Kevin Defieuw – Liesbeth Dhont – Stefanie Gryson – Arnout Justaert – Frederik Loy – Tom Vandenkendelaere
Ontwikkelingssamenwerking: Van heden naar toekomst in V4 In deze bijdrage brengen we de impact van de financieel-economische crisis op de Belgische ontwikkelingssamenwerking in kaart. We brengen een toekomstvisie om de Belgische ontwikkelingssamenwerking te versterken én doeltreffender te maken. Deze toekomst ligt volgens ons in een sterkere focus in het beleid, in een permanente coördinatie en afstemming tussen alle betrokken actoren, publiek en privaat, donoren én ontvangers van ontwikkelingssamenwerking. Op die manier verhogen we immers niet enkel de financiële slagkracht van de Belgische ontwikkelingssamenwerking, maar eveneens de duurzaamheid van de initiatieven die we nemen in onze partnerlanden. Na een inleiding starten we onze analyse met de positie van ontwikkelingssamenwerking binnen de christendemocratische ideologie.
Hoe belangrijk de binnenlandse sociale problemen ook zijn, ze mogen ons gezichtsveld niet herleiden tot de eigen gewests- of landsgrenzen. Internationale solidariteit verdient onze volle aandacht. Zeker wanneer die solidariteit onder zware druk staat en de ontwikkelingssamenwerking met verschillende uitdagingen geconfronteerd wordt. Het financiële luik is de eerste grote uitdaging. De norm voor de OESO-landen om 0,7% van het bruto nationaal inkomen (BNI) aan ontwikkelingssamenwerking uit te geven, wordt steeds moeilijker gehaald. Zeker nu het westerse financiële en economische systeem onder druk komt te staan en overheden zich genoodzaakt zien om zwaar te saneren. De uitdagingen zijn echter niet louter financieel. De coherentie in het ontwikkelingsbeleid is soms ver te zoeken, onder meer door het sterk toegenomen aantal en de verschillende eigenheid van de actoren betrokken in ontwikkelingssamenwerking. Het overwicht ligt almaar meer bij niet-gouvernementele organisaties (ngo’s) en privéactoren. Ook het specifieke federale model in België én de toegenomen internationalisering hebben belangrijke implicaties voor ontwikkelingssamenwerking. Tenslotte kan ook de manier waarop aan ontwikkelingssamenwerking gedaan wordt, in vraag gesteld worden. Het opleggen van modellen en structuren blijkt niet duurzaam. Participatie en gedragenheid door de partnerlanden moet meer op het voorplan komen te staan.
Ontwikkelingssamenwerking 61
Een crisis kan evenwel ook een keerpunt inluiden: “Never waste a good crisis”.
CD&V 4 en ontwikkelingssamenwerking De verschillende motieven van waaruit men aan ontwikkelingssamenwerking kan doen, sluiten nauw aan op de vier werkprincipes die christendemocraten hoog in het vaandel dragen: verbinden, verzorgen, versterken en vooruitzien. Centraal voor de toepassing van deze principes is een relationeel perspectief op mens én samenleving. Verbinden wijst op de manier waarop christendemocraten de samenleving het liefst organiseren. Wanneer we allemaal samen verantwoordelijk zijn, zijn we immers ook meer betrokken en meer gemotiveerd om onze schouders onder een project te zetten. Dit geldt zowel voor donoren als voor ontvangers van ontwikkelingssamenwerking. Binnen deze context speelt ook subsidiariteit een erg belangrijke rol. Om tot een goede ontwikkelingssamenwerking te komen moet iedereen op zijn niveau zijn steentje kunnen bijdragen en daarvoor de verantwoordelijkheid kunnen dragen. Dit is essentieel om tot duurzame, gedragen en succesvolle resultaten te komen. Verzorgen hangt nauw samen met verbinden maar vertrekt eerder vanuit het perspectief van de naastenliefde als motief om aan ontwikkelingssamenwerking te doen. Solidariteit zorgt ervoor dat mensen bereid zijn om een stukje van hun eigen welvaart af te staan om anderen de kans te geven te bouwen aan hun welvaart. Voor ontwikkelingssamenwerking is dit uiteraard een cruciaal gegeven. Ontwikkelingssamenwerking is er ook op gericht om het zuiden te versterken. Ontwikkelingssamenwerking moet perspectieven bieden op structurele vooruitgang. Dit beleid moet mensen en landen sterk genoeg en bewust maken om de kansen die er zijn te grijpen. Ontwikkelingssamenwerking is voor christendemocraten natuurlijk meer dan het verhogen van de materiële levensstandaard. Ook minder tastbare zaken zijn belangrijk: verbondenheid tussen volkeren en culturen, participatie in de samenleving, en gedragenheid van beleid zijn immateriële maar cruciale aspecten van de christendemocratische visie. Tot slot ‘vooruitzien’: we mogen de toekomst niet uit het oog verliezen. Niet enkel onze eigen toekomst, maar ook die van onze planeet als geheel. We hebben immers de taak en de verantwoordelijkheid om zorg te dragen voor onze planeet zodat ook de generaties na ons nog de mogelijkheid hebben om er comfortabel te kunnen leven. Schrijnende armoede en grote ongelijkheid zijn vaak een dankbare voedingsbodem voor conflicten. Wanneer we een betere wereld willen voor onze kinderen en kleinkinderen, moeten we dus ook investeren in die landen die het vandaag minder goed hebben. Er is ook nood aan een duurzame ontwikkelingssamenwerking die blijvende oplossingen biedt op lange termijn, meer dan in te zetten op quick wins. We moeten durven ageren én investeren op basis van een langetermijnengagement eerder dan onze pijlen te richten op korte termijnprojecten die vaak niet voldoende opvolging krijgen. Er moet
62
Ontwikkelingssamenwerking
maximaal ingespeeld worden op de uitdagingen die zich nu en in de toekomst stellen, maar waarvan de effecten soms pas later hun vruchten afwerpen. Enkel dan zetten we als rentmeesters in op een duurzame ontwikkelingssamenwerking.
De crisis als keerpunt Onder druk van een tanende economische groei komt ontwikkelingssamenwerking prominent in het vizier bij besparingsoperaties. Zeker wanneer ook grote offers gevraagd worden van de eigen bevolking. Het engagement om 0,7 % van het BNI aan ontwikkelingssamenwerking te spenderen, komt daarom op de helling te staan. Hoewel het logisch is om bij besparingen alle budgetten, dus ook dat voor ontwikkelingssamenwerking, te herbekijken, moet het voor Christendemocraten een missie blijven om minderbedeelde naasten bij te staan. We moeten blijvend geloven in de personalistische gedachte op basis waarvan we meebouwen aan een gemeenschap voor iedere persoon. In alle gevallen gaat het bij ontwikkelingssamenwerking net om het opbouwen van die gemeenschap. Dit idee overboord gooien zou daarom ingaan tegen onze kernwaarden, ook in moeilijke tijden. Die moeilijke tijden verplichten ons echter wel om na te denken over de manier waarop we die handhaving willen rechtvaardigen. Naast de voornoemde conjuncturele druk waarmee ook ontwikkelingssamenwerking vroeg of laat zal te maken krijgen, stellen we vast dat ontwikkelingssamenwerking bijzonder fragmentair en in bepaalde gevallen weinig efficiënt en duurzaam is. Het beleid van de Belgische ontwikkelingssamenwerking is opgebouwd rond drie assen. Een eerste, geografische as stelt een concentratie van Belgische activiteiten op 18 partnerlanden voor. Een tweede beleids-as schuift duidelijk geformuleerde prioriteitensectoren naar voor, en een laatste as stelt duidelijk welke transversale thema’s in de projecten moeten verweven zijn. In deze hervormingsoefening pleiten wij ervoor dat deze drie assen waarop ontwikkelingssamenwerking gevoerd wordt, zouden gelden voor alle ontwikkelingssamenwerkingsprojecten op alle beleidsniveaus in België. Heden hebben de verschillende beleidsniveaus verschillende objectieven die vaak thematisch noch geografisch met elkaar verbonden zijn. Daarenboven worden vandaag enkel de officiële overheidsontwikkelingssamenwerking en de projecten van ngo’s die gesteund worden met overheidsgeld gerekend tot de bijdrage die 0,7% van het BNI uitmaakt. Het is onze overtuiging dat dit moet worden aangepast, wil België duurzaam haar 0,7%-engagement handhaven. België kampt op overheidsvlak met een gediversifieerde ontwikkelingssamenwerking die verdeeld zit tussen verschillende beleidsniveaus. Dit leidt onlosmakelijk tot verdere versnippering van ontwikkelingssteun, ook op overheidsniveau. Die versnippering van middelen door het onvoldoende delen van informatie gekoppeld aan een negatieve conjuncturele evolutie op middellange termijn dwingt ons ertoe om de hui-
Ontwikkelingssamenwerking 63
dige ontwikkelingssamenwerking te herontwerpen. We pleiten voor een congruentie van alle actoren betrokken bij ontwikkelingssamenwerking in de Official Development Assistance (ODA)-aanrekenbare som die de 0,7%-norm uitmaken. Een brede stroomlijning van alle ontwikkelingssamenwerking zal niet alleen de huidige versnippering tegengaan. Ook de zichtbaarheid van de Belgische ontwikkelingssamenwerking zal vergroten en het draagvlak voor uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking zal groeien. Met evenveel middelen bereiken we dus meer. Dit is absoluut geen pleidooi om minder te investeren dan vandaag, maar wel een oproep om het doel eerder dan de middelen voorop te stellen in het beleid. Dat is des te belangrijker wanneer die middelen schaarser worden.
Vijf maatregelen Vanuit bovenstaande analyse komen we tot vijf concrete voorstellen die vooral gericht zijn op een meer coherent, transparant en efficiĂŤnt beleid inzake ontwikkelingssamenwerking. Deze initiatieven hebben betrekking op de ontwikkelingssamenwerking die op het Europese niveau gevoerd wordt, op de publieke en private actoren en hun prioriteiten, op de ontwikkelingssamenwerking tussen lokale overheden, en op de private initiatieven. Op die manier verdiepen we de Europese en internationale samenwerking in het ontwikkelingsbeleid, verfijnen we de thematische en niet-sectoriĂŤle doelstellingen en projecten, verdelen we de inspanningen inzake ontwikkelingssamenwerking over alle actoren van de samenleving, en verrijken we de resultaten door een doelgerichtere interventie.
Maatregel 1: Arbeidsverdeling op Europees niveau
In eerste instantie pleiten we ervoor het ontwikkelingsbeleid op Europees niveau te versterken om meer samenhang te brengen in het beleid van de Unie en dat van haar 27 lidstaten. Een versterking van de Europese ontwikkelingssamenwerking hoeft niet noodzakelijk gepaard te gaan met een overheveling van meer bevoegdheden of middelen op dit vlak naar de Europese instellingen. Integendeel, door het versterken van de afspraken binnen de Europese Unie en het uittekenen van een taakverdeling tussen de lidstaten kan het Europese beleid inzake ontwikkelingssamenwerking effectiever en efficiĂŤnter worden gemaakt. We vermijden op die manier dat projecten van lidstaten en of de Europese instellingen te weinig op elkaar zijn afgestemd of zelfs elkaar tegenwerken. Het beleid van de Europese Unie (de ontwikkelingssamenwerking van de Europese Commissie, het gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid van de Hoge Vertegenwoordiger, en het gemeenschappelijke veiligheids- en defensiebeleid van de Raad van de EU) is er dan in eerste instantie op gericht om het beleid van de lidstaten te versterken en aan te vullen.
64
Ontwikkelingssamenwerking
Maatregel 2: Harmonisatie van de Belgische ontwikkelingssamenwerking
Deze versterking dient zich ook te vertalen naar het Belgische niveau, waar op dit moment zowel de federale als de gefedereerde overheden aan ontwikkelingssamenwerking doen. Dit engagement van de verschillende overheden, dient in elk geval behouden blijven en aangemoedigd te worden. Elke overheid heeft immers haar eigen expertise, instrumenten en middelen om bepaalde accenten aan het Belgische ontwikkelingsbeleid toe te voegen. Wel pleiten we voor een convergentie tussen de federale en de gefedereerde overheden op het vlak van beleidsprioriteiten, transversale thema’s en partnerlanden. De oprichting van een Interministeriële Conferentie Ontwikkelingssamenwerking (hierna IMC-OS) die tot doel heeft om de beleidsprioriteiten, de thematische accenten en de geselecteerde partnerlanden van de federale en de gefedereerde overheden te convergeren, kan hier toe bijdragen. Deze convergentie mag zich echter niet beperken tot de verschillende overheden in ons land. Ook de actoren van het maatschappelijk middenveld en de sociale partners dienen hier volwaardig bij betrokken te worden. Het zijn immers deze actoren, zoals ngo’s (Noord-Zuid, gender, mensenrechten, kinderrechten, etc.), vakbonden, mutualiteiten en universiteiten, die de meest concrete projecten op het terrein uitvoeren. Het is belangrijk hun prioriteiten, thema’s en partners te integreren in een overkoepelend nationaal beleid inzake ontwikkelingssamenwerking. Twee vernieuwende denklijnen dringen zich tegelijk op, willen we het engagement handhaven. Regionale ontwikkelingssamenwerking dient zich in te schrijven in de bestaande criteria gebaseerd op de drie voornoemde assen die gelden op federaal niveau. Idealiter dient dit integraal te gebeuren, i.e. alle beleidsniveaus concentreren zich op diezelfde landen, diezelfde prioriteiten en diezelfde transversale thema’s. Dit is een absolute voorwaarde voor het welslagen van de stroomlijningoefening. Het sluit echter de mogelijkheid om eigen accenten te leggen niet uit. Regio’s kunnen zich bijvoorbeeld op bepaalde partnerlanden, of bepaalde regio’s in die partnerlanden concentreren. Regio’s kunnen zich bijvoorbeeld ook toespitsen op bepaalde prioriteiten of zich als het ware specialiseren in bepaalde transversale thema’s. Zolang het doel om op globaal vlak een eenduidige aanpak voor te stellen, behaald wordt, kunnen ons inziens eigen accenten binnen dat kader zelfs naar believen gelegd worden. Dergelijke aanpak zal alleen maar bijdragen tot het versterken van de Belgische ontwikkelingssamenwerking en zal diens multidimensionale en toch eenvormige karakter nog verder aantonen. De IMC-OS heeft dus tot doel het bepalen van de geografische, thematische en sectorale focus van de Belgische ontwikkelingssamenwerking en deze uit te werken in een kaderwet. Deze kaderwet dient vertaald te worden in de respectieve rechtsinstrumenten op alle overheidsniveaus en vervangt op die manier de huidige versnipperde wetgeving. De kaderwet is van toepassing op alle actoren die actief zijn op het vlak van ontwikkelingssamenwerking – publiek en privaat, van Delcredere tot ngo’s.
Ontwikkelingssamenwerking 65
Maatregel 3: Afstemming met de partnerlanden
De IMC-OS dient ook overeenstemming te bereiken over de indicatieve samenwerkingsprogramma’s tussen de Belgische staat en de partnerlanden. Veelal blijft het gevoerde beleid gebaseerd op bestaande (Europese) modellen van ontwikkeling en hervorming (op het vlak van samenlevingsopbouw, staatsopbouw, economische ontwikkeling, enzovoort). De context van ontwikkelingslanden verschilt echter significant van de onze. Ze is immers vaak gekenmerkt door een gebrek aan middelen, een hoge graad van corruptie, een dominante informele economie, een gebrekkige infrastructuur en dergelijke meer. Om het principe van afstemming, waarvan de basis gelegd is in de Verklaring van Parijs, in de praktijk te brengen, dienen de donorlanden intensiever in interactie te treden met de ontwikkelingslanden. Belangrijk is dat deze interactie zich niet beperkt tot de uitvoering van het beleid, maar reeds begint bij de formulering van het beleid en de projecten. Deze laatste reflecteren dan de beleidskeuzes en prioriteiten van de ontwikkelingslanden zelf waarbij wordt vertrokken van bestaande instellingen en structuren. Twee kanttekeningen dienen te worden gemaakt bij de toepassing van het afstemmingsprincipe. Ten eerste wil afstemming op bestaande structuren, instellingen en processen niet zeggen dat we bepaalde informele instellingen en processen (zoals aspecten van de informele economie en corruptie) moeten formaliseren of legitimeren. Integendeel, we moeten op microniveau een mentaliteitswijziging creëren opdat deze processen op termijn zouden verdwijnen. Ten tweede moeten we er bij deze afstemming over waken dat ontwikkelingssamenwerking niet het voorwerp van theater wordt. Beleidskeuzes en –prioriteiten van de autoriteiten van ontwikkelingslanden reflecteren immers niet steeds de noden en de behoeften van de samenleving. Meer dan eens zijn de ontwikkelingsprogramma’s opgesteld op maat van de donoren (of zelfs door de donoren) met de bedoeling de nodige fondsen te verkrijgen.
Maatregel 4: Ontwikkelingssamenwerking op lokaal niveau
Ontwikkeling start bij de burgers en het sociale weefsel dat zij vormen. Ontwikkelingssamenwerking dient dan ook op dit niveau versterkt te worden. Dit geldt zowel voor de donor als voor de partnerlanden. In België hebben al vele lokale besturen partnerschappen met lokale entiteiten in ontwikkelingslanden. Op die manier is de burger op tastbare wijze betrokken bij ontwikkelingssamenwerking: de fondsenwerving, het verloop van de uitvoering van projecten, en vindt ook culturele uitwisseling plaats tussen samenlevingen. We willen de samenwerking tussen Belgische lokale bestuursniveaus en lokale entiteiten in de partnerlanden aanmoedigen. Dit doen we door uitwisselingsprogramma’s op het niveau van lokale besturen te subsidiëren. We dragen zo bij tot capacitybuilding door kennisoverdracht en het verbinden van mensen, identiteiten en culturen. We vergroten zo ook de betrokkenheid van de burgers bij de uitvoering van hun initiatieven.
66
Ontwikkelingssamenwerking
Maatregel 5: Samen is super
De voorgaande maatregelen moeten bijdragen tot een meer coherent beleid inzake ontwikkelingssamenwerking op verschillende niveaus (Europees, nationaal, regionaal, lokaal) en tussen verschillende actoren in de samenleving (overheid en maatschappelijk). De 0,7%-norm in ontwikkelingssamenwerking stelt echter maar 12% van al de middelen die naar ontwikkelingssamenwerking gaan, voor. Een steeds groter aandeel wordt ingenomen door privé-initiatieven van individuen of groepen die op eigen initiatief een concreet project willen steunen – vaak gebaseerd op eigen ervaringen en contacten. Deze initiatieven zijn een enorme meerwaarde voor ontwikkelingssamenwerking, maar ontbreken wel eens een overkoepelend kader en opvolging. Het is daarom de bedoeling om deze privé- en individuele initiatieven in te schrijven in de geografische selectie en de prioriteiten van de Belgische officiële ontwikkelingssamenwerking, zoals opgesteld door de IMC-OS. Om de coherentie tussen de veelheid aan verschillende initiatieven aan te moedigen, zou de fiscale aftrek van donaties voor ontwikkelingssamenwerking enkel nog mogelijk mogen zijn indien aangetoond kan worden dat deze bijdraagt aan de beleidsprioriteiten en thematische doelstellingen binnen de geografische focus van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. Via de oprichting van een inter-federaal e-loket kan de burger zich informeren over de thematische-, geografische en beleidsprioriteiten van de Belgische ontwikkelingssamenwerking, en kennis nemen van lopende projecten in de partnerlanden. De overheid stimuleert en faciliteert op die manier de conceptualisatie en de uitvoering van deze private en individuele initiatieven.
Naar een coherente ontwikkelingssamenwerking die verbindt, verzorgt, versterkt en vooruitziet Het geheel van de geformuleerde maatregelen moet ertoe leiden dat we tot een geografisch meer coherent beleid komen met gestroomlijnde prioriteiten en thema’s. Dit leidt eveneens tot meer transparantie in de programma’s en projecten van de Belgische ontwikkelingssamenwerking. We menen met deze voorstellen de middelen, de inspanningen en de resultaten van de Belgische ontwikkelingssamenwerking te versterken door niet alleen de initiatieven van verschillende actoren (Europees, Belgisch, subnationaal, lokaal, individueel) met elkaar te verbinden maar deze programma’s en projecten ook met de behoeften en prioriteiten van de ontwikkelingslanden zelf te verbinden. Op die manier formuleren we antwoorden op de uitdagingen van de huidige ontwikkelingssamenwerking. We verenigen de krachten van alle betrokken actoren en handhaven zo de 0,7%-norm voor ontwikkelingssamenwerking, ook in financieel-economisch moeilijke tijden. Meer zelfs, door de bijkomende private en individuele initiatieven en projecten sterker te begeleiden, kunnen we er toe bijdragen mensen en culturen sterker met elkaar te verbin-
Ontwikkelingssamenwerking 67
den. Dit doen we door een intensievere dialoog aan te gaan met onze partnerlanden en onze relaties met de lokale autoriteiten en bevolking te verzorgen. [De auteurs doorliepen de Politieke Academie van CD&V; De politieke academie is een opleiding voor de ‘ high potentials’ van CD&V. Binnen deze opleiding wordt de christendemocratische ideologie geanalyseerd en een koppeling gemaakt met inhoud en beleid. Aan de academisten wordt ook gevraagd om een eindwerk te maken. Dit artikel is een ingekorte versie van het eindwerk dat door een jury als beste weerhouden werd van het academiejaar 2011-2012.]
68
Ontwikkelingssamenwerking