Erik Sengers
Van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving. Staat, samenleving en subsidiariteit in Nederland In de eerste troonrede van Koning Willem Alexander stond het woord ‘participatiesamenleving’ centraal. Over wat het betekende, werd de dagen en weken erna heftig gedebatteerd. Het was een goed gekozen containerbegrip: iedereen kon er zijn positieve en negatieve associaties in kwijt. In het algemeen betekent het begrip dat de overheid zich terugtrekt uit een aantal maatschappelijke domeinen, en dat de bewoners/burgers aangesproken worden om zelf de samenleving vorm te geven. Heel duidelijk wordt dit bij de herziening van de verzorgingsstaat. Het uitgangspunt bij deze herziening is dat er geen voorzieningen zijn waar mensen recht op hebben, maar dat er goed gekeken wordt naar de situatie waarin mensen zich bevinden en welke hulp ze in die situatie nodig hebben. En in het beoordelen van de hulpvraag wordt met name gekeken naar het sociale netwerk waarin mensen zich bevinden: kan dat niet meer aangesproken worden zodat er minder met (dure) publieke middelen gewerkt hoeft te worden? Op deze manier wordt, zo hoopt de wetgever, de eigen kracht van mensen meer gestimuleerd en minder afhankelijkheid opgeroepen, en wordt de samenleving uitgedaagd meer haar verantwoordelijkheid te nemen door een grotere inzet van vrijwilligers en mantelzorgers. Op deze verandering in het beleid is een hoop aan te merken, maar de gemeenten – die er voor verantwoordelijk worden – zijn reeds druk bezig deze uitgangspunten in hun lokale beleid in te passen en toe te passen. Een belangrijke term in de discussie over de ‘Wet Maatschappelijke Ondersteuning’ (WMO), die het kader vormt voor deze herziening, is
Van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving. Staat, samenleving en subsidiariteit in Nederland 35
‘maatschappelijk middenveld’ of ‘civil society’. Dat is het toverwoord dat als alternatief kan dienen voor de als te duur ervaren zorgarrangementen en dat de bezuinigingen daarop kan opvangen. Mijn indruk is echter dat dit begrip op een bepaalde manier gebruikt wordt die geen recht doet aan de wetenschappelijke beleving en aan de beleving van de hulpvragers. Het is de bedoeling dat er meer ruimte komt voor eigen initiatief en meer aangesloten wordt bij lokale en individuele voorkeuren. Maar als de beleidsstukken goed gelezen worden, zien we dat tegelijkertijd de controle van de overheid niet vermindert, maar juist vergroot. Om mijn veronderstelling te toetsen, kijk ik allereerst in beleidsstukken wat er met deze termen bedoelt wordt. Als voorzitter van de WMO-Adviesraad in het stadsdeel Amsterdam Zuidoost heb ik vrij gemakkelijk toegang tot beleidsstukken van de gemeente Amsterdam waarin deze termen veelvuldig terugkomen en die het beleid sturen. Vervolgens wil ik deze termen evalueren met als vraag: “wat zegt dit over de verhouding tussen overheid, burgers, en maatschappelijk middenveld?” De criteria voor die evaluatie haal ik uit de katholieke sociale leer.
WMO in Amsterdam Doordat de wetgever besloten heeft dat de stadsdelen van Amsterdam, die voorzien zijn van uitgebreide bevoegdheden op het gebied van zorg en welzijn, in de huidige vorm opgeheven moeten worden, gaat de invoering en realisatie van de WMO gepaard met een nieuwe taakverdeling tussen de centrale stad en de stadsdelen. Daarbij gaat de centrale stad het beleid sterker bepalen en gaan de toekomstige bestuurscommissies meer op de uitvoering zitten. In dit kader werd op 19 november 2012 het beleidsstuk ‘Afspraken WMO Basisvoorzieningen Stadsdelen’ vastgesteld door het overleg van de portefeuillehouders van de stadsdelen voor het veld zorg en welzijn. Hierin werd bepaald welke WMO-voorzieningen en van welk niveau het stadsdeel minimaal moet aanbieden en waarop alle Amsterdammers kunnen rekenen mochten zijzelf, met behulp van hun eigen netwerk, niet in staat zijn te participeren in de samenleving. Meer mag natuurlijk altijd, evenals het formuleren van andere doelgroepen als de samenstelling van de buurt erom vraagt, mits de financiën het toelaten. Er worden vijf beleidsvelden genoemd die de stadsdelen moeten gaan behartigen: “1. Versterken van de vrijwillige inzet en de informele netwerken; 2. Mantelzorg: 3. Activerende dagbesteding; 4. Maatschappelijke dienstverlening” en “5. Informatie en advies door sociale loketten”. Het is de bedoeling dat niet alleen de stad en de stadsdelen zo beter op elkaar aansluiten met hun activiteiten, maar ook dat
36
Van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving. Staat, samenleving en subsidiariteit in Nederland
de verschillende basisvoorzieningen elkaar versterken. Het beleidsstuk noemt als voorbeelden: “De bezoeker van een bewonersactiviteit zal na verloop van tijd gaan meehelpen aan activiteiten. Vrijwilligers bouwen een sociaal netwerk op waar zij zelf ook een beroep op kunnen doen wanneer dit nodig is”. Maar er zit ook een rode draad in het beleidsstuk: “Wat alle activiteiten gemeen hebben is dat zij de zelfredzaamheid van Amsterdammers vergroten”. Tenslotte is het beleidsstuk toekomstwijzend want eventuele ontwikkelingen in de zorg – er worden wijkteams opgericht die buurtzorg verlenen – moeten hierin ingepast kunnen worden. In het voorjaar van 2013 heeft elk stadsdeel besloten over het uitvoeringsplan van deze basisvoorzieningen die op 1 januari 2014 gerealiseerd moeten zijn.
Vrijwilligers en mantelzorgers Gezien de vraagstelling van dit artikel wil ik kort inzoomen op de eerste twee beleidsvelden – vrijwillige inzet en mantelzorg – om vervolgens het beeld van ‘civil society’ in deze beleidsstukken uit te werken. Bij de vrijwillige inzet wordt begonnen met de (verder niet onderbouwde) constatering dat er al veel vrijwilligersinzet is in de stad maar dat meer mensen iets zouden willen doen. Ook wordt geconstateerd dat veel bewoners meer zelfredzaam zouden kunnen zijn als ze vrijwillige hulp zouden krijgen. Daarop wordt als beleidsdoel geformuleerd dat vrijwillige inzet gestimuleerd en gesteund moet worden zodat meer mensen zich verantwoordelijk voelen voor elkaar en het gebruik van voorzieningen beperkt wordt. Als doelgroep voor dit beleid wordt “…alle Amsterdammers die zich in willen zetten voor de samenleving…” gezien. Maar niet elke Amsterdammer is in staat om vrijwillige inzet te geven. Daarom worden twee groepen met name genoemd als doelgroep voor het activeren van vrijwillige inzet: ouderen met een beperkt netwerk en volwassenen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt, omdat deze groepen in een sociaal isolement dreigen te raken. Met andere woorden: deze groepen moeten worden geactiveerd om zich ‘vrijwillig’ in te zetten voor de samenleving. De wethouder die werklozen wil verplichten zich in te zetten voor de buurman staat niet alleen. Het stadsdeel moet vervolgens een actieve rol krijgen in het werven, bemiddelen en opleiden van vrijwilligers, en zorgen dat de voorzieningen (waaronder huisvesting) daarvoor beschikbaar zijn, met name op die gebieden die voor het stedelijk beleid van belang zijn. Mantelzorg wordt in het beleidsstuk omschreven als “ informele zorg op langdurige basis verleend aan mensen die door ziekte of handicap beperkt zijn hun in dagelijkse functioneren”. Daarna wordt gezegd dat de gemeente mantelzorg belangrijk vindt, al wordt er niet bij gezegd waarom, en dat de gemeente met een aanbod wil komen
Van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving. Staat, samenleving en subsidiariteit in Nederland 37
om overbelasting te voorkomen. Met name voor mantelzorgers die een andere culturele achtergrond hebben, die dementen verzorgen en die heel lang zorg verlenen, dreigen volgens de nota overbelast te raken. Als oplossing dienen de stadsdelen via de sociale loketten informatie en advies te geven aan mantelzorgers over waar ze ondersteuning kunnen krijgen. Als de situatie uit de hand loopt, moet de maatschappelijke dienstverlening met oplossingen komen. Ook moeten vrijwilligers de taak van de mantelzorger tijdelijk kunnen overnemen (‘respijtzorg’). Het stadsdeel moet de vrijwilligers werven en begeleiden. In de organisatie hiervan spelen de sociale loketten wederom een rol: ze moeten de informatie ook digitaal aanbieden en mantelzorgers actief opzoeken. De stadsdelen moeten ook afspraken maken met huisartsen en gezondheidscentra over de aandacht voor mantelzorgers. Tenslotte moet er in de stadsdelen jaarlijks een blijk van waardering uitgesproken worden door het stadsdeel. De centrale stad wordt ervoor verantwoordelijk dat er voldoende professionele ondersteuning en begeleiding van mantelzorgers is. Er wordt in het beleid blijkbaar nogal wat verwacht van de vrijwilliger, de vrijwillige mantelzorger, de vrijwilliger die de mantelzorg vervangt, en van informele sociale netwerken in het algemeen. Dat blijkt geen toeval te zijn omdat dat de definitie is van ‘civil society’ die als een rode draad door het stuk loopt. Zo staat op p.3 dat de basisvoorzieningen gericht zijn op de randvoorwaarden voor een sterke civil society, “…omdat in een sterke civil society mensen zich verantwoordelijk voelen in de zorg voor elkaar” en een sterke civil society preventief (minder beroep op voorzieningen) en curatief (een vangnet voor mensen die het tijdelijk niet redden) werkt. Ook in andere documenten van de gemeente Amsterdam wordt ‘civil society’ op deze manier gedefinieerd. In het ‘Uitvoeringsprogramma Maatschappelijk Meedoen 2008-2010’ van de Dienst Zorg en samenleven staat ‘civil society’ voor “ het geheel aan sociale netwerken en verbanden in de samenleving en de vrijwillige participatie van burgers daarin”. De gedachte is dat participatie leidt tot een sterke civil society en andersom dat een sterke civil society uitnodigt tot participatie. Omdat dit past binnen de (bezuinigings)filosofie maakt de overheid de versterking van de civil society tot een speerpunt. Daarmee ligt deze nota eigenlijk ten grondslag aan de beleidsnota WMO Basisvoorzieningen. Op een soortgelijke manier komt het begrip civil society ook weer terug in de proeftuinen voor zorg en jeugd, als het vrijwillige netwerk van bewoners.
Civil society De nota’s maken duidelijk dat het Amsterdamse stadsbestuur een flinke vinger in de pap wil houden in de opbouw en ontwikkeling van de samenleving. Met alle goede bedoe-
38
Van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving. Staat, samenleving en subsidiariteit in Nederland
lingen die daarbij komen staat de financiële motivatie daarbij erg centraal: meer eigen initiatief door de samenleving maakt zorg en welzijn goedkoper. Centrale term daarbij is ‘civil society’. Maar wat is dat eigenlijk? In de sociologie staat dat begrip, ook wel maatschappelijk middenveld genoemd, voor het institutionele domein tussen staat en economie, waarin mensen zich vrijwillig aansluiten. Twee dingen vallen daarin op. Ten eerste is civil society het gebied van de samenleving dat zich bevindt tussen staat en economie en het wordt dus niet geregeerd door de regels van die gebieden. Het is het gebied dat dus niet wordt gereguleerd door geld (economie) en macht (staat). Op eenzelfde manier wordt private, informele sfeer van de civil society onderscheiden, de sfeer die gereguleerd wordt door familiebanden en nabuurschap. Het gaat, positief gezegd, om het gebied van de samenleving waar mensen zich op vrijwillige basis aaneensluiten voor het algemeen goed: in verenigingen, vakbonden, partijen, kerken en dergelijke. Ten tweede zijn het institutionele verbanden: duurzaam, georganiseerd, geregeld door statuten, met een interne taakverdeling. Het gaat dus om vrijwillige inzet, maar een waardoor je boven jezelf in abstracte zin uitstijgt. In vergelijking met de omschrijving die de gemeente Amsterdam hanteert, levert deze definitie twee cruciale verschillen. Het eerste is dat de gemeente de civil society ziet als informele zorg voor elkaar en voor de buurt en niet als een institutioneel, duurzaam domein. Anders gezegd: de mantelzorg zit in het informele domein, maar de kruisverenigingen1 van vroeger (wit-geel voor de katholieken en oranje-groen voor de protestanten) zaten in het domein van de civil society. Mantelzorg is informeel en persoonlijk, een kruisvereniging is institutioneel en vrijwillig bestuurd ten behoeve van de meer of minder anonieme ander, hoewel ook professionals ingezet kunnen worden. Door dit verschil te negeren versluiert de gemeente Amsterdam, maar veel andere gemeenten en het rijk doen dat ook, een belangrijke inzet van het WMO-beleid en zorgt ze voor misverstanden met de burgers in de communicatie over dit beleid. Het gaat er namelijk niet om taken van de verzorgingsstaat terug te geven aan het maatschappelijk middenveld. Sterker nog: het maatschappelijk middenveld op het terrein van zorg en welzijn is inmiddels al lang geleden door middel van subsidies en regulering in de sfeer van de staat getrokken en dat is wat nu wordt wegbezuinigd. Nee, de insteek van het beleid is om de taken in zorg en welzijn te delegeren naar de informele sfeer, juist niet naar het (te duur geachte) institutionele middenveld. Het veel gehoorde verwijt dat WMO-beleid gebruikt wordt om de verantwoordelijkheid van publieke organisaties ‘over de schutting te gooien’ naar de individuele burger, die vervolgens maar zelf maar moet zien hoe dit probleem op te lossen (onder het mom van civil society) wordt hiermee bevestigd. 1 Noot van de redactie voor de Vlaamse lezer: een kruisvereniging is een vereniging gericht op het verzorgen van zieken en gewonden, en de preventie van ziektes. Op het internationale niveau is het Rode Kruis een ‘kruisvereniging’. In Vlaanderen kennen we het Wit-Gele Kruis en het Vlaamse Kruis.
Van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving. Staat, samenleving en subsidiariteit in Nederland 39
Het tweede cruciale verschil van de sociologische definitie van civil society met de beleidsstukken van de gemeente Amsterdam, is het aspect van vrijwilligheid. Het kenmerk van de civil society is juist dat de burger zelf bepaalt wat hij of zij goed vindt voor het algemeen welzijn. Dat was de waarlijk revolutionaire verandering die na de Franse Revolutie over het gehele Europese continent de oude regimes omver wierp en de weg bereidde voor een burgerlijke samenleving, een idee die nog steeds op veel plaatsen van de wereld bevochten moet worden. Het gaat in een dergelijke samenleving de overheid niet aan om burgers te sturen in hun vrijwilligerswerk, om bepaalde groepen te zeggen dat het goed voor ze is om vrijwilligerswerk te doen, om het te sanctioneren als burgers dat niet willen doen, en vooral niet om te zeggen wat voor de samenleving zinvol vrijwilligerswerk is en wat niet. Ook gaat het de overheid niet aan om te zeggen waar die vrijwillige burger zijn of haar scholing en vorming moet halen, en daarmee dus wat de inhoud en insteek daarvan moet zijn. Nogmaals, in een vrije burgerlijke samenleving zijn het die autonome burgers zelf die bepalen wat goed is voor de samenleving. Op het moment dat de overheid zich op een manier gaat bemoeien met het maatschappelijk middenveld zoals beschreven in de Amsterdamse nota’s, wordt het getrokken in de sfeer van de politiek (macht) en houdt het op maatschappelijk middenveld te zijn. We zouden het zelfs nog kunnen aanvullen: en omdat de financiële aspecten van de betekenis van het maatschappelijk middenveld in het beleid zo centraal staan, wordt het bovendien nog in de sfeer van de economie (geld) getrokken.
Gevolgen Op deze manier wordt het eigen initiatief van mensen dus niet gestimuleerd, maar gesmoord. Zonder dat het uitdrukkelijk naar voren komt, zullen mensen ervaren dat ze in hun vrijwillige inzet bepaald en gestuurd worden door andere belangen dan die van hun eigen inzet. Dat werkt niet erg stimulerend. Ook de dreiging van sancties of de goedbedoelde bemoeizucht (bij de ‘doelgroepen’ van het vrijwilligersbeleid) werkt niet bevorderend voor het maatschappelijk middenveld en zeker niet voor de kwaliteit van de geleverde vrijwillige diensten. Vrijwillige maatschappelijke betrokkenheid en mantelzorg komen vanuit de mensen zelf, omdat ze een intrinsieke motivatie hebben iets goeds te doen en dat belangrijk vinden. De overheid heeft vanuit de aard der zaak geen invloed op de organisatie en werking van de civil society, noch op de (door diezelfde overheid) gewenste effecten ervan. Wetenschappelijk onderzoek heeft wel aangetoond dat een sterke civil society bepaalde positieve effecten heeft, maar afdwingen kun je die als overheid niet. Kortom: de overheid dient zich dus verre te houden van de civil society, juist om die civil society te behouden.
40
Van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving. Staat, samenleving en subsidiariteit in Nederland
Wil de overheid de structuur en werking van de civil society positief beïnvloeden, dan moet ze niet direct ingrijpen, maar eerder aan de randvoorwaarden iets doen. Dit staat ook zo geschreven in de beleidsstukken, maar wie ze leest moet constateren dat die randvoorwaarden zeer duidelijk en sturend worden opgesteld. Dat werkt niet. Wat de overheid kan stimuleren, is dat de burgers elkaar in een veilige en schone, publiek toegankelijke ruimte kunnen ontmoeten en contacten aangaan waar ze met elkaar over hun gezamenlijke belangen kunnen spreken. Dat betekent dat er goede buurtvoorzieningen moeten zijn, dat de speeltuinen goed onderhouden moeten worden, dat er bereikbare sportvelden zijn, dat de openbare ruimte goed onderhouden wordt, dat er plekken zijn voor ontspanning en spel. En ook bij vrijwilligerswerk en mantelzorg geldt het adagium ‘jong geleerd is oud gedaan’. Betrek dus ook de scholen bij vrijwilligerswerk in de publieke sfeer. Erken het werk dat migranten doen in de Nederlandse samenleving, voor elkaar en voor die samenleving, en erken dat zij vrijwilligerswerk en mantelzorg doen op een manier die ons vreemd is. Maak het gemakkelijker om coöperaties op te richten en betrek die bij het beleid. Kortom: maak het mogelijk dat de sociale structuur in stand blijft. Ironisch genoeg is dit nu juist waarop bezuinigd wordt: buurthuizen sluiten, er is minder geld voor de openbare ruimte, centraal gelegen sportvelden moeten wijken voor woningbouw, de maatschappelijke stage is weer geschrapt, ambtenaren zijn nog huiverig om eigen initiatieven uitgangspunt van beleid te nemen.
Christelijk-sociaal denken Vanuit de christelijk-sociale leer is de ontwikkeling naar een participatiesamenleving in eerste instantie niet negatief te waarderen. In het idee van subsidiariteit is het idee dat wat op een lager niveau geregeld kan worden, daar ook behoort te blijven. Zorg en welzijn zijn typisch iets wat in het christelijk-sociale denken ontstaat uit de persoonlijke, affectieve banden die mensen (primair gezinnen) met elkaar hebben. Vanuit deze verbanden kunnen grotere organisaties ontstaan die deze zaken regelen. Maar er moet over gewaakt worden dat de menselijke maat behouden blijft. In de Rijnlandse verzorgingsstaten (Nederland, België, Duitsland) waren levensbeschouwelijke verbanden daarin leidend. Ook kan de staat deze organisaties financieren of met wetgeving sturen, maar de verantwoordelijkheid voor de uitvoering blijft in de christelijke visie op een lager niveau. Vanuit dit oogpunt is het positief dat de samenleving en de overheid inzien dat er de afgelopen decennia misschien teveel georganiseerd is en dat dit de eigen kracht van de samenlevingsverbanden tekort doet. Maar de overheid heeft in dat delegeren geen duidelijke visie. Het blijkt dat deze miscommunicatie ingebakken zit in de gebruikte terminologie van het beleid. Met fraaie woorden doet de overheid een beroep op het maatschappelijk
Van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving. Staat, samenleving en subsidiariteit in Nederland 41
middenveld, maar in feite doet ze een beroep op de veel amorfere ‘samenleving’ en eigenlijk op het private, informele gedeelte van die samenleving. Deze per definitie kwetsbare, gevoelige verbanden worden opgezadeld met een vraag die zo ingewikkeld is en zoveel kennis vraagt – en door de bezuinigingen wordt de norm voor hulp steeds hoger, dus er worden steeds meer kennis en vaardigheden gevraagd van de informele sfeer – dat ze eigenlijk door professionals moet worden uitgevoerd. Dat kan het maatschappelijk middenveld wel organiseren (sterker nog: ten tijde van de verzuiling heeft ze dat gedaan) maar momenteel wordt het naar de verkeerde partij overgebracht. Daarbij is het veel ingrijpender dat de overheid zich bezig gaat houden met de keuzes die burgers in dat maatschappelijk middenveld willen maken. De overheid stuurt, met de bezuinigingsnorm in het achterhoofd, wat voor burgers zinvol is en wat niet, wat ze als participerende burger moeten doen en laten, waar ze hun sociale activiteit zinvol inzetten en waar niet, hoe ze hun leven dienen vorm te geven en welke steun ze daarbij van de samenleving kunnen verwachten. Feitelijk staat het maatschappelijk middenveld door dit soort maatregelen aan de kant. De civil society, als uiting van de vrije associatie van burgers, van bewoners die zich inzetten voor het algemeen welzijn, wordt eerder als lastig ervaren. Geven die wel weer wat de mensen werkelijk willen? Het klopt dat dat niet altijd even helder was. Maar nu wordt deze laag omzeild en gaat de overheid direct in gesprek met de burger. Dat is een proces van individualisering, terwijl de insteek juist is om de solidariteit te bevorderen. Alleen staat de burger machteloos tegenover de overheid die hij zelf heeft opgeroepen. Het was niet voor niets dat reeds De Tocqueville wees op het belang van intermediaire organisaties die de burger beschermen tegen direct ingrijpen van de overheid. Willen we de civil society echt zo versterken dat we er een beroep op kunnen doen, dan moet de overheid bevorderen dat de civil society zich kan ontwikkelen door mensen de gelegenheid te geven elkaar te ontmoeten en vervolgens de keuzes die daaruit voortkomen respecteren. [Erik Sengers is godsdienstsocioloog en werkzaam als stafmedewerker van de Dienst Caritas van het bisdom Haarlem-Amsterdam en als docent (godsdienst)sociologie in het hoger onderwijs] dr.sengers@hotmail.com Literatuur: H.P.M. Adriaansens en A.C. Zijderveld (1981), Vrijwillig initiatief en de verzorgingsstaat. Cultuursociologische analyse van een beleidsprobleem. Deventer: Van Loghum Slaterus.
42
Van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving. Staat, samenleving en subsidiariteit in Nederland
Andries Baart en Christa Carbo (2013), De zorgval. Amsterdam: Thoeris. Jan Custers en Geert Schmitz (red.) (2012), Zelfsturende vitale gemeenschappen. Ervaringen van de Proeftuin Zelfsturing. Delft: Eburon. M. Jager-Vreugdenhil (2012), Nederland Participatieland? De ambitie van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de praktijk in buurten, mantelzorgrelaties en kerken, Amsterdam: Pallas. Paul Overvoorde en Petra Biemans (2013), Ondernemen in Welzijn. Delft: Eburon. Robert D. Putnam (2000), Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community. New York: Simon & Schuster. Erik Sengers (2012), Caritas. Naastenliefde en liefdadigheid in de diaconia van de kerk. Delft: Eburon. Erik Sengers en Herman Noordegraaf (2013), Religion und Wohlfahrtsstaatlichkeit in den Niederlanden. Weltanschauliche Versäulung im Umbrich. In Karl Gabriel, Hans-Richard Reuter, Andreas Kurschat, Stefan Leibold (red.). Religion und Wohlfahrtsstaatlichkeit in Europa. Konstellationen – Kulturen - Konflikte. Tübingen: Mohr Siebeck. 247-277..
Van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving. Staat, samenleving en subsidiariteit in Nederland 43