipios es de vital importancia, puesto que es allí donde se realizan las políticas del gobierno nacional y las estrategias de desarrollo regional, entendiendo esto se proponen un conjunto de conceptos e instrumentos que se relacionan con la gestión local, entre los cuales se destacan instrumentos como los planes de acción y alternativas organizativas de gestión como los esquemas asociativos y las redes municipales. En base a lo anterior en la investigación base de este artículo se manejó como hipótesis la idea de que es necesario que los avances alcanzados con la descentralización política, administrativa y fiscal, se aprovechen en función del fortalecimiento de la capacidad de desarrollo local y regional; así mismo, se requiere, superar los problemas en capacidad de planificación y gestión de las entidades territoriales y trabajar en la consolidación de una cultura de la asocíatividad y la solidaridad territorial, pues no sólo es fundamental la generación de sinergias entre organizaciones sociales, el sector privado y las instituciones territoriales, sino también entre los municipios vecinos y las regiones.

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Erika Bedoya Ramos Samuel Guzmán López

El diseño metodológico implementado para realizar el proceso investigativo se fundamentó en metodología de la Investigación Holística de Jacqueline Hurtado, la cual, acoge la posición de que hay múltiples maneras de “percibir” (holismo) que son un proceso cíclico; y que hay diferentes herramientas para observar, conocer y entender el objeto o sujeto percibido, tanto cualitativas como cuantitativas (totalizante); entre las actividades ejecutadas durante las etapas exploratoria, comparativa y propositiva de la investigación se encuentran la recolección, revisión y selección de información primaria y secundaria, la determinación, comparación y análisis de las variables de estudio y la formulación de una propuesta de regionalización para la zona de interinfluencia Centro Occidente.

1.

CARACTERIZACIÓN DE LA REGIÓN DE INTERINFLUENCIA

La Región Centro Occidente surge a partir de la propuesta académica de integrar varios municipios de los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda y Valle del cauca, de los cuales once ya están agrupados bajo la forma de Comité de Integración Territorial, de los cuales, siete pertenecen al departamento de Risaralda (Pereira, Dosquebradas, La Virginia, Santa rosa, Belén de umbría, Marsella y Balboa) tres al departamento del Valle del Cauca (Cartago, Alcalá y Ulloa) y Viterbo por el departamento de Caldas, acumulando un área total de 2184,03 Km2 donde habitan 904149 personas (Área metropolitana Centro Occidente, 2011), que corresponde a un 2.1% de la población total del país (428.885.92).

Figura 1.

Localización de la actual región Metropolitana Centro Occidente

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[107]

Fuente: elaboración propia tomando como referencia mapas del sistema regional de información (SIR)

En cuanto a su localización geográfica la región se ubica en la zona centro-occidental de Colombia, la cual, se considera estratégica, porque le permite: interactuar en el conocido “Triángulo de Oro”, en medio de las tres principales ciudades de Colombia - (Bogotá, Medellín y Cali), interconectar los departamentos de Risaralda, Quindío, Valle del cauca y Caldas a través de una red de vías primarias y secundarias en buen estado, movilizar rápidamente mercancía al puerto sobre el Pacífico a través del tramo La Virginia-Buenaventura y finalmente contar con dos aeropuertos uno internacional en Pereira y el otro en Cartago. análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 105 -122

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El abastecimiento hídrico de la región se sustenta de la Cuenca media del río Cauca que comprende las Cuencas de los ríos Risaralda, Otún, Campoalegre y La vieja, alrededor de las cuales se crean diversas interrelaciones asociadas a los usos del recurso hídrico, no obstante a pesar de contar con un enorme potencial en relación al agua la región presenta múltiples problemas ambientales de origen antrópico.

Según el Sistema Departamental de Áreas Protegidas de Risaralda (SIDAP) la Región contiene 11 áreas naturales de interés ecológico que sumado a la diversidad de Paisaje en el Eje Cafetero se constituye también como patrimonio natural y cultural1 que representa una tradición histórica de producción cafetera de más de ciento cincuenta años que en su momento representó el eje más importante de la economía del país.

En relación a los procesos migratorios el municipio de Pereira como nodo articulador de la Región atrae inmigrantes desde diferentes partes del país, pero concentra su verdadera fuerza de atracción en los departamentos cercanos y de la misma región. El Municipio de Pereira, tradicionalmente conocido por su posición estratégica se ha convertido en el centro de llegada para aproximadamente 2’293.000 habitantes de localidades ubicadas a menos de 1½ hora de recorrido, lo que la convierte en un lugar de atracción y generación de expectativas más allá de su población nativa que equivale al 50% del total de residentes actuales (Departamento Administrativo Nacional de Estadística, 2005).

Figura 2.

Evolución de Transito Promedio Diario en un radio de 50km, alrededor de Pereira 1993 – 2008.

[108]

Fuente: Análisis de centralidad de Pereira en base a Instituto Nacional de Vías, cartográfica IGAC. Universidad externado de Colombia

Entre las causas más comunes de desplazamiento que convierten a Pereira en un polo atrayente de la región se encuentran las motivadas por estudio y trabajo respectivamente, esto ha generado unas presiones tanto en los servicios del Estado como en el territorio, puesto que, la ciudad no está respondiendo efectivamente a las nuevas demandas.

1

Según declaración de la UNESCO en el año 2011.

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Figura 3.

Sistema urbano-regional2

Fuente: Diagnostico territorial de Pereira. Universidad externado de Colombia, 2012.

Por otra parte la Región Centro Occidente cuenta con una economía diversificada en su estructura económica, pero su crecimiento es lento así como el de Colombia, frente a las dificultades sociales.

Sectorialmente la economía de la Región se muestra inclinada hacia el sector terciario con el área del comercio a la cabeza, seguida de los seguros y finanzas los servicios y la construcción, en un segundo lugar se encuentra el sector secundario, con la industria y la manufactura y finalmente se halla el sector primario con lo agropecuario y la minería (Comité Directivo Nacional, 2009).

2.

[109]

VARIABLES CLAVES PARA CONFORMAR LA REGIÓN3 DE CENTRO OCCIDENTE.

La construcción del nuevo orden territorial exige la profundización de la política de descentralización administrativa y la desconcentración territorial de los recursos productivos, de los servicios y de las oportunidades de empleo. En este contexto, las regiones territoriales como entidades pueden Las ciudades tienen una estructura y mantienen relaciones con otras ciudades y con poblaciones en torno a ellas, formando dos sistemas interrelacionados, interna y exteriormente: un sistema interior (entre zona urbana y rural, entre sus diversas áreas que la forman, residenciales, lugares de empleo, servicios sociales, administrativos, financieros, etc.), y a la vez un sistema exterior, en el cuál las ciudades de la región, del país, interactúan entre si, por las relaciones económicas, sociales, políticas institucionales, que ellas generan, articulan y dinamizan; por lo tanto, urbanización y regionalización son conceptos asociados.

3 Originalmente el concepto de región se refería al socio espacio y su identidad cultural, para incluir, más tarde al sistema de relaciones sociales internas. Frente a ello Boisier en Teorías y metáforas sobre desarrollo territorial (1999) se extiende en su definición, para ligarla al presente. “Una región es hoy día una estructura compleja e interactiva y de múlti ples límites, en la cual el contenido define al contenedor (límites, tamaño y otros atributos geográficos). Una región es hoy una y múlti ple simultáneamente, puesto que superada la noción de contigüidad, cualquier región conforma alianzas tácticas para el logro de objetivos determinados y por plazos igualmente determinados con otras regiones, a fin de posicionarse mejor en el contexto internacional”. De igual forma se sostiene que la regionalización involucra la división de un territorio en áreas menores con características comunes, permitiendo la percepción de los recursos disponibles para su manejo adecuado (Julio Cesar Zamora, 2009). En síntesis, en la definición de región, domina la idea de conjunto que reúne ciertas condiciones y relaciones socio-culturales, ecológicas y económicas, ubicado sobre un territorio, que se estructura como sistema.

En el presente artículo el territorio es un concepto entendido desde una perspectiva socio-ecológica como espacio construido por los grupos sociales a través del tiempo, a la medida y a la manera de sus tradiciones, pensamientos, sueños y necesidades, significando el espacio físico poblado por distintas formas de vida que se relacionan, cooperan y compiten entre sí; lo que permite concebir al territorio como un campo relacional.

2

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ser un agente clave, un sujeto activo para lograr los cambios demandados por el nuevo orden, pero para esa construcción de regiones fuertes y dinámicas, protagonistas del ordenamiento territorial futuro del país, se exigen la consideración de unos Criterios para Regionalizar el Territorio.

Con el objetivo de llegar a dichos criterios se realizó una contraposición, calificación y análisis de las variables influyentes en la conformación de regiones, mediante el uso de herramientas como la matriz DOFA y el análisis estructural MIC-MAC, dando como resultado la determinación del siguiente grupo de macro-variables clave en la consolidación la región Centro Occidente: 2.1. El modelo regional centralista se asocia al atraso en el desarrollo vocacional de los municipios menores en la región Centro Occidente, lo que impulsa el desarrollo de un enfoque poli-centrista.

Dada la crisis económica arraigada al sistema capitalista se han propuesto diferentes medidas para su superación. Entre las transformaciones propuestas en el marco de las políticas neoliberales, está la reconversión económica, que tiene aparejada procesos de restructuración del Estado y de reorganización territorial. Todos íntimamente ligados en lo que se ha denominado el proceso de globalización de la economía.

[110]

La restructuración del Estado es necesaria no solo como respuesta a los procesos de reconversión económica, sino también por el reconocimiento de que su estructura centralista, sus vicios y problemas eran inmanejables para los procesos económicos en cada realidad nacional. El proceso de restructuración ha implicado cambios en lo político y en lo administrativo, jalonando en su dinámica la incorporación del proceso de descentralización.

En Colombia sin embargo, las expresiones cotidianas y reiterativas del sesgo centralista aún se manifiestan en diferentes niveles y son claramente identificables como síntoma fehaciente del fenómeno integrado concentración-centralización y que se concreta en la conformación de un área altamente concentrada: Bogotá D.C y la existencia de 20 áreas metropolitanas de las cuales seis tienen vigencia por la ley 128 de 1994 mientras las demás son reconocidas pero no oficiales.

Aquí podría utilizarse la expresión: una repartición diferencial de la pobreza como efecto de la reproducción, a escala regional, del fenómeno concentración- centralización.

Como ya se mencionó en el país sólo existen seis áreas metropolitanas reconocidas administrativamente: Medellín, Bucaramanga, Barranquilla, Pereira, Cúcuta, y Valledupar, sin embargo el área de influencia económica y de movilidad poblacional es mucho más grande que las áreas administrativas que les corresponden y en todos los casos los límites de la zona de influencia metropolitana son difusos y cambiantes, se amplían y contraen al vaivén de las necesidades de inversión y expansión de la economía; pero en todos los casos se dan procesos de concentración de población, trabajo, capital, y poder en sus zonas de influencia metropolitana.

Según el Centro de Investigación sobre Dinámica Social en el marco del Proyecto UNFPA (2007), en las ciudades núcleos tienden a concentrarse las actividades estratégicas de mayor complejidad y en muchos casos las ciudades menores se incorporan a la metrópoli como “ciudades dormitorio”, en las cuales se ubica buena parte de los trabajadores de sectores medios y bajos que encuentran allí vivienda y servicios a mejor precio o mejores condiciones de seguridad; entre el núcleo y los demás municipios se mantiene una parte del transporte rural de ambas localidades, pero aumenta

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considerablemente el transporte interurbano, las migraciones cotidianas y se desarrollan amplias zonas de transición rural-urbana con viviendas destinadas a la residencia y recreación.

La estructura metropolitana, en la medida en que se consolida, genera externalidades que impulsan la aparición de elementos que refuerzan la metropolización. Una dimensión regional dentro de la cual el fenómeno representa desequilibrios de desarrollo intrarregional y que se concreta en desigualdades dentro de los distintos espacios urbanos y rurales de cada una de las regiones. Por ejemplo: la disponibilidad de infraestructura adecuada existe sólo en pocos espacios presentándose entonces una mutua retroalimentación de factores que conducen a dicha concentración: los subsectores industriales se ubican en las zonas urbanas con disponibilidad de infraestructura y a su vez, la inversión adicional estatal en infraestructura tiende a ubicarse en áreas de aglomeración industrial para responder a presiones de acomodamiento y estimular nuevos asentamientos.

El punto de fondo es que son más las externalidades generadas en las regiones metropolitanas hacia los Centros, que las que reciben de éstos. La hipótesis se refuerza en la idea de que las regiones donde no existen áreas metropolitanas, pueden darse un menor desequilibrio en su desarrollo interno.

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Por otra parte, y como un efecto más de la centralización la concentración urbana se localiza alrededor de los llamados “polos de desarrollo”, lo cual podría ser considerado como nocivo sí se tiene en cuenta consecuencias como: altos niveles de desempleo, subempleo y marginalidad social, con sus secuelas de violencia urbana en las ciudades.

El desequilibrio regional de ninguna manera está desligado de la dinámica de la metropolización.

De hecho los elementos que conforman sus estructuras están mutuamente condicionados.

Este condicionamiento se expresa no solamente en términos de los efectos recíprocos de la dinámica metropolitana y regional, sino también en el hecho de que los factores centralizantes y concentradores reproducen el fenómeno en el interior de las mismas regiones.

[111]

En contraste al anterior panorama mostrado por el fenómeno de concentración social y funcional en los centros metropolitanos los patrones de articulación de la red urbana están evolucionado desde estructuras verticales (jerarquías), hacia estructuras poli céntricas y horizontales, a las que se denominan redes de ciudades y las cuales han roto con las hipótesis teóricas de áreas de mercado separadas y organizadas según una lógica gravitacional alrededor de los centros.

El poli-centrismo implica un sistema urbano equilibrado en cada zona de integración, con unos sistemas de flujos cruzados, y un desarrollo de la cooperación interregional y entre las ciudades, cuyo objetivo es favorecer el desarrollo de varios polos competitivos en las periferias para complementar el polo central que se ha desarrollado gracias a la liberación de los intercambios y a la transición radical de los sistemas productivos tradicionales ligados a los territorios.

El poli-centrismo maneja los conceptos de eficacia y equidad, de tal manera que se favorezca el desarrollo de las regiones periféricas en complementariedad con las regiones céntricas, también tiene un papel destacado porque busca la complementariedad de las áreas urbanas para reforzar el papel de aquellas que forman un nivel intermedio y que equilibran el territorio.

En la actualidad, el desarrollo en la Región Centro Occidente se encuentra muy localizado en su Área Metropolitana conformada por los municipios de Pereira, Dosquebradas y la Virginia, análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 105 -122

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lo que representa un desafío para la cohesión territorial. Por ello se propone un modelo de desarrollo regional poli-céntrico que pueda de cierta forma contrarrestar los efectos de un desarrollo desequilibrado. Este desarrollo consiste en el refuerzo de varias áreas de integración e interinfluencia de la Región, incluyendo sus zonas periféricas, dotadas de funciones y servicios de calidad, a través de estrategias de desarrollo territorial.

Figura 4. Área Metropolitana Centro Occidente

Fuente: base cartográfica del sistema de información regional (SIR). Elaboración propia

[112]

2.2. El ordenamiento del territorio es un instrumento para responder al crecimiento acelerado de las urbes y promover un mejor intercambio regional de bienes y servicios.

El crecimiento acelerado de las ciudades colombianas desde mediados del siglo XX, fue el producto de una serie de cambios políticos, sociales y económicos presentes no sólo en este país, sino también en América Latina. Las ciudades Colombianas se convirtieron en los polos de desarrollo de las sociedades, entendiendo este proceso de cambio en lo político, lo económico y lo social.

A medida que avanza la urbanización, la ciudad desempeña un papel más efectivo en la política del país. Las ciudades del país se enfrentan, por una lado, a una constante renovación urbana que trata de responder eficientemente a las demandas que la sociedad requiere para llevar una vida de calidad en las urbes. Pero la otra cara de la moneda la presentan las periferias pobres, atrasadas que no se encuentran vinculadas a los cambios urbanos más trascendentales y tampoco responden a los adelantos y transformaciones del siglo XXI. Las ciudades además son lugares centrales que organizan el territorio circundante gracias a sus funciones de dirección, producción, distribución y consumo y a los servicios proporcionados a la población. La ubicación de las ciudades en el espacio y los flujos que se desarrollan entre ellas componen la red urbana o sistema interurbano, manteniendo las relaciones de interdependencia con otros asentamientos y conformando un sistema (Cabeza, 2000).

El sistema de asentamientos o de ciudades, conformado por los núcleos de población (ciudades, pueblos, aldeas, pedanías, caseríos, etc.) y los canales (infraestructuras de comunicación) a través de los cuales se producen intercambios de todo tipo (personas, mercancías, servicios, información), es un importante elemento vertebrador del territorio y un propósito del Ordenamiento Territorial

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que busca optimizar la difusión a través de una red en la que no haya grandes desequilibrios jerárquicos ni áreas desconectadas (Rodríguez, 2008).

Normalmente y como se había mencionado en este documento las redes reticulares y poli céntricas son las que mejor responden a esos retos, especialmente a los de equidad territorial. Es por esto que, junto con grandes ciudades capaces de generar innovaciones e impulsar e irradiar dinamismo económico a toda la red urbana, son necesarios núcleos intermedios que faciliten el acceso de todo el territorio a servicios y equipamientos básicos, en este sentido el concepto de área de influencia de un núcleo urbano puede ser aprovechado a la hora de delimitar ámbitos jerárquicos de actuación y ordenación territorial.

De la misma forma, los intercambios de bienes y servicios serán más intensos y fluidos cuanto mejor escalonadas y repartidas estén las jerarquías urbanas, lo cual, se relaciona con las políticas de Ordenamiento Territorial en la medida en que una estructura político-administrativa y una organización territorial ineficiente, afecta la eficacia de los planes de Ordenamiento Territorial. Por ello, en países como Alemania, antes de entrar a desarrollar sus políticas ordenadoras, se reformó su división territorial para generar espacios de administración y planificación más adecuados a las finalidades del ordenamiento, algo similar ocurrió en Francia con su organización regional (Cabezas Massiris, 1993).

Es en este contexto donde las reformas político-administrativas y territoriales del país adquieren sentido para el Ordenamiento Territorial. De hecho una mayor autonomía de las entidades territoriales y una mayor capacidad de gestión como producto de la descentralización administrativa favorece las finalidades del Ordenamiento Territorial. Por lo anterior, la nueva ordenación del territorio está relacionado, sin duda, con la descentralización, la autonomía y el fortalecimiento de las relaciones comunidad con su entorno.

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[113]

2.3. Una planeación prospectada para una gestión regional incluyente y basada en el principio de gobernanza.

De acuerdo con su naturaleza, el Ordenamiento Territorial es un proceso planificado, multidimensional, coordinado, prospectivo y democrático, su carácter prospectivo se evidencia en el énfasis de largo plazo que tiene y en el interés por el diseño y construcción de escenarios futuros, mientras que el aspecto participativo se expresa a través de la legitimación social.

Por su parte la descentralización implica el reconocimiento de la existencia de un sujeto con base territorial, de su representatividad local y de su capacidad de gestionar intereses colectivos.

Implica a su vez, la transferencia de competencias, la cesión de poder y de recursos desde el estado central a ese nuevo ente territorial, de la misma manera, admite el reconocimiento de la autonomía, la capacidad de autogobierno y de auto-representación.

El proceso modernizador del Estado ha ido de la mano con el modelo descentralizador y los nuevos mecanismos participativos que involucran a la gente en la elección de sus gobernantes y en el control de lo público, por tanto, la construcción de la democracia participativa y la configuración social y política de región debe ser potencializado en el buen sentido por las comunidades –desde abajo– para legitimar la gobernanza perdida, la cual, es entendida como la capacidad de las sociedades y sus subsistemas políticos de tomar decisiones o iniciar acciones en reacción a unas demandas y necesidades. análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 105 -122

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Entendiendo lo anterior el análisis sobre descentralización y autonomía regional en la política pública territorial en Colombia, responde a la necesidad latente en la visión de actores, líderes sociales, sociedad civil, instituciones, la academia y en general toda la comunidad de transformar el paradigma dominante (excluyente) y desarrollar modelos o estrategias que permitan la consolidación de un modelo de desarrollo regional y autonómico en el país que se trátate fundamentalmente de planear desde abajo y concertadamente, dando participación a los agentes locales en un procedimiento democrático de planeación.

2.4. Las riquezas natural y cultural en la región una ventaja comparativa a convertir en ventaja competitiva.

El mantenimiento y valorización del Patrimonio Natural, en todas sus dimensiones, es uno de los objetivos específicos de todo proceso de Ordenamiento Territorial. En este marco, y de una manera general, se definirá brevemente qué entendemos por patrimonio natural: “el conjunto de bienes y riquezas naturales, o ambientales, que la sociedad ha heredado de sus antepasados” (DeCarli, 2007) a este respecto hay que tener en cuenta que el Patrimonio Natural o, de una forma más amplia, el medio ambiente, constituye el ámbito espacial sobre la que se desarrolla la actividad humana. Igual que toda actividad humana se desarrolla en un territorio e implica a un territorio determinado, en la misma medida afecta al ambiente y a los recursos que constituyen el Patrimonio Natural de una sociedad.

[114]

Por su parte, el Patrimonio Cultural adquiere una significación especial cuando es considerado como uno de los recursos del territorio susceptible de generar riqueza; discurso que resulta valioso para analizar las potencialidades de los distintos ámbitos territoriales presentes en la Región Centro Occidente. El conocimiento adecuado del patrimonio cultural es imprescindible, aunque concibiéndolo no sólo como un inventario de bienes, sino interpretándolo globalmente como un recurso básico en la ordenación y planificación territorial.

La relación entre el patrimonio cultural y natural es indisociable, y suele condicionar la personalidad de un territorio (los paisajes en general, la integración de los núcleos de población en su entorno territorial, la transformación de los ríos a su paso por las ciudades, etc.), sin embargo, en esta necesidad de integración y concertación de los aspectos naturales y culturales dentro de los procesos de desarrollo económico, se encuentran normalmente, las presiones para una mejora de la competitividad económica y el crecimiento frente a la subordinación ambiental y territorial. La ordenación Territorial permite integrar y coordinar el conjunto de acciones que inciden simultáneamente en el medio socioeconómico y en el medio ambiente, evitando aquellas acciones con balance negativo sobre la sustentabilidad y potenciando las compatibles con los objetivos de mejora incremental de la sustentabilidad del medio (Serrano, 2009).

Macias (2000) menciona que un elemento básico de la competitividad es la presencia de ventajas comparativas, que son estáticas y se basan principalmente en la riqueza del territorio; pero para que este sea aun más competitivo las ventajas comparativas se deben de transformar en ventajas competitivas, las cuales, son dinámicas y permiten innovaciones en los procesos y los productos.

En este contexto, el desarrollo económico local debe surgir en un entorno territorial favorable a la competitividad, formarse a través de sistemas productivos territoriales y constituirse en la organización más apropiada para el éxito de las entidades territoriales frente a la apertura económica y la globalización.

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Solo aquellos territorios organizados, es decir, equipados física e institucionalmente a manera de red con su entorno urbano y regional, que logren incorporar tecnología, que cuentan con actores y organizaciones innovadoras, emprendedoras y con una visión de futuro compartida, que realicen acciones unificadas para el desarrollo del capital humano, cultural y social, cuidando el capital natural y medio ambiental tienen la capacidad de contribuir a convertir las ventajas comparativas en competitivas, es decir, pueden agregar valor local y capitalizarlo internamente.

Se concluye entonces, que las regiones son los territorios determinantes del desarrollo económico del país y la competitividad del mismo y si bien existen múltiples discusiones y definiciones de competitividad desde el punto de vista teórico, parece claro que finalmente son las regiones las que deben pensarse en su constructo de desarrollo (bajo un enfoque de desarrollo local o endógeno sin desconocer la importancia de tener referentes de otras regiones del país y del mundo que además tiende a cambiar la perspectiva de desarrollo.

2.5. La regionalización adquiere importancia en el ámbito local y nacional, convirtiéndose en una tendencia que debe impulsar la formulación de propuestas y proyectos para el desarrollo endógeno.

Aunque el discurso de la regionalización en Colombia no es algo nuevo y se viene generando desde el mismo proceso de descentralización ocurrido a mediados de la década de los 80 y más específicamente desde el instante en que fue consignada la constitución de1991, es en esta última década donde el Congreso de la República ha desarrollado grandes avances en materia de Ordenamiento Territorial, sobre todo con la llamada Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) o Ley 1454 de 2011.

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[115]

En los años noventa un pensamiento transformador de consolidación de regiones fue permeando la política del país a través de diferentes hechos normativos tales como los Corpes4 que mostraban una realidad regional. Además se contaba con una nueva figura legal la constitución de 1991 que aumentó el número de entidades territoriales, pero conservando el modelo de estado unitario con una variante la descentralización administrativa.

Como una iniciativa de dicha descentralización se dio paso a la ley 128 de 1994, mediante la cual, se determinan las Áreas Metropolitanas y aunque, la Constitución no contempla la posibilidad de que se conviertan el entes territoriales si les confiere una función Administrativa y planificadora de los servicios públicos del territorio metropolitano y del desarrollo del mismo. Dándole aplicabilidad a esta norma se reglamenta entonces el Área Metropolitana Centro Occidente (Pereira, Dosquebradas y la Virginia) creada en 1981, pero luego, modificada por ordenanza en 1991.

Posteriormente en el año 2008 el Área Metropolitana se asocia a la figura de integración territorial del Comité de Integración Territorial Centro Occidente (CIT). Este comité justificó su creación por medio de la ley 614 de 2000 que hace referencia a estos organismos como un cuerpo colegiado, con el cual, las autoridades competentes crean un espacio de concertación que sirve de órgano consultivo y asesor del gobierno territorial para el establecimiento de mecanismos de integración,

4

Los Consejos Regionales de Planificación (Corpes) se crearon como una división del territorio nacional para la planificación del desarrollo económico y social.

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coordinación y armonización de las diferentes entidades competentes en materia de ordenamiento del territorio, para la implementación de los planes de ordenamiento territorial.

Por otra parte, la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial se centra en el desarrollo de las nuevas entidades que fueron planteadas en el artículo 286 de la Constitución: las regiones, las provincias y los territorios indígenas. Fija, además, los principios del Ordenamiento Territorial y la distribución de competencias y funciones entre la nación y las entidades territoriales, así como las normas para la creación, funcionamiento y asociación de las entidades territoriales y las divisiones administrativas y de planificación.

En general el proceso de regionalización en Colombia se produce a través de una progresiva maduración de los postulados constitucionales, su implantación se viene realizando paulatinamente, acomodándose poco a poco en la sociedad y en las instituciones, bajo una visión común. Hay que permitir que el proceso siga madurando, aprendiendo de los aciertos y errores.

A partir de estos sucesos surge entonces, una nueva dinámica donde la región no solo es una unidad territorial y geográfica, sino una realidad social, histórica, cultural y además una unidad económica desde la racionalidad de las ventajas comparativas, el valor agregado y el capital, para poder competir en el mercado.

Por su parte, las figuras asociativas entre municipios son regiones aducidas por parte de sus proponentes como áreas de desarrollo y gestión para la promoción de la competitividad y el desarrollo local, antes que, mayores estructuras administrativas y burocráticas.

[116]

Fundamentándose en lo anterior el empeño Nacional va en dirección hacia la promoción de que las regiones se reúnan a la mayor brevedad e identifiquen y prioricen los macro proyectos de su interés, se busca que puedan acceder a los recursos de las regalías para financiar de manera equitativa el desarrollo regional. Para acceder a estos fondos y sus beneficios, el estado también ha creado unas figuras denominadas Contratos o Convenios Plan5 como instrumentos para la regionalización.

3.

PROPUESTA DE UN ESQUEMA ASOCIATIVO PARA LA GESTIÓN LOCAL SUSTENTABLE DE LA MICRO-REGIÓN. Para lograr una mayor capacidad sinérgica, los países deben apostarle a aprovechar el potencial que existe dentro del territorio, dejando a un lado el pensamiento de desarrollo que proviene desde arriba por una perspectiva local y para ello las estrategias del país deben disponer de un marco institucional flexible y coherente con los enfoques del crecimiento endógeno y la competitividad sistémica.

Es así como en la Ley 1454 (Ley Orgánica de Ordenamiento territorial) y en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2010-2014 “Prosperidad para todos”, se dedica especial interés al tema de 5

Mediante estos instrumentos de planificación territorial la Nación podrá contratar o convenir mediante acuerdo de voluntades con las entidades territoriales, con las asociaciones de entidades territoriales y con las áreas metropolitanas, la ejecución asociada de proyectos estratégicos de desarrollo territorial. En los contratos plan que celebren las partes, se establecerán los aportes que harán así como las fuentes de financiación respectivas.

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la regionalización, promoviendo las iniciativas de desarrollo regional y asocíatividad; para lo cual se reconoce que uno de los mayores desafíos para alcanzar la prosperidad, es lograr niveles de crecimiento y desarrollo socioeconómico, sostenible y convergente, reconociendo y aprovechando las diferentes capacidades económicas, sociales e institucionales locales; basándose en las ideas anteriores y luego de haber estudiado, el contexto de la integración territorial en Colombia para la regionalización y de haber ahondado en el caso específico de la región de interinfluencia metropolitana teniendo en cuenta sus particularidades; se propone que se aprovechen los avances y logros obtenidos por el Comité de Integración Territorial, para que esta figura se traslade hacia un esquema asociativo de municipios en Red y de esa forma se realicen la gestión y administración del territorio de estudio de esta investigación en la micro-región que involucra a 22 municipios6 de los departamentos de Caldas, Quindío, Risaralda y Valle del Cauca.

Los planteamientos sobre la cuestión micro-regional recorren un abanico de situaciones donde se reconoce a la micro-región como una forma de regionalización de gobiernos municipales, un ámbito de concertación y actuación común sin dimensión política, una figura territorial en la que se soporte el desarrollo local, una asociación voluntaria de municipios como resultado del asociativismo y una unidad operativa de gestión (Figueroa, 2005). Por todo lo anterior se considera a la microrregión la unidad y escala territorial adecuada para integrar el área de interinfluencia Centro Occidente.

Por otra parte, una Asociación de Municipios es la organización y el instrumento legal que dos o más municipios, de uno o más departamentos, utilizan de manera solidaria para: impulsar su desarrollo integral, la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o desde una perspectiva más amplia para la gestión del desarrollo territorial (local y regional). La asociación funciona como puente entre los municipios de la región y todos los organismos de gestión, como ministerio, Organizaciones No Gubernamentales (ONG), entes públicos y privados, con el fin de adelantar proyectos de beneficio común.

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[117]

Desde otra perspectiva para el programa de Apoyo a las Iniciativas Ciudadanas (2001) las redes son un proceso de unión y construcción colectiva por un interés común. Son un sistema abierto, multicéntrico, que a través de un intercambio dinámico entre los integrantes de un colectivo y con otros, posibilita la potenciación de los recursos que poseen y la creación de alternativas novedosas para la participación, la resolución de problemas, la satisfacción de necesidades y la buena gestión de las iniciativas locales, en síntesis la Red en el campo de la administración territorial es una organización representativa de las municipalidades, que a partir de las experiencias alternativas de gestión, promueve el desarrollo humano sustentable, fortaleciendo las capacidades locales de gestión, facilitando la promoción del desarrollo local y territorial, canalizando las demandas de las municipalidades, articulando las redes regionales y territoriales, incidiendo en la formulación de políticas públicas (Sarmiento, 2012).

Dado lo anterior, se plantea conformar un esquema donde la figura normativa sea una asociación de municipios organizada a manera de Red, que sobre todo funcione de forma reticular y cuya área de influencia sea la micro-región.

6

11 de los cuales ya hacen parte del Comité de Integración Territorial como son: Pereira, Dosquebradas, La Virginia, Santa Rosa de Cabal, Marsella, Balboa, Belén de Umbría Cartago, Alcalá, Ulloa y Viterbo y 11 más que dada su estrecha relación con el área de interinfluencia deben ser incluidos dentro de la micro-región: Apía, La Celia, Anserma, Risaralda, San José, Chinchiná, Santuario, Anserma nuevo, Obando, Salento y Finlandia.

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3.1.

“La red Microregional Centro Occidente para el desarrollo local sustentable” un modelo teórico.

Si lo local como menciona Leff (2002) “es el punto de encuentro de procesos sincrónicos y diacrónicos, donde se precipitan tiempos y momentos diferenciados; es el lugar en donde se articulan identidades culturales y potencialidades ecológicas. Es pues el punto de convergencia de los tiempos de la sustentabilidad”, entonces se entiende que el desarrollo local integrado pasa a ser un determinante que facilita la sustentabilidad y es por eso que las relaciones asociativas pueden ser mejor aprovechadas en comunidades donde cada miembro conoce las posibilidades y las necesidades de los otros miembros. En las localidades donde acontecen procesos de desarrollo basados en asociaciones entre múltiples actores gubernamentales, empresariales y sociales, puede decirse metafóricamente que los miembros de las mismas co-evolucionan, estableciendo entre sí relaciones en las que todos ganan.

En 1992, casi doscientos países acuerdan en la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro suscribir un acuerdo general de carácter histórico, la llamada Agenda 21, un plan de acción hacia la sostenibilidad local, la importancia de este acuerdo ha supuesto el despertar de los municipios hacia la sustentabilidad y para ello determina unos objetivos generales que pretende alcanzar la Agenda 21 y que los municipios asociados deben comprometerse a lograr.

[118]

La Agenda 21 Local es un Plan de Acción Ambiental y además, un extraordinario instrumento precursor de la innovación en la gestión pública, puesto que, es promovido y desarrollado por autoridades locales en pro del desarrollo sustentable. Integra con criterios de integralidad, las políticas ambientales, económicas y sociales del municipio, surge de la participación y toma de decisiones compartida entre los representantes políticos, personal técnico municipal, agentes económicos, colectivos y organizaciones sociales, vecinos y vecinas de cada municipio.

Por último, un sistema será sostenible en la medida en que sea flexible y diverso. El papel de la diversidad está estrechamente ligado con la estructura en red del sistema. Un sistema diversificado será flexible, ya que contiene muchas partes con funciones superpuestas que pueden, parcialmente, substituirse las unas a las otras. Es posible sostener, aunque tampoco se abordará en esta nota, que la flexibilidad y la diversidad son características atribuibles a las comunidades humanas que tienen conciencia de la interdependencia, es decir, el conocimiento de que la acción colectiva depende de la actuación de cada uno y viceversa.

3.2.

Funciones que podría desempeñar la Red Microregional centro occidente.

El artículo 8 de la Ley 1ª de 1975 establece cuales son las facultades de las asociaciones de municipios en Colombia, pero para este caso interesa conocer aquellas relacionadas con el Ordenamiento Territorial y el desarrollo local sustentable que sean comunes tanto a las asociaciones municipales como a las redes.

En este último sentido las competencias que tienen mayor importancia se concentran en cuatro funciones básicas: • Planificación estratégica territorial.

• Fortalecimiento institucional, asunto prioritario desde la perspectiva de buscar la eficiencia y la eficacia de las administraciones locales en la gestión del desarrollo sustentable. análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 105 - 122

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• Promoción y fomento del desarrollo económico local y subregional.

• Gestión ambiental subregional, tarea que debe ser realizada de común acuerdo con la respectiva autoridad ambiental.

3.3.

Estructura de la Red

El concepto de redes está muy ligado al paradigma sistémico y de la complejidad porque son de auto-organización, son flexibles, no responden a jerarquías, permiten la comunicación transversal, son dinámicas y cambian (Poggiese, Redín & Alí, 1999).

Sin embargo, existen rede en donde las relaciones no son propiamente equipotenciales como se puede apreciar en la figura 2 y al contrastar por ejemplo las tipologías que se pueden presentar en una red con el patrón organizacional actual de la región de interinfluencia metropolitana Centro Occidente, se puede decir que, la dirección de los flujos se encuentra muy centralizados y unidireccionales hacia su núcleo principal la ciudad de Pereira y su área metropolitana formando una red estrella o centralizada, situación que demuestra la monotonía y poca resiliencia del sistema de relaciones regionales.

Figura 2.

Tipologías de una Red (el arreglo físico o lógico en el cual los nodos de una red se interconectan entre sí).

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INTEGRACIÓN DEL TERRITORIO DE INTERINFLUENCIA CENTRO OCCIDENTE: UNA PROPUESTA EN EL MARCO DE LA REGIONALIZACIÓN

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Fuente: David de Ugarte. http://www.lasindias.net/wiki/images/4/46/Topolog%C3%ADas_de_red.gif

Partiendo desde allí, se realza la importancia de migrar hacia modelos de organización territorial más equitativos, por ejemplo, el de las redes de ciudades complementarias, las cuales pueden ser de diferentes tipos como la red descentralizada o árbol que se ve como una colección de redes en estrella ordenadas en una jerarquía sin que los nodos dependan exclusivamente del central.

También está la red en forma de malla o distribuida, la cual, presenta conexiones redundantes entre los nodos y por ello cada punto en la red está conectado a todos los demás. Este tipo de organización requiere cierto grado de complejidad para su administración y funcionamiento, pero debido a la redundancia de los flujos las relaciones serían las ideales.

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CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES

[120]

• La complejidad de las actuales formas territoriales que desbordan los límites de las unidades político-administrativas tradicionales, pero que actúan económica y socialmente como una unidad y exhiben problemas comunes exigen la creación de instancias unitarias de gestión e imponen la necesidad de que las políticas de planeación sean concertadas e integrales.

• No se trata enfáticamente de “ordenar” sino, más bien, de reordenar el territorio mediante las técnicas de la planificación del desarrollo en sus especialidades regional, urbana y ambiental; este ordenamiento abarcaría una amplia y compleja gama de factores geográficos, ambientales, sociales, económicos, administrativos y geopolíticos.

• El enfoque regional busca reducir los desequilibrios sociales y movilizar las capacidades de desarrollo endógeno, aprovechando los efectos de vecindad y sus externalidades positivas para alcanzar mayor crecimiento y competitividad regional. Para ello se requiere definir incentivos en materia de localización de actividades productivas y de asignación de inversiones y recursos así como aprovechar de manera sustentable los recursos naturales.

• El nuevo paradigma de la regionalización debe apuntar a conceder cierto nivel de autonomía en la gestión o en la administración, dependiendo, en su naturaleza, de las concepciones que se tengan tanto como de la capacidad y voluntad política imperante en el país que está aplicando políticas regionalizantes.

• Las propuestas que se generen alrededor del tema de regionalización deben aterrizarse a las realidades haciendo conciencia de que las regiones son el producto de varios procesos intrínsecos y por ello para la construcción de regiones no existen recetas.

• Las estrategias para alcanzar el desarrollo local en los municipios y departamentos del país deben disponer de un marco institucional flexible y coherente con los enfoques del crecimiento endógeno y la competitividad sistémica que sea favorable para canalizar las fuerzas sociales en pos de un proyecto de desarrollo, mediante un esquema de descentralización.

• Instrumentos como las Leyes de Ordenamiento Territorial y los planes son valiosos acercamientos para reconocer que el desarrollo económico, social y ambiental se genera a nivel regional y local, de acuerdo a las potencialidades y características de cada zona.

• El país debe apostarle al desarrollo de asociaciones territoriales que sirvan como eslabones estratégicos en la identificación y potenciación de factores específicos para la competitividad, la sustentabilidad ambiental, el mejoramiento de la calidad de vida de sus comunidades y la eficiencia de las conexiones.

• La asocíatividad debe ser uno de los ejes de la descentralización, siendo las figuras asociativas una buena oportunidad para avanzar en institucionalidad territorial y en la visión compartida de Estado mediante la generación de alianzas estratégicas para la optimización de recursos entre los diferentes niveles territoriales.

• Lo que distingue a las redes cuando funcionan para gestionar los territorios es el hecho de estar dotadas de una concepción y una práctica sistémica, utilizando en sus procesos de conformación la planificación participativa con mecanismos de gestión compartida entre los más diversos actores.

• Las asociaciones en redes posibilitan: incrementar la participación e incentivar la voluntad de los gobiernos locales de continuar promoviendo el desarrollo económico local como parte de sus políticas públicas y contribuir a fortalecer las capacidades territoriales para consolidarlas como procesos exitosos.

• Partiendo de que las cuestiones ambientales no se pueden intervenir de forma aislada, pues, son sistemas necesariamente compartidos se realza la importancia de que entre los cambios políticos más susceptibles para beneficiar la configuración de un sistema de gestión intermunicipal viable,

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está la institución del desarrollo sustentable como un compromiso y una responsabilidad de todos los agentes políticos, sociales, económicos y culturales a todo nivel, para garantizar no solo la gestión adecuada de los ecosistemas territoriales sino además los procesos de gobernanza y auto gestión. Su filosofía se resume en la frase piensa globalmente, actúa localmente.

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INSTITUCIONES FORMALES E INFORMALES EN LA SELECCIÓN DE CANDIDATOS EN EL ÁMBITO SUBNACIONAL COLOMBIANO. ELECCIONES 2011

Fredy A. Barrero Escobar

democracia

INSTITUCIONES FORMALES E INFORMALES EN LA SELECCIÓN DE CANDIDATOS EN EL ÁMBITO SUBNACIONAL COLOMBIANO. ELECCIONES 2011* Fredy A. Barrero Escobar** RESUMEN Los procesos de selección de candidatos por parte de algunos partidos políticos colombianos en el ámbito subnacional se dan en la interacción entre instituciones formales (Constitución, leyes, estatutos y resoluciones) e informales (pactos electorales, bolígrafo parlamentario y estrategias de ampliación de la presencia partidista).

Aunque los procesos de rutinización tienden a afectarse por la existencia de instituciones informales, éstas a su vez contribuyen a que los partidos diriman sus disputas internas. En suma los partidos políticos tienden a ser pragmáticos en el momento de tomar decisiones respecto a qué candidato avalar, y por ende recurren indistintamente a reglas del juego formalizadas o no.

Palabras clave: Partidos políticos – Colombia, selección de candidatos, elecciones subnacionales, instituciones formales, instituciones informales.

FORMAL AND INFORMAL INSTITUTIONS IN THE SELECTION OF CANDIDATES AT THE COLOMBIAN SUB-NATIONAL LEVEL. ELECTIONS 2011.

[123]

SUMMARY The candidate selection processes by some Colombian political parties at the subnational level take place in the interaction between formal institutions (Constitution, laws, statutes and rulings) and informal ones (electoral pacts, parliamentary pen and strategies for expanding the parties presence ). Although routinization processes tend to be affected by the existence of informal institutions, these in turn contribute to the parties resolving their internal disputes. All in all political parties tend to be pragmatic in making decisions about which candidate to endorse and therefore either resort to formalized rules or not.

Keywords: Political parties - Colombia, candidate selection, subnational elections, formal institutions, informal institutions.

Fecha de Recepción: 10/12/2013 Fecha de Aprobación: 18/03/2014

* Este artículo recoge las princi pales discusiones y resultados de la tesis de grado presentada por el autor para optar al título de Magíster en Estudios políticos, Pontificia Universidad Javeriana, octubre de 2013. Agradezco a Fabián Acuña y a Carlos Meléndez los comentarios realizados al artículo; así como a la Universidad Sergio Arboleda por el apoyo financiero. ** Asesor de la Universidad Sergio Arboleda. Magister en Estudios Políticos y politólogo de la Pontificia Universidad Javeriana. fbarrero78@yahoo.com análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 123 - 145

INSTITUCIONES FORMALES E INFORMALES EN LA SELECCIÓN DE CANDIDATOS EN EL ÁMBITO SUBNACIONAL COLOMBIANO. ELECCIONES 2011

Fredy A. Barrero Escobar

INTRODUCCIÓN La selección de los candidatos (en adelante S.C., plural o singular) por parte de los partidos políticos es una de sus principales actividades. En este proceso, los partidos miden sus fuerzas internas, e intentan, algunas veces con éxito, escoger el candidato que los representará tanto en las elecciones como en los cargos o corporaciones de representación.

En el caso colombiano, la S.C. estuvo tradicionalmente atada a la discreción de cada organización partidista. Esta tendencia se basó principalmente en acuerdos políticos entre las elites, las cuales a su vez basaban sus decisiones a partir de reglas informales, principalmente. Sin embargo, a partir de 1991, con la promulgación de la Constitución, se intentó superar dicha informalidad, mediante la expedición de leyes y reformas políticas, que buscaron formalizar tanto a los partidos políticos como a los procesos de S.C. Actualmente, aunque el proceso de S.C. se ha formalizado mediante la expedición de leyes y reformas constitucionales, tanto en el ámbito subnacional como en el nacional, estos procesos evidencian una mixtura entre lo formal y lo informal.

[124]

En este contexto, el objetivo de este artículo es analizar la coexistencia entre las instituciones formales e informales en la S.C. por parte los partidos políticos colombianos para cargos ejecutivos del nivel subnacional (alcaldía) en las elecciones de 2011 y la rutinización que se deriva de la misma.

Por tanto, la pregunta que subyace es ¿existe una rutinización (de las instituciones formales) en los procesos de S.C. por parte de los partidos políticos colombianos en las elecciones subnacionales? y ¿cómo se evidencian la coexistencia entre instituciones formales e informales en los métodos de S.C. a la luz de los criterios para analizar tal proceso (Hazan y Rahat, 2009, explicado con mayor amplitud en el marco teórico) en el ámbito subnacional?.

Este artículo se divide en cinco partes. En la primera, se abordan las discusiones teóricas referentes a las instituciones, la S.C., y la relación entre ambas; de igual forma, plantea las bases teóricas a partir de las cuales se responderán las preguntas recién planteadas. En la segunda, se presenta una revisión de la literatura que ha analizado los procesos de S.C. en Colombia, con énfasis en la relación entre estos y las reglas del juego. En la tercera, se revisa la formalización de los procesos de S.C. en el caso colombiano. En la cuarta, se analizan la S.C. por parte de los partidos políticos colombianos y su conexión con las instituciones (formales e informales) en las elecciones subnacionales de alcaldes en 2011. Finalmente, se presentan algunas conclusiones respecto a los principales hallazgos.

I. PLANTEAMIENTOS TEÓRICOS Los procesos de S.C. tienden a estar enmarcados en un conjunto de reglas del juego, o instituciones (North, 2006), formales y/o informales, a partir de los cuales se disminuye la incertidumbre de aquellos actores que buscan entrar en contienda. Aunque en la literatura se intentó separar en el análisis a las instituciones formales de las informales, la relación entre ambas no es de mutua exclusión. North (2006) resalta que las instituciones formales y las informales no son excluyentes entre sí, ni una prevalece sobre la otra. Por su parte, Helmke y Levitsky llaman la atención respecto a que “los análisis de las instituciones democráticas que se centran exclusivamente en las reglas formales tienen el riesgo de perder gran parte de lo que limita las formas y el comportamiento político, lo cual puede producir una imagen inexacta de cómo funciona la política” (2006, p.

2). De igual forma, Siavelis propone que “Es más probable encontrar instituciones informales

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en donde los actores políticos enfrentan dificultades en el funcionamiento de las instituciones formales, o cuando hay una falta de congruencia entre la realidad política y arreglos formales institucionales”. (2006, p. 34).

Tomando como punto de partida lo anterior, a continuación se plantearán los principales aportes teóricos que se han hecho a la relación entre Partidos políticos, selección de candidatos e instituciones (formales e informales).

Una de las principales tareas de los partidos políticos, de acuerdo con la definición de Sartori (1997), consiste en presentar candidatos a cargos públicos. Para tal efecto, la mayoría de veces, los partidos políticos recurren a reglas del juego previamente establecidas en sus estatutos o reglamentaciones (instituciones formales) o a mecanismos consuetudinarios o tradicionales (instituciones informales). Aunque algunos autores resaltan la importancia que tienen para los partidos políticos las instituciones formales (Vilas, 1997; Duverger, 1994), cada vez hay un mayor consenso respecto a la interrelación entre éstas y las instituciones informales.

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Los partidos políticos tienden a tomar sus decisiones con base en “reglas partidistas (y de facciones y de coalición) formales, estatutos federales y normas o procedimientos informales que guían la implementación de las leyes formales” (Helmke y Levitsky, 2004). No entender esta dinámica ha conducido a que como proponen Siavelis y Morgenstern “Los institucionalistas generalmente no han estudiado la S.C. y el reclutamiento, por que las variables asociadas a éstos sólo están escritas algunas veces, incluyen estatutos partidistas y legales, y globalmente son difíciles de medir” (2009, p. 89).

Con base en los anteriores preceptos, la propuesta de este trabajo se basa en identificar las convergencias y divergencias entre las instituciones formales y las informales y el proceso de selección de candidatos1 por parte de los partidos políticos en elecciones subnacionales; así como la rutinización de las instituciones formales en el proceso de S.C.

[125]

El análisis de la rutinización se basa en los planteamientos de Duque (2007), para quien el estudio de ésta busca establecer: “primero, la existencia de reglas estables que rigen el funcionamiento del partido; segundo, el grado de correspondencia entre reglas (normas estatutarias) y el funcionamiento del partido, y por último, como resultado de lo anterior, el carácter contingentesituacional o estándar universal de funcionamiento de éste”. (2007, pp. 143–4). En ese orden, según Duque: un bajo grado de rutinización implica una baja correspondencia entre las reglas y el funcionamiento real, así como la aplicación contingente de las reglas y modificaciones frecuentes de las reglas; un alto grado de rutinización, evidencia un alto grado de correspondencia entre reglas y el funcionamiento real, y la aplicación estándar de las reglas y estabilidad de las mismas (2007, 143 – 4).

Sin embargo, dado que el planteamiento de Duque (2007) respecto a la rutinización, hace hincapié en las instituciones formales, dejando de lado a las informales, en este trabajo se evidenciará que tanto las instituciones informales como las formales pueden o no responder a ejercicios de 1

Para una mayor claridad, por selección de candidatos se entenderá aquí, siguiendo a Ranney (1981), como un “proceso predominantemente extralegal, mediante el cual un partido político decide qué persona legalmente elegible para ocupar un cargo público de elección será designado en el tarjetón y en la comunicación electoral como su recomendado y como el candidato o lista de candidatos apoyados”1. La selección de candidatos se refleja como “causa y efecto de las dinámicas de poder de los partidos” (Öhman, 2004, 4).

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rutinización, bajo el entendido de que las instituciones informales “también dan forma a los resultados de las instituciones formales en una forma menos visible, pero igualmente importante, así: creando o fortaleciendo incentivos complementarios a las reglas formales” (Helmke y Levitsky, 2006, p. 3). El proceso de rutinización de las instituciones formales e informales, parte del supuesto planteado por Helmke y Levitsky, según el cual “las instituciones formales e informales interactúan en diferentes vías, con diversas consecuencias” (2006, p. 13).

Ahora bien, con el fin de identificar la interacción entre lo formal y lo informal, se retoman los planteamientos de Helmke y Levitsky (2006) quienes analizan la interacción entre ambos tipos de instituciones con base en dos dimensiones: i) El grado de convergencia entre los resultados de las instituciones formales e informales. Cuando el resultado de las instituciones informales y formales son similares se da una convergencia; ii) La eficacia de las instituciones formales relevantes. Los actores consideran que las instituciones formales son eficaces si los mismos identifican una alta probabilidad de sanción (2006, pp. 13–19).

Resultado del cruce de ambas dimensiones, Helmke y Levitsky proponen la siguiente tipología:

[126]

1) Instituciones informales complementarias. Las instituciones informales coexisten con instituciones formales eficaces, de forma en que no se violan las reglas formales, y por ende no se den resultados sustancialmente diferentes; 2) Conflicto de las instituciones informales. Es incompatible la coexistencia de instituciones informales con formales ineficaces; para que actor siga una regla deberá violar la otra, lo que conduce a que los resultados sean divergentes a lo que se espera de las reglas formales; 3) Instituciones informales acomodadas. Las instituciones formales son eficaces aunque los resultados son divergentes; por su parte, las instituciones informales buscan los efectos de las reglas formales, pero sin violarlas; 4) Instituciones informales sustitutivas. Combina instituciones formales ineficaces con resultados compatibles con los de las instituciones informales. Son empleados por actores que buscan resultados compatibles con las reglas formales. Estas instituciones informales logran los resultados para lo que fueron diseñadas las instituciones formales (2006, pp. 13-19).

Adicionalmente, se analizarán las dimensiones, que a juicio de Hazan y Rahat (2009), dan forma a los métodos de S.C., a la luz de los planteamientos teóricos de Duque (2007) y Helmke y Levitsky (2006). Dichas dimensiones son: • Selectorate (palabra de origen anglosajón). Se entenderá por éste “el cuerpo que elige a los candidatos” (Hazan y Rahat, 2009, p. 40). Inclusión o exclusión del cuerpo elector.

• Candidatura. Responde “a la pregunta sobre quién puede presentarse como candidato de un partido” (Hazan y Rahat, 2009, p. 41). Inclusión o exclusión.

• Descentralización. Puede ser: territorial o funcional. En cuanto a la primera, ésta puede dar cuenta si se trata de una organización del partido nacional, regional o local. Respecto a la segunda, puede darse “por ejemplo, asegurando la representación grupos como sindicatos, mujeres o minorías” (2009, p. 42).

• Votación versus nombramiento. Para Hazan y Rahat algunos partidos tienen en cuenta procedimientos de votación, a diferencia del de nombramiento, en el que “los candidatos son nombrados sin necesidad de aprobación por parte de ninguna agencia del partido excepto por el mismo organismo nominador”. (2009, pp. 39–46)

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II. ESTADO DEL ARTE En los últimos años, en la literatura académica se ha evidenciado un mayor interés por comprender las dinámicas internas de los partidos políticos, en particular en lo referido al proceso de S.C. Los escasos trabajos que se tenían en esta materia, obedecían a que como señala Freidenberg (2003), existen problemas para la consecución de la información, hay tensiones entre lo formal y lo informal de las instituciones, se dan continuos cambios en los procedimientos, y finalmente, se evidencia una falta de interés académico para analizar la toma de decisiones de los partidos políticos, en este caso de la S.C. En la literatura nacional e internacional que analiza el caso de la S.C. por parte de los partidos políticos se tienden a estudiar los procesos de selección para los cargos uninominales nacionales (presidente) y más recientemente para cargos uninominales subnacionales (alcaldías).

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La literatura ha analizado la S.C. en Colombia, principalmente desde lo nacional, centrándose en: los procesos y mecanismos de S.C. (Acuña, 2009 y 2011; Batlle, 2011 y 2012); la relación entre ideología y selección de candidatos (Montilla, 2011); la S.C. y las campañas electorales (Losada, 2012); y la relación entre las instituciones (formales e informales) que enmarcan la actuación de los partidos políticos en la escogencia de sus candidatos (Duque, 2007; Losada, 2007; Moreno y Escobar, 2008; Wills, Batlle y Barrero, 2012).

Para efectos de este artículo, nos concentraremos en la literatura en la que se ha analizado la relación entre las instituciones políticas y el proceso de S.C., directamente, o cuyos aportes son tangenciales, pero denotan la importancia del entramado institucional en dicho proceso.

En general los hallazgos en estas investigaciones llaman la atención de la relación inherente entre las instituciones formales y las informales en los procesos electorales. Duque (2007) encuentra que los partidos tradicionales colombianos evidencian una escasa rutinización2 , resultado de los cambios contingentes que realizan los partidos políticos de las reglas del juego, en especial las contenidas en los estatutos, con el fin de regular las disputas internas. En una línea cercana a la de Duque, Acuña (2009) identifica que los partidos políticos crean sus propias reglas de juego conforme con la coyuntura política y las pugnas internas, entre otros por los grises que presentaban las reglas formales.

[127]

Por su parte, Losada (2007), tras analizar los efectos de la reforma política de 2003 en los partidos políticos, al revisar los resultados de las elecciones de 2006. El autor encuentra que no es claro que los partidos dominen el proceso de S.C. frente a los candidatos que avala. Moreno y Escobar (2008) quienes analizan la S.C. a elecciones de la Cámara de Representantes de los partidos Liberal y Conservador, entre 1958 y 2002, encuentran que el sistema electoral condujo a que se establecieran reglas permisivas en la S.C., que atentaban contra la coordinación del partido.

En ese sentido, identifican que las reglas informales prevalecen en la forma como los partidos políticos establecen las listas para la Cámara de Representantes.

2

De acuerdo con Duque (2007, p. 143) con el análisis de la rutinización se busca establecer: “primero, la existencia de reglas estables que rigen el funcionamiento del partido, segundo, el grado de correspondencia entre las reglas (normas estatutarias) y el funcionamiento del partido, y por último, como resultado de lo anterior, el carácter contingente-situacional o estándar-universal del funcionamiento de éste”.

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Acuña (2011) analiza los procesos de democratización interna de los partidos políticos colombianos a la luz de sus procesos de S.C., en particular el de la consulta interna. Acuña plantea que aunque la consulta abierta permite que los partidos amplíen su base electoral, lo que puede tener efectos negativos respecto a la “cercanía ideológica con el centro del partido” (2011, p. 207).

Montilla (2011) propone un novedoso análisis de la relación entre la S.C. (centralizada o descentralizada) y la cohesión ideológica de los partidos políticos. Antes de entrar a realizar su análisis, la autora resalta que existen una “tradición de negociaciones informales, que desplaza la selección hacia los líderes regionales, y las características del sistema electoral colombiano han impedido que la designación de candidatos se realice mediante órganos centrales”. (2011, p. 122).

Por su parte Batlle (2011) revisó el proceso de S.C. presidenciales entre 1990 y 2010 adelantado por los partidos políticos colombianos. La autora plantea que “si bien la opción de la consulta interna se encuentra establecida en la ley, la ausencia de una regulación que establezca el modo en que los partidos deben seleccionar a sus candidatos deja a las agrupaciones en libertad sobre qué métodos emplear”. (2011, p. 65). Batlle (2012) investigó acerca de lo que hay detrás de los procesos de S.C. en las elecciones subnacionales de 2011 en Huila y Santander. Sus resultados plantean que más allá de las bondades o no de uno u otro método, lo importante para el fortalecimiento de un partido político radica en el respeto por las reglas del juego, en especial por los compromisos adquiridos.

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Losada (2012) analiza la relación entre el proceso de S.C. a cargos públicos y la elaboración por parte de éstos de los programas de campaña en las elecciones subnacionales de 2011 en Cartagena y Bucaramanga (alcaldía), y en Bolívar y Santander (gobernación). Respecto al caso de Bucaramanga, Losada plantea que “No se detectó indicio alguno de que para avalar esta candidatura, se hayan seguido los procedimientos establecidos por los Estatutos del Partido de la U (...) Todo indica que se trató de un acuerdo entre dirigentes del partido y personas importantes dentro de la sociedad bumanguesa..”.. (2011, 111-3) Para concluir con esta revisión de la literatura, se encuentra el trabajo de Wills, Batlle y Barrero (2012). En éste los autores revisan las elecciones subnacionales de 2011, y consideran que el proceso de S.C. se ve afectado por factores formales, informales y contextuales. Para los autores “Respecto a la decisión interna de los partidos tienden a transitar entre los formal y lo informal. La mayoría de partidos dan un amplio margen de maniobra a las élites de los partidos en la selección de los candidatos”. (2012, p. 91) En suma, el reciente interés de la academia colombiana por investigar los procesos de S.C. por parte de los partidos políticos es evidente en la literatura académica, la mayoría de estos se ha centrado en el análisis de procesos en el ámbito nacional (elecciones presidenciales) o se ha concentrado en analizar los procedimientos que han establecido los partidos, dejando de lado el análisis correspondiente a la relación entre las instituciones formales y las informales en el ámbito subnacional.

1. De la informalidad a la formalización de los procesos de selección de candidatos de los partidos políticos colombianos Las instituciones formales e informales coexisten en los procesos de S.C. por parte de los partidos políticos colombianos. Aunque se puede afirmar que las instituciones informales precedieron, incluso, a las formales. El bolígrafo, el Consenso de San Carlos (Acuña, 2009) y los acuerdos, o

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“pactos de caballeros”, entre caciques electorales, fueron mecanismos informales utilizados por los partidos políticos para escoger a sus candidatos y a la vez dirimir disputas internas. Pese a los intentos por formalizar los procesos de S.C., en la actualidad se evidencia una clara connivencia entre lo formal y lo informal, y en otros casos se encuentra la formalización de aquellas instituciones que en otrora fueran informales, como se verá posteriormente.

Dado que en este artículo se analiza dicha connivencia, y se da por sentado la existencia continua de las instituciones informales en los procesos de S.C., es menester entender cómo ha sido el proceso de formalización de los mismos, con el fin de entender las lógicas y los comportamientos de los partidos políticos a la hora de seleccionar a sus candidatos. En ese orden de ideas, cabe resaltar que la formalización de los partidos políticos colombianos, desde 1985, ha contribuido a la formalización de los procesos de S.C. En el caso colombiano, la formalización ha tenido dos orígenes: uno externo al partido, atendiendo las exigencias constitucionales o legales; y otro intrapartidista, como resultado de una decisión propia del partido, a partir de la cual el partido ha intentado dirimir disputas o divisiones internas, sin que medie una exigencia jurídica externa.

Formalización externa de los procesos de selección de candidatos Aunque la formalización de los procesos de S.C. en Colombia inicia, tangencialmente, con la Ley 58 de 1985, y se concreta con la promulgación de la Constitución de 1991. Ésta limitó la posibilidad de presentar candidatos a elecciones a los partidos y movimientos políticos, así como a los movimientos sociales y los grupos significativos de ciudadanos. Posteriormente con la expedición del Estatuto básico de los partidos y movimientos políticos (Ley 130 de 1994) se sentaron las bases contemporáneas para la formalización de los procesos de S.C. La Ley 130 de 1994 estableció que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, pueden “postular candidatos a cualquier cargo de elección popular sin requisito alguno”. [Artículo 9]. Aunque la Ley no interfiere en los asuntos internos de los partidos, si planteó que los partidos políticos podrían realizar consultas internas como método opcional para la S.C.; aunque la Ley exigía que quienes participen de estas consultas deberían estar afiliados3 al Partido.

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En la década del noventa el sistema de partidos evidenció el fraccionamiento de los partidos tradicionales y la creación de múltiples microempresas electorales, lo cual tuvo efectos directos en la S.C., pues como menciona Pizarro En este tránsito de partidos fraccionales a partidos atomizados, una de las funciones centrales de los partidos, la selección del personal político, se ha ido esfumando. En efecto, la función de organizar las campañas electorales, seleccionar a sus candidatos y autorizarlos para portar el nombre del partido, el papel de los partidos se ha ido desdibujando de manera alarmante.

Hoy por hoy, los candidatos a los cargos de representación popular se presentan por sí mismos, organizan sus equipos de campaña, diseñan sus estrategias electorales, recolectan fondos de manera autónoma y, los partidos, simplemente reparten avales a diestra y siniestra (2002, p. 8).

La alta fragmentación del sistema de partidos y la crisis de los partidos políticos, en la década del noventa, condujo a que se realizaran reformas políticas en 2003 (Acto Legislativo 01 de 2003) y en 2009 (Acto Legislativo 01 de 2009).

3

“Son afiliados aquellos ciudadanos que voluntariamente inscriben su nombre ante la organización del partido como miembros de dichas agrupaciones políticas”. [Artículo 10 de la Ley 130 de 1994]

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Entre los objetivos del Acto Legislativo 01 de 2003 se plantearon, de acuerdo con Losada, la posibilidad de que los partidos recobraran el control “sobre el proceso de nominación de sus candidatos” (2007, p. 53). Entre los cambios de 2003 estuvieron: inclusión de la consulta popular, como complemento al de la consulta interna; la prohibición de la doble militancia, y limitó el número de candidatos al de cargos a proveer (candidato único por partido). En cuanto al Acto Legislativo 01 de 2009, en éste se incluyó la posibilidad de realizar consultas interpartidistas para la S.C. y la “silla vacía”.

Finalmente, las reformas constitucionales introducidas por el Acto Legislativo 01 de 2009, fueron reglamentadas por la Ley 1475 de 2011. En ésta se estableció la exigencia a los partidos de incluir en los estatutos los mecanismos de S.C., la prohibición de doble militancia, el fortalecimiento de las consultas (carácter vinculante), la responsabilidad a directivos de los partidos, y reglas para la S.C. de coalición.

En las últimas tres décadas, en Colombia se ha intentado formalizar los procesos de selección de sus candidatos mediante reformas constitucionales y la expedición de leyes. A su vez, dicha formalización ha propendiendo por: la apertura del sistema político, el fortalecimiento de los partidos y de su democracia interna, y por robustecer la responsabilidad política de los partidos desde la S.C. Así mismo, se han formalizado diversos métodos de S.C. (consultas internas, consultas populares y consultas interpartidistas), los cuales tienden cada vez a una mayor horizontalidad.

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La formalización intrapartidista de los procesos de selección de candidatos Los partidos políticos tradicionales colombianos (Liberal y Conservador) han tenido estatutos desde “su surgimiento a mediados del siglo XIX” (Duque, 2007, p. 145). Ambos partidos han consignado en éstos, sus formas de organización y los mecanismos para tomar decisiones, incluyendo los procesos de S.C. Dicha formalización se ha realizado tanto por iniciativa propia como por exigencias legales o constitucionales. Este tipo de innovaciones en sus procesos de S.C. les ha permitido a éstos partidos dirimir los conflictos internos (principalmente entre facciones o entre liderazgos regionales). La formalización propia de los mecanismos de S.C. obedece al análisis de la situación interna que cada partido ha realizado de forma contingente.

2. La selección de candidatos en Colombia en el ámbito subnacional: entre la formalidad y la informalidad Los mecanismos de S.C. por parte de los partidos políticos colombianos aunque formalmente han transitado hacia un sistema cada vez más inclusivo, descentralizado y democrático, siguen caracterizándose más por su centralidad, al ser los líderes regionales o congresistas del partido los que terminan escogiendo (a dedo o por consenso) a los candidatos; aunque este tipo de prácticas no siempre van en contravía de lo establecido en los estatutos. Con el fin de examinar las relaciones entre los formal y lo informal en los procesos de S.C. de los partidos políticos colombianos en el ámbito subnacional, a continuación se analizarán los procesos de S.C. de estos en las elecciones de 2011. En particular se revisarán los casos de: Cambio Radical, Liberal, U y Conservador.

Partido Social de Unidad Nacional Las elecciones de 2011 para el Partido se dieron en el marco de una ruptura entre sus “jefes naturales”, Santos y Uribe. Las fracturas entre ambos jefes exigieron en algunos realineamientos de los congresistas con uno u otro. En cuanto al ex presidente Uribe, aunque no participó

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directamente en la selección de todos los candidatos del Partido, intentó ejercer su jefatura para la escogencia del candidato, en algunos casos con éxito, en otros sin él. A todas luces la aprobación de Uribe emergió como una institución informal en algunos departamentos y municipios. No obstante, el apoyo de Uribe no fue determinante, como sucedió en la escogencia del candidato a la alcaldía de Medellín.

La estructura organizativa del Partido en el ámbito nacional se basa en la Dirección nacional, integrada por un amplio sector político (congresistas y dirigentes regionales) y por un sector social (integrado por un (1) representante de las mujeres, uno de los jóvenes y uno de las etnias).

En el ámbito municipal y departamental el Partido cuenta con representación de estructuras organizativas, aunque no ampliamente difuminadas en el territorio nacional.

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Para las elecciones de 2011 las decisiones del Partido en materia electoral se rigieron por los estatutos ratificados y promulgados en 2009. En éstos se establecieron como mecanismos de S.C.: la consulta popular, la consulta interna, las encuestas u otros mecanismos objetivos. Así mismo, se estableció como funciones de la Dirección Nacional del Partido: expedir los avales para cargos de elección popular y convocar a elecciones populares o internas para escoger candidatos.

Aunque el Partido de la U formalizó sus procesos de S.C. tanto en los estatutos como en las resoluciones que expidió para las elecciones, en algunos casos se evidencia la coexistencia entre lo formal y lo informal.

Selectorate. En el Partido de la U existen reglas formales que regulan quiénes pueden escoger a los candidatos (Resolución Nº. 002 del 3 de febrero de 2011), previa solicitud ante cualquier órgano de Dirección del Partido (local, municipal, Distrital, Departamental o Nacional). Para tal efecto, los mecanismos que definió el Partido fueron: consenso, encuesta, consulta popular abierta, y revisión de la Dirección Nacional.

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Pese a la existencia de mecanismos abiertos, el Partido también formalizó mecanismos exclusivos, como el “bolígrafo parlamentario” en el Parágrafo primero del artículo 4º, al establecer que El congresista que obtuvo la mayor votación del partido en el municipio en las últimas elecciones de Congreso, siempre y cuando supere en un 25% a los otros congresistas del partido, podrá postular el candidato, para iniciar el proceso referido a este aval. En el caso que no se supere el anterior porcentaje, los congresistas de la región tendrá que llegar a un acuerdo o acudir a los diferentes mecanismos decisorios.

En caso en que la discrepancia entre los congresistas persista, la competencia la tendrá la Dirección Nacional (Artículo 4º, parágrafo segundo).

El partido de la U evidencia un proceso de S.C. más concentrado en los líderes del Partido que en sus estructuras organizacionales nacional, departamental o municipal. Hecho que generó inconformidad en algunos directorios municipales, ya que estos consideraron que las decisiones privilegiaban el “bolígrafo parlamentario” por encima de ellos. En Turbaco, el precandidato Aníbal Moreno se quejó por la entrega, inconsulta, por parte de la senadora Piedad Zuccardi, del aval a la alcaldía a otro precandidato, sin mediar consulta interna o encuesta. Al respecto, se quejaron “también los concejales Iván González y Ramón Puello, quienes afirman que en la colectividad se toman decisiones a espaldas de los militantes y dirigentes del Partido, toda vez que nadie análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 123 - 145

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llamó a consultarlos para llegar a tal consenso, convirtiéndose ésta en una forma antidemocrática de elegir a los candidatos” (Barrios, 20 de mayo de 2011). Como respuesta ante la queja, la senadora Zuccardi “quien es codirectora Nacional del partido de la U y presidenta del Directorio Departamental de Bolívar, sostuvo que esas son rencillas que presentan en los municipios, pero que el Directorio tiene la facultad de seleccionar a los candidatos para las elecciones del 30 de octubre próximo” (Barrios, 20 de mayo de 2011).

Otro caso que demostró la importancia del “bolígrafo parlamentario”, más que el supuesto poderío de Uribe, fue el de la selección de Federico Gutiérrez como candidato a la alcaldía de Medellín, por encima de Gabriel Jaime Rico. Uribe que apoyaba a Rico, propuso realizar una encuesta de favorabilidad abierta, la cual dados los resultados de encuestas era el más opcionado. No obstante, Gutiérrez contó con el apoyo de Germán Hoyos, quien tenía dos calidades que lo ponían por encima de sus colegas, e incluso del mismo Uribe: Senador de la República y miembro de la Dirección Nacional. Ambas calidades le otorgaron mayores recursos para conseguir el apoyo de la Dirección Nacional (Botero, 3 de junio de 2011) a favor de Gutiérrez.

Candidatura. De acuerdo con los estatutos de 2009 los militantes son aquellos que participan de forma regular en actividades como candidaturas a cargos de elección popular, entre otros. En ese sentido, la militancia se define a partir, también, desde la participación de los ciudadanos como candidatos. Para efectos de las elecciones de 2011, el Partido estableció, en la Resolución Nº. 002, como requisito para obtener el aval, tener una militancia de mínimo cuatro (4) meses anteriores a la fecha de cierre de inscripciones.

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La exigencia formal de un mínimo de militancia en algunos casos no se cumplió, pues la conveniencia electoral o de posicionamiento del partido estuvo por encima del requisito formal de militancia.

Este tipo de hechos generaron enfrentamientos al interior del Partido. Como plantea un miembro del Partido: “la Dirección Nacional en un momento dado tenía la facultad residual de mirar casos muy puntuales donde dicho requisito de militancia (...) no era aplicable de cara al panorama y a la conveniencia política del Partido como un primer paso de posicionamiento del Partido”.

Descentralización. El Partido de la U formalmente tiene “descentralizado territorialmente” el proceso de nominación de candidatos. Los Directorios municipales presentan candidatos ante los Directorios departamentales, y éstos a su vez al Directorio nacional, quien en última instancia toma la decisión de a qué candidato avalar.

En cuanto a la descentralización funcional cabe resaltar que dado que son los directorios los que nominan a los candidatos, se podría establecer que formalmente, al estar éstos conformados por sectores políticos y sociales, existe una descentralización funcional.

La descentralización tanto territorial como funcional en algunos casos, plantean ciertas desconexiones y desarticulaciones entre las decisiones que se toman en el ámbito municipal con las del orden departamental o nacional, dada la mediación de los congresistas en la escogencia.

De acuerdo con un miembro del Partido de la U, al tratarse de un partido joven, en proceso de formación, sus normativas “prevén unos márgenes de movilidad grandes, para que, consultando condiciones muy particulares de la zona, posicionamiento, posibilidades de éxito e incluso alianzas y coaliciones se escojan candidatos con verdaderas alternativas de poder”4. Ahora bien, los amplios 4

Entrevista a miembro del Partido de la U, 12 de junio de 2013.

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márgenes de las directrices formales establecidos para la S.C. permitieron que gran parte de sus decisiones se acogieran a los preceptos formales.

No se encontraron casos en los que las instituciones informales prevalezcan o complementen a las formales. En 2011 el Partido presentó 7515 candidatos para las alcaldías municipales y distritales.

Relación entre lo formal y lo informal en el Partido de la U La U ha formalizado los procesos de S.C. con base en criterios amplios y extensos, de acuerdo con las exigencias constitucionales y legales. La amplitud de los criterios le permitieron a los líderes del Partido (en su mayoría congresistas) no pasar por encima de los estatutos o recurrir a instituciones informales, permitiendo una mayor rutinización de los procesos, aunque en algunos casos esto conllevó a una deslegitimación de los mismos. La tendencia demostró la prevalencia de mecanismos centralizados, concentrados en las decisiones y escogencias por parte de los congresistas.

Así mismo, se encontró que en algunos casos, el Partido al buscar amplia ampliar su presencia electoral y territorial, recurrió a instituciones informales. De acuerdo con miembro del Partido de la U “copamos zonas, municipios, departamentos, donde la U no tenía presencia, pero aun estratégicamente desde el punto de vista político estratégico, sabiendo de que no existía muchas posibilidades de éxito, ya con creación de directorios y con la postulación de nombres, el Partido ya entró por lo menos e hizo presencia”6. Es decir, la postulación de candidatos por parte de un Partido de reciente creación no sólo determina las negociaciones y decisiones internas en materia de S.C. sino también la posibilidad de que el Partido aumente sus bases electorales y sus estructuras organizativas.

Partido Cambio Radical Para las elecciones de 2011, Cambio Radical no formalizó en los estatutos sus procesos de S.C. Los estatutos del Partido de 2005, que rigieron para las elecciones de 2011, no aluden a los procesos de S.C. El único artículo que se aproxima a la escogencia de los candidatos tiene que ver con el derecho que tienen los miembros del Partido a participar en las listas de elección popular. La formalización del proceso de S.C. se encuentra truncada, razón por la cual se trata de un Partido en el que predominan instituciones informales, las cuales tienden a beneficiar procesos decisorios verticales, como se analiza a continuación.

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Selectorate. En los estatutos no se especifica quiénes escogen a los candidatos, razón por la cual prevalecen instituciones informales en las que los intereses de los congresistas son predominantes.

Ante la ausencia del liderazgo de Vargas Lleras ha (toda vez que en 2010 fue nombrado Ministro del Interior del Gobierno Santos) la S.C. en 2011 estuvo mediada por una Dirección Nacional colegiada integrada, entre otros, por congresistas (dos senadores y dos representantes). Esta Dirección aunque mantuvo un esquema centralizado y casi que exclusivo en la S.C. a las alcaldías, tendió a favorecer las posiciones que tomaron los congresistas en cada una de sus regiones respecto a qué candidato avalar.

5

6

De estos se tiene información del procedimiento utilizado para escoger a 148. Los 603 restantes no se obtuvo información. La información proviene de las Resoluciones emitidas por el Partido de la U, y complementada con los datos suministrados por la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

Entrevista a miembro del Partido de la U, 12 de junio de 2013. análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 123 - 145

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La fuerza política de los congresistas hace que la escogencia de los candidatos se de principalmente de forma excluyente. Como lo afirma un miembro del Partido: “Cuando la dirección es de los parlamentarios, el tipo [el congresista] es el que decide quien va aquí, y el que no está conmigo no va”. (comunicación personal, junio de 2013).

Su principal mecanismo de S.C. en 2011 fue la designación centralizada, en donde, era el congresista del departamento quien definía a quién entregar el aval. Cambio Radical presentó candidatos a las alcaldías de 554 municipios.

Candidatura. Los estatutos son claros en establecer que los miembros del Partido tienen derecho a postularse como candidatos del Partido. No obstante, existe evidencia que demuestra que más que acudir exclusivamente a la militancia, el Partido al ser “pequeño” escoge candidatos con base en criterios electorales, por encima de los ideológicos y programáticos (comunicación personal, junio de 2013). Este tipo de estrategias electorales, se plantea como una regla informal en el Partido, e implica un análisis estratégico electoral que hace el Partido del candidato, sin importar su origen.

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Al prevalecer la institución informal del criterio electoral, las exigencias de militancia, de membresía mínima o de afinidad ideológica o programática pierden fuerza o son deslegitimadas. Un caso que evidencia este tipo de reglas informales se dio en El Doncello, Caquetá. En este municipio, la candidata que había sido escogida por el Partido Conservador Colombiano, tan pronto renunció al aval de ese Partido obtuvo el de Cambio Radical (Canacue, 9 de mayo de 2011 & El Líder, 3 de junio de 2011). Igual caso sucedió con la renuncia de Luis Garzón, candidato a la alcaldía de El Paujil, Caquetá, cuando después de nueve días de haber renunciado al aval que le había otorgado el Partido Liberal, recibió el de Cambio Radical. Cabe resaltar que esta práctica es recurrente en la mayoría de partidos colombianos, y no exclusiva de Cambio Radical. A juicio de un miembro de Cambio Radical, este tipo de prácticas se basan en una relación en la que: “se conectan los dos intereses. Es por un lado ese candidato buscando partido, pero también el partido buscando a ver quién va a ganar aquí, ¡ah! venga a ver yo lo avalo, por que el tipo va a ganar, y ya con eso tenemos gobernador o tenemos alcalde”7 Descentralización. No se advierte en los estatutos del Partido procesos de descentralización territorial o funcional. Las decisiones respecto a la escogencia de candidatos se centralizan principalmente en la Dirección Nacional, aunque se descentralizan en aquellos casos en los que un congresista tiene ascendencia electoral en una circunscripción determinada (departamento o municipio). A juicio de un miembro de Cambio Radical, el Partido ha sido subsumido por los congresistas, y estos encuentran en la entrega de los avales un recurso de poder electoral a futuro.

Votación Vs Nombramiento. Estatutariamente no se alude a mecanismos de votación. El criterio que tiende a imperar es el del nombramiento directo, conforme con lo que indiquen los congresistas.

Aunque en algunos casos, se observan procesos de S.C. basados en estructuras organizativas del Partido, éstas tienden a estar dominadas por los congresistas.

Relación entre lo formal y lo informal: Partido Cambio Radical Los procedimientos, altamente centralizados, y la ausencia de mecanismos claros en sus estatutos, tienden a afectar la rutinización en los procesos de S.C. y por ende no se dan conflictos o complementariedades entre las instituciones formales y las informales, simplemente prevalecen las informales.

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Entrevista a un miembro de Cambio Radical, junio de 2013.

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En Cambio Radical se ha dado una rutinización de procesos informales para la S.C. basada en la relación que existe entre el Presidente del Partido y/o de los congresistas con los actores políticos (precandidatos) subnacionales. A juicio de un miembro del Partido Cambio Radical, la escogencia de los candidatos en 2011 al haber quedado en manos de los congresistas, profundizó la continuidad de las instituciones informales antes expuestas.

Los procesos de S.C. demuestran una baja rutinización; corolario de lo anterior, se evidencia una rutinización de carácter informal, principalmente como consecuencia de la ausencia de mecanismos formales.

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Partido Liberal Colombiano El Partido tiene una estructura descentralizada por estatutos. La responsabilidad final de la entrega de los avales en 2011 recayó en Rafael Pardo, Presidente del Partido, y en Rodrigo Llano, Veedor del Partido. Aunque éstos podían delegar en los directorios o en jefes políticos regionales (algunos de los cuales integraban los directorios) la escogencia de los candidatos. En las elecciones subnacionales de 2011 el Partido Liberal Colombiano presentó candidatos en 685 municipios colombianos, en los que se identifican reglas formales e informales, como se evidencia a continuación.

Selectorate. En 2011 el Partido tuvo mecanismos incluyentes y exclusivos. La Resolución 2645 del 01 de febrero de 2011 estableció que el Partido podía recurrir a consultas internas, consultas populares, encuesta abierta, encuesta entre militantes y consenso entre las fuerzas políticas de la respectiva circunscripción . La mayoría de los candidatos fueron escogidos por los directorios nacional, departamental y municipal; y en no pocos casos, en consenso entre estos y los congresistas de la región. En menor medida se realizaron consultas populares.8

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El Partido Liberal tendió a favorecer una mayor inclusión, aunque en algunos casos la prevaleció la fuerza política regional o local (formal) o de actores externos (informal). Tal fue el caso de la escogencia del candidato a la alcaldía de Bucaramanga. Como plantean Wills, Batlle y Barrero “se destaca el poder de influencia que tienen políticos que gozan de caudal electoral y de reconocimiento público en los niveles regional y local” (2012, p. 84) así como “la capacidad de ejercer presión por parte de grupos externos al Partido pero con amplio reconocimiento y poder en el nivel regional –como la iglesia y el poder de los grupos económicos regionales–” (2012, p. 85).

Candidatura. Los estatutos establecen como mínimo un año de militancia en el Partido. Sin embargo, las urgencias electorales propició que en algunos casos dicha regla no se cumpla a cabalidad, generando un conflicto de las instituciones informales, toda vez que las instituciones formales son ineficaces y por ende prevalecen las informales. Tal fue el caso de la selección del candidato a la Alcaldía de Manizales. De acuerdo con Mauricio Jaramillo, Secretario General de la Dirección Nacional Liberal, 8

Para conceder el aval, se requiere del concepto favorable previo del Veedor del Partido Dicho concepto se construye a partir de los certificados que la Contraloría y la Procuraduría emiten de cada candidato. Así mismo, la Veeduría solicita a: la Fiscalía, información referente a procesos abiertos; a la Dijín, información acerca de si un candidato ha tenido condena a pena privativa de la libertad en cualquier tiempo y bajo cualquier delito (nacional e internacionalmente); a la DIPOL (Dirección de Inteligencia de la Policía) pide información referida a vínculos con grupos al margen de la ley; a las personerías munici pales piden certificados de los candidatos. De igual forma revisan la lista Clinton, y le envían una carta a la Corte Suprema de Justicia preguntándole si los (pre)candidatos tienen procesos abiertos. Esta información contribuye a establecer a quién se le otorga o no el aval del Partido. Una vez finalizada esta labor, corresponde al Director Nacional del Partido decidir políticamente a quién concederle el aval (entrevista a Rodrigo Llano, Veedor Nacional del Partido Liberal Colombiano, junio de 2013).

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el proceso de avales se hace con base en las recomendaciones de los directorios departamentales. En algunos casos no se da aval si la persona está comprometida en situaciones complicadas, pero también ocurre por cuestiones meramente políticas cuando uno encuentra que la persona no tiene la fuerza suficiente y se considera mejor hacer alguna coalición. En el caso de Mauricio Gómez no hay ninguna razón de tipo personal, sino que acatamos la decisión que tomó la Dirección Departamental, y confiamos en su buen juicio (17 de agosto de 2011).

Caso parecido, sucedió con los precandidatos a la alcaldía de Santa Marta. En este caso, existían cinco precandidatos de origen liberal; y el Partido estableció como mecanismo de S.C. la realización de una encuesta. En ésta, aunque se preguntaba por los precandidatos liberales, se incluyeron nombres de candidatos de origen distinto al liberal (como ocurrió con Carlos Caicedo, quien en ese entonces se encontraba recogiendo firmas). Los resultados de la encuesta favorecieron a Caicedo, “que [aunque] no era precandidato ni pertenecía al Liberalismo, fue el que obtuvo la mayor aceptación con el 29 por ciento de intención de voto, mientras que los precandidatos liberales no superaron el 8 por ciento” (El Tiempo, 1 de agosto de 2011). Con éste resultado y la búsqueda de un candidato que tuviera posibilidades de éxito electoral, Rafael Pardo, Presidente del Partido, otorgó el aval a Caicedo, desconociendo el requisito de militancia.

A juicio de Rodrigo Llano, Veedor del Partido, este tipo de decisiones permite una reintegración de antiguos militantes o integrar a nuevos militantes. Llano plantea que la decisión de entregarle el aval a Caicedo: “no los contraviene [los estatutos], estamos volviendo a recibir a la gente que se fue (...) entonces el Partido ve que con sus candidatos no va a ganar, entonces busca alguien con el cual pueda ganar, y nos encontramos con Carlos Caicedo”9.

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Descentralización. Dado que los directorios incluyen a sectores sociales, se puede establecer que en aquellos casos en los que los directorios participaron en la S.C. se dio una descentralización funcional.

En cuanto al criterio territorial, el Partido tiene establecidos mecanismos formales que oscilan entre la centralización y la descentralización. En las elecciones de 2011, la S.C. en pocos casos recayó directamente en el Presidente del Partido (centralización), prevaleciendo un criterio más descentralizado, concomitante con las instancias directivas descentralizadas que tiene el Partido en los municipios y departamentos. A juicio de Rodrigo Llano, Veedor del Partido, ante la imposibilidad de entregar avales exclusivamente desde Bogotá, la entrega de los avales se ha descentralizado, con base en “un acuerdo con los parlamentarios; y los parlamentarios acuden a los directorios departamentales, y esos directorios le dan los avales a los alcaldes más prominentes y le da cierta autonomía a los directorios municipales par que concedan esos avales a los alcaldes municipales”10.

En algunos casos los procesos descentralizadores enfrentaron a la Dirección Nacional Liberal con la Dirección municipal Liberal. Un ejemplo de esto fue la “imposición” por parte de la Dirección Nacional del candidato a la alcaldía de Cartago. Este hecho motivó la renuncia, ante el Directorio municipal de candidatos al Concejo de ese municipio, argumentando que “La imposición del Doctor Álvaro Carrillo como candidato único del Partido Liberal para la Alcaldía de Cartago, quien siempre ha desconocido las directrices del Directorio Municipal Liberal” (Cartago Noticias, 9 10

Entrevista a Rodrigo Llano, Veedor Nacional del Partido Liberal Colombiano.

Ibídem.

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14 de abril de 2011). De igual forma, en La Ceja, el precandidato Miguel Gallego, denunció que “se violaron todas las normas, no hubo el debido proceso de selección, no hubo igualdad. El aval fue manipulado desde un escritorio” (Entre Ceja y Ceja, 2 de mayo de 2011). La acusación del precandidato Gallego estaba sustentada en que no se convocó a una consulta popular, pues a juicio suyo “Los estatutos del Partido Liberal contemplan que cuando hay más de un candidato con igual aspiración, se debe recurrir al mecanismo de Consulta Popular y esto no se hizo, se violó la ley y la misma Constitución” (Entre Ceja y Ceja, 2 de mayo de 2011).

Votación Vs Nominación. El Partido Liberal tiene formalizados en sus estatutos y en resoluciones los mecanismos de votación y la nominación. La votación se estableció mediante las consultas internas y las consultas populares, para aquellos casos en los que existan más de un candidato.

La nominación se evidenció formalmente al permitir que los jefes regionales o locales pudieran participar en la S.C.; no obstante, algunos procesos se dieron en la delgada línea que separa la formalización de lo informal.

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Aunque el Partido formalizó la consulta popular en sus estatutos y resoluciones para elecciones subnacionales, dicho mecanismo no tuvo mayor aceptación. Rafael Pardo, en ese entonces presidente del Partido, “reconoció el poco acompañamiento que tuvieron las consultas y planteó la posibilidad de que este mecanismo sólo sea empleado para la escogencia de candidatos a la Presidencia de la República” (El Espectador, s.f.).

Relación entre lo formal y lo informal: Partido Liberal El proceso de S.C. de candidatos a las alcaldías por parte del Partido Liberal Colombiano se caracterizó por su rutinización. La mayoría de los procedimientos que el Partido utilizó para la escogencia de sus candidatos están acorde con los que establece en los estatutos, y en las resoluciones emanadas de la Dirección Liberal. No obstante, se identifican la existencia de instituciones informales que en algunos casos entran en conflicto con las instituciones formales y en otras las complementan como parte de una estrategia electoral o por conveniencia política.

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De igual forma, aunque el Partido tiende a favorecer los procedimientos establecidos para la escogencia de los candidatos, conforme con lo establecido en los estatutos y en las resoluciones, el Presidente del Partido puede actuar como un jugador de veto, que afectan la rutinización del proceso.

Partido Conservador Colombiano Para la escogencia de los candidatos a las alcaldías en las elecciones de 2011, el Partido estableció la figura, estatutaria, de los Congresos municipales. La entrega de avales en 2011 recayó en José Darío Salazar, Presidente del Partido, quien a su vez funge como Representante legal, o en su defecto en el Secretario General por delegación.

El Partido tiene formalizados los procesos de S.C. en los estatutos y en las resoluciones que promulgó para las elecciones de 2011. La formalidad aunque tiende a imperar, está acompañada de algunos procesos que se gestan en instituciones informales. Ambos casos será revisados a continuación bajo los criterios de S.C. planteados por Hazan y Rahat (2009).

Selectorate. La S.C. a las alcaldías por parte del Partido tendió a hacerse con base en los mecanismos establecidos en los estatutos y en las resoluciones (en particular en la 032 del 21 de diciembre de 2010). En ésta, el Partido estableció mecanismos de carácter más incluyentes que exclusivos, análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 123 - 145

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al favorecer la consulta popular como el mecanismo por excelencia para la S.C. en aquellos casos en los que existieran más de un candidato, y la proclamación por parte de los Congresos territoriales11, cuando existiera un sólo candidato. No obstante, el uso de las consultas populares como mecanismo de escogencia se ha ido disminuyendo, pues como plantea un miembro del partido (entrevistado 1) éstas Fueron perdiendo fuerza por que el Partido detectó que estaban siendo contaminadas por otros Partidos. Se daba el caso que cuando se convocaban consultas para escoger candidatos en una ciudad, en un municipio, los otros partidos incidían en las votaciones para inflar al candidato más débil, de tal forma que ellos después tuvieran un candidato débil como contrincante.

Por su parte, los Congresos territoriales fueron formalizados mediante la Resolución 23 del 30 de mayo de 2011. La convocatoria de los Congresos se daría para: Promulgar a un candidato único y ante la existencia de más de un candidato, se planteara ante la Dirección Nacional como alternativa a la consulta popular.

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Pese a la formalización que se dio respecto a quiénes serían los que escogen a los candidatos, en algunos departamentos prevaleció la institución informal del “bolígrafo parlamentario”, o en su defecto “bolígrafo de facción”. En estos departamentos, los candidatos fueron seleccionados por los congresistas de las regiones o por los líderes de las facciones del departamento, como sucedió en Caldas. De acuerdo con el entrevistado 2, en este departamentos, los dos “barones o caciques electorales” del Partido, quienes representan las dos facciones departamentales, el yepismo y el sierrismo, llegaron a un acuerdo según el cual: quien hubiera sacado la más alta votación en las elecciones de Congreso en 2010 en cada municipio, escogería el candidato a la alcaldía, con el compromiso adicional de que la facción que escogiera candidato, contaría con el apoyo electoral de la otra. Ambas facciones respetaron la regla informal, y acordaron hacer una excepción para los casos de la alcaldía de Manizales (capital) y de la gobernación del departamento. Según el entrevistado 2, en el Atlántico sucedió un caso similar. Las dos vertientes del conservatismo, representadas en los senadores Roberto Gerlein y Efraín Cepeda, respetaron los bastiones electorales municipales de cada uno, permitiéndoles llegar unidos a las elecciones.

Según el entrevistado 1, el rechazo a las consultas muchas veces se debió a que “también los líderes del Partido en las regiones se quejaban de que estaban haciendo doble campaña, con doble esfuerzo físico y financiero, lo que los desgastaba para afrontar la campaña definitiva”. A tal punto, que éste (entrevistado 1) plantea

11

“Artículo 9: Partici pantes en los Congresos Munici pales. Acorde con los Artículos 25 y 30 de los Estatutos, harán parte de los congresos munici pales del Partido, los conservadores que reúnan las siguientes calidades: 1. Los ex alcaldes del respectivo munici pio.

2. Los miembros del directorio munici pal conservador debidamente reconocidos por el Directorio Nacional. 3. Los presidentes de los directorios munici pales y de localidades o comunas debidamente reconocidos por el Directorio Nacional Conservador. 4. Los concejales en ejercicio del respectivo munici pio en representación del Partido. 5. Los ediles en ejercicio de las localidades o comunas.

6. Los ex concejales y ex ediles elegidos del munici pio. 7. Los ex secretarios titulares de despacho de alcaldes elegidos por voto popular. 8. Los ex contralores munici pales. 9. Los ex personeros. 10 Un representante por cada uno de los organismos munici pales del Partido, debidamente reconocidos por el Directorio Nacional o el directorio departamental: Organización de Mujeres, Nuevas generaciones y Liga Junior”. (Resolución 023 del 30 de mayo de 2011).

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En el 2011 las excepciones a la consulta popular se incrementaron muchísimo dentro del Partido, y obviamente eso fue por gestiones casi siempre de los congresistas que tenían intereses en sus regiones, y acudían al Directorio Nacional, donde pueden manejar más fácil las decisiones a su favor.

La S.C. por parte de líderes regionales (en especial gamonales regionales o congresistas de la región) en algunos casos se ha instituido en una institución informal en el Partido. De acuerdo con el entrevistado del Partido (Entrevistado 1).

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Aunque hayan mecanismos formales, muchas veces los no formales se imponen, y vienen de la mano de un liderazgo regional fuerte, cuando esos liderazgos regionales son muy fuertes, donde haya una persona que tenga una preponderancia en el liderazgo del Partido en una región, obviamente eso es variable, depende de la región y del tiempo, esa persona acude a mecanismos no formales, y muchas veces logra imponer sus decisiones, sus candidatos.

Cuando esos liderazgos no son tan fuertes, se respeta más lo que está en la norma.

Finalmente, el Partido en algunos casos recurrió al método de las encuestas para seleccionar a sus candidatos, como un mecanismo de carácter informal, toda vez que éste no se encuentran establecido en los estatutos, ni en las resoluciones, del Partido.

Candidatura. De acuerdo con la Resolución 032, los candidatos a las alcaldías municipales debían presentar solicitud ante el Directorio Distrital o Municipal, según el caso, previo diligenciamiento del formulario que el Partido diseñó para solicitar el aval y la presentación de una declaración juramentada, que incluía: militancia, no estar incurso en inhabilidad, no tener vínculos con grupos armados ilegales, entre otros. Los Directorios podían exigir una póliza de seriedad, electoral.

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Aunque una gran parte de los casos analizados se acogen a los procedimientos formales, en otros la búsqueda de convocar a nuevos líderes o de ampliar las bases electorales, contribuyó a que se obviaran las reglas establecidas respecto a la militancia. De acuerdo con un informante clave (informante 1) [Respecto a la inclusión de precandidatos de otros partidos en las consultas] En el ánimo que tienen los partidos políticos de sumar líderes, de sumar militantes, de sumar personas que puedan ser candidatos, son muy abiertos en el momento de dar avales, y prácticamente la limitación de que no pertenezca al Partido ha sido eliminada. Entonces se asume que la persona que solicita en un momento dado un aval del Partido, en ese momento ingresa al Partido.

Entre otras razones, el mismo entrevistado 1 plantea que las consultas populares son un espacio que permiten Crear nuevos liderazgos, identificar nuevos liderazgos. Personas que tienen un liderazgo social o comunitario en una región o en un municipio, se incorporan al Partido a través de esas consultas, y el resultado final es el fortalecimiento del Partido.

Descentralización. Formalmente el Partido Conservador tiene procesos mixtos de escogencia de sus candidatos. Es descentralizado en la medida en que la escogencia de sus candidatos se hace mediante la figura de los Congresos territoriales. Y es centralizado, cuando la escogencia de los análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 123 - 145

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candidatos se hace con base en el criterio de la Dirección Nacional. En los casos analizados, la mayoría se hizo con base en los preceptos estatutarios y en las resoluciones antes mencionadas, dando cabida a la participación de los directorios municipales. No se encontró evidencia de instituciones informales en éste proceso.

Votación Vs Nombramiento. En los procesos de S.C. se presentaron ambos mecanismos, incluso en una versión combinada. Ésta última se dio por medio de los Congresos municipales, en los que se escogió internamente al candidato, aunque la decisión final ya se conocía. De acuerdo con el entrevistado N°1 los líderes regionales con el fin de evitar la consulta solicitaron a la Dirección Nacional la convocatoria de Congresos, ya que Se acudió mucho a la figura de la excepción, que eran los Congresos o Convenciones.

Detrás de esos Congresos o Convenciones hay señalamientos preestablecidos, que dependen de la jefatura y el liderazgo político en una región.

Otro de los mecanismos presentes en las elecciones de 2011 fue el de votación mediante las Consultas populares. En éstas, el Partido planteó el nombre de precandidatos a la totalidad del censo electoral de la circunscripción.

En algunos casos se dieron procesos de nominación directa, vía instituciones informales, en lo que configura el uso del “bolígrafo parlamentario” o el reparto de los municipios con criterios electorales (resultado de las elecciones de Congreso de 2010, como sucedió en Caldas).

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Relación entre lo formal y lo informal: Partido Conservador En los criterios analizados se encuentra que el Partido combinó el uso de instituciones formales e informales en sus procesos de selección. Aunque se evidenció rutinización en los mecanismos de consulta y de congresos territoriales, en algunos casos prevaleció la institución informal del “bolígrafo parlamentario”. En algunos departamentos la S.C. a la alcaldía fue mediada por instituciones informales complementarias, como en el caso de Caldas, en donde este “pacto de caballeros” dirimió las pugnas internas.

Como la mayoría de los partidos, el Conservador en cada elección busca ampliar sus bases electorales, vía la entrega de avales a candidatos que no son militantes. Esta práctica informal ha permitido que el Partido se mantenga vigente en algunos municipios o acceder a otros en los que no tenía presencia.

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CONCLUSIONES Los partidos políticos colombianos tienden a establecer normas propias o por exigencia legal (escritas y de amplio conocimiento) con las que formalizan los procesos de selección de candidatos.

Sin embargo, en los procesos de S.C. se identifica que coexisten instituciones formales con informales, en formatos que van desde la complementariedad, la acomodación, la sustitución y la conflictividad.

En la medida en que los partidos tienden a tener estructuras organizativas ampliamente difundidas en el territorio nacional, tienden a prevalecer instituciones informales que afectan la rutinización de los procesos de S.C. Así mismo, en la medida en que existan jugadores con capacidad de veto (principalmente congresistas). Si el jugador es formalizado, la S.C. se puede deslegitimar; pero si es informal, la rutinización se afectará negativamente.

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En materia teórica, con esta investigación se plantea la importancia de las instituciones informales en la rutinización. Éstas no sólo son contingentes, sino también son estables en el tiempo; y cuando lo son, se puede deducir que son la base para una futura rutinización. Así mismo, en esta investigación se plantea la importancia de poner a prueba las instituciones formales e informales a la luz de las dimensiones que los partidos políticos utilizan para escoger los métodos de S.C. (selectorate, candidatura, descentralización y votación vs. nominación) (Ver Anexo 1).

Los partidos colombianos tienden a tener formalizado la definición de quiénes pueden escoger a los candidatos, aunque en algunos casos prevalece el “bolígrafo parlamentario”. Así mismo, aunque existen criterios de militancia formalizados, la tendencia de los partidos es a cumplirlos hasta cuando el criterio electoral es superior. De otra parte, aunque los partidos formalizan al tiempo procesos descentralizados con centralizados, tienden a prevalecer más los procesos centralizados (favoreciendo la S.C. en cabeza de los congresistas o de la Dirección Nacional.

Finalmente, en algunos casos se encuentra la preponderancia de la nominación por encima de procesos de votación formalizados, atentando con el espíritu mismo de las reformas políticas, cuya máxima está representada en la búsqueda de ampliar la democratización de los procesos de selección de candidatos.

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Existe

Existe

Existe

Liberal Colombiano

De la U

Conservador Colombiano

Fuente: Elaboración propia.

No existe

Formal

Cambio Radical

Partido Existe

Existe

Existe

Existe

Liderazgos regionales y actores externos Bolígrafo parlamentario Bolígrafo parlamentario y encuestas Existe

Criterios electorales y ampliación de la estructura organizativa

Existe

Criterios electorales, bolígrafo parlamentario y señalamientos previos.

No hay evidencia

Prevaleció el nombramiento, por encima de la consulta.

Prevaleció el nombramiento

Informal

democracia

No hay evidencia

Existe

Cercanía con congresistas

No hay evidencia

Existe

Dirección Nacional vs Directorios M. Y D.

Existe (territorial)

Criterios electorales

Existe

No existe

Formal

Congresistas

Informal

Votación Vs Nombramiento

No existe

Formal

Descentralización

Criterios electorales

Informal

Candidatura Formal

Bolígrafo parlamentario

Informal

Selectorate

Criterios

Anexo 1.

Dimensiones de la selección de candidatos, formalidad e informalidad en los partidos políticos colombianos.

Elecciones subnacionales 2011.

INSTITUCIONES FORMALES E INFORMALES EN LA SELECCIÓN DE CANDIDATOS EN EL ÁMBITO SUBNACIONAL COLOMBIANO. ELECCIONES 2011 Fredy A. Barrero Escobar

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DAR O NO DAR PAPAYA: EL ROMPECABEZAS DE LA CONFIANZA INTERPERSONAL*

Juan Gabriel Gómez Albarello

Juan Gabriel Gómez Albarello**

RESUMEN

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DAR O NO DAR PAPAYA: EL ROMPECABEZAS DE LA CONFIANZA INTERPERSONAL

Un aspecto no suficientemente considerado en la solución del dilema social de la redistribución de la riqueza es el papel mediador de la confianza. En este artículo presento evidencia preliminar a este respecto. Posteriormente considero varios mecanismos que pueden explicar los niveles de confianza interpersonal observados en 54 países incluidos en la quinta Encuesta Mundial de Valores (2005-2008). Los resultados de un modelo estadístico multivariado indican que las variables con mejor desempeño son el nivel de riqueza, la estabilidad política y, con un efecto negativo, la partici pación e inclusión en los procesos de toma de decisión. Sin embargo, un análisis de los niveles de confianza interpersonal con base en las encuestas del Latinobarómetro realizadas entre 1996 y 2010 arroja resultados parcialmente distintos. Modelos posteriores podrían resolver esta disparidad tomando en cuenta la variedad de trayectorias históricas en cada región o modelando el efecto de los mecanismos derivados de la estructura social, económica y política de modo distinto.

Palabras clave: confianza, desigualdad, heterogeneidad étnica, estabilidad política, instituciones.

THE PUZZLE OF INTERPERSONAL TRUST SUMMARY One aspect not sufficiently considered in solving the social dilemma of redistribution of wealth is the mediating role of trust. In this article, I present preliminary evidence in this regard. Later, I consider several mechanisms that may explain the observed levels of interpersonal trust in 54 countries included in the fifth World Values Survey (2005-2008). The results of a multivariate statistical model indicate that the best performing variables are the levels of wealth, political stability, and, with a negative effect, partici pation and inclusion in decision-making processes.

However, an analysis of the levels of interpersonal trust based on Latinobarómetro surveys conducted between 1996 and 2010 shows partly different results. Later models could resolve this disparity by considering the variety of historical trajectories in each region or modeling the effect of mechanisms from social, economic and political structure differently.

Keywords: trust, inequality, ethnic heterogeneity, political stability, institutions.

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Fecha de Recepción: 10/10/2013 Fecha de Aprobación: 18/03/2014

* El autor agradece a Edgar Javier López y Luis Fernando Pineda del Departamento de Estadística de la Universidad Nacional, por su ayuda en la solución de algunos problemas del modelo estadístico usado en esta investigación. ** Profesor Asistente del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional de Colombia. Email: jggomeza@unal.edu.co análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 147 - 164

DAR O NO DAR PAPAYA: EL ROMPECABEZAS DE LA CONFIANZA INTERPERSONAL

Juan Gabriel Gómez Albarello

A MODO DE INTRODUCCIÓN: DESIGUALDAD, REDISTRIBUCIÓN Y CONFIANZA En muchas culturas es posible encontrar expresiones coloquiales acerca del riesgo de exponerse a ser víctima del engaño o de la violencia. “Dar papaya” es el término usado en Colombia para referirse a situaciones en las cuales habría sido necesario tomar precauciones adicionales para evitar el infortunio de ser defraudado o robado. La expresión es una admonición con respecto a depositar confianza en otros que están dispuestos a aprovecharse de uno.

Ordinariamente, los colombianos damos el consejo de “no dar papaya”. Esta evidencia anecdótica se ve reflejada en los niveles observados de confianza interpersonal tanto en la Encuesta Mundial de Valores como en las del Latinobarómetro. Es preciso resaltar que, comparados con otros latinoamericanos, pareciera que los colombianos no hacemos nada distinto de lo que la prudencia aconseja. Sin embargo, si tomamos en cuenta el reporte de gente en otras sociedades en Europa o en Asia, bien pronto habremos de caer en cuenta que somos bastante desconfiados.

Este mayor grado de desconfianza podría ser considerado como un mero rasgo idiosincrático.

No obstante, desde la década de los 1990s, la cosa se ha empezado a ver de otro modo, en particular, a la luz de teorías y evidencia que confluyen en destacar el vínculo que hay entre la confianza interpersonal, la cooperación y la integración social (Cook, 2001; Gambetta, 1988; Luhmann, [1973]1996; Hardin, [2006]2010; Sztompka, 2000; Warren, 1999). Este vínculo ha sido objeto de especial atención en lo que concierne al desempeño económico y al funcionamiento de las instituciones.

[148]

En efecto, hay evidencia de que los costos de transacción son mucho más bajos en sociedades en las cuales la gente confía en los demás (North, 1990). El tema, sin embargo, no se agota en la mayor inversión de recursos en actividades productivas, distintas de asegurarse de que los otros cumplan lo que prometen. El asunto también tiene que ver con las mayores oportunidades que se generan en sociedades en las cuales la confianza se defrauda menos (Fukuyama, 1995).

En el mismo orden de ideas, varios autores han resaltado el hecho de que las instituciones que contribuyen al funcionamiento del mercado y de la misma democracia precisan de un entorno en el cual los individuos se comporten honestamente y con arreglo a normas compartidas (Ostrom, 1998; Putnam, 1993; Rothstein, 2004). Seguidores de este enfoque han postulado que instituciones honestas sucumben en entornos de desconfianza interpersonal y que su fracaso hace más gravosa la desconfianza existente (Hooge y Stolle, 2004). Así las cosas, es comprensible que buena parte de la literatura acerca de la confianza interpersonal esté guiada por esta pregunta: cómo modificar situaciones que acusan su erosión o su ausencia (Nannestad, 2008).

En América Latina la anterior pregunta se intersecta con otra: la relativa a la reducción de la desigualdad. Con buena razón, muchos enfoques acerca de la desigualdad han puesto el énfasis en la exclusión de los sectores sociales subordinados del proceso político institucional o en su integración subordinada mediante prácticas de cooptación y clientelismo (Cueva, 1985 y 1988; García, 1987; Lambert, [1963]1964; Rouquié, [1987]1989). Sin embargo, estos mismos enfoques usualmente han soslayado el efecto de la confianza interpersonal en el funcionamiento de las instituciones, incluidas aquellas que podrían implementar políticas redistributivas.

Para la izquierda política, así como para la izquierda intelectual, lo decisivo ha sido el control de los procesos de toma de decisión acerca de la distribución de los recursos. El control social informal, el imperio de la ley y la lucha contra la corrupción han sido, por el contrario, temas usualmente

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asociados con el centro o centro-derechas intelectuales. No obstante, la relación existente entre los niveles de confianza interpersonal, por un lado, y los niveles de tributación, por el otro, debería suscitar una reflexión acerca de la forma como los actuales niveles de desconfianza contribuyen a reforzar patrones de desigualdad. En efecto, si la expectativa generalizada es que la mayoría de los ciudadanos no cumplirá con sus deberes, entonces cada ciudadano tendrá un fuerte incentivo para eludir las cargas públicas que harían posible los procesos redistributivos. En otras palabras, con bajos niveles de confianza interpersonal, el dilema social de la redistribución tendrá una solución consistente en afirmar e incluso acendrar la desigualdad.

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Si los tributos son el mecanismo fiscal idóneo para redistribuir la riqueza y reducir la desigualdad, y si la disposición para pagarlos depende de la confianza, entonces deberíamos observar un vínculo entre la confianza interpersonal y los niveles de tributación en cada país. Desde luego, la existencia o no de coaliciones políticas con un proyecto redistributivo es determinante en la aprobación e implementación de políticas que propendan por la reducción de la desigualdad. Sin embargo, es posible postular que la confianza es un factor del que depende la carga fiscal en un país. La evidencia limitada que presento a continuación sirve para considerar la relación que hay entre uno y otro fenómeno.

He tomado como referencia la proporción de personas que reportan confiar en los otros de la quinta Encuesta Mundial de Valores realizada entre el 2005 y el 20081, y la proporción del ingreso interno que corresponde a la carga fiscal de 54 países incluidos en la Encuesta, para lo cual me he servido del Informe del 2013 del Índice de Libertad Económica elaborado por la Fundación Heritage2. Como lo muestra la siguiente tabla, hay disparidades bastante significativas. Hay países como Brasil, Francia y Turquía en los cuales la carga tributaria es mucho más alta de lo que uno esperaría observar dados los bajos niveles de confianza interpersonal. También hay países como China, Indonesia, Tailandia y Vietnam en los cuales los altos niveles de confianza personal no se corresponden con los relativamente bajos niveles de tributación. La correlación observada entre estos dos niveles es moderada, pero estadísticamente significativa. Empero, al excluir los países mencionados anteriormente, en los cuales otros factores distintos de la confianza inciden notablemente en la carga tributaria, la correlación aumenta de un modo importante: de 0.46 a 0.64, siendo también esta última estadísticamente significativa (p < 0.001).3

1 2 3

[149]

Estos datos están disponibles en http://www.worldvaluessurvey.org/, sitio visitado por última vez el 6 de abril de 2013.

Disponibles en http://www.heritage.org/index/, sitio visitado por última vez el 6 de abril de 2013.

Sin duda, requerimos mayor evidencia para aceptar que la confianza interpersonal es un factor mediador de los niveles de tributación.

No obstante, sería equivocado echar por la borda este hallazgo apelando a la objeción usual según la cual la correlación no implica relación de causalidad. Esto por dos razones: la primera, de orden lógico, planteada por Edward Tufte (2003), es que si bien la correlación no es causación, si es un indicio acerca de su existencia. Y lo es porque la correlación es una condición necesaria aunque no suficiente de la existencia de un nexo de causalidad. La segunda razón es de orden analítico: concierne a la especificación de un mecanismo que conecta los niveles de tributación con los de confianza interpersonal, de acuerdo con teorías relativas a los microfundamentos de la acción social. Sin haber especificado este mecanismo, la objeción usual sería pertinente puesto que careceríamos de razones para considerar que el vínculo relativo a la ocurrencia de los dos fenómenos mencionados puede ser causal.

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Tabla 1.

Confianza Interpersonal y Carga Tributaria País

Confianza

Carga Fiscal

Alemania

36,8

36,3

Jordania

30,9

15,9

Argentina

17,6

33,5

Malasia

8,8

13,8

Australia

46,1

26,0

Mali

17,5

16,4

9,4

32,5

Marruecos

13,0

22,8

22,2

20,0

México

15,6

9,6

Brazil Bulgaria

Confianza

Carga Fiscal

Burkina Fasso

14,7

7,8

Moldova

17,9

31,0

Canada

45,8

31,0

Noruega

74,2

42,8

Chile

12,6

17,3

Nueva Zelanda

51,2

31,3

China

52,3

18,2

Países Bajos

45,0

38,2

Chipre

9,9

26,3

Perú

6,3

14,5

Colombia

14,5

14,4

Polonia

19,0

31,8

Corea del Sur

28,2

25,1

Reino Unido

30,5

34,3

Egipto

18,5

13,9

Romanía

20,2

26,5

Eslovenia

18,1

37,9

Rusia

26,2

27,2

España

20,0

31,7

Ruanda

4,9

12,6

Estados Unidos

39,3

24,8

Serbia

15,3

35,4

Etiopía

24,4

11,2

Suecia

68,0

45,8

Filand

58,9

42,1

Suráfrica

18,8

23,8

France

18,8

42,9

Suiza

53,9

29,8

Georgia

18,1

23,5

Tailandia

41,5

14,5

Ghana

[150]

País

8,5

12,1

Taiwán

24,2

7,9

Guatemanal

15,7

10,8

Trinidad & Tobago

3,8

16,0

India

23,3

7,4

Turquía

4,9

26,0

Indonesia

42,5

11,6

Ucrania

27,5

36,9

Irán

10,6

8,4

Uruguay

28,4

18,1

Italia

29,2

43,0

Vietnam

52,1

24,3

Japón

39,1

28,8

Zambia

11,5

16,0

Fuente: Elaboración del autor.

De acuerdo con un prejuicio profundamente arraigado entre muchos latinoamericanos, la heterogeneidad étnica ha sido un obstáculo al desarrollo económico (Stavenhagen, 2002). A la heterogeneidad étnica también se le atribuye la dificultad para resolver el dilema social de la redistribución. De acuerdo con este prejuicio, la redistribución social de la riqueza sería un logro de sociedades homogéneas en las cuales se observan altos niveles de confianza interpersonal. A este respecto, los países escandinavos son el punto de referencia más común. De hecho, algunos autores se refieren a este fenómeno en los términos de “excepcionalismo nórdico” (Delhey y Newton, 2005). Así las cosas, no debería sorprendernos que haya quienes saquen la conclusión según la cual los niveles de confianza interpersonal dependen de la estructura social, en particular, del mayor o menor grado de heterogeneidad étnica observado en cada sociedad.

Sin embargo, esta es una generalización apresurada. Quienes la formulan pasan por alto el hecho de que sociedades étnicamente diversas como Canadá, Nueva Zelanda y Suiza tienen niveles de confianza mucho más altos que el de otras sociedades mucho menos heterogéneas. Lo dicho aquí justifica un nuevo examen acerca de las posibles causas de la confianza interpersonal.

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Para realizar este examen voy a proceder del siguiente modo: en primer lugar, voy a examinar la pertinencia de la pregunta acerca de la confianza interpersonal incluida en las encuestas de cultura política. En este mismo apartado consideraré también la pertinencia de los enfoques que centran su atención en procesos colectivos y no en rasgos individuales. En segundo lugar, examinaré varios mecanismos que posiblemente intervienen en la generación de niveles más altos de confianza, cuyo efecto se deriva de características de la estructura económica, social y política. Luego, en tercer lugar, con base en las respuestas a la quinta Encuesta Mundial de Valores (2005-2008), presentaré los resultados de un modelo estadístico usado para determinar ese efecto y discutiré algunas de sus implicaciones. En cuarto lugar, presentaré un análisis de las respuestas a las encuestas del Latinobarómetro (1996-2010) que arrojan un resultado parcialmente distinto del modelo anterior y que plantean la necesidad de repensar la forma en la cual operan los mecanismos político-institucionales en los procesos de formación de la confianza interpersonal.

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I. LA CONFIABILIDAD Y SUS POSIBLES EXPLICACIONES Al indagar sobre el nivel de confianza interpersonal en cada país, muchas encuestas de cultura política incluyen la siguiente fórmula: “Hablando en general, ¿diría usted que se puede confiar en la mayoría de las personas o que uno nunca es lo suficientemente cuidadoso en el trato con los demás?” Uslaner (2002) arguye que esta pregunta suscita respuestas referidas a la comunidad moral con la cual se identifica cada encuestado. En sociedades heterogéneas, el encuestado no proporcionaría una respuesta general sino una relativa al grupo de personas con las cuales cree compartir valores comunes, lo cual pondría en entredicho el significado general que los investigadores usualmente le atribuyen a esa respuesta. En una encuesta sobre confianza en Dinamarca, Nannestad (2008) observó que las respuestas de los daneses de origen y de los inmigrantes variaban dependiendo de la comunidad moral de referencia, lo cual refrenda el punto planteado por Uslaner. Sin embargo, como lo admite el mismo Nannestad, hay varias razones en favor de continuar usando las respuestas a la pregunta estándar sobre confianza interpersonal.

[151]

Además de consideraciones prácticas tales como dejar de usar una gran cantidad de información ya recaudada, hay evidencia de una fuerte correlación entre los niveles de confianza interpersonal, la percepción de la corrupción (Uslaner, 2002; Uslaner y Badescu, 2004) y la disposición para actuar honradamente (Bjørnskov, 2007). En relación con la evidencia contradictoria que proviene de experimentos acerca de la validez de la pregunta, consistentes en un juego de confianza entre un remitente y un destinatario (Glaeser et al., 2000; Fehr et al., 2002), Sapienza et al. (2007) plantearon la necesidad de distinguir dos dimensiones en el acto de confiar: por un lado, las preferencias específicas del remitente, basadas en su aversión al riesgo, su sentido de reciprocidad y su nivel de altruismo; por el otro, sus creencias acerca de la integridad (trustworthiness) de las demás personas, siendo estas últimas más proclives a actualizarse y a modificarse. Al tomar en cuenta esta distinción, Sapienza et al. pudieron establecer que las expectativas de los remitentes acerca de la integridad del destinatario estaban altamente correlacionadas con las respuestas a la pregunta sobre confianza interpersonal de la Encuesta Mundial de Valores.

Esas expectativas son estimaciones de la integridad de los demás basadas en la experiencia de cada individuo. Esa experiencia individual depende más de características de la sociedad tales como la distribución de recursos y la existencia de instituciones que castiguen a los oportunistas que de atributos personales como el grado de optimismo o el sentido de control sobre la propia vida, los cuales se asocian con la disposición a confiar en los otros (Delhey y Newton, 2003 y 2005). En análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 147 - 164

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efecto, en sociedades desiguales en las cuales el control de recursos le permite a los incumplidores obstruir la imposición de sanciones por parte de las autoridades tiene mucho sentido esperar que los individuos reporten bajos niveles de confianza. Dicho de otro modo, independientemente de la orientación personal de cada individuo ante la vida, esto es, más o menos optimista, etc., donde el imperio de la ley es débil y la desigualdad económica es pronunciada, la estimación de la integridad de los otros habrá de ser generalmente baja. Lo dicho proporciona un sólido argumento para concentrar la atención en procesos colectivos relativos al efecto que tienen ciertos mecanismos sociales en el aumento o la reducción de los niveles de confianza interpersonal.

II. MECANISMOS SOCIALES QUE CONTRIBUYEN A LA GENERACIÓN O EROSIÓN DE LA CONFIANZA INTERPERSONAL Al considerar la relación entre los niveles agregados de confianza interpersonal en cada país con las características de su estructura económica, social y política es insuficiente proporcionar evidencia basada en regularidades establecidas mediante un modelo estadístico. Los resultados de cualquier modelo solamente resultarán inteligibles si podemos especificar los mecanismos que permiten postular la relación existente entre los atributos de una estructura social y las disposiciones y acciones observadas de los individuos (Hedström y Swedberg, 1998). Tal es el enfoque seguido en este trabajo acerca de la generación o erosión de la confianza interpersonal.

[152]

Es posible que el efecto de algunos mecanismos refuerce el efecto de otros. Igualmente, es posible que ese efecto sea contradictorio y que, por lo tanto, la influencia de un mecanismo en la disposición individual para confiar o no hacerlo resulte anulado por otro. Para los efectos de hacer una inferencia acerca de esos efectos, uno de los problemas más serios concierne a la fuerte correlación entre algunas de las variables incluidas en los modelos estadísticos, problema que abordaré en la siguiente sección. En este acápite haré una referencia a los mecanismos cuya influencia se espera observar y que remiten a las características de la estructura económica, social y política de cada país. Muchos de estos mecanismos han sido identificados en estudios previos sobre el tema.

Estructura Económica En relación con la estructura económica, hay dos mecanismos que han recibido una atención destacada en la literatura sobre confianza interpersonal: el nivel de riqueza existente en cada país y el de desigualdad en la distribución del ingreso. En relación con el primero, el argumento principal consiste en señalar que donde hay riqueza al menos una cierta proporción de individuos tiene un control directo de numerosos recursos y los utilizará para inducir a otros a cumplir con lo que han prometido o para castigar el incumplimiento (Delhay y Newton, 2005).

Respecto a la desigualdad, como lo he mencionado anteriormente, el argumento es del siguiente orden: con un alto grado de concentración de recursos, unos pocos pueden interferir en la acción de las autoridades para obstruir el castigo de su incumplimiento. La ocurrencia de este fenómeno ha quedado condensada en el dicho, “la ley es para los de ruana”. Por el contrario, en una sociedad en la cual haya una distribución del ingreso con bajos niveles de concentración, lo que uno espera observar es que, al ser similar la cantidad de recursos que cada individuo puede movilizar para obtener una resolución favorable a sus intereses en un caso de conflicto, el efecto de esa movilización se anulará recíprocamente y la mayor o menor confianza dependerá de la forma como funcionen las instituciones para resolver ese conflicto. La conexión entre la desigualdad y la desconfianza puede producirse de otro modo. En sociedades desiguales y estratificadas los

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individuos pueden no reconocerse como miembros de una misma comunidad moral: los que tienen pueden desconfiar de los que no, y viceversa, a cuenta de prominentes diferencias que los separan.

El efecto de estos dos mecanismos puede ser contradictorio puesto que hay sociedades con altos niveles de riqueza y de desigualdad, lo cual amerita su consideración por separado.

Estructura Social En relación con la estructura social hay varios mecanismos a tener en cuenta. De acuerdo con una respetable tradición en el pensamiento político que se remonta a Alexis de Tocqueville ([1835-1840]1963) y John Stuart Mill([1859]1953), la existencia y mayor número de asociaciones voluntarias aparentemente contribuye a la generación de mayores niveles de confianza. La distinción que realizó Putnam (1993) entre asociaciones que tienen un efecto de vinculación (bonding), por un lado, y de conexión y extensión (bridging), por el otro, parece destinada a captar el hecho de que no todas las asociaciones producen el mismo efecto. El efecto de estas últimas sería el decisivo en relación con la formación de lazos tenues (weak ties). A pesar de la mención recurrente de este argumento, en varios estudios la asociación entre uno y otro fenómeno dista de ser concluyente (Billiet y Cambré, 1999; Booth y Richard, 2001; Torcal y Montero, 1999; Whiteley, 1999). En un estudio más reciente, Freitag y Bühlmann (2009) encontraron que la membrecía en asociaciones incrementaba la probabilidad de tener la disposición de confiar en los demás de forma generalizada y que ese efecto se incrementaba en países con sistemas electorales de representación proporcional. Dicho esto, sin embargo, en la literatura sobre el tema usualmente no se especifica cuál es el mecanismo que hace que la participación en asociaciones voluntarias contribuya a generar mayor confianza en miembros de otros grupos sociales, un punto destacado por Rothstein y Stolle (2008).

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[153]

Ese mecanismo podría especificarse en línea con la hipótesis del contacto de Allport (1954) según la cual el medio más efectivo de reducir el prejuicio de miembros de un grupo social mayoritario hacia otro minoritario es el del trato entre ambos. Empero, la literatura sobre este fenómeno también abunda en evidencia contradictoria, lo cual ha llevado a algunos autores (Rothbart y John, 1985) a postular factores mediadores del contacto en la reducción del prejuicio. Así las cosas, el efecto de las asociaciones voluntarias en la generación de la confianza interpersonal no será considerado en el modelo estadístico a cuenta de la falta una teoría claramente especificada acerca de ese efecto, así como de la carencia de datos que permitan tomar en cuenta la acción de los efectos mediadores en la reducción del prejuicio.

Un aspecto bastante prominente de la estructura social es el grado de heterogeneidad étnica, lingüística y religiosa. Varios estudios han encontrado evidencia de mayores niveles de confianza en sociedades homogéneas y su recíproco: menores niveles de confianza en sociedades heterogéneas, tanto al nivel agregado como en estudios locales (Alesina y La Ferrara, 2002; Anderson y Paskeviciute, 2006; Delhey y Newton, 2005; Pennant, 2005; Putnam, 2007; Stolle, 2005). Por el contrario, otros estudios desestiman el efecto de la heterogeneidad étnica pues en varios modelos no ha resultado estadísticamente significativo (Bahry et al., 2005; Bjørnskov, 2007; Leigh, 2006; Paxton, 2002). Tan importante como sopesar esta evidencia es la tarea de especificar el mecanismo que conecta homogeneidad con confianza puesto que es posible que su efecto sea moderado o anulado por otros mecanismos, un aspecto que a mi juicio no sido adecuadamente considerado en estudios previos.

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La selección de grupo y el altruismo podrían servir para explicar por qué las sociedades homogéneas habrían de exhibir mayores niveles de confianza. Se trata de un argumento cuyo antecedente más importante se encuentra en las ideas de Charles Darwin en El Origen del Hombre ([19871]1953), retomadas luego por E. O. Wilson (1975), Sober y Wilson ([1998]2000), y Wilson y Wilson (2007).

Estas ideas pueden ser resumidas así: aunque desde el punto individual un comportamiento honesto proporcione rendimientos menores que los de una conducta traicionera, desde el punto de vista colectivo las cosas son diferentes. Un grupo de individuos honestos tendrá una ventaja evolutiva respecto de un grupo de individuos poco honrados. Sin embargo, para que los individuos honestos prevalezcan dentro su mismo grupo, cada uno ha de procurar la reproducción de aquellos que les son similares. La similaridad está dada por la pertenencia al grupo, no meramente a la familia. Así las cosas, la homogeneidad y la confianza habrían de reforzarse mutuamente por el hecho de que los individuos tendrían un incentivo para actuar de forma desinteresada y honesta hacia aquellos que son percibidos como próximos, esto es, étnicamente homogéneos.

[154]

Si estos mecanismos operaran de este modo, entonces habríamos de observar uniformemente altos niveles de confianza en todas las sociedades homogéneas. Empero, tal no es el caso. Sociedades relativamente homogéneas como Chipre, Chile y Egipto tienen niveles de confianza por debajo de países como Bulgaria, Etiopía e India, donde la heterogeneidad étnica es mucho mayor. Una implicación adicional de la acción del mecanismo antes descrito es que la virulencia de los conflictos internos debería ser menor en sociedades homogéneas que en sociedades heterogéneas: el reconocimiento de similaridad debería atenuar el odio hacia el otro. En general, las guerras civiles son mayormente virulentas, más que las guerras internacionales. Mecanismos tales como el narcisismo de las pequeñas diferencias contribuye a que el odio hacia el próximo sea más intenso que el odio hacia el extraño. La evidencia acerca de las guerras civiles muestra que su intensidad no depende del grado de heterogeneidad étnica ( Jacoby, 2011).

Es posible, sin embargo, que la heterogeneidad relevante no sea la étnica sino la religiosa. El mecanismo mediante el cual la religión influye en la confianza tiene que ver más con la conducta prosocial y honesta auspiciada por la creencia en divinidades omniscientes que vigilan y castigan a los individuos (Bateson et al, 2006; Bering et al, 2005; Haley y Fessler, 2005; Randolph-Seng y Nielsen, 2007). De acuerdo con esta teoría, la creencia de que ciertos grupos de individuos no se sienten vigilados por las mismas divinidades omniscientes o por ninguna daría motivos para expresar hacia ellos desconfianza, tal y como sucede con los ateístas en los Estados Unidos (Gervais et al, 2011).

En relación con la heterogeneidad lingüística, Anderson y Paskeviciute (2006) afirman que ésta impide la mayor eficiencia en las interacciones entre miembros de los diferentes grupos, pero confinan ese efecto a la discusión y asociación políticas, mas no a la confianza interpersonal, porque consideran que las dos primeras requieren de interacción y comunicación. Esto es implausible porque los malentendidos entre personas de comunidades lingüísticas distintas pueden ser una fuente de aprehensión que dificulte la cooperación. Esto parecen reconocerlo Anderson y Paskeviciute al señalar que la movilización de personas de una misma comunidad lingüística será mucho más fácil que la de miembros de comunidades lingüísticas diferentes.

Estructura Política A diferencia de la estructura social y económica, la estructura política puede ser el objeto de intervenciones deliberadas dirigidas a proporcionar incentivos a los individuos para actuar de una manera honesta. Sin embargo, como en las demás esferas de acción social, muchas de esas

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intervenciones pueden tener efectos no previstos ni deseados. Además, el mismo desacuerdo acerca del tipo de instituciones con las cuales se podrían generar esos incentivos puede minar completamente las bases de la confianza. Por esta razón, al considerar mecanismos derivados de la estructura política, destacaré en primer lugar la estabilidad política.

Tucídides ([Circa 431 AEC]1971) captó bien el efecto de las luchas intestinas sobre la comprensión habitual de lo que es correcto y de lo que no lo es. En su Historia de la Guerra del Peloponeso (3.82.4) notó que la vehemencia y la malignidad con la cual se enfrentaron los partidos oligárquico y democrático en Corcira tuvo el efecto de modificar la evaluación tradicional de muchas situaciones (Wilson, 1982). Lo que en el pasado se consideraba ominoso resultó digno de aprobación y viceversa: por ejemplo, la agresión irreflexiva, coraje; la previsión y la cautela, cobardía; la ecuanimidad, falta de resolución; el entusiasmo fanático, hombría; etc.

Tucídides vio en tándem el agrietamiento de la comprensión habitual de lo correcto y lo incorrecto, y el debilitamiento de los lazos sociales. En contextos de crisis políticas internas, el oportunismo prevalece sobre la fidelidad a los acuerdos, erosionando de este modo las bases de la confianza.

Delhay y Newton (2005) procuraron captar el efecto de este mecanismo mediante la inclusión de una variable relativa a la ocurrencia de guerras civiles. Sin embargo, este no es el único tipo de evento que causa inestabilidad política y que, consiguientemente, erosiona la confianza. Crisis económicas severas y políticas que, lejos de despejar la incertidumbre, la ahonden también causan una grave pérdida de estabilidad política y una extensión de comportamientos oportunistas.

Esto puede explicar por qué en su modelo las guerras civiles no tuvieron ninguna significancia estadística respecto de los niveles de confianza. Lo dicho entonces indicaría que la estabilidad política es una de las principales causas de los niveles de confianza interpersonal. Su efecto podría moderar en alto grado el de la heterogeneidad étnica, como lo sugieren los casos de Canadá, Nueva Zelanda y Suiza.

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Los mecanismos que conectan las instituciones políticas con los niveles de confianza se pueden agrupar del siguiente modo. Un primer grupo de mecanismos concierne a la sanción del oportunismo y la deshonestidad. A este respecto, una primera evidencia del vínculo entre instituciones y confianza es la correlación observada entre el nivel de corrupción percibida y la disposición a confiar en los otros mencionada anteriormente (Uslaner, 2002; Uslaner y Badescu, 2004). El argumento más general concierne a la capacidad de las instituciones para proporcionar incentivos para actuar honestamente por la vía de un funcionamiento equitativo, razonablemente eficiente y no sesgado (Rothstein y Stolle, 2008). La expectativa de que las instituciones sancionan a los deshonestos es la que serviría de fundamento a la confianza en los otros. En ausencia de instituciones relativamente imparciales y eficientes, lo que se espera observar es que los individuos recurran a redes particulares que ofrezcan protección respecto del fraude y de la violencia.

A la luz de lo anterior, Rothstein y Stolle arguyen que la dimensión de la implementación de las decisiones es por ello más importante que la de representación política. Esta última alimentaría una disposición partidista y sesgada, propia de la naturaleza competitiva de los sistemas políticos.

En apoyo de su teoría citan evidencia relativa a la baja correlación entre la confianza en las instituciones y la confianza interpersonal. Por el contrario, Freitag y Bühlmann (2009) sostienen que las instituciones representativas sí proporcionan incentivos para confiar en los otros por la vía de incluir a diversos grupos, particularmente minorías, en el proceso de toma de decisiones.

De acuerdo con esta tesis, no todas las instituciones representativas tienen un efecto positivo en la generación de confianza. Solamente aquellas donde el poder se comparte y se reducen las análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 147 - 164

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diferencias por la vía de consensos y compromisos. Normas de inclusión y reciprocidad propias de regímenes de representación proporcional se extenderían a otros ámbitos y favorecerían la generalización de la confianza. Los resultados de su modelo indican que el efecto de las instituciones representativas, con la cualificación anteriormente anotada, sí es estadísticamente significativo, lo cual sirve de apoyo a la tesis relativa al efecto de un segundo grupo de mecanismos sobre los niveles observados de confianza interpersonal.

Es posible que las evaluaciones que los individuos hacen de la integridad de los demás tengan que ver más con la huella de la trayectoria política que con su más reciente experiencia. En otras palabras, el efecto sus interacciones con otros en esas evaluaciones se produciría con cierto retraso. Si así fueran las cosas, en los antiguos regímenes comunistas tendrían que observarse niveles de confianza interpersonal dado que muchos individuos dependían de redes de lazos fuertes para tener acceso a privilegios y protección contra la arbitrariedad estatal. De modo más general, habríamos de observar un vínculo entre la trayectoria del régimen político y los niveles de confianza: entre más autoritario, menos confianza y viceversa pues en regímenes carentes de respeto a la ley y de representación política el efecto de los mecanismos institucionales sobre la confianza no sería positivo.

III. OPERACIONALIZACIÓN DE LAS TEORÍAS, DATOS Y MODELO ESTADÍSTICO

[156]

Si el efecto de algunos de los mecanismos descritos anteriormente se intensifica o anula por el efecto de otros, al realizar un análisis al nivel agregado, en el cual se toma como unidad de análisis cada país, es preciso que este sea un análisis multivariado. Este análisis permite tomar en cuenta el efecto promedio de cada mecanismo, asumiendo como constante el efecto de los demás.

También permite considerar las posibles interacciones entre los diferentes mecanismos. Con el fin de llevar a cabo este trabajo, la magnitud observable correspondiente a cada aspecto de las teorías mencionadas anteriormente la he definido operativamente de la siguiente forma: - la riqueza mediante la paridad de poder de compra en cada país en el año en el que se realizó la encuesta, tal y como ha sido reportada por el Fondo Monetario Internacional4; - la desigualdad mediante mediante el coeficiente de Gini, reportado en las series de la Base de Datos Mundial de Desigualdad del Ingreso de Naciones Unidas5; - el grado de heterogeneidad étnica, lingüística y religiosa mediante el índice de fragmentación construido por Alesina et al. (2003), disponible en el sitio The MacroData Guide6; - la estabilidad política, el funcionamiento equitativo, razonablemente eficiente y no sesgado, y la representación política incluyente mediante los indicadores de gobierno (governance) elaborados por el Banco Mundial (Kaufmann et al., 2010), utilizando el valor promedio de cada indicador en el periodo previo a la realización de la encuesta7; - los regímenes comunistas los agrupé mediante una variable categórica dicotómica 8; 4 5 6 7 8

http://www.imf.org/external/ns/cs.aspx?id=28, página visitada por última vez el 6 de abril de 2013. http://www.wider.unu.edu/research/Database/, página visitada por última vez el 6 de abril de 2013. http://www.nsd.uib.no/macrodataguide/set.html?id=16&sub=1, página visitada por última vez el 6 de abril de 2013. http://info.worldbank.org/governance/wgi/resources.htm, página visitada por última vez el 6 de abril de 2013.

Los países clasificados con régimen comunista (1), casi la quinta parte de todos los países, son: Bulgaria, China, Georgia, Eslovenia, Moldova, Polonia, Rumanía, Rusia, Serbia y Vietnam. Desafortunadamente, los datos disponibles de Alemania no permiten distinguir entre la población que vivió bajo un régimen comunista del resto. Tomando nota de este problema, sin embargo, Alemania fue clasificada como no comunista (0).

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- la trayectoria histórico-política la operacionalicé transformando el Índice Polity IV9, de forma que las características del régimen político cada año fuesen incluido en el modelo con un efecto de retardo.

Antes de presentar los resultados, conviene advertir que las variables con las cuales se ha querido captar el efecto de la estructura política están fuertemente correlacionadas, lo cual genera un alto nivel de multicolinealidad que afecta la precisión de las estimaciones incluidas en el modelo.

Tabla 2.

Correlación de los Indicadores de Gobierno del Banco Mundial Voz y rendición de cuentas Estabilidad Política Efectividad del Gobierno Calidad de la Regulación Imperio de la Ley Control de la Corrupción

Estabilidad Política

Efectividad del Gobierno

Calidad de la Regulación

democracia

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Imperio de la Ley

0.84*** 0.88***

0.81***

0.91***

0.80***

0.94***

0.89***

0.89***

0.94***

0.91***

0.89***

0.86***

0.95***

0.93***

0.95***

N = 54 * p < 0.05; ** p < 0.01; ***p < 0.001

[157]

Fuente: Elaboración del autor.

Debido a que la distribución de algunas de las variables no era normal, se realizó una tranformación Box-Cox, utilizando el logaritmo natural10. Se utilizó una regresión stepwise con el fin de determinar el modelo estadístico que proporciona una descripción óptima de la relación de las variables explicativas con la variable explicada. Este método de selección del modelo estadístico y proporcionó una solución al problema mencionado por la vía de eliminar variables. Sin embargo, se trata de una solución no exenta de problemas puesto que la omisión de variables relevantes distorsiona los coeficientes estimados, por lo cual los resultados presentados a continuación han de ser tomados con un grano de sal o dos.

9 10

http://www.systemicpeace.org/inscr/inscr.htm, página visitada por última vez el 6 de abril de 2013.

Los test realizados (Shapiro-Wilk, Breusch-Pagan y Durbin-Watson) permitieron descartar la posibilidad de heteroscedasticidad.

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Tabla 3.

Resultados de la Regresión Stepwise Variable Intercepta Paridad de Poder de Compra Estabilidad Política Voz y Rendición de Cuentas

Coeficiente (error estándar) 1.605e-01*** (4.674e-02) 7.372e-06*** (2.486e-06) 4.091e-03*** (1.229e-03) -3.703e-03** (1.388e-03) N = 54 R-cuadrado múltiple: 0.4734, R-cuadrado ajustado: 0.4418 * p < 0.05; ** p < 0.01; *** p < 0.001

Fuente: Elaboración del autor.

[158]

Como puede verse, las variables con mejor desempeño han sido aquellas con las cuales se buscó captar el efecto de la riqueza, de la estabilidad política y de la participación e inclusión en los procesos de toma de decisión. En relación con el efecto de esta última, el resultado de este modelo sugiere que la teoría de Rothstein y Stolle (2008) tiene más fundamento que la de Freitag y Bühlmann (2009). En efecto, si la teoría de estos últimos fuese acertada, el signo del coeficiente debería ser positivo: a mayor voz y rendición de cuentas habríamos de observar mayor niveles más altos de confianza. El signo negativo indica, más bien, que el efecto partidista y sesgado de la participación prevalecería sobre la extensión de normas de inclusión y reciprocidad. El efecto de la riqueza está en conformidad con lo observado en otro conjunto de fenómenos tales como la fuerte correlación de los valores del Índice de Desarrollo Humano y el Producto Interno Bruto de cada país11, así como con teorías que postulan una fuerte relación entre la modernización económica, el cambio de valores y la democratización (Inglehart y Welzel, 2005).

Los resultados también confirman la relación planteada entre la estabilidad política y los niveles de confianza. Esta relación puede ser interpretada a la luz de un argumento evolutivo, como el que elaboró Walter Bagehot en Physics and Politics ([1872]1902). De acuerdo con este argumento, lo crucial para una comunidad política no sería tanto un alto nivel de homogeneidad étnica sino de homogeneización realizada mediante instituciones que hubiesen suprimido las diferencias que amenazarían su unidad. Una vez consolidada dicha homogeneización, esa comunidad política podría admitir en su interior un amplio grado de difusión del poder político, esto es, de democracia.

Desde este punto de vista, al explicar los niveles de confianza, el efecto de la estabilidad política tendría cierta primacía sobre el efecto de las instituciones encargadas de mantener el orden o de regular los conflictos políticos.

11

Este es, sin embargo, un tema objeto de debate. El Índice de Desarrollo Humano sigue sin tomar en cuenta la sostenibilidad del desarrollo. Como lo señalan Sagar y Najam (1998), muchos países han transformado su capital natural en ingresos, elevando así durante la época reciente su nivel de desarrollo humano. Empero, al tomar en cuenta la degradación del medio ambiente natural, está en cuestión si esta elevación de los ingresos puede ser duradera. Esto explica el interés en índices que procurar incluir la huella ecológica en la evaluación del bienestar de cada país, tal y como se hace con el Índice de Felicidad del Planeta (Happy Planet Index): http://www.happyplanetindex.org/, página visitada por última vez el 6 de abril de 2013.

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En varios de los modelos considerados, las variables relativas a la desigualdad, la heterogeneidad (étnica, lingüística y religiosa), las instituciones encargadas de castigar el oportunismo y la deshonestidad, el grado de funcionamiento eficiente de las mismas, el tipo de régimen y la trayectoria histórico-política no alcanzaron significación estadística. Este resultado pondría en entredicho el efecto de varios mecanismos que han sido mencionados frecuentemente en la literatura acerca de las causas de la confianza interpersonal. Sin embargo, sería apresurado extraer esta conclusión, dadas las limitaciones expuestas anteriormente. El modelo presentado solamente explica una parte de la variación observada, lo cual da razones para pensar que las variables omitidas si pueden tener un efecto en la variable explicada.

democracia

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A este respecto, el resultado más contra-intuitivo es el que concierne a la falta de significación estadística de las variables con la cuales se procuró captar el efecto de las instituciones que castigan el oportunismo y la deshonestidad. En efecto, es posible postular que en una sociedad desigual en la que hayan instituciones imparciales el grado diferenciado de acceso a los recursos no habría de tener un impacto sustancial en la protección de los derechos individuales y en la garantía del cumplimiento de los deberes establecidos en acuerdos privados. Así las cosas, sería posible observar altos niveles de confianza en sociedades desiguales. No obstante, puede suceder también que la mayor efectividad de las instituciones formales compense la falta de confianza que los individuos experimentan con respecto a otros, un punto que no ha sido tomado en cuenta adecuadamente en la literatura sobre confianza.

IV. UNA PRUEBA ADICIONAL DEL EFECTO DE LOS MECANISMOS INSTITUCIONALES EN LOS NIVELES DE CONFIANZA

[159]

Una forma de interpretar el resultado anterior es examinar algunas de sus implicaciones utilizando un conjunto de datos distintos. Esto es, si la confianza interpersonal varía de modo independiente del funcionamiento de las instituciones formales, entonces observaciones de otro conjunto de países, en un lapso de tiempo distinto y de forma reiterada habrían de proporcionar apoyo a esta hipótesis. Ese nuevo conjunto de datos también nos puede dar la oportunidad de observar si el efecto de las instituciones políticas representativas sobre los niveles de confianza es negativo, como lo postulan Rothstein y Stolle (2008).

Con este fin, indagué si había una correlación positiva entre, por un lado, la proporción de respuestas positivas sobre confianza interpersonal y, por el otro, la proporción de respuestas de satisfacción (mucha o algo) con la democracia, de confianza (mucha o algo) en el Congreso, el Gobierno, el poder judicial y la policía, de las 15 encuestas sobre valores cívicos y participación del Latinobarómetro, realizadas entre 1996 y 201012. Si la teoría de Rothstein y Stolle acerca del papel de las instituciones en la generación y mantenimiento de la confianza interpersonal fuese robusta, habríamos de observar una correlación positiva alta y estadísticamente significativa entre los niveles de confianza y la confianza en la justicia y en la policía. Bajos niveles de confianza en el Gobierno no afectarían mucho esta teoría porque lo decisivo es el papel que juegan las instituciones en el castigo del oportunismo y la deshonestidad. Lo mismo podríamos decir de la confianza en el Congreso o de la satisfacción con la democracia. Sin embargo, los resultados de este análisis están lejos de proporcionar apoyo a los planteamientos de Rothstein y Stolle.

12

http://www.latinobarometro.org/latino/LATDatos.jsp, página visitada por última vez el 6 de abril de 2013.

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Tabla 4.

Instituciones y Confianza Interpersonal en Iberoamérica Variable Satisfacción con la democracia Confianza en el Congreso Confianza en el Gobierno Confianza en el Poder Judicial Confianza en la Policía Confianza en la Iglesia Católica

Correlación con la confianza interpersonal 0.44*** 0.36*** 0.19** 0.23*** 0.25*** - 0.40*** N = 258 * p < 0.05; ** p < 0.01; ***p < 0.001

Fuente: Elaboración del autor.

[160]

Como puede verse, la confianza expresada en el poder judicial y en la policía es superior a la confianza en el gobierno, pero inferior a la confianza en el Congreso. Aunque el grado de satisfacción con la democracia es un indicador imperfecto de la confianza en las instituciones políticas representativas13, vale la pena destacar que es mucho más alta que la confianza en el poder judicial y en la policía, las instituciones con las cuales los ciudadanos interactúan más frecuentemente14. Este último resultado proporcionaría apoyo a la teoría de Freitag y Bühlmann (2009), no a la de Rothstein y Stolle (2008). Empero, las cosas se pueden ver de otro modo. Quizá sea necesario introducir más precisiones antes de formular una teoría general que explique las variaciones regionales. En efecto, estos resultados nos plantean la necesidad de buscar relaciones que capten el efecto de distintas trayectorias. Como lo plantearon Uslaner y Badescu (2004), la teoría de Rothstein es más apta para explicar la trayectoria escandinava. La trayectoria iberoamericana parecería mostrar pues que la inclusión política es más importante en la generación de confianza interpersonal que la experiencia con las instituciones encargadas de mantener el imperio de la ley.

Esta no es la única alternativa para resolver el rompecabezas de la confianza interpersonal. Otro camino es modelar el efecto de las instituciones de forma distinta, introduciendo mediaciones que no han sido adecuadamente teorizadas hasta ahora ni investigadas empíricamente.

Como también lo muestran los datos, en la trayectoria iberoamericana, la confianza en una institución como la Iglesia Católica puede ser considerada como una alternativa a la poca confianza que se tiene en los demás. La correlación entre uno y otro fenómeno es negativa, y es estadísticamente significativa. No es muy alta, sin embargo, lo cual pueda explicarse por referencia a la expansión de otras denominaciones religiosas en la región. No obstante, coincide con lo observado en otras latitudes: en ausencia de una red social institucional fuerte, personas en situación de vulnerabilidad recurren a sustitutos en sistemas de creencias e instituciones que proporcionan compensaciones simbólicas a sus carencias materiales (Harris, 1981).

A este respecto, otra pregunta del Latinobarómetro concierne a la confianza en la democracia, pero contiene un componente que la confunde con las expectativas de crecimiento económico. En efecto, la pregunta A111 dice, “¿cuánta confianza tiene usted en la democracia como sistema de gobierno para que su país llegue a ser un país desarrollado?” Por la razón anotada, las respuestas a esta pregunta no fueron consideradas en este análisis.

14 Realicé un análisis similar con datos del Afrobarómetro y encontré que las correlaciones entre las respuestas positivas a la confianza en los otros y la confianza en el poder judicial y en la policía eran muy bajas, negativas, pero no eran estadísticamente significativas.

Esto se puede deber al hecho de que el número de observaciones disponibles es muy bajo, N = 28, de las encuestas realizadas en 1999, 2000, 2005 y 2006. Los datos están disponibles en el sitio http://www.afrobarometer.org/, visitado por última vez el 6 de abril de 2013.

13

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CONCLUSIÓN Un prejuicio bastante extendido asocia los niveles más altos de tributación y, consiguientemente, los bajos niveles de desigualdad, con una estructura social étnicamente homogénea. Se trata de un prejuicio puesto que quienes invocan esta asociación dejan de considerar evidencia que lo contradice.

En efecto, países con altos niveles de heterogeneidad étnica como Canadá, Nueva Zelanda y Suiza tienen altos niveles de confianza y también de tributación. La evidencia presentada en este artículo acerca del efecto de la estabilidad política sirve de apoyo a un argumento de tipo históricoevolutivo según el cual más importante que la homogeneidad étnica es la homogeneización de los miembros de la comunidad política: su reconocimiento recíproco como próximos o similares que comparten un repertorio de evaluaciones acerca de lo que es correcto o incorrecto. Este acuerdo contribuye a cementar los lazos fuertes y también los lazos tenues (weak ties), proporcionando una base sólida a la confianza interpersonal.

El efecto de las instituciones de representación e inclusión políticas, así como de las encargadas de castigar y desincentivar el oportunismo y la deshonestidad, requiere de un examen más profundo. Los datos empleados en este trabajo para evaluar ese efecto -los indicadores de gobierno (governance) del Banco Mundial- están fuertemente correlacionados, lo cual afecta las estimaciones del modelo. La solución de omitir variables, sin embargo, no está exenta de problemas, como se señaló anteriormente. Además, el análisis realizado con otro conjunto de datos -las respuestas a las encuestas del Latinobarómetro- no le proporcionan mucho apoyo a la teoría según la cual la confianza interpersonal depende de la confiabilidad de instituciones tales como el poder judicial y la policía. Si este resultado fuera producto de un fenómeno idiosincrático, entonces sería preciso indagar qué aspectos de la trayectoria histórica hacen que en Iberoamérica la confianza dependa menos de las instituciones de orden que de las de representación e inclusión políticas. La referencia al dicho “la ley es para los de ruana” explica en parte los bajos niveles de confianza en el poder judicial y en la policía, pero no explica por qué es tan baja la asociación entre estas instituciones y la confianza que se tiene en los demás. Otra posibilidad, como se mencionó anteriormente, es que el efecto de estas instituciones está mediado por mecanismos que no han sido adecuadamente especificados todavía. Esto requiere de un mayor trabajo teórico y, desde luego, de una fuerte investigación empírica que ponga a prueba ese trabajo teórico.

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[161]

La solución de este rompecabezas no es un asunto meramente académico. Como lo destaqué en la introducción, en la solución al problema de la confianza está una de las llaves para resolver el dilema social de la redistribución de la riqueza. En tal caso haría mal la izquierda intelectual y política en no incorporar en su agenda temas y preocupaciones usualmente asociados con la derecha.

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HERRAMIENTAS TEORICO CONCEPTUALES PARA EL ANÁLISIS DE LA TOMA DE DECISIONES EN COMITÉS DE ECONOMIA PÚBLICA*

Francisca Salinas Esteban Munir Andrés Jalil Barney

Francisca Salinas Esteban** Munir Andrés Jalil Barney***

democracia

HERRAMIENTAS TEORICO CONCEPTUALES PARA EL ANÁLISIS DE LA TOMA DE DECISIONES EN COMITÉS DE ECONOMIA PÚBLICA

RESUMEN Este artículo es un trabajo de carácter teórico sobre la toma de decisiones en comités de economía pública. Se expondrá en primer lugar algunos conceptos básicos sobre la toma de decisiones, tales como: 1- las condiciones, 2- los factores individuales, 3- grupales y 4- las clasificaciones de las decisiones, especialmente relacionadas al campo de las políticas públicas. Posteriormente, se presentarán algunos de los modelos sobre toma de decisiones relacionados con vertientes de la teoría económica y trabajos empíricos sobre la toma de decisiones en comités de economía pública, tanto fiscal como monetaria, los cuales pueden servir como marco de referencia para futuras investigaciones.

Palabras clave: toma de decisiones, comités, racionalidad, economía pública, política pública.

CONCEPTUAL THEORETICAL TOOLS FOR ANALYSIS OF DECISION MAKING IN PUBLIC ECONOMIC COMMITTEES SUMMARY This article is a theoretical work on the topic of decision making in public economics committees. It will first present some basic concepts about decision-making such as: 1. conditions, 2. individual factors, 3. group factors and 4. classifications of decisions particularly related to the field of public policy. Then, some models of decisionmaking related to aspects of economic theory will be presented as well empirical work on decision making in public economics committees, both fiscal and monetary, which can serve as a reference framework for future research.

Keywords: decision-making, committees, rationality, public economics, public policy.

[165]

Fecha de recepción: 10/11/2013 Fecha de aprobación: 18/03/2014

* Este trabajo hace parte de la tesis para optar por el doctorado en Ciencias Económicas, que busca analizar y explorar cómo las comisiones económicas del Congreso en Colombia toman las decisiones sobre el Presupuesto General de la Nación. ** Politóloga, Magister en Economía, Doctorante en Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Colombia. Email: afsalinase@unal.edu.co *** Economista Universidad del Valle, PhD en Economía Universidad de California, San Diego. U.S.A, Profesor Facultad Ciencias Económicas Universidad Nacional. majalilb@unal.edu.co. análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 165 - 190

HERRAMIENTAS TEORICO CONCEPTUALES PARA EL ANÁLISIS DE LA TOMA DE DECISIONES EN COMITÉS DE ECONOMIA PÚBLICA

Francisca Salinas Esteban Munir Andrés Jalil Barney

INTRODUCCIÓN Existe interés entre algunos teóricos en explicar cómo se toman las decisiones en el campo económico y político especialmente en el área de políticas públicas. Han estudiado quién toma las decisiones, cuáles son las características de los decisores, qué influye en ellos cuando se toma una decisión y cómo la toman. Algunas de estas investigaciones han enfatizado en observar si hay variaciones entre las decisiones que son tomadas en forma individual y aquellas que se realizan en forma grupal, tales como las tomadas en los comités. Fruto de esos análisis se han desarrollado varios modelos1 que intentan explicar el proceso de la toma de decisiones, los cuales van desde un extremo, el racional absoluto hasta el otro extremo, el caótico organizado.

En este artículo se presentan algunas definiciones sobre el proceso de toma de decisiones, las cuales contemplan los diferentes factores tanto individuales como grupales que pueden estar influyendo en el proceso decisional. Posteriormente se describirán algunos modelos implementados para el análisis de la toma de decisiones haciendo especial énfasis en el modelo incrementalista de Charles E. Lindblom, el cual ha tenido aplicaciones empíricas en los procesos decisionales sobre el presupuesto público de Estados Unidos.

I. ¿QUE ES LA TOMA DE DECISIONES?

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El concepto de toma de decisiones tiene un grupo amplio de definiciones que provienen de distintas áreas del saber cómo la psicología, la economía, la administración de empresas, la ciencia política, la estadística; adicionalmente existe un campo denominado la teoría de la decisión, que intenta recoger en una forma interdisciplinaria el análisis de la toma de decisiones (Hansson, 1994).

En ciencias económicas algunas de las propuestas teóricas, sobre la toma de decisiones, se han generado especialmente desde el campo organizacional. Al respecto López (2006) detalla las definiciones de la siguiente manera: McDonald (1978) define una decisión como “una selección de medios alternativos para perseguir un objetivo”. Robbins (1999) señala que las decisiones son “las opciones tomadas entre dos o más alternativas con el fin de maximizar algún resultado en una organización donde todos participan”. La toma de decisiones para la resolución de problemas la definió Walter F. Gast (1978), “como el proceso de resolución de incertidumbres administrativas, mediante la selección de la mejor alternativa o el mejor medio disponible para alcanzar una finalidad o un objetivo dado, por el directivo, la empresa, el departamento, el empleo, la tarea, etcétera”.

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¿¿Pero, porque se usan modelos? A medida que las decisiones son más complejas se hace más necesario el uso de modelos.

Generalmente, las decisiones simples y repetitivas pueden realizarse en la mente, y quizás de una manera informal e intuitiva. Pero si el problema es poco frecuente o complejo, se dedicará más tiempo en pensar en él. Un modelo es una representación simplificada de una situación empírica. Sus ventajas son una economía en tiempo y esfuerzo mental, de fácil comprensión y modificación. De esta forma a partir de las conclusiones del modelo se puede fundamentar las decisiones y acciones. La princi pal desventaja es que es posible omitir variables relevantes o bien las relaciones de las variables pueden estar equivocadas lo que puede llevar a malas conclusiones. Por lo tanto, existe una disyuntiva entre la simplificación del modelo sin que se omitan las variables relevantes (Mariscal, 2003).

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Parte del análisis del proceso de toma de decisiones empieza asumiendo la racionalidad con que el agente aborda un problema; desde corrientes de pensamiento económicas, como la neoclásica, se supone que el agente es racional, estableciendo que las decisiones que toma las realiza bajo un criterio de maximización, en donde “sus preferencias son completas, reflexivas y transitivas” (Varian, 2010).

Otros autores, como los premios nobel de economía de 1977, Herbert Simon, y de 2002, Daniel Kahneman, realizaron nuevos planteamientos sobre la racionalidad y la decisión. Simon2 (2008) afirma que la racionalidad de los agentes es acotada y se puede entender como: “la elección racional que tiene en cuenta las limitaciones cognitivas del decisor las limitaciones de conocimiento y capacidad de cálculo”. Esta racionalidad acotada también fue asumida y estudiada por autores como Charles E. Lindblom y posteriormente por Daniel Kahneman y Amos Tversky quienes adicionalmente incluyeron elementos como la heurística y la intuición, para estudiar la forma en el que el agente toma sus decisiones (Rabin, 2008 & Shafir 2008).

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Si se asume el supuesto que el proceso decisional es racional, entonces la existencia de un problema es el punto de partida de la toma de decisiones, ya que si se reconoce la presencia de una problemática para resolverla o enfrentarla de forma racional, se debería seguir de forma general los siguientes tres grandes pasos: 1. Recopilar datos sobre el problema para identificarlo claramente.

2. Generar diferentes alternativas posibles de solución, teniendo en cuenta aquellos elementos que son relevantes y dejando de lado los que no lo son.

3. Seleccionar la alternativa que guíe la acción a seguir para resolver la situación que se considera problemática.

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II. CONDICIONES EN LAS QUE SE TOMAN LAS DECISIONES Las condiciones en las que los individuos toman decisiones, no siempre son las más adecuadas para resolver un problema en el que pueden existir sucesos inciertos. En el campo político o económico, para el análisis, se pueden tomar las mismas condiciones que se describen para un individuo en un marco organizacional. Estas condiciones las puntualizan Cabeza, Muñoz y Vivero (2004) como un reflejo de las diferentes fuerzas del entorno, sobre los cuales los agentes no tienen control, pero que pueden llegar a generar una influencia sobre los resultados de la decisión. Estas fuerzas pueden ser de carácter, tecnológico, legal, o socio político.

Hellriegel, Jackson y Slocum (2005) afirman que las condiciones en las que se toman las decisiones pueden clasificarse en términos generales como certidumbre, riesgo e incertidumbre3.

Simon (1986) compara los conceptos de racionalidad en economía y psicología en su artículo titulado: Rationality in Psychology and Economics. Publicado en “The Journal of Business”.

3 Continúan Hellriegel, Jackson y Slocum (2005) definiendo la certidumbre, incertidumbre y el riesgo de la siguiente manera: Certidumbre: La certidumbre es la condición en que los individuos están por completo informados sobre un problema, conocen las soluciones alternativas, y saben los resultados de cada decisión.

Riesgo: El riesgo se refiere a la condición bajo la cual los individuos pueden definir un problema,a especificar la probabilidad de ciertos eventos, identificar soluciones alternativas y establecer la probabilidad de cada solución que conduce al resultado deseado. El riesgo significa por lo general que el problema y las soluciones alternativas caen en alguna parte entre los extremos de estar seguros y ser inusual y ambiguas.

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Relacionando lo anterior a las áreas tanto políticas como económicas sostiene North (1993) que: “El marco de decisión racional supone que los individuos saben qué los beneficia, y actúan con base en ese conocimiento. Esto puede ser cierto en el caso de individuos que toman decisiones en los mercados muy desarrollados de las economías modernas pero es patentemente falso cuando se toman decisiones en condiciones de incertidumbre, las condiciones que han caracterizado las decisiones políticas y económicas que modelaron (y siguen modelando) el cambio histórico”.

FACTORES QUE INFLUYEN EN LA TOMA DE LAS DECISIONES. Los agentes toman las decisiones en forma individual o conjunta. Dependiendo del escenario se pueden encontrar algunos en donde un único individuo es quien toma la decisión y en otros en los cuales dos o más personas con igual o distinto nivel de responsabilidad están a cargo de la decisión, como es el caso de ciertos espacios decisorios sobre política económica, tanto monetaria como fiscal.

Estrada (2007) explicando a Simon, afirma que para lograr comprender de una mejor forma cómo se toman las decisiones en un ámbito de decisión público económico, “es necesario entender cómo se toman las decisiones en una forma general y aún más, para entender las decisiones en general, incluso sus aspectos racionales, hay que estudiar el proceso decisorio, y más generalmente el proceso de pensamiento humano”.

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Explica Simon (1991), que “para lograr dicho acercamiento al pensamiento humano, tuve que alejarme de mis estudios iniciales de ciencia política y economía, encaminándome hacia la psicología, la ciencia de la computación y la inteligencia artificial”. Con esta afirmación se puede observar cómo el autor muestra su posición transdisciplinaría para el análisis del proceso de toma de decisiones.

Factores que Influyen en el Decisor Individual Son varios los factores que influyen en el proceso decisional a nivel individual. Para ser concordantes con lo afirmado por Simon (1991), es importante aclarar que la toma de decisiones es una actividad característica del ser humano, donde participan mecanismos cerebrales4 y procesos psicológicos tales como la percepción, que interpreta los estímulos a través de los sentidos, la memoria, el aprendizaje, la estimación de las posibles consecuencias de las diferentes opciones y otros procesos cognitivos cuyo objetivo es investigar una repuesta adecuada para resolver una problemática. Mars (2010), explica que otros factores tanto personales como externos pueden influir en el proceso de decisiones tales como: actitudes, valores, características de personalidad y emociones5. Adicionalmente a estos aspectos, pueden existir otros: la influencia del grupo sobre el decisor y los factores relacionados con las organizaciones o instancias donde toman las decisiones.

Incertidumbre: La incertidumbre es la condición en que un individuo no dispone de la información necesaria para asignar probabilidades a los resultados de las soluciones alternativas. De hecho, quizá el individuo ni siquiera sea capaz de definir el problema, y mucho menos identificar soluciones alternativas y resultados posibles.

4 Los princi pales mecanismos cerebrales implicados en la toma de decisiones, son la corteza prefrontal ventromedial, donde se produce la integración de la información sensorial, amnésica y emocional necesaria para la tarea. Otras estructuras que intervienen en diferentes procesos relevantes para la toma de decisiones serían la amígdala (procesamiento y codificación de la señal emocional y su asociación con estímulos contextuales) y la corteza cingulada (monitorización del proceso e inhibición de respuesta, especialmente en situaciones de incertidumbre). La corteza prefrontal dorsolateral también partici paría en este proceso debido a la necesaria activación de la memoria de trabajo en la toma de decisiones, en especial cuando la tarea es compleja (Martínez-Selva J.M Sánchez-Navarro J.P,2006) 5 Cada uno de estos factores Mars (2010) lo continua explicando de la siguiente forma: Actitudes y valores: sirven para evaluar y ponderar

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Especificando cada uno de estos procesos implicados en la toma de decisiones en la organización, en el artículo de Clínica psicológica sección psicología de las organizaciones, Mars (2010) desarrolla los siguientes factores cognitivos que influyen en el decisor individual: 1. Habilidades perceptuales; 2- Capacidad de procesamiento de información, aspecto que se puede ver afectado por la dimensión abstracción-concreción, por el grado de dogmatismo del decisor, y por el grado de flexibilidad para considerar un cambio de la decisión una vez tomada, y 3- El aprendizaje.

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En relación con el aprendizaje existen diferentes teorías, el premio nobel de economía Douglas North (1998), explica que, el marco analítico para comprender el aprendizaje humano puede ser el siguiente: “El aprendizaje implica desarrollar una estructura por medio de la cual se interpretan las diferentes señales que reciben los sentidos. La arquitectura inicial de dicha estructura es genética, pero los andamios subsiguientes son el resultado de las experiencias de cada individuo. Estas experiencias se pueden clasificar en dos tipos, las provenientes del medio físico y las que provienen del sociocultural y lingüístico. Las estructuras consisten en categorías, clasificaciones que gradualmente evolucionan desde la más temprana niñez para organizar nuestras percepciones y nos mantienen informados sobre nuestra memoria de resultados analíticos y experiencias. Al construir sobre estas clasificaciones, formamos modelos mentales que explican e interpretan el medio característicamente en maneras que son pertinentes a alguna meta. Tanto las categorías como los modelos mentales evolucionan, reflejando la realimentación que se deriva de nuevas experiencias, realimentación que en ocasiones refuerza nuestras categorías y modelos iniciales o que puede llevar a modificaciones en breve a aprender. Así los modelos mentales pueden cambiar continuamente con nuevas experiencias, incluyendo el contacto con las ideas de otros”.

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Respecto a estos mismos procesos cognitivos implicados en la toma de decisiones explica Mendoza (2007), que: “Recientemente toma fuerza un enfoque denominado “institucionalismo cognitivo”, el cual se basa en evidencia empírica, sobre cómo los seres humanos razonamos y elegimos. Los proponentes de este nuevo “institucionalismo, Mantzavinos, North y Sharif (2004), explican que el origen de las instituciones se relaciona íntimamente con los procesos cognitivos de la mente humana. El cambio institucional se explica como resultado del aprendizaje humano.

La mente tiene como función principal interpretar y clasificar las señales provenientes del medio ambiente, las cuales son percibidas por los sentidos. Por eso, como unidad de análisis, se ha desarrollado el concepto de “modelos mentales”. Estos son estructuras flexibles de conocimiento que evolucionan gradualmente durante nuestro desarrollo cognitivo para organizar nuestras percepciones y almacenar nuestras memorias. Los modelos mentales son formados como respuesta pragmática a problemas específicos, para explicar e interpretar el medio ambiente. Nos permiten predecir, tener una expectativa respecto a lo que podría ocurrir la información recibida e influir en la toma de decisiones. Aspectos de personalidad: Orientación del personalidad hacia el poder vs.

Orientación ideológica, emocionalidad vs. objetividad, creatividad vs. sentido común son factores que según prime una de ellas es mayor el riesgo, de inclinarse a uno u otro lado. Emociones: Nuevas aproximaciones han sacado las emociones del silencio, quitando la exclusividad que sobre ellas tuvieron la biología y la psicología, disci plinas que suelen situar las emociones “dentro” de los individuos puesto que se manifiestan como sensaciones corporales.

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en nuestro alrededor, pero requieren de validación, o de algún tipo de retroalimentación positiva para poder sobrevivir”.

Dada la importancia del concepto de institución es importante especificar la definición dada por Mantzavinos, North y Sharif (2004), sobre las instituciones, las cuales las entienden como6: “Las reglas de juego en una sociedad o, más formalmente, las restricciones creadas humanamente que estructuran la interacción humana, las reglas formales (constituciones, estatutos y las reglas informales convenciones, normas morales y normas sociales), y las características de aplicación de cada una. Debido a que las instituciones, constituyen la estructura de incentivos de tal manera que definen la forma de afrontar el juego a través del tiempo, es útil distinguir entre dos aspectos: interno y externo. Desde el punto de vista externo, las instituciones comparten las regularidades del comportamiento o rutinas dentro de una población. Desde un punto interno de vista interno son los modelos mentales compartidos o soluciones compartidas a los problemas recurrentes de la interacción social.

El hecho que las instituciones estén ancladas en las mentes de la gente, las convierte en un aspecto conductualmente relevante”.

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En lo concerniente a las emociones y su papel en la toma de decisiones, la obra de Jon Elster es una referencia importante sobre del tema, en el año 1999 con la publicación del libro Alquimias de La Mente7, el autor recopiló sus estudios iniciados desde el año 1985, en los cuales analizó si las emociones enriquecen o socaban la elección racional, al igual que examinó si las emociones son posibles de analizar con base a criterios de racionalidad8. Basado en este trabajo en este trabajo Elster, pero en la edición en español del año 2002, Otero (2006), hace énfasis en la ruptura de la dicotomía racionalidad-emoción; citándolo describe que: “son varios los autores y autoras que han defendido una perspectiva revisionista según la cual las emociones lejos de interferir la toma racional de decisiones pueden llegar incluso a fomentarla”. Las emociones ayudan a dirimir el empate entre varias opciones igualmente racionales, al tiempo que está demostrado que personas emocionalmente planas están inhabilitadas para tomar incluso las decisiones más cotidianas. Por último, se debe anotar que así como las emociones que se derivan de determinadas situaciones dependen del entorno cultural del agente, aquello que se considera racional puede ser también una cuestión cultural”.

Continuando con la disertación sobre las emociones, en la entrevista realizada en el año 2011 por Kukso a Jon Elster, el autor puntualiza que el miedo es una de las emociones más fuertes.

Se puede tener tanto miedo en relación al pasado como al futuro, es así como el miedo es una emoción que se cataloga como muy personal. Otra emoción, la ira puede tener una fuerza de carácter abrumador en la toma de decisiones. Otro factor importante y reconocido en toma de decisiones es el concepto de experiencia que poseen los decisores relacionados con la solución de un problema. La experiencia es definida como “práctica, costumbre, hábito, pericia, veteranía, maestría y destreza” (Espasa-Calpe, 2005). La experiencia proporciona una forma de conocimiento 6 7

La definición presentada es una traducción libre realizada por los autores de este artículo.

La edición en inglés de este libro es de 1999 y la publicación en español es del año 2002. Posteriormente el autor publicó el libro sobre las Pasiones (1999), en donde continúa con sus estudios sobre la relación entre emociones y elección racional pero enfocada a las conductas adictivas.

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o desarrollo de ciertas destrezas o habilidades provenientes de la observación, participación y la vivencia de sucesos durante periodos largos de tiempo.

En cuanto a la influencia de los factores relacionados con las organizaciones o instancias donde se toman las decisiones, hay una serie de aspectos relacionados con la organización, cuyo objetivo es colocar restricciones y normas encaminadas a que las acciones de los decisores en la organización sean más predictibles y coordinadas. Es así como “las organizaciones utilizan los sistemas de control, la tecnología, un clima y una estructura organizacional que propicien cierto tipo de decisiones, la jerarquización y el grado de participación, las presiones de tiempo y económicas y la programabilidad de la tarea” (Mars, 2010). Esto se puede ver en casos como el Congreso de la Republica de Colombia, que quienes para tomar la decisión sobre el presupuesto general de la nación, tienen que someterse al reglamento interno del Congreso para decidir sobre una ley y a las obligaciones mismas que demanda la ley orgánica del presupuesto.

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En relación con las decisiones programadas, Simon (1977) afirma que estás se dan de acuerdo a un plan establecido donde se conocen procedimientos y son respuestas de rutina, en contraste con decisiones no programadas que son decisiones no estructuradas.

Aunque los anteriores autores no las mencionan, existen otras variables que pueden estar afectando el proceso decisional de los agentes tales como: tener que tomar pequeñas decisiones previas antes de tomar una gran decisión, sesgos, presiones sociales, u otras circunstancias como no querer tomar la decisión, o querer tomarla apresuradamente, falta de información en general sobre todo el proceso y el problema sobre el cual se va decidir, o, no tener clara conciencia del mismo, poseer o no tener incentivos para tomar decisiones, dudas, hábitos, sentimientos y lealtades, ser dependiente de otros o de situaciones como normas, compromisos, jerarquías, sobrevaloración de sus puntos de vista, experiencias anteriores y no conocer metodologías para tomar decisiones entre otras.

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En el caso del sector público Hernández y Dueñas (2005) han encontrado que los aspectos personales de quienes tienen que tomar decisiones se ven inmersos en: “diversidad de valores, conceptos, restricciones, contextos y grados de poder de los agentes que son todos factores que regulan el proceso de generación de política”.

Adicionalmente es importante anotar que, no en todos los casos, poseen los decisores o actores individuales, las habilidades y aptitudes suficientes para hacerlo. Pero lo anterior no es insoluble, es susceptible de mejorarse con base en entrenamiento del pensamiento, ordenado a través de aprendizaje, con una experiencia apropiada, planificada y con dificultad progresiva (Simon (1977) citado por Hernández y Dueñas (2005)): “El proceso de aprendizaje de los agentes, a medida que se acumula nueva experiencia en el tiempo, modifica y remplaza las anteriores políticas públicas, incluso las diseñadas por ellos mismos. El proceso de aprendizaje requiere periodos de tiempo de consolidación de trabajo en grupo; el proceso de formación y cambio en las estructuras cognitivas de los individuos depende de un proceso social de aprendizaje que genere procesos y trayectorias de aprendizaje” (Hernández y Dueñas, 2005).

Otros factores que pueden influir en los agentes que toman decisiones, especialmente en decisiones de tipo económico, están relacionados con los problemas sobre la información que tienen y los conocimientos que posee cada uno de los decisores. Según Simon (1991) citado por Hernández y análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 165 - 190

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Dueñas (2005), la actual literatura económica vincula al análisis las restricciones de información y conocimiento que poseen los agentes del sistema económico. También (Williamson, 1985) en Hernández y Dueñas (2005), sostiene que “los agentes que generan la política económica cuentan con asimetrías de información y de conocimiento, igual que otros agentes del sistema económico, lo cual significa que tienen diferentes habilidades para articular y adquirir conocimiento por medio del uso del lenguaje, de manera que permita ser entendido e interpretado.

Factores que Influyen en Decisiones Grupales Explican también Mars (2010), que la toma de decisiones grupal es similar a las decisiones tomadas individualmente, pero más compleja, pues es compartida. Se inicia con un intercambio de información entre los miembros y después se da un proceso de interacción. La información puede ser mayor y más variada por las características heterogéneas de los decisores.

En la teoría del aprendizaje cognitivo se explica la toma de decisiones grupal por medio del denominado “aprendizaje colectivo”, el cual “ocurre de manera estática cuando hay comunicación entre individuos y se crea un “modelo mental compartido” que facilita una común interpretación de la realidad y, consecuentemente, conduce a soluciones colectivas. Esto generalmente pasa dentro de las organizaciones (Mendoza, 2007).

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Es de esperarse que la decisión grupal sea más democrática y presente menos sesgos, al mismo tiempo que se aumente la posibilidad de que se estime más legítima y por lo tanto sea más fácilmente aceptada, esto no significa que no tenga inconvenientes y desventajas, argumenta Lizaso (2009). La decisión grupal se puede tomar en forma dictatorial, por consenso (diferente de unanimidad) o por votación: la cual puede ser directa o indirecta, expresa o tácita, obligatoria u optativa. Continúa diciendo Mars (2010), que en la toma de decisiones compartida influye el nivel de participación de los miembros. Hay varios tipos de participación: participación voluntaria y forzada, formal e informal, y directa e indirecta. La forzada tiende a ser formal e indirecta mientras que en la voluntaria tiende a ser informal y directa. El grado de participación, va desde la no participación hasta la participación total.

En lo referente al grado de participación en la toma de decisiones grupales es acertado examinar la obra “lógica de la acción colectiva”, desarrollada por Marcus Olson, citada por Uña (2005), en la cual se plantea la dificultad que existirá para que actores individuales racionales y egoístas, actúen en beneficio de los intereses del grupo al que pertenecen, si no se presentan incentivos o circunstancias especiales. Para cada actor individual enfrentado a la opción de participar o no en una acción colectiva, la mejor opción será no participar, y esperar que los demás asuman los costos, sabiendo que si la acción se lleva adelante, todos los integrantes recibirán los beneficios en la misma medida. Esta situación será más difícil de superar, por ejemplo otorgando incentivos positivos a los que participan o negativos a los que no participan, cuanto mayor sea el grupo, menor sea el efecto del aporte individual sobre el resultado total, menores sean los incentivos para adquirir información sobre el proceso y mayor heterogeneidad presenten los integrantes del grupo. Ahondando un poco más en la relación del tamaño del grupo y la toma de decisiones, en su obra Olson (1965) afirma que: “A menos que el número de individuos sea muy pequeño, o a menos que exista coerción o algún dispositivo especial para hacer que los individuos actúen a favor de su interés común, individuos racionales con intereses propios no actuarán para lograr sus intereses comunes de grupo”.

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El argumento desarrollado por Olson (1965) sobre la imposibilidad de lograr que los individuos persigan un bienestar común en contraste con su bienestar individual, es comentado por la Elionor Ostrom (1990), en su libro el Gobierno de los bienes comunes afirmando que: “La tragedia de los comunes, el dilema del prisionero, y la lógica de la acción colectiva, son conceptos estrechamente relacionados en los modelos que definen el modo en que la perspectiva de uso general enfoca mucho de los problemas que los individuos enfrentan cuando intentan lograr beneficios colectivos. En el corazón de cada uno de estos modelos está el problema del gorrón (free rider). Cuando una persona no puede ser excluida de los beneficios que otros procuran, está motivada a no contribuir en el esfuerzo común y a “gorronear” los esfuerzos de los otros. Si todos los participantes eligieran “gorronear” no se produciría el beneficio en común. La tendencia a beneficiarse con el trabajo ajeno puede dominar el proceso de decisión, y así todos terminarán donde nadie quería estar. De manera alternativa unos pueden cooperar mientras otros no cooperan, por lo que se obtiene un nivel de provisión del beneficio colectivo menor que el óptimo. Por ello, estos modelos son muy útiles para explicar cómo individuos perfectamente racionales pueden producir, en ciertas circunstancias, resultados “irracionales” a la vista de quienes participan. Lo que hace tan interesantes y poderosos a estos modelos es que captan importantes aspectos de diversos problemas que ocurren en distintos escenarios del mundo. Lo que los hace tan peligrosos, cuando se les usa metafóricamente como fundamentos de una política, es que las restricciones que se asumen como inmutables para los fines del análisis se consideran como realmente fijas en ámbitos empíricos, a menos que autoridades externas los cambien. “ Otro de los aportes sobre la toma de decisiones grupales, concretamente en el campo económico, son los denominados estudios de ciclos políticos, los cuales examinan como están relacionados los aspectos políticos, en la toma de decisiones económicas. La relación entre los ciclos políticos y económicos es uno de los temas más ampliamente estudiados en economía política, en estos análisis se toman en cuenta Las leyes electorales, el momento de las elecciones, la orientación ideológica de los gobiernos, y la naturaleza de la competencia entre los partidos políticos y como estos influyen en el desempleo, el crecimiento económico, inflación, la política monetaria y fiscal (Alesina. A , Roubini N. y Cohen G. 1997). En este mismo sentido Gómez (2008) sostiene que:

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“El tema de los ciclos políticos ha abierto un capítulo importante dentro de la economía política y también ha sido un lazo para afianzar la relación existente entre gobierno– economía. La orientación ideológica de los gobiernos, el momento de las elecciones y los intereses particulares de los dirigentes pueden afectar de manera importante la política económica en cualquiera de sus componentes: primero, la política monetaria, segundo, sobre la política fiscal, y tercero, la política cambiaria. De acuerdo con lo anterior y en un sentido amplio, se puede esperar que un gobierno establezca sus políticas en materia económica, ya sea siguiendo los preceptos ideológicos que el partido político al cual pertenece haya proclamado, bien, puede “manipular” la economía con el único propósito de complacer a su electorado y así mantenerse en el poder (Gómez 2008)”.

Esta influencia de los ciclos políticos en la toma de decisiones, concretamente en política monetaria, fue tenida en cuenta por Chappell et al. (2005) quienes realizaron una investigación titulada Committee Decisions on Monetary Policy, en donde exploraron cómo las opciones de la política del FOMC (Federal Open Market Commitee) de la Reserva Federal, se relacionan con las preferencias subyacentes de sus miembros y las presiones políticas. Los autores encontraron análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 165 - 190

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la influencia de partidos y presiones electorales en el comportamiento de la votación de los miembros del FOMC con la cual deciden la política monetaria. Los resultados sugieren que tanto las ideologías partidistas, como las lealtades hacia quienes los han nombrado en el comité parecen haber jugado un papel importante en los cálculos de votación de los miembros del FOMC. Esta investigación de Chappell et al. (2005) tiene otros importantes aportes en cuanto a toma de decisiones en comités económicos, ya que continuamente se supone que la racionalidad técnica, debe prevalecer en la toma de decisiones de las juntas directivas o comités directivos de los organismos que se encargan de determinar las políticas económicas de un país, pero para el caso de Estados Unidos, esta investigación sobre las decisiones del comité encargadas de la política monetaria (FOMC) arrojan unos resultados diferentes a ese supuesto.

En la metodología implementada para la investigación anteriormente mencionada, los autores, en una primera instancia tomaron los archivos de las memorias de las sesiones de la Junta del Fondo Federal de Reserva, posteriormente cuantificaron la información encontrada allí, como las preferencias de los agentes por determinadas políticas, las votaciones y construyen una función de reacción para cada uno de los miembros de la Junta. Concluyeron que era necesario seguir trabajando en la búsqueda de las presiones políticas que afectan las acciones del Fondo, las cuales si existen, y primero afectan las preferencias y las opciones individuales de los miembros, ya que los hacedores de política, individualmente se diferencian a partir del uno del otro en una variedad de aspectos, lo cual implica que tales decisiones institucionales referentes al diseño de política económica, requieren reconocer: ”qué decisiones de política monetaria son tomadas por un comité, no por un individuo con una función cuadrática lineal de la preferencia bien definida” (Chappell et al., 2005).

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Adicionalmente Chappell et al. (2005) revisaron otros factores sobre la toma de decisiones en el comité, entre los cuales analizaron la influencia del presidente sobre los miembros del comité en la toma de decisiones monetarias. En relación a ese mismo punto, Blinder (1998), miembro del Fondo Monetario, 7 años atrás decía que los teóricos monetarios debían comenzar a prestar la atención a la naturaleza de la forma de tomar la decisión del comité, que se menciona raramente en la literatura académica.

En años más recientes Chappell et al. (2007) y (2011), han continuado con el análisis de la toma de decisiones de los comités de política monetaria, teniendo en cuenta diferentes aspectos, entre los cuales se encuentran el papel del sesgo en la elaboración del consenso y la deliberación y el aprendizaje en dichos comités.

En una entrevista con el profesor Robert Schiller de la Universidad de Yale, publicada el 29 mayo de 2012 en CentralBanking.com, se discute cómo fenómenos tales como el de pensamiento en grupo, pueden generar autocensuras y afectar la toma de decisiones de un comité como el de política monetaria; al respecto afirma que: “Los miembros de los comités de los bancos centrales tienen que cavar hondo para hacer valer su compromiso moral activamente y no caer en la trampa de “pensamiento de grupo, en cuanto a la toma de decisiones se refiere”.

Schiller, continúa explicando el problema del pensamiento en grupo, basado en las investigaciones, del psicólogo Irving Janis realizadas en los años 70, quien analizó cómo los miembros de un comité se reúnen e interactúan:

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Janis argumentó cómo los expertos en un grupo son vulnerables a la “autocensura”. La autocensura son todas las dudas que se albergan al interior de un comité acerca de una decisión que está a punto de ser alcanzada, pero al haber dudas sobre algo que no puede articular de una manera debidamente profesional, lo guardan silenciosamente para ellos mismos y crea una ilusión de consentimiento.

Otros de los estudios sobre los comités de política monetaria, y la toma de decisiones, hacen alusión a como las comunicación sobre las decisiones tomadas por el comité pueden generar algún efecto sobre los mercados y los agentes económicos. Muestra de este tipo de trabajos son los elaborados por Parra (2009) y más recientemente Castro (2012) quien explica citando a Walsh (2003) y Woodref (2005) que:

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“...con la consolidación de la banca central independiente, las implementaciones de esquemas de inflación objetivo y la formación de comités (en vez de una única persona) para la toma de decisiones de política monetaria, ha tomado importancia el papel que debe cumplir la comunicación y la transparencia en las acciones de los bancos centrales. Algunos trabajos justifican la adopción de estas políticas, basados en el argumento que sostiene que una comunicación efectiva le permitirá a los agentes del mercado entender y anticipar las acciones del banco central y en esta medida ayudarán al cumplimiento de los objetivos de política monetaria (v.g. Walsh, 2003 y Woodford, 2005)”.

Anteriormente en este artículo, se mostraron trabajos sobre la relación entre toma de decisiones y las emociones, vínculo que casi siempre se ubica a nivel individual, pero existen otros análisis donde se relacionan las decisiones grupales con las emociones, específicamente con compartimientos colectivos, los cuales pueden ser aplicables a los comités, y muestran cómo las emociones pueden jugar un papel importante en las interacciones de los seres humanos. Otero (2006) lo describe de la siguiente manera:

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“Sin embargo, nuevas aproximaciones han sacado las emociones del silencio, quitando la exclusividad que sobre ellas tuvieron la biología y la psicología, disciplinas que suelen situar las emociones “dentro” de los individuos puesto que se manifiestan como sensaciones corporales. Algunas, de acuerdo a estas perspectivas, no pertenecen únicamente a la esfera de lo íntimo y lo apolítico, y afirman que las emociones también se producen en las interacciones sociales, por lo cual se expresan en significados compartidos socialmente, convenciones, valores culturales y creencias, que inciden en la valoración del entorno y en la motivación de la acción (Lutz y Abu-Lughod, 1990; Goodwin et al., 2003). Las emociones en tanto se configuran y se forjan en el orden social, son “resultados reales, anticipados, recolectados o imaginados de las relaciones sociales”, y por eso, pueden dar pistas de características estructurales como el status y el poder (Kemper, 2003)”.

ALGUNOS MODELOS PARA ENTENDER LA TOMA DE DECISIONES Existe una serie de modelos construidos para el análisis de la toma de decisiones los cuales provienen tanto de la economía como de la ciencia política, que se pueden clasificar en dos grandes grupos, los modelos normativos y los modelos descriptivos.

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Antes de entrar a describir los distintos modelos sobre toma de decisiones es importante resaltar que el problema teórico de estos, ha girado alrededor del concepto de racionalidad, el cual ha estado presente a lo largo del estudio de las políticas públicas y de la economía. Algunos artículos como el Blume y David (2008) realizan un recorrido por el concepto de racionalidad en economía, comenzando por, Smith en 1789, seguido de Bentham en 1789, posteriormente por Fisher en 1892, Pareto en 1895, y más recientemente ubican el concepto de racionalidad en obras como la de Samuelson de 1947. Por otra parte Sent (2008) al realizar también una revisión del concepto de racionalidad basado en una metodología histórica, incluye los trabajos de otros autores como Sen en 1987 y Arrow en 1987. En relación con la permanencia en el tiempo del supuesto económico que los agente son racionales, Sent (2008) sostiene que: “La racionalidad es ubicua en la economía moderna, y los economistas frecuentemente hacen la hipótesis de que tiene el mismo significado en todos los contextos en los que se utiliza. Sin embargo, este no es así. El supuesto de racionalidad puede estar motivado por una apelación a la noción del interés propio, con ajustes permitidos por el hecho de que las preferencias se puede extender al bienestar de los demás, pero su uso en la teoría de la utilidad esperada, en el análisis del comportamiento estratégico, en expectativas racionales, y así sucesivamente, plantea cuestiones lo suficientemente profundas que hacen que el significado del concepto de racionalidad sea fundamentalmente cambiado9”.

[176]

Continuando con la relación entre el concepto de racionalidad y los modelos de toma de decisiones en el estudio de políticas públicas, Wiltshire (2001) afirma: “que no es casualidad que las obras consagradas al proceso de la formulación de políticas estén obsesionadas por el tema de la racionalidad. Para la mayoría de los científicos, una concepción racional y deseable de una política entrañaría establecer primero los fines y después los medios adecuados para alcanzarlos.

Pero desde mediados del siglo XX en adelante, una gran parte de los especialistas empezó a perder la esperanza de lograr ese santo grial. Lo más que se podía esperar, dijeron algunos, era satisfacer, no maximizar”.

Existen algunas categorizaciones de los modelos de toma de decisiones, la más general los clasifica en dos grandes grupos, normativo y descriptivo. En los primeros se ubican aquellos modelos del “deber ser”, son modelos que dan cuenta de cómo deben tomarse las decisiones y las condiciones que deben existir en el proceso decisional. En el segundo grupo se encuentran los modelos de carácter descriptivo, los cuales buscan simular las conductas de los decisores10.

A continuación se describirán, sólo algunos de los modelos más utilizados para el análisis de la tomas de decisiones, especialmente aquellos que ayudan a entender la toma de decisiones que ocurren en los comités de economía pública.

9 10

Traducción libre del artículo de Sent por parte de los autores.

En relación a esta clasificación García y Mahua (2011) definen que “Los modelos normativos exigen el planteamiento de un modelo matemático (probablemente en forma de función objetivo y restricciones. Los modelos cuya estructura se ajusta a algunos de los patrones clásicos para los que es factible la optimización (programación lineal por ejemplo) forman el subconjunto de modelos de optimización” y los modelos descri ptivos: “abarcan todas aquellas técnicas de modelado que no comportan la definición de estructuras matemáticas que definen una solución como la deseable para ser implementada. Entre los modelos descri ptivos se pueden citar los modelos de simulación, la teoría de colas e incluso las técnicas de previsión entre otras. Algunos de los modelos descri ptivos llevan aparejada una carga matemática importante, mientras que otros su estructura no es de ti po matemático. Aunque ello no les quita ni un ápice de formalidad”

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Modelo de Racionalidad Completa El punto de partida de todos los modelos es el denominado modelo racional. “Muchos creen que las políticas o las decisiones se toman de manera racional. O sea, que los actores decisores van de manera lógica, a través de ciertas etapas, a alcanzar las mejores políticas” (Gill, 1995). Se puede encontrar entre diferentes autores sobre el tema, que existe una opinión generalizada en cuanto a que este modelo se constituye como el deber ser de la toma de decisiones. Medina y Espinosa (1995) sostienen que uno de los primeros inicios del modelo racional se encuentra en los escritos de Frederick W. Taylor en 1900:

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“El modelo racional es una de las primeras aproximaciones del hombre para aprender su realidad, y se sustenta en la observación de ciertas regularidades que se presentan en la naturaleza. El decisor contempla el universo desde dos perspectivas distintas, una visión a priori y una a posteriori. En la visión a priori, se analiza el universo existente en ese momento y/o en cualquier momento posterior (futuro). En la perspectiva a posteriori, se cuestiona el universo existente en ese momento y/o en cualquier momento anterior (pasado)”.

Este modelo realiza una serie de supuestos, uno de ellos es que el ser humano tiene una capacidad infinita para tomar decisiones, toda vez que: 1. Tiene toda la información para comparar y elegir las alternativas posibles; 2. Posee el conocimiento pleno de todas consecuencias de sus posibles acciones; 3. Utiliza una función de utilidad consistente, exhaustiva, transitiva e independiente.

Desde esa perspectiva el agente se enfrenta al mundo con información no ambigua y sin incertidumbre. Esta teoría aspira a indicar qué debería hacer un tomador de decisiones, más que a explicar el comportamiento de los seres humanos comunes (Hodgson, 2007).

[177]

Además de lo anterior complementan Medina y Espinosa (1995): este modelo en el aspecto individual exige del decisor un conocimiento claro acerca de: 1. Su sistema de preferencias (sustentado en criterios, códigos axiológicos, ontológicos y experiencias); 2. las alternativas, los eventos incontrolables y los resultados; 3. el comportamiento de los elementos del universo que hacen a esos conceptos; 4. una forma de medir esos elementos y sus preferencias; 5. una metodología suficientemente rigurosa para llegar a apreciaciones razonablemente aceptables y suficientemente flexibles para abarcar la tremenda complejidad que el proceso decisorio implica; y una cantidad adicional de otras variables, elementos, funciones y métodos.

Según Roth, 2007 y Walt, 1995, en este enfoque las decisiones se toman de manera racional a través de ciertas etapas las cuales las describen como: 1. El problema: el decisor se enfrenta a un problema particular que puede ser distinto de otros problemas o comparado con otros problemas.

2. Valores y objetivos: Se identifican, aclaran y jerarquizan según su importancia las metas, valores u objetivos del decisor. análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 165 - 190

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3. Búsqueda y análisis de alternativas de solución. Las distintas alternativas para manejar con el problema son consideradas y sopesadas por el decisor 4. Aplicación de criterios objetivos. Las consecuencias (costos y beneficios) de la selección de cada alternativa son estudiadas y comparadas con otras alternativas.

5. Elección de la mejor solución: El escoge la alternativa (y sus consecuencias) que maximiza el logro de sus metas, valores u objetivos Dentro de este modelo racional la decisión colectiva se puede explicar como una sumatoria de las decisiones individuales. Las teorías de la elección racional y la elección social analizan cómo se da está agregación, al respecto Benavidez (2011) afirma: “Desde la perspectiva teórica el problema de la elección social consiste en analizar cómo las preferencias individuales pueden ser agregadas en preferencias sociales. La idea es extender el comportamiento y las preferencias individuales a comportamientos agregados, o en otras palabras, pasar de la racionalidad individual a la racionalidad colectiva”.

Uno de los principales exponentes en economía del modelo racional es Milton Friedman, quien parte de la concepción del hombre como agente racional que actúa siempre para optimizar el uso de los recursos escasos:

[178]

“La teoría neoclásica fue fortalecida con base en planteamientos desarrollados por Von Neumann y Morgenstern (1944), Debreu (1959) y Arrow (1963). La teoría de juegos de von Neumann y Morgerstern (1944) se convirtió en el paradigma dominante para explicar el proceso de toma decisiones bajo incertidumbre. Una de las virtudes centrales de la teoría de juegos fue axiomatizar el concepto de racionalidad. En ésta, el proceso de decisión es entendido como la construcción de elecciones cuyo objetivo es maximizar la utilidad esperada. Arrow (1963), por medio de la notación matemática y una lógica simbólica que permitió micro fundamentar la teoría de la elección racional, contribuyó de manera decisiva a fortalecer el concepto de racionalidad de la teoría de juegos” (Hodgson, 2007).

Para algunos autores, es incuestionable que el modelo anteriormente descrito es la base de los demás modelos. Si se aplicara rigurosamente sería el ideal, ya que el seguir los pasos descritos por este, para el proceso decisional aseguraría que la solución encontrada sería la óptima, pero en la realidad compleja el decisor se encuentra con diversos problemas para aplicar el modelo, especialmente los relacionados con la información, ya que en algunos casos el decisor tiene muy poca información o en otros casos se encuentra con un gran cúmulo de ella en donde difícilmente la razón del decisor puede penetrar todos sus aspectos. Adicionalmente el tiempo para recolectar y analizar esta información sería muy amplio, el costo y recursos muy altos, por lo cual el decisor terminaría excluyendo de su consideración una gran serie de opciones.

Además de lo argumentado “Este modelo es muy criticado desde diversas ópticas (por caracterizar a los seres humanos con una racionalidad ilimitada). El argumento fundamental esgrimido por los críticos, es que este modelo sólo se cumpliría sí todos los individuos tuviesen una visión homogénea del mundo, y esto sólo sería plausible si todos los individuos compartieran los mismos códigos de valores” (Medina y Espinosa, 1995).

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Racionalidad Acotada Los siguientes modelos se han clasificados como modelos procesuales de toma de decisiones.

Según Barzelay (2003), estos explican el cambio, analizando factores de interacción a través del tiempo para conformar las opciones afrontadas por los encargados de tomar decisiones. Precisando el concepto de proceso Van de Ven (1992) explica que este se ha relacionado con tres significados: (1) Una lógica que explica la relación causal entre variables independientes y dependiente, (2) una categoría de conceptos o variables referidas a acciones de individuos u organizaciones, y (3) una secuencia de eventos que describe cómo ocurren las cosas a lo largo del tiempo (Sosa, 2003).

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Concretamente en lo que respecta al modelo de racionalidad limitada, ante las críticas y el debate en torno al racionalismo ilimitado por verlo como inaplicable y muy exigente para el decisor, surgen propuestas como el de Herbert Simon (1957) y su modelo de la racionalidad limitada. En este modelo Simon (1957) afirma que la mayoría de personas en parte actúan y deciden racionalmente pero muchas veces actúan según impulsos emocionales, de esta observación se desprende el principio de la racionalidad limitada sobre el cual dice Simon (1957) que es: “la capacidad de la mente humana para formular y resolver problemas, es pequeña comparada con el tamaño de los problemas cuya solución se requiere para conseguir un comportamiento racional y objetivo en el mundo real o incluso para aproximarse razonablemente a tal racionalidad objetiva. Toda la racionalidad en el proceso de decisión es limitada. El gerente no maximiza, toma decisiones que lo satisfacen, descubre soluciones aceptables para problemas bien reales; se contenta con alternativas satisfactorias” (Simon 1957).

Simon citado por Roth (2007) demostró que el modelo racional es inaplicable por varias razones:

[179]

1- Porque nunca puede ser completa la información tanto acerca del problema como de las alternativas de solución posibles. Intentar obtenerla tiene un costo en dinero y en tiempo, elementos que casi siempre tienen una disponibilidad limitada; además, es posible que la información no se pueda obtener porque quien la tiene no la quiere transmitir. 2- Porque la capacidad intelectual y cognitiva del decisor y sus asesores para identificar soluciones es variable y es posible que algunas soluciones válidas se descarten porque no corresponden a sus valores, o sencillamente no la perciben. 3- Porque los criterios para apreciar y diferenciar las cualidades y las consecuencias de las soluciones, sus respectivas ventajas y desventajas, son pocos y generalmente no tienen un grado de validez y de consenso en todas las áreas de aplicación. Además, las técnicas utilizadas pueden ser imperfectas o dificultan la comparación entre las soluciones. 4- Porque no es raro que los objetivos del decisor no estén claramente expresados consciente o inconscientemente, o no sean conocidos por el decisor mismo. 5Porque el tiempo para tomar una decisión tiene generalmente un límite que no corresponde al necesario para recoger toda la información existente y realizar todas las investigaciones.

“La toma de decisiones según Simon (1977) abarca 4 fases principales: 1- Encontrar ocasiones para tomar una decisión, 2- Hallar posibles cursos de acción, 3- Elegir entre distintos cursos de acción y 4- Evaluar las selecciones pasadas”. Cada uno de estos pasos tiene diferentes actividades, por ejemplo: 1. Encontrar ocasiones para tomar una decisión: Aquí el decisor identifica un problema, lo analiza y diagnostica con base en información recolectada que es limitada. análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 165 - 190

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2. Hallar posibles cursos de acción: Se diseñan posibles alternativas de solución al problema y se calculan los posibles beneficios y costos.

3. Elegir entre distintos cursos de acción: El decisor decide por una de las alternativas propuestas.

4. Evaluar las selecciones pasadas. Se lleva la alternativa a la acción y se evalúa.

Dice Walt (1995) que Simon sugirió que “la mayoría de la toma de decisiones debe ser descrita como un proceso de ‘racionalidad limitada’. El decisor en la selección de una alternativa o solución, su intención no es maximizar sus valores sino ser satisfactoria o suficientemente buena o aceptable”.

El término satisfactorio describe este proceso.

Amplia Roth (2007) diciendo que en este modelo: “de antemano el decisor privilegia a una solución sobre otra y minimiza el examen de otras soluciones. Por lo general, no busca la mejor solución sino que trata de evitar la peor. Es común que las soluciones examinadas se limiten a modelos conocidos y aplicados anteriormente”.

[180]

El Modelo Incrementalista Otro modelo, que hace parte del conjunto de modelos de racionalidad acotada y que surge también como crítica al modelo racional ilimitado, es el conocido modelo incrementalista. Sus exponentes consideran que el modelo racional es el ideal pero difícilmente aplicable en la realidad.

El más conocido de los incrementalistas es Charles Lindblom,11 quien planteó el método de las comparaciones limitadas sucesivas. Más tarde, la propuesta teórica de Lindblom fue conocida como incrementalismo, este nombre se deriva por su visión sobre la toma de decisiones, paso a paso, de manera incremental, para disminuir los riesgos de una planeación sobredimensionada (Merino, 2004). Entonces son “tres denominaciones con las que se conoce como el método de comparaciones limitadas sucesivas, la ciencia de salir de paso, y finalmente el método de atacar el problema por las ramas en contraste con la idea de ir a la raíz de los problemas como lo hace el modelo racional” (Miklos, 2001). Medina y Espinosa (1995) describen las características del modelo de Lindblom de la siguiente forma: Este modelo de decisión, se caracteriza por su ingente contenido empírico y su énfasis en lo descriptivo. Lo que preocupa a sus teóricos es ¿cómo se toman las decisiones en la realidad?

Pretende ser una herramienta de aplicación práctica. Exige del decisor un reconocimiento de la compleja realidad que lo rodea, por lo cual debe partir de la siguiente premisa “tengo una situación, hagamos pequeños cambios y veamos si mejora o empeora”. Los cambios desde este enfoque procuran evitar las “cosas malas” que conducirían hacia el fracaso total, también se abandonan las pretensiones del óptimo modelo racional y de lo satisfactorio del modelo de racionalidad limitada.

La génesis del modelo incremestalista se ubica en el artículo Lindblom de 1959, en donde el autor hace una crítica al modelo racional y luego lo compara con su modelo incremental, como puede verse en el Tabla N°1:

11

Hay otros autores incrementalistas como Allison (1971) y Goodin y Waldner (1979) quienes hacen algunos reparos a Lindblom e introducen lo que ellos denominan incrementalismo II y III

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Tabla N°1.

Comparación de las características de los métodos (modelos) Racional exhaustivo Comparaciones limitadas sucesivas (Incrementalismo), 1ª Clarificación de valores u objetivos, La elección de metas valorativas y el análisis emdistintos de y usualmente previos al aná- pírico de la acción necesaria para lograrlas no son lisis empírico de políticas alternativas. distintos una del otro, sino que están estrechamente interrelacionados.

2ª.La formulación de políticas se basa Como los medios y los fines no son distintos, el en el análisis de medios-fines: primero análisis medios-fines con frecuencia es inadecuado o se aíslan los fines, después se buscan los limitado. medios para lograrlos.

3a.La prueba de una "buena" política es 3b.La prueba de una "buena" política es normalmenque se puede comprobar que es el medio te que varios analistas están de acuerdo acerca de más adecuado para los fines deseados. una política (sin que estén de acuerdo en que es el medio más adecuado para un objetivo acordado por todos).

4a. El análisis es exhaustivo; se toma en 4b. El análisis es drásticamente limitado: cuenta cada factor pertinente importante. i) No se presta atención a posibles consecuencias importantes. ii) No se presta atención a potenciales alternativas políticas importantes. iii) No se presta atención a valores afectados importantes.

5a. Usualmente se basa en teoría 5b. Una sucesión de comparaciones reduce o elimina en gran medida la dependencia de la teoría..

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Fuente: (Lindblom, 1959).

Hablando sobre sobre los métodos y las condiciones contextuales acepta Lindblom (1959) que “El método racional, es el mejor medio o modelo, pero en realidad no es viable por cuestiones complejas de política, y los decisores se ven obligados a emplear el método de las comparaciones limitadas sucesivas”.

El incrementalismo es más descriptivo de la forma como las políticas se hacen en la realidad. Walt (1995)12 lo resume de la siguiente forma: 1. La selección de metas u objetivos y las formas de implementación están muy relacionadas – y no difieren una de otra. En otras palabras medios y los fines no son distintos, el análisis medios-fines frecuentemente no es inadecuado o limitado. De hecho, quienes hacen políticas y toman decisiones frecuentemente evitan pensar mucho o especificar sus objetivos. Esto puede deberse a que están conscientes de que hacerlo podría precipitar un conflicto más que un acuerdo.

2. Los decidores de políticas ven un pequeño número de alternativas para manejar un problema y tratan de elegir opciones que difieren solo marginalmente de las políticas existentes. “El hecho de que un valor sea preferido sobre otro al tener que tomar una

12

A lo descrito por Walt se le añadieron explicaciones textuales de Lindblom sobre algunos aspectos.

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decisión, no significa que será preferido en otra situación de decisión en la cual sólo se pueda alcanzar con gran sacrificio de otro valor” (Lindblom, 1959).

3. Para cada alternativa se consideran solo las consecuencias más importantes. Es por lo tanto el análisis drásticamente limitado: 1) no se presta atención a posibles consecuencias importantes; 2) no se presta atención a potenciales alternativas políticas importantes; 3) no se presta atención a valores afectados importantes (Merino, 2004).

4. No existe una opción de políticas óptima: la prueba de una buena decisión es que hay acuerdo entre quienes deciden sobre la opción elegida, sin suponer que es necesariamente la mejor decisión. Lindblom (1959), se formula la pregunta ¿Cómo se hace para saber, a partir del método incremental, si una decisión es “correcta”, “buena” o “racional” o “mala”? El mismo responde diciendo: El Acuerdo sobre política, se convierte en la única prueba práctica de lo correcto de esa política. Asimismo, si un administrador tratara de ganarse al otro en un acuerdo sobre los fines, no lograría nada y sólo crearía una controversia del todo innecesaria. Si ponerse de acuerdo directamente sobre una política como prueba para ver cuál es la “mejor” parece un pobre sustituto de poner la política a prueba contra sus objetivos, debe recordarse que los propios objetivos no tienen una validez última aparte de aquella en que ya se convino. Por tanto, en un sentido importante no es irracional que un administrador defienda una política como buena sin poder especificar para qué es buena.

5. Hacer políticas en forma incremental es esencialmente remedial, y se centra en cambios pequeños a las políticas existentes más que en considerar grandes políticas futuras.

Quienes hacen y deciden políticas aceptan que pocos problemas se resuelven de una vez por todas. Hacer políticas es un proceso en serie, hay que regresar a los problemas en la medida que se corrigen errores y se desarrollan nuevas líneas de ataque.

Explica Lindblom (1959), “El último elemento distintivo del método incremental es que las comparaciones, junto con la elección de política, proceden en series cronológicas. La política no se hace de una vez por todas; se hace y se rehace interminablemente. La decisión política es un proceso de aproximación sucesiva a algunos objetivos deseados, en que lo deseado mismo sigue cambiando a cada reconsideración. Hacer política es, en el mejor de los casos, un proceso difícil.

Ni los sociólogos ni los políticos ni los administradores públicos saben lo bas¬tante acerca del mundo social para evitar cometer errores repetidos al predecir las consecuencias de las medidas políticas”. Una sucesión de comparaciones reduce o elimina en gran medida la dependencia de la teoría: “El administrador a menudo considera que el experto llegado de fuera, o el que resuelve problemas académicos, a veces no le ayuda; porque, a su vez, ellos le piden apegarse más a las teorías. Esto explica por qué un adminis¬trador con frecuencia se muestra más confiado cuando “siente sus pies bien plantados en la tierra” que cuando sigue los consejos de los teóricos” (Lindblom, 1959).

En el artículo de 1979 ‘Todavía confundidos, sin salir del paso’, dice Soria (2004): Lindblom reafirma que el incrementalismo “es y debe ser el método usual en la toma de decisiones en la política” (Lindblom, 1979). Por otra parte, clarifica el concepto de análisis incremental distinguiendo tres variedades: a) el análisis incremental simple, que se refiere a la consideración de políticas alternativas que difieren sólo marginalmente de lo establecido; b) el incrementalismo desarticulado que es el modelo expuesto anteriormente y; c) el análisis estratégico concebido como un “conjunto de estrategias calculadas o elegidas

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deliberadamente para poder simplificar los problemas complejos de políticas” (Lindblom, 1979). El análisis estratégico es una etapa intermedia entre el análisis incremental simple y la racionalidad absoluta. Existe una relación entre estas tres variedades, pues el análisis incremental simple es un caso del incrementalismo desarticulado y este es una especie del análisis estratégico. Lindblom considera que el mejor modelo es el análisis incremental desarticulado, aunque el estratégico debe tenerse como una aspiración, un ideal al que puede y debe aproximarse el tomador de decisiones.

En los escritos de 1980, Lindblom revela su enfoque político subyacente. Éste es el pluralismo democrático, modelo que supone que el poder está distribuido más o menos homogéneamente entre todos los actores y agentes en una sociedad. Como se puede deducir de lo anterior, el propio Lindblom optó por modificar el nombre de su propuesta teórica original para llamarla “análisis estratégico”, pero sin abandonar el núcleo central de sus ideas originales:

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“La defensa del análisis estratégico como ideal o norma es simple: ninguna persona, ningún comité a equipo de investigación, aun con todos los recursos de la computación electrónica moderna, pueden ser exhaustivos en el análisis de un problema complejo. Están en juego demasiados valores, demasiadas opciones posibles, demasiadas consecuencias a las que hay que seguir la pista en un futuro incierto (Merino, 2004).

En otras palabras, Lindblom defiende el incrementalismo o análisis como un análisis deliberado y conscientemente incompleto, que acepta que las autoridades normativas tienen que tomar decisiones en un mundo político que introduce muchas limitaciones al proceso. Continua diciendo Lindblom (1991) que pueden haber fallas en el análisis estratégico para tomar decisiones tales como:

[183]

1. Posibilidades de error por: a) La limitada capacidad del conocimiento del hombre y la complejidad de los problemas de políticas. b) Análisis pobremente respaldado de información superficial, con prejuicios o falsa. c) Dificultades como el crecimiento de la sociedad, sus problemas y las respuestas de la gente a esos problemas, cambian constantemente. d) La resistencia de los legisladores y decisores a utilizar información y análisis disponible porque son ignorantes o irracionalmente hostiles a la solución racional de los problemas.

2. Conflictos de valores: El análisis no pude descubrir cuál es la política inequívocamente buena para todo el mundo. A este respecto complementa Roth (207) diciendo “que considera que es muy difícil, sino imposible, ponerse de acuerdo previamente sobre los valores y los objetivos de una política con todos los actores que pesan sobre el proceso de decisión.

3. Tiempos y costos.

4. Formulación del problema.

Uno de los principales críticos del incrementalismo de Lindblom es Yehezkel Dror (1989), sus planteamientos críticos según Soria (2004) se centraron en dos asuntos: a) las limitaciones del modelo, y b) en su carácter conservador. Otro de los críticos más conocidos del incrementalismo de Lindblom es de Amitai Etzioni (1967). Soria (2004) revisando la postura de este autor afirma que:

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“En primera instancia, Etzioni (1967) señala que el incrementalismo de Lindblom es no sólo un modelo para la toma de decisiones, sino que implica un modelo estructural de sociedad, ya que es característico de las llamadas sociedades plurales en contraposición con los países donde es más importante la planeación como mecanismo de expresión del bienestar colectivo”.

Pero pese a las críticas sobre los formulaciones básicos del incrementalismo de Lindblom, la pregunta que se debe hacer es si sus planteamientos teóricos aún tienen vigencia, ¿en qué grado los progresos teóricos recientes han transformado la idea original, y la han reforzado o posiblemente lo han convertido en obsoleto? A raíz de cumplirse 50 años de la publicación del primer artículo de Lindblom, varias universidades del Canadá, encontraron que es uno de los autores más relevantes en investigación social y realizaron una revisión de sus planteamientos en la revista Policy and Society. Algunos de las conclusiones se presentan a continuación13: En el artículo de Howlett y Migone (2011) del Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad Simon Fraser del Canadá sostienen que los planteamientos de Lindblom están muy vivos. Los autores argumenta que los nuevos modelos que han aparecido en la década de 1990, sobre todo en las obras de Peter Hall, Frank Baumgartner y Jones Bryande con los conceptos de “equilibrio puntuado”, no han sustituido al antiguo incrementalismo, si no que más bien “lo complementaron mediante la adición de las nociones de cambio “atípico”,ó “paradigmático”, para el patrón de cambio marginal propuesto por Lindblom y sus colegas en los años 1950 y 1960. Los modelos contemporáneos así tienen una gran deuda con el gradualismo o incrementalismo, en un intento para incorporar sus puntos fuertes y superar sus debilidades”.

[184]

Michael M. Atkinson (2011), explica que Lindblom nunca abandonó la versión incremental de la toma de decisión que él introdujo en 1959. Explica como Lindblom se lamenta cada vez más de la calidad deteriorada de la investigación que caracteriza la toma de decisión pública (y privada).

Lindblom no identificó los orígenes exactos de la incompetencia social creada, sino que él hizo claro que el incrementalismo no es la fuente. Analiza Atkinson como líneas recientes de investigación, dos importantes basadas en el institucionalismo, y otra en la economía del comportamiento, proporcionan algunas explicaciones para responder las quejas de Lindblom. Pero a pesar de sus avances, estas líneas de investigación no son contrarias con el incrementalismo, cada una introduce algunas mejoras en la fórmula original de Lindblom, pero la mantienen.

En el mismo sentido Rothmayr y Saint-Martin (2011), revisaron su herencia en trabajos de investigación y dicen que “Algunas de las ideas que sostienen el concepto de incrementalismo continúan conduciendo la investigación, a menudo conjuntamente con acercamientos teóricos más recientes al proceso de la política. Después de medio siglo, el incrementalismo sigue siendo parte del kit de herramienta del erudito de la política”.

Por último Pal (2011), examinó los 5 supuestos que subyacen en la teoría de Lindblom: (1) la naturaleza limitada de la racionalidad y la debilidad de la cognición humana, (2) el énfasis en razón práctica y conocimiento aplicado, (3) La adaptación mutua partidista, (4) las decisiones políticas tomadas en forma incremental pueden ser remediadas y deshechas, y (5) el sistema político de Estados Unidos se toma como el modelo para la política incremental. El resultado del análisis realizado por Pal (2011) sobre estos cinco supuestos arroja que el incrementalismo, se 13

Son traducciones libre de los autores sobre los artículos presentados en la revista Policy and Society.

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soporta bastante bien, como un pensamiento actual en el proceso de las políticas públicas, sobre los dos primeros. El tercer supuesto ha sido enfrentado por los nuevos trabajos en teoría de redes y el cuarto ha sido cuestionado por las teorías sobre la dependencia de la trayectoria, y finalmente el autor concluye que solo el quinto supuesto ya no tiene actualidad.

Por otro lado, el trabajo realizado por Ledesma et al. (2010), resalta la importancia del incrementalismo especialmente en relación con el presupuesto. Los investigadores analizaron empíricamente las diversas teorías presupuestarias (el incrementalismo, la anarquía organizada, racional), en los programas de gasto social, prestando especial atención a la utilidad de la información financiera en la toma de decisiones. La muestra analizada correspondió a un conjunto de ayuntamientos españoles en el periodo 2000-2004, concluyendo que la asignación presupuestaria del gasto social municipal no sigue un trayecto aleatorio y se rechazan los planteamientos del modelo anárquico.

Por el contrario, sí tiene significación el incrementalismo conjuntamente con las variables de información financiera.

Modelo del Cesto o Bote de Basura Este modelo es utilizado en el sector de la administración privada. Se puede presentar inconvenientes al extrapolarlo al sector público, pero en algunas circunstancias sin embargo puede presentar alguna utilidad. Cohen, March y Olsen (1972), en su artículo, A Garbage Can Model of Organizational Choice, proponen un modelo de simulación para aquellas organizaciones caracterizadas por preferencias problemáticas, tecnología poco clara y una fluida participación.

Los autores ubican la aplicabilidad de este modelo de toma de decisiones en organizaciones como las universidades. Páramo (2004) respecto al modelo formulado por Cohen, March y Olsen, denominado de bote de basura afirma que:

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Cohen, March y Olsen lo propusieron como una alternativa al de racionalidad limitada para hacer una descripción del proceso de toma de decisiones, que incluye el elemento de temporalidad. Ellos identifican ocho propiedades principales en el proceso decisorio: 1. La resolución de problemas obedece a un “estilo” para tomar decisiones que no es el estilo más común.

2. El proceso es bastante minucioso y generalmente muy sensible a las variaciones.

3. La presentación típica del modelo marca la tendencia de los hacedores de las decisiones a tratar, entre ellos, los problemas a través de elecciones.

4. Hay interconexiones importantes entre los tres aspectos clave de la eficiencia de los procesos de decisión: El primero se refiere a la cantidad de tiempo que los problemas no resueltos permanecen activamente atados a situaciones de decisión. El problema de la actividad es una medida áspera que afecta el potencial de las decisiones conflictivas en la organización. El segundo aspecto es el problema latente, es decir, la cantidad de tiempo que los problemas llevan activos, sin estar ligados a las decisiones. El tercero es el tiempo de decisión; la persistencia de elecciones.

5. El proceso es frecuentemente interactivo, aunque algunos fenómenos asociados con el modelo de “botes de basura” son regulares y fluyen a través de casi todos y cada uno de los casos.

6. Los problemas importantes o los que aparecen primero son la prioridad a resolver.

7. Las elecciones sirven menos para resolver problemas importantes que para tomar decisiones menores. La toma de decisiones relevantes se hace al vuelo; las decisiones que no son importantes se toman por resolución. Estas diferencias se observan bajo la análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 165 - 190

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secuencia de decisiones centrales, pero es más evidente cuando las decisiones importantes aparecen relativamente temprano.

8. Las decisiones de importancia intermedia siempre se toman.

Existe una gran variedad de análisis alrededor del modelo propuesto por Cohen y Olsen. En el contexto latinoamericano, el estudio realizado por Páramo (2008) concluye diciendo “Lo que este modelo aporta es el concepto de temporalidad y destaca que las soluciones no son diseñadas para resolver problemas particulares, sino por el contrario, toda organización tiene disponible permanentemente un abanico de soluciones que “flota” en sus instancias decisorias. De tal manera que algunos problemas son resueltos, otros sólo parcialmente y otros no, por lo que vuelven a un tiempo de espera hasta que se encuentra la solución más adecuada”.

CONCLUSIONES Como se ha mostrado en el desarrollo de este artículo, la toma de decisiones es un proceso complejo que puede abarcar diferentes aspectos de los seres humanos. Un análisis sobre la toma de decisiones grupales como las de los comités y concretamente en escenarios de economía pública, se vuelve un proceso aún más complejo ya que además de los factores individuales también entra en juego aspectos de grupo, sociales, políticos y económicos.

[186]

Adicionalmente en este trabajo, se mostró que desde la economía y la ciencia política existen varios modelos que sirven para el análisis de las decisiones y de las instancias decisorias, como son los comités de economía pública. Según la revisión de la literatura realizada, herramientas teóricas como el incrementalismo aún son vigentes para el análisis de la toma de decisiones.

Chappell en su investigación del año 2005, sobre toma de decisiones en comités de política monetaría, apoyado en lo afirmado por Blinder 1997, concluye que es necesario seguir realizando investigaciones sobre la naturaleza real de la toma de decisiones en los comités y en especial de los comités relacionados con la política económica. Esta afirmación es particularmente relevante para el contexto latinoamericano, ya que como concluye el autor “las decisiones de política monetaria son hechas por el Comité, no por un individuo con preferencias bien definidas.

Ningún economista negaría que la decisión de aprobar un monto de dinero, hacer un gasto o invertir en un determinado aspecto que beneficie una población, es una decisión económica. Por lo tanto, existe una decisión adicional de seleccionar el modelo que mejor responda a la toma de decisiones y al análisis del proceso, en un determinado contexto social y político.

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Pablo Ortega

democracia

COLABORADORES, BOICOTEADORES Y RIESGOS: APROXIMACIÓN TEÓRICA AL IMPACTO DEL CONFLICTO ARMADO EN LA MOVILIZACIÓN SOCIAL Pablo Ortega* RESUMEN El objetivo central del artículo es construir un marco teórico que permita analizar el impacto del conflicto armado en la movilización social, en escenarios locales. Para lograr esta meta, se desarrollan tres preguntas de investigación: ¿cómo responden los grupos armados a las acciones colectivas y los procesos organizativos de los civiles?, ¿cómo responde el Estado a las dinámicas que resultan de la interacción entre los grupos armados y los civiles?, y, por último, ¿qué consecuencias, en términos de riesgo para los partici pantes de la movilización social, generan los grupos del conflicto con sus actuaciones?

Palabras clave: conflicto armado, movilización social, acción colectiva contenciosa, riesgos para la acción colectiva.

COLLABORATORS, BOYCOTTERS AND RISKS: A THEORETICAL APPROACH TO THE IMPACT OF ARMED CONFLICT ON SOCIAL MOBILIZATION

[191]

SUMMARY The central objective of this article is to build a theoretical framework to analyze the impact of armed conflict on social mobilization in local settings. To achieve this goal, three research questions are developed: how armed groups respond to collective action and organizational processes of civilians, how the state responds to the dynamics resulting from the interaction between the armed groups and civilians, and finally, what are the consequences in terms of risk to the partici pants of the social mobilization generated by conflict groups with their actions?

Keywords: armed conflict, social mobilization, contentious collective action, collective action risks.

Fecha de Recepción: 11/10/2013 Fecha de Aprobación: 18/02/2014

*Investigador del Centro de Recursos para el Análisis de Conflictos –CERAC– Email: pablo.ortega@cerac.org.co

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Pablo Ortega

INTRODUCCIÓN Las ciencias sociales no han abordado con suficiente profundidad la problemática de la movilización social en contextos de conflicto armado. Se desconoce si la presencia de grupos del conflicto (grupos armados –GA– y grupos estatales) y sus interacciones con los civiles, se constituyen en obstáculos u oportunidades para la emergencia de organizaciones sociales (OS) o movimientos sociales (MS), así como para el despliegue de acciones colectivas contenciosas (ACC).

En parte, esto se debe a que las dos tradiciones académicas que se han preocupado por esta problemática han tenido un desarrollo paralelo; y no se han integrado en una agenda común de investigación. Los estudios de la guerra civil han comenzado a investigar la interacción entre los grupos del conflicto y los civiles (Kalyvas, 2006; Weinstein, 2007); pero, aun así, no le han otorgado un rol central a la capacidad de reacción civil frente a las actuaciones de los armados.

Además, respecto a los MS, pese a la investigación sobre los efectos en la acción colectiva de las amenazas del sistema político y de los contextos de alto riesgo (McAdam, 1986; Goldstone y Tilly, 2001), todavía no se ha respondido a la pregunta sobre cómo la violencia y otras estrategias de los grupos del conflicto pueden afectar la movilización social.

Por ello pretendo aportar elementos teóricos que permitan avanzar en la comprensión de las interacciones entre estos dos fenómenos, mediante la construcción de un marco teórico para el análisis de la movilización social en contextos de conflicto armado en el nivel local. Además, de manera implícita, busco establecer una agenda común de investigación entre estos dos campos de estudio, al señalar problemáticas afines y poner en discusión e integración sus contenidos teóricos.

[192]

El interrogante principal que se busca responder es: ¿cómo afectan las dinámicas del conflicto armado la movilización social? En concreto, ¿cómo responden los GA a las ACC y los procesos organizativos de los civiles?, ¿cómo responde el Estado a las dinámicas que resultan de la interacción entre los GA y los civiles?, y ¿qué consecuencias en términos de riesgo para los participantes de la movilización social generan los grupos del conflicto con sus actuaciones?

El orden del artículo es el siguiente: en la primera parte se hace una revisión no exhaustiva de los aportes y limitaciones del estudio de la guerra civil y de los MS, para responder a la pregunta de investigación del artículo. Luego, se construye un marco teórico basado en el Modelo del Proceso Político (MPP) y la teoría de la guerra civil de Sthatis Kalyvas (2006) y Ana Arjona (2008; 2010).

En la tercera parte se proponen unas hipótesis que responden a las preguntas de investigación y, por último, se realizan algunas reflexiones sobre las implicaciones en términos de riesgo que tiene el desarrollo de la movilización social en medio de la guerra civil, y se señalan las limitaciones de la propuesta teórica.

I. REVISIÓN DE LITERATURA 1. Los estudios sobre la guerra civil y el problema de la agencia de los civiles En el campo de estudio de las guerras internas se ha dado un giro en el énfasis de las preguntas de investigación; antes concentradas en determinar las condiciones de inicio o cierre de los conflictos armados, y ahora focalizadas en comprender el funcionamiento y las consecuencias de la guerra1.

1

Como ejemplo del primer cuerpo de estudios, ver: Fearon y Laitin, 2003; Collier, Hoeffler y Söderbom, 2004. Para una muestra del segundo grupo, revisar: Kalyvas, 2006

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Este cambio en las preocupaciones teóricas se ha acompañado por una metodología que propende por la articulación de métodos cuantitativos y cualitativos, así como por la observación de unidades de análisis subnacionales, dando paso a una nueva agenda de investigación: las microdinámicas de la guerra civil (Kalyvas, 2008; Verwhimp, et al, 2009).

La literatura del nivel micro de las guerras internas puede ser útil para entender la relación entre conflicto armado y movilización social, ya que en ella se ha analizado la variación en el comportamiento de los grupos del conflicto en sus interacciones con la población civil2. Los trabajos realizados en este campo temático han conducido al resurgimiento del estudio de la construcción de entidades políticas de gobierno por parte de grupos insurgentes en el marco del desarrollo de conflictos internos.

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Zachariah Mampilly (2007: 53-54) encontró que la mayoría de autores recientes han aplicado en esta línea la analogía de la formación de Estado, para explicar la creación de entidades políticas por grupos insurgentes. Este símil se ha tomado de los procesos que describen autores como Charles Tilly, Mancur Olson y Michael Mann. Siguiendo estos modelos, afirma Mampilly, Denis Tull ha estudiado la construcción de “paraEstados” por grupos rebeldes; Ian Spears, ha definido estas entidades como “Estados dentro de Estados”; y Scott Pegg, ha entendido estas instituciones como “Estados embrionarios” (55). Otra línea de autores, por el contrario, son críticos frente al uso de esta analogía y consideran que los insurgentes crean entidades políticas diferentes e, incluso, opuestas al Estado; “antiEstados” (Mampilly, 2007) o “contraEstados” (Wickham-Crowley, 1987).

Más allá del debate sobre la aplicación de la analogía estatal a las “entidades de gobierno” insurgente, cabe destacar aspectos centrales de esta literatura para los intereses del documento: primero, todas estas lecturas de la guerra civil demuestran que no existe una relación dicotómica entre guerra y orden, como afirmaba Hobbes. De hecho, la violencia de los conflictos internos responde a un ejercicio continuo de mantenimiento y defensa del orden, de un lado; y de derrocamiento y desafío de ese mismo orden, con miras a la construcción de un nuevo ordenamiento social y político, del otro (Kalyvas, et al, 2008).

[193]

En segundo lugar, la construcción de instituciones por cuenta de grupos insurgentes evidencia que las interacciones entre civiles y combatientes son muy complejas, pues están mediadas por múltiples factores adicionales al uso de la violencia. En efecto, los grupos que pretenden construir un orden a nivel local y controlar a la población dentro de un territorio, no solo establecen una serie de normas de convivencia que regulan las conductas entre civiles y combatientes (Weinstein, 2007: 164), sino que también ejercen un rol como proveedores de servicios públicos como seguridad y justicia (Wickham-Crowley, 1987; Mampilly, 2007). Esta situación genera un nivel de interdependencia entre actores sociales armados y no armados que es difícil omitir en el análisis.

Para finalizar, la mayoría de estos autores han obviado el rol determinante de la agencia de los civiles en las posibilidades de creación y sostenimiento de instituciones políticas por parte de GA y en el comportamiento de estos últimos. Mampilly (2007: 60) considera que estos autores tienden a “ver a la población como genérica, maleable por fuerzas externas e incapaz de moldear el comportamiento de los grupos rebeldes”. Kalyvas (2006: 104), ofrece una solución parcial a este problema. En su trabajo seminal, este autor propone una tipología sobre el apoyo civil (de carácter

2

Ver: Humphreys y Weinstein (2003); Weinstein, 2007; Mampilly, 2007; y Verwhimp, et al, (2009: 308).

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actitudinal) a los grupos del conflicto: la colaboración y la deserción (la colaboración con el actor político rival).

Esta propuesta tiene varios elementos a su favor: otorga al apoyo civil un papel central para el logro de los intereses político-militares de los grupos del conflicto; reconoce la capacidad que tienen los civiles para manipular la violencia de los combatientes en aras de resolver conflictos privados; e identifica la posibilidad que tienen los habitantes locales de ser neutrales frente al conflicto. Sin embargo, la principal limitación de esta tipología es que no permite entender bajo qué condiciones los civiles pueden realizar acciones colectivas (violentas o no) para oponerse a las demandas e incluso a la presencia de los actores armados.

En ese sentido, la teoría de Arjona (2008; 2010) sobre la creación de órdenes sociales por agentes armados en el marco de la guerra irregular, se constituye en un avance en la literatura y en una propuesta pertinente para este artículo. En particular hay tres elementos de su propuesta que resultan útiles: (1) el reconocimiento de que los civiles conservan su capacidad de agencia durante los conflictos internos (a pesar de ser victimizados); (2) el rol que se le otorga al marco limitado de elección y acción de los civiles, así como a las características sociales de las comunidades locales, como factores centrales para entender el tipo de orden social que se configura en un territorio por cuenta de la interacción entre civiles y combatientes y (3) la posibilidad de abordar desde este marco teórico los escenarios en los cuales es más probable que emerjan campañas de resistencia civil al conflicto armado.

[194]

2. La teoría de las amenazas y el alto riesgo en el estudio de los MS En el campo de estudio de los MS se han dado dos avances fundamentales para entender el impacto del conflicto en la movilización social: la teoría sobre la acción colectiva de alto riesgo3, que planteó Douglas McAdam (1986) y la diferenciación conceptual entre amenazas y oportunidad, que propusieron Jack Goldstone y Charles Tilly (2001). Bajo estas líneas de investigación se han adelantado diversos estudios sobre acción colectiva en contextos de alto riesgo y amenaza (Loveman, 1998; Einwohner y Maher, 2011; Khawaja, 1993; Brockett, 2005).

De esta literatura se destacan algunos aspectos: primero, cabe precisar la relación entre alto riesgo y amenazas. En ese sentido, resulta útil revisar la propuesta de Paul Almeida (2003: 351), quien, con el fin de explicar la acción colectiva en regímenes represivos, desagregó los componentes de la amenaza e identificó la represión como uno de los más importantes. Este último factor se ha identificado en estudios en esta materia como el principal factor que determina la condición de alto riesgo de ciertos tipos de MS. Por ello, es posible plantear que la represión estatal y las acciones violentas de otros actores sociales (como los GA) hacen parte de las amenazas del contexto sociopolítico que elevan los costos y el riesgo para la acción colectiva en las guerras civiles.

Un segundo punto a tratar es la forma en que la literatura de la acción colectiva de alto riesgo en particular, y de los MS en general, aborda la pregunta acerca de los efectos del conflicto armado en la movilización social. Se destaca, para iniciar, la carencia de estudios en la academia internacional que hayan incorporado modelos o supuestos de la teoría de la guerra civil, para entender el objeto 3

Uno de los aportes de McAdam (1986) al estudio de los movimientos sociales fue distinguir dos conceptos que serán usados a lo largo de este artículo: los “costos” del “riesgo” de la acción colectiva. Los primeros hacen referencia a los gastos de tiempo, dinero y energía que son requeridos para que una persona se involucre en cualquier forma de activismo; el segundo se refiere a los peligros antici pados (legales, sociales, físicos, financieros, etc.) para involucrarse en esta clase de actividad (67).

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de estudio de este artículo. Además, tampoco se encontraron trabajos académicos en los que se evaluaran las interacciones de los GA y los MS. Un ejemplo claro de estos dos temas es el trabajo seminal de Brockett (2005), sobre la emergencia de movimientos contenciosos en países con guerras civiles (El Salvador y Guatemala). En esta obra el autor estudia cómo el Estado reprime a los MS y a los grupos insurgentes de ambos países, pero no determina de qué forma las acciones de los insurgentes afectan a los civiles que se movilizan.

Por el contrario, en Colombia es posible destacar el trabajo de varios autores que no solo han incorporado teorías y modelos del estudio del conflicto armado para entender cómo la guerra moldea la acción colectiva de los civiles, sino que también han hecho objeto de su preocupación teórica las relaciones entre los grupos del conflicto y los MS y OS. Mauricio García (2005), como muestra de lo anterior, plantea que el contexto socio-político estructura la acción colectiva de los civiles. En ese sentido, propone el concepto de entornos violentos de la acción colectiva contestataria, para caracterizar los escenarios sociales en donde emerge la mayor parte de este fenómeno en Colombia, como aquellos donde prima la presencia precaria del Estado y la debilidad de la sociedad civil. Pese a la pertinencia de su propuesta teórica, el análisis de los factores que configuran los escenarios violentos tiende a ser estático; no se aborda cómo las variaciones en las dinámicas del conflicto representan un cambio favorable o no para la movilización social.

Por su parte, María Uribe de Hincapié (2006: 63), realizó un trabajo pionero en la exploración de las formas de resistencia de los civiles a las dinámicas del conflicto armado y la violencia en el nivel local. Con base a la propuesta teórica de James Scott y a la observación de la experiencia de distintas comunidades locales en Colombia, identificó que los operadores de orden y violencia (grupos del conflicto), nunca logran una dominación total de la población y siempre encuentran formas de resistencia. Las características de estas acciones, no obstante, dependen del tipo de escenario de la guerra que se configura en el nivel micro. En contextos con un solo operador, la resistencia es menos visible, no siempre pública y difícil de aprehender; hace parte de un discurso oculto en el que combatientes y civiles aparentan ser la imagen de dominación/sumisión (65-66).

En contextos con dos o más operadores, marcados por una disputa por el control territorial, el discurso oculto se vuelve insostenible y los civiles se encuentran ante la disyuntiva de huir o aparecer en público (72-73).

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Otro aporte importante a la comprensión del impacto del conflicto armado en la movilización social es el trabajo de Sandra Bautista (2010: 68), quien aplicó la teoría de la acción colectiva de alto riesgo para comparar la movilización de comunidades campesinas en dos municipios de Tolima (Chaparral y El Líbano) con presencia del conflicto armado. Según esta autora, los escenarios de alto riesgo en donde este tipo de acción colectiva se lleva a cabo, están configurados por la articulación de cuatro factores: las características de los agentes organizados de violencia, la dinámica de confrontación armada entre ellos, las formas de violencia política más utilizadas y los intereses en disputa a partir de las transformaciones socio-económicas del territorio.

Finalmente, está el valioso trabajo de Gloria Restrepo, Paola García, Sandra Bautista y Daniel Peñaranda (2011), quienes, a su vez, basados en la teoría de la acción colectiva de alto riesgo, construyeron un índice de riesgo de las acciones colectivas emprendidas en zonas rurales. El índice mide tres dimensiones de los escenarios de riesgo que se configuran en el marco del conflicto armado: la amenaza, la vulnerabilidad y la protección.

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La amenaza está asociada con “la posibilidad y capacidad de los grupos del conflicto de causar daño a la población civil” (Restrepo, et al, 2011: 22). Con base en la propuesta de Kalyvas (2006) sobre la lógica de la violencia en las guerras civiles, estos autores sostienen que la amenaza de violencia (dimensión externa del riesgo para la acción colectiva) está determinada por la presencia de grupos del conflicto en un municipio, el nivel de confrontación entre ellos y el tipo de violencia contra la población civil que ejercen según el grado de control y disputa del territorio (26).

La vulnerabilidad, por su parte, está relacionada con la dimensión interna del riesgo para la acción colectiva y “da cuenta de los aspectos que limitan la capacidad de la población civil para afrontar y superar las amenazas” (Restrepo, et al, 2011: 28). Por último, la protección da cuenta de los “factores que inciden o median como elementos de resistencia, mitigación o disuasión frente a la situación de riesgo observada” (Restrepo, et al, 2011: 31).

La propuesta teórica es pertinente para analizar el objeto de estudio del artículo. Sin embargo, frente a ella, es necesario hacer dos consideraciones: (1) como ya se señaló, la teoría de Kalyvas tiene limitaciones para comprender las interacciones entre civiles y combatientes, por lo que se plantea abordar esta problemática desde la propuesta de Ana Arjona. (2) El índice deja de lado una dimensión determinante en la configuración del riesgo para la acción colectiva: la naturaleza misma de la movilización social. A lo largo del artículo se sostendrá que junto con la presencia de los grupos del conflicto y el nivel de disputa en un municipio (amenazas), y las debilidades (vulnerabilidades) y fortalezas (protección) de los habitantes de una comunidad, es –sobre todo– el grado de desafío que plantean a los grupos del conflicto quienes se movilizan lo que configura el escenario de riesgo para la acción colectiva en contextos de conflicto.

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II. MARCO CONCEPTUAL Y TEÓRICO El marco que se desarrollará a continuación, define bajo qué concepto y enfoque teórico se aborda la emergencia de movilizaciones sociales en contextos de alto riesgo y amenaza por la guerra civil. También establece un modelo de análisis dinámico de las interacciones civiles combatientes irregulares-Estado, con base en la propuesta teórica de Arjona.

1. La contienda política en contextos del conflicto armado La especificidad de la movilización social en Colombia es el alto riesgo y las amenazas que la guerra civil impone a los integrantes de las comunidades locales que se pretenden involucrar en este tipo de activismo (García, 2005; Bautista, 2010). Es necesario, por lo tanto, determinar el concepto y la escuela de los MS para analizar el objeto de estudio de este documento.

En cuanto a lo primero, se propone enmarcar el estudio de la movilización social en contextos de guerra civil desde el concepto de contienda política planteado por McAdam, Tilly y Tarrow (2001), que no es otra cosa que las interacciones públicas y episódicas entre reclamantes y sus objetivos, cuando al menos un gobierno es objeto de las reclamaciones o es uno de los reclamantes y cuando las reclamaciones podrían afectar los intereses de, al menos, una de las partes (P. 5).

Es necesario hacer dos consideraciones frente a esta definición. Primero, ¿cómo abordar fenómenos como la guerra civil y la movilización social que ocurren simultáneamente en una misma entidad nacional? Autores como Brockett (2005) han propuesto estudiar a los GA y los MS como movimientos contenciosos que desafían al Estado. Aunque este análisis es acertado, dado que, en efecto, tanto GA como MS son retadores del Estado (énfasis en las similitudes), establece

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una serie de limitaciones para entender el impacto mutuo entre estos tipos de fenómenos (énfasis en las diferencias). Por lo anterior, se propone hacer un giro en el análisis de un escenario en el que se contemplen GA y MS/OS4 como integrantes de una misma parte que interactúa con otro, el Estado; a un escenario en donde se haga énfasis en las relaciones complejas entre tres partes: MS/OS, GA y Estado. Esto implica tener presente las similitudes, pero, sobre todo, las diferencias entre guerra civil y movilización social5.

Segundo, es necesario superar el enfoque “Estadocéntrico” del concepto de contienda política, según el cual siempre tiene que estar presente un Estado como objeto o actor reclamante. En el marco de los conflictos internos, los civiles que despliegan acciones colectivas no siempre encuentran como adversario colectivo o como objeto de sus reclamaciones al Estado. Como se explicará más adelante, la mayoría de GA en las guerras irregulares pretenden ejercer soberanía sobre las poblaciones y los territorios que están bajo su control (Arjona, 2010). Por consiguiente, algunas acciones colectivas de los civiles pueden desafiar no solo al Estado, sino también –o exclusivamente– a los GA y sus aspiraciones de convertirse en gobernantes de facto en determinados territorios.

2. El Modelo del Proceso Político y el análisis dinámico de los MS Entre las escuelas de estudio de los MS6, el Modelo del Proceso Político (MPP) es pertinente para abordar el objeto de estudio del documento. Pese a sus limitaciones teóricas7, este enfoque hace énfasis en el dinamismo, la interacción estratégica entre partes inmersas en un conflicto y la respuesta al contexto político (McAdam, et al, 2001: 16). En su propuesta clásica estos autores desarrollaron una serie de elementos teóricos que pueden enriquecer el análisis de las interacciones entre MS/OS, GA y Estado.

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En su obra seminal sobre MS, Tilly (1978: 98) describe el modelo político (polity model) como aquel que permite estudiar las relaciones entre los contendientes (partes inmersas en un conflicto por el poder), en contraposición al modelo de movilización que describe el comportamiento de un solo contendor8. El modelo político es central para el análisis que aquí se plantea. Según Tilly, en una contienda política siempre están involucradas al menos dos partes: un grupo retador y uno contendor. El comportamiento de la segunda parte (el contendor) puede ser ubicado en un continuo entre la represión y la facilitación, teniendo como punto intermedio la tolerancia (100).

La represión se define como toda acción de un grupo contendor que incrementa los costos de una acción colectiva para un retador. Por el contrario, la facilitación consiste en las acciones que disminuyen esos mismos costos.

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Para Archila (2003: 75), la permanencia en el tiempo no es una característica de la movilización social en Colombia. Así, en el país existen OS que impulsan acciones colectivas, pero difícilmente se observan MS. Se propone usar la expresión MS/OS para atender esta particularidad de la movilización social en el país, sin desconocer las diferencias entre los dos conceptos.

Es posible establecer una diferencia conceptual entre MS/OS y GA, con base a dos criterios propuestos por Mauricio Archila (2003): (1) los medios que privilegian los GA y los MS/OS para alcanzar sus metas; los grupos, la acción armada, los MS/OS, la acción social colectiva (protestas sociales). (2) La definición operativa de MS del autor, según la cual los MS buscan mantener una dinámica civilista y de autonomía frente a los GA. Ver la evaluación de la teoría del comportamiento colectivo, teoría económica de la acción colectiva, teoría de la movilización de recursos y teoría de los nuevos MS, que realizan Mauricio García (2005) y Mara Loveman (1998).

Ver: Loveman (1998: 484) y McAdam, Tarrow y Tilly (2001: 16–18).

Ambos modelos hacen parte del MPP. El modelo de movilización explica la emergencia y sostenimiento de los MS como el resultado de la interacción favorable entre la alineación política del grupo retador con las condiciones del contexto político (la estructura de oportunidad política o las amenazas); el nivel organizativo al interior de la población “agraviada”; y la valoración colectiva de los prospectos de éxito de la acción (McAdam, 1992: 40).

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Dichas conductas pueden ir dirigidas hacia la capacidad organizacional de un MS, en general, o hacia una acción colectiva determinada; además, pueden ser observadas en el comportamiento de una misma parte (Tilly, 1978: 100). Un grupo contendor también puede ser indiferente frente a un MS o frente a una acción en particular; comportamiento denominado tolerancia (P. 107).

En este artículo se examinan las acciones de los GA y del Estado que pueden ser enmarcados en estos tres tipos de conductas. Sin embargo, es necesario atender dos problemáticas de esta teoría: en primer lugar, equiparar a un GA con una conducta represiva puede resultar desacertado, dado que este término está fuertemente asociado al comportamiento del Estado. Por lo tanto, un término más adecuado para denominar las acciones de los grupos no estatales, que inhiben la acción colectiva de los retadores, puede ser la retaliación. Tanto represión estatal como retaliación hacen parte de lo que Jenniferl Earl (2006: 130) denomina control social (violento) de la protesta.

En segundo lugar, la noción de una segunda parte facilitando a un retador de manera incondicional y desinteresada, ha sido cuestionada por varios autores, incluyendo el mismo Tilly.

Para McAdam (1992), por ejemplo, los MS aceptan el apoyo de socios externos que puedan proveer recursos organizacionales para que el movimiento se sostenga en el tiempo (y así resolver el dilema organizacional). Sin embargo, señala el autor, este apoyo externo puede otorgar a los aliados estratégicos un control considerable sobre las dinámicas del movimiento; “si la organización del movimiento usa los recursos en una manera consistente con los intereses y las metas de su patrocinador, entonces es más probable que el soporte continúe sin interrupción” (55). Así, el comportamiento de facilitación de una segunda parte (el grupo retado) puede entrañar un intento de cooptación del movimiento.

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Para este punto es necesario preguntarse ¿qué determina el tipo de respuesta de la segunda parte inmersa en una contienda? McAdam (1992: 57), analizando la interacción entre élites políticas/ Estado y MS, sostiene que del grado de amenaza u oportunidad que un MS representa para un Estado (y las élites políticas) dependerá el tipo de control social que este haga de la movilización social. La atribución de amenaza u oportunidad depende de los intereses de las élites políticas y de las características del MS, en particular, de sus tácticas y metas.

McAdam (1992: 58) distingue las tácticas institucionalizadas de las que no lo son. Las primeras se ajustan a los canales establecidos o apropiados de resolución de conflictos. Esto las hace poco amenazantes para las élites políticas, ya que, en el marco de estos canales, la disparidad del poder entre las élites y los retadores es más grande. Por el contrario, cuando un movimiento apela a tácticas no institucionalizadas, tiene un efecto en el nivel simbólico y fáctico que es considerado por las élites como un gran desafío.

En torno a las metas, McAdam (1992: 59) diferencia entre las metas radicales, que desafían en lo fundamental al sistema político y/o económico, y las metas moderadas, que pretenden modificar un solo aspecto del sistema. Las primeras, causan unidad entre las élites, y por esta vía, conducen a una mayor represión estatal de los movimientos que las persiguen. Las últimas generan división entre las élites, por lo cual pueden recibir una oposición frontal de aquellos grupos que vean afectados sus intereses, y apoyo de quienes se beneficien con las reformas planteadas. Es decir, las tácticas no institucionalizadas y las metas radicales generan una mayor represión por parte del Estado.

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2.1. Límites del concepto de soberanía en el análisis de las interacciones grupos del conflictociviles El tipo de guerra que se libra en un país impone una serie de incentivos sobre los grupos del conflicto en torno a su comportamiento frente a los civiles y al territorio (Kalyvas, 2006, Arjona, 2010). En Colombia se libra una guerra civil irregular, caracterizada por una asimetría de poder entre los grupos en conflicto, a saber, el Estado y los GA (insurgentes y paramilitares). Según Arjona (2010: 55), en este tipo de conflictos, dada la disparidad en la capacidad bélica de los actores políticos rivales, la estrategia de los insurgentes consiste en el control y preservación de territorios más que en el éxito en la confrontación armada. Por lo tanto, los GA en condiciones asimétricas tienen perspectivas de largo plazo y persiguen dos metas: ser soberanos (tener control absoluto) sobre un territorio y maximizar los subproductos asociados a esa condición. El segundo objetivo depende del logro del primero, el cual presenta un reto de carácter externo para los GA: mantener al actor político rival fuera del territorio; asegurar un espacio “liberado”.

Kalyvas (2006: 88) afirma que las guerras irregulares alteran la naturaleza de la soberanía, mediante la fragmentación del espacio. El concepto de soberanía que plantea Kalyvas resulta útil para entender qué tanto un grupo insurgente logra establecerse como soberano sobre un territorio y cómo eso determina su comportamiento frente a los civiles. El autor distingue entre dos tipos generales de soberanía: segmentada, cuando dos o más actores políticos ejercen completa soberanía sobre partes distintas del territorio estatal; y fragmentada, cuando dos o más actores políticos ejercen soberanía limitada sobre la misma parte de un territorio del Estado (89). Existe soberanía segmentada en los espacios que Kalyvas denomina zona 1, de control total del titular (Estado), y zona 5, de control total de los insurgentes (196). Por su parte, es posible observar soberanía fragmentada en los espacios que corresponden a la zona 2, controlada principalmente por los titulares (control estatal dominante), la zona 4, controlada principalmente por los insurgentes (control insurgente dominante), o la zona 3, controlada de manera equivalente por ambas partes (paridad) (196).

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En los territorios donde la soberanía es fragmentada, los grupos del conflicto tienen una perspectiva de corto plazo, de tal forma que para ellos la competencia militar prima sobre la dimensión política (Arjona, 2010: 66). Bajo estas circunstancias, las organizaciones armadas demandan una cooperación de los civiles, orientada de manera casi exclusiva a conseguir objetivos militares.

Estos objetivos difieren según el tipo de control que los grupos ejercen en un territorio. Según Kalyvas (2006), en las zonas 2 y 4, los grupos tienen incentivos para usar violencia contra los civiles con el ánimo de conseguir su cooperación; el grupo dominante ejercerá violencia selectiva, mientras que el retador, violencia indiscriminada.

En contraste, el grupo que controla plenamente un territorio tiene una relación distinta con la población que está bajo su influencia. En las zonas 1 y 5 de soberanía segmentada, afirma Kalyvas (2006: 132), son bajos los incentivos que tienen los civiles para desertar y los que tiene el grupo soberano para ejercer violencia. Con el tiempo, este grupo conseguirá niveles cada vez mayores de colaboración civil, a través de diferentes vías (incluida la coerción) (124). Sin embargo, la cooperación que obtienen los grupos de conflicto bajo estas condiciones no es uniforme, e inclusive puede ser limitada por el rechazo, indiferencia o resistencia de las comunidades –sobre todo en el caso de los GA– (Weinstein, 2007; Arjona, 2008). De lo anterior se sigue que este modelo de soberanía es válido para entender la dimensión militar que determina el comportamiento de los grupos del conflicto, pero es limitado para entender las interacciones combatientes-civiles en escenarios bajo el control total o predominante de los primeros. análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 191 - 209

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2.2. La construcción de órdenes sociales en zonas de guerra La teoría de Arjona (2008; 2010) sobre la configuración de órdenes sociales en zonas de guerra, como resultado de la interacción en escenarios locales entre grupos del conflicto (principalmente no estatales) y civiles, permite abrir la “caja negra” del modelo de Kalyvas que se señaló más atrás, y, por esta vía, aporta elementos para entender y explicar el “problema interno” de los GA que pretenden conseguir metas de largo plazo (la relación del grupo con los civiles), así como poner en primer plano en el análisis la capacidad de agencia de los civiles en las guerras internas.

Por orden social en zonas de guerra Arjona (2010: 22) entiende la existencia (o carencia) de normas que garantizan predictibilidad en el comportamiento de civiles y combatientes en espacios locales.

Las zonas de guerra son los territorios donde GA tienen presencia continua, independientemente del nivel de control territorial que ejerzan (23) (es decir, en las zonas 2 a 5 de Kalyvas).

La tipología de órdenes sociales que propone Arjona (2010: 25) responde a dos dimensiones: por un lado, a la existencia de un “contrato social” entre GA y población civil, es decir, a una serie de obligaciones (“derechos” y “deberes”) que regulan la interacción entre las partes y, por otro lado, a la intervención de los GA en los asuntos civiles, que puede ser estrecha o amplia. Cuando es estrecha, el grupo se limita a la recolección de bienes materiales que garanticen su subsistencia y a la regulación de los asuntos relacionados con la seguridad (control militar del territorio y preservación del orden público a través de un aparato policivo) (26). Si la intervención es amplia, el grupo regula la vida de los habitantes locales más allá de la seguridad y el cobro de impuestos; teniendo injerencia en la administración de los recursos locales, las prácticas políticas e, incluso, los comportamientos privados (27).

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En virtud de estas dimensiones, la autora distingue entre tres tipos de órdenes: Desorden, cuando no existe un contrato social y las conductas de los combatientes no son previsibles para los habitantes locales; Vigilancia, cuando existe un contrato social y los grupos tienen un margen de intervención estrecha de los asuntos civiles; y Rebelocracia, cuando existe un contrato social y el grupo tiene un margen de intervención amplia en los ámbitos de la vida local; es decir, es un gobernante de facto de un territorio (Arjona, 2010: 24).

Para Arjona (2010), tres factores determinan la configuración de un orden social en un territorio: el horizonte de tiempo de un GA; la calidad de las instituciones de las comunidades locales antes del arribo del actor armado (alta calidad, si las instituciones son legítimas porque regulan los comportamientos de los habitantes y son aceptadas por ellos; o baja calidad si las instituciones son ilegítimas); y, por último, el valor que el grupo le otorga al territorio que buscan controlar.

Una Rebelocracia emerge cuando un GA tiene una perspectiva de largo plazo y llega a la localidad de una comunidad con instituciones de baja calidad. Allí, el actor logra un control militar total o al menos predominante sobre un territorio (es el soberano de la zona 5 o 4), y se ha instaurado como gobernante de facto en él, sustituyendo o controlando las instituciones que regulaban las relaciones de los habitantes que están bajo su área de influencia (Arjona, 2010: 59). En este tipo de orden no es previsible la emergencia de resistencia civil; por el contrario, el grupo tiene una expectativa de cooperación civil de alto o medio nivel (apoyo y obediencia en diversos campos de los asuntos civiles) (Arjona, 2008: 119)9.

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Según Arjona (2008), la obediencia corresponde a todos los casos en que un civil realiza un acto como respuesta a una orden expresa y directa que acaba de emitir un GA o a una norma que él haya esti pulado (119). El apoyo, por su parte, consiste en los actos de los civiles que no están precedidos por una orden expresa o una norma impuesta por los grupos del conflicto (119).

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Una Vigilancia se origina cuando un grupo “soberano” (similar al del orden anterior, en tanto tiene un horizonte de largo plazo) tiene que limitar sus pretensiones de control sobre los asuntos locales, debido a que la comunidad a la que llega tiene instituciones de alta calidad, por lo cual reconoce la posibilidad de resistencia de los civiles que están bajo su área de influencia (Arjona, 2010: 70-71).

Allí, es probable que emerja resistencia civil en dos circunstancias: si el grupo rompe los acuerdos establecidos con la comunidad, concernientes al límite de su interferencia en la autoridad y la autonomía de la comunidad; o si el grupo pretende establecer un orden social que amplía su nivel de injerencia en los asuntos civiles (p.e., la Rebelocracia). Los grupos esperan conseguir, al menos, una cooperación civil de bajo nivel (obediencia) (Arjona, 2008: 119).

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Por último, una situación de Desorden se establece cuando un GA tiene incentivos para controlar un territorio mediante el ejercicio exclusivo de la violencia, dado que al estar en medio de una disputa militar álgida con su rival (zonas 2, 4 y, principalmente, 3) tiene una perspectiva de corto plazo (Arjona, 2010: 66). También emerge este tipo de orden cuando un grupo le otorga un alto valor al territorio, pero tiene una expectativa de baja cooperación civil en ese lugar (Arjona, 2010: 78). Es probable que emerja resistencia en comunidades con instituciones de alta calidad. Los grupos recibirán un nivel de cooperación civil nulo o mínimo (no obediencia) (Arjona, 2008: 119).

III. HIPÓTESIS: UNIENDO LAS PIEZAS DEL ROMPECABEZAS En esta parte se derivan algunas hipótesis sobre las acciones de los GA frente a la ACC y los procesos organizativos de los civiles, y la respuesta del Estado frente a estas dinámicas.

1. La perspectiva del GA Los MS/OS son retadores. Ellos tienen una interacción constante con su contexto; presionan cambios en el sistema político que afectan los intereses de sus contendores, quienes responden a los desafíos que se les plantean. La mayoría de estos desafíos van dirigidos hacia el Estado, buena parte de la literatura sobre MS se concentra en esa relación, pero en el marco de una guerra civil las ACC de los civiles también pueden ir dirigidas hacia los GA. A su vez, estos últimos tienen un comportamiento muy variable, tanto en su naturaleza como en su intensidad, frente a los procesos organizativos y la protesta social.

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En este artículo se argumenta que el comportamiento (la reacción) de los GA frente a la movilización social depende de dos factores: el carácter de la ACC y de los procesos organizativos que se despliegan, por un lado; y las características de las organizaciones armadas, por el otro.

En cuanto al primer factor, existen dos variables que caracterizan la movilización social, cuando se examina en el marco de un enfoque relacional: la táctica o el tipo de acción colectiva que se lleva a cabo y la meta que esta persigue, es decir, qué reclamaciones se están realizando y quién es su destinatario. Estas dos variables van a determinar qué tanto la movilización social es percibida como un desafío, no solo para quien va dirigida, sino también para los otros contendores.

El segundo factor concierne a la estrategia político-militar del GA y a sus intereses particulares en un espacio y tiempo determinados.

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En cuanto a la primera variable, es importante considerar los marcos políticos, ideológicos y de estrategia militar que asumen los GA, que pueden afectar su relacionamiento con los MS/OS10.

Para esto, es posible usar el enfoque que plantea Carlos Medina (2010) en su estudio de los grupos guerrilleros colombianos. Según él, estos actores sociales y políticos, han asumido una cultura política que les permite definirse a sí mismas y al mundo con el que interactúan (103). No obstante estos marcos de interpretación colisionan con la realidad social y con las limitaciones propias de cada organización (103); lo que, por efecto, genera una disparidad entre lo que ellos persiguen y lo que efectivamente realizan, fisura que se ensancha o ajusta según el contexto particular en el que se encuentran (1023). Lo importante de estos marcos es que plantean una serie de predisposiciones a los GA que afectan su actuación, y por ende, su reacción frente a la movilización social11.

La segunda variable determinante radica en los intereses particulares que tiene un actor armado que pretende ser soberano en un territorio establecido. De la teoría de los órdenes sociales explicada con antelación, se propone usar en el análisis las expectativas que los grupos sostienen frente a la cooperación civil y a la amplitud de su capacidad de injerencia en los asuntos de la vida local.

Al llegar aquí, es posible plantear que los GA tienen tres tipos ideales no excluyentes de comportamientos frente a la movilización social:

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• Apoyo: cuando un grupo ofrece su colaboración o la impone en un proceso de organización social o en ACC específicas.

• Boicot: cuando un grupo adelanta acciones que obstruyen un proceso de organización social o intervienen negativamente en ACC específicas.

• Indiferencia.

1.1 Apoyo Los GA tienen incentivos para ofrecer “apoyo” a las ACC y a los procesos organizativos de los civiles que se constituyen en un desafío para el Estado, ya sea por la forma como se llevan a cabo estos procesos o por las metas que persiguen quienes los despliegan12. Es posible identificar tres incentivos que tienen los grupos para realizar este tipo de acciones: En primer lugar, les permite proyectar una imagen de legitimidad en su área de influencia. Según Arjona (2008: 118) en las guerras irregulares, los actores armados, (sobre todo insurgentes), buscan conseguir legitimidad en el ámbito internacional y nacional. Un grupo puede hacer un cálculo del siguiente tipo: si apoya una movilización social que plantea un reto significativo al Estado, proyectará una imagen de actor poderoso, con capacidad de movilización de masas y con una “base social” fuerte; es decir, legítimo.

En particular, la forma en la que ellos resuelven los siguientes dilemas es central para el análisis, ¿cómo entienden la movilización social?, ¿qué papel tiene esta en el proceso revolucionario o contrarrevolucionario?, y ¿cuál debe ser el liderazgo que deben asumir los GA frente a ella?

11 Un ejemplo de lo anterior es la forma como fue variando el ti po de relacionamiento entre el Ejército de Liberación Nacional (ELN) o las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) con la población civil y los MS, dependiendo del ti po de estrategia político-militar de guerra que asumían estos grupos en cada contexto histórico. Ver: Medina (2010), Ferro (2007) y Pizarro (2006).

12 Estas experiencias no se limitan a los grupos insurgentes. Aunque mucho más escaza, también existe evidencia de grupos paramilitares que han ofrecido apoyo a la protesta social en sus áreas de influencia. Tal es el caso que estudia Ingrid Bolívar (2006) sobre la injerencia de paramilitares en las protestas de los habitantes del sur de Bolívar, en el año 2000, frente a la iniciativa del gobierno de Andrés Pastrana (1998–2002) de permitir una zona de despeje en Cantagallo y San Pablo (Bolívar) para iniciar un diálogo con el ELN. 10

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En segundo lugar, con este tipo de comportamiento, los grupos pueden ganar poder y transformar situaciones locales a su favor, ofreciendo apoyo a la movilización social de masas o de élites locales (Arjona, 2008: 150). Ellos se presentan a un sector social como “un colaborador de la movilización ya en marcha, o como un líder que pretende iniciarla y favorecerla” (150). Esta estrategia les puede resultar exitosa, dado que “(…) a medida que el grupo alcanza éxitos –como sostener un paro, convocar gente a una protesta, mejorar la seguridad o hacer creíbles las amenazas del movimiento–, la aceptación inicial del rol que cumple el grupo armado en el territorio va creciendo y su presencia se va consolidando” (151). Adicional al nivel de influencia que adquieren en el nivel local, esta situación les permite avanzar en el objetivo de presentarse como actores políticos poderosos.

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Finalmente, estas acciones les permiten a los GA legitimar ciertos elementos de su discurso político. En ese sentido, Bautista (2010: 130) señala que las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) estaban interesadas en promover el Paro Cafetero de Tolima en 1995, no solo por su tradición y arraigo en la región, sino también porque el problema agrario ha sido uno de los elementos históricos de su discurso político.

Ahora bien, el tipo de orden social que un GA ha establecido en una localidad dada, instaura los alcances y limitaciones que tiene el grupo para ofrecer apoyo a una movilización social. Los mecanismos que el grupo emplea divergen en un escenario de Rebelocracia a uno de Vigilancia o de Desorden.

En una Rebelocracia el grupo puede asumir el rol de socio estratégico de la movilización social.

Lo hace favoreciendo, creando o permitiendo de manera controlada espacios de OS (Arjona, 2010:80)13, o dando soporte logístico a una ACC específica14. En el corto plazo, estas acciones disminuyen los costos de la movilización social; pero, en el mediano y largo plazo, tienen un resultado contraproducente, tanto en los riesgos como en los costos que deben asumir los civiles que se movilizan para hacer reclamaciones al Estado.

[203]

Este nivel de intervención en la movilización social se explica por la capacidad de injerencia del grupo en los asuntos civiles del nivel local. En un escenario de fuerte control como este, la oferta de apoyo puede ser aceptada por los MS/OS, ya sea por la confluencia de intereses entre las partes o por la capacidad que tiene el “gobernante de facto” de imponer su intervención en un momento dado. Aún así, lo anterior no significa que la movilización social en este tipo de regiones inicie y se sostenga únicamente por la iniciativa de un GA; quienes protestan tienen motivaciones para hacerlo: ellos no pueden ser entendidos como una masa inerte e incapaz de tomar decisiones (Bautista, 2010; Bolívar, 2006).

En el orden social de Vigilancia, por el contrario, el grupo tiene un nivel menor de control de los asuntos civiles, y su oferta de cooperación en la movilización social puede ser rechazada por los líderes de los MS/OS. En esas circunstancias, al grupo le queda como alternativa usar una estrategia de infiltración. Según Arjona (2008: 150) los actores armados infiltran la movilización Un ejemplo de este proceso es la creación del Comité de Colonización y la Asociación de Juntas de Acción Comunal en la región de El Caguán (Caquetá), en el marco del proceso de negociación entre las FARC y el gobierno Betancur (1982-1986). La guerrilla favoreció la creación de estas OS, que quedaron bajo su amparo y cobertura (Jaramillo, Mora y Cubides, 1986: 261).

14 Bautista (2010) describe dos mecanismos que emplearon las FARC en su intervención en el Paro Cafetero en Tolima en 1995, que pueden ilustrar este ti po de apoyo: la difusión de las actividades de la protesta y la instauración de un sistema de incentivos negativos, basado en la coerción física, para asegurar la partici pación masiva de los campesinos en los eventos (130).

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social como una vía a través de la cual buscan conseguir poder a nivel local. Los grupos generan divisiones entre los líderes de los MS/OS, o aprovechan las tensiones existentes, para conseguir participación en estas instancias de liderazgo (150). Así mismo, los grupos armados infiltran a algunos de sus integrantes en las ACC de su interés; acción que es de difícil control por parte de los MS/OS15.

Estas acciones de los GA no disminuyen los costos logísticos de los MS/OS; al contrario, la inspección que tienen que hacer los MS/OS, para evitar la infiltración de los GA, representa altos costos y pobres resultados para los organizadores de la movilización social16.

[204]

El apoyo que ofrecen o imponen los GA tiene consecuencias en la movilización social. En concreto, es posible identificar cuatro efectos: primero, la supeditación de los intereses de los MS/OS a los intereses político-militares del socio estratégico. En otras palabras, la cooptación que señalaba McAdam termina por afectar la autonomía de los grupos retadores del Estado y, a su vez, en circunstancias específicas, puede generar una parálisis organizativa17. Segundo, la criminalización y estigmatización de la cual son objeto los MS/OS que despliegan estas acciones, tanto por parte del Estado como por otros sectores sociales. Esto permite a sus contendores justificar el control estricto que hacen de la movilización social, a partir de la represión estatal o de las acciones de otros sectores sociales (p.e., la retaliación de otros grupos del conflicto)18. Tercero, el distanciamiento entre los líderes y las bases de los MS/OS (González, 2006: 521), de un lado, y, de otro lado, el alejamiento frente al movimiento de los simpatizantes externos que no son radicales. La percepción sobre la presencia de actores armados en la movilización social por parte de observadores externos al movimiento, resta la capacidad que tienen los grupos retadores de generar solidaridad con las campañas de protesta que adelantan (González, 2006: 540). Por último, el debilitamiento del proceso organizativo19.

A manera de cierre, es posible plantear la siguiente hipótesis: H1. Los GA apoyan la movilización social que tiene como objeto de sus reclamaciones al Estado, cuando ellos atribuyen a este comportamiento una oportunidad para beneficiar sus intereses políticomilitares.

1.2 Boicot Los GA tienen fuertes incentivos para boicotear y suprimir todas las ACC y los procesos organizativos que los civiles adelantan en contra de ellos. Como se argumentó más atrás, hay mayor probabilidad de que este tipo de acciones ocurran en escenarios de menor control por parte de un actor armado que pretende ser soberano sobre un territorio, tales como la Vigilancia. La movilización social de este tipo se constituye en un desafío a la autoridad del GA, en particular, a sus pretensiones de control territorial y poblacional en un orden social determinado.

Entrevista a concejero de la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca (14 de octubre de 2011).

Entrevista integrante de la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca (14 de octubre de 2011).

17 Un efecto de la interferencia de las FARC en las luchas laborales en el Magdalena Medio, según Álvaro Delgado, es que tornó innecesario el trabajo de organización y concientización de los obreros (citado en González, 2006: 522).

18 Según Suhner, “la influencia y a veces la mani pulación que las guerrillas ejercen sobre las protestas campesinas puede ser perjudicial para las organizaciones, pues no solo reduce en muchos casos su autonomía sino que el Gobierno la aprovecha para desprestigiarlas y menospreciar sus motivaciones de protesta, y a los paramilitares les sirve como pretexto para asesinar a sus líderes” (citado en González, 2006: 552).

19 Una muestra de esta situación es el caso de la intervención de la insurgencia en el movimiento cívico en Barrancabermeja. Según María Wills, la guerrilla introdujo la lógica de la fuerza en la resolución de conflictos en la ciudad, y con ello profundizó las diferencias de la población y debilitó a las OS frente a la incursión de los paramilitares (citada en González, 2006: 541).

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Andrés Vargas (2008), concluyó que la violencia paramilitar en contra de las OS de Barrancabermeja era una respuesta de estos grupos a las manifestaciones públicas de rechazo y resistencia civil frente a las pretensiones de los paramilitares de constituirse en gobernantes de facto del territorio.

En efecto, cuando los MS/OS adelantan una resistencia de manera sostenida en el tiempo frente a las pretensiones de autoridad de un GA, consiguen dos resultados, según Vargas: primero, minar la eficiencia y efectividad de la violencia como principal mecanismo (o último recurso) que ejerce el grupo para controlar a la población (14); y, segundo, enviar un mensaje al resto de la población en torno a la posibilidad de subvertir el orden social que pretende imponer el actor armado (14).

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Así mismo, es posible observar una notable desconfianza por parte de los GA frente a los procesos organizativos de los civiles que tienen un carácter autónomo. Esa desconfianza puede conllevar a un ejercicio de boicot y retaliación. Arjona (2008: 80) señala que los actores armados tienen pocos incentivos para patrocinar o permitir ejercicios independientes de organización y/o gobierno civil, dado que la autonomía de los habitantes reduce la capacidad que tienen los combatientes de moldear las dinámicas locales a su favor. Esta desconfianza se incrementa, cuando estas organizaciones son muy fuertes, y no se limita a los grupos contrainsurgentes. Según Daniel Pécaut (2008, 70), las FARC no “ven con buenos ojos a las organizaciones sociales autónomas, y a menudo las manipulan”.

Aunque no se espera que emerja resistencia civil en una Rebelocracia20, en todo caso, en esa circunstancia hipotética es posible plantear que el grupo tendría la capacidad de “desautorizar” o suprimir tempranamente cualquier proceso incipiente de resistencia en su territorio de influencia.

Por el contrario, en un orden de Vigilancia, el grupo tiene pocas alternativas diferentes al uso de la violencia (retaliación) como mecanismo para boicotear la movilización social que lo desafía.

Siguiendo la propuesta de Vargas (2008), se sostiene que en una Vigilancia, un GA que ha sido retado empleará violencia selectiva en contra de los integrantes y líderes del MS/OS retador/a. En un escenario de Desorden, el/los GA retado/s usarán violencia indiscriminada contra la población civil en general, con el objetivo de disuadir conductas que se consideren contrarias a sus intereses en el territorio.

[205]

En cuanto a las consecuencias del boicot, la posibilidad de retaliación incrementa significativamente los riesgos físicos de la movilización social (sobre todo de la resistencia civil).

De igual forma, no se puede descartar un aumento en los costos logísticos en que deben incurrir los líderes y participantes de estas acciones, quienes deben realizar los procesos organizativos bajo ciertos parámetros de reserva e inclusive de clandestinidad. Situación que no los exime del “boicot logístico” y la presión que ejercen los GA, mediante el robo de materiales, equipos e información confidencial; las amenazas para que no se realicen actividades específicas; e inclusive los ataques violentos contra sedes físicas de los MS/OS. Para finalizar, es posible plantear la siguiente hipótesis: H2. Los GA suprimen la movilización social que los tienen como objeto de reclamaciones.

20

Esto se debe a que, como lo evidenció Arjona (2010: 62), cuando un GA gobierna sobre casi todos los asuntos de la vida en una comunidad, los costos y riesgos de la resistencia son muy altos.

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1.3 Indiferencia Cuando los civiles adelantan ACC o procesos organizativos que tienen como objeto de sus reclamaciones al Estado, pero ni sus metas ni sus tácticas le plantean un serio desafío, es posible esperar que los GA sean indiferentes frente a este tipo de movilización social. No ejercerán acciones a favor ni en su contra.

2.

La perspectiva del Estado Similar a la situación de los GA, el Estado tiene incentivos para comportarse de manera diferenciada frente a las ACC y los procesos organizativos de la población civil. Cuando la movilización social se dirige principalmente hacia los GA, es posible esperar que el Estado tenga un comportamiento que oscile entre la tolerancia o la facilitación, dependiendo de si el Estado atribuye a estas acciones una oportunidad para beneficiar sus intereses21. Si, por el contrario, la movilización se dirige hacia el Estado, este puede responder a ella en un continuo entre la atención y la represión.

Se sostiene que el Estado asume un comportamiento represivo frente a la movilización social cuando le atribuye una amenaza para sus intereses. Esto depende de dos factores: en primer lugar, el tipo de movilización social que se despliega y, en segundo lugar, la percepción estatal acerca de la posibilidad de intervención de un GA en estas acciones.

En cuanto al primer factor, el Estado puede considerar que la movilización es riesgosa para sus intereses cuando persigue metas radicales y/o las tácticas que se despliegan no son institucionalizadas, son acciones disruptivas (Tarrow, 1997).

[206]

En cuanto al segundo factor, como se ha presentado más atrás, el Estado tiende a deslegitimar y a reprimir con mayor severidad la movilización social en la que se presume existe influencia de GA. La posibilidad de que un grupo intervenga en una movilización social provee incentivos al Estado para reprimirla. Estos incentivos pueden ser de dos clases: positivos, dado que la presencia de un GA en un territorio donde se presenta una movilización social, le ofrece al Estado una excusa para justificar un comportamiento represivo contra los manifestantes, independientemente de qué tan verídico sea la supuesta injerencia del grupo en este tipo de acción colectiva. Negativos, dado que el Estado puede considerar como una amenaza la injerencia de un grupo en una movilización social, cuando efectivamente identifica su intervención en estas acciones.

Para este punto es posible plantear la siguiente hipótesis: H3. El Estado reprime la movilización social que lo tiene como objeto de sus reclamaciones, cuando le atribuye una amenaza por sus características innatas o por la injerencia de un GA en ella.

21

Por intereses del Estado se hace referencia a los objetivos de los gobiernos temporales del régimen político. Como muestra está lo sucedido con las movilizaciones en contra de las FARC en el 2008. Para Aguilera (2010: 171), estas protestas fueron favorables para la legitimación del discurso del Gobierno Uribe Vélez (2002–2006; 2006–2010), tanto en lo que concierne a la solidaridad internacional en la lucha contra las FARC, como en relación con la priorización del sector defensa y seguridad en la agenda política nacional.

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CONSIDERACIONES FINALES Para finalizar, es preciso abordar dos temáticas para el cierre del documento: en primer lugar, determinar cuál es el impacto de las acciones de los GA y el Estado frente a la movilización social, en términos de riesgo para los civiles que se involucran en este tipo de activismo. En segundo lugar, señalar algunas variables que pueden enriquecer la propuesta del documento.

Frente a lo primero, como un ejercicio de síntesis, es posible plantear que en contextos de conflicto armado, las ACC y los procesos organizativos de los civiles enfrentan diferentes clases y niveles de riesgo según el desafío que plantean a los contendores a los que se dirigen: • Cuando la movilización se dirige hacia el Estado pero no le representan un desafío, los GA tienen poco incentivos para apoyarla, y el Estado tiene pocos incentivos para reprimirla. El nivel de riesgo es bajo.

• Cuando la movilización se dirige hacia el Estado y le representa un desafío, los GA tienen incentivos para ofrecer apoyo a este tipo de activismo. Sin importar si el apoyo es rechazado o aceptado, el Estado considera la movilización como una amenaza y tendrá incentivos para reprimirla. El nivel de riesgo es alto.

• Cuando la movilización se dirige hacia un GA, este la considera un desafío y una amenaza a sus pretensiones de ser soberano en un territorio. Por lo tanto, tendrá incentivos para suprimirla, mediante la retaliación hacia sus participantes. El Estado, por su parte, puede facilitarla o tolerarla. El nivel de riesgo es alto.

• Cuando la movilización se dirige al mismo tiempo hacia un GA y el Estado, y le plantea un desafío a ambas partes, tanto el grupo como el Estado tendrán incentivos para suprimirla mediante la retaliación y la represión de sus participantes, respectivamente. El nivel de riesgo es el más alto posible.

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En cuanto a la segunda temática, hay tres variables que pueden ser incorporadas para hacer más robusta la propuesta teórica planteada. La primera variable a considerar es el tiempo. Como lo señala McAdam (1992), los intereses de los actores inmersos en una contienda política pueden variar en un horizonte temporal. Por consiguiente, tanto los objetivos de los grupos del conflicto como sus respuestas frente a la movilización social pueden cambiar en el tiempo. La segunda variable, siguiendo los lineamientos de González (2006), es la relación entre los grupos del conflicto y las élites políticas y económicas del nivel local y regional. Es posible prever que las acciones del Estado y los GA frente a la movilización social varían en un escenario en el que el poder local está consolidado a uno en el que no lo está. Finalmente, así como lo afirma Bautista (2010), es necesario dar una mayor importancia a los intereses que tienen los grupos del conflicto y las élites políticas y económicas sobre los territorios en los cuales habitan los participantes de la movilización social.

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RECONSTITUCIÓN DE LA ANTROPOLOGIA POLÍTICA. HETERONOMÍAS ENTRE LA CIENCIA POLÍTICA Y LA ANTROPOLOGÍA

Felipe Cárdenas-Támara

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RECONSTITUCIÓN DE LA ANTROPOLOGIA POLÍTICA. HETERONOMÍAS ENTRE LA CIENCIA POLÍTICA Y LA ANTROPOLOGÍA Felipe Cárdenas-Támara* RESUMEN Me propongo desarrollar algunas reflexiones sobre el campo de estudio de la ciencia política, como antropólogo, en diálogo desde el horizonte intelectual fijado por Eric Voegelin y en relacionando críticamente las ideas sobre la ciencia política expresadas por los profesores Rodrigo Losada y Andrés Casas, en sus recientes publicaciones, y quienes representan una importante escuela de pensamiento en el estudio de los fenómenos políticos. El debate se plantea en términos del dialogo entre las visiones reduccionistas y los enfoques heurísticos. Se afirma la importancia de la categoría teórica de experiencia de orden como pauta que conecta a la antropología política y a la ciencia política; concepto que de ser apropiado, permitiría enriquecer el universo retórico-científico, en cuanto a la identificación de la complejidad del fenómeno político.

Palabras clave: Ciencia política, orden, Eric Voegelin, positivismo, antropología política, reduccionismo

RECONSTITUTION OF POLITICAL ANTHROPOLOGY. HETERONOMIES BETWEEN POLITICAL SCIENCE AND ANTHROPOLOGY

[211]

SUMMARY As an anthropologist, I intend to develop some reflections on the field of political science in dialogue with the intellectual horizon set by Eric Voegelin and in critical relation with the ideas expressed about political science in the recent publications of professors Andrés Casas and Rodrigo Losada, who represent an important school of thought in the study of political phenomena. The debate is framed in terms of dialogue between reductive visions and heuristic approaches. The importance of the theoretical category of experience of order as a connecting pattern between anthropology and political science is asserted. This concept would enrich rhetorical scientific universe in terms of identifying the complexity of the political phenomenon.

Keywords: political science, order, Eric Voegelin, positivism, political anthropology, reductionism.

Fecha de recepción: 08/07/2013 Fecha de aprobación: 12/12/2013

* Director del grupo de investigación Sociopolítica analítica, ambiente y análisis cultural.

Antropólogo de la Universidad de Los Andes, Ph.D Bircham Univesity, Mcs en Desarrollo Rural, Universidad Javeriana. Agradezco al profesor y analista internacional Fernando Cvitanic por sus observaciones. Universidad de La Sabana Email: Feli pe.cardenas@unisabana.edu.co análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 211 - 226

RECONSTITUCIÓN DE LA ANTROPOLOGIA POLÍTICA. HETERONOMÍAS ENTRE LA CIENCIA POLÍTICA Y LA ANTROPOLOGÍA

Felipe Cárdenas-Támara

“Toda sociedad es el hombre escrito en grande”. Platón.

INTRODUCCIÓN

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El trabajo se refiere a la reconstitución y resignificación de la antropología política, y de sus vínculos de diálogo (heteronomía) con la ciencia política. Se aspira a enriquecer la función interpretativa de la realidad, de la indagación científica y de la formación ciudadana, destacando la importancia de la inclusión de las propiedades heurísticas, propias de la tradición filosófica clásica, que dieran nacimiento a la ciencia política en su primer momento fundacional (470 A.C), como también de los aportes de los enfoques ligados al estudio de la complejidad en el campo de las ciencias sociales, en sus muy diversas expresiones analíticas. El proceso de reflexión sobre el tema, se ha inspirado principalmente de la obra de Eric Voegelin en su libro La Nueva Ciencia de los Político (2006). La invitación es a asumir el proceso de investigación, y de formación política y ciudadana, como un proceso iluminativo y meditativo, que proporcione herramientas de descripción, interpretación y evaluación con alto poder heurístico, orientado a superar los reduccionismos científicos, como las equivocidades que se eclosionan en los discursos académicos dominantes en el campo de la ciencia política que hemos tenido la oportunidad de criticar (Cárdenas y Suárez 2010). Una ciencia objetiva de la política tiene que plantearse desde la introducción de principios que tengan la posibilidad de analizar los valores dominantes, como los enfoques hegemónicos de hacer política y de hacer ciencia política. Me anima el deseo de compartir el trabajo intelectual desarrollado a la luz de una rica noción en posibilidades analíticas interdisciplinarias y evaluativas, como es la noción de experiencia de orden. Esta categoría teórica puede enriquecer el universo del discurso científico de la ciencia política, como de otras disciplinas interesadas en el estudio lo político.

La condición mental de la categoría en mención, de ser aceptada en la retórica del discurso de las disciplinas interesadas en el estudio del fenómeno político, pasaría a constituirse en un signo con capacidades para la indexación icónica de la realidad. En dicha perspectiva, el signo refiere condiciones de comunicación que enriquecen el sistema de producción discursivo de la ciencia política al permitirle a esta disciplina el asumir supuestos teóricos y resultados de investigación que enriquecen la discursividad de los modelos empírico-positivistas. Nos interesa enriquecer el potencial interpretativo de la ciencia política, desde ciertas consideraciones de la antropología.

La complejidad de la producción discursiva del sentido de lo político y de los enfoques que lo estudian, busca desde un horizonte lógico y pragmático enriquecer la teoría política.

El documento presentará la noción de experiencia de orden formulada en la obra de Eric Voegelin, como la pauta que conecta el campo de estudio de la ciencia política y la antropología. La noción de experiencia de orden permite la ampliación del diálogo interdisciplinario, estableciendo vínculos informativos, comunicativos y sistémicos en lo referido a captar la complejidad de las realidades políticas en todas las sociedades humanas, ya sea en perspectiva diacrónica o sincrónica, desde las más simples a las más complejas. La noción de experiencia de orden permite diseñar programas de investigación dirigidos a identificar las condiciones de orden emergentes, tarea que se realiza en colaboración con las ciencias humanas, ciencias sociales y ciencias naturales. En ese sentido, la propuesta voegeliana de ciencia política es tanto normativa, como positiva, y se diferencia de los paradigmas empírico positivistas.

Se abordarán algunos de los principales elementos significativos de la categoría de experiencia de orden. Las preguntas de fondo, pensando en el eje investigativo y formativo que justifica el debate, son las siguientes: ¿Desde qué marco conceptual y teórico queremos estudiar y comprender lo político? ¿Son las categorías cientificistas, propias de algunos enfoques de las ciencias sociales, en tendencias que diversos autores -que mencionaré en el artículo- han considerado como superadas,

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los únicos contenidos que debemos asumir en el estudio de lo político? ¿Qué función cumple la ciencia política y la antropología política en dicha tarea?

CONDICIONES ESPACIO TEMPORALES DE QUIEN ESCRIBE Hace cinco años fui nombrado director del Departamento de Ciencia Política y Derechos Humanos de la Universidad de La Sabana (2007-2012). No era, ni soy, politólogo. Como es apenas natural, algunos miembros del departamento y del Instituto de Humanidades se incomodaron un poco con el nombramiento, pues consideraban que dicho cargo debería de estar en manos de un politólogo. Se pensó, quizás, que un antropólogo al frente de dicha unidad era una especie de “estigma” para algunos que pensaban representar la ortodoxia de la ciencia política o tenían en mente que lo político era un asunto ajeno a la antropología, en una lectura de la misma que en el imaginario social nos coloca a los antropólogos como estudiosos de los dinosaurios. Aclarando: los antropólogos nunca hemos estudiado dinosaurios, y resulta que sí hemos estudiado sistemas políticos, y la contribución de la disciplina, como lo reconocen politólogos como David Easton, ha sido importante para el calibramiento teórico y conceptual de la propia ciencia política (1959).

Ahora, en toda la historia del departamento nunca había estado al frente del mismo un politólogo: siempre el cargo había estado en manos de abogados, condición que curiosamente nunca había sido cuestionada. Por aquellos días, en mis periódicas visitas a la biblioteca de la Universidad de La Sabana, me encontré, por acción de la serendipia, con un libro que sin lugar a dudas definiría un horizonte conceptual importante en mi vida. Se trata del libro La Nueva Ciencia de lo Político, escrito por un “tal” Eric Voegelin, figura totalmente desconocida por mí en aquellos días. Tengo que confesar que el libro captó mi interés inmediatamente y respondió muchos de los interrogantes que me hacía yo como antropólogo al frente de un Departamento de Ciencia Política y Derechos Humanos. Confieso que por respeto a la ciencia política quería leer los planteamientos de politólogos clásicos, para permearme de sus planteamientos y no condicionar con mi horizonte antropológico la configuración del departamento. En mi proceso de aprendizaje sobre la ciencia política, tomé la costumbre de hacerle a todo politólogo la pregunta sobre cuál era el objeto de estudio de la ciencia política. La respuesta en todos siempre era que la ciencia política estudia el poder, respuesta que refleja cierta ambieguedad teórica en el uso de las categorías científicas de la ciencia política, ya que, como se demostrará más adelante, las nociones de poder, fuerza, Estado y gobierno, categorías pretendidamente universales para la politología, están ausentes de la estructura de lo real de numerosas sociedades primitivas y sin Estado. Mi formación en una disciplina heurística como la antropología no podía aceptar satisfactoriamente esa definición canónica sobre el objeto de estudio de la ciencia política. Por un lado, me parecía que desconocía todos los aportes de la antropología política, cuando esta subdisciplina define la política como cultura, relacionando la política con otros rasgos importantes de la vida social, es decir, con otras respuestas culturales; por otro lado, sin desconocer la importancia de una teoría del poder para la ciencia política, lo que yo intuía en la respuesta de los politólogos era cierta preponderancia de la abstracción, sin referencia directa a las conformaciones socio-culturales en su referencia al poder, lo cual de cierta manera evidenciaba una total incomunicación con los planteamientos sobre el poder, de orden relacional y procesual de la propia antropología política (Kurtz 2001; McGlynn y Tuden 1991; Vincent 1990, 2002; Wolf 2002)1.

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Las intuiciones personales, se constituyen en constatación si se tienen en cuenta los datos presentados en la obra clásica del antropólogo holandés Henri J.M. Claessen, Antropología política. Estudio de las comunidades políticas, México: Universidad Autónoma de México, 1979. Ténganse en cuenta las siguientes obras ya clásicas que reafirman el sentido de la importancia de entender lo político como un fenómeno cultural: Balandier, G. Antropología política, Barcelona: Península, 1972; Barth, F. Political Leadershi p among Swat Pathans, Londres: Athlone, 1959; Fortes, M. Evans-Pritchard, E.E., (Eds), African Political Systems, Oxford: International African Institute, 1940. análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 211 - 226

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Como antropólogo respetuoso de los campos disciplinares, la respuesta me parecía un tanto vaga, sin contundencia y sin mucho sentido comprensivo de aplicación en lo local y en mi ejercicio como antropólogo “indígena” (usando el epíteto que el propio David Easton (1991) usara para referirse a la producción politológica que no es norteamericana), y por lo tanto interesado en el desarrollo teórico de lo político, pero con una clara intencionalidad en encontrar un sentido iluminativo a la luz de las necesidades de nuestros propios países “indígenas”, necesidades que no son los de la ciencia política positivista norteamericana, sin desconocerle su enorme trabajo e inmensa cantidad de datos recogidos. Ya en manos de la erudición de Voegelin, me encontré con un autor, que precisamente nos brindaba una definición mucho más completa, rica, evocativa y desafiante sobre el objeto de estudio de la ciencia política. En lo personal, el encuentro me llenó de satisfacción, pues el enfoque de Voegelin me permitió vincular mis intereses heurísticos como antropólogo y ambientalista con las particularidades y los desafíos en el estudio de las singularidades de órdenes políticos y culturales que la obra de Voegelin permite hacer en lo relativo al estudio de las realidades políticas que no necesariamente se plasman desde la totalidad del sistema político, sino que incluso puede ser captada y analizada desde un texto literario, un ritual, el repertorio musical de una sociedad, o desde el análisis del discurso político del caudillo o los agentes presentes en el auditorio. Confieso que me encontré ante un planteamiento fundacional que me centró como antropólogo en la categoría de cultura, pero me puso a pensar en categorías de la ciencia política, es decir me invitó a superar el relativismo cultural metodológico propio de la antropología, así como a aspirar a ir más allá de la construcción de descripciones densas (Geertz 1996, 1998) de las ricas epistemologías de lo local (Bateson 1990, 1991). Es por ello que los conceptos vogelianos son iluminativos no solo para la ciencia política, sino para la antropología, así como para las ciencias sociales interesadas en el estudio de lo político desde cierta intencionalidad centrada en el reconocimiento de las tramas significativas, la identificación de normas y valores y en el potenciamiento de los grupos humanos con los que nos encontramos. La teoría voegelinana no es la expresión simplemente de una teoría de la información sin referentes semánticos y semióticos. Por eso el planteamiento de Voegelin no es simplemente normativo. Tengo que decir que sin importar de qué disciplina o área de conocimiento vengan los conceptos o las categorías analíticas, en un verdadero diálogo interdisciplinar marcado por la seriedad y la capacidad del reconocimiento se debería tener la amplitud para reconocer la riqueza de ideas, enunciados, conceptos y categorías que, en este caso, como la de noción de orden, definitoria del campo de estudio de la ciencia política, vienen de una tradición de cuño filosófico clásico, que permite un diálogo con la diversidad cultural y social de la humanidad. Para mi sorpresa, el enfoque voegelino, prácticamente desconocido en el medio académico de los politólogos colombianos, captó mi interés académico e iluminó mucho de lo que yo mismo había realizado como antropólogo en el marco de diversos proyectos y publicaciones realizadas en un lapso de unos 20 años de vida académica. Ninguno de los politólogos que me visitaban conocía la obra de E. Voegelin. Yo, por mi parte, la empecé a estudiar asiduamente y, admirado por su capacidad de síntesis en relación con el estudio y comprensión de lo político, la propuse como una de las obras fundamentales para organizar muchos de los debates estériles que se vienen dando en el campo de las humanidades y las ciencias sociales desde hace años, debates que oscilan entre el positivismo más rampante y un post-modernismo que niega cualquier tipo de posibilidad de articulación científica para las ciencias sociales.

Hacia el año 2008, también empecé a estudiar un libro recientemente publicado por dos politólogos colombianos: los profesores Rodrigo Losada y Andrés Casas. Otro libro importante, cuya virtud principal radica en la síntesis clara y rigurosa que sus autores nos brindan de los principales enfoques de la ciencia política contemporánea. Ahora, para mi sorpresa, más allá del trabajo riguroso y exhaustivo con el que los autores analizaron y organizaron los principales enfoques de

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la ciencia política, donde incluso incluyen enfoques marcadamente antropológicos, hallé que sus aseveraciones personales, es decir, los planteamientos propios presentados en los capítulos 1, 2, 3 y las conclusiones del trabajo, no eran en mi opinión lo suficientemente contundentes. Ya llevaba dos años trabajando con Voegelin y, para mi sorpresa, más allá del rico universo de enfoques de la ciencia política enumerados por Casas y Losada, mi intuición fue que precisamente lo que le faltaba a la ciencia política en la presentación de ellos era una definición más rica del objeto de la ciencia política, no circunscrita al estudio de los repartos de recursos escasos o al estudio empírico del poder en la definición que ellos plantearían en su artículo aclaratorio (Casas y Losada 2011) a nuestro propio artículo (Cárdenas y Suárez 2010), donde expresan con mucho más vigor sus ideas en el plano de lo sintético. Con el apoyo de la politóloga y profesora Luisa Suárez escribimos un artículo extenso y con mucho trabajo en respuesta al libro de los profesores Casas y Losada, en donde manifestamos nuestras inquietudes y planteamos las propuestas, basadas en Voegelin (2006); el trabajo fue publicado por la revista Colombia Internacional (2010) de la Universidad de Los Andes, y en él argumentamos que el objeto de la ciencia política es la experiencia de orden de las sociedades humanas, en contraposición a la visión economicista distributiva planteada por los profesores Casas y Losada, la cual, a nuestro modo de ver, incluso no explicitaba lo suficiente, por lo menos en el libro, la riqueza de la base teórica que un autor tan reconocido como David Easton había planteado con respecto a los aportes de la ciencia política y su entendimiento del objeto de estudio centrado en sistemas políticos. Como se ve, si no sé explicita lo suficiente sobre la base del objeto de estudio de la ciencia política, incluso la definición de Easton puede aparecer como tautológica: la ciencia política estudia sistemas políticos. No hay potencia interpretativa en dicho enunciado, como sí hay potencia interpretativa, no tautológica, cuando se dice que la ciencia política estudia experiencias de orden. Basado en el propio David Easton, y con base en una publicación donde él corrige muchos de los planteamientos teóricos de la antropología política (1959), seguiré insistiendo en la importancia de definir como campo de estudio de la ciencia política, la noción de experiencia de orden. Esa experiencia de orden está atravesada y vinculada concomitantemente por las dimensiones de la fuerza y el poder. Pero dichas variables o factores, en vinculación con otros aspectos socio-culturales, sellan con un estilo propio emergente a la cultura o sociedad estudiada.

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En el siguiente número de la misma revista, los profesores Losada y Casas (2011) responden a nuestras críticas y aclaran bastante su posición personal y teórica sobre el objeto de estudio de la ciencia política en una respuesta que, a nuestro juicio, es sólida pero que sigue reproduciendo a-críticamente el argumento de que el objeto de estudio es el poder (p.151). Es más, en el artículo publicado hay cierta contradicción con respecto a lo que habían publicado en el libro, pues en éste habían reconocido cierta “enorme ambigüedad del concepto poder” al referirlo como objeto de estudio de la ciencia política (2008: 30). De manera contradictoria, en su artículo terminan afirmando algo que en el libro habían criticado (2011: 151). De todas maneras, pensamos que nuestros interrogantes y críticas les permitieron aclarar bastante su propia posición y brindarle al público una síntesis mucho mejor lograda de la que aparece en su libro. En el marco del debate académico y científico es importante reconocer los aportes o las buenas ideas, vengan de donde vengan, y que sirvan para iluminar nuestro quehacer científico. Nuestro artículo en ningún momento pretendió anular o descalificar la tipología de enfoques desarrollada o identificada por los profesores Rodrigo Losada y Andrés Casas, en un trabajo que siempre consideramos rico, riguroso y profundo y que desde luego desarrollan de manera muy precisa cuando ellos hacen una caracterización de cada uno de los enfoques teóricos que a su juicio estructuran hoy los campos teórico-prácticos de la ciencia política y de otras disciplinas interesadas en el estudio de lo político. Nuestro ejercicio de lectura, tanto de Voegelin como de los profesores Casas y Losada, análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 211 - 226

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sí tenía como intención, el que se pensara la ciencia política desde ciertas categorías analíticas, que a nuestro juicio enriquecen el marco teórico de los enfoques sociales contemporáneos, pero tampoco estábamos en la posición de imponer un criterio anti-relativista o anti-positivista. Sí pienso que es importante asumir el reto de pensar críticamente en las categorías vogelianas, incluso desde una perspectiva sistémica abierta a la complejidad (Luhmann, 1998).

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En lo fundamental sigue el desafío planteado en términos de establecer puentes con el pensamiento voegelino, por lo tanto la invitación sigue abierta en el sentido de realizar una lectura crítica precisamente de lo que dejaron por fuera de su análisis, cuando escribieron en diálogo con sus lectores: “Advertimos que dejamos de lado el punto III y la sección final del artículo, debido a que no es nuestro interés discutir los planteamientos de la obra de Eric Voegelin, ni las propuestas de Cárdenas y Suárez a partir de dicho autor, ya que a nuestro juicio, constituyen una versión válida como aproximación normativa de la sociología política” (Casas y Losada 2011). El problema con ese “dejar de lado” es que, precisamente, dichas categorías vogelianas son centrales en la reconstitución del campo de estudio de la ciencia política en tanto disciplina interesada en el estudio de la experiencia de orden de las sociedades y culturas humanas; condición que no anula la rica vida de los enfoques identificados y sistematizados por Casas y Losada, pero que sí genera una categoría teórica, tanto simple como compleja, para darle mayor precisión heurística a la ciencia política y sus variados y ricos enfoques. La aproximación vogeliana es científica y filosófica y no solamente normativa. Cuando se habla de orden, se habla de significados y no solamente de elementos normativos o valorativos; es decir, se introduce un puente de diálogo con toda la vertiente interpretativa que está de moda en las ciencias sociales desde hace un par de años, tanto en sus versiones duras (Sorokin 1960) como en sus versiones blandas (Geertz 1996,1998). Además, la noción de experiencia abre un puente y canal de diálogo con corrientes psicológicas tanto existenciales, como psicoanalíticas, al establecer que la noción de experiencia permite desarrollar ciencias enfocadas a captar experiencias cercanas o distantes. Estas posiciones, ponderadas y contextuales, tienen amplias repercusiones metodológicas y teóricas para la ciencias sociales, tal como lo captó Clifford Geertz, cuando ve cómo los conceptos cercanos a la experiencia pueden ayudarnos a sentir, ver, imaginar, etc. lo que los actores sociales viven. Nicolás Sánchez Dura, en la introducción al libro de Geertz, Los usos de la diversidad (1996), da cuenta de cómo los conceptos lejanos de la experiencia son los usados por especialistas para formular su tarea teórica, científica o filosófica (p. 28). Se podría seguir profundizando, pero con lo mencionado es suficiente para advertir que la noción de experiencia de orden, como campo de estudio de la ciencia política, le abre a esta misma disciplina, como a todas las ciencias sociales y humanas, la posibilidad de establecer canales de diálogo con el mundo empírico de las sociedades y culturas humanas, así como con las categorías teóricas de las más diversas disciplinas y coloca a la ciencia política en un primerísimo lugar de importancia disciplinar que ya había sido reconocido por Aristóteles hace dos mil cuatrocientos años.

LO POLÍTICO COMO HORIZONTE CULTURAL Y EXPERIENCIA DE ORDEN SOCIETARIA En nuestro artículo en respuesta al libro de los profesores Casas y Losada, publicado en una revista de politólogos (Cárdenas y Suárez, 2010), se señalaron varios aspectos problemáticos derivados de los enfoques dominantes en la ciencia política y que habían sido presentados por los profesores Rodrigo Losada y Andrés Casas (2008). Nuestro artículo teórico se orientó en la identificación de los reduccionismos y de equívocos existentes en la conceptualización que se justifica por “estar a tono dentro de la corriente principal de la ciencia política contemporánea” (Losada y Casas 2008).

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Nuestro trabajo no analizó los macro-moldes que Losada y Casas agruparon para dar cuenta de los fenómenos políticos; de hecho, la identificación de dichos macro moldes por parte de los autores en mención, en un trabajo que comentamos como riguroso y del cual tenemos mucho que aprender, lo entendemos como el mayor aporte de dicha obra. En respuesta a dicho artículo, los profesores Rodrigo Losada y Andrés Casas hicieron unas importantes aclaraciones que les permitió clarificarse y que ubicaron sus palabras “en el marco de la utilidad de trabajar con reduccionismos plausibles” (Casas y Losada 2011). Casas y Losada justifican con base en Elster (2007), Evans (2005) y Riker (1990) la utilidad de los abordajes reduccionistas, en una lectura que, con base en autores que ellos consideran canónicos, no se expresa, según ellos, por una sobre-simplificación de la complejidad del fenómeno político2. Los propios autores, a quienes se criticó en su momento, encuadran su enfoque en el marco de una concepción distributiva de la ciencia política positiva, que parece dialogar con la economía y la psicología, principalmente, permitiéndoles afirmar un reduccionismo “...como procedimiento básico de todas las ciencias” (Casas y Losada 2011: 150151). Por el contrario, en la propuesta voegeliana, el diálogo, dirigido a captar científicamente cómo es la estructura de una realidad política, implica “estar a tono” con los aportes permanentes de la sociología, la antropología, la arqueología, la metafísica, la historia, la etnología, la literatura, la ontología, la antropología filosófica, el derecho y la filosofía; los aportes de estas disciplinas, y su diálogo con ellas, le permitieron a Voegelin esbozar una teoría de la política, una filosofía de la historia, una teoría del simbolismo y una teoría de la conciencia; para Voegelin, ese es el marco teórico restaurativo de la ciencia política, y eje o camino básico para entender la complejidad de los fenómenos políticos. Como se aprecia, no es sólo la economía experimental −por muy científica que pretenda ser− ni los enfoques de la psicología conductista, los únicos apropiados para captar en todo su esplendor y en toda su complejidad el fenómeno político ¿Cómo excluir los datos de la historia, cuando el hombre existe en una sociedad política cuya existencia es histórica? Para esta constante, los modelos reduccionistas de la economía experimental y de la psicología conductista no son los apropiados. ¿Cómo excluir la indagación sobre las tramas de significados y símbolos en la existencia política de sociedades cuya existencia es tanto empírica, como meta-empírica, es decir, atravesada por realidades cuyas pautas culturales están marcadas por ordenamientos ontológicos, religiosos y mágicos.

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En esos contextos investigativos, los métodos empírico-analíticos tienen serias limitaciones en su retórica interpretativa, ya que no pueden captar el sentido o semiosis de estructuras fundamentales de la experiencia humana. Ahora veo la necesidad de volver por los terrenos de la antropología política, no para negar −como hiciera David Easton en su trabajo titulado Political Anthropology y publicado en el año de 1959− la existencia de esta sub disciplina, sino para afinar mis propias categorías, así como para hacerle caer en cuenta a los politólogos que el énfasis positivista de la ciencia política norteamericana, incluso en cabeza de personajes como David Easton, les puede estar imposibilitado el entrar en contacto con un politólogo como Eric Voegelin, que tuvo la genialidad de proporcionarnos a todos los científicos sociales categorías teóricas de una riqueza incalculable en tanto proyección de metáforas e imágenes que pueden orientar el sentido de la investigación científica. De manera audaz y respetuosa, David Easton identifica una serie de problemas teóricos a subsanar por parte de la antropología política en el año de 1959 y hace unas importantes contribuciones desde la ciencia política hacia la antropología política. La ciencia política contemporánea tiene que clarificar en su enfoque positivo los elementos significativos que definen su objeto de estudio, pues muchas afirmaciones sobre el mismo son rígidas y estáticas.

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Los autores mencionados son citados por Casas y Losada en su artículo: ¡Enhorabuena! Una breve aclaración a propósito de la discusión sobre el objeto de estudio de la ciencia política. Colombia Internacional, Bogotá: Universidad de Los Andes, 73, enero junio de 2011: 145-159.

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La anterior aseveración la han realizado muchos politólogos. Fred M. Frohock (1974: 380-381), en referencia tanto a los enfoques normativos como a los enfoques positivos, decía algo que a nuestro juicio sigue siendo aplicable para las dos tradiciones, reconociendo de partida que se han planteado como dos tradiciones de pensamiento político opuestas: “But it can be demonstrated that the conceptualization of politics assumed in the empirical tradition is deficient, and one consequence of this deficiency is a violation of its own stated rules of neutrality. The other tradition in political thought, that maintaining a necessary fusion between description and evaluation in any adequate definition of politics, is demonstrably deficient as well, the deficiencies preventing a complete account of that experience we are warranted in calling political. A recognition of the deficiencies in both traditions, however, suggests the adequacy criteria for a satisfactory conceptualization of politics, an assertion which will be demonstrated in the course of this discussion”.

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¿No son necesarios los puentes de comunicación? ¿Son infranqueables las barreras entre estas tradiciones científicas opuestas? Incluso yo propondría no hablar de un objeto de estudio, sino de un campo de estudio o investigación. Esta redefinición colocaría de manera explicita la investigación de la ciencia política en un horizonte más relacional entre sus tradiciones de pensamiento propias y los posibles diálogos con otras tradiciones disciplinares interesadas en el estudio de lo político.

Los aportes teóricos de Voegelin, particularmente su definición de lo político como un proceso o realidad mediada por una experiencia de orden que es tanto noética (autoreferencial) como heteroreferencial, enriquecen la definición desde luego operativa que autores como David Easton y los profesores Andrés Casas y Rodrigo Losada. Pero, en el fondo, yo pregunto, desde luego que reconociendo las importantes diferencias lexicográficas, marcos teóricos y orientaciones metodológicas presentes en las definiciones de los políticos proporcionadas por autores de renombre como Max Weber, John Austin, David Easton y toda la tradición investigativa de la antropología política, ¿si en el fondo sus diferentes indagaciones, más que estar centradas en el estudio del poder, por importante que sea este referente, no han estado dirigidas a captar la experiencia de orden en las sociedades de las que se han derivado sus observaciones y datos?

Como ya he comentado, David Easton hizo una serie de afirmaciones sumamente importantes en relación con los resultados teóricos de la antropología política en su estudio de los asuntos políticos en sociedades no occidentales.

Quiero destacar una proposición teórica que, desde mi punto de vista, ha sido ignorada tanto en la antropología política como en la ciencia política contemporánea, y se fundamenta en lo afirmado por Easton cuando llama la atención hacia los antropólogos en el sentido de que estos han tomado como un hecho −en relación con sus estudios en sociedades sin Estado− que estas sociedades poseían sistemas políticos (Easton 1959: 235). Dice textualmente: “Podría haber sido natural a los antropólogos el asumir que las sociedades sin Estado debieran tener sistemas políticos, pero no hay ninguna razón inherente o inevitable del por qué esto debería ser así” (1959: 235). Es decir, estos grupos sociales no tienen un comportamiento como sistema político, son sistemas políticos contingentes. Esta apreciación de Easton es importante pues él reconoce que la noción de sistema político no es aplicable como categoría universal a todos los grupos humanos. ¿Qué nos queda entonces de lo político en estos grupos? A mi modo de ver, aceptando la observación de Easton, lo que nos queda es una experiencia de orden diferenciada. Es decir, el concepto de sistema político no es aplicable según los criterios teóricos de Easton en su visión sistémica puesto que estos grupos no funcionan desde el marco de “vinculaciones decisorias obligatorias” (binding decisiones), que ha sido la definición de Easton para identificar y clasificar un sistema político. Tampoco son definibles estas experiencias de orden a la luz de otra variante definitoria

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de Easton de lo político como “asignación autoritaria de valores” (authoritative allocation of values) (Easton, 1953: 125-148). Como señala Ted Lewellen (2003: xi), es que, precisamente, el vicio de los antropólogos, señalado por Easton, lo que pone de manifiesto es que en las sociedades tradicionalmente trabajadas por estos, lo político no se puede aislar analíticamente de sus relaciones con los campos sociales del parentesco, la religión, los grupos asociativos de edad o sociedades secretas, ya que son precisamente las instituciones a través de las cuales el poder y la autoridad se manifiestan; en muchas sociedades y en sub-grupos políticos al interior de sociedades mayores, el “gobierno” o no existe o es irrelevante al nivel “local”. Esta especificación hacia el campo de la política es quizás la mayor contribución de la antropología al estudio comparativo de lo político. Estos resultados son importantes pues les demuestra a los politólogos que en su campo “sagrado” de estudio, existen instituciones “no-políticas” o cuasi políticas, cuyas relaciones y funciones políticas pueden ser incluso más importantes que las instituciones formales, pensadas como políticas, condición presente incluso en gobiernos modernos como aquellos existentes en países como los Estados Unidos y la China.

Lo que estos grupos −fenómeno no captado por Easton− tienen es una experiencia cultural de orden político. Para no extenderme, voy a poner un ejemplo histórico real que expresa con fuerza el valor de la categoría heurística de experiencia de orden como campo de lo político. La evidencia antropológica nos recuerda que muchos grupos de cazadores y recolectores se negaban en el contacto con la civilización del blanco a volverse pueblos de agricultores. No es que no conocieran la agricultura: con toda seguridad habían tenido contacto con otros grupos indígenas que sí eran agricultores. Cuando daban sus razones para no convertirse en pueblos de agricultores decían: -No nos convertimos en agricultores, pues dejaríamos de soñar (en: Nerburn 2000). Un enunciado corto con enorme poder interpretativo. Estos grupos eran lo suficientemente inteligentes para saber que el cambio en su modo de producción implicaría un cambio existencial y cultural profundo, es decir, un cambio en su experiencia de orden, en un proceso no solamente material, sino de orden existencial profundo, donde todo su ser se veía implicado.

Easton corregiría a los antropólogos en el sentido de advertirles que no pueden pretender ver en éste tipo de sociedades sin Estado, sistemas políticos. En mi opinión, lo que es evidente en la naturaleza política de estos grupos es una experiencia de orden diferenciada y marcadamente a-evolucionista en algunos casos, para la cual el criterio definitorio de sistema político compartido por numerosos antropólogos, abogados y politólogos no es correcto. No todo en la realidad social de los grupos humanos a lo largo de la historia tiene las condiciones de ser visto como un sistema político. No lo dice Voegelin, lo dice uno de los politólogos más sistémicos en la tradición positivista de la ciencia política. Una afirmación de Easton, extremadamente sutil, que no invalida el hecho de que estas sociedades sin Estado no estuvieran exentas de conflictos y disputas para los cuales “podía surgir una estructura informal que enfrentara solamente esas situaciones” (Easton, 1959: 237). Y sigue aclarando Easton: “Tenemos aquí una ilustración de lo que llamamos sistemas políticos contingentes” (Easton, 1959:237). Las relaciones que antropólogos y politólogos ven como de naturaleza política, “son relaciones políticas entre los clanes que se activan para propósitos específicos y con respecto a objetivos y contingencias limitadas” (Easton, 1959: 237).

Consecuentemente, en mi criterio, los sistemas políticos no son universales, lo universal es la experiencia de orden en todas las sociedades humanas. Una experiencia de orden diferenciada y que nos lleva a citar C. Lévi-Strauss en oposición a supuestos comportamientos económicos determinados por relaciones costo-beneficio de orden universal: “[…] la diversidad de culturas humanas es, de hecho, en el presente […] y también de derecho en el pasado, mucho más grande y más rica que todo lo que estamos destinados a conocer jamás”. (1999).

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La obra de Voegelin permite captar la singularidad de la tarea de las disciplinas interesadas en el estudio de lo político, en una condición de orden noética, cuyas formulaciones no necesariamente tienen que ser reconocida por sus actores, como lo comprueba el trabajo de investigación de M. Fortes y E.E. Evans-Pritchard titulado African Political Systems (1940). Los actores pueden dar por natural su ordenamiento político y no necesariamente tienen que tener un interés noético o científico en explicar las razones que dieron origen o están en la base de su experiencia de orden política. Pero lo que nosotros como investigadores no podemos olvidar ni subestimar es que antes que sistemas políticos estamos tratando con personas, en toda su complejidad, marcadas por temperamentos, rasgos miasmáticos-genéticos, que nos recuerdan que no estamos simplemente ante entes pasivos, sometidos en sus vidas a los dictámenes de la cultura, la geografía o el régimen político. Toda la obra James C. Scott (2009, 1998), uno de los politólogos más brillantes y creativos, en investigaciones realizadas en Asia, es muy clara en el sentido de afirmar que muchas de las categorías sobre la naturaleza del Estado y del comportamiento político de los individuos se equivocan estruendosamente, cuando se miran las estrategias de resistencia y el comportamiento que, durante siglos, grupos humanos considerados como primitivos y poco desarrollados han ejercicio como mecanismos de resistencia ante las políticas hegemónicas a las que se han enfrentado. Como el mismo Scott señala, estos elementos, que a mi modo de ver van más allá de un simple modelo de costo-beneficio, socavan las verdades de Hobbes, ya que durante siglos y de manera consciente, muchos pueblos se han resistido a desplazarse del estado de naturaleza al estado de Leviatán; por el contrario, muchas personas han querido volver al estado de naturaleza.

Como lo revela la obra de Pierre Clastres (1978), la realidad histórica y cultural supera al modelo hobbesiano. “Desde sus orígenes”, escribe Clastres, “nuestra cultura piensa el poder político en términos de relaciones jerárquicas y autoritarias de mando/obediencia. Toda forma, real o posible, de poderes es, en consecuencia, reductible a esta relación privilegiada que expresa a priori su esencia (Clastres,1978:16). Pero: “Si hay algo impensable para un amerindio es la idea de dar una orden o tener que obedecer, salvo en circunstancias particulares” (Clastres,1978:13). “El modelo del poder coercitivo no es entonces aceptado más que en circunstancias excepcionales, cuando el grupo debe afrontar una amenaza extrema...El poder normal, civil, basado no en la constricción sino en el consensum omnium, es así de naturaleza pacífica” (Clastres,1978: 27). También en la obra de E.E. Evans-Pritchard, The Nuer (1940), se describe una cultura en la que no se concibe la obediencia y donde mandar es una ofensa, nadie obedece a nadie. La función reguladora es una función colectiva.

Ahora, sobre los criterios distributivos de la política como eje central del estudio de la ciencia política, siguen siendo muy pertinentes las observaciones que Fred Frohock hiciera sobre las limitaciones del enfoque distributivo en lo relativo al estudio de los fenómenos políticos, incluso al interior de sistemas políticos plenamente conformados por la existencia del Estado y el gobierno (1974). Es decir, la vertiente en la que Casas y Losada (2010, 2011) inscriben la delimitación del fenómeno político, entendido como “la distribución terminante de valores a nivel de toda la sociedad”, en el marco una relación costo-beneficio, es sumamente problemática; simplemente advierto la importancia de una sana duda y distancia con respecto a la calidad de los datos desde donde actualmente la economía del comportamiento, la neurociencia y la antropología analítica vienen “demostrando con éxito en sus estudios comparados en todo el mundo y con base en una supuesta diversidad cultural” (Casas y Losada 2011: 155) que no podemos descontextualizar de los procesos históricos de etnocidio por el que han atravesado muchas sociedades y culturas que hoy viven sometidas a procesos de estandarización cultural impuestos desde el horizonte monocultural de una civilización occidental devoradora de culturas y nichos ecológicos. Esa es una condición histórica y sociológica real que invalida muchos de los supuestos datos que, para

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Casas y Losada, son normales, llevándolos a entender: “Que esos repartos se realicen según el cálculo costo-beneficio..”. (p.154). Esa universalidad, justificada con base en los trabajos de la economía experimental, la neurociencia y la antropología analítica, tiene que partir del hecho real de que muchas de las sociedades estudiadas actualmente están atravesadas por modelos culturales, sociales y políticos impuestos que distorsionan esas pautas universales en el comportamiento humano. Nuestra observación es compartida al interior de la propia ciencia política (Frohock, 1974).

La paradoja es ¿cómo hacer inferencias del comportamiento político de los seres humanos, si la muestra en mis exámenes psicosociales está completamente contaminada y no es representativa del stock cultural de la humanidad? ¿Cómo hacer un planteamiento objetivo sobre sistemas políticos, cuando mis datos se originaron dentro de una temporalidad histórica atravesada por procesos coloniales y post-coloniales, que llevan a economistas experimentales, antropólogos y politólogos a entrar en contacto en sus trabajos de campo con sociedades “primitivas”, pre-industriales, campesinas, urbanas, pescadoras, que, en sus procesos de cambio y contacto civilizatorio, se apropiaron o les fueron impuestos valores, significados, categorías cognitivas, normas, gobiernos, dispositivos territoriales y costumbres que vician seriamente las encuestas, los modelos de juego y los cuestionarios levantados? Lo que tenemos es una pretendida normalidad distributiva de bienes materiales o no materiales, en lo referido a unos supuestos repartos según el cálculo costo-beneficio. Uno de los achaques de nuestras ciencias sociales, es pensar que los modelos matemáticos, así vengan de premios Nobel de economía, son suficientes para captar la estructura de la realidad política y social. Pensamos que, por el hecho de estar amparados en proposiciones físicas y matemáticas, automáticamente podemos generalizar con base en resultados operativos útiles en las ciencias naturales o físicas, esas condiciones en nuestra comprensión de la realidad de los hechos sociales y culturales.

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ENTRE EL REDUCCIONISMO Y EL HEURISMO Lo que los reduccionismos plausibles, mencionados por Casas y Losada, parecen olvidar es la dificultad de formular proposiciones universales, surgidas a partir de modelos reduccionistas, pues los físicos, trabajando con objetos mucho más sencillos que los sistemas sociales, saben que la determinación del espacio absoluto es imposible. Un aire de humildad epistemológica no le vendría mal a economistas, antropólogos analíticos y neurocientíficos. Las ciencias sociales no están midiendo simplemente objetos. Quienes creen medir objetos en sus construcciones analíticas tienen graves problemas de veracidad, incluso asumiendo la replicabilidad de la prueba y el rigor de la muestra experimental. Una realidad es un indígena en el siglo XVI o XVII, cuyos sueños determinaban su política, y otra cosa muy diferente trabajar con un “indígena”, del siglo XX, sentándolo durante horas a jugar juegos económicos “simulados, mediados por “consentimientos informados”, donde se les paga un sueldo “humanitario”, proveniente del fondo de “investigaciones” de una universidad norteamericana, que quieren conocer el comportamiento económico de este indígena, cuya vida está inserta desde hace varías décadas en la economía de mercado. No podemos dejar de considerar que nuestro eco-nativo puede ser el derivado analítico de nuestras propias construcciones conceptuales en las ciencias sociales. Condición que nos advierte de los serios problemas interpretativos que nuestros modelos analíticos pueden estar teniendo en la caracterización de los actores sociales. Lo que los reduccionismos plausibles, como modelos para todas las ciencias, no pueden ignorar, en condiciones para las cuales la física nos ha dado una serie de referentes desde hace ya buen tiempo, es lo siguiente: i) La mecánica clásica post-newtoniana no puede conocer la posición absoluta de un objeto en el espacio (H. Poincare 1920: 95). ii) En la demarcación de posición hay arbitrariedad en las referencias elegidas. Medir significa tomar un

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metro y cruzar (andar) el espacio (a lo largo de una línea recta). Al hacerlo así suponemos que el metro no cambia de longitud durante el desplazamiento (Lecornu 1918; Maxwell 1882; Appel y Datheville 1924; Mach, 1902 en Sorokin, 1957:58-60)3.

La ciencia política voegelina, en concordancia con los planteamientos del sociólogo Pitirim Sorokin, lo que nos recuerda es que en el progreso de la ciencia hay una importante parte de pura intuición, deducción e inducción no-operativa y de sabiduría (Sorokin 1956: 60). La siguiente cita de Sorokin nos abre la mente para que estemos en guardia frente a los reduccionismos con pretensiones de universalidad para todas las ciencias, que pretenden medir cualidades no métricas ni mensurables, cuantificando fenómenos que no se pueden graduar y equivocándose lógica, matemática y empíricamente: “Así pues, si el operativismo en las ciencias físicas es de aplicación y valor limitado, sus limitaciones son todavía mayores en las disciplinas psicológicas y sociales. Esto está confirmado, primero, por la extraña naturaleza de lo que los sociólogos y psicólogos operativistas pretenden que es su método operativo. Incluso los físicos operativistas se sorprenden de la extraña deformación del método operativo hecha por sus seguidores en los estudios psicosociales (pp. 66-67).

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Desde los datos y resultados más recientes de metafísica experimental o quántica, se entiende que las explicaciones en la ciencia y en filosofía buscan ser inherentemente unificantes, de tal manera que se subsuman una multiplicidad de fenómenos bajo una unidad clasificadora (Cohen, R.S. et.al 1997; Moser, P.K. and Yandell, D. 2000). Los que proponen una teoría reduccionista plausible para todas las ciencias, deben de atenerse al riesgo de que puedan estar negando datos y verdades genuinas, tal como ya ha sido advertido en el campo de la física quántica (Barham 2002). Modelos extremadamente simplistas, producen explicaciones simplistas con poca potencia interpretativa. Al excluir verdades y datos genuinos, por acomodar la realidad a métodos que ignoran dimensiones válidas de la indagación científica, lo que se construye es una caricatura del fenómeno estudiado. El riesgo de la simplicidad teórica de orden positivista, naturalista y reduccionista radica en el desconocimiento que le otorgan a la dimensión normativa de toda ciencia, ya que se niega la naturaleza teleológica de todos los sistemas vivos (Barham, 2002). En palabras de James Barham, en sus recientes estudios sobre el monismo y el naturalismo en la física: “La organización teleológica de los seres vivos, establece una norma según la cual, a las acciones individuales se les puede asignar un valor, que podemos juzgar como bueno o malo; con correcto funcionamiento o mal funcionamiento. Estos son hechos perfectamente objetivos del mundo; de ninguna manera dependen de los observadores humanos. Si los seres humanos nunca hubieran existido, incontables miles de millones de otros seres vivos todavía habrían llevado a cabo sus objetivos teleológicos de la misma manera. Sin embargo, el naturalismo metafísico nos quiere hacer creer que la teleología es una especie de ilusión. En otras palabras, todas las ciencias de la vida, así como las ciencias sociales y las humanidades, están haciendo un uso constante de un principio que oficialmente no se quiere reconocer. Esta es una situación profundamente patológica, que no puede continuar para siempre” (Barham, 2002). Las indagaciones científicas que separan y excluyen, como si fueran campos separados, lo normativo, lo valorativo y lo 3

Los autores en mención son citados por Pitirim Sorokin en el capítulo III de su libro: Achaques y manías de la sociología moderna y ciencias afines. Madrid: Aguilar, pp.58-60, 1957. Véase: H. Poincaré. 1920. La science et la méthode. París; L. Lecornu. 1918. La Mécanique. París; J.C Maxwell. 1882. Matter and Motion. Londres; P. Appel y S. Dautheville. 1924. Précis de mécanique rationnelle.

París; E. Mach. 1902. The science ofMechanics. Chicago.

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significativo, al margen de las interacciones y experiencias de orden de los grupos humanos, son una expresión de la anomalía procedimental de la indagación científica naturalista.

Ahora, lo que una noción como la de experiencia de orden le permite a la ciencia política es ampliar su sentido dialogante e ir más allá de las inferencias que la economía o la psicología experimental le proporcionan a los métodos de la ciencia política. La epistemología de Eric Voegelin, que se podría considerar como el paradigma propio de la ciencia política dada su continuidad lexicográfica con los planteamientos de Platón y Aristóteles, le abre espacios de dialogo por la resonancia y coincidencia de algunos de sus planteamientos con autores sistémicos como Gregory Bateson (1958, 1988,1990, 1991, 1992), una de las figuras de la ciencia más importantes del siglo XX. Bateson considera la cultura fundamentada en epistemologías locales, es decir, experiencias de orden en la perspectiva voegeliana, que tienen que ser captadas, descritas, interpretadas...En ese sentido, el programa investigativo para la ciencia política, como para las ciencias sociales es inmenso.

La Nueva Ciencia de los Político, y prácticamente toda la obra escrita por Eric Voegelin (34 volúmenes), me permitió, en lo personal, establecer la pauta que conecta, para usar un concepto del antropólogo Gregory Bateson (1990), entre la ciencia política, la antropología y las ciencias sociales, en un diálogo con la tradición filosófica clásica de occidente. Me parece que dicha condición de puente epistemológico es extraordinaria y se debe a que precisamente la obra de Voegelin abre canales de comunicación que permiten trabajar con conceptos e ideas-fuerza muy poderosas, tanto para la indagación científica, como para el fomento de procesos de formación ciudadana que vayan más allá de lo meramente analítico y reduccionista. La noción de experiencia de orden, como campo de estudio de lo político, ha sido la pauta que conecta diversas epistemologías que abordan el estudio de lo político. En lo personal, dicha noción me ha permitido dialogar con la filosofía política, con las ciencias sociales y con la ciencia política, en una especie de conversación, que en mi experiencia como antropólogo y ambientalista he visto como necesaria para precisar el telos con el que queremos comprender y actuar en la realidad, en calidad de intelectuales, científicos y ciudadanos. He trabajado al interior de equipos positivistas, conozco lo mucho que se puede aprender de dichos enfoques, pero también he vivido en carne propia los riesgos de los enfoques positivistas y sistémicos, cuando estos enfoques desde planteamientos teóricos sumamente débiles terminan negando y prohibiendo el estudio y el reconocimiento de hechos simbólicos y religiosos como fenómenos a ser estudiados y comprendidos al interior de equipos de investigación muy sistémicos, cuyos “líderes”, amparados en categorías materialistas culturales, restringieron toda posibilidad de estudio de esas realidades, no con base en argumentos, sino apoyados en la violencia académica y el juego sucio articulado a sus pretendidas categorías sistémicas.

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RECAPITULACIÓN FINAL En lo personal, el diálogo con la obra de Voegelin me ha permitido, usando una noción de Clifford Geertz (1996), ampliar mi discurso de lo humano, sin caer en reduccionismos ingenuos, como tampoco en una actitud omnicomprensiva de las totalidades al estilo hegeliano que parece ser criticada con razón por los profesores Casas y Losada (2011). No creo en mapas a escala 1:1.

El mapa no es el territorio, pero, sí, ¡el mapa puede ser el territorio! Es decir, las paradojas y las contingencias existen en la investigación científica y que en su autoreferencia interpretativa aspira a la rigurosidad. La ciencia política de Voegelin, por su ascendencia platónica, es iluminativa y meditativa, condición que no le podemos pedir a una ciencia política exclusivamente positivista y análisis político nº 80, Bogotá, enero-abril, 2014: págs. 211 - 226

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analítica. La condición noética de la ciencia política, en diálogo con diversas disciplinas, expresa una serie de tesis no reducibles sobre la condición del hombre. Esto se puede ver incluso en los desarrollos disciplinares de la psicología humanista existencial.

Creo que con las reflexiones desarrolladas lo que se indica justamente es la importancia de problematizar supuestos universales en el comportamiento del ser humano: Estas constantes, comportamentales, basadas en una “metafísica” de “los repartos según el cálculo costo-beneficio”, desconoce que las fuentes de motivación en la conducta y en los mecanismos cognitivos (en una referencia bastante fisiológica), se enfrentan a la diversidad cultural, expresada como la respuesta adaptativa -o inadaptativa- propia del hombre, y donde las determinaciones instintuales han sido sustituidas por determinaciones culturales, o sea por reglas, por normas, códigos de comunicación y de interacción que se expresan socialmente -principalmente mediantes lenguajes orales, escritos, mágicos, religiosos, científicos- y que están sujetas al error, la veracidad o la mentira. Justamente en ésta sustitución reside la singular libertad humana en su más algo nivel: la autodeterminación, la autoreferencia y la heteroreferencia. El hombre debe producir normas, pero puede producir normas diversas. No estamos “programados” como una maquina, que ante un estimulo o input siempre nos dará una output o respuesta específica. Verdad elemental, ignorada por la psicología conductista. La producción de normas, que se concretan en paisajes culturales o experiencias de orden diferenciadas, es la operación central, fundamental, de la sociedad humana. Cada grupo y subgrupo humano produce así modelos de conducta y correlativamente, sanciones para inducir a los miembros a conformarse a esos modelos. Consecuentemente, la producción de normas no es algo que se pueda mirar peyorativamente, pues ese es uno de los rasgos centrales de la constitución de toda sociedad humana.

En síntesis, la(s) determinación(es) cultural(es), define(n) la más alta expresión de la libertad del hombre. El sujeto, enfrentado al “poder” cultural de su sociedad, está permanentemente enfrentado a la asimetría entre las aspiraciones personales (auto-referencia) y los programas de la colectividad (hete-referencia); el individuo se enfrenta con mayor fuerza a las determinaciones de la sociedad y es mucho menor su capacidad de determinar el funcionamiento o las acciones de la sociedad.

El grave problema con los análisis costo- beneficio es que asumimos que todo el mundo juega el mismo juego. La analogía del juego es muy poderosa como herramienta analítica, pero no hay un solo juego. Los modelos específicos de comportamiento humano son culturales. Esa es la evidencia científica de toda la antropología cultural. Los mecanismos cognitivos demostrados de racionalidad limitada, que citan los profesores Casas y Losada (2011: 154), en referencia a trabajos en ciencia política, neurociencia, economía del comportamiento y antropología analítica, no pueden olvidar que sobre una base genética, cognitiva, fisiológica y anatómica humana, los modelos específicos, ya sean políticos, culturales, ambientales, son taxativamente de orden cultural. Las reglas del juego representan la determinación cultural que fija el movimiento del jugador, cuya libertad está marcada como elección por un número de elecciones entre determinadas posibilidades que tampoco son infinitas. En el juego, existen límites naturales y culturales que delimitan el campo de lo posible y que determinan el comportamiento de los seres humanos. En el camino evolutivo de la “hominización”, los seres humanos, en sus diversas experiencias de orden, han construido un “ambiente” que es más cultural que natural; más allá de la “artificialización” del mundo biofísico, el ambiente del ser humano está constituido por relaciones y redes con el mundo de entidades de todo orden (mitológicas, religiosas, económicas) que pasan necesariamente por la mediación simbólica. No todos los seres humanos, grupos sociales y culturales operan con las reglas del juego insertas en los supuestos comportamentales de las ciencias experimentales…

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Indíce Análisis Político 2013.

INDICE ANÁLISIS POLITICO 2013 ANALISIS POLÍTICO N° 77 / Enero - Abril de 2013 DOSSIER: Diálogos, conflicto y paz RESITUAR LA CIUDAD: CONFLICTO VIOLENTO Y PAZ Carlos Mario Perea VIOLENCIA, RESISTENCIAS Y CIUDADANÍA EN LOCALIDADES CAMPESINAS DE COLOMBIA. COMPARACIONES Clara Inés García CONFLICTO ARMADO, ESCUELA, DERECHOS HUMANOS Y DIH EN COLOMBIA Flor Alba Romero Medina LAS FARC: AUGE Y QUIEBRE DE SU MODELO DE GUERRA Mario Aguilera Peña MUCH MORE THAN A WAR ON DRUGS: ELEMENTOS PARA UN BALANCE DEL PLAN COLOMBIA Diana Marcela Rojas ESTABILIDAD POLÍTICA Y TRIBUTACIÓN EN PROCESOS DE PAZ Fernando Estrada Mihai Mutascu Aviral Kumar Tiwari

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¿QUÉ SE NEGOCIA EN LOS PROCESOS DE PAZ? AGENDAS Y FACTORES DE ÉXITO 19892012 Juan E. Ugarriza Andrés Cotrina Natalia Sequera LOS PROCESOS DE IMPLEMENTACIÓN DE LOS ACUERDOS DE PAZ. APORTES DESDE EL NUEVO INSTITUCIONALISMO Laura Zamudio González

INTERNACIONAL A PRESENÇA BRASILEIRA NA AMÉRICA DO SUL: AÇÕES E INSTRUMENTOS DE POLÍTICA EXTERNA Marcelo Santos LA REVOLUCIÓN ILIBERAL VENEZOLANA Y SU POLÍTICA EXTERIOR Miguel Ángel Martínez Meucci

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Indíce Análisis Político 2013.

ANALISIS POLÍTICO N° 78 / Mayo - Junio de 2013 DOSSIER: Guerrilla en Colombia DESDIBUJAMIENTO DE LA OPOSICIÓN “AMIGO/ENEMIGO” Y “BANALIZACIÓN” DE LAS PRÁCTICAS ATROCES. A PROPÓSITO DE LOS FENÓMENOS RECIENTES DE VIOLENCIA EN COLOMBIA Daniel Pécaut LA PRESENCIA DE LO RELIGIOSO EN LA MILITANCIA REVOLUCIONARIA Andrea Lissett Pérez CLAVES Y DISTORSIONES DEL RÉGIMEN DISCIPLINARIO GUERRILLERO Mario Aguilera Peña APRENDIZAJE ORGANIZACIONAL” Y APRENDIZAJE MEDIANTE LA “HISTORIA COMO ARGUMENTO” POR PARTE DE ACTORES VIOLENTOS NO ESTATALES. EL CASO DE LAS FARC-EP EN COLOMBIA Heidrun Zinecker

DEMOCRACIA

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EL MULTICULTURALISMO EN CUESTIÓN: REFLEXIONES ALREDEDOR DEL CASO AFROCOLOMBIANO Andrés Arley Salazar Salazar UNA MIRADA A LAS ‘CIENCIAS MILITARES’ DESDE LAS CIENCIAS SOCIALES Francisco Leal Buitrago

CONFLICTO LA GUERRA COMO NEGOCIO Y LOS NEGOCIOS DE LA GUERRA CIVIL DE 1851 Juan Carlos Jurado Jurado

INTERNACIONAL ALGUNAS PROPUESTAS FRENTE A LA CRISIS DE LEGITIMIDAD DE LA COMUNIDAD ANDINA (CAN) Carolina Blanco Alvarado LA EROSIÓN CONTEMPORÁNEA DEL PODER ESTADOUNIDENSE Santiago Cataldo WIKILEAKS SUBORDINADO: LA SUPREMACÍA ESTATAL EN EL SISTEMA INTERNACIONAL CONTEMPORÁNEO Alejandra Ripoll

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Indíce Análisis Político 2013.

ANALISIS POLÍTICO N° 79 / Septiembre/Diciembre de 2013 DOSSIER: Estados Unidos COLD WAR MEMORIES: LATIN AMERICA VERSUS THE UNITED STATES Stephen G. Rabe LA GUERRA FRÍA LLEGA A AMÉRICA LATINA: LA IX CONFERENCIA PANAMERICANA Y EL 9 DE ABRIL Juan Sebastián Salgado ACUERDOS COMERCIALES Y COOPERACIÓN MILITAR ENTRE COLOMBIA Y ESTADOS UNIDOS, 1946-1953 Andrés Prieto REPRESENTACIONES PERIODÍSTICAS EN LA ANTESALA DE LA “GUERRA CONTRA LAS DROGAS” EN COLOMBIA (1971-1978) Leandro Peñaranda HERIDAS IDENTITARIAS Y BÚSQUEDA DE RECONOCIMIENTO EN LOS MIGRANTES COLOMBIANOS EN NUEVA YORK Y NUEVA JERSEY (1990-2010) Constanza Amézquita RELIGIÓN Y LUCHA POR LA JUSTICIA SOCIAL EN EL PENSAMIENTO POLÍTICO ESTADOUNIDENSE: RICHARD RORTY, JOHN RAWLS, Y MARTIN LUTHER KING, JR. Chris Voparil

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LAS RELACIONES COLOMBIA-ESTADOS UNIDOS EN EL GOBIERNO SANTOS: ¿LLEGO LA HORA DEL POST CONFLICTO? Diana Marcela Rojas

Fe de Erratas: La revista Análisis Político se permite aclarar que la revista Colombia Internacional tiene los derechos de autor del artículo: “La marihuana recreativa en los estados de Colorado y Washington y la incapacidad del Gobierno de Estados Unidos para hacer cumplir las leyes federales y las convenciones de drogas dentro de su país”, que fue publicado en la versión impresa de la revista Análisis Político N° 79, bajo el título: “La marihuana en los Estados Unidos y el régimen internacional del control de drogas”.

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