Carreras profesionales docentes: los casos de Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú by carlos moreno

Laura Fumagalli (coordinación) Claudia Bionet Gómez Alzate Laura Fumagalli Margarita Mendoza Sylvia Ortega Salazar Roxana Perazza José Sardaña

Carreras profesionales docentes: los casos de Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú

Carreras profesionales docentes: los casos de Chile, Colombia, Ecuador, MĂŠxico y PerĂş

Carreras profesionales docentes: los casos de Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú Laura Fumagalli (coordinación) Claudia Bionet Gómez Alzate Laura Fumagalli Margarita Mendoza Sylvia Ortega Salazar Roxana Perazza José Sardaña

Publicado en 2018 por la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura, 7, place de Fontenoy, 75352 París 07 SP, Francia. © UNESCO 2018 ISBN 978-92-803-3416-6 -------

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Indice Presentación.............................................................................................................. 11 Capítulo I. Marco conceptual para el análisis de las reformas de las carreras docentes Presentación...............................................................................................................15 1. Motivación y reforma de la carrera docente.................................................16 2. Componentes de la carrera docente .............................................................19 2.1. Escalafón de carrera: promoción a cargos y funciones....................19 2.2. Escalafón salarial: progresión a categorías salariales más elevadas.....22 2.3. Los procesos de evaluación en las carreras docentes actuales..... 25 Referencias bibliográficas ...................................................................................... 35 Capítulo II. Organización y gestión de la carrera docente en Chile 1. Introducción.. ...................................................................................... 41 2. Información contextual......................................................................................44 2.1. Perfil y dimensión del plantel docente..................................................44 2.2. Legislación y actores involucrados en la carrera docente............... 48 2.3. El ingreso a la carrera docente................................................................ 54 2.4. El salario......................................................................................................... 55 3. Descripción de los modelos de “carrera docente” utilizados y de las estrategias de evaluación empleadas ...........................................................60 3.1. Aumentos salariales basados en evaluaciones ...................................60 3.2. Escalafón de carrera................................................................................... 68 4. Implementación................................................................................................... 69 4.1. Aspectos financieros y de gestión.......................................................... 69 4.2. Participación y comunicación ............................................................... 70 5. Efectos percibidos ................................................................................................ 71 6. Conclusiones ........................................................................................................72 Acrónimos y siglas.....................................................................................................75 Referencias bibliográficas........................................................................................77 Normativa analizada................................................................................................ 78 Capítulo III. Organización y gestión de la carrera docente en Colombia 1. Introducción............................................................................................................81 2. Información contextual ..................................................................................... 82 7

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2.1. Perfil del plantel docente........................................................................... 82 2.2. Legislación y principales actores involucrados en la carrera docente............................................................................................................. 85 2.3. El ingreso a la carrera docente................................................................ 89 2.4. El salario ........................................................................................................ 92 3. Descripción de los modelos de carrera docente utilizados y de las estrategias de evaluación empleadas ........................................................... 93 3.1. Esquema unificado de salario (estructura de carrera bajo el Decreto 2277/1979)........................................................................................ 94 3.2. Escalafón docente: progresión salarial basada en una evaluación (Decreto 1278/2002).......................................................................................97 3.3. Escalafón de carrera................................................................................. 102 3.4. Bonos y otros incentivos .........................................................................107 4. El proceso de implementación de la Reforma.......................................... 109 4.1. Aspectos de gestión y administración................................................. 109 4.2. Aspectos financieros................................................................................. 111 4.3. Participación y comunicación ...............................................................112 5. Efectos percibidos...............................................................................................113 5.1. Motivación y satisfacción..........................................................................113 5.2. Atracción.......................................................................................................115 5.3. Retención......................................................................................................116 6. Conclusiones.......................................................................................................116 Acrónimos y siglas...................................................................................................119 Referencias bibliográficas......................................................................................121 Normativa analizada...............................................................................................121 Capítulo IV. Organización y gestión de la carrera docente en Ecuador 1. Introducción..........................................................................................................127 2. Información contextual ................................................................................... 129 2.1. Perfil del plantel docente ....................................................................... 129 2.2. Legislación y actores involucrados en la carrera docente.............. 131 2.3. El ingreso a la carrera docente...............................................................135 2.4. El salario........................................................................................................137 3. Descripción de los modelos de carrera utilizados y de los modos de evaluación empleados .................................................................................... 139 3.1. El escalafón salarial: aumentos salariales que dependen de la aprobación de una evaluación ................................................................ 139 3.2. Escalafón de carrera..................................................................................145

4. El proceso de implementación de la Reforma.......................................... 150 4.1. Aspectos financieros ................................................................................ 150 4.2. Gestión ........................................................................................................ 151 4.3. Participación y comunicación ...............................................................152 5. Efectos percibidos ..............................................................................................153 6. Conclusiones ......................................................................................................157 Acrónimos y siglas.................................................................................................. 159 Referencias bibliográficas...................................................................................... 161 Normativa analizada...............................................................................................162 Capítulo V. Organización y gestión de la carrera docente en México 1. Introducción..........................................................................................................165 2. Los docentes y la estructura de la carrera magisterial..............................167 2.1. Perfil de la planta docente ......................................................................167 2.2. Legislación y principales actores involucrados..................................170 2.3. El punto de inicio en la carrera docente..............................................174 3. Descripción detallada de los modelos de carrera docente y de las modalidades de evaluación ...........................................................................177 3.1. Programa salarial único ............................................................................179 3.2. Progresión salarial con base en evaluación .......................................179 3.3. Carrera escalafonaria................................................................................ 183 4. Implementación ................................................................................................ 185 4.1. Desafíos administrativos y de gestión.................................................. 186 4.2. Desafíos financieros.................................................................................. 189 4.3. Participación y comunicación............................................................... 189 5. Efectos percibidos...............................................................................................191 5.1. Motivación y satisfacción..........................................................................191 5.2. Atracción y retención............................................................................... 192 6. Conclusiones...................................................................................................... 194 Acrónimos y siglas ..................................................................................................197 Referencias bibliográficas..................................................................................... 199 Sitios oficiales...........................................................................................................205 Capítulo VI. Organización y gestión de la carrera docente en Perú 1. Introducción .......................................................................................................209 2. Información contextual.................................................................................... 210 2.1. Perfil del plantel docente ........................................................................ 210 2.2. Legislación y actores involucrados en la carrera docente............. 212

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2.3. El ingreso a la carrera docente.............................................................. 218 2.4. El salario....................................................................................................... 219 3. Descripción de los modelos de carrera docente utilizados y de las estrategias de evaluación docente............................................................... 221 3.1. Escalafón salarial: progresión salarial basada en una evaluación........221 3.2. Escalafón de carrera (la promoción).................................................... 224 3.3. Evaluación de desempeño del profesorado ....................................228 3.4. Pago de bonificaciones...........................................................................229 3.5. Premios e incentivos.................................................................................230 4. El proceso de implementación de la Reforma...........................................231 4.1. Aspectos financieros..................................................................................231 4.2. Aspectos administrativos y de gestión.................................................231 4.3. Participación y comunicación...............................................................234 5. Efectos percibidos.............................................................................................. 235 5.1. Motivación y satisfacción ........................................................................236 5.2. Atracción ..................................................................................................239 5.3. Retención.....................................................................................................240 6. Conclusiones.......................................................................................................241 Acrónimos y siglas.................................................................................................. 243 Referencias bibliográficas..................................................................................... 245 Capítulo VII. Las reformas de las carreras docentes en América Latina: tendencias y cuestiones controversiales Introducción..............................................................................................................251 1. Tendencias de cambio en las carreras profesionales docentes en los casos de América Latina analizados ........................................................... 252 1.1. Tendencias de cambio constatadas en los aspectos estructurales....253 1.2. Tendencias de cambio constatadas en la dinámica de la carrera......257 1.3. Síntesis de las tendencias de cambio...................................................262 2. Consensos y controversias en torno a las tendencias de cambio.......264 2.1. Consensos...................................................................................................265 2.2. Controversias y críticas............................................................................268 3. Conclusiones........................................................................................................271 3.1. Cuestiones por considerar en las reformas de la carrera docente....272 Referencias bibliográficas..................................................................................... 279

Presentación La oficina global del IIPE UNESCO, sita en París, diseñó una investigación referida a los procesos de reforma de las carreras profesionales docentes organizada en las siguientes tres fases de trabajo: •• Fase 1: Estudio exploratorio. Se llevó a cabo un Estudio exploratorio con objeto de reunir las investigaciones disponibles sobre el impacto que han tenido los diferentes modelos de carrera docente y las diversas modalidades de evaluación del profesorado respecto de su motivación/ satisfacción, atracción y retención de los profesionales en la docencia. También se revisaron las investigaciones de enfoque psicológico que analizaban la cuestión de la motivación y examinaban los modelos de las estructuras de carrera docente en diferentes países. •• Fase 2: Ejercicio de mapeo. Esta fase estuvo destinada a reunir descripciones precisas de las estructuras de las carreras docentes en 10 países1 seleccionados para identificar los retos y efectos percibidos de sus diferentes modelos. Este Ejercicio de mapeo fue llevado a cabo entre los años 2015 y 2016. •• Fase 3: Estudios de caso. Fueron desarrollados para un análisis en profundidad en un limitado número de países. Estos Estudios llevados a cabo en los años 2017 y 2018 pretenden analizar cada uno de los diferentes niveles administrativos y llegar a más actores que en el Ejercicio de mapeo (evaluadores, directores de escuela y administradores regionales). En particular, se propone reunir las opiniones de los profesores acerca de la reorganización de sus carreras y sobre cómo dicha estructura afecta su motivación/satisfacción, atracción y retención. Esta fase de la investigación también intenta una comprensión más minuciosa de los retos de implementación existentes en cada una de las diferentes opciones puestas en práctica. La presente publicación se inscribe en la segunda fase de trabajo de la investigación descrita. Para la elaboración del mapeo se hizo uso de la documentación existente en los respectivos Ministerios en cada país y de un limitado número de entrevistas semi-estructuradas realizadas a actores de primer rango directamente implicados en la gestión de la carrera docente.

Chile, Colombia, Ecuador, Escocia, Etiopía, Lituania, México, Perú, Sudáfrica y Tailandia. 11

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Esta segunda fase de mapeo se propuso describir los cambios implementados en la organización y la gestión de la carrera profesional de los docentes en cada uno de los países seleccionados y a partir de esos cambios identificar los efectos percibidos en la motivación, la atracción y la retención de los docentes en la profesión. Tres preguntas orientaron la indagación: •• ¿Qué opciones existen en materia de organización y gestión de carreras docentes? ¿Cómo están estructuradas? ¿Cómo se organizan las distintas modalidades de promoción? •• ¿Qué dificultades están experimentando los países con respecto a la gestión de su esquema de carrera? ¿Cuáles son las implicaciones financieras y los retos de implementación de los diferentes modelos? •• ¿Cuáles son los efectos percibidos a partir de las reformas en la atracción y la retención de profesores en la carrera docente? En el mapeo se analizaron cinco casos de América Latina: Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú. La Oficina para América Latina del IIPE (IIPE UNESCO Buenos Aires) tomó a su cargo el estudio de dos de los cinco casos analizados: Chile y Ecuador. En el primer capítulo de esta publicación se presenta una breve descripción del marco teórico desarrollado a partir del estudio exploratorio realizado por Lucy Crehan publicado en 2016 para la primera fase de la investigación, y que fuera empleado posteriormente en los estudios de los cinco casos de América Latina. También se recogen en ese capítulo algunas de las ideas planteadas en la síntesis conceptual elaborada por Barbara Tournier y Chloé Chimier. En los capítulos siguientes se presentan los casos analizados en la fase de mapeo exploratorio en las carreras docentes en los cinco países de la región antes mencionados. En el último capítulo se plantea un análisis de las tendencias de cambio presentes en los procesos de reforma de las carreras docentes analizados en la región, como también de los aspectos controversiales asociados a sus procesos de implementación.

Capítulo I Marco conceptual para el análisis de las reformas de las carreras docentes José Sardaña

Marco conceptual para el análisis de las reformas de las carreras docentes

Presentación Los estudios que integran esta publicación referidos a reformas de las carreras docentes en Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú comparten un marco de análisis común. Este marco nace de una solicitud del Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación de París a una consultora educativa, Lucy Crehan, en diciembre de 2014, para la realización de una rigurosa revisión de la literatura existente en materia de motivación y modelos de carrera docente. El objetivo principal era estudiar el impacto que los diferentes modelos tenían sobre la motivación de los profesores. Para ello, se realizó una aproximación al campo desde el punto de vista de la psicología de la motivación, se estudiaron exhaustivamente los diferentes modelos de carrera profesional y niveles salariales asociados, y se llevó a cabo un riguroso análisis de los diversos métodos evaluativos que determinaban el acceso a la carrera y el progreso dentro de la misma. Esta revisión ayudó finalmente a configurar una tipología de los diferentes esquemas de carrera y de las diversas modalidades de evaluación existentes. El marco conceptual que se expone a continuación, y que es el utilizado en la realización del análisis comparado de los casos estudiados en esta investigación, es, pues, una síntesis adaptada de ese trabajo, publicado en 2016 bajo el título de: Exploring the impact of carrer models in teacher motivation.1 En el primer punto se abordan algunas reflexiones respecto de la motivación. En el segundo se describen los componentes de las carreras docentes en función de una serie de categorías. Luego se indican los rasgos que caracterizan las carreras docentes actuales de acuerdo con la evidencia aportada en el estudio citado y que, según la autora, pueden incidir sobre esa motivación.

Lucy Crehan (2016). Exploring the impact of career models on teacher motivation [Análisis del impacto de los modelos de carrera en la motivación del profesor]. Paris, IIEP-UNESCO. 15

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A los fines analíticos hemos ordenado esos rasgos en relación con tres componentes básicos: el escalafón de carrera, el escalafón salarial y las modalidades evaluativas que regulan el tránsito por ambos escalafones.

1. Motivación y reforma de la carrera docente Sostiene Crehan (2016) que la motivación constituye un indicador subjetivo y difícil de medir pues es un concepto muy próximo al de “satisfacción” que implica el ”deseo o voluntad de hacer (o conseguir) algo”. No obstante, es posible diferenciar entre motivación intrínseca y motivación extrínseca (Deci y Ryan, 2000). La motivación intrínseca o automotivación emana de un sentimiento personal, y las decisiones y acciones originadas por ella han sido tomadas con total libertad. En tanto, la motivación extrínseca es originada por un motivo externo (una recompensa o una sanción) que guía con diversos grados de implicación las acciones y decisiones del individuo. En el caso de que la recompensa externa coincida con la motivación personal, los efectos son los mismos que para el caso de la motivación intrínseca (tabla 1).

Marco conceptual para el análisis de las reformas de las carreras docentes

Tabla 1. Teorías de Deci y Ryan sobre la evaluación cognitiva (1985) y la autodeterminación (2002) MOTIVO PARA ACTUAR

FUENTE DE MOTIVACIÓN

El interés y el disfrute personal.

Interna/ autónoma

Interiorización

La meta externa se corresponde con el interés y el disfrute personal.

Interna/ autónoma

Identificación

El individuo se auto-convence sobre la necesidad de alcanzar ciertas metas.

Parcialmente interna/ autónoma

Introyección

El individuo persigue unos objetivos por los beneficios que ello conlleva y para evitar ser juzgado por los demás.

Parcialmente externa/ controlada

Externa

El individuo cumple con las acciones para conseguir una recompensa o evitar un castigo.

Externa/ controlada

TIPO DE MOTIVACIÓN

Motivación intrínseca

Motivación extrínseca

Sin motivación

No se cumplen los objetivos

ASOCIADO A…

Creatividad, capacidad para resolver problemas, flexibilidad cognitiva, persistencia.

Actitudes centradas en la consecución de los resultados (hacen disminuir la motivación intrínseca).

No hay motivación

Fuente: Traducción adaptada de Crehan (2016:39).

Por estos motivos, las reformas de la carrera que favorecen la motivación intrínseca2 de los docentes deberían conseguir mejores resultados que las basadas en la motivación extrínseca. Por lo general, las primeras incluyen medidas que promueven la satisfacción de tres tipos de necesidades humanas (VSO, 2002): 2

Las reformas que promueven la motivación intrínseca fortalecen la creatividad, la capacidad y la flexibilidad de los profesores (Amabile, Goldfarb y Blackfield, 1990). 17

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•• Adquisición de saberes y habilidades, lo que se traduce en una enseñanza inclusiva y de calidad. •• Actuación en libertad y autonomía, lo que da al profesorado la posibilidad de elegir su propia trayectoria y participar en las decisiones escolares. •• Relación con los demás, lo que permite construir un ambiente armónico y colaborativo con los estudiantes, el personal educativo y la comunidad. Según diferentes estudios (Gorozidis y Papaioannou, 2014; Van Eekelen, Vermunt y Boshuizen, 2006; Gagné y Deci, 2005), estas medidas tienen un impacto positivo tanto en la permanencia de los profesores en sus puestos de trabajo, como en el grado de aprovechamiento y aplicación en el aula de los cursos de formación ofrecidos, y en la construcción de un sentimiento de identidad de profesores y estudiantes respecto de su centro escolar (Roth et al., 2007). Además, parece ser que estimulan estilos de docencia más centrados en el alumno (Hein et al., 2012); si bien no está demostrado que consigan mejores rendimientos académicos, alientan los deseos del estudiante por aprender de manera autónoma. Por su parte, las reformas que incentivan la motivación extrínseca, como pagos ligados al rendimiento, podrían acabar minando la motivación intrínseca (Deci, Koestner y Ryan, 1999). Es por ello por lo cual se desaconseja el abuso o el uso irreflexivo de este tipo de medidas. No obstante, confiar totalmente en la motivación intrínseca es algo bastante ingenuo, sobre todo cuando se consideran los graves problemas que rodean a la carrera docente y se tiene en cuenta que ésta es normalmente elegida como segunda o hasta tercera opción por los aspirantes a profesores. Por ello, de cara a animar a quienes puedan presentar menos automotivación en algunos momentos de su vida laboral, es necesario aplicar ciertas recompensas al desempeño, así como medidas de supervisión periódica. El uso de incentivos externos aparece como algo positivo cuando se ofrecen de manera independiente respecto del salario, es decir, como bonificaciones añadidas.

Marco conceptual para el análisis de las reformas de las carreras docentes

2. Componentes de la carrera docente La carrera profesional docente viene definida por tres componentes básicos: •• El escalafón de carrera. •• El escalafón salarial. •• Las evaluaciones como mecanismos empleados para avanzar en ambos escalafones. Cabe señalar que en el trabajo en el cual se basa esta síntesis no se demarcan estos tres aspectos como componentes de las carreras docentes. No obstante, en esta publicación hemos tomado la decisión de diferenciarlos con fines analíticos y comunicacionales.

2.1. Escalafón de carrera: promoción a cargos y funciones El escalafón de carrera describe las diversas tareas que se pueden desarrollar a lo largo de la vida laboral del docente, desde su ingreso hasta su salida de la profesión. Cada puesto tiene su propio sistema de acceso, funciones y nivel de responsabilidades. Al número de cuántos un docente haya ocupado se lo conoce como “trayectoria profesional”, existen algunas trayectorias que son prediseñadas por el Estado y a las que se conoce con el nombre de “sendas o caminos profesionales”. Lo normal es que existan dos sendas prediseñadas: la pedagógica y la de gestión. La primera se ocupa de los cargos y funciones relacionados con la enseñanza directa y en donde es frecuente la “movilidad horizontal”, pues no suele implicar asumir responsabilidades que supongan el abandono definitivo del aula. La de gestión, por su parte, se encuentra relacionada con los puestos tradicionalmente jerárquicos, entre ellos el más representativo es el del director de escuela. Estos puestos están normalmente alejados de la labor pedagógica y constituyen lo que se ha dado en llamar la “movilidad vertical”, por existir en ellos cierta jerarquía de responsabilidades.

a. Criterios habituales para ascender en el escalafón de carrera El ascenso en los escalafones de carrera puede estar basado en una combinación de los siguientes tres criterios (Plucker, Zapf y McNabb, 2005, en Crehan, 2016):

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•• El desempeño: a medida que los profesores van adquiriendo experiencia y demostrando mediante evaluaciones que han perfeccionado sus competencias y habilidades en las tareas, pueden asumir otras más complejas. Los criterios se endurecen cuando se avanza por el escalafón de carrera. Esto asegura que los docentes en escalones superiores posean mayores conocimientos y habilidades. Además, proporciona un marco de referencia de gran valor que permite a todos los profesores planificar su propio desarrollo profesional con antelación. Este modelo, a diferencia del siguiente, no requiere de la obtención de titulaciones adicionales. •• El desarrollo profesional: como en la modalidad anterior, los ascensos están condicionados según la adquisición de mayores conocimientos y habilidades. No obstante, estos no dependen de evaluaciones sino de certificaciones. Es decir, se necesita superar con éxito ciertos estudios, cursos o actividades. En numerosas ocasiones un certificado no es suficiente y se ha de cumplir también una evaluación. •• El incremento de responsabilidades: permite que los profesores puedan ascender en el escalafón de carrera al incrementar de alguna manera sus responsabilidades fuera del aula tras superar una evaluación específica para el ejercicio de estas nuevas tareas. Aunque puede darse en la trayectoria de gestión escolar donde asumen responsabilidades de dirección, este modelo es más frecuente en la gestión pedagógica, donde el docente puede repartir su tiempo entre impartir lecciones a sus estudiantes y actuar como mentor de profesores noveles, coordinador de departamento o desarrollador curricular. El problema de este modelo radica en los peligros que existen cuando se asignan responsabilidades adicionales sobre criterios erróneos –el más frecuente es asumir que los profesores con las mejores competencias pedagógicas serán los que tengan mejores dotes organizativas o de liderazgo–.También existe el peligro de que, si se paga más la hora por responsabilidad fuera del aula, eso lleve a inferir que las tareas administrativas tienen mayor valor que las pedagógicas, y el profesor a quien se le ha concedido esa responsabilidad acabe dedicando mucho más tiempo a ello que a su trabajo principal.

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Tabla 2. Tipos de escalafones de carrera Tipos de escalafones de carrera

BASADOS EN EL DESEMPEÑO

DEFINICIONES

VENTAJAS

DESVENTAJAS

Los escalafones de carrera incluyen algún tipo de evaluación sobre la cual fundamentar las promociones o la progresión salarial.

Relacionan el desempeño con el salario, lo cual puede ser motivador para los buenos profesores y para atraer a aspirantes a la profesión.

Difícil de implementar si los profesores tienen contratos que ya les garantizan aumentos salariales regulares.

Los escalafones de carrera requieren que el personal atraviese ciertos periodos de formación o de desarrollo profesional para conseguir pasar de un escalón a otro.

Asegura que el personal esté continuamente aprendiendo a lo largo de sus carreras y permite al Sistema demandar cierto tipo de conocimiento o habilidades para determinados puestos.

Su utilidad depende de la calidad de los cursos de formación y si el aprendizaje es evaluado o no.

BASADOS EN EL DESARROLLO PROFESIONAL

Si se diseña mal, puede debilitar la motivación y generar sentimientos de malestar entre el personal.

Si los cursos no tienen un seguimiento adecuado, los profesores pueden considerar la asistencia a ellos como un ejercicio por completar. La formación por sí misma no es suficiente para asegurar la calidad de la enseñanza. Algunos cursos sí tienen una incidencia positiva en los resultados de los estudiantes, otros no.

BASADOS EN EL INCREMENTO DE LAS RESPONSABILIDADES

Las promociones en estos escalafones de carrera llevan implícitos nuevos roles o responsabilidades, como la mentoría de profesores menos experimentados o el liderazgo de equipos de planificación.

Anima a los profesores sobresalientes a responsabilizarse de ayudar a los que tienen menos habilidades o competencias, o a ayudar a la mejora general de la escuela.

Dependiendo del tipo de responsabilidades, puede no haber suficiente número de cargos con estos roles a disposición de todos los que cumplan con los criterios de promoción.

Fuente: Traducción adaptada de Crehan (2016), pág. 84.

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Según las teorías de motivación (Deci y Ryan, 1985, en Crehan, 2016), cuando existe libertad de elección con respecto a qué trayectoria seguir de cara al propio desarrollo profesional sin necesidad de abandonar el aula, la motivación del cuerpo docente debería aumentar. También debería ser mayor cuando no se imponen tiempos obligatorios para avanzar dentro del escalafón de carrera, sino que cada docente pueda adquirir las habilidades y capacidades necesarias para pasar de un nivel a otro según su propio ritmo.

2.2. Escalafón salarial: progresión a categorías salariales más elevadas El escalafón salarial es el referido al conjunto de niveles salariales que existen en la carrera docente. Estos niveles pueden ser el resultado de los siguientes tipos de escalafón salarial: a. Esquema unificado de incremento salarial En este tipo, la progresión salarial depende principalmente del número de años que un profesor permanece dentro de la profesión. Los incrementos salariales se van sucediendo de manera mecánica a medida que pasa el tiempo y la única manera de conseguir aumentos significativos es adquiriendo cualificaciones adicionales (por ejemplo, al pasar de un título de grado a otro de posgrado) u obteniendo algún ascenso a posiciones administrativas, lo que implica en la mayoría de las ocasiones abandonar el aula (Vegas, 2005) y alcanzar un nuevo estatus dentro del escalafón de carrera. Este esquema ha estado vigente en períodos previos a la reforma en la totalidad de los países analizados. Este modelo afecta negativamente la motivación intrínseca puesto que los incrementos salariales no están relacionados con la efectividad del docente, sino con la acumulación de años de experiencia. De esta manera, no importa cuán bueno o malo sea el desempeño de un docente, éste recibirá el mismo incremento que todos los demás (Bennell y Akyeampong, 2007). Además, los incrementos salariales logrados a partir de la adquisición de nuevos certificados o títulos académicos (Rivkin et al., 2005), pese a ser algo deseable, no implican necesariamente una mejora en la calidad de la enseñanza. Finalmente, también desmotiva la labor docente el hecho de que la única manera de conseguir incrementos salariales sustantivos bajo este modelo sea abandonar el aula, algo que además está en relación con la antigüedad (Bennell y Akyeampong, 2007). Por todas estas razones, 22

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suele ser un modelo poco atractivo para los individuos más capaces y son muchos los que se quejan de carencia de perspectivas y de promover la gerontocracia (VSO, 2002). No obstante, también cuenta con algunas características positivas. Satisfechos o no con el esquema unificado, muchos profesores se oponen a su eliminación debido a la seguridad laboral que otorga y al hecho de no implicar competencia alguna entre compañeros (Springer et al., 2010). Estos aspectos ayudan a crear mejores ambientes de trabajo, potenciando la colaboración entre profesionales. Además, a nivel político, tiene la ventaja de ser fácil de administrar, permitir previsiones de gasto sencillas de calcular, y estar libre de riesgos de nepotismo, pues no requiere de sistemas de evaluación que puedan suponer retos de implementación y control de los procesos, los cuales son especialmente difíciles de solventar en países de bajos recursos (Bennell y Akyeampong, 2007). b. Salario ligado al rendimiento (bonificaciones) Este modelo es la antítesis del anterior, pues premia a los docentes con pagos únicos o bonificaciones por la consecución de unos logros determinados, definidos según los resultados de los estudiantes, las evaluaciones del portfolio o el desempeño general del profesor. Aunque algunos expertos señalan que es capaz de provocar una mejoría inmediata en el rendimiento de estudiantes y profesores, y que sus aspectos prácticos hacen de este modelo algo fácil de implementar, no hay estudios que ofrezcan evidencias claras sobre un impacto positivo a largo plazo (Bruns y Luque, 2015). Sí hay múltiples investigaciones que lo critican ampliamente, pues hace que el desempeño docente dependa sobremanera de una motivación extrínseca. Los docentes cuyo salario está ligado a su rendimiento no tienen casi libertad para decidir sobre su desarrollo profesional. Así, lejos de estimularlos para mejorar la calidad de sus prácticas pedagógicas, las bonificaciones por logro, especialmente las ligadas a los resultados de los estudiantes, lo único que promueven es la “enseñanza para el examen”, deteriorando a su vez conceptos fundamentales para la consecución de una educación de calidad, como son la inclusión y la equidad (Podgursky y Springer, 2007). Además, estimula la competitividad entre colegas y las malas prácticas. Entiéndase aquí que no se está hablando de premios puntuales o reconocimientos, sino de salarios, y que su uso solo se debería contemplar en circunstancias extraordinarias, puntuales, de alcance limitado, y siempre que se haga en combinación con otras estrategias salariales. 23

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c. Progresión salarial basada en una evaluación Tal como su nombre lo indica, el progreso en el salario depende de cumplir con ciertos requisitos, entre los cuales cobra particular relevancia aprobar diversos procesos de evaluación. En caso de cumplir con esos requisitos y obtener resultado satisfactorio en esas evaluaciones (y si existen fondos suficientes que respalden el incremento salarial), los profesores podrán acceder a niveles salariales más altos, que a veces están relacionados con un nuevo estatus profesional. La permanencia en un nivel, o el tiempo en el que se permite a un docente volver a presentarse a otra evaluación, puede oscilar entre unos cuantos meses y varios años. Según Bruns y Luque (2015), una de las mayores ventajas de esta progresión salarial es que permite ofrecer incrementos salariales atendiendo al rendimiento individual. Con ello se evita que los profesores con menor interés puedan avanzar por el escalafón salarial al mismo ritmo que los demás, posibilitando a su vez identificar de manera clara y objetiva las trayectorias profesionales sobresalientes de cara a incentivos, premios y reconocimientos. No obstante, se introduce la misma relación directa entre el desempeño y el salario que en el modelo anterior. Si bien esto puede implicar similares consecuencias a las ya mencionadas, éstas están mucho más atenuadas y dejan margen a la automotivación. Por un lado, las evaluaciones permiten alcanzar niveles salariales estables e identifican a su vez las competencias y habilidades en las que un profesor debe esforzarse más. Por otro, dota al docente de cierta autonomía ya que puede adaptar su ritmo de crecimiento profesional a sus capacidades y necesidades (Deci, Koestner y Ryan, 1999). Finalmente, también posibilita el diseño de estructuras de carrera docente con movilidad horizontal, pues las evaluaciones pueden ser utilizadas para evidenciar progresos en las capacidades y los conocimientos de un profesor, permitiéndole avanzar a nuevos niveles salariales y profesionales sin necesidad de abandonar el aula. Tal circunstancia hace muy atractivo este modelo de cara a mejorar la calidad de la enseñanza en el medio-largo plazo. El gran inconveniente que tiene este tipo de escalafón salarial es que requiere de una evaluación regular del profesorado, algo que podría ser difícil de realizar en algunos países, especialmente en áreas rurales o más remotas. Además, su gestión es más complicada que la del esquema unificado de incremento salarial y eso implica el uso de sustanciales recursos humanos y financieros adicionales. 24

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2.3. Los procesos de evaluación en las carreras docentes actuales Los procesos de evaluación de los docentes constituyen uno de los rasgos centrales de las nuevas carreras. De esos procesos de evaluación derivan tres consecuencias: la promoción en el escalafón de carrera, la promoción en el escalafón salarial y en algunos casos el pago por bonos. Gráfico 1. Consecuencias de la evaluación acumulativa de los docentes La evaluación docente La evaluación docente constituye un aspecto fundamental para las decisiones de promoción y para la progresión salarial.

Consecuencias de la evaluación acumulativa

Promoción

Progresión salarial

Bonificaciones

Los profesores son ascendidos a nuevos roles y cargos basados en sus evaluaciones con un incremento salarial adjunto.

Los profesores se mueven a través de una estructura salarial existente a diferentes velocidades basada en sus evaluaciones.

Los profesores reciben un pago único si obtienen una buena evaluación. Raramente esto se usa sin una estructura de carrera docente.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Crehan (2016:81).

2.3.1. Los tipos de evaluaciones Los procesos evaluativos pueden ser de diversos tipos:

a. Evaluación acumulativa vs. evaluación holística •• Evaluación acumulativa: en esta modalidad se asigna un cierto valor en puntos a los diferentes elementos por evaluar. A estos ítems –algunos de los cuales serán presentados más adelante– se los conoce como “instrumentos de evaluación”. La suma de los puntos conseguidos en cada herramienta ofrece una puntuación final, que determinará si la evaluación acumulativa ha sido superada de manera satisfactoria o no. Esta modalidad tiene la ventaja de facilitar un método de gran objetividad y transparencia, y permite establecer una rigurosa clasificación de los

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participantes de acuerdo con sus resultados. Esto es de gran importancia en evaluaciones “referidas a la norma”, pues evita imprecisiones y aumenta la transparencia. Además, ofrece datos desagregados en los que se facilita la identificación de las debilidades y fortalezas en las competencias de un profesor, lo que posibilita diseñar planes de trabajo más adecuados para un óptimo desarrollo profesional. No obstante, esta modalidad no está exenta de riesgos. La asignación del valor en puntos a cada herramienta, o aspecto dentro de una de ellas, puede tener un impacto determinante en la puntuación final. Esto abre la puerta al establecimiento de irregularidades y acusaciones de falta de transparencia, pues con ello se puede favorecer de manera consciente o inconsciente a unos profesores frente a otros. Por otra parte, el valor de cada herramienta también tendrá un fuerte impacto en el comportamiento del profesor, quien pondrá un mayor esfuerzo en los instrumentos de la evaluación a los que se haya dotado de un valor mayor. •• Evaluación generalista o holística: no hay un sistema formal de distribución de puntos o un peso relativo asignado a los diferentes elementos del proceso evaluativo. La evaluación es el resultado de una consideración general, a menudo hecha por el propio director de la escuela a partir de observaciones y entrevistas –cuantos más instrumentos se utilicen, más acertado será el resultado (Kane et al., 2013)–. Con frecuencia esta persona recibe formación para ello y se basa en estándares y/o guías que le permiten obtener evidencias que respalden sus decisiones. Aunque tales estándares pueden variar de país en país, suelen ordenarse en tres grandes dominios: conocimiento de la disciplina, práctica de la enseñanza y valores pedagógicos. Dentro de cada dominio, los criterios de concreción y dificultad pueden variar, dependiendo de los conocimientos o el nivel salarial y de la carrera por evaluar (CEPPE, 2013). Los estudios de la OECD (2013) muestran que la mayoría de los profesores a los que se les aplica este modelo evaluativo están satisfechos con el mismo, si bien se advierte que en determinados contextos y circunstancias, cuando el agente evaluador es el propio director del centro, los resultados pueden carecer de rigor. Entre las razones que exponen Bruns y Luque (2015:43) se encuentra evitar conflictos o casos de nepotismo.

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Tabla 3. Evaluación acumulativa vs. holística PERSPECTIVA ACUMULATIVA

PERSPECTIVA HOLÍSTICA

DEFINICIÓN

Cada componente individual del proceso evaluativo tiene un determinado peso o valor en puntos. El resultado total de la evaluación se obtiene de la suma de los valores de cada componente.

El resultado final de este tipo de evaluaciones muestra si los profesores tienen o no las habilidades o competencias necesarias para superar la evaluación. Tal evidencia se demuestra del análisis de los diferentes componentes que son examinados durante el proceso.

VENTAJAS

Aunque los componentes de la evaluación pueden ser más o menos subjetivos, el resultado final siempre es objetivo y transparente, lo que reduce las posibilidades de corrupción.

Se deben satisfacer todas las competencias seleccionadas para conseguir superar la evaluación, con lo cual sin duda se estimulan procesos de mejora de la enseñanza.

DESVENTAJAS

El hecho de que sea acumulativa implica que un profesor puede centrarse más en unas competencias que en otras, lo que supone que las puntuaciones obtenidas en algunas de ellas puedan ser insatisfactorias, algo que afecta la calidad general de la enseñanza.

Al depender del juicio de un superior, que a menudo será el director de la escuela, existe cierto riesgo de corrupción. Para evitarlo, es necesario el establecimiento de estándares y procedimientos de actuación que sean claros y la participación de asesores externos.

Fuente: Traducción adaptada de Crehan (2016:67).

b. Evaluación referida al criterio vs. evaluación referida a la norma •• Evaluación referida al criterio: cualquier profesor que cumpla satisfactoriamente con los criterios de selección fijados habrá superado la evaluación, y puede beneficiarse de la recompensa que ella otorgue, sea ésta un incremento salarial, un ascenso o una bonificación. Este tipo de evaluación es, por tanto, no competitiva, pues la consecución de la recompensa no depende del desempeño de los demás, lo que evita que los profesores tengan que competir unos contra otros. Favorece así la colaboración dentro de las escuelas y la creación de ambientes de trabajo más agradables. Por otra parte, no ofrece dudas respecto de la transparencia de los procesos (Locke et al,, 1981). Tiene el inconveniente de la imprevisibilidad, pues una planificación o un diseño inadecuado puede poner en riesgo los presupuestos educativos y/o generar conflictos ante la imposibilidad de cumplir con las expectativas de los actores. Si se fijan estándares demasiado fáciles de satisfacer, esto puede tener 27

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como consecuencia que muchos profesores asciendan por la escala salarial, con el desborde del gasto en educación. Por otra parte, en el caso de establecer procesos muy difíciles de superar, esto puede generar frustración y desmotivación del plantel docente. Una solución posible sería el compromiso de ajustar el incremento salarial al presupuesto disponible, de manera que se garantice que todos los profesores que hayan cumplido ciertos requisitos puedan ascender a categorías profesionales superiores –este incremento estaría relacionado con el número de docentes que hayan conseguido superar la evaluación y el dinero disponible (que debería estar a disposición no del colegio sino a nivel nacional o regional para su correcta distribución). •• Evaluación referida a la norma (competitiva): solo un determinado número, cuota o proporción entre los profesores que reúnan los resultados más altos conseguirá obtener la recompensa ligada a la evaluación. Las promociones dentro del escalafón salarial y de carrera dependerán no solo del esfuerzo personal sino también del desempeño del resto de los profesores que se hayan presentado, así como de cualquier otro criterio que haya sido establecido por las autoridades. Esta modalidad permite un grado de control mucho mayor sobre los presupuestos educativos, y evita asumir riesgos financieros innecesarios, puesto que la cantidad máxima de beneficiados por la evaluación es conocida de antemano y variará de acuerdo con las disponibilidades financieras. No obstante, la alta competitividad de este tipo de evaluaciones puede dañar el espíritu de colaboración y de trabajo en equipo en las escuelas (Bryk y Schneider, 2002). Asimismo, es necesario remarcar la importancia de la transparencia en este tipo de evaluaciones (Behrstock y Akerstrom, 2008), puesto que de no ser satisfactoria ello puede generar numerosos conflictos y hasta el derrumbe de programas educativos enteros (Sclafani, 2009). Es un modelo que se combina muy bien con la evaluación acumulativa, por ser esta más precisa y permitir comparar puntuaciones.

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Tabla 4. Evaluaciones referidas a la norma vs. al criterio EVALUACIONES REFERIDAS A LA NORMA

EVALUACIONES REFERIDAS AL CRITERIO

DEFINICIÓN

Los profesores compiten entre ellos. Solo una porción determinada entre los que obtengan los mejores resultados conseguirá la recompensa que otorga la evaluación. Estos resultados pueden estar ligados a un sistema de puntos o a otros criterios.

Las posibilidades de superar una evaluación están determinadas por el cumplimiento de una serie de criterios o estándares establecidos. Todo profesor que los satisfaga recibirá la recompensa que otorgue esa evaluación, independientemente del desempeño de sus compañeros.

VENTAJAS

Tienen bajos niveles de incertidumbre presupuestaria. Los costos derivados de las recompensas o promociones por otorgar son conocidos desde el principio.

Este sistema permite un completo control de la progresión personal por parte del profesor, éste sabe que cuando cumpla una serie de requisitos, podrá recibir una recompensa. Bajo esta modalidad evaluativa los profesores pueden ayudarse unos a otros sin que eso suponga atentar contra sus propias aspiraciones de crecimiento profesional.

DESVENTAJAS

El sentimiento de competencia desalienta la colaboración y el trabajo en equipo, y puede acabar generando antipatías entre los profesores.

Tiene altos niveles de incertidumbre, no se puede prever fácilmente cuántos profesores cumplirán con los estándares que les dan acceso a las recompensas. Esto puede evitarse en cierto grado con un pilotaje inicial que ofrezca estimaciones aproximadas y que permita la reconfiguración de los estándares para que estos se ajusten a las posibilidades financieras de la Nación.

Fuente: Traducción adaptada a partir de Crehan (2016).

c. Evaluación interna vs. evaluación externa Los agentes examinadores son quienes realizan las evaluaciones. Sus decisiones tendrán un impacto directo sobre las promociones dentro de la carrera profesional, los incrementos salariales y las bonificaciones e incentivos otorgados. En las modalidades evaluativas acumulativas, su importancia será menor, pues las decisiones se encuentran acotadas por rígidos sistemas de puntuación. Sin embargo, en las modalidades holísticas

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su importancia será mayor. De cualquier manera, en cada evaluación que se realice dentro de una estructura de carrera determinada se debe definir quiénes serán los agentes responsables de llevarla a cabo. Según los agentes que realicen cada evaluación, estas son: a. Evaluación interna: aquella realizada por personal del centro escolar en su propia escuela. Sus responsables son: -- Directores de escuela: aunque es el agente más frecuente, existen numerosos estudios que dudan de su fiabilidad e idoneidad, sobre todo respecto de las decisiones a niveles altos dentro del escalafón profesional. Las relaciones personales entre el examinando y el director pueden influir en los resultados, abriéndose la puerta a la corrupción y a la falta de rigor (French, Malo y Rakow, 1988). -- Múltiples evaluadores: tener un segundo agente evaluador, junto con el director de la escuela, aumenta mucho la fiabilidad de la evaluación. El agente puede ser quien ocupe la subdirección, otro miembro del equipo directivo o un profesor sénior formado para ello. La determinación de que sea uno u otro dependerá del área y propósito de la evaluación. b. Evaluación externa: aquella realizada por asesores externos, frecuentemente serán inspectores educativos, autoridades regionales o profesores/directores de otras escuelas. A veces, esta evaluación es un recurso para verificar los resultados de una evaluación externa que puede ser de carácter obligatorio o excepcional, caso de apelaciones o quejas (OECD, 2013). c. Evaluación mixta: en algunas ocasiones las evaluaciones son realizadas por múltiples agentes que dependen del área y propósito de la evaluación; pueden combinarse procesos internos y externos según los niveles por evaluar. Se debe incidir sobre la importancia de elegir bien a los agentes evaluadores según el tipo de evaluación y las implicaciones que ésta conlleve. Las evaluaciones de acceso o desempeño en los primeros escalones del escalafón salarial y de carrera pueden hacerse internamente, mientras que las evaluaciones de niveles más altos requerirán de asesores externos. De cualquier manera, alienta a que cualquiera que fuera la evaluación, sea realizada por al menos dos agentes.

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2.3.2. Dominios, competencias e instrumentos en las evaluaciones En el estudio exploratorio realizado para la construcción de este marco conceptual se identificó una serie de competencias y de instrumentos para evaluar. Es fundamental tener en cuenta que los estándares y criterios que determinarán una evaluación se basan en ellos y que es fundamental que sean seleccionados con el mayor cuidado y realismo posible, según las capacidades de los profesores, para cada escalón salarial y profesional. Los estándares de los primeros escalafones deberían ser alcanzables por la totalidad de los docentes, mientras que los de los niveles más altos tendrían que ser mucho más vocacionales, es decir, solo logrados si se han conseguido altos niveles de desarrollo y rendimiento profesional: a. Dominios a evaluar: según el “Marco para la Enseñanza” de Charlotte Danielson (Danielson, 2011), las responsabilidades de los docentes pueden ser clasificadas en cuatro dominios: 1) Planificación y preparación; 2) Ambiente del aula; 3) Instrucción; 4) Responsabilidades profesionales. Normalmente, se consideran como áreas evaluables solo los tres primeros (OECD, 2009). No obstante, podrían contemplarse otros aspectos como: las actividades de capacitación profesional realizadas, las contribuciones de los profesores al desarrollo escolar o las relaciones establecidas con socios externos o con la comunidad (OECD, 2013: 32). b. Competencias por evaluar: entre los aspectos que pueden incluirse bajo la categoría de competencias se destacan las habilidades de liderazgo, el conocimiento de las materias enseñadas, las capacidades administrativas, las competencias comportamentales y la ética profesional. c. Instrumentos de evaluación: toda evaluación necesita de instrumentos claramente definidos capaces de recoger la información necesaria. Los instrumentos más utilizados son: las observaciones de clase, las entrevistas a profesores, el examen de conocimientos, el análisis de autoevaluaciones, y el estudio de sus portfolios (OECD, 2013); se pueden usar muchos más. La Tabla 5 resume los principales instrumentos y expone sus rasgos característicos.

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Tabla 5. Descripción de los instrumentos de evaluación más habituales Instrumentos Observaciones de clase (herramienta frecuente)

Entrevistas con el profesor (herramienta frecuente)

Descripción “Observación por parte de un profesor experto, el director de una escuela o por un asesor externo de una de las lecciones del profesor con el fin de evaluar el proceso de enseñanza. Muy a menudo los evaluadores utilizan guías predeterminadas o formularios para examinar de manera rigurosa los diferentes aspectos del trabajo del docente en el aula. Este instrumento supone la fuente de evidencias más comúnmente empleada en los países de la OCDE” (OECD, 2013). Entrevista entre el evaluador y el profesor en la cual se suele hablar sobre los esfuerzos realizados por el docente para cumplir con las metas de desempeño establecidas a principios de curso, o para fijar unas nuevas, y hacer un seguimiento posterior que refleje los progresos. En estas entrevistas también se suele reflexionar sobre la percepción que el profesor tiene sobre el propio trabajo y sobre las dificultades que encuentra en la práctica diaria. Estas entrevistas deben estar bien estructuradas y establecer criterios, metas y objetivos claros y transparentes. En caso contrario, generarán confusión y desconfianza (OECD, 2013).

Exámenes al profesor

Examen de contenido o de conocimiento pedagógico para verificar las habilidades académicas de los profesores. Aunque generalmente este instrumento es usado para ingresar a la profesión, hay ciertas modalidades de evaluación acumulativa que también lo utilizan en otros momentos. Es más común en los países latinoamericanos que en otras partes del planeta (Vegas, 2005).

Análisis del portfolio del profesor

Análisis del portfolio del profesor, donde se encuentran compiladas las evidencias físicas que ilustran su trabajo dentro y fuera del aula. En el portfolio se incluyen las hojas de planificación de las unidades didácticas, ejemplos del trabajo de los estudiantes, materiales de enseñanza preparados por el profesor, certificados que atestiguan las actividades de desarrollo profesional realizadas, cuestionarios de autoevaluación, hojas de reflexión, etc. A menudo, de cara a evaluar un solo criterio entre todas las capacidades de un profesor, se seleccionarán exclusivamente los elementos particulares que hagan referencia a este (Crehan, 2016).

Autoevaluación del profesor

Autoevaluación en la que los profesores reflexionan sobre su desempeño, así como sobre los factores personales, organizacionales e institucionales que tienen algún impacto en sus prácticas docentes (OECD, 2009).

Resultados de los estudiantes

No es utilizada normalmente como evidencia, pues el propio profesor es quien otorga los resultados en base a sus criterios (OECD, 2009). Los únicos resultados válidos serían los procedentes de pruebas estandarizadas, como algunas pruebas del ámbito nacional o internacional, si bien deben ser usados con cuidado*.

* Nota del autor: algunas evaluaciones tienen en cuenta este instrumento con el fin de observar el progreso que los estudiantes han realizado en un tiempo determinado en una materia dada.

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Consultas a los estudiantes y padres

Consultas que tienen en cuenta la opinión de los padres y los estudiantes, así como la de otros compañeros o la del profesor-mentor. Esta herramienta normalmente ofrece más datos sobre la satisfacción general del servicio que sobre el desempeño docente (Jacob y Lefgren, 2005). Para que sea útil, las familias deben estar altamente comprometidas con la escuela (Tekleselassie, 2005). Es apenas usada entre los países de la OCDE (Crehan, 2016).

Fuente: Elaborado por el IIPE/Paris (traducción adaptada y completada con Crehan, 2016).

Sobre la base de los estudios de motivación mencionados al inicio de este capítulo, se puede decir que aquellas reformas que, a partir de la cuidadosa modificación de cada uno de los elementos que conforman las carreras docentes, construyan las estructuras más atractivas para la profesión docente y mejor se adapten al contexto propio de cada país, tendrán un impacto más positivo en la motivación intrínseca de sus profesores y eso mejorará la calidad de la educación.

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Referencias bibliográficas3 Amabile, T. M.; P. Goldfarb; S. C. Brackfield (1990). “Social influences on creativity: Evaluation, coaction, and surveillance”, en Creativity Research Journal, 3(1), págs. 6-21. Behrstock, E.; J. Akerstrom (2008). Performance pay in Houston. Washington, DC, Center for Educator Compensation Reform. Bennell, P. y K. Akyeampong (2007). “Teacher motivation in sub-Saharan Africa and South Asia”, en Researching the Issues, 71. Disponible en: http://r4d.dfid.gov.uk/Output/175028/Default.aspx. [Último acceso el 03/06/2018.] Bruns, B. y J. Luque (2015). Profesores excelentes. Cómo mejorar el aprendizaje en América Latina y el Caribe. Washington, DC, World Bank. Bryk, A. S. y B. Schneider (2002). Trust in schools: A core resource for improvement. New York, Russell Sage Foundation. Casassus, J. et al. (2002). First international comparative study of language, mathematics, and associated factors for students in the third and fourth years of primary school. Santiago, LLECE. Centre of Study for Policies and Practices in Education (CEPPE) (2013). “Learning standards, teaching standards and standards for school principals: A comparative study”, OECD Education Working Papers, 99. Chile, OECD. Crehan, L. (2016). Exploring the impact of career models on teacher motivation. Paris, IIEP-UNESCO. Danielson, C. (2011). “Competencias docentes: desarrollo, apoyo y evaluación”. Serie de Documentos nº 51. Santiago de Chile, Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe (PREAL).

Las referencias bibliográficas utilizadas para la presentación de este capítulo introductorio remiten en su mayoría a las empleadas por Lucy Crehan en su estudio: Exploring the impact of career models on teacher motivation. 35

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Capítulo II Organización y gestión de la carrera docente en Chile Roxana Perazza

Organización y gestión de la carrera docente en Chile

1. Introducción 1 En el primer gobierno de la Concertación de Partidos Políticos por la Democracia (1990) se sancionó el Estatuto de los Profesionales de la Educación (Ley 19.070 de 1991). Desde entonces hasta el momento de elaboración de la presente investigación esa norma fue modificada a partir de diversas negociaciones relacionadas con mejoras salariales y, sobre todo, con la incorporación y la revisión de criterios de evaluación de desempeño docente vinculado con el ascenso en la carrera. Chile se ha caracterizado por el desarrollo de una sostenida política en materia de evaluación que se implementó en las aulas (Sistema de Medición de la Calidad de la Educación [SIMCE], 1988), y propició evaluaciones de las escuelas –institucionales–, para el diseño de Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME). En el año 1996, se estableció el Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño (SNED). Años más tarde, se elaboró el Marco para la Buena Enseñanza (MBE) (2004), documento central que expresó los lineamientos básicos en materia de enseñanza y aprendizaje. Producto de consultas con el sector docente, este Marco orientó el desarrollo de políticas de incentivos económicos tendientes a fomentar mejoras en el desempeño de la docencia. Desde el año 2006, la sociedad chilena cuestionó progresivamente no solo la calidad de la educación sino también la fragmentación del sistema educativo y la centralidad otorgada al mercado en la definición y la provisión

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de la oferta educativa2. La cuestión docente no estuvo ajena a estos pronunciamientos. Si bien se implementaron medidas relacionadas con la carrera de los maestros y profesores o con la evaluación del desempeño docente, los reiterados cuestionamientos sobre el trabajo docente se hicieron escuchar por parte de algunos sectores. Durante 2015, un grupo de organizaciones de la sociedad civil3 elaboró un documento de trabajo donde se plantearon diversas propuestas de cambio para la profesión docente. En el año 2016, en el transcurso de la administración de Michelle Bachelet (2014-2018), se aprobó la Ley 20.903 que promulgó la creación del Sistema de Desarrollo Profesional Docente (SDPD) e introdujo cambios relevantes en la carrera docente. El proyecto sancionado retomó algunas cuestiones propuestas en el documento de trabajo elaborado por las organizaciones antes mencionadas. De este modo se buscó responder a la demanda de la sociedad civil y ubicar al Ministerio de Educación Nacional en el centro de la toma de decisiones sobre aspectos vinculados a la formación docente inicial4, al ejercicio de la docencia y a la capacitación, entre otros aspectos. La nueva estructura de carrera docente aprobada en el 2016 está organizada en dos fases y cinco tramos. Posibilita la movilidad horizontal ya que los docentes pueden ser promovidos a los tramos más avanzados de la carrera permaneciendo en tareas frente a alumnos.

Chile es uno de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) con el porcentaje más alto de gasto privado en educación terciaria: el 65% de todos los gastos proviene de fuentes privadas, más del doble del promedio de la OCDE (30%). También presenta uno de los porcentajes más altos de matrícula en instituciones privadas de educación terciaria: solo el 16% de los estudiantes de este Nivel ingresan a instituciones públicas, en contraste con el 69% en promedio entre los países de la OCDE (Education at a Glance, OECD, Chile, 2015, pág. 2). 3 Asociación Chilena de Municipalidades (AChM), Centro de Estudios de Políticas y Prácticas en la Educación (CEPPE), Centro de Estudios Públicos (CEP), Centro de Investigación Avanzada en Educación (CIAE), Centro de Investigación y Desarrollo de la Educación (CIDE), Centro de Políticas Comparadas de la Educación (CPCE), Colegio de Educadores de Párvulos de Chile A.G., Colegio de Profesores de Chile A.G., Colegios Particulares de Chile A.G. (CONACEP), Confederación de Estudiantes de Chile (CONFECH), Consejo de Decanos de la Educación del CRUCH, Consejo Nacional de Asistentes de la Educación, Coordinadora Nacional de Estudiantes Secundarios (CONES), Educación 2020, Elige Educar, Federación de Instituciones de Educación Particular (FIDE), Fundación Chile, Universidad Metropolitana de Ciencias de la Educación (UMCE), Vicaría para la Educación de Santiago. La iniciativa cuenta, además, con el apoyo de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), oficina Santiago, y de la Biblioteca Nacional de Santiago. 4 Las instituciones que formarán a docentes tienen que ser reconocidas por el Estado. 42

Organización y gestión de la carrera docente en Chile

Para promover a un tramo superior son necesarios la aprobación de diversas evaluaciones y el cumplimiento de varios requisitos. La evaluación que se implementa para pasar de un tramo al otro es de tipo acumulativa (cada instancia incluye diversos instrumentos con su propia ponderación y el resultado final es la suma de los resultados parciales) y referenciada en criterios (estándares de desempeño). En cuanto al incremento salarial, cabe señalar que el salario docente está constituido por una renta básica, la Renta Mínima Nacional (RMN), a la que se incorporan diversas asignaciones. Algunas de esas asignaciones (por promoción de tramo y fase, por excelencia académica, por función) se logran de acuerdo con los resultados obtenidos en evaluaciones de desempeño y otras no requieren de esas evaluaciones. Por tanto, el incremento en la remuneración proviene tanto del ascenso en la carrera, como de otros aspectos y condiciones del ejercicio profesional en diversos contextos. Es necesario señalar que la propuesta de cambio de carrera docente en Chile se encuentra en el inicio de su proceso de implementación. Por tanto, en algunos puntos que se presentan en este Informe prima el contenido expresado en el marco normativo. El estudio se basa en información recogida en documentos oficiales, legislación y normativas vigentes, estadísticas gubernamentales así como textos académicos. Las entrevistas semi-estructuradas llevadas a cabo con diferentes informantes claves fueron otra fuente de información. Se ha entrevistado a dos reconocidas especialistas en la cuestión docente y a un representante gremial.

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2. Información contextual 2.1. Perfil y dimensión del plantel docente En Chile el sistema educativo está fragmentado, más de la mitad de los docentes se desempeña en el sector privado (56%)5. Según la información disponible a la fecha de escritura del presente Informe, la propuesta de carrera docente solo involucraba a aquellos que trabajaban en el sector público. Recién en 2018, comenzarán a participar los docentes que trabajan en los establecimientos particulares subvencionados. Tabla 1. Cantidad de docentes según sexo y dependencia administrativa6 Dependencia administrativa Municipal

Total

Particular subvencionado

Particular pagado

Coparticipación - Administración delegada

Total

29.845

24.927

5.100

1.177

61.049

68.568

77.594

15.953

1.072

163.187

94.413

102.521

21.053

2.249

224.236

Fuente: Ministerio de Educación, División de Planificación y Presupuesto, Centro de Estudios (2016). Estadísticas de la Educación 2015, Chile. Nota: el total incluye a todos los docentes de los diferentes niveles educativos.

Incluye a todos los docentes que trabajan en las escuelas subvencionadas, particulares y con coparticipación. (Fuente: Ministerio de Educación, División de Planificación y Presupuesto, Centro de Estudios, 2016, Estadísticas de la Educación 2015, Chile.) 6 El término dependencia se refiere al tipo de persona, natural o jurídica (institución), conocida como sostenedor, de la cual depende administrativamente un establecimiento. Se clasifican en: municipal, referida a los establecimientos que pertenecen a una corporación municipal o un departamento de administración municipal, que es parte de la estructura organizacional municipal; particular subvencionada, referida a los establecimientos que dependen de una persona jurídica o naturales, cuya parte o totalidad del financiamiento utilizado proviene de una subvención estatal; particular pagada, referida a los establecimientos que dependen de una persona jurídica o naturales, cuya totalidad del financiamiento utilizado para operar proviene de aportes particulares; y corporaciones de administración delegada, referidas a los establecimientos que dependen de personas jurídicas de derecho privado sin fines de lucro vinculadas al mundo empresarial e industrial. Fuente: Ministerio de Educación, División de Planificación y Presupuesto, Centro de Estudios (2015). Informe del sistema educacional con análisis de género, 2014, Chile. 44

Organización y gestión de la carrera docente en Chile

Como en otros países de América Latina, se observa una fuerte feminización en los puestos de trabajo (73%). Tabla 2. Cantidad de docentes según sexo Hombres

61.049

Mujeres

163.187

Total

224.236

Fuente: Ministerio de Educación, División de Planificación y Presupuesto, Centro de Estudios (2015). Informe del sistema educacional con análisis de género, 2014, Chile.

Gráfico 1. Funciones docentes según sexo, en porcentaje, 2014

Orientador

26,9%

73,1%

Inspector General Jefe Unidad Técnico-Pedagógica Otra fuera del establecimiento Otra en el establecimiento

57,1% 27,3%

72,7%

31,8%

68,2%

24,2%

Director(a)/Profesor Encargado Planta Directiva

42,9%

75,8% 43,5%

56,5%

37,8%

62,2%

Planta Técnico-Pedagógica

25,7%

74,3%

Docente de aula

26,0%

74,0% Hombre

Mujer

Fuente: Ministerio de Educación, 2014.

Si se observan las edades de la planta docente, el 6% tiene menos de 26 años, el 19% entre 26 y 30 años, y el 17% entre 31 y 35 años; es decir, el 42% de los docentes tiene menos de 35 años. Es una planta docente joven.

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Tabla 3. Cantidad de docentes según edad y sexo Tramos de edad Sexo

Menos 26 a 30 31 a 35 36 a 40 41 a 45 46 a 50 51 a 55 56 a 60 61 a 65 Más de de 26 años años años años años años años años 65 años años

Total

2.919

10.733

9.027

5.970

5.206

5.148

6.346

6.538

6.798

2.364

61.042

10.689

32.057

28.331

18.847

16.171

16.344

16.672

15.064

6.532

2.480

163.187

13.608 42.790

37.358

24.817

21.377

21.492

23.018

21.602

13.330

4.844

224.236

Total

El gráfico 2 muestra la cobertura de docentes proyectada hasta el 2020. Observamos que Chile no presenta vacancias en la cantidad de docentes. Gráfico 2. Demanda estimada de docentes

80.000 70.000 60.000 50.000 40.000 30.000 20.000 10.000 0 2012

2013

2014

2015

Demanda estimada

2016

2017

2018

2019

2020

Stock estimado

Fuente: Sánchez, M., G. Gutiérrez, H. Hoschild, M. Medeiros, M. Ortiz y M. Sepúlveda (2013). “El mercado de profesores en el sistema escolar urbano chileno”, en Calidad de la Educación N° 30, pág. 168.

Organización y gestión de la carrera docente en Chile

Si se tiene en cuenta la información expuesta en los gráficos 1 y 2 y se la relaciona con el momento de implementación de la nueva normativa, es posible afirmar que existen condiciones favorables para llevar a cabo una nueva propuesta en relación con la carrera docente ya que Chile cuenta con una planta docente joven. Un importante porcentaje de docentes (42%) trabajará por años en el Sistema; además, no se presentan problemas en relación con la cobertura de puestos de trabajo docente como sí sucede en la mayoría de los países de la región. Tabla 4. Cantidad de docentes según nivel de enseñanza Nivel de enseñanza

Cantidad de docentes

Primaria

103.116

Secundaria

98.374

Total

201.490

Fuente: Ministerio de Educación, División de Planificación y Presupuesto, Centro de Estudios (2016). Estadísticas de la Educación 2015, Chile. Nota: el total solo refiere a docentes de primaria y secundaria.

En relación con las condiciones de trabajo, cabe subrayar: •• E l 92% de los docentes trabaja en un solo establecimiento. •• El 62,9% de los profesores chilenos tiene contrato7 indefinido (TALIS, 2013, pág. 3). •• Chile es el país con más alumnos por clase, un promedio de 31,8 alumnos por clase (24,1 promedio TALIS) y el quinto país con menos profesores por escuela, 25,7 profesores por escuela respecto de un promedio general de 45,5 profesores (TALIS, 2013, pág. 2).

Ley 19.070/1991, artículo 34. Los profesionales de la educación que tengan la calidad de titulares, tendrán derecho a la estabilidad en las horas y funciones establecidas en los decretos de designación o contratos de trabajo. 47

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2.2. Legislación y actores involucrados en la carrera docente a. Legislación Dos antecedentes importantes estructuraron la carrera de los maestros y profesores en Chile. El primero fue la Ley 19.070 de 1991 y, más recientemente, la Ley de Calidad y Equidad de la Educación (Ley 20.501 de 2011) que estableció otros criterios de organización del Sistema, para lo cual se introdujeron cambios en la carrera docente. Esta última reforzó la figura del director de las escuelas municipales otorgándole mayores competencias en la instancia de evaluación del desempeño de los docentes que trabajan en su establecimiento y lo habilitó para el otorgamiento de bonos de desempeño, como también para participar en la definición del concurso para cubrir cargos. Además, estableció que, para incorporarse al sistema de educación subvencionada, era necesario que el docente superara la Prueba de Selección Universitaria (SPU) y fijó el Examen Inicial de Excelencia Profesional Docente como requisito de ingreso a la docencia. En 2016 se aprobó la Ley sobre el Sistema de Desarrollo Profesional Docente (Ley 20.903) que creó el Sistema de Desarrollo Profesional Docente (SDPD). Se estima que serán necesarios 10 años (2016-2026)8 para la implementación plena de este Sistema, para ello se prevé una inversión de US$ 2.300.000.000. La Ley 20.903 pretendió dar respuesta a las diversas demandas que cuestionaban la educación chilena por parte de vastos sectores de la sociedad. Contó con el apoyo de sectores docentes9, aunque durante el año 2015 hubo distintas manifestaciones10 que demandaron modificaciones a la propuesta oficial. 8 Establecimientos municipales a partir de julio de 2017 (encasillamiento 2016), los establecimientos particulares subvencionados y los de administración delegada comenzarán a participar de los procesos de reconocimiento a partir de 2018, y los jardines infantiles y salas de cunas desde el año 2020. 9 En noviembre del 2016, Jaime Gajardo, presidente del Colegio de Profesores desde el 2007, perdió las elecciones gremiales. Desde algunos sectores se interpretó la votación como una respuesta por el apoyo del Colegio de Profesores a la carrera docente promovida por el gobierno. 10 http://www.eldesconcierto.cl/pais-desconcertado/movimientos-sociales/2015/06/02/ las-razones-de-los-profesores-para-rechazar-el-proyecto-de-carrera-docente/ http://www.infobae.com/2015/06/17/1735946-miles-docentes-marcharon-chile-contra-la-reforma-educativa/ http://www.uchile.cl/noticias/112171/profesores-exigen-participacion-real-en-proyecto-de-carrera-docente 48

Organización y gestión de la carrera docente en Chile

En síntesis, la Ley establece: •• Un acompañamiento local cuyo propósito es fijar lineamientos para que los establecimientos educacionales puedan instaurar procesos de mejora continua de sus docentes, desde el primer año de ejercicio y durante su permanencia en el mismo. •• Un Sistema de Desarrollo Profesional Docente (SDPD) cuyo propósito central es conocer y promover el avance de los profesionales de la educación hasta un nivel esperado de desarrollo profesional, como también ofrecer una trayectoria profesional atractiva para continuar desempeñándose profesionalmente en el aula. El SDPD se sustenta en los siguientes 10 principios (artículos 18 y 19 de la Ley 20.903/2016): 1) Profesionalidad docente: el Sistema promoverá la formación y el desarrollo de profesionales que cumplen una misión decisiva en la educación integral de sus estudiantes. 2) Autonomía profesional: el Sistema propiciará la autonomía del profesional de la educación para organizar las actividades pedagógicas de acuerdo con las características de sus estudiantes y la articulación de un proceso de enseñanza-aprendizaje de calidad, conforme a las normativas curriculares, al respectivo proyecto educativo institucional, a las orientaciones legales del sistema educacional y a los programas específicos de mejoramiento e innovación. 3) Responsabilidad y ética profesional: el Sistema promoverá el compromiso personal y social, así como la responsabilidad frente a la formación y el aprendizaje de todos los estudiantes, y cautelará el cultivo de valores y conductas éticas propios de un profesional de la educación. 4) Desarrollo continuo: el Sistema promoverá la formación profesional continua de los docentes, de manera individual y colectiva, la actualización de los conocimientos de las disciplinas que enseñan y de los métodos de enseñanza, de acuerdo con el contexto escolar en el que se desempeñan. 5) Innovación, investigación y reflexión pedagógica: el Sistema fomentará la creatividad y las capacidades de innovación e investigación vinculadas a la práctica pedagógica, contribuyendo a la construcción de un saber pedagógico compartido. 6) Colaboración: se promoverá el trabajo colaborativo entre profesionales de la educación, tendiente a constituir comunidades de aprendizaje, 49

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guiadas por directivos que ejerzan un liderazgo pedagógico y faciliten el diálogo, la reflexión colectiva y la creación de ambientes de trabajo que contribuyan a mejorar los procesos de enseñanza-aprendizaje. 7) Equidad: el Sistema propenderá a que los profesionales de la educación de desempeño destacado ejerzan en establecimientos con alta proporción de alumnos vulnerables, de modo de ofrecer mejores oportunidades educativas a dichos estudiantes. 8) Participación: el Sistema velará por la participación de los profesionales de la educación en las diferentes instancias de la comunidad educativa y su comunicación con los distintos actores que la integran, en un clima de confianza y respeto de los derechos de todas las personas. 9) Compromiso con la comunidad: el Sistema promoverá el compromiso del profesional de la educación con su comunidad escolar, generando un ambiente que propenda a la formación, el aprendizaje y el desarrollo integral de todos los estudiantes. 10) Apoyo a la labor docente: el Estado velará por el cumplimiento de los fines y la misión de la función docente, implementando acciones de apoyo pedagógico y formativo pertinente al desarrollo profesional de los profesionales de la educación. El SDPD lleva adelante dos procesos complementarios que integran el desarrollo profesional. Uno es el proceso de inducción al ejercicio profesional docente. Durante los dos primeros años, los docentes principiantes serán acompañados y apoyados por un docente denominado mentor. La inducción está pensada como un derecho de todos los docentes que ingresan al ejercicio profesional en un establecimiento educacional subvencionado. Para el desarrollo de esa tarea, el director del establecimiento, junto con el equipo directivo, designará a docentes mentores11 entre los profesionales de la educación de su dependencia o pertenecientes a redes de establecimientos o de los incorporados en el registro público de mentores.

11 Se entiende por docente mentor a aquel docente que tiene una formación idónea para “conducir el proceso de inducción al inicio del ejercicio profesional de los docentes principiantes y para la formación para el desarrollo profesional que fomenta el trabajo colaborativo y la retroalimentación pedagógica”; debe encontrarse en el tramo avanzado del desarrollo profesional y podrá trabajar con un máximo de tres docentes a su cargo (Ley 29.903/2016, art.18, inc. O). 50

Organización y gestión de la carrera docente en Chile

Cada mentor debe cumplir con un conjunto de requisitos de selección y procedimientos, entre ellos presentar un plan de inducción que describa el acompañamiento y el apoyo al docente principiante en su primer año de ejercicio profesional. Los establecimientos educacionales pueden desarrollar procesos propios de inducción, para ello deberán suscribir un convenio con el Ministerio de Educación, en el cual se consigne el o los establecimientos educacionales y el o los planes de inducción por implementar. Los procesos de inducción son evaluados por el Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigación Pedagógica (CPEIP). Por esta razón, los docentes mentores deben entregar un plan de trabajo para que el CPEIP lo evalúe y apruebe. En el segundo proceso de formación para el desarrollo profesional se pretende fomentar el trabajo colaborativo y la retroalimentación pedagógica a partir de dos sistemas de intervención: •• El Sistema de Reconocimiento y Promoción del Desarrollo Profesional Docente. Se compone de un proceso evaluativo integral que reconoce la experiencia y la consolidación de las competencias y saberes disciplinarios y pedagógicos que los profesionales de la educación alcanzan en las distintas etapas de su ejercicio profesional, y de un procedimiento de progresión en diferentes tramos, en virtud del cual los docentes pueden acceder a determinados niveles de remuneración. •• El Sistema de Apoyo Formativo a los docentes para la progresión en el Sistema de Reconocimiento. Los docentes, en equipo e individualmente, realizan la preparación del trabajo en el aula, la reflexión sistemática sobre la propia práctica de enseñanza-aprendizaje, y la evaluación y retroalimentación para la mejora de esa práctica. Este Sistema se apoya en el diseño de los planes locales de formación para el desarrollo profesional diseñados por el director del establecimiento educacional junto con el equipo directivo, con consulta a los docentes que desempeñen la función técnico-pedagógica y el Consejo de Profesores; deben ser aprobados y acompañados por el sostenedor12. 12 Los sostenedores son los responsables del funcionamiento del establecimiento educacional. Pueden ser personas jurídicas de derecho público, municipalidades y otras identidades creadas por la Ley, como personas jurídicas de derecho privado, cuyo objeto social único sea la educación. (Ley 20.370/2009, artículo 46.) 51

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Otro aspecto por destacar del SDPD es que desde el año 2017 todos los docentes del sistema municipal y particular subvencionado contarían con tiempo no lectivo, el cual está resguardado para la preparación de clases, la evaluación de aprendizajes, así como con otras actividades pedagógicas relevantes para el establecimiento13. Para ello se mantiene la siguiente gradualidad en la implementación14: en el año 2017, el tiempo “no lectivo” aumentaría de 25% a 30% las horas de contrato; y en el año 2019, el tiempo “no lectivo” aumentará 35% las horas de contrato.

b. Actores involucrados en la carrera docente Tres instituciones están involucradas en la gobernanza de la carrera docente: •• El Ministerio de Educación, principal responsable del funcionamiento del Sistema propuesto en la Ley 20.903/2016. •• El Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigación Pedagógica (CPEIP). El CPEIP es la unidad del Ministerio de Educación facultada para la promoción del desarrollo docente en el país; es responsable de la implementación de parte fundamental del nuevo Sistema de Desarrollo Profesional Docente, así como de organizar las instancias de evaluación docente. Tiene delegaciones descentralizadas territorialmente. •• La Agencia de Calidad de la Educación es una institución pública, funcionalmente descentralizada, dotada de personería jurídica y patrimonio propio. Se vincula con el Presidente de la República a través del Ministerio de Educación. Sus principales funciones son la evaluación y la orientación al sistema educativo para contribuir al mejoramiento de la calidad de las oportunidades educativas.

13 Se modificó la proporción entre horas lectivas y no lectivas, resultando un 70% de horas de clases y 30% de horas no lectivas, mientras que las organizaciones gremiales demandaban 50% de horas lectivas y 50% de horas no lectivas. La subvención escolar aumentaría en los años 2017 y 2019 para financiar estos aumentos de horas no lectivas. 14 En el caso de los profesionales que realicen docencia de primer ciclo (1º a 4º básico) en establecimientos con más de 80% de alumnos vulnerables, podrán contar con 40% de horas no lectivas desde el año 2019. Para esto, los sostenedores tendrán autorizado el uso de recursos. Asimismo, la Ley establece el compromiso de que el país podrá avanzar a un 40% de horas no lectivas de cumplirse determinados requisitos que den cuenta de una economía que permita solventar dicho gasto (Ley Subvención Escolar Preferencial, N° 20.248/2008). Fuente: http://www.revistadeeducacion.cl/carrera-docente/ MINEDUC, 2016. 52

Organización y gestión de la carrera docente en Chile

El CPEIP y la Agencia de Calidad de la Educación son los principales responsables de evaluar el cumplimiento de los estándares de desempeño profesional y el conocimiento de las bases curriculares. Todos los instrumentos del Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño (SNED) se construyen a partir de los dominios, criterios y descriptores señalados en el Marco para la Buena Enseñanza (MBE). Las principales características del SNED son15: 1) Marco legal: la creación del instrumento está establecida en una Ley y su metodología en un reglamento, lo que le otorga un carácter de obligatoriedad y permanencia, garantizando además los recursos públicos para su financiamiento. 2) Énfasis en los resultados: su diseño se basa principalmente en la medición de resultados obtenidos por los alumnos y alumnas. 3) Fortalece el trabajo en equipo: se evalúa el establecimiento y se premia a todos los docentes y asistentes de la educación de los establecimientos seleccionados. 4) Premia el desempeño relativo: los recursos se entregan a partir de un ordenamiento de establecimientos de acuerdo con el valor del Índice SNED al interior de grupos de establecimientos comparables determinados para cada región. 5) Es un instrumento que se mejora en el tiempo: para ello se revisan los indicadores que forman parte del Índice SNED y se actualizan las fuentes de información. 6) Fortalece la descentralización: el hecho de que el 10% de los recursos que obtiene un establecimiento evaluado con mejor desempeño deba adjudicarse a incentivos especiales en las remuneraciones destinados a profesores destacados en su desempeño profesional, de acuerdo con criterios definidos por el propio establecimiento, es consistente con otras iniciativas que se están llevando a cabo para fortalecer la descentralización y la autonomía de los establecimientos educacionales. 7) Provee más información: permite a la comunidad escolar contar con más información con el objeto de que padres y apoderados conozcan la evolución y el comportamiento del establecimiento donde se educan sus hijos e hijas, y que los directivos, docentes y asistentes de la 15 Fuente: Ministerio de Educación, SNED (2014). Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño de los Establecimientos Educacionales Subvencionados y de los Regidos por el Decreto Ley 3.166, Chile. 53

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educación retroalimenten sus decisiones de gestión técnico-pedagógicas y administrativas. 8) Evaluación obligatoria: la normativa establece que todos los establecimientos subvencionados y aquellos regidos por el Decreto Ley 3.16616 deben ser evaluados en cada aplicación del Sistema.

2.3. El ingreso a la carrera docente La reforma plantea como requisito de ingreso a la carrera la acreditación del título profesional de profesor/a o educador/a u otro título habilitado o autorizado por el Estado para el ejercicio de la profesión. Los docentes actualmente en servicio en los establecimientos que reciben financiamiento del Estado que ingresen a la nueva carrera: •• Accederán a todos los beneficios de la nueva carrera pasando a formar parte del SDPD. Su régimen contractual no cambiará al ingresar a la carrera docente pues se mantiene el Estatuto Docente en el sistema público (Ley 19.070) y el Código del Trabajo en los establecimientos particulares y los regímenes respectivos en educación parvularia. •• Quienes hayan accedido a los tramos profesionales Temprano y Avanzado, y a los tramos Expertos I y II, no retrocederán a tramos anteriores de su desarrollo profesional docente, independientemente del tipo de establecimiento educacional donde se desempeñen o la actividad que desarrollen. •• Los profesores y profesoras que se encuentren a 10 o menos años de la edad legal de jubilación y que opten por no ingresar al SDPD, podrán manifestar dicha voluntad. Como parte de los cambios, se prevé que al menos a un año de egreso de la formación inicial el Ministerio de Educación aplique una prueba para constatar los conocimientos adquiridos durante esa formación. Los resultados de esa prueba serán entregados a la Comisión Nacional de Acreditación, aunque no son vinculantes con el ingreso a la carrera.

16 Decreto Ley 3.166/1980, en el cual se autoriza la administración de determinados establecimientos de educación técnico profesional a las instituciones o a las personas jurídicas. 54

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2.4. El salario a. El salario inicial El salario inicial docente promedio en Chile (U$S 914,66)17 se ubica por debajo del salario promedio de la OCDE en todos los niveles desde educación preprimaria hasta media superior (OECD. Education at a Glance 2015: OECD Indicators, Chile, pág. 3)18.

b. La composición del salario El salario docente se compone de un básico, la RMN, al que se incorporan diversas asignaciones y varía según el nivel educativo en el que el docente se desempeña, ya sea enseñanza básica o media (tabla 5). Tabla 5. Renta Mínima Nacional RMN

Básica

Media

Horas

Valor (en dólares)

852,61

581,34

19,30

897,20

611,68

20,40

Fuente: http://es.slideshare.net/ELINDUSTRIAL/chile-remuneracin-docente-municipal-2016 (consultado en octubre 2016).

La RMN es la base sobre la que se suman diversas asignaciones que posibilitan el incremento salarial. Algunas de esas asignaciones dependen de pasar una evaluación y otras no.

17 Fuente: http://www.elmostrador.cl/media/2016/11/Estudio.pdf (consultado en noviembre 2016). 18 No obstante, para cumplir con el aumento salarial del 30% para los profesores que trabajaban en establecimientos públicos durante el año 2017, se estimaba un nivel de inversión pública significativa. 55

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Tabla 6. Tipo de asignaciones que componen el salario docente Asignaciones que dependen de una evaluación

Asignaciones que no dependen de una evaluación

Asignación por tramo de desarrollo profesional

Asignación por experiencia

Bonificación de Excelencia Académica

Asignación de reconocimiento por docencia en establecimientos de alta concentración de alumnos prioritarios

Asignación de Responsabilidad Directiva y Asignación de Responsabilidad Técnico Pedagógica

Bono de Reconocimiento Profesional

Fuente: Elaboración propia.

2.4.1. Breve descripción de las asignaciones salariales que dependen de una evaluación a. Asignación por tramo de desarrollo profesional La propuesta de incremento salarial contempla cinco tramos (Inicial, Temprano, Avanzado, Experto I y Experto II) que implican diferentes remuneraciones y responsabilidades. Los profesores ascienden en esos tramos en función de su desempeño y de los resultados que obtienen en las evaluaciones periódicas. Al último de estos niveles, Experto II, llegarían quienes lleven ejerciendo por 14 años o más y ganarían alrededor de U$S 3.029. La asignación por tramo de desarrollo profesional incluye dos componentes: •• Componente de progresión: corresponde a un monto variable definido de acuerdo con los años de servicio y las horas de contrato. Los montos máximos para 44 horas y 15 bienios en cada uno de los tramos son los siguientes: Tabla 7. Monto máximo asignado en el componente de progresión según Asignación de Tramo de Desarrollo Profesional (ATDP) para una carga laboral de 44 horas y 15 bienios (en pesos chilenos y dólares americanos) Inicial

Temprano

Avanzado

Experto I

Experto II

13.076 $

43.084 $

86.714 $

325.084 $

699.593 $

(19,80 U$S)

(65,24 U$S)

(131,31 U$S)

(492,26 U$S)

(1.059 U$S)

Fuente: Elaboración propia, a partir de la Ley 20.903/2016, artículo 49.

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•• Componente fijo, para tramo Avanzado: los profesionales de la educación reconocidos en los tramos profesional Avanzado, Experto I o Experto II tendrán derecho a percibir una suma complementaria cuyo monto mensual dependerá del tramo en el que el docente se encuentra y su valor máximo corresponderá a los diversos montos proporcionales solo a las horas de contrato para un contrato de 44 horas cronológicas semanales (tabla 8). Tabla 8. Asignación fija para los tramos Avanzado, Experto I y Experto II en carga laboral de 44 horas (en pesos chilenos y dólares americanos) Avanzado

Experto I

Experto II

90.000 $

125.000 $

190.000 $

(136,28 U$S)

(189,28 U$S)

(287,91 U$S)

Fuente. Elaboración propia, a partir de la Ley 20.903/2016, artículo 49.

La ATDP estará a cargo del sostenedor para los docentes reconocidos en los tramos profesional Inicial y profesional Temprano. Para aquellos docentes que se encuentren en los tramos profesional Avanzado, Experto I y Experto II, la asignación por tramo será a cargo del sostenedor solo hasta el valor correspondiente al tramo profesional Temprano según el respectivo bienio. La diferencia será financiada por el Ministerio de Educación.

b. Bonificación de Excelencia Académica Aquellos docentes que trabajen en un establecimiento educacional seleccionado por el SNED como de “Desempeño de Excelencia Académica de Alumnos Prioritarios” tendrán derecho a percibir este sistema de incentivo y reconocimiento19. Se trata de un monto fijo que se reajustará en la misma oportunidad y porcentaje que las remuneraciones del sector público.

c. Asignación de Responsabilidad Directiva y Asignación de Responsabilidad Técnico-Pedagógica Para ocupar un cargo directivo, vicedirectivo, de jefes de unidades técnicopedagógicas u otras funciones estipuladas en el Estatuto del Docente, es 19 Desde 1996, con diversas modificaciones, se aplica el SNED a los establecimientos educacionales municipales, particulares subvencionados y de administración delegada. 57

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necesario haber accedido al tramo Avanzado o Experto I. Por tanto, la posibilidad de acceder a estas funciones depende en primera instancia de haber aprobado las evaluaciones de reconocimiento para pasar de un tramo a otro del Sistema. Aquellos que asumen responsabilidad directiva y técnico-pedagógica reciben un incremento salarial por esa función. De acuerdo con su salario de base (RMN), los directivos percibirán un incremento del 25%; otros, con funciones directivas, por ejemplo un vicedirectivo, un 20%; o un jefe técnico pedagógico, un 20%. El incremento en la asignación también tiene en cuenta la matrícula de la escuela y la jerarquía interna de las funciones20.

2.4.2. Breve descripción de las asignaciones que no dependen de una evaluación a. Asignación por experiencia Este componente vale para todos los tramos desde el Inicial hasta el Experto II. Consiste en un aumento salarial cada dos años de antigüedad en el sector municipal, con un tope de 30 años (15 bienios). El trabajador debe acreditar su antigüedad y para obtener el beneficio no requiere de evaluación alguna. El primer bienio corresponde a un 6,76% de la RMN y desde el segundo al décimo quinto bienio corresponde el 6,66% de la RMN.

b. Asignación de Reconocimiento por Docencia en Establecimientos de Alta Concentración de Alumnos Prioritarios El Ministerio de Educación financia directamente esta asignación. Los profesionales de la educación que se desempeñen en establecimientos con alta concentración de alumnos prioritarios tendrán derecho a percibirla. Será igual al 20% de la asignación del tramo al que tenga derecho el docente, más un monto fijo máximo. Se establecen las siguientes categorías:

20 Fuente: Controladuría General de la República, División de Municipalidades, Subdivisión Jurídica. Régimen remuneratorio de los docentes del sector municipal, Chile, abril, 2016. 58

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•• 20% de la asignación del tramo más un monto fijo; en el caso de los docentes que se encuentren en los niveles de desarrollo Avanzado, Experto I y Experto II, y que se desempeñen en establecimientos de Alta Concentración de Alumnos Prioritarios (más de un 80% de alumnos prioritarios), será de $ 103.000 (U$S 156) (reajustables). •• En los demás casos, el monto fijo será de $ 43 mil (U$S 65). En los establecimientos con más de un 60% de alumnos prioritarios y menos de un 80%, se pagará un porcentaje de esta asignación.

c. Bono de Reconocimiento Profesional Corresponderá: a) un componente base equivalente al 75% de la asignación por concepto de título; y b) un complemento por concepto de mención, que se deberá pagar proporcionalmente a las horas de contrato, con un tope de 30 horas. Tabla 9. Incremento del Bono de Reconocimiento Profesional (BRP) (en pesos chilenos y dólares americanos) BRP ACTUAL Título

Mención

61.538

20.514

BRP NUEVO Total 82.052 (129 U$S)

Título

Mención

224.861

74.954

Total 299.815 (454 U$S)

Fuente: Colegio de Profesores de Chile A.G., 2016.

Cabe señalar que las asignaciones de “Reconocimiento por Docencia en Establecimientos de Alta Concentración de Alumnos Prioritarios”, de “Bonificación de Excelencia Académica” y de Responsabilidad Directiva o Responsabilidad Técnico-Pedagógica solo se otorgan si el contexto del nuevo empleo da derecho a percibirlas. (Fuente: Ley 20.903/2016.) En el sector particular subvencionado, el sostenedor de cada establecimiento educativo podrá otorgar otras asignaciones, más allá de las descritas, a cargo de sus propios recursos.

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3. Descripción de los modelos de “carrera docente” utilizados y de las estrategias de evaluación empleadas La reforma de la carrera docente en Chile incorpora y combina varios de los modelos de carrera identificados en el marco teórico construido en esta investigación exploratoria. 1) Aumentos salariales basados en evaluaciones (asociados al pasaje de tramos y fases). 2) Escala de carrera (asociada a diversas funciones). 3) Bonos (entregados en función de diversos criterios). 4) Planillas únicas (single Schedule, referidas a aspectos transversales a diversos tramos y fases).

3.1. Aumentos salariales basados en evaluaciones Uno de los pilares de la reforma de carrera docente es la relación entre incremento salarial y los resultados de la evaluación del desempeño docente. Los aumentos salariales que dependen de pasar una evaluación son de tres tipos: •• Asociados al pasaje entre tramos y fases del SDPD. •• Asociados al desempeño docente en “Bonificación de Excelencia Académica”. •• Asociados al desempeño de cargos de Responsabilidad Directiva y de Responsabilidad Técnico-Pedagógica.

a. Aumentos asociados al pasaje entre tramos y fases del SDPD El SDPD diferencia dos fases. La primera es de carácter obligatorio y está organizada en tres tramos (Inicial, Temprano y Avanzado). Se considera que avanzar en estos tres tramos es condición necesaria para obtener el nivel de desarrollo requerido para un buen ejercicio de la docencia. La segunda fase consta de dos tramos (Experto I y Experto II) y es de carácter voluntario para aquellos docentes que, una vez alcanzado el nivel esperado, deseen potenciar su desarrollo profesional (artículo 19, Ley 20.903/2016.)

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Tabla 10. Tramos de la carrera docente Tramo

Características

Requisitos

Inicial

El docente integra los conocimientos adquiridos durante su formación inicial con aquellos que adquiere a través de su propia práctica, y construye progresivamente una identidad profesional y seguridad para enfrentar las situaciones educativas que el contexto donde se desempeña le plantea.

Título profesional de profesor o educador o encontrarse habilitado o autorizado para el ejercicio de la profesión.

Temprano

El docente avanza hacia la consolidación de su experiencia y competencias profesionales. Sus prácticas de enseñanza evidencian un mayor desarrollo en todos sus aspectos: preparación, actividades pedagógicas, evaluación e interacción con los estudiantes, entre otros. El docente continúa con su desarrollo profesional y fortalece sus capacidades mediante el estudio y la reflexión pedagógica, tanto individual como colectiva con sus pares.

Cuatro años de experiencia y haber aprobado la evaluación.

Avanzado

El docente ha logrado consolidar sus competencias profesionales de acuerdo con los criterios señalados en el Marco para la Buena Enseñanza. Demuestra capacidad para lograr aprendizajes de todos sus estudiantes de acuerdo con las necesidades de cada uno. Es capaz de hacer una reflexión profunda sobre su práctica y asumir progresivamente nuevas responsabilidades profesionales relacionadas con el acompañamiento y liderazgo pedagógico a docentes del tramo profesional Inicial y con los planes de mejoramiento.

Cuatro años de experiencia profesional y haber aprobado el proceso de evaluación.

Experto I

El docente es un profesional en la búsqueda constante de formas de colaboración con sus pares. Los docentes que se encuentren en este tramo tendrán acceso preferente a funciones de acompañamiento y liderazgo pedagógico.

Cuatro años de experiencia en profesional Avanzado con competencias y habilidades pedagógicas y con un desempeño profesional docente sobresaliente. Acceso: por lo menos ocho años de experiencia profesional docente.

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Experto II

Se trata de profesionales en la búsqueda constante de formas de colaboración con sus pares. Los docentes que se encuentren en este tramo tendrán acceso preferente a funciones de acompañamiento y liderazgo pedagógico.

Por lo menos doce años de experiencia profesional docente. Aquellos en tramo Experto I (4 años), con trayectoria, competencias y habilidades pedagógicas que les permitan ser reconocidos como docentes de excelencia, con altas capacidades y experticia en el ejercicio profesional docente.

Fuente: Elaboración propia, a partir de la Ley 20.903/2016, artículo 19.

b. La evaluación para la ubicación y la promoción entre tramos y fases El modelo de carrera docente planteado vincula el progreso en cada tramo con un proceso de evaluación y un incremento salarial. El CPEIP y la Agencia de la Calidad de la Educación son los responsables de llevar a cabo el proceso de evaluación que permite pasar de un tramo otro. Dicho proceso se propone, centralmente, evaluar el cumplimiento de los estándares de desempeño profesional y el conocimiento de las bases curriculares. En relación con los estándares, cabe señalar que de acuerdo con el MBE21 están definidos los dominios (estándares) a tener en cuenta en el momento de evaluar el desempeño de los docentes. Los estándares de desempeño docente son elaborados por el Ministerio de Educación y aprobados por el Consejo Nacional de Educación.

21 En el año 2004 se elaboró el Marco para la Buena Enseñanza, documento de referencia para el sistema educativo chileno y se firmó un convenio entre el Ministerio de Educación, la Asociación de Municipalidades Chilenas y el Colegio de Profesores. En el año 2008, se reelaboró ese Marco con la participación de los tres actores mencionados. 62

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Gráfico 3. Los cuatro dominios del Marco para la Buena Enseñanza

Creación de un ambiente propicio para el aprendizaje

Enseñanza para el aprendizaje de todos los estudiantes

Responsabilidades profesionales

Preparación para la enseñanza

Fuente: Ministerio de Educación (2008), Marco para la Buena Enseñanza, Chile, elaboración propia.

Cada dominio define criterios y cada criterio se desglosa en descriptores con su correspondiente fundamentación. Cada uno de los descriptores presenta cuatro niveles de desempeño docente (insatisfactorio, básico, competente y destacado). Se espera que esos niveles de desempeño docente actúen como guía orientadora para cada docente. En función de ese marco, para el pasaje entre tramos se han seleccionado dos tipos de instrumentos: una prueba de conocimientos pedagógicos y un portafolio de competencias pedagógicas.

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Tabla 11. Instrumentos de evaluación empleados en el SDPD Instrumento

Propósitos

Prueba de conocimientos específicos y pedagógicos

Evaluar aquellos conocimientos que los docentes deben dominar para la implementación del currículum nacional en el nivel y especialidad que imparten, así como los saberes y conocimientos pedagógicos que tienen como referencia los dominios, criterios y descriptores establecidos en el MBE.

Portfolio de competencias pedagógicas

Incluye: • El desempeño profesional en el aula, considerando su vinculación con los estudiantes. • Las prácticas colaborativas: acciones de liderazgo y cooperación, trabajo con pares, padres y apoderados. • La creación de contenidos, materiales de enseñanza, actividades académicas, innovación pedagógica, investigación y otras relacionadas con un desarrollo profesional de excelencia. • El perfeccionamiento pertinente al ejercicio profesional y nivel de desarrollo del docente.

Fuente: MINEDUC, 2016.

Diciembre del 2016 fue la fecha acordada para aplicar por primera vez la prueba de conocimientos específicos y pedagógicos. Los organismos responsables de este operativo fueron el CPEIP y la Agencia de la Calidad de la Educación. En la prueba se establecieron cuatro categorías con puntaje de logro profesional. Mientras que en los portafolios se indicaron cinco categorías y un puntaje de logro profesional. Los resultados obtenidos en el proceso evaluativo resultan de la combinación de aquellos obtenidos en la prueba de evaluación y en el portafolio (cada uno se expresa cuantitativamente en puntajes y se traduce en diferentes categorías de logro profesional). De acuerdo con la combinación de los resultados obtenidos en ambos instrumentos, quedaron establecidos los siguientes tramos:

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Tabla 12. Resultado de los instrumentos de evaluación y categorización por tramo Categorías Prueba de conocimiento Categorías Portafolio

Experto II

Experto I

Temprano

Experto II

Experto I

Avanzado

Temprano

Experto I

Avanzado

Temprano

Inicial

Temprano

Inicial

Fuente: Ley 20.903/2016, artículo 19, inciso O.

3.1.1. Uso de los resultados de la evaluación: la promoción entre tramos y las fases de la carrera Este proceso de evaluación para la promoción entre tramos es de tipo acumulativo, dado que se consideran diferentes resultados para ubicar al docente en un determinado tramo de la carrera profesional y es referenciada en criterios, ya que las capacidades de los docentes son juzgadas en relación con los estándares de desempeño ya explicados. Cada docente que cumple con los estándares puede promover a un tramo superior, y esa promoción no depende de la performance obtenida por sus pares. Por tanto, se trata de una evaluación referenciada en criterios. En la fase 1, los docentes tendrán dos oportunidades para pasar del tramo Inicial al Temprano; para lograr dicho propósito, el CPEIP ofrecerá un trayecto formativo. Cada cuatro años, los profesionales de la educación que se encuentren en los tramos Inicial y Temprano deberán cumplimentar las evaluaciones del Sistema Nacional de Reconocimiento del Desarrollo Profesional Docente. Si el docente no logra avanzar en el Sistema hasta completar la fase 1 (por 65

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ejemplo, aquel docente ubicado en el tramo Inicial o Temprano que no obtuvo los resultados esperados en dos procesos consecutivos de reconocimiento, o sea, ocho años), podrá ser desvinculado22. Sin embargo, si el profesional pertenecía al tramo profesional Temprano y fue desvinculado luego de dos años, podrá ser contratado nuevamente, debiendo reingresar al tramo Inicial del SDPD y rendir los instrumentos de dicho Sistema dentro de los dos años siguientes a su contratación. Al mismo tiempo, está prevista cierta aceleración de la carrera. •• Los docentes del tramo Inicial que se destaquen en su proceso de reconocimiento podrán pasar directamente al tramo de desarrollo Avanzado. •• Si un docente obtiene en una oportunidad la categoría de logro A, o en dos oportunidades consecutivas categoría de logro B, en el instrumento portafolio, no estará obligado a rendir ese instrumento en el siguiente proceso de reconocimiento. Asimismo, si el último resultado obtenido por el profesional en el instrumento de evaluación de conocimientos específicos y pedagógicos fue de nivel de logro A o B, no estará obligado a rendir ese instrumento en los procesos siguientes de reconocimiento. O si obtiene en una oportunidad un nivel de desempeño destacado o en dos oportunidades consecutivas un nivel de desempeño competente en el instrumento portafolio, no estará obligado a rendirlo en el siguiente proceso, considerándose dichos resultados para la ponderación de este instrumento en esta nueva evaluación. •• Los profesionales de la educación que accedan al tramo profesional Temprano con categoría de logro A en alguno de los instrumentos de evaluación podrán en los siguientes procesos de reconocimiento acceder al tramo Experto I (con los resultados para ello y los años de experiencia requeridos).

3.1.2. Aumentos asociados al desempeño docente en “Bonificación de Excelencia Académica” Los bonos relacionados con el desempeño docente son parte constitutiva del salario. Este sistema de bonos, como ya se señaló, está destinado a aquellos docentes que trabajan en un establecimiento educacional 22 Cabe señalar que desde el año 2025 los docentes que ingresen al SDPD tendrán un plazo de ocho años (dos procesos de reconocimiento) para avanzar desde el tramo Temprano al Avanzado. 66

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seleccionado por el SNED como de “Desempeño de Excelencia Académica de Alumnos Prioritarios”23. Los sostenedores de los establecimientos reciben trimestralmente del Estado una suma de dinero equivalente al 10% de los recursos que obtienen. Deben destinar ese 10% integralmente a las remuneraciones de los profesores y asistentes de la educación destacados en su desempeño profesional.

a. La evaluación para obtener la Bonificación por Excelencia Académica La Bonificación por Excelencia Académica permite evaluar a los docentes en ejercicio con la finalidad de recoger información sobre su nivel de desempeño en las aulas. Esta evaluación es administrada por el Ministerio de Educación, a través del CPEIP a quien le corresponde la coordinación técnica del proceso de evaluación docente. El proceso de evaluación se lleva a cabo con el empleo de cuatro instrumentos complementarios entre sí (tabla 13). Tabla 13. Instrumentos de evaluación para la Bonificación por Excelencia Académica Instrumento

Características

Responsable

Ponderación

Portafolio

El docente debe presentar evidencia que dé cuenta de su mejor práctica pedagógica.

Pauta de autoevaluación

Estructurada sobre la base de selección de criterios del MBE, se propone al docente reflexionar sobre su propia práctica.

CPEIP

10%

Entrevista por un evaluador par

Entrevista de seis preguntas con el objetivo de evaluar el desempeño docente de acuerdo con la propia práctica reportada por ellos mismos.

Equipo docente MINEDUC

20%

Informes de referencias de terceros

Evaluación del director o superior jerárquico.

Coordinador Comunal de Evaluación

10%

60%

Fuente: Elaboración propia, a partir de: http://www.docentemas.cl/dm04_instrumentos.php

23 Los establecimientos beneficiarios deben representar, como máximo, el 35% de la matrícula regional. Esta subvención se entrega en forma trimestral a los sostenedores de los establecimientos educacionales seleccionados. Esta selección debe realizarse cada dos años. 67

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El portafolio profesional de competencias pedagógicas es el instrumento con mayor ponderación –Ministerio de Educación, CPEIP (2016), Resultados de la Evaluación Docente 2015, Chile–. Se consideran allí evidencias documentadas relativas a las mejores prácticas del docente sobre: 1) Desempeño profesional en el aula, tomando en cuenta la vinculación del docente con los estudiantes y los procesos de enseñanza aprendizaje. 2) Prácticas colaborativas, acciones de liderazgo y cooperación, trabajo con pares, padres y apoderados, y otras relativas en su contexto cultural. 3) Creación de contenidos, materiales de enseñanza, actividades académicas, innovación pedagógica, investigación y otras relacionadas con un desarrollo profesional de excelencia. 4) Perfeccionamiento pertinente al ejercicio profesional y nivel de desarrollo del docente. Este proceso de evaluación para el otorgamiento de la Bonificación por Excelencia Académica es de tipo acumulativo, dado que se consideran diferentes resultados para ubicar al docente en un determinado tramo de la carrera profesional y es referenciada en criterios. Se trata de una evaluación referenciada en criterios, pues cada docente que cumple con esos criterios puede recibir el Bono y esa promoción no depende de la performance obtenida por sus pares.

3.2. Escalafón de carrera De acuerdo con el Estatuto de los Profesionales de la Educación (artículos 5, 6, 7 y 8, Ley 19.070/1991), las funciones docentes son las siguientes: •• Función docente de aula. •• Función docente directiva. •• Función técnico pedagógica. Un rasgo central de la reforma de la carrera es que la promoción entre los tramos no implica ni requiere del desempeño de nuevas funciones, tampoco asumir nuevas responsabilidades. En otras palabras, los docentes de aula no están obligados a asumir responsabilidades adicionales ni nuevas funciones, pues pueden acceder a los tramos superiores de la carrera e incrementar sus salarios permaneciendo en tareas frente a alumnos.

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La decisión de asumir nuevas funciones es de índole personal. Pero, para hacerlo, la reforma establece ciertos requisitos. Así, para desempeñar las funciones directivas y técnico pedagógicas, se requiere que el docente haya accedido a los tramos Avanzado y Experto I de la carrera. Por tanto, para asumir estas funciones, es necesario aprobar las evaluaciones que se aplican para la promoción de un tramo a otro de la carrera. En caso de asumir alguna de esas funciones, se recibe la asignación salarial ya descrita, lo que implica un aumento salarial adicional.

4. Implementación 4.1. Aspectos financieros y de gestión El proceso de implementación de la reforma es incipiente. Por tanto, no existe información suficiente en cuanto a desafíos financieros de gestión o de gestión asociados a la misma. No obstante, desde el punto de vista financiero se estima que serán necesarios 10 años (2016-2026)24 para la implementación plena del Sistema y para ello se prevé una inversión de US$ 2.300.000.000. En cuanto a la gestión, durante el año 2016 estuvo previsto ubicar a cada docente de los establecimientos públicos en el tramo de carrera que le correspondiera. Ese proceso ha sido denominado “encasillamiento” y en el mismo se propuso considerar: •• La acreditación de los años de experiencia profesional declarados en el Sistema de Información General de Estudiantes (SIGE). •• Los resultados obtenidos en la evaluación del portafolio de la evaluación docente. •• Los resultados obtenidos en la prueba de conocimientos disciplinarios y pedagógicos rendida en los procesos de acreditación para acceder a la Asignación de Excelencia Pedagógica (AEP) en 2012.

24 Establecimientos municipales, a partir de julio de 2017 (encasillamiento 2016); los establecimientos particulares subvencionados y los de administración delegada comenzarán a participar de los procesos de reconocimiento a partir de 2018; y los jardines infantiles y salas de cunas desde 2020. 69

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4.2. Participación y comunicación De acuerdo con las entrevistas llevadas a cabo, durante muchos años el cambio de la carrera docente fue una demanda planteada desde el propio magisterio. En Chile, el sector gremial organizado estableció con los gobiernos de la Concertación diversos espacios de diálogo y consenso (Perazza, 2015) en torno a la carrera docente. La participación del Colegio de Profesores de Chile en la discusión del Plan Maestro (2015) constituye uno de los ejemplos más cercanos. Sin embargo, si bien se realizó una consulta nacional con un alto porcentaje de participación del sector docente, en el proceso de discusión del proyecto de Ley el gobierno y el sector gremial no acordaron sobre algunas cuestiones. Públicamente este sindicato ha estado de acuerdo con las principales líneas de la Ley pero existieron algunos puntos en los cuales no se logró consenso. Hubo diversas manifestaciones en oposición al proyecto de Ley. Los puntos de discusión se centraron en la cantidad de horas no lectivas y el tipo de evaluación, y más precisamente, respecto de los instrumentos seleccionados. Un problema señalado por uno de los entrevistados es que no hubo acuerdo con el sector gremial sobre la selección del instrumento de evaluación por emplear para el proceso de encasillamiento (ubicación en el tramo correspondiente). El gobierno privilegió el portafolio y la organización gremial consideró arbitraria esta decisión. Uno de los entrevistados indicó que tras el proceso de evaluación mediante portafolio la mayoría de los docentes quedaba ubicada en un tramo más bajo al esperado y, en consecuencia, la expectativa de aumento salarial se desvanecía. Producto de esas negociaciones, con respecto a la consideración de los resultados obtenidos en la prueba de conocimientos para acceder a la Asignación de Excelencia Pedagógica (AEP 2012), se acordó solo tenerlos en cuenta en el caso de que permitan mejorar o mantener el tramo de encasillamiento. De modo tal que nunca supongan descender respecto del tramo al que hubiesen accedido a través de la consideración del portafolio y de sus años de servicio profesional25. 25 Fuente: http://www.colegiodeprofesores.cl/index.php/informacion-sobre-el-proceso-de-encasillamiento (consultado en octubre 2016). 70

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5. Efectos percibidos Dada su incipiente implementación, resulta prematuro identificar los efectos de la propuesta de cambio de la carrera docente. No obstante, de acuerdo con las entrevistas realizadas, se puede sostener que los profesores valoran su profesión a pesar de que en el conjunto de la sociedad no parece ser una profesión reconocida. Probablemente a ello se deba que en la mayoría de los países de la región la docencia no constituye la primera opción que eligen los jóvenes para continuar sus estudios. En opinión de los entrevistados, la mayoría de los docentes en ejercicio dice haber elegido la docencia por vocación y sigue sosteniendo su importancia con el paso de los años. Cabe señalar que uno de los pilares de la modificación de la carrera lo constituyó la necesidad de fomentar y alentar a los mejores alumnos de la escuela secundaria para el ingreso a carreras de formación docente. Este propósito también requirió de la mejora del salario de inicio: medida ejecutada, se aumentó un 30% ese salario. Según una de las entrevistadas, existe coherencia entre la medida adoptada y el propósito perseguido, y se estima que a futuro puede ser un motivo más en la elección de la carrera. Es pertinente que los jóvenes docentes accedan desde el inicio a un buen salario sin tener que esperar una determinada cantidad de años para alcanzar un sueldo que les permita vivir razonablemente tranquilos. La estabilidad laboral de aquellos profesores que trabajan en el sector público puede ser otro incentivo para retenerlos en sus puestos de trabajo, ya que quienes se desempeñan en el sector privado subvencionado por fondos públicos no la tienen. Para algunos entrevistados, la vinculación entre la motivación por avanzar en los tramos profesionales propuestos y los incrementos salariales puede resultar un incentivo para perfeccionarse dado que, entre otros aspectos, no supone salir necesariamente del aula. Por el contrario, otros entrevistados afirmaron que la posibilidad de quedar desvinculados del sistema educativo según los resultados de los procesos de evaluación puede ser un efecto poco motivante para quienes eligen la docencia como profesión.

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6. Conclusiones El clima de discusión pública presente en los últimos años en buena parte de la sociedad chilena ha ayudado a focalizar la mirada sobre lo público, la educación y la calidad. Cabe destacar que el país viene debatiendo sobre la cuestión docente y la mejora de la carrera docente desde hace décadas. La lógica de la carrera propuesta en el Sistema de Desarrollo Profesional Docente recupera en parte la tradición del sistema educativo chileno e intenta reformular algunos aspectos. En el año 2016 se inició la implementación de los cambios en la carrera docente y los maestros y profesores fueron evaluados para ser ubicados en un determinado tramo. Por ende, aún es temprano para elaborar conclusiones. No obstante, es posible identificar algunas cuestiones que pueden resultar alentadoras en el mediano plazo y otras que pueden repensarse. Entre las medidas que podrían contribuir a la motivación para la elección de la docencia como profesión se destacan: •• La paulatina y graduada centralidad del Estado, en tanto garante del derecho a la educación, en las cuestiones de formación docente inicial y en los procesos de capacitación docente. La recuperación del CPEIP como articulador de políticas nacionales de investigación, experimentación y perfeccionamiento gratuito, pertinente y de calidad del magisterio chileno constituye una medida que da cuenta del rol del Estado. •• La gratuidad de las instancias de capacitación para todos los docentes es otro aspecto por resaltar como también los incrementos salariales, con impactos en la mejora de la jubilación. •• El establecimiento de horas no lectivas rentadas: la definición del trabajo docente que incorpora y pondera un tiempo de trabajo fuera del aula, y que considera que éste debe ser rentado, constituye un avance destacado. •• El establecimiento de un período de inducción para los docentes que ingresan al sistema escolar: permite valorar y capitalizar el saber de determinados docentes para ponerlos en diálogo con los docentes noveles. Posibilita con ello que los ingresantes a la docencia estén acompañados en sus primeros años de formación como trabajadores de la educación. •• El incremento del salario docente de inicio. 72

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El inicio de una reforma resulta una oportunidad potente para revisar cuestiones que pueden debilitar la motivación de los sujetos para acceder a la docencia como carrera profesional, sobre todo lo que remite a contenidos y tipo de instrumentos empleados para la evaluación de los docentes (en particular, la estructuración algo rígida del portafolio, filmación de clases, planificación con determinadas características, etcétera). Chile está en un proceso de discusión de leyes y propuestas en pos de satisfacer las demandas de la sociedad. Por ende, es esperable que las nuevas leyes y medidas a adoptar influyan e impacten en la propuesta de carrera docente. Por esta razón, es recomendable cierta flexibilidad del Sistema propuesto en la Ley del año 2016 a fin de garantizar la articulación interna de todo el encuadre normativo del sistema educativo chileno. Finalmente, el cambio en la conducción del Colegio de Profesores de Chile en las últimas elecciones (noviembre de 2016) puede ser leído como un indicador de cierto descontento por parte del sector docente en relación con la carrera docente propuesta, habrá que incorporar este dato a la mesa de discusión y análisis. La experiencia indica que los procesos de asimilación y apropiación de un nuevo marco normativo laboral requieren de tiempo y reajustes, y que en los procesos de implementación es necesario contar con la disponibilidad de los responsables de decisiones para realizar las modificaciones necesarias y mantener el diálogo abierto con los diversos sectores involucrados en el tema con el fin de mejorar la propuesta inicial.

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Acrónimos y siglas AEP

Asignación de Excelencia Pedagógica

ATDP

Asignación de Tramo de Desarrollo Profesional

BRP

Bono de Reconocimiento Profesional

CPEIP

Centro de Perfeccionamiento, Experimentación e Investigación Pedagógica

MBE

Marco para la Buena Enseñanza

MINEDUC Ministerio de Educación. Gobierno de Chile OCDE

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

PME

Proyectos de Mejoramiento Educativo

RMN

Renta Mínima Nacional

SDPD

Sistema de Desarrollo Profesional Docente

SIGE

Sistema de Información General de Estudiantes

SIMCE

Sistema de Medición de la Calidad de la Educación

SNED

Sistema Nacional de Evaluación de Desempeño

SPU

Prueba de Selección Universitaria

UNESCO Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura

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Referencias bibliográficas Biscarra C., C. Giaconni, J. Assaél (2015). El docente en la legislación educacional chilena, Chile, Universidad de Chile. Colegio de Profesores de Chile A.G., Directorio Nacional, Departamento de Educación y Perfeccionamiento (s/f). Propuesta de Carrera Profesional Docente, Chile. Colegio de Profesores de Chile A.G., Directorio Nacional, Departamento de Educación y Perfeccionamiento (s/f). Elementos fundamentales del sistema de desarrollo profesional docente. Informe preliminar, Chile. Colegio de Profesores de Chile A.G. (2015). Campaña “para una nueva educación: dignificar la carrera docente”. Aspectos fundamentales de una nueva carrera docente, Chile. Controladuría General de la República, División de Municipalidades, Subdivisión Jurídica. Régimen remuneratorio de los docentes del sector municipal, Chile, abril, 2016. Cornejo, R., N. Albornoz, L. Castañeda, D. Palacios, G. Etcheberrigaray, R. Fernández, S. Gómez, F. Hidalgo y J. I. Lagos (2015). “Las prescripciones del trabajo docente en el nuevo marco regulatorio de políticas educativas en Chile“, en Psicoperpectivas. Individuo y Sociedad, vol. 14, n° 2, págs. 72-83. Disponible en http://www.scielo.cl/scielo.php?script=sci_ar ttext&pid=S0718-69242015000200008 Herane, M. José (2015). Modificación de la proporción de horas lectivas y no lectivas: costos monetarios y repercusión en el mercado docente, Chile, Universidad de Chile. Ministerio de Educación, CPEIP (2016). Resultados de la Evaluación Docente 2015, Chile. Ministerio de Educación, División de Planificación y Presupuesto, Centro de Estudios (2016). Estadísticas de la Educación 2015, Chile. Ministerio de Educación, División de Planificación y Presupuesto, Centro de Estudios (2015). Informe del sistema educacional con análisis de género, 2014, Chile. 77

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Ministerio de Educación. SNED (2014). Sistema Nacional de Evaluación del Desempeño de los Establecimientos Educacionales Subvencionados y de los Regidos por el Decreto Ley 3.166, Chile. Ministerio de Educación (2014). Docentes en Chile. Resultados de la encuesta Teaching and Learning International Survey (TALIS), 2013, Santiago de Chile. Ministerio de Educación (2008). Marco para la Buena Enseñanza, Chile. OECD. Education at a Glance 2015: OECD Indicators, Chile. Perazza, R. (2015). La norma laboral docente en Argentina: entre la historia y los retos a futuro. Tesis de Maestría. Flacso, Argentina. El Plan Maestro. Diálogos para la profesión docente. Principios y propuestas de El Plan Maestro, Chile, 2014. Sánchez, M., G. Gutiérrez, H. Hoschild, M. Medeiros, M. Ortiz y M. Sepúlveda (2013). “El mercado de profesores en el sistema escolar urbano chileno”, en Calidad de la Educación N° 30. Disponible en: http://www.scielo.cl/ scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0718-45652013000200006

Normativa analizada Ley 20.903/2016. Sistema de Desarrollo Profesional Docente. MINEDUC. Ley 20.501/2011. Ley de Calidad y Equidad de la Educación. MINEDUC. Ley 19.070/1991. Estatuto de los Profesionales de la Educación. MINEDUC.

Capítulo III Organización y gestión de la carrera docente en Colombia Claudia Bionet Gómez Alzate

Organización y gestión de la carrera docente en Colombia

1. Introducción1 La organización y la gestión de la carrera docente en Colombia ha sido uno de los aspectos centrales en las estrategias de mejoramiento de la calidad de la educación y, por tanto, un asunto prioritario en la agenda gubernamental. En el transcurso de las pasadas dos décadas, el país ha experimentado un gran número de reformas educativas durante las cuales la estructura de la carrera docente ha variado significativamente en lo que respecta a las modalidades de incremento salarial y los procedimientos que regulan el acceso a dicha profesión. En 2002 se adoptó un nuevo esquema de carrera que solo afectaba a los nuevos aspirantes, lo que ocasionó la situación actual. Hoy los profesores están regulados por dos estatutos para sendos modelos de carrera, dependiendo de cuándo comenzaron a trabajar. En consecuencia, el escalafón salarial también se vio ampliado: mientras los que ingresaron antes de 2002 continúan siendo regidos por el antiguo modelo de esquema unificado de salario, quienes lo hicieron después están bajo el modelo de progresión salarial basada en la evaluación por competencias2. También ha habido ciertos cambios relacionados con la progresión en el escalafón de carrera, donde se han planteado nuevos requisitos y evaluaciones para el acceso a los diferentes cargos. Así, la evaluación de profesores para avanzar tanto en los salarios como profesionalmente se ha convertido en un aspecto clave en Colombia. Esta y otras circunstancias han hecho que el diseño del nuevo esquema de carrera docente sea muy prometedor, pero también que hayan aparecido múltiples retos en cuanto a su implementación. En consecuencia, se consideró que la experiencia colombiana arrojaría valiosas lecciones de las cuales aprender. 1 2

El trabajo de campo e investigaciones preliminares para la elaboración de este capítulo se llevaron a cabo en el transcurso del año 2015. En ciertas escuelas del país también existe un modelo de pago por bonificaciones aplicado a programas específicos. 81

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El presente estudio hace uso del análisis de la legislación existente, junto con decretos, regulaciones y estadísticas básicas recopiladas por el Ministerio de Educación Nacional (MEN), así como de entrevistas semi-estructuradas realizadas a actores involucrados en la organización y la gestión de la carrera docente: un representante de la Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) (entidad responsable de la administración de servicios públicos), el MEN (dirigentes de Recursos Humanos, así como responsables de las Unidades de Calidad de Educación Básica y Secundaria, e integrantes de la Federación Colombiana de Educadores (FECODE), principal sindicato de profesores del país.

2. Información contextual 2.1. Perfil del plantel docente En 2015, había 160.521 profesores en educación primaria y 140.871 en secundaria (MEN, Unidad de Recursos Humanos, 2016). El número de profesores ha venido incrementándose durante los últimos años, lo cual puede explicarse por el aumento en la población estudiantil. Gracias a este incremento, nada indica que en lo inmediato haya escasez de profesores a nivel nacional en primaria o secundaria, pese a que sí existen carencias en algunas localidades y/o asignaturas específicas. Por otra parte, las tendencias demográficas tampoco prevén una escasez de profesionales de la educación a nivel nacional en el futuro (OCDE, 2016). No obstante, “es probable que las diferentes tasas de crecimiento poblacional entre regiones, la urbanización, y los avances hacia la paz, ocasionen una significativa migración interna, poniendo de relieve la necesidad de una mayor flexibilidad en la distribución de profesores” (OCDE, 2016:144).

Los profesores regulares del sistema público en Colombia (conocidos como docentes en propiedad) están regulados por dos tipos de regímenes de carrera y por tanto pueden ser divididos en dos grupos: (a) los profesores sujetos al Decreto 2277 (1979); y (b) aquellos sujetos al Decreto 1278 (2002). La proporción de profesores en cada grupo cambia gradualmente cada año, ya que los regulados por la norma del año 2002 reemplazan a los profesores vinculados al Decreto de 1979. Actualmente, el primer grupo constituye el 53% de todos los profesores mientras que el segundo grupo

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representa el 47% restante (MEN, Unidad de Recursos Humanos, 2016). Se estima que en una década solo quedará un muy pequeño porcentaje de profesores regulados por el Decreto de 1979. Por otra parte, están los profesores contratados (docentes en provisionalidad). Estos profesores son contratados para ocupar temporalmente las vacantes que no han sido cubiertas de manera oficial, las comisiones de servicio por estudio, licencias por enfermedad y/o maternidad, y los puestos que han sido creados ad hoc para periodos cortos de tiempo. Es importante señalar que estos profesores no son funcionarios en propiedad y, por tanto, quedan fuera del sistema de carrera. La proporción de docentes contratados en provisionalidad es mayor en las áreas más pobres y en las más violentas3, pues esas áreas quedan en el remanente de plazas no elegidas por los docentes. Esto muestra las dificultades de nombramiento de profesores en esos difíciles contextos (OCDE, 2016). Durante los últimos diez años, muchos aspirantes provenientes de otras profesiones han intentado entrar en el sector docente. Como consecuencia, en todos los exámenes de ingreso el número de candidatos ha sido muy superior al de vacantes. A pesar del desafío que supone trabajar en esta profesión, la enseñanza todavía mantiene cierta atracción por el hecho de que aún otorga contratos indefinidos y largos períodos vacacionales (ocho semanas al año), numerosos incentivos monetarios y un servicio de salud con régimen especial4. En opinión de algunos funcionarios del MEN entrevistados, el ingreso a la profesión representa una oportunidad para mejorar las condiciones de vida gracias a las peculiaridades laborales descritas. Además, los profesores tienen la oportunidad de realizar programas de educación superior que pueden derivar en incrementos salariales en el futuro. Al respecto, EDUCAL (Sindicato de Educadores Unidos de Caldas, una rama de FECODE) considera que el ingreso a la profesión docente promete “seguridad laboral y condiciones de trabajo decentes para profesores con poca o ninguna experiencia laboral”, incluso aunque exista alguna reticencia al ingreso irrestricto de graduados de otras profesiones, ya que esto podría influir negativamente en la profesionalización de la carrera docente. 3 Las zonas más violentas son aquellas donde tienen presencia grupos al margen de la ley y que por su distancia y difícil acceso han tenido poca presencia del Estado y de la fuerza pública. Cabe anotar que para el año 2017 estos cargos fueron normatizados mediante concursos especiales Decreto Ley 882 de 2017. 4 Únicamente se proporciona el mismo tipo de régimen de salud a los oficiales de Ejército e integrantes de los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. 83

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Aún así sigue siendo un reto tanto para la educación superior, formar a docentes mejor cualificados, como para el sistema educativo colombiano, atraer a los mejores candidatos para que respondan a los retos de calidad educativa actuales: “Los estudiantes que se inscriben en programas de formación docente tienden a tener los resultados más bajos de entre todos los programas de educación terciaria en los exámenes de acceso a la universidad” (OCDE, 2016:161). Asimismo, ciertos estudios concluyen que “hay una brecha entre la remuneración recibida por los profesores y la recibida por otros funcionarios con el mismo nivel de formación y experiencia” (Estrada, Numpaque y Lozada, 2015: 9) (véase gráfico 1). Los profesores ganan salarios más bajos que otros profesionales del servicio público con funciones y cualificaciones profesionales similares. Gráfico 1. Comparación de salarios de profesores y otros funcionarios con similares cualificaciones académicas

USD 1.500

Profesional Nivel 3

USD 730 USD 968

Profesional

Estatuto 2277 USD 504

Estatuto 1278 (grado 2 nivel A)

Asignación mensual Maestro

USD 360

Técnico Nivel 1

USD 561

Técnico Nivel 2

USD 336

Etnoeducador (Bachiller)

USD 291

Docentes (Normalista)

Promedio función Pública

Fuente: Elaboración propia sobre la base de Estrada, Numpaque y Lozada, 2015.

Finalmente, cabe señalar que el abandono ha sido algo relativamente eventual en el país. Según datos proporcionados por el MEN, la tasa de abandono de los profesores regulares (nombrados en propiedad) en la educación pública es del 3%. Quienes deciden abandonar son a menudo profesionales

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de otras áreas de estudio (por ejemplo, contadores, médicos, psicólogos, etc.) que encuentran oportunidades laborales mejor remuneradas en relación con su formación de base. También tienen más probabilidades de abandonar aquellos que tras la audiencia de selección de plazas no pudieron elegir una institución educativa próxima a su ciudad de origen.

2.2. Legislación y principales actores involucrados en la carrera docente a. Legislación La Constitución Política de Colombia de 1991 y la Ley 115 de 1994 regulan la carrera docente en el país. Por otra parte existen dos regímenes estatutarios: el Decreto 2277 (1979) y el Decreto 1278 (2002). Como ya se ha señalado, el primero se aplica a aquellos contratados antes de 2002; y el segundo, a los que fueron contratados después. El Decreto 1278 introdujo tres nuevos conceptos en el sistema de gestión de la carrera docente: •• acceso a la profesión a través de mecanismos basados en la meritocracia; mediante evaluación de competencias; •• acceso de cualquier profesional una vez que haya cumplido los requisitos necesarios, dado el propósito constitucionalmente consagrado de preservar el derecho de igualdad de oportunidades para el acceso al servicio público; •• evaluación permanente del desempeño de los docentes y del personal directivo docente. La progresión salarial regulada por el Decreto 2277 se establece entre el Estado y los sindicatos, y se formaliza mediante decreto salarial emitido por el Departamento de la Administración Pública, siempre guardando total relación con el nivel en el escalafón, mientras que el Decreto 1278 introduce el modelo de progresión salarial basada en la evaluación por competencias. La tabla 1 describe cuáles son las diferencias clave entre las dos normas. Todos los aspectos enumerados a continuación serán analizados detalladamente en el punto 3 de este Informe, “Descripción de los modelos de carrera docente utilizados y de las estrategias de evaluación empleadas”.

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Tabla 1. Progresión salarial: diferencias clave entre el Decreto 2277 y el Decreto 1278 Aspectos diferentes de la estructura de la carrera docente Acceso

Número de grados salariales

Decreto 2277 (1979)

Decreto 1278 (2002)

El único requisito es tener un título de Bachiller Pedagógico. Con frecuencia seleccionados por grupos políticos y nombrados por el gobierno.

El candidato ha de superar el proceso de selección nacional de ingreso.

Dependiendo de las cualificaciones, tanto en pregrado como en postgrado, hay tres grados dentro de cada uno de los cuales existen otros cuatro, todos ellos mediatizados para su alcance por una convocatoria nacional, que en teoría es anual pero en la práctica es cada dos años.

Aspectos tenidos en cuenta para la progresión salarial

Años de servicio. Cualificaciones académicas, generalmente de corta duración.

Al menos tres años de servicio, para iniciar el proceso de acceso y haber superado dos evaluaciones de desempeño anuales y un examen de competencia estandarizado (también se requieren cualificaciones adicionales para subir de Nivel).

Cálculo salarial

El salario está determinado en cada Nivel.

El salario está definido anualmente para cada grado de escalafón y de reubicación salarial.

Fuente: Adaptado de Estrada, Numpaque y Lozada, 2015:10.

En 2015, el Gobierno y FECODE llegaron a acuerdos para introducir cambios en la estructura de la carrera docente (Resolución 15711 de 2015): •• un incentivo salarial para los profesores regulados por el Decreto 2277 (1979) que estuvieran en el último grado de su escalafón, es decir grado 14; y •• el reemplazo de la prueba de competencias por una prueba diagnóstica formativa, que consiste en un video fruto del desarrollo de una actividad pedagógica de aula y es tomado como evaluación para el proceso de acceso de los docentes que se encuentran bajo el Decreto 1278 (2002).

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El gráfico 2 describe la línea temporal de otras leyes y decretos importantes que también están vinculados con la organización y la gestión de la carrera docente. Gráfico 2. Leyes y decretos fundamentales en la organización de la carrera docente

Constitución Política de Colombia

1991

Ley General de Educación

1994

Ley 715 de distribución presupuestal

2001

Decreto 3892: Procedimiento de selección 2006 para la carrera docente

Decreto 2715: Reglamentación de la evaluación de competencias de docentes

1979

Decreto 2277: Normatividad del ejercicio docente

1995

Decreto 804: reglamenta la atención educativa para grupos étnicos

2002

Decreto Ley 1278: Expedición del Estatuto de Profesionalización Docente

2007

Decreto 3783: Reglamentación de la evaluación de desempeño docente

2015

Decreto 1075: Compilación de la normatividad en educación

2009

Fuente: Elaboración propia.

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b. Actores involucrados En Colombia hay diversos actores involucrados en la organización y la gestión de la carrera docente. •• El Ministerio de Educación Nacional (MEN) es el responsable del diseño de las políticas de la carrera y monitorea su implementación a nivel local por medio de entidades territoriales certificadas. El MEN también establece convocatorias respecto de las evaluaciones para acceder a incrementos salariales. •• La Comisión Nacional del Servicio Civil (CNSC) es la responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos. Para la carrera docente tiene como función, entre otras, adelantar las convocatorias a concurso para proveer por mérito los empleos públicos de carrera administrativa, de acuerdo con los términos que establezca la Ley 909 de 2004, artículo 11. El Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación, conocido anteriormente como ICFES (Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior), es un socio fundamental para el MEN pues coadyuva en la implementación de la evaluación. Desarrolla y administra los exámenes a profesores. •• Las 95 entidades territoriales certificadas5 son las responsables de: a) proporcionar asistencia técnica a las instituciones educativas; b) diseñar cursos de formación para los profesores que se encuentran bajo el Decreto 2277 de 1979; c) supervisar el cumplimiento de las normas que regulan las evaluaciones anuales de desempeño de los profesores nombrados bajo el Estatuto 1278 (2002), a partir de las cuales se diseñan planes de mejoramiento y políticas sectoriales de cualificación; d) reportar las plazas vacantes y las necesidades a proveer, así como generar los actos administrativos de vinculación y verificación de cumplimiento de requisitos necesarios de los candidatos; f) por último, velar por el cumplimiento de la realización de las evaluaciones de desempeño a los directivos docentes de las instituciones educativas y compilar los resultados.

5 De acuerdo con el MEN, la implementación de la nueva estructura de carrera docente ha sido polémica en el país y aunque era una política nacional, necesitó ser descentralizada en las fases iniciales de solicitud de vacancias y final de audiencia pública de selección de plazas. 88

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2.3. El ingreso a la carrera docente Requisitos de ingreso Para los dos regímenes docentes existen sendos mecanismos de ingreso: •• Decreto 2277 (1979): a los profesores que entraron en la profesión antes del 2002 solo se les exigía poseer el Diploma de Bachillerato Pedagógico. No existía evaluación de ingreso. Sin embargo, a menudo eran designados con base en decisiones determinadas por políticos o gobernantes locales, lo que subsecuentemente comprometía la idoneidad de los docentes nombrados y por ende la calidad de la educación de la época. Aquellos que pertenecían al partido político dominante en la región podían ser beneficiados en la distribución de vacantes, aunque raramente las entidades locales pudiesen anteponer las necesidades educativas a los asuntos políticos. •• Decreto 1278 (2002): introdujo nuevas estipulaciones de ingreso. Tras su aprobación, los candidatos necesitan: - Estar en posesión de un título de grado otorgado por una de las Escuelas Normales Superiores6 (ENS) o un título de pre-grado de educación superior7. También son aceptados los títulos superiores de otras disciplinas pero con la condición de que los aspirantes hayan completado un programa adicional de formación para la enseñanza. - Cumplir con un proceso de selección por concurso público de méritos mediante evaluación de competencias. - Superar un período de prueba.

El concurso público La Constitución Política de Colombia establece que “la elección de servidores públicos atribuida a corporaciones públicas deberá estar precedida de una convocatoria pública reglada por la ley” (art. 126). Por tanto, el Decreto Ley 1278, Estatuto de Profesionalización Docente, define el concurso para ingreso al servicio educativo estatal y establece las etapas de su desarrollo; este concurso pretende garantizar que los profesores seleccionados tengan 6 Permite enseñar en los grados 0 a 5. 7 Permite enseñar en todos los grados hasta el final de la educación media o secundaria superior. 89

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las competencias laborales generales y específicas para los empleos públicos y de los diferentes niveles jerárquicos, requeridas para provisionar los empleos en vacancia definitiva que demandan las entidades territoriales certificadas. Para el caso de la carrera docente se define al docente como “el educador es el orientador en los establecimientos educativos, de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos, acorde con las expectativas sociales, culturales, éticas y morales de la familia” (Ley 115, art. 104). En este sentido, el gobierno nacional a través de la CNSC en coordinación con el MEN convoca y selecciona al personal para los diferentes tipos de probación: mayoritaria, minoritaria y para zonas afectadas por conflicto. Los requerimientos son fijados mediante la Resolución 09317 de 2016. En la actualidad, el ICFES, por su parte, es quien aplica las pruebas escritas y la CNSC mediante acto administrativo es quien convoca a concurso público y determina para ello el proceso a seguir. En el Decreto Ley 1278 se reglamenta el procedimiento descrito a continuación: •• Fase 1: Los profesores tienen que completar un examen escrito que consiste en una serie de preguntas de opción múltiple con única respuesta. En esta etapa se aplica la prueba de aptitudes y competencias básicas del aspirante (comprensión lectora y razonamiento matemático), como las competencias específicas de la asignatura ofertada, o las habilidades relacionadas con la vacante que el aspirante quiere ocupar. Asimismo, los concursantes deben participar de un test psico-técnico que analiza actitudes, habilidades, motivación e interés profesional de cara a la implementación de procesos pedagógicos o de gestión. •• Fase 2: Se realiza un análisis del curriculum vitae (prueba de valoración de antecedentes) para verificar si la experiencia de trabajo del aspirante y las cualificaciones académicas son proporcionales al perfil de la vacante y la normatividad vigente. Registrado previamente en el aplicativo SIMO (Sistema de apoyo para la igualdad, el mérito y la oportunidad). •• Fase 3: Se llevan a cabo entrevistas de grupo que tienen como objetivo observar la reacción de los aspirantes en una situación simulada de lo que puede ocurrir en una institución educativa o su contexto a diario. Los participantes son citados previamente, al igual que los pares evaluadores. Estas tres fases de evaluación son descritas en la tabla 2.

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Tabla 2. Parámetros de selección de docentes para el ingreso a la profesión Tipo de prueba

Carácter de la prueba

Calificación mínima aprobada

Docente de aula

Responsable de la aplicación

Aptitudes y competencias

Eliminatoria y clasificatoria.

60/100 para docentes de aula y líderes de apoyo.

60%

ICFES

Test psicotécnico

Clasificación en la lista.

No aplicable

10%

ICFES

Evaluación de antecedentes/historial (verificación del cumplimiento de los requisitos mínimos para el puesto). Valoración de antecedentes.

Clasificatoria

No aplicable

25%

CNSC o delegado

Entrevista

Clasificatoria

No aplicable

CNSC o delegado

Fuente: http://www.cnsc.gov.co/index.php/normatividad-339-a-425. (Capítulo IV, artículo 16.)

El proceso de evaluación es de tipo acumulativo y referido a la norma. Es acumulativo, pues los puntos obtenidos en cada fase se suman de acuerdo con su peso porcentual para calcular la puntuación final que determinará el lugar de cada participante en la lista de clasificación de candidatos elegibles, los cuales son ordenados de mayor a menor para la emisión de la lista de elegibles. Es decir, la lista determina el orden en el cual el candidato selecciona una de las plazas vacantes u ofertadas en la Oferta Pública de Empleos de Carrera (OPEC)8. Los candidatos podrán pasar al período de prueba que les permita llegar a ser docentes de carrera. La lista de elegibles tiene una duración de dos años, en los cuales la comisión cita estableciendo un mecanismo de audiencias; es decir, una primera donde se provisionan los empleos a nivel territorial, una segunda donde se ofertan los empleos a nivel departamental, y una tercera lista donde se ofertan todos los cargos a nivel nacional. Además, aquellos situados en las primeras posiciones también tendrán prioridad para elegir plazas según sus intereses. 8

Para evitar problemas habituales en el pasado, en esta fase se encuentran presentes testigos o representantes de diversos estamentos con miras a garantizar la total transparencia en los procesos de asignación de instituciones educativas. 91

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El período de prueba Una vez nombrados y luego de tomar posesión del cargo, se inicia el periodo de prueba donde se valora su desempeño laboral con una duración mínima de cuatro meses. Si se aprueba el periodo, el ingreso se da después de los cuatro meses y se efectuará por todo el tiempo académico según el calendario escolar anual. Al finalizar este periodo, los educadores serán objeto de una calificación en sus diferentes niveles (sobresaliente, satisfactorio y no satisfactorio) realizada por el rector de la institución educativa (Ley 715 de 2001, art. 10). Si recibe calificación mínima de satisfactorio, será inscrito en el escalafón docente, por adquirir derechos de carrera administrativa.

2.4. El salario El salario inicial Por cada vigencia fiscal, el Departamento de Administración de la Función Pública (DAFP) expide los decretos salariales para los regímenes correspondientes. En ellos se establecen los salarios por nivel en sus distintos grados y los reconocimientos a que hubiere lugar, previa certificación: especialización, maestría o doctorado. Asimismo, se indican el valor por hora extra y los porcentajes de asignación a los salarios de los directivos docentes. Este salario es determinado por el grado y el nivel donde el docente se encuentre ubicado. Para el salario inicial, se tiene en cuenta dentro de su grado el nivel A (gráfico 3). Gráfico 3. Grados y niveles, escalafón docente según el Decreto 1278 de 2002, art. 21

GRADO 1

Ser normalista superior (Escuelas Normales Superiores).

Nivel A Nivel B Nivel C Nivel D

GRADO 2

Ser licenciado en educación o profesional con título diferente más programa de pedagogía o un título de especialización en educación.

Nivel A Nivel B Nivel C Nivel D

GRADO 3

Ser licenciado en educación o profesional. Poseer titulo de maestría o doctorado.

Nivel A Nivel B Nivel C Nivel D

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Si los profesores son reubicados salarialmente (de A a B, por ejemplo), reciben un incremento salarial que representa entre un 24% y un 29% del salario; si ascienden en el escalafón (por ejemplo, del nivel 1A al 2A), reciben un incremento salarial que equivale a un 26% del mismo; mientras que moverse del 2A al 3A está asociado a un incremento salarial del 67%9. Cuando se pasa de un nivel 3AM (M de master) a un 3AD (D de doctorado), el salario se incrementa aproximadamente en un 30%. Los incrementos están supeditados a la negociación entre el gobierno y el sindicato.

Bonificaciones salariales El término bonificación es utilizado en la asignación salarial como un reconocimiento. El decreto anual de salarios habla de reconocimiento por título en valor pesos, asignaciones adicionales para docentes y directivos docentes. Entre las bonificaciones establecidas para los docentes del año 2002, se identifican: bonificación por titulación acreditada entre un nivel del escalafón, número de jornadas en las instituciones educativas, por gestión en el cumplimiento de los indicadores de calidad, auxilio de transporte, prima de alimentación y servicio de horas extras, entre otras. En el caso de los docentes pertenecientes al régimen de 1979 se configuran los anteriores, excepto la bonificación por acreditación de título, ya que no opera para este régimen.

3. Descripción de los modelos de carrera docente utilizados y de las estrategias de evaluación empleadas Como se indicó, la carrera docente en Colombia posee dos regímenes el 2277 de 1979 y el 1278 de 2002. El primero de ellos presenta una vinculación para el personal docente mediante patrocinios políticos avalados por el gobierno de turno y requisitos de formación mínimos; el decreto establece la forma de acceso mediada por formación, créditos y años de 9 Entre 2008 y 2010 fue ajustada la escala salarial establecida en 2002 con el objetivo de afrontar los bajos salarios iniciales y la ausencia de incentivos en la etapa inicial del desempeño. Bajo la nueva estructura, el salario inicial es aproximadamente un 26% más alto y el salario máximo es 127% más alto respecto del anterior, pudiéndose alcanzar de manera más rápida el salario máximo si los profesores participan de manera exitosa en las pruebas de evaluación (OCDE, 2016:148). 93

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experiencia. El actual régimen exige la presentación de pruebas que permitan determinar la idoneidad de la persona que aspira a ser parte de la carrera docente; se inicia la carrera con evaluación de competencias para el ingreso y después de superado el periodo de prueba comienza el proceso de carrera mediante el escalafón hasta la finalización de este con la pensión como edad máxima a los 70 años del docente.

3.1. Esquema unificado de salario (estructura de carrera bajo el Decreto 2277/1979) El escalafón docente es tomado para establecer la escala salarial. Los docentes regidos por el estatuto 2277 poseen un esquema de escalafón organizado en 14 niveles. Para que los profesores avancen en cada nivel y puedan obtener incrementos salariales, se consideran dos aspectos fundamentales: •• años de permanencia en el cargo; y •• cualificaciones académicas adicionales y formación docente (por ejemplo: cursos de formación de corta duración ofrecidos por entidades territoriales certificadas).

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Tabla 3. Esquema de la estructura del escalafón docente (Decreto 2277/1979) Grado

Cualificaciones académicas requeridas

Capacitación

Experiencia

• Licenciado en Ciencias de la Educación con título de postgrado en educación o autoría de una obra científica, pedagógica o técnica.

Curso

3 años en el grado 13

• Licenciado en Ciencias de la Educación.

Curso

3 años en el grado 12

• Licenciado en Ciencias de la Educación • Profesional con título universitario diferente de Licenciado en Ciencias de la Educación.

Curso

4 años en el grado 11

• Licenciado en Ciencias de la Educación • Profesional con título universitario diferente de Licenciado en Ciencias de la Educación. • Tecnólogo en educación.

Curso

• Licenciado en Ciencias de la Educación. • Profesional con título universitario diferente de Licenciado en Ciencias de la Educación. • Tecnólogo en educación. • Técnico o experto en educación.

Curso

Ídem

3 años en el grado 10 Ídem 4 años en el grado 10 3 años en el grado 9 Ídem Ídem 4 años en el grado 9 3 años en el grado 8 4 años en el grado 8 3 años en el grado 8 Ídem 3 años en el grado 7 Ídem 4 años en el grado 7 3 años en el grado 7 4 años en el grado 7 3 años en el grado 7 95

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Curso

• Profesional con título universitario diferente de Licenciado en Ciencias de la Educación. • Tecnólogo en educación. • Técnico o experto en educación. • Perito o experto en educación. • Bachiller pedagógico.

Curso

• Tecnólogo en educación. • Técnico o experto en educación. • Perito o experto en educación.

Curso

• Técnico o experto en educación. • Perito o experto en educación. • Bachiller pedagógico.

Curso

• Perito o experto en educación. • Bachiller pedagógico.

Curso

• Perito o experto en educación. • Bachiller pedagógico.

Curso

3 años en el grado 6 Ídem 4 años en el grado 6 3 años en el grado 6 4 años en el grado 6 Curso de ingreso Ciencias de la Educación 3 años en el grado 5 Ídem Ídem Ídem

4 años en el grado 4 3 años en el grado 4

3 años en el grado 3 3 años en el grado 3 3 años en el grado 2 3 años en el grado 2

2 años en el grado 1

• Bachiller pedagógico.

Además, como ya se ha mencionado, los profesores pueden obtener bonificaciones salariales adicionales según la normatividad vigente. En la actualidad, muchos de los profesores regulados por el estatuto de 1979 se encuentran en los niveles más altos (OCDE, 2016). Este grupo de docentes puede pasar voluntariamente al nuevo esquema de carrera de 2002, aunque se estima que la cantidad de personas que lo han hecho es muy baja (Bruns y Luque, 2014).

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3.2. Escalafón docente: progresión salarial basada en una evaluación (Decreto 1278/2002) El Decreto 1278 de 2002 no solo introdujo un escalafón docente que implica una progresión salarial basada en la evaluación, también situó a los exámenes estandarizados en el corazón de la promoción a nuevos puestos de trabajo. Como ya se señaló, el escalafón docente establecido por el Decreto 1278 consiste en tres grados y cuatro niveles para cada grado (véase gráfico 3). Aquellos profesores que tengan un título de una Escuela Normal Superior se situarán en el Grado 1; los que posean una licenciatura en educación o en cualquier otra profesión, siempre que hayan hecho un curso de capacitación pedagógica homologado, se situarán en el Grado 2. Por último, aquellos que posean un master o títulos de doctorado relacionados con la asignatura que estén enseñando en la escuela o en áreas de educación afines, estarán emplazados en el Grado 3. Cuando un profesor accede a un nuevo grado, siempre será situado en el nivel A. Por ejemplo, un profesor novel con cualificaciones académicas equivalentes a una titulación de una Escuela Normal Superior será situado en el Grado 1 y Nivel A, pasando a llamarse en términos salariales 1A. Un profesor con un título de licenciado o profesional con los requisitos aprobados será situado en el Nivel 2A. Sin embargo, también aquí pueden obtenerse bonificaciones salariales si se complementan los grados con una especialización, un master o un doctorado (2AE, 2AM y 2AD, respectivamente), como se expuso en la sección 2.4. Es importante indicar que el ascenso a grados y niveles superiores no está asociado a responsabilidades adicionales porque promueve la movilidad horizontal. Además, este sistema se aplica no solo a los profesores sino a todos los cargos de gestión de las instituciones educativas: rectores (directores), directores rurales, docentes orientadores y coordinadores. Para ascender a niveles superiores (del B al D), los profesores necesitan: a. superar una evaluación de competencias (con una puntuación de, al menos, 80 sobre 100); b. haber superado las dos últimas evaluaciones de desempeño (con una puntuación de, al menos, 60 sobre 100);

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c. haber cumplido tres (3) años servicio contados a partir la fecha de la primera posesión en período de prueba; el docente debe permanecer en el grado de ingreso por tres (3) años, después puede realizar evaluación de ascenso de grado o nivel cada vez que éste sea convocado, regularmente es cada año. Para ascender a grados superiores (grado 3), los profesores necesitan cumplir con los mismos requisitos que para incrementar el nivel y además deben completar un master o doctorado.

a. La evaluación de competencias para ascender a niveles y grados superiores de salario Son evaluados tres grupos de competencias: las comportamentales, las pedagógicas y las disciplinares. •• Comportamentales: incluyen el “conjunto de características personales que favorecen el desempeño de las funciones de docencia y dirección educativa” (MEN, 2012:11). •• Pedagógicas: están relacionadas con el “conjunto de conocimientos y habilidades del docente o directivo docente, para formular, desarrollar y evaluar procesos de enseñanza y aprendizaje en las instituciones educativas” (MEN, 2012:11). •• Disciplinares: son un “conjunto de conocimientos y habilidades relacionadas con el área de desempeño específica del docente o directivo docente” (MEN, 2012:11). La participación en la evaluación de competencias para ascender de grado y/o nivel es voluntaria pero es un requisito imprescindible si se desea aspirar a conseguir incrementos salariales. Los evaluadores: el ICFES interviene en esta evaluación, y en colaboración con las entidades subnacionales y bajo la dirección del MEN gestiona los exámenes para estos ascensos. Instrumentos: hasta el año 2015 se aplicó un examen que analizaba las competencias docentes mediante prueba. Esta prueba estandarizada era preparada por expertos procedentes de facultades de educación o de institutos de investigación educativa contratados por el MEN para tal fin. El examen se realizaba por escrito, tenía una duración de cuatro horas y se evaluaban competencias específicas (disciplinares) y generales. El tipo de

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preguntas y su dificultad dependían de la posición de los candidatos (por ejemplo, profesor, orientador escolar o directivo docente), el nivel educativo en el que trabajan (preescolar, primaria, secundaria), la(s) asignatura(s) en las que están especializados (matemática, filosofía, etc.) y si pretenden ascender de grado o de nivel. Desde el año 2016, se llegó a la aplicación de la Evaluación de Carácter Diagnóstico Formativo, que es usada en la actualidad, y que tiene como objetivo principal determinar las competencias de los docentes en contexto mediante un video e instrumentos metodológicos de sus prácticas de aula. Para los dos casos, la evaluación de competencias es de índole acumulativa. Se asigna un valor diferente a cada uno de los tres grupos de competencias por evaluar (tabla 4) y el resultado final está compuesto por la sumatoria de puntuación obtenida en cada uno de ellos. Se necesita obtener una puntuación mínima de 80/100 para avanzar a grados o niveles superiores. Tabla 4. Peso/relevancia dada a las diferentes competencias en la evaluación para ascender a grados o niveles hasta el año 2015 Promoción a un grado superior (del 1 al 3)

Promoción a un nivel superior (del A al D)

Competencia

Peso

Competencia

Peso

Comportamental

Pedagógica

Disciplinar

Fuente: MEN. http://www.mineducacion.gov.co/proyectos/1737/articles-310888_archivo_pdf_ingles.pdf

Es además una evaluación ”referida a criterio” pues el MEN tenía la obligación de otorgar el incremento salarial correspondiente a todos aquellos que hubieran alcanzado esta puntuación mínima. El presupuesto relativo a estos incrementos se establece anualmente; luego, las Entidades Territoriales Certificadas (ETC) determinan los rubros necesarios para realizar dichos pagos de ascenso y son solicitados al MEN. En 2015 se introdujeron cambios en los mecanismos de evaluación, así se incorporó una filmación mediante la Evaluación de Carácter Diagnóstico Formativo. Los profesores realizan un video que es usado para evaluar sus prácticas docentes, se constituye en un registro audiovisual de una práctica 99

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cotidiana. Para los directivos, el video refiere preferiblemente a una reunión de docentes. Junto a ese registro, también se estableció utilizar las evaluaciones de los estudiantes mediante formato escrito establecido para tal fin, las autoevaluaciones del profesor y las evaluaciones de desempeño (tabla 5). Tabla 5. Valor porcentual de los procesos de la nueva evaluación de competencias Para profesores que estén enseñando en el último grado de Educación Primaria y todos los niveles superiores Aspectos evaluados

Peso

Observación del video/grabada

Autoevaluación

Evaluación de desempeño

Apreciación de los estudiantes

Para profesores que estén enseñando en Educación Preescolar y los primeros tres años del primer nivel Observación grabada Autoevaluación Evaluación de desempeño

80 12.5 7.5

Fuente: ECDF, 2015. http://www.maestro2025.edu.co/es/pagina/instrumentos-de-evaluacion.

El ICFES es el responsable de esta evaluación, selecciona a profesores con competencias similares para que evalúen los videos de los candidatos, sus planificaciones y sus prácticas en el aula. El grupo académico del ICFES también interviene en la evaluación. Algunas entidades territoriales proporcionan talleres de formación a los profesores que aspiran avanzar a niveles salariales más altos a través de este nuevo instrumento. Los docentes que no superen la evaluación deben tomar cursos de desarrollo profesional (OCDE, 2016). Tras la mencionada evaluación, cada profesor recibe retroalimentación acerca de los aspectos sobre los que fue examinado.

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b. Evaluación anual de desempeño Los profesores y los directivos docentes son anualmente valorados a través de una evaluación de desempeño. Como ya se mencionó, si se desea intentar superar el nivel salarial en curso, es obligatorio haber superado, al menos, las dos últimas evaluaciones desempeño. Esta evaluación tiene cuatro componentes principales y un subcomponente múltiple, tal y como se indica en la tabla 6: (a) componente de gestión (solo aplicable a los directivos), (b) componente académico, (c) componente administrativo, y (d) componente comunitario. Los profesores serán evaluados a partir de dos tipos de ”registros” o ”evidencias” que acumulan mediante un dossier o carpeta durante el transcurso del año académico: 1) diversos tipos de documentación que certifican las actividades del profesor o director evaluado: el plan de trabajo individual anual, los programas de desarrollo profesional a los que ha asistido, los resultados de los exámenes de los estudiantes, etcétera; 2) evidencias respecto de las percepciones y apreciaciones que los miembros de la comunidad escolar tienen sobre el trabajo del profesor: valoraciones de padres y estudiantes (muchas veces recogidas en encuestas), entrevistas, herramientas de autoevaluación, etcétera. Los evaluadores pueden elegir las herramientas que ellos estimen más apropiadas siempre y cuando estén de acuerdo con estas líneas de orientación en la Guía 31 (Evaluación Anual de Desempeño Laboral). Posteriormente, se asignará una puntuación diferente a cada componente, por lo cual este tipo de evaluación puede denominarse como acumulativa. Para obtener un resultado final satisfactorio, se necesitan al menos 60 puntos. De no conseguirlos en dos evaluaciones sucesivas, el profesor puede llegar a ser destituido después de un proceso de seguimiento. Los profesores son evaluados por los directores de las escuelas, y estos últimos son evaluados directamente por los supervisores u otros funcionarios designados por las entidades territoriales; aun así, y en pos de evitar cualquier tipo de trato injusto, aquel profesor que considere que la evaluación no ha sido objetiva podrá apelar a un segundo evaluador.

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Tabla 6. Competencias de profesores y directores que son tenidas en cuenta en la evaluación de desempeño COMPETENCIAS FUNCIONALES Área de Gestión

Competencias Docentes

Competencias Directivos Docentes

Gestión

(Aplica exclusivamente para directivos docentes.)

• Planeación y organización directiva. • Ejecución.

Académica

• Dominio del currículo. • Planeación y organización académica. • Pedagogía y didáctica. • Evaluación del aprendizaje.

• Pedagogía y didáctica. • Innovación y direccionamiento académico.

Administrativa

• Uso de recursos. • Seguimiento de procesos.

• Administración de recursos. • Gestión del talento humano.

Comunitaria

• Comunicación institucional. • Interacción institucional. • Interacciones con la comunidad y el entorno.

• Comunicación institucional. • Interacciones con la comunidad y el entorno.

COMPETENCIAS COMPORTAMENTALES DE DOCENTES Y DIRECTIVOS DOCENTES Liderazgo, relaciones interpersonales y comunicación, trabajo en equipo, negociación y mediación, compromiso social e institucional, iniciativa, orientación al logro. Fuente: http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-169241_archivo_pdf.pdf Pag. 1

3.3. Escalafón de carrera La carrera docente permite concursar para ingresar también al ejercicio de cargos directivos u otras especialidades, como docente líder de apoyo, necesarias en las instituciones educativas. Los requisitos y funciones se establecieron según Resolución 09317 de mayo de 2016 resumidas a continuación:

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1) Rector y director rural. Es responsable de la administración técnica, pedagógica, administrativa y financiera de las instituciones que regenta, en calidad jurídica de representante legal. Es el encargado de mantener las relaciones con la comunidad educativa (padres de familia, sector productivo, egresados, representantes de entidades o aliados estratégicos, entre otros actores). Desempeña “actividades de dirección, planeación, coordinación, administración, orientación y programación en las instituciones educativas para liderar la formulación y el desarrollo del Proyecto Educativo Institucional (PEI)”, así como vela “por la calidad y el mejoramiento continuo de los procesos pedagógicos sociocomunitarios de la institución educativa a su cargo” (pág 12). 2) Coordinador. Asiste y colabora con el rector específicamente en términos académicos, además de coadyuvar tanto en la convivencia escolar como en el quehacer pedagógico institucional. 3) Docente líder de apoyo. Es responsable de “desarrollar su actividad académica a través de proyectos pedagógicos y otras actividades de apoyo para la formación integral de los estudiantes, relacionadas con la orientación y convivencia escolar; el fortalecimiento de competencias matemáticas, comunicativas y científicas; las áreas transversales de enseñanza obligatoria; el uso como espacio pedagógico del bibliobanco de textos, las bibliotecas y el material educativo para desarrollar proyectos de oralidad, escritura y lectura; el desarrollo de proyectos de mejoramiento de la calidad educativa; la aplicación de modelos pedagógicos flexibles para la prestación del servicio educativo; y las necesidades que surjan de la puesta en marcha de los planes de estudio y los proyectos educativos institucionales” (pág.66). Para acceder a cada una de estas posiciones se necesita una serie de requisitos, como se muestra en la tabla 7.

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Tabla 7. Requisitos mínimos para las posiciones de gestión en la escuela Requisitos mínimos de formación académica

Experiencia

Licenciado. Seis (6) años de experiencia profesional.

1. Seis (6) años en alguno de los cargos de directivos docentes. 2. Cuatro (4) años en alguno de los cargos de directivos docentes y dos (2) años de experiencia en otro tipo de cargos según la norma. 3. Cinco (5) años en cargos docentes de tiempo completo en cualquier nivel educativo y tipo de institución oficial o privada; y un (1) año en alguno de los cargos de directivos docentes.

Profesionales no licenciados: Título profesional universitario en administración, economía, matemáticas, estadística y afines, ingeniería industrial y afines, ingeniería administrativa y afines.

Seis (6) años de experiencia, que puede acreditar en alguna de las siguientes formas: 1. Seis (6) años en alguno de los cargos de directivos docentes. 2. Cuatro (4) años en alguno de los cargos de directivos docentes y dos (2) años de experiencia en otro tipo de cargos en los que haya cumplido funciones de administración. 3. Cinco (5) años en cargos docentes de tiempo completo en cualquier nivel educativo y tipo de institución oficial o privada. Y un (1) año en alguno de los cargos de directivos docentes.

Cargo Rector

Director rural

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Profesionales licenciados / Normalista Superior: Licenciatura o Normalista superior.

Cuatro (4) años de experiencia: 1. Cuatro (4) años en alguno de los cargos de directivos docentes. 2. Tres (3) años en un cargo docente. Y un (1) año de experiencia en otro tipo de cargos.

Profesionales no licenciados: Título profesional universitario: administración, economía, matemáticas, estadística y afines, ingeniería industrial y afines, ingeniería administrativa y afines.

Cuatro (4) años de experiencia: 1. Cuatro (4) años en alguno de los cargos de directivos docentes. 2. Tres (3) años en un cargo docente de tiempo completo. Y un (1) año de experiencia en otro tipo de cargos en los que haya cumplido funciones de administración.

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Coordinador

Profesionales licenciados.

Cinco (5) años de experiencia, que puede acreditar en alguna de las siguientes formas: 1. Cinco (5) años en alguno de los cargos de directivos docentes (Ley 115 de 1994 o Decreto Ley 1278 de 2002), o en un cargo docente de tiempo completo en cualquier nivel educativo y tipo de institución educativa, oficial o privada. 2. Cuatro (4) años en un cargo docente o directivo docente de tiempo completo en cualquier nivel educativo y tipo de institución educativa, oficial o privada. Y un (1) año de experiencia en otro tipo de cargos en los que haya cumplido funciones de administración de personal, finanzas o planeamiento de instituciones educativas oficiales o privadas de cualquier nivel educativo o del sector educativo.

Profesionales no licenciados. Título profesional universitario en alguno de los siguientes Núcleos Básicos del Conocimiento (NBC): 1. Administración. 2. Contaduría. 3. Economía. 4. Matemáticas, estadística y afines. 5. Ingeniería industrial y afines. 6. Ingeniería administrativa y afines. 7. Antropología y artes liberales. 8. Sociología, trabajo social y afines. 9. Filosofía, teología y afines. 10. Psicología. 11. Lenguas modernas, literatura, lingüística y afines.

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Docente líder de apoyo

Profesionales licenciados: Licenciatura en matemáticas, ciencias sociales e historia, geografía, humanidades y filosofía, sociología, ciencias políticas, estudios políticos, trabajo social, artes plásticas, Licenciatura en artes, Licenciatura en arte y folklore, Licenciatura en arte y folklore y cultura, Licenciatura en artes plásticas, Licenciatura en educación artística, Licenciatura en formación estética,. música, educación física, Licenciado en lenguas modernas. Licenciado en español y literatura. En todas las áreas de apoyo se requiere título de postgrado mínimo a nivel de especialización.

Experiencia: Dos (2) años de experiencia profesional, que puede acreditar en alguna de las siguientes formas: 1. Dos (2) años en un cargo docente en cualquier nivel educativo y tipo de institución oficial o privada. 2. Dos (2) años en el cargo de directivo docente (Ley 115 de 1994 o Decreto Ley 1278 de 2002) en cualquier tipo de institución oficial o privada.

Docente orientador

Profesionales licenciados: Licenciatura en cualquier área de conocimiento. Licenciatura en psicología y pedagogía. Licenciatura en psicopedagogía (sola o con énfasis), Licenciatura en pedagogía, reeducativa, Licenciatura en cualquier área con título de postgrado mínimo a nivel de especialización en orientación Psicología (sola o con énfasis), Trabajo social, Terapias psicosociales, Desarrollo familiar.

No requiere experiencia.

Docente

Licenciados o profesionales: en áreas afines a las convocadas (Resolución 09317 de 2016) (págs. 39-66).

No requiere experiencia.

Fuente: Adaptación a partir de la Resolución 09317 de mayo de 2016. https://www.mineducacion. gov.co/1759/w3-article-357013.html

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El proceso de selección para los puestos antes mencionados está organizado de la misma manera que el de docentes. Los candidatos deben pasar por un examen de competencias per se clasificatorio, una entrevista oral basada en un estudio de caso y, finalmente, la recepción de su curriculum vitae, de acuerdo con la tabla 8. Con los resultados de este proceso se procederá a configurar una lista de los candidatos idóneos ordenados de acuerdo con su puntuación. Tras un ”período de prueba” satisfactorio serán nombrados en sus cargos. Tabla 8. Parámetros para el proceso de selección de acceso de directivos docentes y orientadores a la carrera docente Tipo de prueba

Aptitudes y competencias básicas

Carácter de la prueba

Eliminatoria y clasificatoria

Calificación mínima aprobatoria

60/100 para docentes de aula y líderes de apoyo. 70/100 para directivos docentes.

Peso dentro del puntaje total (%)

Responsables de la aplicación de la calificación

Docente líder de apoyo

Directivos docentes

60%

55%

ICFES

Psicotécnica

Clasificatoria

No aplicable

10%

15%

ICFES

Valoración de antecedentes

Clasificatoria

No aplicable

20%

CNSC o delegado

Entrevista

Clasificatoria

No aplicable

10%

CNSC o delegado

Fuente: Adaptación a partir de: http://www.cnsc.gov.co/index.php/normatividad-339-a-425. (Capítulo IV, artículo 16-19).

3.4. Bonos y otros incentivos Desde 2014 se ha puesto en marcha un programa de incentivo docente que ofrece a algunos profesores la oportunidad de comenzar estudios de maestría sufragados por el gobierno. Tienen prioridad quienes estén trabajando en instituciones educativas asociadas a los programas “Todos a

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Aprender”10 y “Jornada Única”11. Algunas entidades locales también ofrecen becas a docentes que quieran realizar estudios de maestría o doctorado con el objetivo de apoyar o mejorar la calidad de la educación. En julio de 2015 se introdujo una bonificación destinada al personal de instituciones educativas que participara en los dos programas antes mencionados. La bonificación se concede a aquellos docentes que alcancen o superen los compromisos de mejoramiento cuantitativamente consignados en el Mínimo de Mejoramiento Anual (MMA), establecidos en el Índice Sintético de Calidad Educativa (ISCE). En el año 2016 el bono correspondió a un 50% adicional al salario de un mes completo/entero (OCDE, 2016). Por otra parte, el programa “Ser Pilo Paga Profe” se enfoca en incentivar a los mejores graduados de la escuela secundaria a emprender carreras profesionales relacionadas con la docencia o licenciaturas. Este Programa concede becas a aquellos alumnos que obtengan los resultados más altos en el examen nacional oficial llamado “Saber 11” –cuyo número equivale al máximo nivel en educación media– si estudian en universidades con acreditación de alta calidad que posean facultades con reconocida trayectoria. Quienes acepten también se beneficiarán con cursos de inglés, programas de intercambio internacional, medios digitales para facilitar el aprendizaje (como ordenadores personales o tablets) y oportunidades para iniciar estudios de maestría a nivel nacional e, incluso, hacer intercambios o pasantías en universidades extranjeras.

10 El Programa de Transformación Educativa ”Todos a Aprender” (PTA) es la iniciativa líder para mejorar la promoción de grado y las habilidades de los profesores de primaria que laboran en planteles educativos que no alcanzaron los estándares mínimos de desempeño en lenguaje y matemática en las pruebas diseñadas por el ICFES e implementadas anualmente por el MEN. Esta política gubernamental parte de la experiencia del Programa de Educación Rural (PER) que estaba dirigido a elevar las habilidades de enseñanza por medio de métodos de formación situados en la institución educativa, de estrategias definidas de contenido pedagógico y de un proceso de enseñanza bien secuenciado. Entre 2010 y 2014, el PTA benefició a 2.345.372 estudiantes de educación primaria, más de 90.000 profesores y apoyó a 4.303 instituciones educativas localizadas en 833 municipios. Por medio de un modelo de formación docente en cascada, 100 formadores proporcionaron estrategias pedagógicas y didácticas a 3.000 profesores-tutores, quienes, a su vez, ofrecieron apoyo directo para los profesores de lenguaje y matemática para transformar sus prácticas de aula y mejorar el rendimiento estudiantil en el examen/test SABER 5 (OCDE, 2016:147). 11 Es una estrategia gubernamental empleada para incrementar las matrículas/inscripciones de estudiantes y el tiempo de enseñanza en la institución educativa en dos horas adicionales por día, ofreciendo incentivos como comidas/almuerzos escolares gratis, mejores instalaciones y profesores adicionales. 108

Organización y gestión de la carrera docente en Colombia

4. El proceso de implementación de la Reforma 4.1. Aspectos de gestión y administración La nueva estructura de carrera docente afronta diversos desafíos, especialmente en lo que se refiere a la armonización o la fusión a largo plazo –hacia 2025 a lo sumo– de la nueva regulación respecto de la anterior, y la implementación de procedimientos evaluativos sistematizados y a gran escala. •• Cuestiones relacionadas con los intentos de armonizar las dos regulaciones de la carrera docente existentes. El gobierno está dispuesto a unificar las dos regulaciones de carrera docente que existen. Una de las estrategias propuestas y discutidas es la incorporación de profesores que se encuentran en la actualidad bajo el Decreto 2277 al Decreto 1278 para hacer que las condiciones laborales sean homogéneas en todo el país. Según se desprende de las entrevistas realizadas a funcionarios del MEN: “Los profesores (bajo el Decreto 1278) están mejor cualificados y reciben salarios similares a los de los profesores del antiguo esquema. Nosotros tenemos planes para unificar los dos estatutos invitando a los profesores que pertenecen al Decreto 2277 a trasladarse/someterse al Decreto 1278 a cambio de las mejores condiciones laborales ofrecidas”. Este proceso implicaría evaluar las pérdidas y ganancias financieras de los profesores que pasen del Decreto 2277 al 1278, quienes estarán regulados a partir de entonces bajo las mismas condiciones que los “nuevos” profesores. Cabe aclarar que tal proceso de migración de un estatuto al otro es, hasta ahora, de carácter voluntario. •• La evaluación de ingreso para los profesores no considera las prácticas cotidianas del día a día. Los representantes de FECODE reconocieron que los nuevos mecanismos hacen el acceso a la carrera docente más flexible. Creen que el hecho de que se abra a diferentes profesiones es algo positivo. Sin embargo, también sostienen que las herramientas evaluativas utilizadas en la actualidad pueden ser analizadas como cuestionables, puesto que las evaluaciones oficiales no consideran las competencias docentes dentro del aula o en situaciones cotidianas que tienen lugar durante el proceso de enseñanza-aprendizaje.

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•• Las puntuaciones requeridas parecen ser demasiado altas. Pocos profesores superan las evaluaciones destinadas a incrementos salariales: los que no, permanecen en el mismo grado o nivel salarial por seis años o más, pues, como norma, solo el 10% de aquellos que participan en evaluaciones previas consiguen finalmente la puntuación mínima requerida (80/100). Estas situaciones se dan cuando los profesores que poseen una maestría o un doctorado permanecen en el nivel salarial 2A porque no pueden aprobar la evaluación por competencias necesaria para recibir el incremento salarial. •• Baja proporción de profesores intentando alcanzar incrementos salariales. De acuerdo con los representantes de la Unidad de Recursos Humanos del MEN, “en 2014-2015, 14% de todos los profesores nombrados bajo el Decreto 1278 participaron en el examen público para ascender a grados o niveles más altos”. De allí que el 86% restante no intentó participar en la prueba por competencias para el incremento salarial, quizás por el hecho de que hay una ausencia general de motivación para dar el examen, considerando que esto podría aumentar de manera sustancial el ingreso salarial. Como señalan Bruns y Luque (2014:257), “los profesores han sido reacios a perseguir los incentivos disponibles por la dificultad percibida de los exámenes, lo cual, de alguna manera, desestima el propósito de ofrecer una nueva vía”. •• Ausencia de rigor entre los directores de escuela cuando realizan las evaluaciones docentes de desempeño anual. Como señalan Bruns y Luque (2014), se ha observado asuntos por destacar respecto de la evaluación de desempeño anual realizada por los directores de colegio, ya que tienden a dar calificaciones muy altas a todos los profesores, probablemente para evitar conflictos internos. Algunos de ellos, incluso, delegan esta tarea a otros miembros del personal (Bruns y Luque, 2014). Así, al menos para el caso colombiano, está comprobado que es problemático confiar exclusivamente en las evaluaciones de desempeño anual realizadas por los directores. Además, estas evaluaciones a menudo no conllevan una retroalimentación de calidad u oportunidades de formación para que los profesores puedan mejorar su trabajo y solo tienen una limitada influencia en las evaluaciones externas (OCDE, 2016). •• Selección de directivos docentes en las instituciones educativas. El procedimiento de selección de los directores docentes de las instituciones educativas pone mucho más peso en sus conocimientos que en sus habilidades de liderazgo. Sin embargo, un buen conocimiento

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de las regulaciones existentes, algo que es verificado en el examen de acceso, no necesariamente avala la capacidad de gestión de los futuros directores. No existe una instrucción por parte de la SE para que, inmediatamente después de tomar posesión oficialmente en el cargo, los directivos docentes desarrollen algún curso de desarrollo profesional complementario que los capacite para mejorar en su práctica administrativa, razón por la cual son encontrados en las auditorías de entes de control procesos realizados fuera de la norma (OCDE, 2016). Junto a lo ya mencionado, se suma la dificultad que supuso hacer que las 95 ETC entendiesen plenamente el nuevo sistema de carrera docente, así como lograr convencer a los sindicatos de profesores de la importancia de este sistema para influir de manera positiva en la calidad de la educación.

4.2. Aspectos financieros El presupuesto destinado a incrementos salariales de los profesores es determinado por medio de un análisis correlacional y mediante proyecciones estadísticas que permitan estimar cuántos docentes recibirán incrementos salariales. El presupuesto previsto se calcula de acuerdo con estos datos, y se determina y ajusta según los planteamientos de la hacienda pública y las negociaciones con sindicatos. El MEN debe asegurar recursos financieros suficientes para cubrir dichos incrementos. De hecho, el problema radicó en que las evaluaciones son tan rigurosas que un limitado número de docentes las superan y logran ascender en grados y niveles. Por tanto, no se logra invertir los recursos financieros previstos por el MEN para incrementos salariales en el año siguiente. Esta situación reduce posibles dificultades financieras en la gestión de recursos nacionales; sin embargo es contraproducente, pues los altos estándares menguan enormemente las posibilidades de obtener un aumento salarial y ello está influyendo en forma negativa en la motivación del profesor. Como forma de mejorar esta situación, y tal como ya se mencionó, se implementó la Evaluación de Carácter Diagnóstico Formativo y se eliminó la prueba escrita de conocimientos. Paradójicamente, aún existen bajos porcentajes de acceso y la misma desmotivación evidente en los discursos de los docentes entrevistados.

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4.3. Participación y comunicación Los sindicatos de profesores tuvieron en sus inicios limitada participación tanto en el diseño como en la implementación de la actual política de carrera docente. FECODE considera que no estuvo involucrada en la elaboración de la actual estructura de la carrera docente, pues su diseño fue llevado a cabo por el MEN con la ayuda de universidades acreditadas; sin embargo en el momento de poner en marcha el régimen actual docente, estas universidades no poseían amplia experiencia del contexto educativo en educación básica primaria, básica secundaría y media. Además, este diseño de carrera docente, al ser prontamente adoptado bajo la forma de un decreto con fuerza jurídica de ley en el año 2002, no permitió una amplia discusión o análisis relevante con los actores sindicales. Esto originó la resistencia de los profesores del anterior Decreto reglamentario –el Decreto 2277–, especialmente tras la publicación de la primera lista de candidatos aptos que entraron en la profesión a través del examen, pues supuso el retiro de su cargo de un determinado número de profesores contratados que participaron pero que no superaron la prueba de ingreso. En 2015, se produjo una huelga nacional de profesores para manifestar su malestar general contra los estrictos métodos cuantitativos que se estaban utilizando al evaluar procesos educativos que en esencia son cualitativos, como la didáctica de las disciplinas del currículo. Según FECODE, “fue una reacción a las bajas condiciones laborales y a unos marcos de evaluación extremadamente rígidos que no compensaban o incentivaban el trabajo de los profesores en el aula”12. En efecto, los profesores sujetos al Decreto 1278/2002 demandaban una mayor flexibilidad en la evaluación para recibir incrementos salariales, un cambio en sus objetivos y la revisión de los instrumentos evaluativos y escalas de ponderación tanto en la entrevista como en el análisis del curriculum vitae. Tras las protestas, el gobierno aprobó la Resolución 15711/2015 para mantener la evaluación como condición para los incrementos salariales pero con notables cambios en su diseño. Ese año también se alcanzó un acuerdo para involucrar a los sindicatos en las decisiones vinculadas con los nuevos mecanismos de evaluación, además se consiguió que tuvieran una evaluación de ascenso de naturaleza diagnóstico-formativa. Esta primera 12 También fueron expresadas otras demandas docentes (por ejemplo, aquellas relacionadas con un particular sistema de salud, un incremento salarial general, pagos adicionales, edad de jubilación, etcétera). 112

Organización y gestión de la carrera docente en Colombia

convocatoria únicamente estuvo dirigida a aquellos docentes que no habían logrado ascender en ningún grado o nivel salarial desde la puesta en marcha del nuevo régimen docente. Transcurridos más de 10 años, los sindicatos mantienen un diálogo mucho más fluido con el gobierno (véase tabla 9), estableciendo un acercamiento entre las partes o mesa de conversaciones donde los sindicatos de profesores negocian las propuestas hechas por el MEN. Tabla 9. Puntos de vista del Gobierno y de la FECODE respecto de la participación de los profesores Gobierno

FECODE

”Hoy estamos intentando discutir con FECODE las modificaciones y los acuerdos que son esenciales para el proceso.”

”El Ministerio de Educación debería continuar cooperando con nosotros porque solo a través del diálogo y la discusión podemos entender y hacerles entender las necesidades de los profesores a los que representamos, así como las debilidades y fortalezas de la estructura actual de la carrera docente.”

Fuente: Entrevistas en profundidad aplicadas a los actores.

5. Efectos percibidos 5.1. Motivación y satisfacción La mayoría de los profesores considera que los aspectos más motivadores de la presente estructura de carrera son dos: por un lado, el hecho de que la profesión docente ofrezca estabilidad laboral; por otro, que existan oportunidades para la progresión salarial. La posibilidad que tienen los profesores bajo el Decreto 1278/2002 de conseguir salarios más elevados que los sujetos al Decreto 2277/1979, junto con los beneficios incorporados que implica encontrarse bajo un régimen de salud especial que aunque presenta dificultades ofrece servicios sin pagos adicionales, como en la mayoría de servicios de salud del país, también influye positivamente en la motivación de los docentes y directivos docentes. Para otros profesores, lo que más los motiva son los exámenes de ingreso a la carrera docente pues, en caso de obtener una posición elevada en las 113

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listas de clasificación, les otorga la prioridad de elegir zonas colindantes con las ciudades capitales y emprender estudios de educación superior, así como otras actividades laborales durante su tiempo libre. Finalmente, también hay profesores que están motivados, evidentemente, por aspectos no relacionados con la organización de la carrera docente: los atraídos por una convicción profunda del rol clave y positivo que la educación juega para el futuro de su país, lo que da un sentido de mayor relevancia social a su trabajo. Por otra parte, uno de los aspectos más débiles de la actual estructura de la carrera docente y que más disminuye la motivación está relacionado con el hecho de que los procedimientos de evaluación no son aplicados de manera uniforme a todos los profesores, incluso cuando todos realizan las mismas actividades, pues aquellos sujetos al Decreto 2277 quedan exentos de someterse a las pruebas. Esto genera un cierto sentimiento de desequilibrio para los “nuevos” profesores con respecto a la laxitud con que se percibe el seguimiento del desempeño profesional para con los “antiguos”. La insatisfacción docente emana del hecho de que la mayoría de los profesores no consigue obtener la puntuación mínima requerida en las pruebas y, en consecuencia, no logra ningún incremento salarial, incluso después de haberlo intentado en numerosas ocasiones. La desmotivación generalizada creada por esta circunstancia conlleva una baja presencia de los profesores que optan por someterse a este tipo de evaluaciones. El representante de FECODE afirma que “los profesores se sienten inseguros porque no son capaces de pasar la evaluación para el ascenso de grado (del 1 al 3); tener un título es, por tanto, inútil por lo que respecta a incrementos en el salario que están sujetos a la necesidad de superar la evaluación. Hay muchos profesores bajo el nuevo Decreto que no han superado ninguna de las evaluaciones para el incremento de grado desde su introducción”. Para disminuir la insatisfacción de los profesores, el gobierno ha implementado desde 2016 la ya descrita ECDF. Sumado a lo anterior, el MEN también reconoce que otro punto débil de la Reforma es la existencia de incentivos poco razonables para los profesores que quieran incrementar sus cualificaciones académicas. El costo de realizar estudios de postgrado (que son los requeridos para pasar del grado 2 al 3) es considerablemente superior en comparación con el de los países vecinos. Cabe señalar que, en contraste con el Decreto 2277, los cursos de corta duración que los docentes sujetos al Decreto 1278 hayan realizado, 114

Organización y gestión de la carrera docente en Colombia

no son tenidos en cuenta para ascender o ser reubicados salarialmente. Esto implica que no solo los profesores necesitan tener suficientes recursos económicos para financiar sus estudios, sino que también deben superar la evaluación que es obligatoria para recibir un incremento salarial. Para los sindicatos y docentes, se estima que se necesitarán unos diez años para que el incremento salarial logre recuperar la cantidad de dinero invertida en cualificaciones adicionales; es decir, un docente que ingresó en el año 2015 estará recibiendo el producto de su inversión en el año 2025, en caso que pueda acreditar su título de postgrado.

5.2. Atracción Según la Unidad de Recursos Humanos del MEN, en el periodo 2012-2015, el último examen público para cubrir 40.000 vacantes en todo el país atrajo a más de 200.000 individuos de varias profesiones porque, como fue mencionado anteriormente, cualquier profesional puede participar en el examen. Sin embargo, algunos candidatos son atraídos a la profesión debido a la escasez de oportunidades laborales en sectores del mercado de empleo vinculados con sus disciplinas de base. Aun así, se considera que la oportunidad para comenzar programas de maestría becados puede influir positivamente en el interés de los docentes. Por otra parte, incluso si los profesores bajo el Decreto 1278 reciben salarios más altos que aquellos sujetos al Decreto 2277, todavía son bajos en comparación con los de otras profesiones con responsabilidades similares (véase el punto “2.1. Perfil del plantel docente”, en este mismo capítulo). Según FECODE, esto no hace de la profesión docente algo muy prometedor para los más jóvenes: “Los profesores están obligados a estudiar para obtener una promoción o para recibir un incremento salarial incluso si sus salarios son tan bajos que ni siquiera se pueden pagar esos estudios. El salario es considerablemente más bajo que en otras profesiones con características similares”. No obstante, la estabilidad laboral y los largos períodos vacacionales son considerados como aspectos positivos que incrementan el atractivo de la profesión para algunos profesionales que ven la carrera docente como una ocupación temporal. Otro aspecto que cabe señalar es que los profesores bajo el Decreto 1278 están, en promedio, mejor educados que los profesores de la misma edad que se encuentran bajo el antiguo Decreto (Ome, 2012).

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5.3. Retención La mayoría de los profesores tienen títulos en educación y tienden a permanecer en la profesión. De acuerdo con datos de la Unidad de Planificación del MEN, los profesores que tienen titulaciones relacionadas con la educación representan el 97% del profesorado y tienden a permanecer en la profesión hasta que se retiran: “Los datos relativos al acceso y salida de los profesores para el año 2015-2016 permiten afirmar que solo un pequeño número de aspirantes no continúan con el proceso, una mayoría de ellos supera el periodo de prueba y, por ende, continúa dentro de la carrera docente”. Según los entrevistados, el aspecto que contribuye positivamente a la retención de los profesores está relacionado con la estabilidad laboral que la carrera docente puede ofrecer. El abandono o la renuncia de los profesores en el país es muy bajo y en la mayoría de los casos los profesores que se van son aquellos con contratos temporales. Igualmente, las ETC a menudo emplean a profesores de otras profesiones (por ejemplo, contadores para enseñar matemática o profesionales de la salud para enseñar ciencias naturales). No obstante, con frecuencia estos profesionales abandonan la enseñanza tras un par de meses o semanas porque encuentran trabajos que están más en línea con sus profesiones, a menudo asociadas a mayores salarios y mejores condiciones de vida.

6. Conclusiones Puede concluirse que el aspecto más destacado de la estructura de la carrera docente en Colombia es el examen de ingreso a la profesión docente, dirigido a mejorar la objetividad en el proceso de selección, así como a reconocer el previo capital académico de aquellos que acaban ocupando estas posiciones. Sin embargo, se han identificado debilidades en el sistema. Según los profesores, algo que influye negativamente en la percepción de la carrera docente en Colombia es que todavía está regulada por dos tipos diferentes de normas que continúan justificando un tratamiento, seguimiento y pago diferencial para quienes realizan las mismas tareas. Igualmente, los docentes también han criticado de manera contundente el rígido marco de evaluación basado en exámenes estandarizados y la

116

Organización y gestión de la carrera docente en Colombia

evaluación continua tanto de competencias como de desempeño, lo que en muchas ocasiones se convierte en un proceso documental pero que no se ve reflejado en la realidad educativa en el aula. Las modificaciones en las herramientas de evaluación introducidas en 2015 estaban dirigidas a abordar este asunto, pero queda por ver cómo serán finalmente puestas en práctica en los años venideros ya que se torna poco real el acto de filmar una clase en condiciones preparadas para tal fin. El asunto más urgente que subyace al diseño del modelo de carrera docente está relacionado con el hecho de que no crea los incentivos correctos para que los profesores avancen en sus carreras. Los estándares de evaluación parecen ser demasiado altos, lo que desmotiva y desanima a participar en el mecanismo evaluativo de obtención de incrementos salariales. Además, han sido observados otros inconvenientes con respecto a la evaluación anual de desempeño realizada por los directores de instituciones educativas con relación a la objetividad del proceso. Un aporte para mejorar la estructura de la carrera docente sería cambiar la naturaleza de la evaluación anual de desempeño por otra más flexible y más adecuada para proporcionar retroalimentaciones constructivas de cara a favorecer la práctica docente. También se recomienda repensar el mecanismo de acceso para el régimen 1278, reconociendo la formación realizada por los docentes y el conocimiento impartido por las universidades como suficientes para acreditar las competencias requeridas. Algunos profesores, aun consiguiendo cualificaciones adicionales, no reciben un incremento salarial a causa de una Evaluación de Carácter Diagnóstico Formativo que continúa siendo insuficiente en términos de aproximación a la realidad educativa de cada docente; por ejemplo, donde la filmación no es auténtica en la mayoría de los situaciones, sino fruto de una reiterada planeación y escenificación en algunos casos de los educandos. Además, el costo asociado a la realización de las filmaciones es asumido por los docentes, lo que en muchos casos no garantiza la idoneidad del profesional para abordar el proceso ya que en municipios alejados los costos varían y la posibilidad de que sea fallido resulta muy alta. Finalmente, el proceso de exámenes estandarizados para decidir incrementos salariales debe estar en línea con los cursos de capacitación llevados a cabo por las ETC. Dichas entidades podrían usar la información recogida durante la evaluación para identificar debilidades particulares y mejorar la vida profesional de los docentes. 117

Organización y gestión de la carrera docente en Colombia

Acrónimos y siglas CNSC

Comisión Nacional del Servicio Civil

DAFP

Departamento de Administración de la Función Pública

ECDF

Evaluación de Carácter Diagnóstico Formativo

EDUCAL Sindicato de Educadores Unidos de Caldas (una rama de FECODE) ENS

Escuela Normal Superior

ETC

Entidades Territoriales Certificadas

FECODE

Federación Colombiana de Educadores

ICFES

Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (desde 2009, la sigla corresponde al Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación)

ISCE

Índice Sintético de Calidad Educativa

MEN

Ministerio de Educación Nacional

MMA

Mínimo de Mejoramiento Anual

OCDE

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OPEC

Oferta Pública de Empleo de Carrera

Secretaría de Educación

119

Organización y gestión de la carrera docente en Colombia

Referencias bibliográficas Barragán, L. (ed.) (2014). Tras la excelencia docente. Cómo mejorar la calidad de la educación para todos los colombianos, Bogotá, Fundación Compartir. Bruns, Barbara y Luque, Javier (2014). Great Teachers. How to Raise Student Learning in Latin America and Caribbean. Washington, D.C., World Bank Group. Estrada, A., Numpaque, L. y Lozada, I. (2015). Brecha salarial de los maestros públicos en Colombia. [Estudio realizado por la Universidad Nacional de Colombia sobre los salarios del magisterio para definir la nivelación salarial]. Recuperado de: http://www.renovacionmagisterial.org/portada/ sites/default/files/adjuntos/2015/04/16/ESTUDIO%20UNIVERSIDAD%20 NACIONAL%20SALARIO%20DEL%20MAGISTERIO%20(1).pdf Ome, A. (2012). ”Meritocracia en la carrera docente. Evidencia para Colombia”, en Instituto Colombiano para la Evaluación de la Educación (ICFES), Estudios sobre la calidad de la educación en Colombia. Recuperado de: http://www.icfes.gov.co/investigadores-posgrado/ resultados-de-investigaciones/item/1893

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121

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Decreto 1095 de 2005 (abril 11). Por el cual se reglamentan los artículos 6°, numeral 6.2.15; 7°, numeral 7.15 y 24 de la Ley 715 de 2001 en lo relacionado con el ascenso o movilidad horizontal en el Escalafón Nacional Docente, de los docentes y directivos docentes en carrera que se rigen por el Decreto Ley 2277 de 1979; y se dictan otras disposiciones. Recuperado de: http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-103304_archivo_pdf.pdf Decreto 3982 de 2006 (noviembre 11). Por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto Ley 1278 de 2002, y se establece el procedimiento de selección mediante concurso para la carrera docente; se determinan criterios para su aplicación. Recuperado de: http://www.mineducacion. gov.co/1621/articles-112972_archivo_pdf.pdf Decreto 3782 de 2007 (octubre 2). Por el cual se reglamenta la evaluación anual de desempeño laboral de los servidores públicos docentes y directivos docentes que se rigen por el Decreto Ley 1278 de 2002. Recuperado de: http:// www.mineducacion.gov.co/1621/articles-135430_archivo_pdf.pdf Decreto 1075 de 2015 (mayo 26). Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Educación. Recuperado de: http://redes.colombiaaprende.edu.co/ntg/men/pdf/decreto_1075_de_2015.pdf Decreto 1092 de 2015 (mayo 26). Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 2277 de 1979; y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal. Recuperado de: https://www.funcionpublica.gov.co/documents/418537/874325/ Dec.+1092+de+2015+Docentes+Escalafon+Nacional+Docente.pdf/ d56b8aa8-3b20-44b3-903c-1b1f30d2fe97 Decreto 1116 de 2015 (mayo 27). Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 1278 de 2002; y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal. Recuperado de: http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-135430_archivo_pdf.pdf Decreto 120 de 2016 (enero 26). Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del 122

Organización y gestión de la carrera docente en Colombia

Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto Ley 1278 de 2002; y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal. Recuperado de: http:// es.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20120%20 DEL%2026%20DE%20ENERO%20DE%202016.pdf Decreto 122 de 2016 (enero 26). Por el cual se modifica la remuneración de los servidores públicos docentes y directivos docentes al servicio del Estado en los niveles de preescolar, básica y media que se rigen por el Decreto 2277 de 1979; y se dictan otras disposiciones de carácter salarial para el sector educativo estatal. Recuperado de: http://es.presidencia. gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20122%20DEL%2026%20 DE%20ENERO%20DE%202016.pdf Decreto 915 de 2016 (junio 1). Por el cual se reglamenta el Decreto Ley 1278 de 2002 en materia de concursos de ingreso al sistema especial de carrera docente, se subroga un capítulo y se modifican otras disposiciones del Decreto 1075 de 2015 – Único Reglamentario del Sector Educación. Recuperado de: http://es.presidencia.gov.co/normativa/normativa/DECRETO%20915%20DEL%2001%20DE%20JUNIO%20DE%20 2016.pdf Decreto ley 882 de 2017 (mayo 26). Por el cual se adoptan normas sobre la organización y la prestación del servicio educativo estatal y el ejercicio de la profesión docente en zonas afectadas por el conflicto armado. Recuperado de: http://es.presidencia.gov.co/normativa/normativa/ DECRETO%20882%20DEL%2026%20DE%20MAYO%20DE%202017.pdf Departamento Administrativo Nacional de Estadística (2015). Mercado laboral. Principales resultados. Recuperado de: http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/boletines/ech/ech/pres_web_empleo_rueda_prensa_nov_15.pdf Ley 115 de 1994 (febrero 8). Por la cual se expide la Ley General de Educación. Recuperado de: http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-85906_archivo_pdf.pdf Ley 715 de 2001 (diciembre 21). Por la cual se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. Recuperado de: http://www.mineducacion.gov.co/1621/articles-86098_archivo_pdf.pdf 123

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Ley 909 de 2004 (septiembre 23). Por la cual se expiden normas que regulan el Empleo Público, la Carrera Administrativa, la Gerencia Pública; y se dictan otras disposiciones. Recuperado de: http://wp.presidencia.gov. co/sitios/normativa/leyes/Documents/Juridica/ley%20909%20de%20 23%20de%20septiembre%20de%202004.pdf Ley 1753 de 2015 (junio 9). Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018. “Todos por un nuevo país”. Recuperado de: https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Prensa/ArticuladoVF.pdf Ministerio de Educación Nacional (2008). Evaluación anual de desempeño laboral. Docentes y directivos docentes del Estatuto de profesionalización docente 1278 de 2002. Recuperado de: http://www.mineducacion. gov.co/1621/articles-169241_archivo_pdf.pdf Ministerio de Educación Nacional (2012). Evaluación de competencias para el ascenso o movilidad horizontal o reubicación del nivel salarial de los docentes y directivos docentes regidos por el Decreto Ley 1278 de 2002. Recuperado de: http://www.mineducacion.gov.co/proyectos/1737/articles-310888_archivo_pdf_ingles.pdf Resolución 15711 de 2015 (septiembre 24). Por la cual se establece el cronograma de actividades para el proceso de evaluación de carácter diagnóstico formativo de los educadores oficiales regidos por el Decreto Ley 1278 de 2002, que no han logrado ascenso o movilidad horizontal de grado o reubicación de nivel salarial; y se fijan los criterios para su aplicación. Recuperado de: http://www.mineducacion.gov.co/normatividad/1753/articles-354017_recurso_1.pdf Resolución 09317 de 2016 (mayo 6). Por medio de la cual se adopta e incorpora el Manual de funciones, requisitos y competencias para los cargos de directivos docentes y docentes del sistema especial de carrera docente y se dictan otras disposiciones. Recuperado de: https://www. mineducacion.gov.co/1759/w3-article-357013.html

124

Capítulo IV Organización y gestión de la carrera docente en Ecuador Roxana Perazza

Organización y gestión de la carrera docente en Ecuador

1. Introducción1 En los últimos diez años, Ecuador ha llevado a cabo un intenso proceso de trabajo en torno a la mejora de la educación pública. Dicho proceso se inicia en el año 2006 con la elaboración del Plan Decenal de Educación (2006-2015) y continúa en el año 2016 con la definición de un nuevo Plan Decenal de Educación (2016-2025). Ambos planes expresan la intención de dos gobiernos, el de Alfredo Palacio primero y el de Rafael Correa después, de constituir las políticas de educación en políticas de Estado2. La transformación de la carrera profesional de los docentes ha sido uno de los ejes centrales del contenido de ambos planes decenales. En virtud de las medidas adoptadas en el marco de ambos planes y de la elaboración de diversas normas a ellos asociadas, Ecuador cuenta hoy con una carrera docente que implica cambios respecto del pasado reciente. En relación con la normativa, cabe señalar dos normas de relevancia. La primera, el Decreto Ejecutivo 1.563 del año 2006, que reformó el “Reglamento de la Ley de Carrera Docente y Escalafón del Magisterio” instalando pruebas de selección para el ingreso de aspirantes a nuevos cargos docentes3. La segunda, la Ley Orgánica de Educación Intercultural (en adelante, LOEI) sancionada en el año 2011, que, entre otras medidas, puso el eje en la construcción de una nueva carrera docente.

Nota de la autora: nuestro reconocimiento a la labor desarrollada por la Mgr. Mercedes Chiappe, asistente técnica en esta investigación. 1 El trabajo de campo e investigaciones preliminares para la elaboración de este capítulo se llevaron a cabo entre octubre y diciembre de 2016. 2 El 15 de enero de 2007 Rafael Correa asumió la presidencia de la República del Ecuador. A partir del 24 de mayo de 2017 Lenín Moreno tomó posesión de dicho cargo. 3 Luego, el Acuerdo Ministerial 438 del 2007 regula las disposiciones en lo referente al proceso de selección de los docentes para ingresar al magisterio mediante concurso de méritos y oposición. 127

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Producto de ese proceso de cambio desarrollado en los últimos diez años, Ecuador cuenta en la actualidad con una carrera docente que combina un escalafón de carrera integrado por seis funciones con un escalafón salarial organizado en siete categorías. Para que lo docentes puedan promover a diversas funciones, deben cumplir con distintos requisitos que, en todos los casos, combinan los resultados obtenidos en los procesos de evaluación de desempeño, un cierto número de años de experiencia laboral previa que varía según la función a la que se pretende acceder, y los resultados obtenidos en los procesos de capacitación. Para ascender en el escalafón salarial, los profesionales deben cumplir con diversos requisitos de experiencia laboral, de desarrollo profesional, y aprobar los procesos de evaluación de desempeño. Por tanto, el modelo vigente es el de progresión salarial basada en una evaluación. De acuerdo con la normativa, el progreso del salario se lleva a cabo cada cuatro años, después de haber alcanzado un resultado exitoso en los procesos de ascenso y re-categorización. Las evaluaciones de los profesores que se vinculan con la carrera docente son: a. La evaluación para el ingreso a la carrera magisterial (Quiero Ser Maestro/ QSM). Es una evaluación de méritos y oposición de tipo acumulativa y norma referenciada. b. La evaluación para acceder a ascensos y/o re-categorizaciones (Quiero Ser Director/QSD). Es una evaluación de méritos, de tipo acumulativa y referenciada en criterios. c. La evaluación para acceder a las diversas funciones de la enseñanza es de méritos y oposición de tipo acumulativa y referenciada en criterios. En este Informe, organizado en seis puntos, se presentan los aspectos antes indicados con el propósito de describir el tipo de carrera profesional que Ecuador ha diseñado e implementado para su plantel docente. Los aspectos considerados en este Informe pretenden dar cuenta de tres cuestiones centrales: una caracterización general de la fuerza laboral docente, una caracterización general de la normativa que regula la carrera docente, y una caracterización de la estructura y la dinámica de la carrera docente.

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Organización y gestión de la carrera docente en Ecuador

Para la elaboración de este Informe se han considerado diversas fuentes de información, entre ellas: documentos oficiales, legislación y normativa vigente, estadísticas gubernamentales y textos académicos. También se han llevado a cabo entrevistas semi-estructuradas a diferentes actores involucrados en los procesos de reforma de la carrera docente. Se ha entrevistado a quien fuera la máxima autoridad a cargo del Ministerio de Educación en Ecuador en el momento de llevarse a cabo la Reforma, a dos ex funcionarios de alta responsabilidad en la toma de decisiones sobre este tema y a una especialista en educación del país.

2. Información contextual 2.1. Perfil del plantel docente Según datos relevados, un total de 154.079 docentes se desempeñan en los niveles de educación primaria y secundaria en Ecuador. De ese total, el 83% lo hace en el nivel primario. Tabla 1. Cantidad de docentes ecuatorianos según nivel educativo Cantidad de docentes Bachillerato

26.435

Primaria

127.644

Total general

154.079

Fuente: Ministerio de Educación, Ecuador. Consultado en noviembre 2016.

En relación con el turno en el que trabajan, la gran mayoría (77%) lo hace durante la jornada matutina, solo un 9% trabaja en doble jornada. Se trata de un plantel docente mayoritariamente de sexo femenino (68,4 %)4 y que ha disminuido su edad promedio: en el año 2011 era de 50 años y en 2016 descendió a 44 años5.

4 https://educacion.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2013/10/Indicadores_Educativos_102013_DNAIE.pdf. Consultado en setiembre 2016. 5 Fuente Ministerio de Educación, 2016 129

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Tabla 2. Cantidad de docentes según sexo Sexo

Cantidad de docentes

Femenino

105.655

Masculino

48.424

Total

154.079

Fuente: Elaboración propia. Ministerio de Educación, Ecuador.

En cuanto al tipo de contratación, hay docentes fiscales (de planta ministerial), docentes contratados y unos pocos docentes comunitarios (solo 32). En 2016, un 10% de los docentes era “contratado”6 y, según informaron los funcionarios entrevistados al finalizar ese mismo año, se preveía realizar nuevos nombramientos. Uno de los objetivos de la gestión de Rafael Correa fue aunar esfuerzos para lograr que el 100% de los docentes pertenezca a la planta ministerial, esto supone la reducción de la cantidad de contratados. Con esa medida se busca garantizar la estabilidad de los docentes para contar con una planta permanente y poder llevar a cabo los procesos de ascensos y recategorizaciones. Es necesario tener en cuenta que los docentes contratados están por fuera de la carrera docente. Según datos relevados en 2016, Ecuador no registra escasez de docentes7. No obstante, esta situación puede cambiar si en el mediano plazo el número de ingresantes a la formación inicial no se incrementa. Esto dificultaría, probablemente, la cobertura de vacantes docentes. En cuanto al perfil profesional de los docentes, el 89% de los maestros y profesores tiene título en alguna área de Pedagogía, el 13% cuenta con un posgrado, el 21% no tiene titulación docente. Se distribuye del siguiente modo:

6 Fuente: Ministerio de Educación, 2016. 7 No se estima un déficit en la cantidad de docentes, sí una mala distribución de los recursos: se llevó a cabo una política de reubicación de los docentes para que todos cumplan la cantidad de horas estipuladas. Ante la expansión de la cobertura educativa, se observa que no hubo un incremento significativo de la planta docente. 130

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Tabla 3. Nivel educativo de los docentes Formación académica

Cantidad de docentes (%)

Posee algún título relacionado con la Pedagogía

89,27

Titulación de nivel superior ( tercer nivel)

63,62

Titulación de posgrado

13,88

Bachiller

9,38

Técnico superior

13,61

Fuente: Elaboración propia. Ministerio de Educación. Registros administrativos.

Sin embargo, a partir de la información recogida en las entrevistas, cabe señalar que en las carreras técnicas o en algunas disciplinas que se dictan en los bachilleratos técnicos existen problemas para la cobertura de los puestos docentes. En esas áreas, en más de una ocasión, no es posible contar con un docente estable y, por ende, se apela a la figura del contratado. Los déficits de estos perfiles docentes en áreas específicas se combinan con las dificultades de acceso (y permanencia) en algunas zonas del país. Además, aunque la edad promedio haya descendido a 44 años, en el corto plazo será necesario renovarla. Se espera que hacia 2018, 17.337 docentes se jubilen de manera voluntaria.

2.2. Legislación y actores involucrados en la carrera docente a. Legislación Tal como se mencionó en la Introducción, en los últimos diez años Ecuador ha desplegado una intensa tarea en torno a la mejora de la educación pública. Los Planes Decenales de Educación (2006-2015)8 y (2016-2025) dan 8 En 2006, el Ministerio de Educación del gobierno del presidente Alfredo Palacio impulsó, junto a organizaciones de la sociedad civil, un referéndum respecto de ocho políticas educativas que pasaron a integrar los lineamientos de las políticas educativas nacionales (Cevallos Estarellas, 2015). Como resultado de dicho proceso, en el seno del Consejo Nacional de Educación (CNE) fue aprobado, con más del 66% de la votación (Isch López, Edgar, 2011), el Plan Decenal 2006-2015. El Plan fue redactado durante la presidencia de Alfredo Palacio (2005-2007). Para su elaboración se llevó a cabo una Consulta Popular que contó con la participación de diversos sectores educativos y de organizaciones sociales. Entre ellos, la Unión Nacional de Educadores (UNE), la Federación de Estudiantes Secundarios del Ecuador (FESE), 131

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cuenta de la prioridad otorgada a la cuestión educativa por dos gobiernos, el de Alfredo Palacio primero y el de Rafael Correa después. En ese marco político, las principales normas que regulan la carrera docente en Ecuador son las siguientes: •• La reforma de la Constitución Política del Ecuador (2008): establece la responsabilidad del Estado en materia educativa (art. 3); define la educación como un derecho de las personas a lo largo de su vida y como un eje estratégico para el desarrollo de un país (art. 26); establece que es pública, laica y gratuita hasta el tercer nivel de educación superior inclusive (art. 28). Fija que se garantizará una carrera docente digna con una administración colectiva y participativa (art. 57). Asegura que es una de las responsabilidades del Estado garantizar la participación libre de los docentes (art. 347) y establece los lineamientos generales de la carrera docente y su escalafón (art. 349). •• La Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI) (2011) y su Reglamento. Establece los requisitos de ingreso (arts. 93 y 94) y títulos reconocidos (art. 96), las características de los concursos de méritos y oposición (cap. VII). •• El Reglamento de la LOEI (2012) establece el marco general de la carrera (título 9, cap. I). Define criterios de concursos docentes y acceso a otras funciones docentes (cap. IV). Indica traslados y órdenes de méritos (cap. III) y el escalafón docente (cap. IV). •• La Ley Orgánica del Servicio Público de 2010 y su Reglamento General del Servicio Público (2010) establecen una equiparación entre las categorías de la carrera docente con las del servidor público. •• Un conjunto de acuerdos ministeriales y decretos del Poder Ejecutivo (No 710/ 2012 y No 811/2015) que reformulan y/o redefinen algunos aspectos o criterios. Según el Reglamento General del Servicio Público (2010), el docente que pertenece a la planta fiscal es considerado un servidor público.

la Federación de Técnicos Docentes del Ministerio, la Asociación de Rectores y de Directores de Escuela, la Asociación de Facultades de Filosofía y Ciencias de la Educación, educadores populares y otros, quienes llevaron a cabo del 23 al 27 abril de 2007 el Segundo Congreso Nacional de la Educación Pública. En ese evento se aprobó el mandato: “Educar para la libertad, educar para la Patria Nueva” (UNE-MEC, 2007), que en buena medida se refleja en los principios constitucionales (Isch López, Edgar, 2011). 132

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Tabla 4. Equiparación entre categorías de la carrera docente y del servicio público (Ley Orgánica del Servicio Público/LOSEP) Categorías de la carrera docente

Equiparación Ley Orgánica del Servicio Público/LOSEP

Categoría A

Servidor Público 7

Categoría B

Servidor Público 6

Categoría C

Servidor Público 5

Categoría D

Servidor Público 4

Categoría E

Servidor Público 3

Categoría F

Servidor Público 2

Categoría G

Servidor Público 1

Fuente: Reglamento Orgánico LOSEP.

En el año 2015, en el Decreto Nº 811 del Poder Ejecutivo se definió el tiempo de la jornada laboral en 40 horas reloj por semana; es decir, los docentes debían cumplir seis horas pedagógicas diarias y el resto de las horas correspondían a las instancias de capacitación y actualización, tareas pedagógicas, tareas de coordinación con los padres y/o actividades de recuperación pedagógicas (artículo 4, Decreto Nº 811/2015).

b. Actores involucrados en la carrera docente El Ministerio de Educación es el principal responsable de llevar a cabo las políticas para el sector docente e implementar las medidas necesarias para instrumentar la LOEI del año 2011 y su Reglamento general del año 2012. Desde 2012, fecha de su creación, el Instituto Nacional de Evaluación (INEVAL) se basa en articulados de la Constitución de la República del Ecuador y de la LOEI. Es un organismo autónomo en sus aspectos financieros, administrativos y técnicos, cuya misión es la evaluación integral, interna y externa del sistema nacional de educación. Debe producir instrumentos de evaluación referidos a los estándares e indicadores de calidad educativa y aplicarlos a los actores del sistema nacional de educación.

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Son objetivos institucionales del INEVAL: •• Realizar una evaluación integral interna y externa del sistema nacional de educación y sus componentes, con la finalidad de promover la educación de excelencia. •• Desarrollar estudios sobre las metodologías de evaluación más adecuadas tanto para el contexto nacional, zonal y local, como en relación con los componentes por evaluar. •• Elaborar instrumentos y procedimientos para realizar evaluaciones, así como protocolos de seguridad en el diseño y la evaluación de instrumento. •• Procesar y analizar la información que se obtenga de las evaluaciones para facilitar la adecuada toma de decisiones en materia de política educativa. •• Hacer públicos los resultados globales de la evaluación, respetando las políticas de difusión y rendición social de cuentas establecidas por la autoridad competente. •• Participar en proyectos internacionales relacionados con la mejora de la calidad de la educación a nivel nacional. Con respecto a la carrera docente está bajo responsabilidad del INEVAL el diseño de los instrumentos de evaluación de desempeño. Cabe señalar que la evaluación de los docentes está presente en todos los niveles y el gobierno la implementa cada cuatro años. Esta política está relacionada con una oferta de formación continua, destinada a aquellos docentes que necesitan fortalecer diversos contenidos. De acuerdo con este propósito, la Subsecretaría de Desarrollo Profesional Educativo del Ministerio de Educación, a través del Programa (Sí Profe), se ocupa de la formación continua de docentes y directivos de las instituciones educativas del país. Desde 2008 organiza, en convenio con universidades, y desde 2011, también con institutos pedagógicos, cursos de formación continua sobre temas que las pruebas Ser Maestro9 han señalado como debilidad.

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Las pruebas “Ser Maestro” y “Ser Estudiante”. Estas últimas reconocen las características de las y los estudiantes del Sistema Nacional de Educación en relación con sus saberes y permite a los evaluados conocer en qué situación se encuentran con base en los estándares de aprendizaje de cada Nivel, emitidos por el Ministerio de Educación.

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2.3. El ingreso a la carrera docente Para el ingreso al magisterio nacional o para el traslado, se sigue un proceso organizado en dos fases. Se trata de un concurso denominado Quiero Ser Maestro (QSM)10. El concurso de ingreso está organizado en dos fases: Fase 1. Elegibilidad: los docentes se inscriben, registran sus datos actualizados (personales, recorrido profesional, cursos, capacitaciones, publicaciones, etc.). Luego escogen la especialidad para participar en pruebas psicométricas y estandarizadas de conocimientos específicos. Fase 2. Concurso de méritos y oposición: una vez que el Ministerio de Educación determina la necesidad de cobertura de vacantes, se convoca a esta fase. Los candidatos se inscriben para validar sus méritos y se someten a una evaluación práctica y de oposición. Después de esta instancia, los docentes se postulan: eligen la zona y distrito en el que desean trabajar, y priorizan las vacantes. Luego comienza el proceso de asignación de vacantes de acuerdo con los resultados de la validación del concurso de méritos y oposición. Gráfico 1. Fases y etapas del proceso de ingreso a la carrera docente Primera Fase: ELEGIBILIDAD

1º etapa

2º etapa

Segunda Fase: CONCURSO DE MÉRITOS Y OPOSICIÓN

3º etapa

Prueba de Prueba de Prueba de personalidad razonamiento. conocimiento. Aprobado / Se aprueba Solo para no aprobado. con mínimo quienes de 70%. aprobaron las 2 anteriores. Se aprueba con mínimo de 70%.

Etapa de Méritos Elegibles ingresan documentos relativos a formación y experiencia para que se los califique como mérito 35% del puntaje final.

Etapa de Etapa de Postulación Oposición Los aspirantes Pruebas de que conocimiento superaron (40% de esta anteriores etapa) etapas, + postulan Prueba priorizadapráctica mente, - clase hasta para 5 demostrativa plazas donde (25% de esta trabajarían. etapa) 65% del puntaje final.

DECLARATORIA DE GANADORES DE CONCURSO El MINEDUC asigna aspirantes con puntajes más altos a cada plaza que se convocó a concurso. Luego publica los ganadores para cada plaza. Los ganadores deben aceptar formalmente la plaza asignada, para recibir su nombramiento legal y posesionarse de su puesto docente.

10 Para acceder a cargo de director, se programó Quiero Ser Director (QSD). 135

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La evaluación para el ingreso a la carrera es de tipo acumulativa y referenciada en normas. Solo aquellos que obtienen una puntuación de más de 700 puntos están en condiciones de acceder a una vacante en una institución11. Los encargados de llevar a cabo este proceso de evaluación son el Ministerio de Educación y el INEVAL. Gráfico 2. Componentes de la evaluación para el ingreso a la docencia

méritos

oposición

resultado final

• Título docente 20% • Experiencia docente 10% • Publicaciones y artículos sobre investigaciones 3%, y cursos de capacitación relacionados con la docencia 2%

• Pruebas estandarizadas de conocimiento 40% • 25% de la evaluación práctica • Adicionales otorgados por acuerdo ministerial 5%

• Méritos 35% • + oposición 65%

Fuente: Elaboración propia. Ministerio de Educación, 2016.

11 En el año 2016, el 93,2% de los docentes evaluados obtuvo entre 600 y 950 puntos en el proceso de evaluación “Ser Maestro” que llevó a cabo el Instituto Nacional de Evaluación (INEVAL). Disponible en: https://educacion.gob.ec/mas-del-93-de-los-docentes-alcanzouna-evaluacion-satisfactoria-en-la-pruebas-ser-maestro/Ministerio de Educación. 136

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2.4. El salario a. El salario inicial En el año 2006, el salario de un profesor que ingresaba al magisterio fiscal equivalía a 0,63 canastas básicas; en el año 2014, ese salario pasó a 1,63 canastas básicas12. Desde el año 2013, la remuneración promedio del docente se ha incrementado permanentemente. En el año 2016 el salario básico unificado fue U$S 366, y el salario promedio de un maestro de U$S 1.142. En 2015, el Estado garantizó que el salario docente cubriera el 159% de una canasta básica, el de los docentes en la mitad de la carrera cubría el 117% de dos canastas básicas, y el de los docentes con categoría máxima cubría el 108% de tres canastas básicas.

b. La composición del salario y el incremento salarial La estructura de carrera planteada en la LOEI (2011)) y en su Reglamento (2012) establece un escalafón de siete categorías salariales con requisitos de ingreso para cada categoría y un monto salarial que varía en la medida que se asciende. Grafico 2. Estructura de la carrera docente

Desde el año 2015 (Decreto Nº 811) se ingresa a la carrera por la categoría G y todos los ingresantes al Sistema perciben el mismo salario. En la medida en que se asciende en el escalafón se puede obtener los aumentos salariales. Para ascender, es necesario cumplir con una serie de requisitos.

12 https://educacion.gob.ec/docentes-eje-de-la-transformacion-de-la-educacion-logros-metas-y-nuevos-acuerdos/ Ministerio de Educación, 2016. 137

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Entre ellos, la evaluación del desempeño13. Las diferencias salariales entre categorías no son constantes. Sin embargo, la variación entre categorías es de aproximadamente un 12% de aumento. Tabla 5. Salario docente por categoría y variación porcentual Categoría

Salario en U$S

Variación porcentual

1.676,00

1.412,00

18,70

1.212,00

16,50

1.086,00

11,60

986,00

10,14

901,00

9,43

817,00

10,28

Fuente: Elaboración propia. Reglamento de la LOEI, reformado en octubre de 2015 y Resolución MRL-0021-2012, del Ministerio de Relaciones Laborales.

Cabe señalar que no hay diferencias entre la carrera pautada para los maestros de la escuela primaria y la de los profesores de secundaria.

13 Hasta el año 2013 los resultados de las evaluaciones de desempeño estaban vinculadas a un incentivo económico. El bono era recibido en forma individual y no involucraba la institución. El Ministerio de Educación era el encargado de la entrega del bono. Según la información recogida en entrevistas, se considera que este incentivo fomenta solo el trabajo individual; en adelante se pretende estimular al docente a partir de otras estrategias. 138

Organización y gestión de la carrera docente en Ecuador

3. Descripción de los modelos de carrera utilizados y de los modos de evaluación empleados 3.1. El escalafón salarial: aumentos salariales que dependen de la aprobación de una evaluación Como ya se mencionó, se ingresa a la carrera por la categoría G14 y cada una de las siete categorías tiene requisitos de ingreso propios (LOEI, art. 111). Esos requisitos se vinculan con los resultados obtenidos en la evaluación de desempeño. Tabla 6. Requisitos para acceder a cada categoría Categoría

Requisitos de experiencia

Requisito desarrollo profesional*

Evaluación de desempeño

4 años

Curso de actualización docente

Aprobar

8 años

Cumplir con al menos una (1) de las siguientes opciones, siempre que no haya sido utilizada para la promoción en categorías anteriores:

Aprobar

Haber aprobado: • la programación de cursos definida por el Nivel Central de la Autoridad Educativa Nacional relativa a los estándares de desempeño profesional; • o el programa de formación para mentores; • o el programa de formación de directivos.

14 Decreto Nº 811/15, art. 15. Reemplácese la oración final del artículo 288, por el siguiente texto: “De resultar ganadores del concurso de méritos y oposición, al igual que los bachilleres que se encuentran en la carrera docente pública, deberán obtener un título de educación superior reconocido por la instancia gubernamental respectiva hasta el 31 de diciembre de 2020; para acceder a su nombramiento definitivo en la categoría G, deberán participar en el correspondiente proceso de categorización y obtener en las pruebas de desempeño profesional correspondientes a su especialidad docente la calificación requerida por el Nivel Central de la Autoridad Educativa Nacional.” Resolución 079/2013. Estatuto por procesos. Registro Oficial. 139

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12 años de servicio y título de cuarto nivel reconocido

Cumplir al menos una (1) de las siguientes opciones, siempre que no haya sido utilizada para la promoción en categorías anteriores:

Aprobar

Aprobar: • la programación de cursos para docentes definida por la Autoridad Educativa Nacional relativa a los estándares de desempeño profesional; • o el programa de formación para mentores: • o el programa de formación de directivos. Haber aprobado: • Un (1) programa de formación en áreas específicas, avalado por el Nivel Central de la Autoridad Educativa Nacional; • o tres (3) programas de formación-aplicación, definidos por el Nivel Central de la Autoridad Educativa Nacional. Estos programas exigen dar evidencia de cómo se aplicó en el aula lo aprendido.

16 años de servicio y título de cuarto nivel reconocido; ó 20 años de experiencia docente.

Cumplir con al menos una (1) de las siguientes opciones, siempre que no haya sido utilizada para la promoción en categorías anteriores:

Aprobar

• Haber aprobado la programación de cursos para docentes definida por el Nivel Central de la Autoridad Educativa Nacional relativos a los estándares de desempeño profesional; • o el programa de formación para mentores; • o el programa de formación de directivos; • o un (1) programa de formación en áreas específicas, avalado por el Nivel Central; • o tres (3) programas de formación-aplicación, definidos por el Nivel Central de la Autoridad Educativa Nacional. Estos programas exigen dar evidencia de cómo se aplicó en el aula lo aprendido.

20 años de experiencia docente, y título de cuarto nivel reconocido; ó 24 años de experiencia docente con titulación académica de educación superior, reconocida.

Cumplir con al menos uno (1) de los siguientes requisitos: • Haber aprobado la programación de cursos para docentes definida por el Nivel Central de la Autoridad Educativa Nacional; • o el programa de formación para mentores; • o el programa de formación de directivos; • o un (1) programa de formación en áreas específicas, avalado por el Nivel Central de la Autoridad Educativa Nacional; • o tres (3) programas de formación-aplicación, definidos por el Nivel Central de la Autoridad Educativa Nacional (estos programas exigen dar evidencia de cómo se aplicó en el aula lo aprendido); • o haber publicado el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el ámbito de su función.

140

Aprobar (muy buena)

Organización y gestión de la carrera docente en Ecuador

24 años de experiencia docente, y título de cuarto nivel reconocido; ó 28 años de experiencia docente, y titulación académica de educación superior reconocida.

Cumplir con al menos una (1) de las siguientes opciones: • Haber aprobado la programación de cursos para docentes definida por el Nivel Central de la Autoridad Educativa Nacional;

Aprobar (excelente)

• o el programa de formación para mentores; • o el programa de formación de directivos; • o un (1) programa de formación en áreas específicas, avalado por el Nivel Central de la Autoridad Educativa Nacional; • o tres (3) programas de formación-aplicación, definidos por el Nivel Central de la Autoridad Educativa Nacional (estos programas exigen dar evidencia de cómo se aplicó en el aula lo aprendido); • o haber publicado en una revista académica indexada el resultado de una experiencia exitosa e innovadora en el ámbito de su función.

* El desarrollo profesional es un proceso permanente e integral de actualización psicopedagógica y en ciencias de la educación. Promueve la formación del docente a través de incentivos académicos (por ejemplo, becas para estudios de posgrado). Conduce al mejoramiento de sus conocimientos, habilidades y competencias. Vale, sobre todo, para las categorías más avanzadas A y B (LOEI, artículo 112).

Fuente: Elaboración propia. Decreto Nº 811/15, art. 18.

a. La evaluación de desempeño para ascender en la escala salarial La evaluación de desempeño (Ser Maestro) solo se aplica a los docentes con nombramiento fiscal, que trabajan en establecimientos educativos fiscales con por lo menos un año de labor en el magisterio nacional. Esta evaluación es de tipo acumulativa y referenciada en criterios. El docente debe aprobar cada una de las cuatro dimensiones por evaluar, con un puntaje mínimo. La sumatoria final es producto de los resultados obtenidos en cada una de las instancias que integran la evaluación.

141

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Gráfico 3. Dimensiones de la evaluación del desempeño

SABER. Saberes disciplinares. Se determinan por el dominio que evidencia el docente de los conocimientos específicos en los distintos campos que enseña, además de los saberes pedagógicos con los que cuenta para desarrollar su profesión.

Habilidades socioemocionales y competencias ciudadanas. Son las habilidades para entender las emociones propias y de los demás, discernir entre ellas y con base en esa información expresar sus pensamientos y actitudes, así como llegar a acuerdos en un marco de cultura de paz.

SABER HACER. Gestión del aprendizaje. Son las habilidades, estrategias y herramientas del docente para llevar a cabo de manera efectiva el proceso de aprendizaje.

SABER SER. Liderazgo profesional. Son las destrezas que le permiten mejorar su práctica educativa, considerando al docente como un guía que colabora en la construcción de comunidades de aprendizaje.

Fuente: Elaboración propia.

La evaluación del desempeño es de índole interna y externa. Cada tipo articula diferentes objetivos, instrumentos y puntajes.

142

Organización y gestión de la carrera docente en Ecuador

Tabla 7. Dispositivo de la evaluación / Principales características del modelo evaluativo Evaluador

Objetivo

Instrumento

Puntaje

Docente

Reflexionar sobre su desempeño docente.

Cuestionario

EXTERNA

INTERNA

Docente par

Reflexionar sobre el desempeño profesional de un compañero, con el fin de mejorar la práctica en el aula.

Docente par por INEVAL

autoevaluación Encuesta

coevaluación

Rúbrica*

17 %

Directivos

Reflexionar sobre el desempeño docente a fin de mejorar la práctica docente.

Heteroevaluación

Estudiantes y padres de familia

Reflexionar sobre el desempeño docente en el aula, el aprendizaje de los estudiantes y las relaciones con la comunidad.

Heteroevaluación

Observar una clase

Reflexionar sobre el desempeño docente a fin de mejorar su práctica.

INEVAL

Brindar información sobre conocimientos específicos en diferentes campos de enseñanza.

15%

Prueba de base estructurada

48 %

* Las rúbricas son guías precisas que valoran los aprendizajes y productos realizados. Son tablas que desglosan los niveles de desempeño en un aspecto determinado, con criterios específicos sobre rendimiento. En el nuevo paradigma de la educación, las rúbricas o matrices de valoración brindan otro horizonte con relación a las calificaciones tradicionales que reconocen el grado de aprendizaje del estudiante, expresadas en números o letras. Véase: http://riem.facmed.unam.mx/ sites/all/archivos/V2Num01/10_PEM_GATICA.PDF

Fuente: Elaboración propia. https://educacion.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2013/03/ Instructivo_Evaluacion2.pdf. INEVAL, Resolución Nº 026, 2016.

El órgano evaluador es el Ministerio de Educación. El INEVAL diseña los instrumentos y lleva a cabo el proceso de evaluación externa.

143

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Según indicaron los entrevistados, quienes objetan esta política plantean diversas críticas al tipo de instrumento empleado (pruebas de base estructurada) y señalan que se corre el riesgo de convertirlo en un instrumento punitivo. Al inicio del proceso de Reforma, la evaluación del desempeño era voluntaria, y en la mesa de discusión gobierno-gremio, en 2009, se tomó la decisión de que fuera obligatoria. La organización gremial pidió que ambas instancias de evaluación (interna y externa) tuvieran un peso equivalente.

La recategorización La LOEI contempló en su Disposición transitoria trigésimo tercera que los docentes “que cumplen con los requisitos de titulación y años de experiencia descritos en la Tabla 6 [incluida en este documento] por una única vez podrán optar por ascender antes de los cuatro años establecidos en la la ley de escalafón”. Este proceso en los hechos comenzó a realizarse desde el año 2014 y se lo denominó “recategorización”. Los requisitos establecidos dieron la posibilidad a quienes se encontraban en la categoría G de ascender en una oportunidad dos o más categorías del escalafón. Tabla 8. Requisitos para la recategorización

144

Categoría de ingreso

Categoría propuesta

Requisito título académico registrado en SENESCYT

Requisito tiempo de servicio docente

Requisito desarrollo profesional

Evaluación del desempeño docente

Título de licenciado en ciencias de la educación o profesionales de otras disciplinas con posgrado en docencia

4 años

Curso de actualización docente

Aprobar

Título de licenciado en ciencias de la educación o profesionales de otras disciplinas con posgrado en docencia

8 años

Curso de actualización docente

Aprobar

Título de cuarto nivel relacionado a educación

12 años

Curso de actualización docente

Aprobar

Título de licenciado en ciencias de la educación o profesionales de otras disciplinas con posgrado en docencia

16 años

Curso de actualización docente

Aprobar

Maestría en ámbito educativo

20 años

Curso de actualización docente

Aprobar (muy buena)

Maestría en ámbito educativo

24 años

Curso de actualización docente

Aprobar (excelente)

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En el año 2014, 17.934 docentes fueron aprobados para la recategorización y los ascensos, y recibieron su ajuste salarial de acuerdo con la categoría obtenida al siguiente año. En 2016 se inició otro proceso similar y se inscribieron 27.384 docentes para ser evaluados y solo 4.910 fueron recategorizados o ascendidos. Tabla 9. Cantidad de docentes según proceso de recategorización 2014-2016 Proceso

Cantidad de docentes

Recategorización 2014

17.934

Recategorización 2015

4.910

Reforma LOEI

25.403

Total

48.247

Fuente: Elaboración propia. Ministerio de Educación.

3.2. Escalafón de carrera En Ecuador la organización de la carrera docente combina las siete categorías descritas con seis funciones. Las funciones diferenciadas son las siguientes: 1) Docente: es aquel que está frente a alumnos. 2) Docente mentor (LOEI, Reglamento General, art. 307): son docentes con nombramiento que, sin dejar de serlo, cumplen temporalmente funciones de apoyo al desempeño de docentes nuevos y en ejercicio de las instituciones educativas fiscales, proveyéndoles formación y seguimiento en aula. Generan espacios de confianza y empatía para que el docente novel observe sus propias prácticas a través de actividades de autorreflexión y creación de portafolios15, que permitan el 15 Son instrumentos de registro de diversas actividades involucradas en la tarea docente. El portafolio 2016-2017 incluía los siguientes ítems: Carátula; Horarios de clase y exámenes, VisiónMisión - Ideario Institucional (PEI), Cronograma escolar institucional, Registro de calificaciones y asistencia de los estudiantes a su cargo, Convocatorias a padres, madres de familia o representantes legales, Registro de atención a padres, madres de familia o representantes legales, Registro de estudiantes que asisten a recuperación pedagógica, Plan de refuerzo académico, Actas de compromiso firmadas por los padres, madres de familia o representantes legales, Planificaciones con adaptaciones curriculares, Registro de estudiantes con necesidades edu145

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descubrimiento y el planteamiento de nuevas estrategias y caminos para lograr el aprendizaje de sus estudiantes. Las funciones básicas del docente mentor son: identificación de la necesidad de apoyo, planificación conjunta, observación de clases, retroalimentación y nueva observación que confirme los objetivos alcanzados y su relación teórico práctica16. 3) Director/Subdirector: el director es la máxima autoridad del establecimiento educativo, debe velar por el cumplimiento de las normas y dirigir la implementación de los programas académicos de la institución. El subdirector debe presidir la Comisión Técnico Pedagógica de la institución, con el propósito de acompañar y asesorar para el logro de los estándares de calidad. 4) Inspector o subinspector: debe velar por el cumplimiento de las normas de convivencia en la institución escolar, mientras que el subinspector debe cumplir con aquellas tareas delegadas por el inspector. 5) Asesor educativo (LOEI, Reglamento General, art. 309): tiene como función principal orientar la gestión institucional hacia el cumplimiento de los estándares de calidad educativa definidos por el Nivel Central de la Autoridad Educativa Nacional. Las funciones específicas de los asesores educativos son: •• Realizar visitas periódicas que permitan la asesoría constante a los establecimientos educativos de su jurisdicción. •• Orientar y promover la elaboración del diagnóstico de situación de la institución educativa en relación con su nivel de cumplimiento de estándares de aprendizaje, desempeño profesional y gestión educativa, a través de observaciones de aula, revisión de documentos u otra actividad que fuere reglamentada posteriormente por el Nivel Central de la Autoridad Educativa Nacional. •• Orientar y promover el diseño de estrategias dirigidas al logro de los estándares de calidad educativa. •• Orientar actividades de formación y desarrollo profesional.

cativas especiales, Directiva de Padres de Familia del paralelo a su cargo (tutores), Nómina de directiva de estudiantes: Aula y Asamblea de Aula (tutores), Plan del tutor, Planificación microcurricular por destreza con criterio de desempeño (Educación General Básica y Bachillerato General Unificado), Planificación microcurricular por competencias laborales para bachillerato técnico, Registro de reuniones con padres, madres de familia o representantes legales, Informes, Documentos adicionales (enviados) y Documentos adicionales (recibidos). 16 https://educacion.gob.ec/quiero-ser-mentor/. Ministerio de Educación, 2016. 146

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•• Proponer a la autoridad del establecimiento estrategias o actividades de atención a problemáticas específicas de cada institución y monitorear su implementación, y de ser el caso, derivarlas a la Dirección Distrital. •• Presentar informes periódicos de su gestión y los que le fueren solicitados por la autoridad competente. Es una tarea técnica de carácter profesional destinada a orientar la gestión institucional hacia el cumplimiento de los estándares de calidad educativa17. 6) Auditor educativo (LOEI, Reglamento General, art. 310): tiene como función principal proveer a las autoridades y al sistema educativo de una evaluación externa acerca de la calidad y los niveles de logro alcanzados por las instituciones, en relación con los estándares de calidad educativa. El Informe de Auditoría, publicado como producto de ello, proporciona a los representantes legales, a la institución educativa y a la comunidad más amplia, datos sobre la calidad de la educación en los centros educativos, de conformidad con la normativa específica emitida por el Nivel Central de la Autoridad Educativa Nacional. No es un supervisor, en sentido estricto, tal como la supervisión estaba planteada en Ecuador. Una vez detectada la dificultad, presta su ayuda al asesor educativo y trabaja en forma conjunta. Entre sus funciones se espera que brinde información válida y confiable –tanto a la unidad escolar como a las instancias superiores– que permita conocer el estado de situación y sus cambios, a fin de asistir a los centros educativos y definir el tipo de ayuda que necesitan; que realice el diagnóstico de la situación: identifique los problemas del Sistema y de las instituciones educativas sobre la base de las evaluaciones realizadas por el Sistema Nacional de Evaluación y Rendición Social de Cuentas (SER) y de los datos que el nuevo Modelo Nacional de Supervisión Educativa genere de manera sistemática a través de sus propias bases de datos o de las unidades de estadística educativa existentes18. Las funciones del docente mentor, asesor educativo y auditor educativo fueron introducidas en el año 2011 en la reforma de la carrera.

17 https://educacion.gob.ec/asesoria-a-la-gestion-educativa/. Ministerio de Educación, 2016. 18 http://www.conocimiento.gob.ec/ministerio-de-educacion-explica-en-que-consiste-la-auditoria-a-la-gestion-educativa/. Ministerio de Educación, 2016. 147

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a. Los profesores son promovidos y pueden asumir otras funciones en el sistema educativo La propuesta de carrera docente planteada por la normativa vigente ofrece a los maestros la posibilidad de ser promovidos19 a diversas funciones (entre ellas, las nuevas creadas por la Reforma: docente mentor, auditor educativo y asesor educativo) sin perder la posibilidad de volver a ejercer la docencia en el aula, si así lo desean, después de haber desempeñado esas funciones. Existen requisitos diferentes para acceder a cada una de las funciones antes mencionadas, que en todos los casos combinan un cierto número de años de experiencia laboral previa que varía según la función, los resultados obtenidos en los procesos de evaluación de desempeño y los resultados obtenidos en los procesos de capacitación para la función (véase tabla 10). Tabla 10. Requisitos para acceder a las diversas funciones que integran la carrera docente Funciones

Requisitos previos al concurso de mérito y oposición

Docente mentor

• Superar las evaluaciones tomadas por el Instituto Nacional de Evaluación en los casos que corresponda. • Aprobar los exámenes de selección correspondientes.

Monto salarial (en U$S)

2.230

• Aprobar el proceso de formación de mentoría o el de habilidades directivas, categoría E del escalafón. Inspector o subinspector

• Superar las evaluaciones tomadas por el Instituto Nacional de Evaluación en los casos que corresponda. • Aprobar los exámenes de selección para ser administradora educativa o administrador educativo. • Tener al menos un diploma superior en áreas relativas a gestión de centros educativos o haber ejercido anteriormente cargos o funciones directivos dentro del sistema educativo.

s/d

• Aprobar el programa de formación de directivos de categoría E del escalafón.

19 La promoción es el paso de un profesional de la educación a una función jerárquica superior, a la que podrá acceder únicamente mediante concurso público de méritos y oposición (LOEI, artículo 118). 148

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Rector / director / vicerrector y subdirector

• Superar las evaluaciones tomadas por el Instituto Nacional de Evaluación en los casos que corresponda. • Aprobar los exámenes de selección para ser administradora educativa o administrador educativo. • Título de tercer nivel en áreas relativas a gestión de centros educativos.

1.850 a 2.450

• Aprobar el programa de formación de directivos, al menos en la categoría E del escalafón. Auditor educativo

• Superar las evaluaciones tomadas por el Instituto Nacional de Evaluación en los casos que corresponda. • Aprobar los exámenes de selección para ser auditor educativo, al menos en la categoría D del escalafón. • Título de posgrado en áreas relacionadas.

2.230

• Haber ejercido un cargo o función directiva en el sistema educativo o haber desempeñado la función de docente mentor al menos dos años consecutivos, luego de aprobar el programa de formación como mentor. Asesor educativo

• Superar las evaluaciones del Instituto Nacional de Evaluación. • Aprobar los exámenes de selección para ser asesor educativo al menos en la categoría D del escalafón. • Título de posgrado en áreas relacionadas.

2.230

Para asumir estas funciones, evaluadores el INEVAL y del Ministerio de Educación intervienen como órganos en los procesos de evaluación. Las evaluaciones para el desempeño de estas funciones son de tipo acumulativo y reúnen referencias en criterios. Para ello, se han establecido estándares de desempeño tanto para los docentes como para los directivos. En los estándares se han tomado como referencia los postulados constitutivos del gobierno enrolado en la Constitución de la República del Ecuador, capítulo segundo, “Derechos del buen vivir”, respetando la diversidad cultural, de etnias. Estos son “(…)

149

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descripciones de los logros esperados correspondientes a los diferentes actores e instituciones del sistema educativo. En tal sentido, son orientaciones de carácter público que señalan las metas educativas para conseguir una educación de calidad (...)”20. Los Estándares de Desempeño Profesional permiten establecer las características de un docente de calidad21. Uno de los principales propósitos de estos estándares es orientar a los actores del sistema educativo y brindar información específica a las familias y a los responsables de la toma de decisiones. Por ello están formulados en diferentes niveles de especificidad: hay estándares generales (descriptores macro), estándares específicos (descriptores micro) y sus respectivos indicadores (nivel de desempeño).

4. El proceso de implementación de la Reforma 4.1. Aspectos financieros La sustentabilidad financiera de la estructura de la carrera constituye uno de los desafíos centrales. En el año 2015 el gobierno de Ecuador invirtió 3.300 millones de dólares en el sector educativo y en 2016 debido a los procesos de re-categorización docente, ascenso, concursos de méritos y oposición, y a la Reforma a la Ley de Educación, más de 57 mil docentes (58%) percibieron un incremento en sus salarios22.

20 https://educacion.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2013/03/estandares_2012.pdf. Consultado en noviembre 2016. 21 Se entiende a un docente de calidad como “(…) aquel que provee oportunidades de aprendizaje a todos los estudiantes y contribuye, mediante su formación, a construir la sociedad que aspiramos para nuestro país”. Véase: https://educacion.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2013/03/estandares_2012.pdf. Consultado en noviembre 2016 22 Véase: https://educacion.gob.ec/desde-2013-el-salario-promedio-del-docente-ecuatorianose-ha-incrementado/. Ministerio de Educación, 2016. Consultado en noviembre 2016. 150

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Tabla 11. Aumento del salario promedio desde 2013 (en US$)

1.200,00 1.142,94

U$S

1.150,00 1.100,00

1.075,08 1.045,62

1.050,00 1.005,76

1.000,00 950,00 900,00 2013

2014

2015

2016

Fuente: https: //educacion.gob.ec/desde-2013-el-salario-promedio-del-docente-ecuatoriano-seha-incrementado. Consultado en noviembre 2016.

En la medida en que el salario docente y los aportes jubilatorios fueron mejorando, el flujo de docentes que accede a ese derecho se ha ido incrementando: en el 2016 se esperaba que 11.200 profesores se jubilaran. En el año 2015, el gasto público en educación se estableció en un 4.81% del PBI. Si bien, según datos relevados a los fines de esta investigación, Ecuador destina un 10,35% de su gasto público al sector educativo, la sustentabilidad financiera de la estructura de la carrera docente puede constituirse en un problema23. De acuerdo con la información suministrada en las entrevistas, un alto porcentaje del presupuesto educativo (87%) se destina al pago de salarios docentes.

4.2. Gestión No obstante, el proceso de implementación no siempre ha logrado poner en marcha todas esas nuevas funciones. Las mayores dificultades se vinculan con la posibilidad real de garantizar el pase de todos los contratados a la planta docente fiscal, con la efectiva categorización de todos los docentes y la implementación de las nuevas funciones. 23 Véase: http://www.datosmacro.com/estado/gasto/ecuador. Consultado en octubre 2016. 151

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a. La apropiación por parte de los docentes de las características y los beneficios de la propuesta de carrera. A partir de las entrevistas realizadas se infiere que los docentes tienen poca información sobre los aspectos positivos de la propuesta magisterial y algunos solo la reducen a un incremento salarial. Según la información recabada, la estructura de la carrera se sostiene sobre un nuevo concepto de docente para Ecuador y ese cambio de posición conceptual no necesariamente ha sido bien comprendido b. La articulación de las instancias rectoras y reguladoras del sistema educativo. Existen cinco instancias entre la Educación Superior y el Sistema Nacional de Educación. En el Sistema Nacional de Educación, se encuentran el Ministerio de Educación, organismo rector de toda la política educativa del país, y el INEVAL, un organismo autónomo para el diseño y la implementación de los procesos de evaluación. A nivel de Educación Superior, están el Consejo de Educación Superior, organismo encargado de propiciar y proponer las propuestas regulatorias, junto con la Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación (SENESCYT), organismo rector de implementación y, por último, el Consejo de Evaluación Acreditación Aseguramiento de la Calidad Educativa de Educación Superior (CEAACES), la unidad de aseguramiento y evaluación de la calidad. Estas instancias comparten propósitos y en muchas ocasiones deben trabajar en forma conjunta. La articulación interna entre distintas instancias gubernamentales constituye un requisito imprescindible en gobiernos con una fuerte impronta de cambio; resulta tan importante como el establecimiento de bases normativas.

4.3. Participación y comunicación El vínculo con las asociaciones gremiales En relación con el vínculo entre el gobierno y las organizaciones gremiales, se puede afirmar que hasta 2007 una gran parte del gremio docente fiscal se aglutinaba en la Unión Nacional de Educadores (UNE), organización articulada con el Movimiento Popular Democrático, un partido político de izquierda. El gobierno de Rafael Correa intervino sobre algunas cuestiones (por ejemplo, las líneas de formación continua) en las que esta organización gremial tenía injerencia. Las primeras discusiones giraron en torno a la carga horaria y a la evaluación. Como ya se mencionó, la primera evaluación

152

Organización y gestión de la carrera docente en Ecuador

docente fue opcional, algunos docentes aceptaron; pero su obligatoriedad la puso en el centro de cuestionamientos. Diversos entrevistados entienden la importancia de mantener un espacio de diálogo con el sector docente y al mismo tiempo admiten que la UNE ha quedado instalada en una posición con reducidos aportes para pensar la políticas públicas y que sus reclamos se reducen a lo salarial. La mejora salarial del escalafón, ya descrita, sigue siendo percibida por los gremios como una tarea pendiente. Por otra parte, durante la gestión de Rafael Correa, el gobierno consolidó vínculos con la organización de maestros a través de la Red de Maestros, una instancia docente con sólidos lazos con el Ministerio de Educación (40.000 adherentes)24. La estrategia de cambio requiere del diseño de estrategias de acercamiento al colectivo del magisterio que permitan recoger sus inquietudes y opiniones; en definitiva, fortalecer su participación. Dado que se considera necesario reestablecer una instancia de diálogo, discusión y consenso con el sector gremial para poder acompañar el proceso de implementación de la carrera docente, el espacio de la Red de Maestros puede ser una instancia por potenciar.

5. Efectos percibidos Las políticas llevadas a cabo en el sector docente tienen efectos en el corto y el mediano plazo, no solo en los docentes que ya están trabajando en el sistema educativo sino también en los posibles ingresantes. Por ello se requiere de más tiempo para recabar información sobre los efectos de la Reforma. No obstante, algunos de los efectos percibidos por los actores entrevistados, vinculados con la Reforma de la carrera docente son:

24 Véase: http://www.andes.info.ec/es/etiquetas/red-maestros-maestras-ecuador-revolucioneducativa. Consultado en octubre 2016. 153

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a. Sobre la motivación La fragilidad de las motivaciones de quienes ingresan a la carrera docente constituye un tema de preocupación para la mayoría de los entrevistados. Ellos han hecho hincapié en el énfasis que pone la sociedad al reclamar que los “mejores” estudiantes se formen como docentes. Sin embargo, sostienen que son las mismas familias las que instan a sus hijos a elegir otra opción académica. Los entrevistados que han desempeñado o están desempeñando cargos de gobierno sostienen que tanto los incentivos simbólicos como los materiales tienen incidencia en la motivación de los docentes. La revalorización de la profesión docente y el mejoramiento de la formación inicial, la capacitación permanente, la mejora de las condiciones de trabajo y calidad de vida, como también el aumento del presupuesto educativo y la planificación de la formación del personal docente, actúan como motivadores para el trabajo en las aulas. Entre los años 2013 y 2016 es posible evaluar un incremento de aspirantes que tuvo su pico más alto en el año 2015. Tabla 12. Cantidad de aspirantes a la docencia, 2013-2016 (Quiero ser maestro QSM)* Año

Prueba

Inscriptos

2013

QSM1

79.832

2014

QSM2

59.131

2015

QSM3

146.736

2016

QSM4

46.816

2016

QSM5

65.090

111.906

* Cabe aclarar que los docentes pueden haberse inscrito en más de un concurso, por lo cual los datos reflejan el número de docentes inscritos por concurso.

Fuente: Ministerio de Educación, 2016.

154

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b. Sobre el reclutamiento de nuevos docentes Con anterioridad a este proceso de Reforma, el salario docente presentaba una estructura atomizada pues constaba de diferentes ítems no bonificables. Solo era bonificable la seguridad social y la base imponible era diez veces menor al salario de bolsillo. Por tanto, perjudicaba a los docentes en términos de acceso a opciones crediticias o jubilatorias. Esta situación trajo aparejado un problema importante: el incremento de la edad promedio de la planta docente. Alrededor de 2006, los docentes en condiciones de jubilarse permanecían en sus puestos de trabajo ante los magros salarios que recibirían al retirarse. Según algunos de los entrevistados, de modo irregular en muchos casos, los “jubilables” contrataban de su propio bolsillo a un docente joven para estar frente a alumnos o los directores de las instituciones pedían una contribución a los padres para pagar el sueldo de otro docente. Así, en el año 2006 la administración se encontró con un conjunto de situaciones fuera de toda norma y regulación. Frente a esto se promovió el retiro voluntario de los docentes que estuvieran en condiciones de hacerlo y una paulatina política de mejora salarial. Fruto de esas diversas políticas, entre los años 2015 y 2016 un tercio de los docentes (alrededor de 57.000 docentes) incrementó su salario. Según la organización gremial docente UNE, la LOEI determinó un nuevo escalafón y carrera docente que en alguna medida, aún no suficiente, logró mejorar el salario de ingreso de los docentes. Sin embargo, esa mejora no es tal para quienes están dentro del Sistema con nombramiento y con 15, 20, 25 y más de 30 años de servicio pues su salario se encuentra fuera del proceso de homologación. La UNE señala que el incremento de la jornada laboral a 8 horas reloj precarizó la condición laboral del 80% de los docentes dentro del Sistema Educativo, así como la de los docentes bajo la modalidad de contrato cuyos sueldos se ubican por debajo del salario inicial del nuevo escalafón25.

25 Véase: http://www.une.org.ec/index.php/2012-07-08-04-19-37/2012-07-08-04-26-21/201207-11-23-41-10/51-estandares-de-calidad-auditoria-evaluacion-y-acreditacion-de-instituciones-educativas-en-el-ecuador 155

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c. Sobre los aspectos que pueden aumentar la atracción hacia la docencia Algunos de los entrevistados vinculan el incremento en la cantidad de estudiantes/aspirantes a ingresar a la formación docente inicial con la nueva estructura de carrera propuesta en la Reforma. Entre los factores que pueden contribuir a tornarla más atractiva, los entrevistados señalan: •• La posibilidad de categorizarse cada cuatro años: puede actuar como un incentivo ya que los docentes deben pasar por algunas instancias de capacitación. •• La posibilidad de ejercer nuevas funciones sin dejar el aula: la carrera docente anterior era horizontal, plana, no había posibilidades de acceso a otro puesto de trabajo y/o a otra categoría. •• La promoción de una política de formación continua: asociada a los estudios de posgrado (en 2015, 1.800 docentes se beneficiaron con posgrados y 4.200 docentes se graduaron con maestrías internacionales) y vinculada a la formación inicial mediante el otorgamiento de becas para sostener estudios de grado. •• Pertenecer a la planta fiscal por la estabilidad laboral que ello implica. Un aspecto importante para la retención de docentes es la política de incorporación de los cargos a la planta fiscal, reduciendo los contratos. •• La sectorización docente llevada a cabo por el gobierno: estrategia destinada a lograr que los docentes que viven a más de 10 km de distancia de su lugar de trabajo puedan trasladarse a una institución más cercana a su domicilio. •• El incremento salarial y la homologación del trabajo docente con el del servidor público.

156

Organización y gestión de la carrera docente en Ecuador

6. Conclusiones La propuesta de la carrera docente ecuatoriana posibilita ascensos de categoría e incrementos salariales sin tener que abandonar el trabajo en el aula, brinda además oportunidades de capacitación y actualización profesional asociadas al acceso a cada categoría. Ha mejorado la situación laboral de los docentes pues se reguló la cantidad de horas de trabajo permitidas para todos los docentes y aumentó su salario. La cuestión salarial ha mejorado si se la compara con el año 2006, aunque quede como desafío pendiente. En relación con la capacitación, cabe destacar que la carrera supone y habilita una propuesta de capacitación y una actualización profesional permanente –a través del Sí Profe–, ambas relacionadas con los procesos de categorización. En relación con la posibilidad de ejercer diversas funciones, estas alternativas laborales amplían la perspectiva de desarrollo profesional y facilitan instancias de formación y reflexión sobre las prácticas docentes. Ambos aspectos son valorados por el sector y probablemente actúen como factores de motivación. Sin embargo, algunas de las decisiones tomadas podrían tener efectos no deseados en la motivación de los docentes. Por ejemplo, el “tiempo de espera” para poder cambiar de categoría, la posibilidad de solicitar una recategorización por una única vez y los requisitos de acceso a las categorías más altas –que resultan demasiado exigentes–, pueden resultar poco motivantes y/o reducir la cantidad de docentes en condiciones de poder presentarse. Cabe señalar que los cambios introducidos en la carrera ubican a los docentes en un lugar activo como corresponsables de su trayectoria profesional, de sus beneficios y de cuestiones por revisar. Para ello se requiere diseñar y habilitar variados canales de comunicación y participación docente. Por último, resta decir que hasta la fecha en que finalizó la redacción del presente Informe, no se preveían a corto plazo cambios significativos en las políticas relacionadas con la carrera docente, el principal desafío era lograr implementar las diversas funciones estipuladas en las normas.

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Organización y gestión de la carrera docente en Ecuador

Acrónimos y siglas BGU

Bachillerato General Unificado

CEAACES Consejo de Evaluación Acreditación Aseguramiento de la Calidad Educativa de Educación Superior CNE

Consejo Nacional de Educación

FESE

Federación de Estudiantes Secundarios del Ecuador

INEVAL

Instituto Nacional de Evaluación

LOEI

Ley Orgánica de Educación Intercultural

LOSEP

Ley Orgánica del Servicio Público

PBI

Producto Bruto Interno

PEI

Proyecto Educativo Institucional

QSD

Quiero Ser Director

QSM

Quiero ser Maestro

SENESCYT Secretaría de Educación Superior, Ciencia, Tecnología e Innovación SER

Sistema Nacional de Evaluación y Rendición Social de Cuentas

UNE

Unión Nacional de Educadores

159

Organización y gestión de la carrera docente en Ecuador

Referencias bibliográficas Arredondo, Inés (2014). “La difícil tarea de gestionar reformas educativas: ¿son los ministerios de educación la herramienta adecuada?”, Universidad Nacional Católica. Cevallos Estarellas, Pablo (2015). “El extraño caso de la reforma educativa en Ecuador”, PREAL. Disponible en http://www.thedialogue.org/blogs/2015/08/ why-should-we-study-ecuadors-education-reform/?lang=es. Cevallos Estarellas, Pablo y Daniela Eramwell (2015). Ecuador, 2007-2014: Attempting a Radical Educational Transformation in Education in South America, edited by Schwartzman, Simon at Bloomsbury Publishing Pie. Creamer, Monserrat. “El caso de Ecuador”. Seminario internacional: Políticas de formación docente inicial y continua en América Latina. Buenos Aires, IIPE- UNESCO, Oficina para América Latina,noviembre 2016. Espinosa, Augusto. “Recuperar la carrera docente, ‘despartizar’ la educación, logros del gobierno de Ecuador“, marzo 2016. Entrevista www.andes.info.ec Fabara Garzón, Eduardo (2013). “Estado del arte de la formación docente en el Ecuador”, en Cuadernos del Contrato Social por la Educación Ecuador, Nº 8, Quito. Herrera, S. Gonzalo (2015). Situación, estrategia y contexto de los sindicatos en el Ecuador, Buenos Aires, CLACSO. Isch López, Edgar (2011). “Las actuales propuestas y desafíos en educación: el caso ecuatoriano”, en Educ. Soc., Campinas, vol. 32, nº 115, págs. 373391, abr.-jun. 2011 Disponible en http://www.scielo.br/pdf/es/v32n115/ v32n115a08.pdf. Luna Tamayo, Milton (2010). ”Educación: Más Estado junto a más sociedad. La anacrónica relación Ministerio - UNE, en La tendencia, Revista de Análisis Político, nº 10, febrero - marzo, Quito, FES-ILDIS. Ministerio de Educación (2012). “Estándares de calidad educativa”, Ecuador. Disponible en https://educacion.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2013/03/estandares_2012.pdf

161

IIPE-UNESCO Buenos Aires. Oficina para América Latina

Ministerio de Educación (2013). “Respuesta oficial del Ministerio de Educación a la Agenda Ciudadana por la Educación 2013-2021”, Ecuador. Disponible en https://educacion.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2013/03/ MinEduc_respuesta_oficial_CSE_2013.pdf Ministerio de Educación (2015). “Rendición de cuentas, 2015. Transformar la Educación. Misión de Todos”, Ecuador. Ministerio de Educación (2015). Estadística Educativa, Reporte de indicadores, vol. 1, nº 1, marzo 2015, año 1, Quito, Ecuador. Disponible en PUB_EstadisticaEducativaVol1_mar2015.pdf. Ministerio de Educación (2015). “Quiero ser maestro”. Tutorial video explicativo proceso “Quiero ser maestro”. Disponible en https://www.youtube.com/wat ch?v=0hZsSNLb9uo&feature=youtu.be Consultado en octubre 2016. Van Damme, Wouter, Inés Aguerrondo, Carlos Crespo Burgos, y Magaly Robalino Campos, “A Story of change: how Ecuador seeks to sustain its development agenda through large scale education reform”, en International Conference on Education and Development – Education and Development post 2015: Reflecting, Reviewing, Re-visioning, Oxford, 10 - 12 september 2013.

Normativa analizada Reforma de la Constitución Política del Ecuador, 2008. Ley Orgánica del Servicio Público de 2010 y su Reglamento General del Servicio Público, 2010. Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI), 2011. Reglamento General a la Ley Orgánica de Educación Intercultural (LOEI), Decreto Nº 1.241, 2012. Reformas al Reglamento de la LOEI, Decreto Presidencial Nº 366, 2014. Resolución Nº 026, INEVAL, 2016. Acuerdos ministeriales y decretos del Poder Ejecutivo (Nº 438/2007, Nº 710/ 2012, Nº 101/2015 y Nº 811/2015).

162

Capítulo V Organización y gestión de la carrera docente en México Sylvia Ortega Salazar

Organización y gestión de la carrera docente en México

1. Introducción1 La implementación de las nuevas políticas para la carrera docente adoptadas en el marco de la Reforma Educativa en 2013 ha estado sujeta a un intenso debate público y a protestas coordinadas por grupos de profesores organizados, particularmente en los estados del sur de México. Si bien existe un consenso acerca de la necesidad de una transformación profunda de la educación, si lo que se busca es que ésta ofrezca oportunidades para el aprendizaje de todos los estudiantes, así como condiciones adecuadas para el desarrollo de una práctica docente profesional, hay una fuerte división en la opinión pública con respecto a las reglas específicas que determinan el ingreso a la profesión docente, las evaluaciones en servicio y las modalidades de promoción. Desde el punto de vista del gobierno y de otros actores sociales, el concepto de la carrera docente basada en el mérito que se introdujo con la Reforma de 2013 representa el fin de una era en que las posiciones y los ascensos de profesores eran asignados de manera arbitraria –por el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE) y por las autoridades educativas–. Sin embargo, otros actores, entre los que se encuentran profesores, expertos, académicos y algunos sectores del SNTE subrayan la pérdida de estabilidad de los docentes, de sus derechos profesionales y de los beneficios que implica la Reforma. Aunque en 2013 las nuevas políticas sobre los docentes recibieron un fuerte apoyo público, casi tres años después –cuando finalizó la elaboración del presente Informe– la resistencia continuaba. La expansión de incidentes violentos y los problemas de implementación han contribuido a una situación de grandes tensiones entre los profesionales de la docencia y las autoridades educativas. La demanda por revisar la Reforma y abordar asuntos 1

El trabajo de campo e investigaciones preliminares para la elaboración de este capítulo se llevaron a cabo en el transcurso del año 2015. 165

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relacionados con la organización de la carrera docente ha alcanzado grandes proporciones. El gobierno ha declarado que, en tanto la organización y la gestión de la carrera docente sean estipuladas por ley, las reglas existentes no son negociables. Por otro lado, quienes convocan a una revisión de las premisas de la Reforma argumentan que ésta reduce los problemas educativos del país al desempeño de los docentes, lo que lleva a un detrimento de la imagen pública de la profesión y de los derechos laborales de los profesores. Más aún, los procesos de evaluación y los instrumentos usados para evaluar las competencias, el desempeño y la calidad de los docentes, son severamente cuestionados. El análisis de estos retos aporta interesantes reflexiones y aprendizajes clave de la experiencia mexicana. La información presentada en este capítulo está basada en documentos oficiales, disposiciones legales, normas secundarias, estadísticas gubernamentales y documentos académicos. Además, en los hallazgos encontrados en una serie de entrevistas profundas semi-estructuradas realizadas a la autoridad encargada del Servicio Profesional Docente (SPD), a un miembro del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) y a dos miembros del Comité Nacional del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE). La estructura salarial de la carrera docente en México se basa en estrategias que pertenecen a alguno de los siguientes modelos: •• Programa salarial único: cada cinco años los docentes reciben, de forma automática, un incremento salarial, independiente de la evaluación de su desempeño. •• Salario progresivo basado en el desempeño: los docentes pueden recibir un incremento salarial cada cuatro años con base en los resultados de la evaluación del desempeño. •• Carrera escalafonaria: oportunidades de promoción horizontal y vertical para los docentes, en función de los resultados de su evaluación y de la disponibilidad de vacantes.

166

Organización y gestión de la carrera docente en México

2. Los docentes y la estructura de la carrera magisterial 2.1. Perfil de la planta docente La mayoría de los profesores mexicanos (87%) trabaja en escuelas públicas (INEE, 2015b). Al comienzo del ciclo escolar 2015-2016, había 1.213.568 profesionales en servicio en establecimientos públicos: 574.210 de primaria y 408.577 de secundaria (SEP, 2016e). Entre 1995 y 2012, el número de docentes en el país creció un 60%. La mayoría de los profesores en México trabaja con contratos permanentes, una proporción menor tiene contratos eventuales (por ejemplo, el 76% de los maestros de secundaria tenía contrato permanente, mientras que 23% solo eventual) [OCDE, 2014]). Hay instructores comunitarios2 que pertenecen al Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE). Sin embargo, están excluidos del nuevo modelo de carrera docente y por tanto no son considerados en este estudio (CONAFE-BID, 2009). Tabla 1. Número de profesores de educación básica en las escuelas públicas de México, ciclo escolar 2015/2016 Profesores de Primaria

Profesores de Secundaria

574.210

408.577

Fuente: SEP, 2016e.

Los profesores constituyen una proporción significativa de la fuerza laboral de México y representan una cuarta parte del total del personal profesional y técnico cualificado del país (INEE, 2015b). Ente las razones que hacen atractiva la profesión docente, pueden destacarse: 1) Semana laboral más corta, en términos comparativos con el resto del mercado de trabajo (20 horas por semana en primaria y 25 en secundaria) y largos periodos vacacionales (Santibáñez, 2002). 2 Figuras educativas que trabajan en comunidades con grupos pequeños de niños y adolescentes de preescolar, primaria y secundaria. Generalmente son jóvenes egresados de secundaria, bachillerato o licenciatura que prestan servicio durante uno o dos años, obteniendo apoyo económico para la subsistencia, este posteriormente se prolonga para que puedan continuar los estudios del ciclo siguiente en su formación (CONAFE-BID, 2009). 167

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2) Salarios competitivos y protegidos con respecto al de otros profesionales. Además, algunos estudios muestran que, cuando el nivel salarial general se eleva, los salarios de los profesores experimentan un mayor crecimiento; y en los períodos de descenso generalizado en los salarios profesionales, los ingresos de los profesores se ven menos afectados (Santibáñez, 2002; Santibáñez y Martínez, 2010; INEE, 2015b). 3) Acceso a seguridad social, créditos y servicios de salud. Los representantes sindicales aluden también a otras razones como “la vocación, la tradición familiar, la seguridad en el trabajo, y las oportunidades para crecer a través del tiempo”. Incluso, el funcionario del INEE enfatiza que, aun cuando el mercado de trabajo sea altamente restrictivo en las condiciones económicas actuales, “los maestros seguirán siendo necesarios y las oportunidades para ingresar a la profesión docente seguirán estando disponibles para candidatos competentes”. No obstante, la evidencia muestra que el ingreso a las escuelas normales (institución clave en la formación de profesores) ha disminuido a partir de 2011 (gráfico 1). Según datos disponibles en el momento de elaboración de este Informe, solo un 72.6% de los lugares disponibles en estas escuelas fueron ocupados (INEE, 2015b), un fenómeno que los miembros del Sindicato lamentan anticipando que otros profesionales “no estarán adecuadamente preparados para enseñar a los niños”. Llegar a ser profesor era algo muy atractivo para las poblaciones de bajos ingresos y de zonas rurales (Arnaut, 2016). Sin embargo, debido a un mayor número de requisitos para entrar a las escuelas normales (implementados en 1984) y al aumento en las oportunidades para ingresar a instituciones de educación superior, surgidas en la década de los ochenta, la carrera de docente ha perdido su interés. No obstante, el número de graduados universitarios que aplican para ingresar al servicio ha aumentado consistentemente de 2008 a 2015, hecho que puede explicarse por la contracción del mercado laboral profesional y los bajos salarios. La disminución en el ingreso a las escuelas normales sugiere que la carrera docente no es atractiva para los graduados de bachillerato. Sin embargo, el gran número de graduados universitarios que no puede conseguir ingresar a una carrera profesional en el mercado laboral es atraído, aunque no sea por “las mejores razones”, por la docencia. En el primer trimestre de 2015, 41% de los profesionales menores de 30 años estaba desempleado o en la economía informal (INEGI, 2016). 168

Organización y gestión de la carrera docente en México

Gráfico 1. Número de estudiantes de primer año en Escuelas Normales Públicas, 2008 - 2014

30.000

27.547 23.802

25.000

22.580

24.319

26.959

24.874

22.133

20.000 15.000 10.000 5.000 0 2008-2009

2009-2010

2010-2011

2011-2012

2012-2013

2013-2014

2014-2015

Fuente: Principales cifras (SEP, 2008-2014).

Las proyecciones del número de profesores muestran que en 2018 más de 60.000 se estarán jubilando y 160.000 lo harán en 2023 (INEE, 2015b). Mientras que las escuelas normales podrían estar en condiciones de satisfacer la demanda de maestros de preescolar, las vacantes de los niveles de primaria y secundaria excederán la capacidad de estos planteles para proveer candidatos cualificados. Se anticipa que las posiciones vacantes serán cubiertas por graduados universitarios que ven en la enseñanza una carrera alternativa, a la luz de la escasez de puestos vacantes en el mercado laboral nacional. En este contexto, es importante el hecho de que la implementación de las nuevas políticas de carrera docente puso fin a un extenso ciclo de 70 años. Entre 1942 y 2012, periodo sin cambios sustanciales, los docentes eran, legalmente, empleados solo representados por el SNTE, fundado en 1943. Todos los maestros, técnicos y trabajadores manuales del Ministerio de Educación formaban parte de la misma organización. En ausencia de asociaciones de profesores, el SNTE se convirtió, no solo en el representante legal en las negociaciones de las condiciones laborales, sino también en un interlocutor válido para el gobierno con respecto a aspectos relacionados con la política educativa. El Sindicato ha sido, en la práctica, co-gestor del sistema de educación básica y un actor político clave en el proceso de democratización mexicano a la vuelta del siglo. 169

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2.2. Legislación y principales actores involucrados Marco legal clave El último cambio en la estructura de la carrera del profesor se introdujo en 2013. Entre 1993 y 2012 la carrera docente en México estaba organizada en dos partes: la promoción a posiciones administrativas y el programa de Carrera Magisterial (aumento salarial basado en la evaluación). La introducción del examen de ingreso fue otro cambio importante que ocurrió en este periodo. Hasta 2008 los requisitos de ingreso a la profesión docente incluían la aplicación de exámenes solo en algunas entidades, y posteriormente se volvieron obligatorios por acuerdo entre el gobierno federal y el SNTE (IBD, 2016). El examen nacional para entrar a la profesión buscaba eliminar las prácticas discrecionales y la corrupción en la asignación de las plazas docentes (OCDE, 2004; INEE, 2015b). La Carrera Magisterial pretendía estimular la preparación académica, fomentar las buenas prácticas de enseñanza de los profesores y promover la profesionalización de la docencia. Bajo este programa los profesores y los directores podían ser electos para recibir incrementos salariales permanentes en el caso de que obtuviesen evaluaciones positivas. Había cinco niveles en la escala salarial, denominados A, B, C, D y E. Cada nivel representaba un mayor incremento salarial sucesivo, entre 25 y 200 por ciento. El proceso de evaluación consideraba diferentes factores y asignaba cierto peso a cada uno de ellos, tal como se muestra en la figura 1. Esta forma de evaluación era acumulativa, en tanto que la puntuación final se obtenía sumando los puntos obtenidos en cada uno de los factores evaluados. Solo los profesores que obtuviesen un puntaje de 70 puntos o más eran elegibles para recibir un incremento salarial. Este grupo con puntuaciones por encima de 70 puntos comprendía al grupo de participantes elegible en cada estado; sin embargo, no todos eran finalmente recompensados con un incremento salarial ya que el criterio para asignarlo estaba hecho en función del lugar, según puntaje obtenido, con respecto al resto de los docentes. La evaluación, por tanto, podría ser considerada como evaluación con referencia a una norma (Vegas, 2005).

170

Organización y gestión de la carrera docente en México

Figura 1. Modelo de la carrera magisterial

Vertiente

Incorporación

Promoción

Puntajes máximos 3a Vertiente

1a Vertiente

2a Vertiente

(Profesores frente a grupo)

(Directores y supervisores)

(Docentes en Actividades Técnico-Pedagógicas)

Aprovechamiento escolar

Formación continua

Actividades cocurriculares

Preparación profesional

Antigüedad

Gestión escolar

Apoyo educativo

100

Factores de evaluación

Total

Fuente: SEP-SNTE, 2011.

Además, los docentes de diferentes niveles podían ser promovidos a distintos puestos administrativos, como puede verse en la figura 2. El mecanismo de selección consistía en una cerrada competencia para acceder a dichas posiciones. La evaluación acumulativa fue usada para evaluar factores como conocimientos, aptitudes, antigüedad, disciplina y puntualidad.

171

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Figura 2. Carrera escalafonaria ASPECTOS a) Conocimientos: Comprenden la preparación y el mejoramiento profesional y cultural. b) Aptitud: La iniciativa, laboriosidad y eficiencia para llevar a cabo una actividad determinada. c) Antigüedad: Años de servicio de la dependencia correspondiente. d) Disciplina y puntualidad: La observancia de los reglamentos, el acatamiento de órdenes superiores, la exactitud y el orden en el trabajo desarrollado. Primaria

Preescolar

GRUPO I

GRUPO II

Secundaria General Técnica Telesecundaria GRUPO III

Jefe de sector Supervisor

Jefe de sector

Educación Especial, para Adultos, Indígena, Misiones Culturales

Educación Física

GRUPO V GRUPO VI

GRUPO IV

Supervisor

Supervisor Administrativos

Inspector Jefe de enseñanza

Profesor 36 hs.

Director Profesor 30 hs.

Director Director

Director

Subdirector Profesor 25 hs.

Profesor

Educadora/ Maestro enseñanza musical

Profesor 22 hs.

Personal de Apoyo y Asistencia a la Educación

Jefe de Misiones Profesor/ Psicólogo

Profesor 26 hs. Profesor 22 hs.

Profesionales no docentes Especialistas, Técnicos, Obreros, Intendencia

Fuente: SEP-SNTE, 2011.

Sin embargo, había temas sustanciales en estos dos modelos. El Programa de Carrera Magisterial era evaluado al menos dos veces (Santibáñez et al., 2006) y los hallazgos no mostraron correlación alguna entre el nivel de incentivos y mejores resultados de los estudiantes. También se observó que los evaluadores, representantes del SNTE y autoridades locales, a menudo eran partes interesadas más que jueces objetivos. El ascenso en la carrera escalafonaria estaba limitado a posiciones vacantes y era asignado a los profesores más veteranos, lo cual desalentaba a los profesores más jóvenes con aptitudes sobresalientes. Por último, las opciones de desarrollo profesional continuo no estaban relacionadas con los resultados de la evaluación. A finales de 2012, el recién electo presidente de la República, Enrique Peña Nieto, convocó a todas las fuerzas políticas a abordar un conjunto de reformas estructurales que impactaban a muy diversos sectores, incluido el educativo. A comienzos de 2013, el Congreso realizó una reforma constitucional y durante ese mismo año aprobó una serie de leyes secundarias. Así, fue adoptado un conjunto de reformas educativas, una de ellas fue la reorganización de la carrera docente. Por tanto, al analizar la reforma de la carrera docente debe considerarse que sucedió a nivel nacional dentro de un contexto de cambio educativo más amplio. 172

Organización y gestión de la carrera docente en México

La definición de una nueva estructura de carrera docente basada en el mérito, con evaluación de un organismo público externo, ha sido uno de los pilares de esta Reforma. En la tabla 2 se presentan los documentos legales clave y los contenidos que la enmarcan: Tabla 2. Marco legal e institucional Reforma de la Ley General de Educación (LGE) Confirma la obligación del Estado de proporcionar una educación de calidad a los niños y niñas. Ratifica la naturaleza gratuita de la educación pública. Distribuye las responsabilidades en el campo de la evaluación. Considera la implementación del Servicio Profesional Docente.

Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) Asigna la responsabilidad de regular el sistema nacional de evaluación de todos los aspectos de la educación como un mecanismo para mejorar su calidad. Define las instituciones, los procesos, los instrumentos y las autoridades involucradas en el sistema nacional de evaluación. Identifica las responsabilidades de los actores. Define la calidad de la educación.

Ley General del Servicio Profesional Docente (LGSPD) Crea la Coordinación Nacional del Servicio Profesional Docente. Asigna la responsabilidad de la organización y la gestión de los procesos de ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia. Define los procesos basados en el mérito y las modalidades de evaluación basadas en estándares. Determina las sanciones a los funcionarios públicos y a las autoridades educativas en caso de incumplimiento.

Fuente: DOF, 2013a, 2013d, 2013c.

Actores involucrados Según el marco legal, la organización y la gestión de la carrera docente requieren de la participación coordinada de la Secretaría de Educación Pública (SEP), del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) y de las autoridades educativas locales. El Ministerio de Educación determina los estándares (perfiles, parámetros e indicadores) y define los programas de desarrollo profesional, mientras que la recién creada Coordinación Nacional del Servicio Profesional Docente (CNSPD), adscrita al Ministerio, opera todos los procesos de evaluación. El INEE define y calendariza los procesos de evaluación, aprueba los estándares, diseña los instrumentos, supervisa los procesos, asigna a los evaluadores y comunica los resultados individuales. 173

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Las autoridades educativas locales facilitan todos los procesos y son las responsables de la distribución de profesores, así como de la asignación de las promociones y de la gestión de las carreras de los docentes bajo las disposiciones de la Coordinación Nacional (DOF, 2013a). Tabla 3. Principales actores involucrados en la carrera docente y sus responsabilidades Secretaría de Educación Pública Determina los estándares (perfiles, parámetros e indicadores) y los programas de desarrollo profesional.

Coordinación Nacional del Servicio Profesional Docente

Instituto Nacional para la Evaluacion de la Educación

Opera los procesos de evaluación.

Define y calendariza los procesos de evaluación. Aprueba los estándares de evaluación y diseña instrumentos. Supervisa los procesos de evaluación.

Autoridades educativas locales

Distribuyen a los profesores. Asignan las promociones. Gestionan las carreras docentes según las disposiciones de la Coordinación Nacional.

Asigna evaluadores. Comunica los resultados individuales. Fuente: DOF, 2013a, 2013d, 2013c.

2.3. El punto de inicio en la carrera docente Requisitos para ingresar a la profesión docente El ingreso a la carrera requiere de una convocatoria pública. Históricamente, la formación de los profesores en México había sido responsabilidad exclusiva de las escuelas normales. A partir de 2007, los graduados universitarios de profesiones como pedagogía o educación fueron elegibles para participar en las convocatorias para el ingreso a la profesión docente (INEE, 2015b). Después de cumplir satisfactoriamente los requisitos de la competencia de ingreso y de la evaluación, tanto los graduados de las escuelas normales como los de 174

Organización y gestión de la carrera docente en México

universidades, quienes provienen de un número específico de campos del conocimiento, tras dos años de servicio reciben contratos permanentes3. La convocatoria pública para el concurso que la CNSPD emite, ofrece tres tipos de puestos disponibles en las 32 entidades federativas: 1) vacantes, 2) posiciones de reciente creación, y 3) puestos temporales para cada nivel y tipo de servicio. Todos los candidatos elegibles son evaluados con respecto a los estándares definidos en los Perfiles, parámetros e indicadores4 para docentes noveles. En esa evaluación se utilizan dos pruebas oficiales de unas 120 preguntas de opción múltiple cada una: •• El Examen Nacional de conocimientos y habilidades de la práctica profesional. •• El Examen Nacional de habilidades intelectuales y ética profesional. Los resultados de cada examen se ubican en tres niveles de dominio: Nivel I, Nivel II o Nivel III, de acuerdo con los resultados que cada candidato muestre en cada prueba. Los últimos exámenes fueron calificados utilizando una escala entre 60 a 170 puntos. Para que un candidato sea idóneo debe obtener al menos 100 puntos en el examen que corresponde al Nivel de dominio II. En el último proceso de evaluación (2015-2016), aproximadamente la mitad de los 112.098 participantes resultaron idóneos. Los candidatos aprobados se agrupan en tres categorías: Grupo A, Grupo B y Grupo C que se describen en la tabla 4.

3 El primer concurso público para el ingreso a la profesión se llevó a cabo a finales de 2013. El total de los 130.512 candidatos cumplieron los requisitos. Más de la mitad eran graduados de la educación normal (INEE, 2015b). Cerca de dos quintas partes fueron considerados idóneos. La mitad del grupo de los idóneos eran titulados de educación normal, lo cual mostró que estos planteles podían continuar siendo considerados como los principales proveedores de maestros competitivos. Tras someterse de manera exitosa al concurso de ingreso y a una evaluación (tras dos años en servicio), tanto los graduados de las escuelas normales como los de la universidad, quienes provienen de diversos campos específicos de conocimiento, reciben contratos permanentes. En 2015, el número de candidatos aumentó a 10.000 y, de nuevo, aproximadamente la mitad de ellos eran egresados de escuelas normales. Como grupo, consiguieron mejores resultados que sus compañeros con título universitario (SEP-CNSPD, 2015b). 4 La LGSPD establece la necesidad y la obligación de establecer el perfil, los parámetros y los indicadores de desempeño que sean referentes para una práctica profesional que propicie mejores logros de aprendizaje en todos los alumnos; en este sentido, también serán referentes en la elaboración de instrumentos para evaluar la permanencia, la promoción en la función y el reconocimiento en el Servicio Profesional Docente. Se trata de asegurar que quienes obtengan mejores resultados en las evaluaciones puedan permanecer, ser reconocidos o promovidos a puestos de mejor nivel y remuneración, con pleno respeto a los derechos de los trabajadores de la educación (SEP-CNSPD, 2016a). 175

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Tabla 4. Descriptores genéricos de los niveles de desempeño y criterios para formar los grupos de desempeño Niveles

Descriptores genéricos de desempeño

Agrupación de candidatos idóneos según resultados

Dominio insuficiente de los conocimientos y habilidades, contemplados en el instrumento, que se juzgan indispensables para un adecuado desempeño docente.

Grupo A

En los dos exámenes obtuvo el Nivel III.

Dominio suficiente y organizado de los conocimientos y habilidades, contemplados en el instrumento, que se juzgan indispensables para un adecuado desempeño docente.

Grupo B

En un examen obtuvo el Nivel III y en otro el Nivel II.

III

Dominio suficiente y organizado de los conocimientos y habilidades, contemplados en el instrumento, que se juzgan indispensables para un adecuado desempeño docente, con amplia capacidad de utilizarlos en una diversidad de situaciones didácticas.

Grupo C

En los dos exámenes obtuvo el Nivel II.

Fuente: SEP-CNSPD, 2015b.

En este caso, la modalidad de evaluación es acumulativa ya que el resultado final es determinado por la suma de la puntuación en cada uno de los exámenes. Todos los candidatos que resultan idóneos son “ranqueados” según sus resultados, y a quienes alcanzan los primeros lugares se les ofrece un contrato. La selección está, por tanto, basada en la norma. Las modalidades de contratación para los maestros de primer ingreso se diferencian en función del nivel escolar en el que van a enseñar. Mientras que los profesores de preescolar y primaria tienen una oferta de trabajo de tiempo completo, los de secundaria reciben contratos en función del número de horas que se requieren para los cursos específicos que enseñan. A comienzos del año escolar 2013-2014, la mitad de los profesores de las escuelas de educación secundaria general tenían un contrato por horas (INEE, 2015a).

Primeros años de la carrera docente Los docentes de nuevo ingreso reciben tutoría durante sus primeros dos años de práctica. Después de un examen diagnóstico intermedio (al final del primer año y al final del segundo año en servicio), el docente consigue una oferta de un contrato permanente. Sin embargo, si obtuviesen 176

Organización y gestión de la carrera docente en México

calificación insuficiente en dos ocasiones y tras el segundo año de servicio, sus contratos podrían ser rescindidos sin que exista responsabilidad alguna de indemnizaciones (DOF, 2013a). El gráfico 2 ilustra el proceso de evaluación de los docentes de nuevo ingreso. Gráfico 2. El proceso de evaluación para el personal de nuevo ingreso

Tutoría

Convocatoria pública

Si la evaluación fuera de nuevo insuficiente: despido

Ingreso de los nuevos docentes

Evaluación diagnóstica del primer año

Resultado insuficiente

Tutoría adicional

Suficiente

Actualización y educación continua

Evaluación diagnóstica del segundo año

Fuente: Zorrilla y Bracho, 2015.

3. Descripción detallada de los modelos de carrera docente y de las modalidades de evaluación Como se mencionó, la organización de la carrera docente en México tiene tres componentes: programa salarial único, salario progresivo basado en el desempeño y carrera escalafonaria. La misma estructura de carrera aplica tanto a los profesores de primaria como a los de secundaria, y tanto para los docentes recién reclutados como para aquellos que ya ocupaban una plaza5.

Los profesores que ya estaban en servicio antes de 2013 están obligados a someterse al proceso de evaluación del desempeño y tienen tres oportunidades para aprobar. Si fracasan, serán removidos de su actividad de enseñanza y asignados a tareas administrativas con el mismo salario y beneficios que ya poseían en el momento de su transferencia a dichas labores. 177

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La estructura de la carrera docente está organizada en torno a cuatro conceptos clave (relacionados a su vez con los modelos antes descritos, como se mostrará más adelante): 1) 2) 3) 4)

Ingreso al servicio. Permanencia (continuidad). Promoción. Reconocimiento.

El resultado que los profesores obtienen en el proceso evaluativo es, en la práctica, el principio rector de sus carreras. El nuevo modelo de carrera docente se describe en la tabla 5. Tabla 5. El nuevo modelo de carrera docente en México tras la Reforma de 2013 Ingreso al servicio Evaluación diagnóstica después del primer y después del segundo año, que determinará si un profesor puede o no permanecer en la profesión.

Permanencia (continuidad) Continuidad del docente en servicio y respeto a sus derechos constitucionales. El desempeño docente se evalúa de manera sistemática y se llevan a cabo las medidas correspondientes.

Promoción Programa de Promoción en la Función por Incentivos (progresión salarial basada en evaluación)* Promoción a cargos administrativos (movilidad vertical)

Reconocimiento Posiciones de tutoría temporal o de apoyo pedagógico. Son puestos de tres o cuatro años de duración asociados a incentivos salariales (movilidad horizontal)

Promoción a través de horas adicionales* Promoción a puestos de apoyo pedagógico (movilidad horizontal)

* En los documentos oficiales, el incremento salarial basado en las evaluaciones y la promoción por horas adicionales están definidos como un tipo de promoción para los profesores. Sin embargo, dadas las definiciones de este proyecto de investigación, la promoción necesariamente debe darse con responsabilidades adicionales. Como este no es el caso en estos dos aspectos del modelo (señalados con * en la tabla), en lo que resta del estudio no serán considerados como promoción. Fuente: Elaborado sobre la base de DOF, 2013a.

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3.1. Programa salarial único Por ley, cada cinco años de servicio efectivo los profesores reciben una prima adicional al pago de su salario. Ese incremento es establecido anualmente por el Gobierno Federal y el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación.

3.2. Progresión salarial con base en evaluación En la nueva estructura de la carrera docente, la progresión salarial con base en evaluación se denomina Programa de Promoción en la Función por Incentivos. La escala comprende siete niveles, los cuales pueden cubrirse en 28 años de ejercicio docente ininterrumpido, como se muestra en el gráfico 3. Es importante señalar que los incentivos son mayores en las áreas rurales y de extrema pobreza. Gráfico 3. La escala de incentivos en el Programa de Promoción en la Función por Incentivos Cuanto mayor sea el nivel de incentivo, mayor será el nivel de desempeño requerido. El Programa consiste en siete niveles con el porcentaje incentivo asignado.

Incentivos en áreas rurales y de extrema pobreza

35% 41%

65% 77%

95% 113%

120% 144%

140% 170%

160% 196%

180% 222%

Nivel de incentivos a lo largo de 28 años

Fuente: SEP-CNSPD, 2015a.

Los profesionales de la docencia son evaluados cada cuatro años y, por tanto, elegibles para obtener un incremento salarial. Estos incentivos son temporales al principio (cuatro años) y después pueden ser permanentes dependiendo del éxito en futuras evaluaciones (SEP-CNSPD, 2015a).

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Por otro lado, existe la posibilidad de un incremento salarial con base en evaluaciones, vía la asignación de horas de enseñanza adicionales, para aquellos contratados por horas semanales. Como ya se ha mencionado, los profesores de preescolar y primaria trabajan tiempo completo, mientras que la mayoría de los que enseñan materias específicas en las escuelas de secundaria son contratados por horas. Si estos últimos logran resultados sobresalientes en la evaluación, pueden recibir un número adicional de horas, lo cual les ofrece la posibilidad de dar la misma materia a más grupos en la misma escuela, que se traducirá en un incremento salarial. Sin embargo, ello también depende de las necesidades de los planteles educativos.

Diferentes aspectos por considerar para que un profesor reciba un incremento salarial La evaluación docente es clave dado que determina si un profesor es elegible para recibir un aumento salarial y si tiene que someterse a una evaluación adicional para obtenerlo. Hay cuatro resultados posibles del proceso de la evaluación docente, como se indica en la tabla 6. Tabla 6. Categorías de resultados de la evaluación docente Categoría del docente según resultados de su evaluación

Implicaciones para el docente No puede participar en el programa de incremento salarial.

No suficiente

Tiene que someterse a cursos obligatorios. Tiene la obligación de presentarse al proceso de evaluación del año siguiente. Continuidad en el puesto por cuatro años.

Suficiente

Bueno Sobresaliente (incremento) Fuente: SEP-CNSPD, 2015e.

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Participación en las actividades de desarrollo profesional recomendadas. Acceso al primer nivel salarial. Confirmación del nivel salarial actual. Avanza al siguiente nivel salarial.

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Los profesores elegibles para recibir aumentos salariales deben obtener resultados sobresalientes en la evaluación de desempeño (prueba de que mejoraron a partir de su última evaluación). Si el resultado es calificado como suficiente, realizarán actividades recomendadas de desarrollo profesional. Si resulta insuficiente, el docente hará un curso de educación continua y se someterá a una nueva evaluación durante el año siguiente. Si su desempeño docente no mejora, podrá ser retirado del servicio. Gráfico 4. Trayectorias profesionales de acuerdo con la LGSPD

Evaluación de desempeño cada cuatro años

Profesor en servicio

Después de tres oportunidades: asignados a tareas administrativas o retiro voluntario

Selección, tres meses antes del proceso de evaluación

Evaluación: hasta tres oportunidades para resultar suficiente

Insuficiente

Curso de capacitación obligatorio

Suficiente

Oportunidades de desarrollo profesional

Informes personalizados

Fuente: Elaboración propia a partir de Zorrilla y Bracho, 2015.

En 2015 el número total de profesores seleccionados para participar en el proceso de la evaluación de desempeño fue de 116.977; de estos, el 11.7% no se presentó, 12.4% obtuvo no suficiente, 33.2% fue calificado con suficiente, 35.7% con bueno y el 7.0% obtuvo resultados sobresalientes (SEPCNSPD, 2016e).

Evaluación docente para recibir incremento salarial Cada nivel de la escala salarial está asociado a diferentes requisitos medidos a través de los indicadores de desempeño. Dichos requisitos se incrementan cuando los profesores buscan un nivel superior al que se encuentran en la escala salarial.

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Las evaluaciones se centran en cinco competencias clave: •• Conocimiento de los estudiantes y de lo que deben aprender. •• Organización de la enseñanza y de las intervenciones didácticas relevantes. •• Habilidad para reflexionar acerca de las prácticas de enseñanza y para adaptarlas a las necesidades de los estudiantes. •• Conocimiento de las responsabilidades legales y éticas. •• Participación en las actividades escolares y de la comunidad, lo que crea un ambiente propicio para la motivación y el éxito de los estudiantes. Instrumentos de evaluación: se emplean cinco instrumentos en la evaluación: (a) informe de responsabilidad profesional emitido por el director o el supervisor; (b) portafolio de evidencias docentes, que consiste en ejemplos del trabajo de los estudiantes; (c) examen de conocimientos pedagógicos y de competencia didáctica; (d) ejemplos de la planificación de lecciones; (e) examen de conocimientos específicos de asignatura (SEP-CNSPD, 2016c). Cada instrumento provee información para evaluar de acuerdo con los indicadores que, a su vez, están asociados a cada una de las cinco competencias antes indicadas. Evaluadores: la evaluación es completamente externa y centralizada, con un papel marginal asignado a las autoridades escolares. Los exámenes son calificados bajo un proceso automatizado, mientras que los portafolios y la planificación didáctica son evaluados por profesores y directores previamente formados y certificados por el INEEE y que tienen, al menos, tres años de experiencia. Los profesores con estas características deben haber participado en un curso en línea de 60 horas y aprobado el examen de certificación. Los evaluadores trabajan, en pares, en la revisión en línea de los documentos, y asignan calificaciones de acuerdo con rúbricas de calificaciones específicas, contenidas en la guía que elabora el INEE. Evaluación acumulativa: el cálculo del puntaje implica un procedimiento técnico complejo. Sin embargo, un aspecto clave por destacar es que el puntaje final, que determinará la clasificación de los docentes en los cuatro grupos mencionados anteriormente, dependerá del éxito de los docentes en cada una de las herramientas de evaluación. La evaluación es, por tanto, acumulativa. Evaluación referida a la norma: los resultados que los profesores consiguen se utilizan para ordenar, según el puntaje obtenido y en orden descendente, la lista de los profesores evaluados. La Ley prevé que los incrementos salariales

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dependan de los recursos financieros disponibles, es decir, la evaluación es con referencia a la norma porque solo los mejores maestros recibirán el aumento salarial y el incremento será según el presupuesto previsto. Sin embargo, se especifica que aquellos que fueron elegibles para recibir un aumento salarial pero no pudieron obtenerlo debido a la falta de recursos financieros, podrán participar en la evaluación en el año siguiente. Además, las últimas evaluaciones mostraron que todos los docentes elegibles para incrementos salariales los recibieron; esto significa que, en la práctica, las dos últimas evaluaciones resultaron ser de referencia a criterio y no con referencia a norma.

3.3. Carrera escalafonaria Movilidad horizontal Los profesores pueden ser promovidos al puesto de Asesor Técnico Pedagógico (ATP) (Personal Docente con Funciones de Asesoría Técnica Pedagógica), cuya responsabilidad es proporcionar asesoría, tutoría y apoyo a otros docentes. Se espera que mejoren la calidad de la educación a través de las tareas de naturaleza pedagógica o técnica que una escuela o una autoridad educativa local les asigna (DOF, 2013a). El proceso de selección consiste en un concurso público (que sigue los mismos procedimientos que se describen a continuación para las posiciones de movilidad vertical). Los profesores seleccionados deben someterse a un período de inducción de dos años, después del cual son evaluados. La evaluación determina si pueden permanecer en el puesto o no. En caso de una evaluación exitosa, los maestros son designados permanentemente para ese puesto. Los maestros que no tienen éxito en la evaluación regresan a sus cargos anteriores. Durante el período de inducción, los maestros reciben un incentivo temporal y continúan con sus tareas docentes. Además de la opción de movilidad horizontal, bajo el concepto de Reconocimiento de la Reforma, los directores y profesores pueden recibir promociones temporales para diversas funciones de tutoría, asesoramiento, consejo técnico, apoyo o la coordinación de proyectos durante un período de tres años, después del cual se espera que regresen a sus deberes regulares (DOF, 2013a). Esta opción tiene como objetivo promover la idea de intercambio de conocimientos entre los profesores. Se supone que las personas designadas para estos puestos deben ser seleccionadas a través de un proceso de evaluación. Además, el responsable de la toma de decisiones acerca 183

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de quién debe ocupar estos cargos, debería variar según las diferentes posiciones. Sin embargo, en el momento de relevamiento de información para este Informe, este aspecto de la Reforma aún no se había implementado.

Movilidad vertical Existen múltiples cargos de movilidad vertical disponibles para los profesores: directores de escuela, subdirectores, coordinadores de actividades extracurriculares, supervisores, jefes regionales de supervisores, jefes académicos y asesores pedagógicos. Para cada posición se define una serie de estándares tomando en consideración el nivel y el tipo de servicio. Existen más de 60 grupos de perfiles, parámetros e indicadores, altamente prescriptivos. El concurso es público y busca garantizar que solo los candidatos con conocimientos y habilidades ejemplares puedan ascender a dichas posiciones. Los profesores que pueden participar en estos concursos públicos abiertos deben tener al menos: •• Título de licenciatura. •• Dos años de servicio ininterrumpido en el mismo nivel de educación o modalidad a la que están aplicando. Todas las vacantes, tanto a nivel nacional como local, se someten a concurso público. Éste consta de tres etapas clave: (1) publicación de la convocatoria, pre-registro, registro, y revisión de la documentación del profesor; (2) examen competitivo; (3) calificación de los candidatos, ordenamiento descendente de los candidatos según calificación obtenida y asignación de puestos. Instrumentos: en la segunda etapa, los candidatos presentan dos exámenes estandarizados de opción múltiple, el de conocimientos y habilidades de la práctica profesional, y el de habilidades intelectuales y ética profesional (SEP-CNSPD, 2016c); se utilizan versiones distintas de exámenes para los profesores en función de su especialización, modalidad y nivel de enseñanza. Los estándares indican claramente qué competencias están siendo evaluadas en cada examen. Evaluación acumulativa y referida a la norma: aunque el cálculo del puntaje entraña un procedimiento técnico complejo, el aspecto fundamental de la evaluación acumulativa es que la puntuación final dependerá de cómo 184

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los profesores hayan superado cada uno de los instrumentos evaluativos. Una vez que son considerados idóneos, son ranqueados de acuerdo con el puntaje obtenido. Estos ranqueos se realizan a nivel estatal por puesto y nivel, y los mejores candidatos obtienen los puestos. La evaluación, por tanto, es con referencia a norma. La SEP supervisa la administración de las listas de clasificación, mientras que las autoridades locales deben garantizar que se respeten todos los procesos legales del concurso público. Evaluadores: también en este caso se administran los exámenes de manera centralizada. En 2015, 41.069 profesores participaron voluntariamente en el concurso público y más de la mitad de ellos fueron hallados idóneos (SEP-CNSPD, 2016e). Es importante enfatizar que en todos los concursos los participantes reciben sus resultados individuales de manera detallada. Los informes personalizados destacan las áreas de oportunidad, mientras que los resultados del grupo proporcionan la información necesaria para planificar futuras opciones de desarrollo profesional. Recientemente se ha publicado, además, información detallada sobre las opciones de desarrollo profesional disponibles. Estas incluyeron aproximadamente 500 programas en línea y mixtos diseñados por universidades, escuelas normales, centros de investigación y otras agencias de capacitación docente (SEP, 2016d).

4. Implementación Inesperadamente, la implementación es el aspecto más polémico de la Reforma de 2013. Ha generado opiniones muy divididas entre los especialistas, los profesores y el público en general. Como señaló un miembro de la INEE, “el tema central es la implementación. Es decir, hay un cambio radical en la forma en que se gestionan las carreras docentes desde el ingreso hasta el retiro. He calculado que México necesitaría unos 15 años para implementar completamente los nuevos modelos de carrera, porque hay muchas rutinas y procedimientos involucrados. Debemos asumir que esto no es magia; es necesario desmantelar cuidadosamente los arreglos corporativos que durante medio siglo determinaron la entrada, la promoción, la permanencia y el reconocimiento. Esta reforma no solo es necesaria sino urgente”.

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4.1. Desafíos administrativos y de gestión Complejidad del marco de competencias respecto del cual son evaluados los profesores: uno de los aspectos más problemáticos del actual modelo de carrera docente se relaciona con una alta complejidad de los estándares o perfiles, parámetros e indicadores aplicados para evaluar a los profesores. Como señala uno de los miembros del INEE entrevistado: “Ésta es un área crucial en la que necesitamos cambios. La complejidad es tal, que los profesores no pueden entender claramente qué y cómo estamos evaluando. Tengo la impresión de que los participantes más jóvenes, los de nuevo ingreso, están mejor preparados para comprender, pero aquellos en servicio están, en principio, en contra de los exámenes estandarizados. Cuando se realizan procesos de evaluación externa y de alto impacto, no hay manera de evitar los exámenes estandarizados”. Debido a esta extrema complejidad, los evaluadores también tienen dificultades al trabajar dentro de este marco de referencia. Tal y como ha sido identificado en las entrevistas: “en el INEE hemos hecho muchos esfuerzos para preparar a evaluadores capaces de trabajar con rúbricas. Dos evaluadores revisan los portafolios, las planificaciones didácticas y el resto de evidencias requeridas considerando cada grupo de estándares. Es un trabajo muy demandante, pero nos permite introducir una perspectiva cualitativa en el proceso”. Estándares muy alejados de las prácticas docentes actuales: se ha señalado que el diseño del modelo de carrera docente debería contribuir a mejorar la calidad de la enseñanza y del aprendizaje y, por tanto, las características deseables de un profesional de la enseñanza deberían acercarse más a las prácticas actuales de los docentes y de las autoridades escolares, en vez de ser determinadas mediante las prescripciones abstractas de los perfiles, parámetros e indicadores (IBD, 2016). Asuntos relacionados con las herramientas de evaluación estandarizadas: se ha argumentado (Mancera y Schmelkes, 2010; INEE 2015b y 2016) que las evaluaciones de desempeño deberían evaluar las prácticas de enseñanza mediante observaciones a los docentes. El uso de instrumentos estandarizados implica procesos masivos, clasificación y ranqueos, pero resulta incapaz de comprender la complejidad de la enseñanza en diversos contextos. Resistencia al cambio: la Reforma trata de introducir prácticas más transparentes en el sistema de gestión de la carrera docente. Esto implica necesariamente acabar con ciertos beneficios y privilegios, y genera naturalmente 186

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resistencias. Un representante del INEE hace notar que “con las evaluaciones estamos descubriendo el caos, la corrupción y el desorden general que prevalece precisamente en la gestión de la carrera docente; es por eso que es tan difícil promover los cambios. La resistencia viene de actores de un sistema en el cual obtenían poder, influencia y beneficios ilegales. La Reforma beneficiará a la infancia, pero también acabará con los privilegios de muchos”. El Coordinador Nacional reconoce la existencia de dicha resistencia, pero se mantiene optimista sobre el cambio futuro: “Hay muchos enemigos de la Reforma, incluso dentro del sistema, pero tengo la confianza en que prevalecerá porque hoy es la respuesta correcta a una sociedad insatisfecha con los resultados educativos. Yo apuesto por los padres y por la sociedad en general”. Ausencia de un sistema de información funcional: los controles laxos y la violación de las reglas existentes aplicables a la gestión de la carrera docente indican que se requiere de un sistema robusto de información que asegure una mejor identificación de los cargos y vacantes existentes. Aunque se han dado algunos pasos en esta dirección, tomará tiempo antes de que la información precisa esté consolidada y actualizada de manera sistemática. Ya existe el concurso público para los de nuevo ingreso a un número específico de puestos, por nivel y tipo de servicio. Sin embargo, dado que las bases de datos están incompletas, no están actualizadas o son imprecisas, no hay posibilidad de verificar si son, efectivamente, las únicas oportunidades disponibles, o si las autoridades educativas no informan de todas las vacantes y cargos de nueva creación. Dificultades para informar a los profesores seleccionados para ser evaluados: notificar a los individuos seleccionados para participar en la evaluación (más de 200.000 a la fecha) ha sido muy desafiante. En parte, esto se debe a razones técnicas relacionadas con la distribución de información, y también en parte, al hecho de que algunos maestros no quieren ser seleccionados para que se los evalúe y se resisten a cualquier esfuerzo para comunicarse con ellos. Esto no es algo trivial, pues sin acuse de recibo de la notificación es imposible iniciar los procedimientos legales que se aplican en caso de negarse a participar. Recopilación y mantenimiento de datos e información de las evaluaciones: el gran volumen de documentos, portafolios y otras evidencias presentes en una plataforma en línea especialmente diseñada para ello ha presentado serios problemas técnicos durante el proceso de evaluación 187

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del desempeño. Existe cierto escepticismo con respecto a la seguridad de la aplicación (en línea y fuera de línea) de los exámenes estandarizados y dudas aún más serias con respecto a la autenticidad de la evidencia. Falta de preparación técnica del personal operativo: un gran desafío fue preparar suficiente personal, tanto evaluadores como personas operativas capaces de trabajar con la nueva plataforma. Ello ha causado errores en el procesamiento de los documentos de los solicitantes, la distribución de contraseñas, la orientación, así como otros problemas técnicos y logísticos. Actividades de desarrollo profesional inadecuadas: Mexicanos Primero, una ONG con gran influencia en el país, que representa intereses empresariales y privados, ha estado interesada en dar seguimiento al proceso de evaluación y en vincular los resultados con el nuevo esquema de desarrollo profesional docente. En la publicación Prof. Recomendaciones sobre formación inicial y continua de los maestros en México (Calderón, 2016), se argumenta que hasta el día de hoy –fecha de edición de esas recomendaciones– los cursos, los entrenamientos, los seminarios y los talleres no solo son irrelevantes, sino que se equivocan en su entendimiento de la profesión docente y de los retos de su práctica en contextos adversos. La organización hace una serie de recomendaciones de política y de implementación y sugiere usar la información derivada de la evaluación de desempeño para diseñar y mantener un programa nacional integral de desarrollo profesional docente no solo mediante cursos sino también a través de oportunidades basadas en el aprendizaje colaborativo escolar. Múltiples puestos por profesor: algunos profesores en México tienen más de un puesto (por ejemplo, pueden estar contratados la mitad del tiempo como directores de escuela y la otra mitad como profesores). Esto no es ilegal mientras sea respetado el máximo de horas establecido. Sin embargo, en esta situación, el cálculo de los incentivos se vuelve más complicado. La Reforma no es muy clara sobre cómo proceder en estas situaciones; se debería abordar este tema en el futuro. De modo más general, los líderes sindicales han insistido en que algunos obstáculos importantes para la Reforma son “las limitaciones institucionales, la incapacidad para implementar de manera eficiente y segura procesos que determinen la vida de los profesores”. El INEE admite que el sistema actual está enfrentando desafíos considerables y está considerando modificaciones potenciales en el mismo sistema.

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Se están cuestionando los modelos de evaluación, los evaluadores y las herramientas, y al parecer serán modificados en el futuro.

4.2. Desafíos financieros La SEP considera que no hay grandes retos financieros que entorpezcan la Reforma o que se espere que puedan aparecer en el futuro próximo. Se tiene la percepción (no una proyección formal) de: “Si gestionamos mejor los recursos ya disponibles, no deberíamos tener presión financiera alguna”. Un representante del INEE apoya este argumento subrayando que incluso sin una proyección financiera hay suficiencia de recursos: “Creo que el sistema cuenta con suficientes recursos y si hay una buena administración, el financiamiento de los nuevos modelos de carrera no será un problema. Es un asunto de cambio de comportamientos de todos nosotros… tenemos una especie de problema cultural con la administración de recursos públicos”. Sin embargo, también se reconoce que los procedimientos de evaluación estandarizados altamente complejos son costosos, pues requieren de inversiones sustanciales en infraestructura y en preparación de evaluadores.

4.3. Participación y comunicación La debilidad clave de la implementación de la nueva estructura de la carrera es la escasa aceptación de la Reforma por parte de los profesores, los profesores “no han comprado la Reforma”; también, la falta de canales de comunicación y de participación adecuados. Aun cuando los líderes sindicales fueron consultados y participaron en el diseño de esta nueva estructura, la percepción general es que los profesores fueron marginados en el proceso de toma de decisiones. Actores relevantes por su nivel de influencia han expresado objeciones y demandas relativas a la nueva Reforma. El grupo de investigadores educativos más sobresaliente del país distribuyó una petición firmada por más de 8.000 profesores y educadores (Gil, 2015). En ella se argumentó que la Reforma de 2013 es inadecuada para lograr el tipo de transformación que el sistema de educación mexicano necesita para fomentar la equidad, la inclusión y una ciudadanía responsable, pues carece de un proyecto educativo y de una visión compartida. Las críticas enfatizan la exclusión de los profesores en el diseño de la Reforma y rechazan la naturaleza punitiva de 189

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los procedimientos de evaluación, ya que consideran que no contribuyen a mejorar las prácticas de enseñanza. El SNTE se mantiene como un aliado clave del gobierno. Sin embargo, el Sindicato no es monolítico y las secciones estatales dentro de la organización han expresado activa y violentamente sus objeciones, al punto que los disidentes han logrado abrir diálogos paralelos con las máximas autoridades locales y nacionales. Algunos académicos han subrayado que cancelar el diálogo social revela la falta de comprensión de la educación por parte del gobierno: “(…) no hay un solo ejemplo de una transformación educativa que haya prosperado sin los profesores del país. Los docentes no son un objeto a transformar, un elemento más que pueda clasificarse y evaluarse; son aliados potenciales de la Reforma. Parece que los docentes mexicanos se adaptarán a la evaluación o se resistirán a ella, pero sin comprometerse al cambio” (Gil, 2016). Estos desafíos amenazan seriamente la viabilidad de la Reforma y contribuyen a las demandas para su modificación. Tabla 6. Aspectos clave para la implementación de la estructura de la carrera docente en México Administrativos y de gestión

Coordinación

Complejidad del marco de competencias

Falta de involucramiento de los profesores en el diseño de la política

Estándares muy alejados de las prácticas actuales de los profesores Evaluación masiva incapaz de capturar la complejidad de la realidad

Canales de comunicación débiles, lo que ha generado una gran resistencia del profesorado.

Resistencia al cambio de diferentes actores Carencia de un sistema de información funcional Dificultades para informar a los profesores seleccionados para ser evaluados Desafíos relativos a la recolección y mantenimiento de datos sobre la evaluación Carencia de preparación técnica del personal operativo Fuente: Elaboración propia a partir del Instituto Belisario Domínguez (IBD), 2016.

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5. Efectos percibidos 5.1. Motivación y satisfacción Todavía no hay evidencia que permita saber si las dos nuevas cohortes de docentes que ingresaron a la profesión después de la Reforma están más satisfechas y motivadas que sus colegas. Más importante aún, tampoco hay evidencia del impacto de sus competencias en el aprendizaje de los estudiantes. En el futuro, la base de datos de la gestión de carrera y la estrategia de seguimiento personal, llevada a cabo por mentores asignados, permitirán una mejor comprensión de los efectos de la Reforma. Cuando aún es demasiado pronto para evaluar los efectos percibidos de la Reforma, pareciera que en un principio fue bienvenida y recibida positivamente. De hecho, algunos profesores están a favor de las evaluaciones de selección y desempeño. Un miembro de la INEE notó el entusiasmo de los nuevos maestros: “Es demasiado pronto para evaluar los efectos sobre la motivación y la retención del docente. Ya estoy notando algún impacto entre los de nuevo ingreso: en reuniones o conversaciones informales se complacen en decirme que son maestros de la Reforma, quieren que sepa que obtuvieron el puesto por sus propios méritos. Ese es realmente el gran cambio. Es difícil de predecir cuánto durará este entusiasmo... estos maestros están al final de su segundo año, pronto serán evaluados y esos resultados determinarán si continuarán o no sus carreras. Entonces realmente veremos”. Sin embargo, la nueva Reforma también generó una fuerte insatisfacción entre algunos docentes. La percepción entre amplios sectores de docentes, de académicos y de la sociedad es que las nuevas reglas son autoritarias, punitivas y represivas (Backhoff, 2016; Gil, 2016; Pérez, 2016). Más allá de la oposición a la definición de “mérito” como el criterio que define las carreras, existe una objeción válida al concepto de estandarización, dado que México se define tanto por su diversidad como por sus desigualdades. Además, se observa entre los docentes un marcado desagrado con respecto a la estricta evaluación obligatoria y la posibilidad de despido para los docentes en caso de malos resultados en las evaluaciones. Algunos miembros del Sindicato son escépticos cuando señalan que “los incentivos individuales comprometen la solidaridad entre los maestros y el compromiso con sus estudiantes. Lo mejor sería aumentar los salarios y

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reducir los incentivos, posiblemente enfatizando en la ganancia simbólica, más que en la ganancia económica individual”. El aspecto que generó la mayor insatisfacción entre los docentes se relaciona con procesos de implementación deficientes. Los desafíos señalados en el punto 4, en este mismo capítulo, influyeron negativamente en la satisfacción de los maestros y sus actitudes hacia la Reforma. Otras reformas educativas adoptadas al mismo tiempo (por ejemplo, cambios en el currículo) someten a los profesores a una gran presión, que también influye en su satisfacción y en su motivación general. Finalmente, se cree que los propósitos sumativos de la evaluación han minado su faceta formativa. La Reforma de 2013 se diseñó para evaluar el desempeño docente a fin de proporcionar opciones de desarrollo profesional de acuerdo con los resultados individuales, una vía para incentivar a los profesores para mejorar sus prácticas de enseñanza y un mayor aprendizaje de los estudiantes. Sin embargo, la gran importancia que se ha dado a los resultados de la evaluación, dado que estos determinan el avance dentro de la carrera docente, ha opacado el valor formativo, objetivo central de la Reforma, hasta el punto en que aquellos calificados como insuficientes en la evaluación más reciente tienen que considerar los cursos obligatorios y las tutorías como un requisito para conservar sus trabajos más que como un recurso útil para mejorar sus capacidades docentes. Por otra parte, los profesores que resultaron mejor evaluados consideran que las opciones disponibles para su formación no son las adecuadas para enfrentar los desafíos docentes en sus contextos específicos (SEP, 2016d).

5.2. Atracción y retención El nuevo modelo de carrera sobre retención y atracción de docentes ha estado vigente solo por un par de años y es probable que se reforme una vez más en el futuro cercano. Por tanto, es difícil pronunciarse de manera contundente sobre los efectos percibidos. A pesar de reconocer la necesidad de considerar otros factores de manera más completa, múltiples actores se mantienen optimistas sobre el potencial de la Reforma. El Coordinador Nacional del SPD cree que “el hecho de que el número de solicitantes para ingresar al Servicio Profesional siga creciendo es un buen indicador del atractivo de la carrera. Las cohortes jóvenes ven las ventajas de las oportunidades de crecimiento personal y profesional, no solo en 192

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términos de ingreso, sino en términos de la satisfacción de obtener beneficios mediante su esfuerzo y mérito en vez de depender de favores basados en las relaciones y las excepciones”. Todos los entrevistados expresaron que con el tiempo el nuevo modelo de carrera tendrá un impacto en el desempeño de los profesores. El Coordinador Nacional sostiene que “el esquema es atractivo para los profesionales de la enseñanza porque son conscientes de que el esfuerzo personal se verá compensado de manera sistemática. No hay duda de que la inercia producida por la percepción de una carrera por la que se avanzaba de forma automática, independiente del desempeño y conocimientos personales, ya está siendo desplazada a favor de un sistema basado en el mérito. Este modelo de carrera es muy superior a otros y tiene el potencial de producir mejores resultados educativos”. Tanto el Coordinador Nacional como el miembro del INEE entrevistados están convencidos de que el elemento fundamental es una implementación continua y efectiva. Para el Coordinador, “los modelos de carrera basados en el mérito harán a la profesión más atractiva y motivadora si las normas y regulaciones son estrictamente respetadas”. El segundo de ellos declaró: “No hay otra manera de cambiar el sistema educativo mexicano, pues es indispensable que haya profesores de enseñanza competentes para que exista innovación en las prácticas docentes en aulas y escuelas. Si no perseveramos y actuamos con determinación, entonces… eso sería terrible tanto para el país como para los profesores”. Varios estudios muestran que los maestros permanecen en servicio durante toda la vida y una gran proporción de maestros y directores de contextos urbanos están en la misma escuela (INEE, 2015a). El nuevo modelo de carrera se preocupa más por proveer incentivos y oportunidades de desarrollo profesional continuo a los docentes a lo largo de una carrera, esto podría hacer que la profesión fuera más atractiva con el tiempo. Por otro lado, también debe tenerse en cuenta que la carrera docente atrae a muchos candidatos no siempre por las mejores razones, algunos ingresan debido a la falta de oportunidades de empleo disponibles en el mercado de trabajo. Estas personas a menudo no están capacitadas para ser profesores y ven la enseñanza como una ocupación temporal. El atractivo de la profesión docente depende de otros factores dentro de un contexto más amplio, entre ellos el de la disponibilidad de puestos de trabajo en otros sectores. Ello hace que sea mucho más difícil ver los efectos de la 193

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estructura de una carrera docente en cuanto a su convocatoria y a la retención de docentes. Finalmente, los desafíos de implementación han dañado seriamente la reputación de la Reforma y su capacidad de obtener resultados positivos. Tales desafíos justifican investigaciones futuras.

6. Conclusiones La principal fortaleza de la estructura de la nueva carrera docente es que está basada en mérito tanto para ingresar como para progresar en ella. En palabras de un destacado experto, los cambios propuestos pueden promover el desarrollo de la profesión docente y poner fin a la corrupción y la discreción en la distribución de cargos. Sin embargo, el cambio cultural que implican los procesos será lento y conflictivo (Arnaut, 2016). Las objeciones a la Reforma están relacionadas no solo con la estabilidad laboral y las oportunidades de movilidad sino también con (lo que se considera) la naturaleza punitiva de las evaluaciones basadas en el mérito. Esto se debe a que son vistas como incapaces de evaluar la complejidad de la profesión docente, así como su práctica en contextos notablemente diferentes. La implementación y gestión de la política fue débil y esta debilidad fue exacerbada por el desafío de tratar de hacer una Reforma de esta magnitud en un país tan grande y diverso como México. La incapacidad para implementar una Reforma complicada y sus múltiples desafíos contribuyeron considerablemente a la insatisfacción de los docentes. En una protesta reciente, el eslogan en un cartel resumía el problema de manera sucinta: “Evaluación, sí, pero no así”. Los profesores quieren un proceso de evaluación del desempeño que sea sensible al contexto, a diferencia del estandarizado, con el fin de capturar mejor su labor en sus circunstancias particulares. La expectativa es que estas medidas permitan el diseño de programas de desarrollo profesional más sólidos y más relevantes, así como opciones de aprendizaje colaborativo. Se proponen varios métodos de evaluación para proporcionar una mejor retroalimentación y apoyo a los maestros, entre ellas las observaciones directas, así como entrevistas con el maestro, con el director y con los padres.

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Organización y gestión de la carrera docente en México

El Coordinador Nacional reconoce la necesidad de abordar las áreas de oportunidad pero su prioridad a corto plazo radica en el perfeccionamiento de los sistemas de información y de apoyo técnico. Destaca que se trata de un asunto de “mejor coordinación y cooperación total de los responsables de la toma de decisiones y los servidores públicos”. La inclusión de autoridades escolares y docentes en el rediseño de perfiles, parámetros e indicadores contribuirá a una mejor especificación de lo que se espera que los docentes sepan y puedan hacer (Díaz Barriga, 2016). En el mejor de los casos, promover el diálogo social e incluir a los profesores en estos espacios puede contribuir a continuar los esfuerzos.

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Organización y gestión de la carrera docente en México

Acrónimos y siglas CNSPD

Coordinación Nacional del Servicio de Profesional Docente

CONAFE Consejo Nacional de Fomento Educativo DOF

Diario Oficial de la Federación

INEE

Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación

LGE

Ley General de Educación

LGSPD

Ley General de Servicio Profesional Docente

MdE

Ministerio de Educación

ONG

Organización No Gubernamental

SEP

Secretaría de Educación Pública

SNTE

Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación

SPD

Servicio Profesional Docente

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Capítulo VI Organización y gestión de la carrera docente en Perú Margarita Mendoza

Organización y gestión de la carrera docente en Perú

1. Introducción1 En el año 2012 Perú realizó una Reforma de la carrera docente como parte de un esfuerzo nacional por revalorizar la profesión educativa y restaurar la confianza en la capacidad del Estado para implementar de manera eficiente la estructura de carrera. Dicha Reforma estaba impulsada por la Ley de Reforma Magisterial (LRM), que aspiraba específicamente a armonizar las regulaciones existentes en una sola, pues hasta entonces había grupos docentes sujetos a diferentes marcos de carrera y métodos de remuneración. Así, se introdujo una nueva estructura de carrera que establecía mismos requisitos, derechos y oportunidades para todos los profesores del servicio público. En la misma línea que las estructuras de carrera anteriores, la LRM vinculaba la promoción interna y los incrementos salariales al desempeño profesional. En el diseño de la Reforma se hizo un enorme esfuerzo por posibilitar procesos de movilidad horizontal y vertical de progreso profesional así como procedimientos de evaluación. Los primeros años de la implementación de la LRM han proporcionado un conocimiento ciertamente relevante de cómo se superaron algunos de los desafíos. Cabe mencionar aquí el cambio positivo experimentado en el discurso acerca de la profesión docente, subrayando la complejidad política y técnica que supone implementar una nueva estructura de carrera docente basada en evaluaciones a gran escala. La información de este estudio proviene del análisis de las actuales leyes, regulaciones y estadísticas del Ministerio de Educación del Perú (MINEDU), así como de los estudios de investigación nacionales e internacionales sobre la materia. Esta información fue enriquecida con seis entrevistas semiestructuradas realizadas a autoridades relacionadas con la organización y la gestión de las carreras docentes: representantes y exrepresentantes del 1 El trabajo de campo e investigaciones preliminares para la elaboración de este capítulo se llevaron a cabo en el transcurso del año 2015. 209

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MINEDU, del Sindicato Unitario de Trabajadores de la Educación del Perú (SUTEP), del Colegio de Profesores del Perú (CPPe) y del Consejo Nacional de Educación (CNE). Asimismo, hubo consultas a profesores y al director regional de educación de Apurimac. En Perú, la estructura de la carrera docente combina: un escalafón de carrera que posibilita la promoción a través de dos recorridos diferenciados: el de la gestión pedagógica y el de la gestión institucional; un escalafón de progresión salarial basado en evaluaciones, gracias al cual los docentes pueden aumentar su estatus profesional y avanzar a grados salariales mayores; y un modelo de pago de incentivos, que les permite tener a su disposición diversas bonificaciones en relación con su rendimiento y trayectoria profesional. Finalmente cabe señalar que los procesos de evaluación se encuentran en el corazón de la nueva estructura de carrera docente. Dichos procesos toman como referente al “Marco del Buen Desempeño Docente” (MBDD), un documento elaborado con el propósito de establecer procesos evaluativos transparentes y legítimos y poner freno a los abusos por parte de los comités de evaluación (Ministerio de Educación, 2012).

2. Información contextual 2.1. Perfil del plantel docente En Perú, existen dos tipos de profesores: los nombrados en el escalafón de carrera y los contratados. Las vacantes que no se cubren con profesores nombrados son ocupadas por contratados mediante concurso público. Asimismo, para ciertos casos, especialmente en áreas rurales, las personas que asumen el cargo de profesores tienen las cualificaciones más bajas (por ejemplo, aquellos que solo han realizado estudios hasta la educación secundaria) son empleados para cubrir vacantes que se encuentran desiertas. Este tipo de profesores y su trayectoria profesional no son discutidos en este estudio. En 2015, había 139.645 profesores en escuelas públicas de educación primaria y 132.085 en establecimientos de secundaria (MINEDU, Escale, 2015). De acuerdo con información disponible en la Dirección General de Desarrollo Docente en el momento de elaboración del presente Informe,

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Organización y gestión de la carrera docente en Perú

de un total de 400.428 docentes existentes en el país, 127.972 (31%) eran contratados, lo que demuestra que una tercera parte del plantel docente no poseía nombramiento efectivo. Estas cifras son consecuencia directa de las medidas del gobierno para conseguir ampliar el acceso a la educación minimizando los gastos, lo cual implica una entrada masiva de profesores con escasa formación en las aulas (Van der Tuin y Verger, 2013, pág. 127). Como refleja la tabla 1, el número de educadores ha estado incrementándose desde 2008, sobre todo en los Niveles de Inicial y Secundaria, y en las áreas urbanas. Tabla 1. Número de profesores en escuelas de Educación Básica Regular (EBR) EBR

2008

2012

2015

Inicial

29.670

38.587

51.867

Primaria

140.552

137.806

139.645

Secundaria

117.283

122.318

132.085

Total

287.505

298.711

323.597

Fuente: MINEDU, Escale, 2015.

A pesar del relativo descenso en el salario de los profesores que se ha venido observando desde 1950, el número de educadores que entran en la carrera ha permanecido alto (Saavedra, 2000). Así, por ejemplo, había 205.021 candidatos para solo 19.631 vacantes en el año 2015 en Educación Básica Regular (educación pre-escolar, primaria y secundaria), lo que supone 10 aspirantes por plaza. A nivel de secundaria, la competitividad era la más alta, con 21 candidatos por cada puesto (MINEDU, 2015). En un contexto de altos niveles de desempleo, el gran número de candidatos puede explicarse parcialmente debido a la estabilidad laboral ofrecida por esta profesión. Sin embargo, también cabe señalar que el atractivo es limitado, puesto que los niveles salariales son bajos y las condiciones laborales pueden ser, en muchos casos, bastante difíciles (Van der Tuin y Verger, 2013, pág. 127).

211

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2.2. Legislación y actores involucrados en la carrera docente a. Legislación El documento clave que organiza las carreras docentes en Perú es la Ley de Reforma Magisterial (LRM) adoptada en 2012. Es una regulación nacional que normativiza el trabajo de todos los profesores de escuelas públicas (nombrados y contratados). Sin embargo, los profesores contratados no se benefician de las mismas oportunidades profesionales que los nombrados, aun cuando su estatus y carrera son abordados en esa Ley. Esta nueva Reforma está basada en la Constitución Política del Perú, en la Ley de la Educación General y en las Leyes Anuales de Presupuesto. Busca asegurar la calidad de las instituciones educativas y mejorar las aptitudes de los profesores y autoridades educativas de manera que se valore el mérito dentro del desempeño profesional, se creen las condiciones que conduzcan a incrementos salariales respetando el criterio de igualdad de oportunidades, se promuevan mejores condiciones de vida y de trabajo, se determinen los criterios y procesos de evaluación, y se establezcan las bases para un apropiado sistema de desarrollo profesional continuo de calidad (MINEDU, 2012). Antes de la Reforma de 2012, dos normas de carrera docente, la Ley del Profesorado (LP, 1984) y la Ley de la Carrera Pública Magisterial (LCPM, 2007), regulaban a los distintos grupos de profesores. A partir de ese año, la nueva Ley (LRM, 2012) se aplica a todos ellos, así como a los profesores contratados y a los nuevos aspirantes a la carrera. Tabla 2. Profesores regulados por la LRM Profesores que entraron en la carrera desde 2012 Profesores que pertenecían al marco de la Ley de la Carrera Pública Magisterial (LCPM, 2007) Profesores que pertenecían al marco de la Ley del Profesorado (LP, 1984) Profesores contratados

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Organización y gestión de la carrera docente en Perú

Sin embargo, si bien la regulación más reciente es un documento nacional que se aplica a todos los profesores de las escuelas públicas (nombrados y contratados) en la Educación Básica, los contratados –como ya se mencionó– no se benefician de las mismas oportunidades. En el momento de implementar la norma, la mayor parte de los profesores se encontraba bajo el marco de la Ley del Profesorado (LP).2 Estos eran docentes que tenían más experiencia laboral, muchos de ellos estaban afiliados al sindicato de profesores, y durante mucho tiempo habían sufrido congelaciones salariales (Rivero, 2003; Saavedra, 2000; Saavedra y Díaz, 2002; Paiba, 2007; Tovar, 1984; Chiroque, 2006). Por otra parte, bajo la Ley de la Carrera Pública Magisterial (LCPM) se encontraban los docentes que se unieron a la profesión entre 2008 y 2011, ellos constituían la primera generación que debió someterse a una evaluación para acceder a la profesión, permanecer en ella y recibir incrementos salariales. Respecto de este grupo, es importante destacar que el sindicato nacional de profesores ofreció una gran resistencia a toda sanción que esta Ley pudiera imponer en relación con bajos resultados en las evaluaciones realizadas a los profesores en servicio (Van der Tuin y Verger, 2013:129). Finalmente, cabe reseñar que recibían mayores salarios que aquellos sometidos a la LP por la realización de las mismas tareas. La tabla 3 describe la distribución de profesores de acuerdo con los marcos de regulación existentes entre 2008 y 2011.

2 Cabe señalar que la Ley del Profesorado (LP) se adoptó a fines de un mandato de gobierno, esto supone que la asignación presupuestaria y la implementación de la Reforma correspondieron al gobierno entrante, lo cual conlleva que estas importantes cuestiones no se realizaran de manera efectiva. Además, en los años 90 se promulgó una serie de reglamentos adicionales que generaron problemas de coherencia e integración que acabaron haciendo inefectivos los cambios pensados para la carrera docente (Rivero, 2003). También procede indicar que la importante rotación de ministros de Educación que hubo entre 1980 y 2006 mermó la capacidad para proporcionar apoyo y liderazgo a los esfuerzos de implementar de manera efectiva esta política de carreras docentes (Corrales, 1999). 213

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Tabla 3. Distribución de profesores según marco regulatorio entre 2008 y 2011

Año

Total general

Ley del Profesorado (LP - 1984)

Ley de la Carrera Pública Magisterial (LCPM - 2007) Nuevos

2008

310.710

271.525

2.501

2009

318.690

242.036

22.506

2010

324.995

235.225

2011

335.114

218.124

Incorporados

Contratados

Subtotal 2.501

36.684

9.343

31.849

44.805

22.506

16.016

38.522

51.248

30.524

24.966

55.490

61.500

Fuente: Chiroque, 2013.

En la tabla 4 se presentan los principales cambios que se introdujeron en las sucesivas reformas. Tabla 4. Cambios fundamentales introducidos por la LP, la LCPM y la LRM

214

Ley del Profesorado (LP, 1984)

Ley de Carrera Pública Magisterial (LCPM, 2007)

Ley de Reforma Magisterial (LRM, 2012)

Incorporación automática y universal de profesores.

Incorporación gradual y voluntaria de profesores.

Incorporación automática y universal de profesores.

La antigüedad es lo que domina/importa en la carrera docente.

La meritocracia domina la carrera docente.

Existen dos caminos a disposición del profesor: (1) el de la enseñanza; y (2) el de la gestión.

Hay tres vías a disposición del profesor: (1) la gestión pedagógica, (2) la gestión institucional, y (3) la investigación.

Hay cuatro caminos a disposición del docente: (1) la gestión pedagógica, (2) la gestión institucional, (3) la educación de profesores, y (4) la innovación e investigación.

Hay cinco niveles dentro de la escala salarial.

Hay cinco niveles dentro de la escala salarial (el nivel más alto se alcanza con 20 años de ejercicio profesional).

Hay ocho niveles dentro de la escala salarial (el nivel más alto se alcanza con 30 años de ejercicio profesional).

Organización y gestión de la carrera docente en Perú

No establece un porcentaje exacto en el incremento salarial entre los cinco niveles.

Establece un porcentaje exacto y permanente entre los cinco niveles salariales.

Establece un porcentaje exacto y permanente entre los ocho niveles salariales.

No establece evaluaciones periódicas ni evaluaciones obligatorias para avanzar dentro de la carrera docente.

Establece evaluaciones periódicas y obligatorias para avanzar dentro de la carrera docente.

Ser suspendido en la evaluación no provoca la expulsión del profesor.

Ser suspendido en la evaluación (en tres ocasiones) causa la expulsión del profesor.

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de MINEDU, 2012.

Las diferencias existentes en las regulaciones, de las que derivaban distintas modalidades de promoción y de progresión salarial, contribuyeron a crear dos grupos de profesores con identidades confrontadas (los profesores que entraron en la profesión antes de 2008 y los que accedieron después). Esto planteó una situación adversa para que los profesores regulados por la Ley de 1984 (LP) quisieran incorporarse voluntariamente a la nueva estructura de carrera planteada por la Ley de 2007 (LCPM). Además, poco ayudaban la escasa confianza que los profesores más antiguos tenían en la capacidad del gobierno para implementar de manera efectiva una evaluación de tal magnitud para los profesores en servicio y las dudas e incertidumbres que esta evaluación generaba en relación con la estabilidad laboral y las posibilidades de ascenso; los profesores antiguos se sentían “más seguros trabajando bajo la ley antigua, incluso si ello significaba, al menos potencialmente, tener un salario más reducido” (Van der Tuin y Verger, pág. 135).

b. Actores involucrados El Ministerio de Educación es la institución clave y la principal responsable del diseño de la estructura de la carrera docente en Perú. Sin embargo, el diseño de una nueva ley educativa como ésta comienza tras una serie de discusiones y acuerdos en los que participan tanto representantes del Ministerio de Educación como también del Ministerio de Economía y Finanzas, del Banco Central de Reserva, del Ministerio de Justicia, de la Presidencia del Consejo de Ministros y, una vez dentro del Congreso, principalmente de la Comisión de Educación. La nueva ley sólo se hace pública cuando es presentada al Congreso para su discusión y aprobación.

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El Ministerio de Economía y Finanzas es quien autoriza la distribución de fondos para las actividades previstas por la Ley (escala salarial, bonificaciones, incentivos, premios, evaluaciones, incrementos salariales, contratos, etc.). Esta institución, junto con el MINEDU, participa en las decisiones relacionadas con el número de puestos que se convocan para nuevos candidatos y ascensos, así como respecto de la cantidad de profesores que pueden recibir un incremento salarial. El MINEDU también define los procedimientos, instrumentos y sistemas de cálculos de puntuación para las evaluaciones que los profesores tienen que realizar a lo largo de sus carreras. El Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), por su parte, se encuentra a cargo de la elaboración de indicadores relativos a las condiciones de empleabilidad (por ejemplo, en áreas rurales) y de evaluaciones para que regulen la admisión, el incremento salarial y la promoción del personal. El Ministerio de Educación y sus instancias descentralizadas (las Direcciones Regionales de Educación/DRE) y las Unidades de Gestión Local/UGEL)) son los principales actores responsables en la implementación de la nueva regulación. A nivel local y escolar, se establecen los Comités de Evaluación integrados por diferentes actores; dependiendo del propósito de la evaluación, se incluye a profesores y representantes de las familias de los alumnos (por ejemplo, en el caso de las evaluaciones para incrementos salariales o ascensos). Los Comités de Evaluación consolidan los resultados de la evaluación y toman las decisiones finales: quiénes son los profesores que recibirán incrementos salariales o quiénes ascenderán. La Ley establece claramente cuáles son las funciones y los perfiles de los profesores aptos para ser elegidos como miembros de estos Comités. La Reforma de 2012 cambió la manera en la que el Sindicato Unitario de Trabajadores de la Educación del Perú (SUTEP) y el Colegio de Profesores del Perú (CPPe)3 solían participar en el diseño y la implementación de la carrera docente. Tras ella, dejaron de estar involucrados directamente en 3

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Todo profesor con título peruano en educación debe encontrarse colegiado para poder ejercer la profesión; desde 2010 quedan exentos aquellos docentes que posean títulos distintos del de educación y quienes, con títulos en educación obtenidos en el extranjero, estén trabajando en el país de manera temporal. El Colegio de Profesores asesora al gobierno y participa en la toma de decisiones en materia de educación, vela por el mantenimiento de la calidad docente y defiende los intereses de los colegiados.

Organización y gestión de la carrera docente en Perú

el diseño de la nueva ley, si bien se les permitía contribuir en la elaboración del reglamento una vez aprobada la Reforma. Además, ya no formarían parte de los Comités de Evaluación. De esta manera, el papel de estas dos instituciones quedaba mermado, especialmente en lo tocante a decisiones presupuestarias y a la supervisión de la puesta en marcha de la Reforma. Tabla 5. Principales actores involucrados y sus responsabilidades, LRM/2012 Ministerio de Educación Juega un papel fundamental en el diseño de la reforma. Junto con el Ministerio de Economía y Finanzas determina el número de vacantes para entrada, promoción e incrementos salariales.

Ministerio de Economía y Finanzas

Instancias descentralizadas (DRE & UGEL)

El Colegio de Profesores & SUTEP

Autoriza la distribución de presupuestos.

Actores fundamentales en la implementación de la reforma.

No participan en los comités de evaluación.

Junto con el Ministerio de Educación determina el número de vacantes para entrada, promoción e incrementos salariales.

Elabora los instrumentos de evaluación, estandariza los procedimientos de evaluación y en algunos casos consolida los resultados.

Verifica la conformación de los Comités.

Involucrados en las negociaciones y debates relacionados con las regulaciones que siguieron a la aprobación de la ley.

Comités de evaluación Consolida los resultados de las evaluaciones y toma decisiones finales sobre qué profesores son ascendidos o reciben incrementos salariales. Verifica el cumplimiento de los requisitos de los postulantes, conduce el proceso de evaluación a nivel local.

Fuente: Elaboración propia, 2016.

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2.3. El ingreso a la carrera docente a. Requisitos de ingreso a la profesión docente Para acceder a la profesión docente, se requiere: (a) tener el Título de Profesor de los Institutos Superiores Pedagógicos (ISP)) o un Título en Educación (de una universidad)4; (b) estar en buenas condiciones físicas y mentales; (c) no tener antecedentes criminales o policiales; y (d) ser peruano de nacimiento. Además, los educadores deben estar debidamente acreditados por el CPPe. Cualquiera que cumpla estos requisitos está en condiciones de someterse a la evaluación para entrar a la profesión docente. Esta evaluación se organiza cada dos años y consta de dos fases: 1) El MINEDU establece la primera fase. Es obligatorio superar esta fase para continuar con la segunda. En ella se examinan diferentes aspectos: habilidades generales, conocimiento especializado o de las disciplinas por enseñar, y conocimiento pedagógico de acuerdo con el nivel de enseñanza (Inicial, Primaria, Secundaria), materia y modalidad (educación regular, educación técnica productiva, etcétera). 2) La segunda fase se organiza, por regla general, a nivel escolar5. En esta etapa se evalúan las habilidades de enseñanza, preparación profesional, méritos y experiencia. El MINEDU define los procedimientos, instrumentos y el sistema para calcular las puntuaciones. Para llevarlo a cabo, la escuela constituye un Comité de Evaluación liderado por el director, que también involucra al subdirector o a un coordinador académico y a un representante de los padres (que esté en posesión de un título de educación superior o de educación docente) procedente del Consejo Educativo Institucional (CONEI). La evaluación es acumulativa en ambas fases dado que se otorgan diferentes valoraciones a sus diversos componentes. En la primera fase se obtiene una puntuación parcial que es eliminatoria. En la segunda fase se incluyen otros elementos como una valoración del portfolio y una observación de clase. Por último, se suma la puntuación conseguida en ambas fases. Si 4 Ambos equivalen a un título de educación superior de grado. 5 Los profesores solo se presentan a una plaza, y si no logran la vacante, no ingresan. Tras ese proceso de evaluación de ingreso y de presentación de los resultados, existe la posibilidad de que se declaren plazas desiertas, lo que usualmente ocurre con las que están más lejos (zonas rurales y dispersas). Los docentes que no lograron una plaza pueden postular a las que quedaron vacantes, pero luego de un proceso que hace más largo y engorroso el ingreso. 218

Organización y gestión de la carrera docente en Perú

un candidato obtiene la puntuación más alta entre todos los candidatos para ese puesto, entrará en la profesión docente con el estatus de profesor nombrado, por tanto el proceso es referenciado en normas. El número de vacantes es predeterminado de antemano. Antes de avanzar a otros puestos de la carrera docente, todos los profesores noveles tienen que permanecer al menos tres años enseñando en el aula.

b. Periodo de inducción Durante los primeros seis meses en la carrera, los profesores nombrados que sean principiantes (aquellos que tengan menos de dos años de experiencia en educación pública), dirigidos por un profesor-mentor, participarán en un periodo introductorio. En 2016, 1.404 profesores participaron de los periodos de inducción. El profesor-mentor es asignado mediante un proceso de concurso regional entre los profesores que ya hayan alcanzado al menos el tercer nivel en la escala salarial (dentro de la Escala Magisterial). Un profesor-mentor puede proceder de la misma escuela o de la misma Unidad de Gestión Local (UGEL). Tras este periodo introductorio, se espera que los profesores se sometan a una evaluación –que en el momento de elaboración de este Informe aún no había sido implementada– cuyos resultados serán incorporados en su primera evaluación regular de desempeño.

2.4. El salario a. El salario inicial Todos los profesores comienzan en el Nivel I de la escala salarial y reciben una Remuneración Íntegra Mensual (RIM) determinada para toda la Nación. Por otra parte, el Ministerio de Educación ha creado un esquema de incentivos para los profesores noveles denominado “Bono de Atracción” que premia con 18.000 soles (s.), aproximadamente unos 5.603 USD (US$), a los profesores que se encuentren en el tercio superior de acuerdo con los resultados obtenidos en la evaluación de ingreso y que cuenten con 30 horas de trabajo a la semana6. Este incentivo es dado mensualmente (500 s./mes, es decir, unos 155 US$/mes) durante los tres primeros años en los que un profesor ha de permanecer en el Nivel I de la escala salarial. 6 La razón de que solo afecte a los profesores con 30 horas a la semana es porque en la actualidad la mayoría de ellos se encuentra bajo estas condiciones y, además, porque se están realizando esfuerzos para que todos los docentes tengan esa carga horaria. 219

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b. La composición del salario y el incremento salarial El ingreso mensual de un profesor consiste en la ya mencionada Remuneración Íntegra Mensual (RIM), más una serie de bonificaciones, ventajas e incentivos. La RIM varía de acuerdo con las horas de trabajo de un profesor. La Tabla 6 ofrece un ejemplo de la cantidad de RIM en el primer nivel de la escala salarial con respecto a la carga horaria7. Tabla 6. Remuneración Íntegra Mensual (RIM) en el Nivel I de la escala de pagos de acuerdo con la carga horaria Duración de la carga horaria (cantidades en nuevos soles) Grado 1 24 horas

26 horas

30 horas

40 horas

1.243,92 s.

1.347,58 s.

1.554,90 s.

2.073,30 s.

(387 US$)

(419 US$)

(484 US$)

(645 US$)

Fuente: Ministerio de Educación, 2012.

La LRM prevé que la escala salarial, conocida como Escala Magisterial, se componga de ocho grados, sin que ninguno de ellos suponga la asunción de responsabilidades adicionales. La tabla 7 presenta el salario asociado a cada grado expresado como porcentaje del RIM. Tabla 7. Grados de la Escala Magisterial Grados

Salario

100%

110%

III

125%

140%

170%

200%

VII

230%

VIII

260%

Fuente: Ministerio de Educación, 2012. 7

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Según la LRM, todas las horas de trabajo del docente con aula a cargo, también denominadas horas pedagógicas (45 minutos), son de trabajo en el aula con los estudiantes (pág.191).

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c. Bonificaciones salariales por reconocimiento de la excelencia Desde 1949 existe junto al salario base un mecanismo de reconocimiento anual para determinados profesores. Así, un limitado número de docentes o de profesionales sobresalientes son honrados con las denominadas Palmas Magisteriales. Estos premios cuentan con tres categorías: el Grado de Amauta (una paga extra de 15.000 s. / 4.669 US$ para un máximo de cinco profesores seleccionados); el Grado de Maestro (un pago mensual de 1.500 s. / 467 US$ para toda la vida, destinado a un máximo de 15 profesores seleccionados); y el Grado de Educador (una paga mensual de 1.000 s. / 311 US$ para toda la vida, destinado a un máximo de 20 profesores seleccionados). Los dos primeros pueden asignarse tanto a docentes como a otros profesionales que realicen diversas funciones relacionadas con el desarrollo de la educación. Sin embargo, el último solo es para profesores de clase en actividad. El Grado de Educador es un reconocimiento tanto simbólico como económico ofrecido a los profesores por su sobresaliente labor pedagógica, por brindar una educación de calidad, por su dedicación hacia los estudiantes y por una conducta ejemplar. Los docentes son seleccionados mediante un proceso de evaluación de expedientes y son premiados en una ceremonia oficial. Tal reconocimiento no implica responsabilidades adicionales.

3. Descripción de los modelos de carrera docente utilizados y de las estrategias de evaluación docente En Perú, la organización de la carrera docente emplea los siguientes modelos: progresión salarial basada en evaluaciones, escalafón de carrera y pago de incentivos.

3.1. Escalafón salarial: progresión salarial basada en una evaluación Para que un profesor reciba un incremento salarial dentro de la Escala Magisterial (escalafón salarial) se han de considerar los siguientes aspectos: 221

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•• Los años de servicio como profesor y permanencia en su grado actual (véase tabla 8). •• La superación de la última evaluación de desempeño. •• La evaluación de ascenso salarial aprobada. Esta determina si el profesor puede o no recibir el incremento salarial. •• La posesión de un título de maestría (para alcanzar el grado VII) y de doctorado (para alcanzar el grado VIII). La tabla 8 indica el número de años de permanencia y el total de experiencia docente que un profesor necesita para cada grado dentro de la escala salarial. Tabla 8. Duración de la permanencia en cada grado y mínimo de años de experiencia requeridos para cada grado de la escala salarial Grado

Duración de la permanencia en cada grado

Años de experiencia

3 años

4 años

7 años

III

4 años

11 años

4 años

15 años

5 años

20 años

5 años

25 años

VII

5 años

30 años

VIII

Hasta retiro

35 años

Fuente: Ministerio de Educación, 2012.

a. La evaluación para la progresión salarial La evaluación para ascender de grado en el escalafón salarial no es obligatoria. Esta prueba analiza ciertos estándares éticos y profesionales (como las competencias relacionadas con el trabajo, la habilidad para actualizar los conocimientos profesionales propios o la importancia de los logros alcanzados).

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•• Es una evaluación de tipo acumulativa: el valor dado a cada uno de los criterios mencionados es establecido por el Ministerio de Educación (MINEDU). •• Es una evaluación referida a las normas: el MINEDU y el MEF determinan el número de profesores que pueden recibir un incremento salarial por región y grado del escalafón salarial. Dichas plazas se irán cubriendo con los profesores que hayan obtenido los mejores resultados en las evaluaciones. •• Evaluadores: con el fin de llevar a cabo la evaluación de cara a incrementos salariales, se configura un Comité de Evaluación compuesto por el director de la UGEL o, en su lugar, por el director del área de Gestión Pedagógica, quien dirige el Comité, así como por un especialista en personal administrativo, dos especialistas educativos y un representante del Consejo Participativo Local de Educación (COPALE). La evaluación también puede ser realizada por terceros, una compañía o una universidad que lleve a cabo evaluaciones (por ejemplo, que administre los exámenes a los profesores), para esto se necesita haber ganado una licitación. En este caso, la función del Comité será la de consolidar los resultados de la evaluación, procesando, organizando y publicando la información recibida. •• Instrumentos de evaluación: el Comité se sirve de la revisión de los historiales profesionales y de un test para evaluar las cualificaciones profesionales y los logros de los profesores. La revisión del historial profesional implica examinar los estudios completos de postgrado que poseen, las especializaciones, actualizaciones y capacitaciones, reconocimiento de cargos desempeñados, premios obtenidos y publicaciones académicas que tienen en su haber. El test se centra en el conocimiento del área o materia objeto de enseñanza, como en las competencias teóricas del profesor en materia pedagógica.

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3.2. Escalafón de carrera (la promoción) Todos los profesores noveles tienen que comenzar su carrera enseñando en el aula. Tras los primeros tres años de servicio pueden acceder a una de las cuatro ramas profesionales presentadas en la figura 1: Gestión Pedagógica, Gestión Institucional, Capacitación Docente, e Innovación e Investigación. En el momento de realizar este Informe, solo las dos primeras se encontraban operativas. Figura 1. Ramas profesionales disponibles para los profesores Gestión Pedagógica • Docencia en el aula. • Coordinación académica. • Orientación. • Liderazgo. • Asesoramiento. • Coordinación de programas especiales “no regulares”.

Gestión Institucional

Formación Docente

Innovación e Investigación

• Director o sub-director de escuelas. • Especialista en educación de la UGEL o de la DRE. • Director de Gestión Pedagógica en la UGEL o en la DRE.

No implementadas

• Director de la UGEL.

Fuente: Elaboración propia sobre la base de la Ley de Reforma Magisterial, 2012.

Los profesores acceden a los cargos de las diferentes ramas profesionales a través de la “evaluación de acceso a cargos”, tras la cual son habilitados para ocuparlos por un periodo de tres años. Junto a esta evaluación, también es necesario cumplir los siguientes requisitos: (a) 200 horas de formación especializada durante los últimos cinco años; o tener un postgrado en educación directamente relacionado con las responsabilidades del cargo; o haber completado una segunda especialización; (b) haber superado la evaluación de desempeño ordinaria; (c) carecer de antecedentes penales o criminales. Al final del mencionado periodo de tres años, los profesores deben superar una “evaluación de desempeño en el cargo”, se da a nivel regional y sirve para ratificar en las funciones; será la que decida si pueden continuar o deben abandonar el puesto. Para quienes estén en los cargos de director de UGEL, jefe de Gestión Pedagógica de UGEL y director de Gestión Pedagógica de DRE, la evaluación en el cargo es anual. 224

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3.2.1. El camino de la Gestión Pedagógica El camino de la Gestión Pedagógica es una rama constituida por diversos cargos dentro de las escuelas y posibilita un proceso de movilidad horizontal. En esos cargos se desarrollan funciones relacionadas con la enseñanza en el aula pero también con actividades curriculares complementarias como las de jefatura, consejería y orientación de estudiantes, formación de pares y coordinación académica o de programas no escolarizados (PRONOEI)8. Los profesores planifican, dirigen, acompañan y evalúan diferentes procesos pedagógicos tendientes a asegurar la consecución de adecuados niveles de aprendizaje por parte de los estudiantes. La Tabla 9 indica los diferentes cargos que existen en esta rama. Cabe señalar que ninguno de estos cargos lleva asociado un incremento salarial. Tabla 9. Cargos en la rama de Gestión Pedagógica Posición

Cantidad*

Asesor – Secundaria

Coordinador – Primaria

Coordinador – Secundaria

3.000

Coordinador Académico – Primaria

Coordinador Académico – Secundaria

Coordinador Académico – Educación Técnico-Productiva

Coordinador de Tutorías y Desarrollo Integral – Secundaria

Coordinador de Profesores – Inicial

2.037

Coordinador de Profesores – Primaria

Coordinador de Profesores – Secundaria

1.338

Coordinador de Profesores – Educación Básica Alternativa

Coordinador de Profesores – Educación Técnico-Productiva

Total

6.470

* Según uno de los entrevistados del Ministerio de Educación, a lo largo del tiempo se fueron creando algunos cargos de manera “informal”; por ejemplo, el caso de puestos específicamente generados para ciertos tipos de escuela o por iniciativa local. Fuente: Ministerio de Educación, Dirección de Desarrollo Docente, 2016. 8

Al menos hasta el 2017 se ha venido promoviendo el acompañamiento interno, donde un docente, que trabaja en el aula, realiza actividades para fortalecer el trabajo de sus compañeros (fuera del horario de trabajo); en estos casos recibe un pago adicional, fuera de la RIM. 225

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Para acceder a cargos dentro de la rama de Gestión Pedagógica, los profesores deben estar al menos en el segundo grado de la escala magisterial. El proceso de concurso se realiza a nivel de la institución educativa, según los criterios que determina el MINEDU en coordinación con los Gobiernos Regionales. Fuera de esta rama existen también algunos profesores nombrados que realizan tareas de apoyo pedagógico relacionadas con el área de Formación Docente. En varios programas, como en el Programa de Educación “Logros de Aprendizaje”, se da esta circunstancia. Para acceder a estas posiciones, los profesores tienen que solicitar una licencia de trabajo que les permita ser empleados bajo la modalidad de Contratación Administrativa de Servicios (CAS)9. El tiempo que los profesores permanezcan bajo esta modalidad contractual no cuenta como experiencia laboral para ascender en la escala salarial. Un representante del MINEDU explicó que, al existir estos puestos de trabajo bajo diferentes nombres, direcciones y funciones, el reto para la gestión era alinear dichos puestos a un área común, “formación docente”, pero el proceso de creación de cada uno de estos cargos y la estrategia evaluativa relacionada con ellos implicaba una serie de engorrosos procesos administrativos y financieros. Otro caso similar, es el de la figura del profesor mentor, quien está a cargo del periodo de inducción de los profesores recién llegados. Este cargo también forma parte del área de Formación Docente, que todavía no ha sido habilitado. Al igual que en el ejemplo anterior, podría considerarse relevante crear el área en Formación Docente e integrar este cargo en la estructura formal de la carrera docente con el objetivo de generar una reserva de candidatos con el perfil y la remuneración asociada adecuados.

3.2.2. El camino de la Gestión Institucional En Perú existen los siguientes cargos dentro de la rama de Gestión Institucional: a. Director o Jefe de Gestión Pedagógica. b. Director de la UGEL. c. Especialistas en Educación de la DRE y de la UGEL. d. Director y subdirector de una escuela (IE). 9 La Contratación Administrativa de Servicios (CAS) es un tipo de contrato de la Administración Pública que relaciona una entidad pública con la persona natural que está proporcionando los servicios, y en la que la persona desarrolla su labor de manera dependiente pero sin implicar una relación directa de trabajo con la entidad. 226

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Dependiendo del cargo de gestión por ocupar, los candidatos necesitarán estar entre el tercer y el octavo grado dentro de la escala salarial (cuanto más alto sea el cargo, más alto será el grado requerido). Cuando un candidato es promovido a uno de estos nuevos puestos, recibe un asignación salarial adicional; esto no implica acceder a un nuevo grado dentro de la escala salarial. El MINEDU, junto con los gobiernos locales, organiza una fase de concurso cada dos años para el acceso a cargos. Los profesores acceden a estos cargos de director de IE y especialistas, lo hacen por un periodo de tres años a través de un concurso público; los cargos de director de UGEL, jefe de Gestión Pedagógica de UGEL y director de Gestión Pedagógica de DRE son evaluados anualmente, excepcionalmente el periodo puede ser menor. Luego de transcurrido el tiempo estipulado para cada cargo, son evaluados nuevamente para determinar si permanecen en su posición actual o regresan a su puesto anterior. A esta evaluación se la conoce, según ya se mencionó, como “Evaluación de desempeño en el cargo”. El MINEDU y los gobiernos locales son los responsables de actualizar continuamente los criterios e indicadores de este proceso. •• Es una evaluación de tipo acumulativa: la evaluación presta atención a las competencias profesionales y personales que requiere el puesto. La calificación final resulta de la sumatoria obtenida en sus diferentes componentes. •• En una evaluación referenciada en la norma: solo los candidatos más cualificados obtendrán la posición. •• Evaluadores: para evaluar a los profesores que desean acceder a los nuevos cargos de gestión se configura un Comité de Evaluación para el Acceso al Cargo. La composición de estos Comités varía según cada puesto10. 10 El Comité de Evaluación para Acceso al Cargo de Especialista de Educación de DRE y UGEL está conformado por el director general de la modalidad o forma educativa del MINEDU, o el director de DRE, o el director de UGEL, quien preside, el jefe de personal y un representante de la Dirección General de Desarrollo Docente. Para el acceso al cargo directivo de la IE, el Comité está conformado por el director de UGEL, quien preside, dos directores de IE (de la más alta escala magisterial en la jurisdicción), un especialista en planificación, un especialista de Gestión Pedagógica de la UGEL (según modalidad y nivel). El Comité de Evaluación para Cargos Jerárquicos en la IE está integrado por el director de la IE, el coordinador académico del Nivel, y un profesor con especialidad afín al cargo y de una escala igual o superior a la del postulante. Para el acceso a cargo de director de la UGEL, un cargo de confianza, se asigna al postulante con mejores calificaciones. El director de la DRE elige y designa, entre los tres postulantes mejor calificados, al profesor de su confianza mediante la resolución correspondiente. 227

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•• Instrumentos: los instrumentos de evaluación varían dependiendo del cargo de gestión que se trate. Por ejemplo, para acceder a la posición de director de una UGEL o de director de Gestión Pedagógica dentro de una UGEL/DRE, se emplea una evaluación que consta de dos partes. La primera es una etapa nacional y obligatoria para acceder a la segunda etapa. La evaluación nacional consta de tres pruebas: comprensión lectora, resolución de casos de gestión y resolución de casos pedagógicos. La segunda etapa es descentralizada y se aplican tres instrumentos: evaluación de competencias, valoración de la trayectoria profesional y entrevista, que presta especial atención a los méritos, las cualificaciones profesionales y la experiencia laboral. Por otra parte, la evaluación de directivos de escuela consta, como en el caso anterior, de dos etapas. La primera es nacional y clasificatoria para la siguiente etapa. La evaluación nacional consta de tres pruebas: comprensión lectora, conocimientos de gestión y conocimientos pedagógicos de la especialidad. La segunda etapa es descentralizada y consta de un instrumento: valoración de la trayectoria profesional. Los profesores que pertenecen a la rama de Gestión Pedagógica pueden ocupar posiciones dentro de la rama de Gestión Institucional de manera temporal y recibir por ello el incremento salarial correspondiente.

3.3. Evaluación de desempeño del profesorado La evaluación de desempeño del profesorado, diferente de la de desempeño en el cargo, permite decidir qué profesores pueden permanecer dentro de la profesión. Los principales objetivos de esta evaluación son verificar el nivel de desarrollo de las competencias y del desempeño tal y como se establece en el MBDD, conocer cuáles son las áreas que requerirían de formación en servicio, e identificar quiénes son los profesores más sobresalientes. Esta evaluación por sí misma no supone incremento salarial o ascenso alguno. No obstante, determinará la permanencia o la expulsión del profesor. Los docentes que no la superen deben asistir durante seis meses a un programa de desarrollo profesional, diseñado e implementado por el MINEDU o por instituciones acreditadas, destinado a reforzar sus capacidades pedagógicas y personales. Si luego de participar en ese programa, el profesor no supera la evaluación, podrá estar en una segunda ronda formativa. El programa de desarrollo profesional trata de diluir la naturaleza punitiva de esta evaluación e intenta mostrar que servirá para estimular el desarrollo 228

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profesional. Si después de esta segunda oportunidad, el docente no supera la evaluación, deberá dejar su trabajo11. La posibilidad de ser despedidos inquieta a los profesores que ven en el diseño de esta evaluación un riesgo para la seguridad laboral. En su diseño se planea realizar la evaluación cada tres años de modo obligatorio para todos los profesores. Esto la convierte en la evaluación docente más grande jamás implementada en Perú. Se prevé un proceso administrativo disciplinario para los profesores que no participen y no presenten una justificación relevante, que podría acabar con su retiro. El MINEDU es el responsable de determinar los criterios para la evaluación así como los indicadores de acuerdo con las cuatro áreas previstas en el MBDD, considerando las diferentes modalidades y niveles de educación. Está previsto que se trate de una evaluación acumulativa. Se prevé subcontratar el proceso de aplicación en instituciones que podrán participar vía concurso público de la licitación que haga el MINEDU para realizar está evaluación. Los resultados de la evaluación serán consolidados y comunicados a nivel escolar por el Comité de Evaluación. Este Comité estará compuesto por el director de la escuela, por el subdirector o un coordinador académico, y por un profesor que cumpla con ciertos requisitos. En el momento de realizar este Informe, esta evaluación no se encontraba en plena vigencia, lo que atestigua el importante retraso en la implementación de la Reforma.

3.4. Pago de bonificaciones En 2014, se introdujo un sistema de pago de bonificaciones basado en el rendimiento estudiantil que se aplicó tanto a directores como a profesores nombrados y contratados. En ese momento, según el Decreto de Urgencia Nº 002-2014, se presupuestaron 75 millones de soles (23.364.486 US$). La LRM prevé que el MINEDU establezca un plan de incentivos basado principalmente en los resultados de los estudiantes. Por otra parte, la implementación de este plan se lleva a cabo junto con los gobiernos locales, quienes también pueden participar con fondos de sus propios presupuestos. Asimismo, un profesor puede obtener una bonificación económica cuando alcanza un nuevo nivel de cualificación (por ejemplo, al conseguir un 11 El proceso de retiro implica que el Ministerio de Educación coordine con el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo la reconversión laboral de dichos docentes. 229

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título de maestría o de doctorado) o al finalizar su carrera docente, dependiendo de los años de servicio.

3.5. Premios e incentivos También están a disposición de los profesores otros incentivos aunque no puedan ser considerados como un pago de bonificaciones per se. En este grupo se encuentran las becas. En 2013, se ofrecieron 500 becas a los docentes que aspiraban a realizar estudios superiores de grado y 1.000 becas para aquellos que quisiesen realizar estudios de maestría o de doctorado. Tuvieron prioridad aquellos profesores nombrados localizados en áreas rurales o zonas consideradas “difíciles”. Por otra parte, en 2013 se creó el Plan “Perú Maestro” sobre la base de cuatro epígrafes: oportunidades para el desarrollo profesional, talleres de formación para profesores en servicio, participación en políticas educativas e incentivos para un buen desempeño en el trabajo. Respecto a este último punto, se contemplan los siguientes incentivos adicionales: 1) Los programas de prácticas de verano e invierno, que conceden 50 becas internacionales y 500 nacionales en coordinación con el Programa Nacional de Becas (PRONABEC). 2) Los premios “Palmas Magisteriales”, como han sido descritos anteriormente. 3) El programa de excelencia pedagógica denominado “Creatividad Docente” destinado a profesores sobresalientes que reflejen, sistematicen y compartan sus buenas prácticas en el campo de la enseñanza. 4) La competición anual de buenas prácticas docentes, donde los profesores son premiados por su creatividad, innovación y capacidad para resolver problemas. 5) La competición anual sobre el uso y la producción de narrativa audiovisual, la cual reconoce su empleo en el aula, considerándola así un recurso educativo. 6) El espectáculo televisivo “Maestros que inspiran”, donde se muestran los procesos educativos y donde los profesores son los protagonistas. También existen otras asignaciones económicas conocidas como “beneficios” otorgadas a todos los profesores. Entre ellas, extras de vacaciones, ayudas para los hijos de los profesores que van a la escuela, o subsidios por la muerte de un familiar cercano.

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4. El proceso de implementación de la Reforma 4.1. Aspectos financieros La Ley de Reforma Magisterial implica la realización de una serie de ambiciosas modificaciones que suponen enfrentar diariamente retos financieros para su implementación. Ellos son: •• Redistribución de profesores dentro de la nueva escala salarial: la Reforma de 2012 redistribuyó a los profesores sujetos a las normas anteriores dentro de la nueva escala salarial. Sin embargo, algunos continúan recibiendo el salario como estaba definido por las normas anteriores. •• Retos relacionados con la determinación del valor correcto de la Remuneración Íntegra Mensual (RIM): existe un consenso general respecto de que la RIM es baja. Para compensar la escasa base salarial y hacer más atractiva la profesión, el MINEDU ha provisto a la profesión docente de una amplia gama de bonificaciones e incentivos en las últimas décadas. Mientras es esencial determinar una cierta cantidad de la RIM que sea sostenible por el presupuesto del país, que exista un gran número de programas de incentivos también tiene un impacto importante sobre la coherencia global y sobre el peso financiero del régimen retributivo. •• Retrasos en los pagos: uno de los entrevistados señaló que había retrasos en los pagos relacionados con los incrementos salariales y con las bonificaciones. Se observa dilación en cuanto a ciertas decisiones relativas a los pagos, como la concerniente a cuál debe ser el incremento salarial exacto para los profesores que ocupan de manera temporal las posiciones de gestión.

4.2. Aspectos administrativos y de gestión Durante los primeros años de implementación de la Reforma se ha observado un cierto número de problemas o retos por resolver: •• Retrasos en la implementación de la evaluación: hasta la fecha en la cual se elaboró este Informe, se detectaban importantes retrasos en la evaluación de profesores con derecho a recibir un aumento salarial. No 231

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obstante, si se compara con la implementación de anteriores regulaciones sobre las carreras docentes, se puede afirmar que se está respetando la mayoría de los procesos evaluativos. De cualquier manera, cabe remarcar que la evaluación ordinaria de desempeño docente todavía no ha sido implementada. •• El sistema de evaluación de ingreso reduce las posibilidades de empleabilidad de un mayor número de profesores nombrados: los datos procedentes de la evaluación de ingreso revelan que hay demasiados candidatos compitiendo por los cargos mejor situados (los que se encuentran en áreas urbanas, capitales de departamentos, etc.), mientras que ocurre justamente lo contrario en las áreas rurales más remotas y dispersas. De hecho, no hay ningún sistema para redistribuir a los profesores que no han sido designados en la posición que solicitaron. Un representante del MINEDU señalaba: “Cuanto más alejado esté un destino, más altas son las probabilidades de que nadie lo acepte (o solicite), así que los profesores prefieren competir por las vacantes en Lima. No importa que la competencia allí sea muy alta, prefieren eso a ir a lugares donde no hay competencia alguna y les sería mucho más fácil acceder a la profesión”. Así, la evaluación de ingreso tuvo como consecuencia un aumento en el número de contratados. De las 19.631 vacantes que salieron a concurso en 2015 solo se cubrieron 8.105 con profesores nombrados, mientras que el resto fueron ocupadas por contratados. Un representante de los profesores sostenía que esta situación no había sido prevista: “De los 200.000 [candidatos] que intentaron entrar en la profesión docente, 20.000 superaron la evaluación [de acceso], pero solo 8.000 fueron contratados como profesores nombrados. Y aquí es donde hubo una escasa planificación y previsión por parte del Ministerio, no estableciéndose topes que garantizasen la igualdad de oportunidades para todos […] así, en una escuela [que ofrecía una vacante] y que fue solicitada por hasta 40 candidatos, se dio el caso de que 39 se quedaron sin puesto aun habiendo superado la primera etapa de la evaluación; mientras que a ciertas escuelas no se presentó nadie”. •• Retos técnicos relacionados con la evaluación en masa de profesores: la evaluación para medir el rendimiento de los profesores en servicio (conocida como ”evaluación de desempeño”) no tiene precedentes tanto en términos de cobertura (todos los docentes serán evaluados), como de impacto (los profesores pueden perder su puesto de trabajo). Semejante sistema de evaluación requiere de numerosos recursos

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Organización y gestión de la carrera docente en Perú

humanos, técnicos y financieros, difíciles de movilizar en todo el país. Este hecho permite explicar por qué la “evaluación de desempeño” docente todavía no está en ejecución. En 2016, el entrevistado del CNE consideraba que esta evaluación no era viable debido al gran número de profesores que debían ser evaluados. •• Dificultad para la incorporación de múltiples programas de incentivos dentro de una estructura de carrera docente coherente: la implementación del sistema de la carrera docente así como la necesidad de motivar, atraer y retener a los buenos profesores dentro de la profesión, llevó a la introducción de diversas bonificaciones, premios, prestaciones e incentivos (algunos previstos dentro del marco de la LRM de 2012 y otros no). Esto generó entre los docentes un interés en el corto plazo. No obstante, la existencia de diversos incentivos, no siempre bien coordinados entre ellos, como para configurar una estructura de carrera docente coherente, podría causar distorsiones y efectos adversos en el interés de los docentes. •• Un intento para abordar las malas prácticas realizadas anteriormente: de acuerdo con el informe de la Defensoría del Pueblo (2009), el sector de Educación fue la instancia pública que mayor número de quejas reunió en cinco de las 25 regiones (Apurimac, Arequipa, Ayacucho, Cusco y Lambayeque), un total de 2.719 en ese año. Entre los asuntos mencionados se encuentran: preferencias partidistas a la hora de seleccionar a profesores, irregularidades en las formas de pago, carencia de transparencia y de acceso efectivo a la información, cierto mercadeo con los test de evaluación e irregularidades en los procedimientos administrativos. A manera de ejemplo, un representante del SUTEP denunciaba la práctica de acusaciones cruzadas entre el sindicato y el gobierno sobre el ejercicio de malas prácticas, lo que estaba contribuyendo a dañar la confianza existente en la profesión docente: “En 2007, fue escandaloso. La gente solía ir a la servicio de fotocopias de la Universidad Nacional de Ingeniería y veía que todo el mundo estaba recogiendo su copia del examen (de evaluación). Más tarde, la persona que denunció esta situación fue denunciada por el gobierno. Este negó que esto fuese cierto, diciendo que éramos nosotros quienes habíamos robado y filtrado el examen […] se creó un ambiente muy complicado […] es difícil recobrar la confianza”.

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La Reforma de 2012 tenía como objetivo establecer rigurosos procesos de contratación y evaluación que contrarrestasen las malas prácticas y restaurasen la confianza y la transparencia en el Sistema, así fue mencionado por un exrepresentante del MINEDU: “La filtración de exámenes hacía que el profesorado le pierda credibilidad [a la evaluación] […] y ahora que se presta atención a estos aspectos […] el sector está asumiendo este proceso enteramente […] se han puesto en marcha las medidas de seguridad necesarias”. Sin embargo, como se indica en esta sección, todavía permanecen varios asuntos sin resolver. Entre ellos, la ausencia de un sistema de información efectivo, es necesario tener un sistema de información articulado que pueda ser rápidamente accesible. Este aspecto es importante ya que es la base para el diseño de ciertas iniciativas y asignaciones (para el caso de las prestaciones concedidas a los profesores que trabajan en áreas rurales). Como también, la ausencia de estándares claros para diferentes tipos de profesores dentro de la evaluación: el Marco del Buen Desempeño Docente todavía carece de estándares de evaluación específicos, adaptados a los diferentes tipos y niveles de los profesores.

4.3. Participación y comunicación La participación en el diseño de la nueva Ley sobre la carrera docente fue bastante selectiva, dando prioridad a especialistas y a expertos en la materia. De hecho, el papel del SUTEP y del CPPe en la formulación de la política fue bastante marginal en comparación con lo que había sido su participación en leyes previas referidas a la gestión docente. Los representantes de los docentes también se quejaron de que su papel en la implementación de la Reforma había sido reducido igualmente. No obstante, el SUTEP y el CPPe presentaron a debate un proyecto de ley al Congreso, que fue finalmente rechazado. Una vez aprobada la Ley, el MINEDU invitó a varios grupos interesados (incluidos el SUTEP y el CPPe) para discutir las regulaciones que seguirían a la Ley. El apoyo de todos los actores institucionales clave permitió una aprobación e implementación de la Reforma relativamente rápida. Así, aunque era una Reforma elaborada predominantemente desde las cúpulas, es decir, dirigida, articulada y determinada por el MINEDU, se había hecho hincapié en la importancia de la comunicación entre las diferentes partes interesadas en cada una de sus fases. El MINEDU creó varios espacios de comunicación (virtuales o directos) con los profesores: 234

Organización y gestión de la carrera docente en Perú

1) una plataforma para que los profesores pudiesen aclarar sus dudas y para responder quejas y sugerencias; 2) comunidades de aprendizaje para compartir experiencias pedagógicas; 3) redes virtuales con 2.500 grupos para planear actividades, y producir e intercambiar contenidos y material educativo. Hubo conferencias, exposiciones, viajes para explicar y debatir la Reforma, como también se hizo uso de programas de televisión y radio para informar sobre sus alcances a los profesores y a la sociedad civil. Tabla 10. Aspectos fundamentales de la implementación de la Ley de Reforma Magisterial Administrativos y de gestión

Financieros

Participación y comunicación

Retrasos en la implementación de la evaluación.

Retos relacionados con la determinación de valor correcto de la RIM.

Apoyado por las principales instituciones del Estado.

El sistema de acceso deja a muchos candidatos que han superado el test sin trabajo debido a la alta demanda por áreas urbanas.

Retrasos en los pagos.

Múltiples herramientas para la comunicacion con los profesores y con el público en general (sociedad civil).

Carencia de un apoyo técnico y profesional, de un sistema de información y de los recursos humanos necesarios para llevar a cabo las evaluaciones.

Queda trabajo por hacer de cara a determinar ciertos incrementos salariales para promociones temporales.

Reducido papel de los representantes del profesorado.

Difícil incorporación de multitud de programas de incentivación dentro de una estructura de carrera docente coherente.

5. Efectos percibidos Desde su introducción en Perú en la primera década del siglo XXI, se ha debatido con intensidad acerca de las retribuciones ligadas al desempeño. Una de las hipótesis subyacentes de las políticas de evaluación defendidas por la Ley de Reforma Magisterial (LRM) se fundamentaba en una esperanza

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del gobierno: si se proporcionaban incentivos económicos de acuerdo con los resultados conseguidos por los profesores, eso mejoraría su motivación para conseguirlos, lo que incrementaría a su vez la calidad de su labor docente. No obstante, los problemas de implementación de anteriores reformas de las estructuras de carrera docente han hecho que los profesores sean escépticos sobre la posibilidad de recibir mayores salarios por medio de mecanismos de evaluación docente (Van der Tuin y Verger, 2013:123). La habilidad del MINEDU para implementar de manera apropiada la nueva estructura de carrera docente será clave de cara a mantener la motivación de los profesores. A su vez, será preciso realizar investigaciones adicionales para calibrar el impacto que tienen las sanciones emanadas de dichas evaluaciones sobre la motivación de los profesores.

5.1. Motivación y satisfacción Este Informe revela que es difícil proporcionar una imagen clara del impacto que tiene la Reforma de la carrera sobre la motivación y la satisfacción de los profesores debido a la interrelación de los múltiples factores que intervienen en ella. Además, cada actor, dependiendo de su papel y de su posición dentro del sistema educativo, y de su grado de participación en el diseño de la Reforma, tiene una opinión diferente. Los aspectos más destacados al respecto son considerados a continuación. La estructura de la carrera docente anterior influía negativamente en la satisfacción y en la motivación de los profesores debido a inconsistencias y malas prácticas en la implementación de la Reforma, a las relaciones conflictivas existentes entre los que se encargaban de llevarla a cabo y los profesores, y a la escasa asignación de fondos destinados a los salarios de los docentes. La Ley de Reforma Magisterial (LRM) ha sido percibida por la comunidad educativa como una oportunidad para superar todos estos asuntos. A través de la LRM, el MINEDU ha pretendido fomentar un renovado interés nacional por la educación pública, posicionándose como un interlocutor fiable y comprensivo para con los profesores. Asimismo, la Reforma ha contribuido al desarrollo de una estructura de carrera docente coherente y armonizada que ha permitido que los profesores puedan identificar con mayor claridad cuáles son las instituciones responsables donde acudir de cara a gestionar adecuadamente sus carreras.

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Organización y gestión de la carrera docente en Perú

El hecho de que la Reforma introdujese estándares claros que describen de manera explícita aquello que se espera que sepan los profesores, combinados con procesos de evaluación transparentes, participativos y basados en la meritocracia, contribuye a la profesionalización del trabajo docente. También, el hecho de que los profesores puedan permanecer en el aula mientras progresan en sus carreras otorga un valor extra a su trabajo. La comunicación ha jugado un papel fundamental a la hora de fomentar una nueva visión del profesor como un profesional competente, responsable de la transmisión de saberes y valores a los estudiantes. El gobierno ha modificado considerablemente el lenguaje que utiliza en sus comunicados, haciéndolo más directo, participativo y respetuoso. Se aleja de la atmósfera de confrontación que a menudo solía descalificar el trabajo docente, acercándose a otra que alienta el espíritu de equipo, en donde conceptos como “objetivos comunes”, “participación” y “reconocimiento” ocupan una posición preponderante. Un representante del MINEDU señalaba: “Ha habido un maltrato histórico hacia los profesores y una devaluación de su profesión, algo de lo que en administraciones anteriores, el Estado, representado por el MINEDU, era en parte responsable. Por fortuna, esto ha cambiado. Yo pienso que hay un consenso en la necesidad de reevaluar la profesión y existen medidas políticas crecientes que avanzan en este sentido”. No obstante, ciertos aspectos influyeron negativamente sobre la motivación de los docentes. Cuando los profesores fueron redistribuidos en una nueva escala salarial, aquellos que venían de la LCPM de 2007 fueron situados en grados más altos que los que tenían previamente. Por el contrario, a muchos de los que pertenecían al marco de la LP de 1984 se los situó en los cuatro niveles más bajos de la escala salarial actual, lo cual fue considerado como un deterioro de su situación. Asimismo, debido a los retrasos en la implementación se les impidió ascender en la escala salarial, lo que creó una fuerte insatisfacción entre este grupo de profesores. Para solucionarlo, en 2014 se aprobaron dos evaluaciones excepcionales que permitieron recolocar a algunos de los docentes entre tercer y sexto grado de la escala salarial. Asimismo, el diseño de escala salarial no había sido concebido para que todos los profesores pudiesen alcanzar el grado más alto de la carrera. Los profesores más experimentados, que habían estado sujetos a la LP, fueron recolocados en niveles bastante bajos, pero como cada nivel requería de un determinado número de años de permanencia antes de poder pasar al 237

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siguiente, no podrían alcanzar los grados más altos durante su vida laboral. Esta situación, de acuerdo con algunos de los entrevistados, generó insatisfacción entre los profesores, quienes percibieron estos problemas como una ausencia de compromiso por parte del gobierno para implementar el esquema. Los retrasos en las evaluaciones exacerbaron la gravedad de la situación. Tendieron a generar un sentimiento de inseguridad entre los docentes y una pérdida de interés en participar dentro del esquema de la carrera profesional, algo que podría animar a algunos a trabajar fuera del marco de la Reforma en circunstancias laborales como las ofrecidas por la Contratación Administrativa de Servicios (CAS) situando a los buenos profesores fuera de la clase. La creación de puestos de trabajo bajo la modalidad CAS debilita la ejecución de la Reforma. Los profesores que laboran, por ejemplo, en los Colegios de Alto Rendimiento, se encuentran bajo este modelo de contratación y reciben un salario distinto por las mismas actividades que cualquier docente realiza. Este aspecto no promueve el desarrollo profesional o una línea de progresión coherente a través del sistema de la carrera docente. El hecho de que los profesores quieran ocupar estos puestos podría reflejar sus escasos honorarios y la necesidad de ampliar sus ingresos con recursos adicionales. Algunos expertos creen que la Reforma no da suficientes incentivos al trabajo en equipo y que, en vez de eso, valora el trabajo individual del profesor, pues entraña muchas medidas que están relacionadas con la motivación extrínseca, algo que tiende a reforzar el sentimiento de control y la necesidad de lograr objetivos a corto plazo (cuando ciertos criterios se cumplen, se premian con bonificaciones e incentivos). Por el contrario, otras medidas son prometedoras, pues posibilitan el reconocimiento de prácticas pedagógicas innovadoras. Una futura institucionalización de estas iniciativas permitiría fomentar el trabajo en equipo y la autonomía de los profesores. Cabe mencionar que el trabajo en equipo de los profesores es, en cierta medida, desarrollado en entidades como el CONEI. El estatus de profesor contratado también influye de manera negativa en la motivación. En primer lugar, ellos ocupan las posiciones que los profesores nombrados no quieren (pues a menudo están localizadas en zonas desfavorecidas), y si finalmente consiguen entrar en la profesión como nombrados, todo el tiempo que pasaron enseñando como contratados no es tenido en consideración. 238

Organización y gestión de la carrera docente en Perú

Finalmente, la Reforma redujo la edad de jubilación de 70 a 65 años, algo que creó insatisfacción entre los profesores de mayor edad, ya que ellos no deseaban retirarse porque las pensiones eran bajas. Este aspecto necesita ser analizado con mayor profundidad ya que la jubilación es también parte del ciclo del trabajo docente.

5.2. Atracción El número de candidatos que se presenta a los exámenes de ingreso es elevado y muchos de los aspirantes no consiguen entrar en la profesión como profesores nombrados. Aunque esto atestigüe hasta cierto punto el grado de atracción de la profesión docente en Perú, cabe señalar que muchas de las plazas que se convocan en áreas remotas y rurales son ocupadas por profesores contratados o sin las certificaciones necesarias para acceder al puesto. Además, muchos de los candidatos que toman el examen de acceso son ya profesores que trabajan en escuelas privadas y que desean pasar a la pública. Aunque se deba investigar este fenómeno más en profundidad, los entrevistados opinan que esto podría deberse a las mejores condiciones de trabajo que el sector público ofrece. Un representante del Consejo Nacional de Educación señalaba que “un dato indicativo e interesante que demuestra cuánto motiva esta carrera es que durante la última evaluación para acceder a la profesión [2015], 40% de los docentes que solicitaron participar venían de escuelas privadas”. Este hecho podría servir para validar el atractivo de la estructura de la carrera, especialmente para aquellos docentes procedentes de las entidades educativas privadas más precarias, es decir, las que pagan los salarios más bajos. Mientras algunos aspectos de la Reforma de la carrera docente podrían tener influencia sobre el nivel de atracción de la profesión, otros son todavía ciertamente problemáticos. En primer lugar, la Reforma de la estructura de la carrera docente consiguió un mayor equilibrio de las diferencias salariales entre los distintos grados de la escala salarial. Antes de 2012, la diferencia entre el salario entre el primer y el último grado había disminuido con los años hasta llegar a ser poco significativa. Por ejemplo, Saavedra y Díaz (2000) señalan que en 1980 el salario de los profesores en el grado más alto era 3,9 veces más alto que el del primer grado; en 1990 la diferencia se había reducido un 34%; y en 1999

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representaba ya únicamente un 9,7%. De acuerdo con Rivero (2003), en el año 2000 la media salarial del primer grado era de 765 soles (238 US$), mientras que la del quinto era de 840 soles (261 US$). Los investigadores coincidieron que la escasa dispersión de la escala salarial estaba afectando el atractivo de la profesión. La transparencia de los procedimientos de evaluación también incrementa el atractivo y el interés de los profesores de formar parte de la comunidad educativa. La progresión en el incremento salarial es un aspecto que atrae a los docentes. Sin embargo, según algunos entrevistados, el tiempo de servicio puede ser una limitante para jóvenes docentes que cumplen con el perfil profesional (títulos, certificaciones o credenciales) en el momento de asumir cargos o ingresar a áreas de desempeño pero que no cuentan con los años de trabajo requeridos para acceder a las escalas más altas (con salarios más altos). Por último, aunque no por ello menos importante, está el hecho de que todos los entrevistados consideran que el valor de la RIM es demasiado bajo en comparación con otras profesiones, lo cual podría minar el objetivo de atraer a los mejores candidatos a la profesión.

5.3. Retención El objetivo principal de la Reforma era ser capaz de seleccionar y retener a los mejores candidatos dentro de la profesión gracias a evaluaciones de selección de personal y de desempeño en el cargo. Es pronto para evaluar las capacidades de retención de la nueva Reforma. Sin embargo, la seguridad del trabajo del profesorado y las altas tasas de desempleo en el país son factores importantes que animan a los profesores que acceden a la profesión a permanecer en ella. Incluso, si los profesores tienen que someterse a evaluaciones para acceder y permanecer en la profesión, ésta les ofrece más estabilidad que otros trabajos, especialmente en el sector privado. Los sindicatos de profesores y algunos profesionales tienen, sin embargo, una visión más crítica respecto de la capacidad del nuevo sistema de carrera para retener a los profesores. Consideran que ahora se pide a los profesores que realicen tareas fuera del aula sin la compensación adecuada.

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Organización y gestión de la carrera docente en Perú

6. Conclusiones La Ley de Reforma Magisterial (LRM) de 2012 estaba orientada a atraer a los mejores candidatos con el objeto de garantizar la calidad educativa para todos los niños y niñas del Perú. Además, la estructura de la nueva carrera docente intenta asegurar que todos los profesores estén motivados para mejorar sus cualificaciones y desempeño pues se les ofrecen más oportunidades de promoción vertical y horizontal así como de incrementos salariales. La Reforma ha pretendido simplificar una compleja estructura de carrera en la que los profesores estaban sujetos a diferentes marcos de carrera bien dispares. También ha supuesto una oportunidad para el Ministerio de Educación de dar una nueva imagen, presentándose como una institución deseosa de establecer reglas y estándares claros, acabar con las malas prácticas y apoyar a los profesores en su trabajo. El MINEDU ha logrado realizar un cambio positivo, pasando de tener un discurso negativo y conflictivo con respecto al trabajo de los profesores a otro que valora y reconoce la profesión docente frente a la sociedad civil. Esta estrategia de comunicación innovadora y de gran escala ha resultado clave, aun cuando el diseño de la Reforma principalmente fuese efectuado desde cargos públicos de mayor responsabilidad, reduciendo el papel del Sindicato Unitario de Trabajadores de la Educación del Perú (SUTEP) y del Colegio de Profesores del Perú (CPPe). La nueva carrera docente se basa en una serie de evaluaciones de acceso, permanencia y promoción pensadas para fomentar la meritocracia entre los profesores. Esto implica la estandarización de procesos y la participación de numerosos actores, por lo cual se requiere de cuantiosos recursos humanos, técnicos y financieros. Los aspectos de la Reforma son, por tanto, complejos de implementar, más aún cuando se considera la cantidad de profesores que necesitan ser evaluados. Quizás, por estas razones la evaluación de desempeño docente no estaba habilitada en el momento de la presente investigación12, y se observaban retrasos en la implementación de algunas otras. 12 Otra razón es la oposición a dicha evaluación por el carácter histórico de la pugna entre el Ministerio de Educación y los docentes agremiados, pues siempre que hubo algún intento por evaluar el desempeño de los docentes, estos defendieron su derecho a la estabilidad en el trabajo y en ocasiones expresaron su desconfianza por el posible manejo improvisado y político-revanchista del gobierno. 241

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Por otra parte, cabe observar la necesidad de producir investigaciones futuras para explorar con mayor profundidad la opinión de los profesores respecto de una política de evaluación, de la Ley de Reforma Magisterial, que liga el desempeño docente a premios y sanciones (incluida la posibilidad de expulsión). Además, el Marco del Buen Desempeño Docente que especifica las competencias que estos profesores necesitan para entrar, permanecer y avanzar en la carrera, carece todavía de criterios de medición e indicadores específicos. Mientras que la Reforma de 2012 ha contribuido claramente a armonizar las regulaciones de carreras docentes anteriores, también la complementan muchos mecanismos de incentivos que no siempre están integrados completa y coherentemente dentro de la estructura de carrera. Incentivos que, sin embargo, parecen ser importantes para servir de mecanismos de compensación por la comparativamente baja base salarial (RIM) que tienen los profesores. Otro reto está relacionado con el alto número de profesores contratados en el Sistema. Esta circunstancia se explica en parte por el hecho de que el sistema de educación peruano no consigue atraer a profesores nombrados hacia las áreas rurales y remotas. Se considera como algo importante la evaluación del coste y de los beneficios asociados a la aplicación de un Sistema donde aproximadamente el 50% de las vacantes no son cubiertas debido a la ausencia de candidatos. Por último, el diseño de la nueva estructura de carrera es criticado porque muchos profesores no serán capaces de alcanzar el nivel más alto de la escala salarial hasta el final de sus carreras profesionales.

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Acrónimos y siglas CAS

Contratación Administrativa de Servicios

CONEI

Consejo Educativo Institucional

COPALE Consejo Participativo Local de Educación CPPe

Colegio de Profesores del Perú

DRE

Dirección Regional de Educación

EBR

Educación Básica Regular

Institución Educativa

INEI

Instituto Nacional de Estadística e Informática

ISP

Instituto Superior Pedagógico

LCPM

Ley de la Carrera Pública Magisterial

Ley del Profesorado

LRM

Ley de Reforma Magisterial

MBDD

Marco del Buen Desempeño Docente

MEF

Ministerio de Economía y Finanzas

MINEDU Ministerio de Educación del Perú PRONABEC Programa Nacional de Becas PRONOEI Programa No Escolarizado de Educación Inicial RIM

Remuneración Íntegra Mensual

SUTEP

Sindicato Unitario de Trabajadores de la Educación del Perú

UGEL

Unidad de Gestión Local

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Organización y gestión de la carrera docente en Perú

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CapĂtulo VII Las reformas de las carreras docentes en AmĂŠrica Latina: tendencias y cuestiones controversiales Laura Fumagalli

Las reformas de las carreras docentes en América Latina: tendencias y cuestiones controversiales

Introducción El estudio exploratorio referido a las reformas de las carreras docentes en cinco países de América Latina –Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú– que presentamos en esta publicación permite arribar a algunas conclusiones generales sobre las tendencias de cambio presentes en el diseño de esas políticas. Pero también plantea diversas cuestiones controversiales en proceso de debate. Las tendencias se constatan en algunos rasgos presentes en la mayoría de los casos analizados y expresan consensos teóricos y políticos que actuaron a la hora de diseñar las nuevas carreras docentes. Las cuestiones controversiales, por el contrario, dan cuenta –entre otros aspectos– de críticas a consensos. Se vinculan con problemas y dificultades identificados tanto en los procesos de diseño como en la implementación, aún incipiente, de las reformas de carrera diseñadas. En el primer punto de este capítulo se presenta una breve descripción de las tendencias de cambio identificadas en el estudio comparativo. Éstas se organizan en torno a los aspectos estructurales y dinámicos que configuran los diversos tipos de carreras. En el segundo punto se mencionan los consensos y las controversias identificados en los estudios exploratorios con respecto a las tendencias de cambio que dieron lugar a las reformas analizadas. A modo de conclusiones, se plantean cuestiones e interrogantes que habilitan el desarrollo de nuevas investigaciones.

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IIPE-UNESCO Buenos Aires. Oficina para América Latina

1. Tendencias de cambio en las carreras profesionales docentes en los casos de América Latina analizados La docencia ejercida en el sistema de educación escolar es una profesión regulada por normas de índole pública. En lo que atañe a la carrera profesional1, el Estado, en su rol de garante del ejercicio pleno del derecho a una educación de buena calidad, elabora un corpus normativo que regula tres aspectos básicos: a. Las diferentes funciones a ser ejercidas en la docencia: esas funciones constituyen el “escalafón de carrera” en el que se describen los roles que los docentes pueden asumir en función de su avance en la carrera profesional dentro del sistema educativo. b. Las diferentes categorías salariales que integran la escala salarial: esas categorías suponen un incremento en el salario. Se organizan en un escalafón de progresión salarial. c. Los procedimientos para ingresar a la carrera, promover en el escalafón de carrera, progresar en el escalafón salarial y retirarse del ejercicio de la profesión. Lo aspectos descritos en a. y b. constituyen la dimensión estructural de la carrera. El descrito en c. indica su dinámica. Si bien los aspectos estructurales y dinámicos de la carrera están imbricados, conviene diferenciarlos, pues es la combinatoria de esos diversos aspectos la que da lugar a diferentes “tipos” de carreras docentes. De modo tal que cada tipo de carrera puede ser analizado como un sistema único, resultante de la combinación de diversos rasgos estructurales y dinámicos (gráfico 1).

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La carrera profesional, en sentido amplio, puede concebirse como el régimen legal que regula el ejercicio de la profesión dentro de un ámbito determinado, reglamentando entre otros aspectos el proceso de ingreso, el ejercicio, las dinámicas de movilidad (ascenso) y el retiro de las personas que ejercen la profesión docente (Terigi, 2009).

Las reformas de las carreras docentes en América Latina: tendencias y cuestiones controversiales

Gráfico 1. Aspectos estructurales y dinámicos de la carrera profesional docente ESTRUCTURA DE CARRERA PROFESIONAL DOCENTE

Escalafón de carrera

Escalafón salarial

Promoción a diversas tareas

Progresión a diversas categorías salariales

Procedimientos para determinar la promoción y la progresión salarial

DINÁMICA DE LA CARRERA PROFESIONAL DOCENTE

Fuente: Elaboración propia.

Las reformas de las carreras docentes analizadas en este estudio han introducido cambios en el escalafón de carrera, en el escalafón salarial y en los procedimientos para avanzar en uno y otro escalafón. Por tanto, se trata de cambios sistémicos. El análisis comparado de esos cambios permite afirmar que ellos han dado lugar a diversos tipos de carreras profesionales docentes diseñadas en torno a algunas tendencias de cambio que se constatan en cada componente y que presentaremos a continuación.

1.1. Tendencias de cambio constatadas en los aspectos estructurales En relación con los aspectos estructurales de las carreras es posible identificar dos tendencias de cambio:

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Tendencia 1. Definición de escalafones de carrera que legitiman nuevas y diversas tareas incluidas en la práctica profesional de la docencia en el sistema escolar. De modo esquemático, es posible sostener que la tendencia de cambio consiste en el pasaje de escalafones de carrera “simples y de movilidad vertical” hacia escalafones de carrera “complejos que habilitan movilidad horizontal y vertical”. Por lo general, los escalafones de carrera previos a las reformas contemplaban un número acotado de roles por desempeñar en el sistema escolar: el cargo de maestro o profesor responsable del trabajo con los alumnos en el aula, los cargos responsables de la gestión de cada escuela (usualmente denominados “directores”, “vicedirectores o subdirectores”) y los cargos responsables del control y la supervisión del funcionamiento de diversas escuelas (normalmente denominados inspectores y supervisores). Los nuevos escalafones de carrera: •• Incluyen nuevos roles que legitiman y habilitan el desempeño de diversas tareas involucradas en el ejercicio profesional de la docencia en el sistema escolar (tabla 1). Los nuevos escalafones de carrera definen roles, muchas veces existentes pero no reconocidos, que permiten apoyar la labor de cada docente en las aulas, sostener el trabajo pedagógico de cada escuela y el funcionamiento de las diversas escuelas en su conjunto. Los roles identificados en los países analizados oscilan en cantidad entre 4 y 9 categorías (tabla 1). Esa variación indica que algunas carreras profesionales contemplan y habilitan una mayor diversidad de tareas por desarrollar en el sistema educativo que otras. Algunos escalafones de carrera poseen una estructura compleja pues definen diversos trayectos (unos más vinculados a la actividad de índole pedagógica, y otros, a las actividades de gestión) con distintas funciones o tareas por desarrollar en cada trayecto. Estos escalafones intentan fortalecer la motivación intrínseca (Crehan, 2016) ampliando las oportunidades de cada profesional de ejercer funciones vinculadas con sus intereses y saberes, al mismo tiempo que posibilitan estimular las oportunidades de apoyo a la enseñanza en los planos del aula, del centro escolar y del sistema escolar en su conjunto. •• Habilitan procesos de movilidad horizontal. Los escalafones de carrera tradicionales fueron pensados como una escala vertical jerarquizada que sacaba a los docentes del aula para incorporarlos dentro de las tareas de gestión escolar. A menudo eran maestros con gran experiencia 254

Las reformas de las carreras docentes en América Latina: tendencias y cuestiones controversiales

y formación los que abandonaban la enseñanza para dedicarse a la gestión. Ese pasaje dejaba a las aulas sin buenos maestros, los que contaban con habilidades pedagógicas como para seguir dictando clase pero no necesariamente con habilidades de gestión como para dirigir una institución. Las reformas recientes introducen la posibilidad de movilidad horizontal. Esta permite que los profesores progresen en el escalafón de carrera sin necesidad de dejar de impartir clase, ni dejar de focalizarse en los aspectos pedagógicos (tabla 1). Tabla 1. Los escalafones de carrera en los casos analizados Escalafón de carrera Chile

1. Función docente de aula 2. Función docente directivo 3. Función técnico pedagógica

Colombia

1. Docente de aula 2. Docente orientador 3. Coordinador 4. Rector y director

Ecuador

1. Docente 2. Docente mentor 3. Director/subdirector 4. Inspector o subinspector 5. Asesor educativo 6. Auditor educativo

México

1. Docente 2. Asesor técnico pedagógico

1. Director de escuela 2. Subdirector 3. Coordinador de actividades curriculares 4. Supervisor 5. Jefe regional de supervisores 6. Jefe académico 7. Asesor pedagógico

Perú

Rama Gestión pedagógica 1. Docente de aula 2. Orientador y consejero estudiantil 3. Coordinador académico 4. Coordinador de programas no escolarizados

Rama Gestión institucional 1. Director o subdirector de escuela 2. Director de la UGEL 3. Director o jefe de gestión pedagógica

Fuente: Elaboración propia, sobre la base del desarrollo de los capítulos 2, 3, 4 ,5 y 6 de esta publicación.

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Tendencia 2. Definición de escalafones salariales integrados por diversas categorías que habilitan la movilidad horizontal en los incrementos salariales. De modo esquemático es posible sostener que la tendencia de cambio consiste en el pasaje de escalafones salariales “acotados y verticales” hacia escalafones salariales “ampliados y horizontales”. Los escalafones salariales anteriores a los procesos de reforma estaban constituidos por unas pocas categorías y los incrementos salariales podían obtenerse por antigüedad en la docencia, formación de grado y de posgrado, cursos de capacitación realizados, y por el desempeño de tareas de gestión en los diversos cargos que integraban el escalafón de carrera. El desempeño de esas tareas de gestión implicaba asumir nuevas responsabilidades y en la mayoría de los casos dejar el aula, por tanto suponían procesos de movilidad vertical. Los nuevos escalafones salariales: •• Amplían la cantidad de categorías salariales que los integran. Las categorías salariales introducidas en las recientes reformas de la carrera profesional docente oscilan entre un mínimo de cinco y un máximo de 12 (tabla 2). Esas categorías salariales intentan discriminar con precisión los diversos perfiles profesionales de los docentes a medida que avanzan en sus años de ejercicio profesional, en sus procesos de formación continua y en su desempeño profesional. Las categorías suponen determinados perfiles profesionales que se expresan en los requisitos para acceder a cada una de ellas, por lo general estos incluyen: la formación de grado y posgrado, la experiencia laboral previa y la aprobación de un proceso de evaluación (que asume diversas formas en los casos analizados). Este último rasgo vincula la progresión salarial a la evaluación de desempeño (Crehan, 2016). •• Habilitan procesos de movilidad horizontal. Posibilitan incrementos salariales sin necesidad de abandonar el aula ni asumir nuevas funciones. Este rasgo en el plano salarial resulta consistente con los procesos de movilidad horizontal que permiten los nuevos escalafones de carrera.

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Las reformas de las carreras docentes en América Latina: tendencias y cuestiones controversiales

Tabla 2. Los nuevos escalafones salariales en los casos analizados Escalafón de progresión salarial Chile

5 categorías organizadas en 2 fases y 5 tramos Fase 1 obligatoria: Tramo Inicial Tramo Temprano Tramo Avanzado Fase 2 optativa:

Tramo Experto I Tramo Experto 2

Colombia

12 categorías salariales organizadas en 3 grados y 12 niveles Grado 1 (Niveles A.B.C.D.) Grado 2 (Niveles A.B.C.D.) Grado 3 (Niveles A.B.C.D.)

Ecuador

7 categorías salariales A.B.C.D.E.F.G. Siendo A la más alta

México

7 categorías salariales

Perú

8 categorías salariales Grados I a VIII Siendo I el más bajo

1.2. Tendencias de cambio constatadas en la dinámica de la carrera En relación con la dinámica de la carrera, esto es respecto de los procedimientos para promover a diversas funciones y para progresar en el salario, es posible sostener que la evaluación desempeña un papel central en los cinco casos de reforma de la carrera profesional docente analizados,

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Tendencia 1. Incorporación de procesos de evaluación de saberes y competencias para ingresar a la docencia y promover en el escalafón de carrera. De modo esquemático es posible plantear que la tendencia de cambio identificada consiste en el pasaje de procedimientos de ingreso y promoción de índole burocrática a procedimientos basados en evaluaciones de los docentes que incluyen desempeño de saberes y competencias. Con respecto al ingreso a la carrera docente, en algunos de los países analizados la introducción de concursos de oposición y pruebas estandarizadas de saberes y competencias significó un gran cambio pues permitió eliminar mecanismos clientelares, incluso corruptos, y suplantarlos por procesos más transparentes y justos. Con respecto a los procesos de evaluación incorporados para promover en el escalafón de carrera, la gran novedad de las reformas es el proceso de evaluación del desempeño. Esta evaluación es de tipo acumulativa, incluye diversos saberes y competencias que se suman a los antecedentes de formación y experiencia laboral definidos como requisitos diferenciados para acceder a cada cargo que integra el escalafón. Los procesos de evaluación diseñados para el ingreso y para el ascenso en el escalafón de carrera (promoción) son de diversos tipos. Siguiendo a Crehan 2016, es posible sostener que en todos los casos se emplean evaluaciones de tipo acumulativo y de índole externa. Solo dos casos incluyen evaluaciones internas. La referencia a normas o a criterios depende del propósito evaluativo. En todos los casos la evaluación del ingreso a la docencia es referenciada en normas (tabla 3). Tabla 3. Propósitos y características de las evaluaciones para el ingreso y la promoción en el escalafón de carrera según país analizado Tipo de evaluación empleada País

Chile

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Propósito de la evaluación

Acumulativa

Referenciada en normas

Ingreso a la carrera

Promoción

Holística

Referenciada en criterios

Interna

Externa

x x

Las reformas de las carreras docentes en América Latina: tendencias y cuestiones controversiales

Ingreso a la carrera

Promoción (ascenso)

Ingreso a la carrera

Promoción

Ingreso a la carrera

Promoción

Ingreso a la carrera

Promoción

Colombia

Ecuador

México

Perú

Fuente: Elaboración propia sobre la base de los estudios presentados en esta publicación.

Tendencialmente los nuevos escalafones de carrera docente combinan dos de los tipos identificados por Crehan (2016)2 pues la promoción es basada en el desempeño y en el desarrollo profesional.

Tendencia 2. Incorporación de procesos de evaluación de saberes y competencias para progresar en el escalafón salarial De modo esquemático es posible sostener que la tendencia de cambio identificada consiste en el pasaje de procesos unificados de progresión salarial (basados en la antigüedad docente y la formación acreditada) hacia procesos de progresión salarial (basados en evaluaciones de saberes y competencias).

Presentados en el capítulo I, en esta publicación. 259

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Tabla 4. Modelos de progresión salarial empleados en los cinco casos analizados Modelos de progresión salarial Esquema unificado de salario

Progresión salarial basada en una evaluación

Pago por bonos ligados a la evaluación de desempeño

Chile

Colombia

Ecuador México Perú

x x

Fuente: Elaboración propia sobre la base de los estudios presentados en esta publicación.

En la mayoría de los casos, la progresión salarial anterior a las reformas se establecía por un esquema unificado de aumentos de salario. Estos aumentos eran automáticos y no estaban asociados al desempeño del profesor. Para asignarlos se tenía en cuenta los años de experiencia en la enseñanza, los estudios de grado y de posgrado, las capacitaciones recibidas en el proceso de desarrollo profesional y las responsabilidades de gestión asumidas (directores, vicedirectores, supervisores) que por lo general suponían dejar el aula. En los nuevos procesos de progresión en el escalafón salarial resultan dos cambios de relevancia: •• Inclusión de procesos de evaluación de saberes y competencias (desempeños). Las escalas salariales en los países analizados incluyen una diversa cantidad de categorías salariales organizadas en trayectos, etapas, niveles y grados según cada caso particular. Los salarios no se incrementan de modo automático sino en momentos claves y en todos los casos la progresión salarial depende de cumplir con diversos requisitos, entre los cuales juega un papel central la evaluación de desempeño. •• Habilitación de oportunidades de movilidad horizontal. Por otra parte, la progresión en la escala salarial habilita procesos de movilidad horizontal, pues el ascenso a los niveles salariales no está asociado a la necesidad de asumir responsabilidades adicionales o un nuevo estatus. No es

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Las reformas de las carreras docentes en América Latina: tendencias y cuestiones controversiales

necesario abandonar el aula para ascender en el escalafón salarial. Esto permite a profesores que están satisfechos con su labor docente no verse obligados a abandonar el aula en busca de mejores salarios. Los procesos de evaluación diseñados para la progresión en el escalafón salarial son de diverso tipo. En los casos analizados preponderan los procesos de evaluación de tipo acumulativo (Crehan, 2016). En cuanto a los parámetros de referencia utilizados, las evaluaciones son sobre todo basadas en criterios. En algunos países las evaluaciones involucran procesos de evaluación externa e interna. En la evaluación externa intervienen diversos organismos del Estado (por lo general, los Ministerios de Educación y los Institutos Nacionales de Evaluación de la Calidad de la Educación) que complementan su tareas. En la evaluación interna, intervienen diversos actores institucionales (tabla 5). Tabla 5. Propósitos y características de las evaluaciones empleadas en el escalafón salarial según país analizado Tipo de evaluación empleada País

Propósito de la evaluación

Holística

Acumulativa

Referenciada en normas

Referenciada en criterios

Interna

Externa

Bono

Progresión en escalafón salarial

Colombia

Progresión en escalafón salarial

Ecuador

Progresión en escalafón salarial

México

Progresión en escalafón salarial

Bono

Progresión en escalafón salarial

Chile

Perú

Fuente: Elaboración propia sobre la base de los estudios presentados en esta publicación.

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1.3. Síntesis de las tendencias de cambio En América Latina es posible identificar dos grandes tipos de carreras docentes (Cuenca, 2015): •• Las carreras de primera generación: diseñadas entre inicios de los años cincuenta y finales de los noventa. Son carreras asociadas al desarrollo del Estado de bienestar que conciben a los docentes como trabajadores con derechos laborales amparados en el Estado (Terigi, 2009). En ellas prepondera la estabilidad laboral, la promoción automática basada en la antigüedad y la acumulación de certificaciones (Navarro y Verdisco, 2000), y las estructuras salariales constituidas por sueldos básicos y aumentos asociados a ascensos antes que a desempeños individuales (Morduchowicz, 2011). •• Las carreras de segunda generación: diseñadas a partir de la década del 2000 y asociadas a las reformas neoliberales del Estado. Introducen dos cambios centrales en la situación laboral docente: salarios diferenciados por niveles de desempeño y pérdida de la estabilidad laboral (PREAL, 2005). En ellas predominan procedimientos meritocráticos basados en evaluaciones del desempeño docente a través de los cuales se decide el ingreso, la promoción y la progresión salarial. Las carreras docentes latinoamericanas se ubican mayoritariamente en estas dos generaciones. En algunos casos es posible identificar carreras en proceso de transición en las que coexisten procesos basados en evaluaciones con modelos más “credencialistas” de ascenso en la carrera (Cuenca, 2015). El análisis realizado de las reformas de las carreras docentes en Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú permite sostener que en su mayoría se trata de carreras de nueva generación. Algunas de las cuales (Chile y Colombia) conservan rasgos de los modelos de carrera de primera generación (tabla 6).

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Las reformas de las carreras docentes en América Latina: tendencias y cuestiones controversiales

Tabla 6. Síntesis de las tendencias de cambio en las reformas de las carreras docentes en los cinco casos analizados

Cambios en aspectos estructurales

Cambios en la dinámica de la carrera

Tendencias

Cambio evidenciado

Definición de escalafones de carrera que legitiman las diversas tareas incluidas en la práctica profesional de la docencia en el sistema escolar.

De escalafones “simples y de movilidad vertical” hacia escalafones de carrera “complejos que habilitan movilidad horizontal y vertical”.

Definición de escalafones salariales integrados por diversas categorías que habilitan la movilidad horizontal en los incrementos salariales.

De escalafones salariales “acotados y verticales” hacia escalafones salariales “ampliados y horizontales”.

Incorporación de procesos de evaluación de saberes y competencias para ingresar a la docencia y para promover en el escalafón de carrera.

De procedimientos de ingreso y promoción burocráticos a procedimientos basados en evaluaciones que incluyen desempeño de saberes y competencias.

Incorporación de procesos de evaluación de saberes y competencias para progresar en el escalafón salarial.

De procedimientos burocráticos unificados de progresión salarial (basados en antigüedad docente y formación acreditada) hacia procesos de progresión salarial basados en evaluaciones.

Teniendo en cuenta las tendencias de cambio descritas es posible sostener que en los aspectos estructurales preponderan escalafones (de carrera y salariales) ampliados y horizontales. En tanto, en los aspectos dinámicos preponderan procedimientos basados en evaluaciones que operan en el ingreso, la promoción en el escalafón de carrera y los procesos de progresión salarial (tabla 7). Tabla 7. Tipos de carreras docentes emergentes en los casos analizados Aspectos dinámicos Tipo de carrera docente

Escalafones acotados y verticales Aspectos estructurales

Escalafones ampliados y horizontales

Procedimientos burocráticos

Procedimientos basados en evaluaciones

Chile Colombia Chile Colombia Ecuador México Perú

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Por tanto, aunque algunos países conservan ciertos aspectos en proceso de transición, se trata de carreras tendencialmente ampliadas, que promueven los procesos de movilidad horizontal3 y meritocráticas. Estos resultados son consistentes con Cuenca (2015), quien sostuvo que el enfoque meritocrático4 está en la base de la mayoría de las carreras de nueva generación de América Latina.

2. Consensos y controversias en torno a las tendencias de cambio Las reformas analizadas son de reciente implementación5, por tanto no es posible identificar sus efectos, tampoco describir en qué medida lograron cumplir con los propósitos planteados. Sin embargo, los estudios exploratorios desarrollados permiten identificar algunos puntos referidos a su diseño y sus procesos de implementación, en torno a los cuales hay ciertos consensos pero también muestran otros puntos que presentan críticas y controversias.

3 Este rasgo se plantea desde hace más de una década para la región. “Es importante que la carrera docente no tenga como único horizonte el acceso a cargos directivos y técnicos, o la salida hacia el ámbito académico y de investigación (….) sino que estimule la permanencia y el buen desempeño en el trabajo de aula, decisivo para los aprendizajes de los estudiantes. A ello apunta la distinción entre carreras verticales en las que solo se asciende saliendo del trabajo en aula, y carreras horizontales, que diferencian distintos niveles de desempeño dentro de la función docente en aula” (UNESCO, 2006). 4 “La meritocracia es un enfoque de organización de instituciones sociales en donde la permanencia en un nivel específico de la estructura, el declive de esa posición o la conquista de posiciones superiores son producto del mérito, concebido como la capacidad individual que sumado al espíritu competitivo permite alcanzar los logros propuestos. Bajo este enfoque, las variables exógenas al ejercicio profesional, tales como la cultura, la etnia o la clase, no debieran influir en la manera de organización” (Cuenca, 2015, pág. 19). 5 Como ya se ha señalado, esta publicación reúne investigaciones llevadas a cabo en los años 2015 y 2016. 264

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2.1. Consensos En la última década existe un consenso bastante generalizado en América Latina respecto de concebir el desarrollo profesional como un proceso de formación permanente a lo largo de la vida profesional (Lifelong Professional Development) que incluye la formación inicial, el ingreso a la docencia y el desempeño profesional (Delannoy, 2000; Terigi, 2010; Cuenca, 2015). Asimismo, se viene sosteniendo que el desarrollo profesional docente, así concebido, requiere de un enfoque integral en los procesos de planeamiento y gestión de las políticas públicas (OREALC-UNESCO, 2007). Se considera necesario un enfoque de esas características para introducir cambios sistémicos que operen en los diversos aspectos que conforman y condicionan el ejercicio de la docencia en el sistema escolar. Existe consenso acerca de que las políticas destinadas al desarrollo profesional necesitan atender de modo integral tanto el proceso de formación docente (que abarca la formación inicial, la brindada para la inserción laboral y la formación en servicio) como la carrera profesional expresada en escalafones y estatutos, que regulan las condiciones de trabajo y los procesos de promoción a nuevas tareas y funciones y de progresión salarial, y las condiciones materiales de las instituciones en las que se desarrolla la enseñanza escolar. En relación específicamente con las transformaciones de la carrera docente, la UNESCO (2013) propuso seis orientaciones por considerar en el diseño de carreras que se planteen este enfoque integral: “ A. Diseñar e implementar carreras destinadas a fortalecer la profesión docente y a incidir en la atracción de buenos candidatos. Las carreras docentes deberían pensarse en función de políticas de reconocimiento efectivo a la docencia y de valorización social de la profesión, mediante mejores remuneraciones y condiciones de trabajo. Se propone diseñar modalidades de promoción dentro de la carrera docente que eviten que el sistema de ascensos promueva el alejamiento del aula. “B. Reconocer en la carrera diferentes etapas de desarrollo de la trayectoria y la competencia docente. Introducir diferenciaciones de categorías de docentes en aula, conforme a la experiencia y al progreso de las competencias. En especial, es importante considerar un periodo de acompañamiento o inducción para los docentes principiantes, así como

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crear condiciones para que profesores de altos niveles de desempeño realicen tareas técnicas y apoyen a docentes de menor desarrollo. “C. Estructurar la carrera docente en torno al mejoramiento del desempeño profesional. Es importante evaluar y reconocer el desempeño del docente como eje del ascenso en la carrera. La experiencia y el perfeccionamiento docente deben ser valorados en la medida en que se traduzcan en aprendizajes profesionales. Es clave estimular un mayor desarrollo de espacios de formación y debate en los colectivos docentes. “D. Diseñar e implementar una política de remuneraciones e incentivos clara y articulada para estimular la labor profesional docente. Una carrera profesional atractiva supone niveles salariales dignos, la posibilidad de mejorar ingresos económicos y acceder a nuevas oportunidades de desarrollo profesional, a medida que el docente progresa. Es importante también generar estímulos para que profesores altamente competentes accedan y permanezcan en escuelas que atienden a los estudiantes procedentes de hogares más pobres y de zonas alejadas de centros urbanos. “E. Desarrollar sistemas válidos y consensuados de evaluación del desempeño profesional docente. Los sistemas educativos requieren de mecanismos para apreciar los desempeños y promover su mejoramiento, asumiendo la complejidad que implica este desafío. Para ello se debe diseñar e implementar un sistema de evaluación del desempeño objetivo y transparente, construido con participación de los docentes y basado en estándares validados por la profesión. Se resalta el propósito formativo de la evaluación docente. Es esencial que los profesores sean reconocidos por las mejoras de sus prácticas y que se definan medidas respecto de quienes no logren mejorar sus prácticas educativas. “F. Disponer de mecanismos transparentes para el acceso a las plazas docentes y para la asignación de éstas. Establecer políticas claras de entrada al ejercicio profesional, lo que supone establecer requisitos mínimos nacionales, basados en cumplimiento de estándares. Para la asignación de las plazas docentes, establecer concursos objetivos y transparentes. Esto asegura que al interior de las escuelas cada docente sea asignado a las funciones donde pueda prestar una mayor contribución.” (UNESCO, 2013, págs. 11 y 12.) Las reformas de las carreras profesionales de la docencia en los cinco casos analizados recogen en gran medida las propuestas y orientaciones antes planteadas tanto en sus propósitos como en su diseño.

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Las reformas de las carreras docentes en América Latina: tendencias y cuestiones controversiales

Así, aunque los propósitos son diversos, pueden subsumirse en uno de carácter general: disponer de un plantel docente profesionalmente calificado con capacidad de asumir la tarea de enseñanza en el sistema educativo. Ahora bien, disponer de ese plantel “profesionalmente calificado” supone resolver dos cuestiones problemáticas. La primera, lograr que la docencia se constituya en una profesión atractiva. Esto es, que existan personas dispuestas a elegirla como proyecto de vida laboral a largo plazo. La segunda, lograr instalar procedimientos de selección y gestión de recursos humanos que permitan garantizar los saberes, las competencias y las responsabilidades sociales y éticas implicadas en el ejercicio de la docencia en el sistema público de educación escolar. Ambas cuestiones están en la base de las reformas de las carreras profesionales analizadas, dando lugar a dos objetivos generales que orientan los procesos de cambio (tabla 8). Tabla 8. Propósito y objetivos de las reformas de carrera docente analizadas Propósito general Contar con un plantel docente profesionalmente calificado. Objetivo general 1

Objetivo general 2

Influir en la motivación y la permanencia de los sujetos tornando más atractiva la profesión.

Instalar procedimientos justos y confiables de selección y gestión de recursos humanos calificados.

Objetivos específicos

Ampliar las oportunidades de desarrollo profesional a través de un proceso continuo de formación inicial, inserción laboral y en servicio.

Mejorar los procesos de ingreso mediante la inclusión de procesos de evaluación de saberes y competencias.

Promover procesos de movilidad horizontal en el escalafón de carrera y en el escalafón de incremento salarial.

Asociar los ascensos y el incremento salarial a procesos de formación permanente.

Mejorar las escalas salariales.

Asociar los ascensos a procesos evaluativos justos y sistemáticos que permitan dar cuenta del desempeño profesional.

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En los estudios exploratorios realizados se identificó un consenso bastante generalizado en torno a la legitimidad de esos objetivos. En particular, los planteados en relación con los cambios estructurales diseñados. La medida de ampliar ambos escalafones y la habilitación de procesos de movilidad horizontal son percibidas como positivas por los actores entrevistados en los cinco casos analizados.

2.2. Controversias y críticas Las controversias y las críticas se presentaron principalmente en torno de las estrategias diseñadas e implementadas para el logro de esos objetivos. Así, en los estudios exploratorios los actores entrevistados han puesto en cuestión diversos aspectos relacionados con los procesos de implementación y que refieren a la dinámica de la carrera. La crítica principal refiere a la introducción de la evaluación de desempeño como procedimiento diseñado para avanzar en los nuevos escalafones. Esta crítica remite a: a. La complejidad del marco de competencias que se emplea como referente para evaluar a los docentes. b. El tiempo que es necesario destinar para avanzar en el escalafón salarial y la multiplicidad de requisitos establecidos para ello. c. El grado de dificultad de los estándares para la evaluación de desempeño, los cuales se encuentran muy alejados de las prácticas de los docentes. d. El uso de instrumentos estandarizados de lápiz y papel que no permiten capturar la complejidad de la enseñanza, especialmente en una realidad tan diversa. Las pruebas de lápiz y papel resultan muy limitadas para evaluar desempeños en el nivel de las prácticas en los distintos ambientes en que estas se despliegan. e. La falta de un sistema de información funcional para procesar la voluminosa documentación que generan los procesos de evaluación, plantea serios problemas de seguridad, autenticidad y confiabilidad de la información. f. La falta de preparación técnica del personal operativo: no se cuenta con suficientes evaluadores formados y con personal operativo para sostener el nuevo sistema. Este problema ha causado errores en el procesamiento de la documentación de los solicitantes, en la distribución de contraseñas, la orientación, así como otras dificultades técnicas y logísticas. 268

Las reformas de las carreras docentes en América Latina: tendencias y cuestiones controversiales

g. Las sanciones implicadas en la evaluación de desempeño. Aunque el enfoque meritocrático es percibido como positivo, las evaluaciones de desempeño tal como están diseñadas se perciben como una amenaza para la estabilidad laboral, especialmente en aquellos casos en los que los profesores pueden ser expulsados tras un desempeño insuficiente. h. Los incentivos monetarios asociados al desempeño y a procesos masivos de clasificación y ranking. Se critica el pago diferencial de los salarios en función del desempeño y sobre todo el pago de incentivos en función de los logros de aprendizaje obtenidos por el alumnado. i. Las erogaciones presupuestarias asociadas a los procesos de evaluación basados en criterios. Se advierten en los estudios sobre los procesos de evaluación referenciados en criterios que permiten a todos aquellos que los cumplan ascender en el escalafón salarial. Estos procesos pueden generar demandas presupuestarias que es necesario prever para cubrir la progresión salarial del plantel docente en el tiempo. Un endurecimiento de los criterios como medida para evitar el colapso presupuestario o medidas de redistribución en función de la cantidad de docentes que han accedido a un nuevo escalón salarial serían contrarias al logro de los objetivos propuestos en las reformas. j. Los hallazgos resultan consistentes con los identificados en estudios previos (UNESCO, 2013), según los cuales la introducción de la evaluación de desempeño produjo situaciones de conflicto entre autoridades educativas y gremios docentes que giraron principalmente en torno al objeto de evaluación, a los diversos actores involucrados en los procesos evaluativos y a los criterios, instrumentos y procedimientos empleados. Un factor sumamente criticado ha sido la relación entre los resultados de la evaluación de desempeño y los incentivos monetarios a ella asociados. En su conjunto las críticas recogidas en los cinco estudios indican que los procesos de implementación, tal como son percibidos por los actores, presentan problemas que pueden afectar el logro de los dos objetivos centrales de estas reformas: influir en la motivación de los sujetos tornando más atractiva la profesión e instalar procedimientos justos y confiables de selección y gestión de recursos humanos calificados (tabla 9).

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Tabla 9. Críticas y posibles efectos en el logro de los objetivos de las reformas Críticas identificadas Complejidad de las competencias por evaluar Tiempo y requisitos para avanzar en el escalafón salarial El grado de dificultad y pertinencia de los estándares para la evaluación de desempeño

Justicia y confiabilidad de los procedimientos de evaluación

Puede afectar negativamente Puede afectar negativamente

Puede afectar negativamente

El uso de instrumentos estandarizados escritos que no permiten capturar la complejidad del acto de enseñanza

Puede afectar negativamente

La falta de un sistema de información funcional

Puede afectar negativamente

La falta de preparación técnica del personal operativo

Puede afectar negativamente

Las sanciones implicadas en la evaluación de desempeño Los incentivos monetarios asociados al desempeño Las erogaciones presupuestarias asociadas a los procesos de evaluación basados en criterios

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Influencia en la motivación

Puede afectar negativamente Puede afectar negativamente

Puede afectar negativamente

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3. Conclusiones Los estudios de caso presentados en esta publicación han corroborado saberes producidos en investigaciones previas realizadas en el marco de organismos internacionales (UNESCO, 2013; UNESCO, 2015; Crehan, 2016). Como hemos señalado, la implementación reciente de algunos de los procesos de reforma analizados no permite constatar en qué medida están logrando cumplir con sus propósitos y sus objetivos, en particular aquellos relacionados con mejorar la motivación de los sujetos para elegir esta carrera profesional como proyecto de vida laboral a largo plazo. No obstante, a partir de las conclusiones planteadas en los cinco estudios que integran esta publicación es posible delinear algunas ideas por considerar en el planeamiento de las políticas destinadas a regular la carrera profesional docente. En principio, cabe señalar que en su conjunto esas políticas pueden ser analizadas como “procedimientos de gobernanza”6 que el Estado tiene la responsabilidad de diseñar e implementar para garantizar el derecho a la educación, entendida ésta como un derecho humano fundamental y como un bien público. Por ello, en el plano del planeamiento y de la gestión de la educación pública, no habría que considerar esas políticas solo como respuestas a necesidades y demandas del plantel profesional docente. Por tanto, en primera instancia, todo cambio que el Estado introduzca en las políticas destinadas a regular el ejercicio profesional de la docencia tendría que conllevar en perspectiva el ejercicio pleno del derecho de los niños, jóvenes y adultos de acceder a una educación escolar de buena calidad, esto es, una educación eficaz en el logro de sus propósitos, equitativa e inclusiva en su acceso, en sus procesos y en sus resultados, de contenido pertinente para los sujetos a educar y relevante desde el punto de vista social (UNESCO, 2007). En función de este enfoque de carácter general y sobre la base de la información empírica recogida en los cinco estudios realizados, planteamos a continuación una serie de cuestiones por considerar en los procesos de reforma de la carrera docente. 6 El término gobernanza se diferencia del de gobernabilidad. Como el término gobernanza es polisémico lo definimos en sentido general como una manera de gobernar (esto es, ejercer “gobernabilidad”) que tiene en cuenta y promueve la relación entre Estado, organizaciones de la sociedad civil y mercado. 271

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3.1. Cuestiones por considerar en las reformas de la carrera docente El diseño de procedimientos de selección y gestión de un plantel docente profesionalmente calificado que coadyuve en su práctica a garantizar el ejercicio del derecho a una educación de buena calidad. No cabe duda de que para garantizar el ejercicio pleno del derecho a la educación desde una perspectiva “integral” de la calidad se requiere contar con docentes profesionalmente calificados. Ahora bien, ¿en qué sentido hablamos de docentes profesionalmente calificados? Estamos pensando en docentes de sólida formación teórica y práctica. En docentes capaces de diseñar, conducir y evaluar procesos de enseñanza7 eficaces en términos de logro de sus propósitos formativos, relevantes y pertinentes desde el punto de vista de su contenido sustantivo, y equitativos desde el punto de vista de la distribución social de saberes que el derecho a la educación exige. Docentes que puedan ejercer la enseñanza desde esta perspectiva y con capacidad crítica como para identificar propuestas y estrategias que no se encuadren en ella. Docentes con capacidad para analizar desde la perspectiva del derecho a la educación no solo su propia práctica o la de sus colegas, sino también de poner en discusión las políticas que el propio Estado formule para el sector educativo. Asimismo, estamos pensando en disponer de docentes que asuman la responsabilidad política y social implicada en el ejercicio de una profesión regulada por criterios públicos. Una profesión cuyo ejercicio coadyuva al ejercicio del derecho de otras personas y que contribuye en su práctica al resguardo de un bien público. Cabe señalar que aunque no es responsabilidad exclusiva de los docentes garantizar derechos –eso queda en el ámbito del Estado– el ejercicio de la profesión los involucra, por tanto no quedan excluidos de ese deber del Estado. De hecho, aunque se desempeñen en establecimientos de gestión privada o de gestión estatal, sus prácticas profesionales no pueden quedar fuera de la regulación del Estado en tanto garante del bien público. 7 Se hace referencia a “procesos de enseñanza” adrede para marcar la diferencia entre enseñanza y aprendizaje. Nos centramos en la enseñanza con la intención de poner por delante el carácter intencional de la práctica educativa, su índole teleológica y la necesidad de planificar la estrategia de enseñanza para lograr esos fines. En la práctica los procesos de enseñanza y de aprendizaje se condicionan mutuamente. 272

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En función de lo planteado y desde la perspectiva del derecho a la educación del alumnado, los cambios en la carrera docente tendrían que funcionar como procedimientos de gobernanza del sistema educativo. Estos deberían permitir garantizar desde el Estado el reclutamiento y la permanencia dentro del sistema educativo de un plantel de profesionales con las capacidades técnicas requeridas para garantizar una educación de buena calidad y con las capacidades éticas necesarias para ejercer la docencia con responsabilidad social. Desde este punto de vista, no cabe duda de que mejorar los procesos de ingreso a la carrera mediante sistemas transparentes de selección, e introducir cambios en los procesos de ascenso en función de información justa y confiable sobre el desempeño profesional, constituyen condiciones de central relevancia para el logro de esos propósitos. Pero los enfoques meritocráticos no logran aún dar cuenta de su efectividad y todavía tienen que afrontar el reto de demostrar que los mecanismos basados en el mérito son medios para alcanzar objetivos mayores, como el propio desarrollo docente que permita conseguir mejores aprendizajes para todos los estudiantes (UNESCO, 2015). El diseño de procedimientos de gobernanza de la carrera profesional que respeten los derechos laborales adquiridos por el plantel docente. Las reformas de las carreras docentes no se pueden sostener o fundamentar solo en el ejercicio del derecho a una educación de buena calidad por parte del alumnado. Si así fuera, se estaría perdiendo de vista que los propios docentes son sujetos de derecho: tienen el derecho a seguir aprendiendo a lo largo de la vida (como cualquier otro ciudadano) y, en tanto trabajadores de la educación, poseen una serie de derechos laborales adquiridos a lo largo de la historia que constituyen la base legal para considerar cualquier propuesta de cambio. Por tanto, desde la perspectiva de los derechos del profesorado, los cambios en la carrera docente tendrían que poder promover mejoras en los procesos de enseñanza escolar sin lesionar los derechos laborales del plantel docente. Esta conciliación es uno de los puntos más críticos y complicados de resolver en el diseño y la implementación de las reformas de estas carreras. No obstante, ese proceso es ineludible pues las reformas que resultaron exitosas han logrado atender de modo integral el interés por el mejoramiento cualitativo de la educación, las exigencias de una gestión 273

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eficaz de la docencia y los legítimos derechos de los educadores (Vaillant, 2010). La disponibilidad de las condiciones materiales institucionales requeridas para el ejercicio de una práctica profesional docente calificada en el sistema educativo. ¿Se resisten los docentes a introducir mejoras en su carrera profesional? ¿Se resisten a introducir mecanismos que permitan reconocer la labor de los mejores docentes? ¿Se resisten a introducir cambios en sus carreras que tengan en perspectiva una mejora en los resultados de aprendizaje obtenidos por sus alumnos? En los estudios de los cinco casos analizados no se ha encontrado tal tipo de resistencia. La resistencia parece estar vinculada a procesos parciales de reforma de la carrera que no consideran los diversos factores que facilitan u obstaculizan su desarrollo profesional. Introducir cambios solo en la carrera sin tener en cuenta las condiciones materiales de los contextos institucionales en que se desarrollan las prácticas profesionales puede resultar, de hecho, en un modo de responsabilizar solo a los docentes por los resultados de aprendizaje obtenidos por sus alumnos y, también, por los déficits que pudieran darse en su propio proceso de desarrollo profesional. No cabe duda de que eso afecta negativamente la motivación para elegir y permanecer en la carrera profesional docente. Según lo recabado en los estudios, para comenzar a influir en la motivación de los sujetos tornando más atractiva la profesión, habría diversas cuestiones por garantizar, entre ellas: •• Niveles salariales dignos que permitan aumentar los ingresos según se avance en la carrera profesional. Garantizar estas condiciones es una prioridad, pues cuando no logran cubrirse las necesidades más básicas del profesorado, parece no haber lugar para la motivación profesional. Las remuneraciones insuficientes fuerzan a los profesores al pluriempleo. Así, el crecimiento de las tasas de ausentismo docente no expresarían solo falta de motivación o irresponsabilidad en el trabajo sino que podrían dar cuenta de un problema de necesidades básicas no satisfechas. Por tanto, solo cuando esas necesidades básicas están cubiertas se puede comenzar a hablar de motivación docente.

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•• Condiciones de trabajo adecuadas para un ejercicio profesional calificado. No parece plausible esperar un ejercicio profesional calificado cuando las condiciones materiales de la enseñanza se encuentran muy por debajo de las exigencias que ese ejercicio profesional requiere. Escuelas pobres en infraestructura y precarias en recursos materiales y didácticos obstaculizan el desempeño profesional calificado. Las condiciones materiales no son solo el escenario donde se ejerce la enseñanza, ellas son productoras de las prácticas de enseñanza que en cada contexto escolar se despliegan. Entre ellas, una de gran relevancia para el desarrollo profesional es el tiempo efectivo del cual dispone el personal de las escuelas (maestros, profesores, directores) para comprometerse en acciones que apoyen su propio aprendizaje, así como el tiempo extralaboral que los docentes podrían destinar a propuestas intensivas, como postítulos o grados académicos que les permitan especializarse o ascender en carreras magisteriales que tomen las titulaciones como criterio estructurante (Terigi, 2010, pág. 40). •• Estabilidad laboral que permita elaborar un proyecto a futuro en el desarrollo de la carrera. Las reformas de las carreras han introducido procedimientos de evaluación que no solo determinan el ingreso y el ascenso en los escalafones salariales y de carrera sino que incluyen la posibilidad de que el docente sea apartado del cargo. La estabilidad laboral que se tenía en las carreras burocráticas se ha perdido. Sin embargo, el hecho de que las nuevas carreras incluyan evaluaciones de desempeño no significa que ellas hayan instalado mecanismos de flexibilización laboral. Fortalecer la estabilidad laboral mediante regímenes de trabajo que garanticen empleo decente (OIT, 1999) constituye una condición que no habría que perder de vista a la hora de introducir cambios en la carrera docente. La apertura de canales de participación social en los procesos de diseño, implementación y evaluación de las reformas de carrera. Pensada desde la gobernanza del sistema educativo, toda reforma de la carrera docente tendría que contar con la participación del plantel docente y de las organizaciones que lo representan. Esa participación se constituye en un requisito de validación de los cambios desde la perspectiva de quienes están directamente afectados: el propio plantel que se desempeña en el sistema educativo. Si este requisito se tiene en consideración, puede asimismo evitar procesos de resistencia a los cambios. Déficits de

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participación docente en los procesos de diseño, implementación y evaluación de los cambios propuestos pueden profundizar el surgimiento de problemas y/o críticas. Sin embargo, los cambios no pueden ser validados solo desde intereses sectoriales del propio cuerpo docente8. El ejercicio de la docencia en el sistema educativo está estrechamente relacionado con la trayectoria escolar del alumnado y con la vida cotidiana de las familias que delegan en la escuela una parte de la educación de sus hijos. Esas familias tienen expectativas respecto de cómo debe ser la educación brindada por el sistema educativo, tienen expectativas del tipo de docente que debe llevarla a cabo. Son expectativas que se construyen socialmente y en interacción con lo que efectivamente encuentran en la escuela (cuando logran incluirse en ella). Pero la participación de los diversos actores de la comunidad educativa en el análisis del ejercicio de la docencia, tal como ellos la experimentan, y de los cambios que incluirían en ese ejercicio, suele ser un proceso poco presente en el diseño de las reformas analizadas. La participación amplia de los diversos actores es también una oportunidad de construir “claridad” sobre los objetivos y medios de la reforma. Hay problemas y críticas que están asociados a fallas en la comunicación y en la construcción de alianzas fuertes, especialmente con aquellos que no han sido involucrados en su diseño. Finalmente, no cabe duda de que las reformas de las carreras docentes analizadas en América Latina han comenzado a recorrer un camino sostenido en diversos consensos. Sin embargo, las dificultades suscitadas en los procesos de implementación en los casos analizados en esta publicación abren interrogantes. ¿En qué medida los consensos presentes en los procesos de diseño de las reformas han considerado las condiciones reales de los contextos culturales y económicos de América Latina? Las tendencias de cambio no se encuentran aisladas, se inscriben en debates históricamente contextualizados que condicionan tanto los procesos de implementación de las reformas como las posiciones que adoptan los diversos actores involucrados. Las 8

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En algunos de los casos analizados, la resistencia al cambio provino de grupos y organizaciones sindicales que se veían beneficiados por procesos no transparentes de ingreso y ascenso en la carrera.

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tendencias identificadas pueden haberse inspirado en reformas de carrera que resultaron exitosas en países desarrollados y que, sin embargo, pueden afrontar problemas difíciles de resolver en los contextos políticos, económicos y culturales de América Latina. Esos contextos, en definitiva, son los que construyen el sentido real de los procesos de cambio y los que pueden echar por tierra las mejores intenciones. ¿En qué medida las reformas han considerado su viabilidad en contextos que presentan fuertes dificultades para introducir cambios estructurales e integrales en el sistema educativo que mejoren las condiciones materiales en las que se desarrolla la enseñanza? ¿El enfoque meritocrático ayudará a resolver los problemas de motivación y de selección de docentes en contextos en los que la docencia sigue siendo una profesión poco valorada? Preguntas abiertas que pueden orientar el desarrollo de futuras investigaciones cuando los procesos actuales se encuentren mejor instalados y sea posible identificar sus logros.

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Referencias bibliográficas Crehan, L. (2016). Exploring the impact of career models on teacher motivation. Paris, IIEP-UNESCO. Delannoy, F, (2000). “Teacher training or lifelong professional development? Worldwide trends and challenges”, en TechKnowLogia, Knowledge Enterprise, November/ December. Hargreaves, A. y M. Fullan (2012). Professional Capital: Transforming Teaching in Every School. New York, Teachers College. Morduchowicz, A. (2011). Diseño y experiencias de incentivos salariales docentes. Santiago de Chile, Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe (PREAL). Navarro, J. C. y A. Verdisco (2000). Teacher training in Latin America. Innovations and trends. Washington D.C., IDB. OIT (Organización Internacional del Trabajo) (1999). “Trabajo decente”. Memoria del Director General a la 87ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo. Ginebra. Terigi, F. (2010). “Desarrollo profesional continuo y carrera docente en América Latina”, Serie Documentos Nº 50, Santiago de Chile, Programa de Promoción de la Reforma Educativa en América Latina y el Caribe (PREAL). (2009). “Carrera docente y políticas de desarrollo profesional“, en C. Vélaz de Medrano y D. Vaillant (coords.), Aprendizaje y desarrollo profesional docente, Madrid, OEI y Fundación Santillana. UNESCO (2013). Antecedentes y criterios para la elaboración de políticas docentes en América Latina y el Caribe, Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe (OREALC/UNESCO), Santiago de Chile. UNESCO (2006). M. Robalino Campos y A. Körner (coords.). Evaluación del desempeño y carrera profesional docente. Un estudio comparado entre 50 países de América y Europa, Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe (OREALC/UNESCO Santiago).

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UNESCO (2015). R. Cuenca, Las carreras docentes en América Latina. La acción meritocrática para el desarrollo profesional, Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe (OREALC/UNESCO Santiago). UNESCO (2007). Educación de calidad para todos: un asunto de derechos humanos. Documento de discusión sobre políticas educativas en el marco de la II Reunión Intergubernamental del Proyecto Regional de Educación para América Latina y el Caribe (EPT/PRELAC), Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe (OREALC/ UNESCO Santiago).

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El estudio exploratorio referido a las reformas de las carreras docentes en cinco países de América Latina –Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú– que se presenta en esta publicación permite arribar a conclusiones generales sobre las tendencias de cambio presentes en el diseño de esas políticas. Pero también plantea cuestiones controversiales en proceso de debate. Las tendencias se constatan en algunos rasgos presentes en la mayoría de los casos analizados y expresan consensos teóricos y políticos que actuaron a la hora de diseñar las nuevas carreras docentes. Las cuestiones controversiales dan cuenta de críticas a consensos. Se vinculan con problemas y dificultades identificados tanto en los procesos de diseño como en la implementación, aún incipiente, de las reformas de carrera diseñadas.