Et historisk riss

oppfølging tidlig i opplæringsløpet, og man må sette inn tiltak raskere når behovene oppdages.

Som et svar på noen av disse utfordringene ble det i etterkant av meldingen Lærelyst – tidlig innsats og kvalitet i skolen ((Meld. St. 21 (2016–2017)) innført flere allmennpedagogiske styrkingstiltak. Dette omfattet blant annet en plikt for skolene til å iverksette tidlig innsats for elever som ikke har tilfredsstillende utvikling i lesing, skriving og regning på 1.–4. trinn. Det ble også bevilget midler til økt lærertetthet på disse klassetrinnene og initiert forskning på sammenhengen mellom lærertetthet og tidlig innsats. I tillegg er det iverksatt en ny modell for kompetanseutvikling i opplæringssektoren og en oppfølgingsordning for kommuner som over tid ikke oppnår tilfredsstillende resultater på sentrale kvalitetskriterier. Bakgrunnen for initiativene er studier som viste store forskjeller i skolenes bidrag til elevenes læring (Steffensen mfl., 2017; Kjærnsli & Olsen, 2013).

I norsk utdanningspolitikk har prinsippet om tidlig innsats de siste 10–15 årene etablert seg som et sentralt fagbegrep og en strategi for å heve kvaliteten på virksomheten i opplæringssektoren. Men selv om tidlig innsats som fagbegrep har en relativt kort historie i planverket, kan idégrunnlaget for tidlig innsats knyttes til en rekke endringer i sektoren de siste 70 årene.

Et gjennomgående trekk i norsk utdanningspolitikk på 1900-tallet var troen på utdanning som virkemiddel for nasjonsbygging og økonomisk vekst gjennom å gi like muligheter til utdanning uavhengig av sosial, økonomisk og geografisk bakgrunn (Telhaug mfl., 2006). En grunnskole for alle skulle redusere sosiale forskjeller i samfunnet ved å gi alle elever det samme utgangspunktet. Denne ambisjonen får også betydning for barn og unge med særlige behov. Kun få år etter at staten overtok ansvaret for opplæringen av barn som

«ikkje kan fylgja med i opplæringa i folkeskulen, av di dei har sanse- eller evnemanglar, eller tale-, lese- eIler skrivevanskar» gjennom lov om spesialskoler (1951), kom det krav til kommunene om å etablere hjelpeopplæring lokalt (Ot.prop. nr. 4 (1955)). Lovtillegget påla den enkelte kommune å innføre «hjelpeopplæring» for elever som «har vanskar med å fylgja med i den vanlege folkskulen, men likevel ikkje så svære vanskar at dei høyrer heime i spesialskule». For å forebygge mer omfattende vansker skulle tiltakene iverksettes lokalt og så tidlig som mulig. Omfanget av hjelpeopplæringen som et desentralisert alternativ til spesialskolene steg raskt, samtidig som det må understrekes at tiltakene i all hovedsak innebar en segregert tilrettelegging ved undervisning i egne hjelpe- eller observasjonsklasser.

Skolereformene i 1970-årene springer ut av debatten om det segregerte skolesystemet som hadde utviklet seg, og et ønske om å utvide grunnskolen i tråd med andre europeiske land. Både forsøksordningene med linje- og kursplandifferensiering på ungdomstrinnet og utbyggingen av spesialskolene i 1960-årene var i konflikt med ideen om likhet og utjevning. I tillegg kom et offentlig utvalg, Blomkomiteen (Kirke- og undervisningsdepartementet, 1970), med en omfattende kritikk av spesialskoleordningen. Den politiske debatten resulterte i et revidert planverk for den nye 9-årige grunnskolen som omfattet alle elever. Grunnskoleloven (1969) og Mønsterplanen (M74) (Kirke- og undervisningsdepartementet, 1974) introduserte integrering og sammenholdte klasser som regelen for hvordan skolen skulle organiseres. Vektleggingen av pedagogisk differensiering innenfor rammen av klassen ga både skolen og den enkelte lærer et større ansvar for å tilrettelegge opplæringen for alle elever. Idégrunnlaget for planverket ble presisert i en stortingsmelding som kom i kjølvannet av reformperioden: Om spesialundervisning (St.meld. nr. 98 (1976–77)). I stortingsmeldingen ble det understreket at alle barn og unge skulle få sin opplæring nær hjemstedet, og at innsatsen skulle settes inn «så tidlig som mulig for å unngå at verdifull tid for funk-

sjonsoppbygging går tapt» (s. 24). For videregående opplæring ble det pekt på at «skoler må så tidlig som mulig få informasjon om elever som trenger særskilte hjelpetiltak for å kunne organisere opplæringen og utnytte ressursene på best mulig måte» (s. 40). Tidlig innsats og forebyggende arbeid skulle legges til grunn både for å ivareta den enkelte elevs utvikling og læring og for planlegge virksomheten og utvikle tiltak på den enkelte skole, i den enkelte kommune, på fylkesplan og på sentralt hold (St.meld. nr. 98 (1976–77)).

Endringene i planverket i 1970-årene har tydelige linjer til forebyggede arbeid og prinsippet om tidlig innsats slik det fremstår i dag. I etterkant er tidlig innsats tillagt nye innholdselementer og målgrupper og har fått en posisjon i planverket som et allmennpedagogisk virkemiddel. Dette ser vi tydelig i stortingsmeldingen ... og ingen sto igjen – Tidlig innsats for livslang læring (St.meld. nr. 16 (2006–2007) der tidlig innsats omtales som en nøkkel til økt sosial og faglig læring for alle barn og elever og som en strategi for å forhindre at vansker utvikler eller forverrer seg. Ambisjonen om at skolen skal bidra til sosial utjevning, der tidlig innsats skal være en drivkraft for å motvirke forskjeller i samfunnet, er fremdeles et sentralt politisk argument. I denne sammenheng har også barnehagens rolle og betydning fått økende oppmerksomhet. Barnehagen er barns første møte med utdanningsløpet, og det å være i barnehage er i ulike sammenhenger pekt på som tidlig innsats i seg selv (St.meld. nr. 41 (2008–2009); Meld. St. 6 (2019–2020)). Det er argumentert for at gratis kjernetid er et virkemiddel for å «forberede barna på skolestart, for sosialisering generelt, samt for å styrke norskkunnskapene for minoritetsspråklige barn» (Arbeids- og inkluderingsdepartementet, 2006, s. 18). Forskning støtter opp om at denne formen for tidlig innsats øker mulighetene for positivt utfall seinere og for samfunnet som helhet (Bremnes mfl., 2006; Cunha & Heckman, 2007). Pedagogisk tilbud i barnehagen som allmennpedagogisk virkemiddel er, i tråd med forskningen på feltet, fulgt opp med lovmessig rett til barnehageplass (Barnehageloven, 2005).