Gobernando en red: el nuevo paradigma de la gestión pública

GOBERNANDO EN RED El nuevo paradigma de la gesti贸n p煤blica

Stephen Goldsmith William D. Eggers

El Centro de Divulgación del Conocimiento Económico “CEDICE” tiene como objetivo principal la búsqueda de una sociedad libre, responsable y humana. Las interpretaciones, ideas o conclusiones contenidas en las publicaciones de CEDICE deben atribuirse a sus autores y no al instituto, a sus directivos, a su personal académico o a las instituciones que apoyan sus proyectos y programas. CEDICE considera que la discusión de las mismas puede contribuir a la formación de una sociedad basada en la libertad y la responsabilidad.

© 2004 THE BROOKINGS INSTITUTION www.brookings.edu © De esta Edición Atlas Economic Research Foundation Centro de Divulgación del Conocimiento Económico (CEDICE) © Cedice, 2006 Hecho el Depósito de Ley Depósito Legal: lf53520063503167 ISBN: 980-6073-91-6 Titulo Original: «Governing by Network: The New Shape of the Public Sector».

Traducción: Sylvia Chafuen de Pasquier Diagramación: Dayana Lozano Corrección de textos: Elizabeth Haslam Adaptación de portada: Margla D’Jesús Impresión: Editorial Torino, C.A. Impreso en Venezuela / Printed in Venezuela Tiraje: 2.000 ejemplares

Gobernando en red. El nuevo paradigma de la gestión pública Este libro ha sido traducido y publicado por el Centro de Divulgación del Conocimiento Económico (CEDICE), con la autorización de Atlas Economic Research Foundation que ostenta los derechos de traducción y adaptación de dicho libro en lengua no inglesa fuera del territorio de los Estados Unidos.

Contenido INTRODUCCIÓN Atlas Economic Research Foundation y CEDICE Libertad........VII

PRESENTACIÓN Leopoldo López, Alcalde del Municipio Chacao,Caracas Venezuela....................................................................................IX

PRÓLOGO Donald F. Kettl.............................................................................XI

1

PARTE

El surgimiento del gobierno en red 1 La nueva forma de gobernar......................................3 2 Ventajas del modelo en red......................................33 3 Los desafíos del modelo en red...............................51

2

PARTE

Administrando en red

4 Diseñando la red..........................................................73 5 Vínculos que unen.......................................................119 6 Las redes y el dilema de las responsabilidades............155 7 Construyendo capacidad para gobernar en red..............201 8 El camino a recorrer....................................................231

AGRADECIMIENTOS..............................................................243 NOTAS............................................................................................247 BIBLIOGRAFÍA SELECCIONADA...........................................263 ÍNDICE ANALÍTICO................................................................269 V

Introducción

E

n este libro Stephen Goldsmith y William D. Eggers, hacen una descripción muy clara y precisa de los beneficios de operar en red para los gobiernos del siglo XXI. El libro presenta un muy bien articulado panorama de nuevos conceptos, graficados con casos exitosos puntuales de diferentes instituciones públicas en Estados Unidos y otros países, que se han destacado por mejorar su administración y darle mejor servicio al ciudadano.

Mucho se ha hablado en los ’90 de la importancia para los países de la región Latinoamericana de interactuar más con el sector no gubernamental, tanto empresario como sin fines de lucro, pero no hay muchos casos de éxito documentados en este sentido.

También se ha hablado abundantemente de la reforma del Estado, de la reinvención del gobierno y cómo acercar la administración publica al ciudadano. Goldsmith y Eggers, dan un paso más en estos conceptos, integrándolos con los avances tecnológicos del siglo XXI y los cambios en la gerencia de los últimos años.

Lamentablemente a comienzos de este siglo estamos viendo una realidad opuesta, volviendo a modelos centralistas, donde el gobierno nacional tiende a recomprar empresas privatizadas, a devolver a la nación servicios públicos que habían pasado a estados provinciales, alcaldías y municipios. En este contexto, es refrescante VII

VIII

INTRODUCCIÓN

encontrar tantos ejemplos en este libro de instituciones gubernamentales que han logrado crear redes de entidades públicas y privadas y así darle un mejor servicio al ciudadano.

Altas Economic Research Foundation en alianza con el Centro de Divulgación del Conocimiento Económico CEDICE Libertad en Venezuela, ha publicado en español otro libro del renombrado ex alcalde Goldsmith, La Ciudad del Siglo 21, sus obras siempre tienen un gran impacto en la discusión de políticas públicas y en particular en un mejor manejo del Estado, aplicable a Estados Unidos, pero también a otros países.

No sólo es importante para nuestros países dejar más espacio para que el sector privado se desarrolle como principal fuente de crecimiento económico, con un Estado más pequeño, sino que también hace falta que este Estado sea más efectivo y utilice mejor los recursos de los ciudadanos. Gobernando en red de Stephen Goldsmith y William D. Eggers es una excelente contribución en esa línea.

Atlas y CEDICE Libertad, esperan que este libro sea una herramienta útil para los que tienen en sus manos el desarrollo de una sociedad libre.

Alejandro Chafuen Presidente Atlas Economic Research Foundation

Rafael Alfonzo H. Presidente CEDICE Libertad

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Presentación

a edición en español del libro «Gobernando en Red» es un valioso aporte para todos aquellos ciudadanos que hemos afrontado los procesos de descentralización y participación enel continente Americano y especialmente para aquellos que nos encontramos ejerciendo funciones publicas a nivel local. Es de gran importancia entender los problemas de gobernabilidad partiendo de la premisa de que un mejor gobierno es aquel que acerca al ciudadano a sus instituciones. Por ello es vital promover las gestiones locales y profundizar los procesos de descentralización, pues el ciudadano tiene mayor incidencia y un acceso mas fluido al tejido de gobierno local. De esta manera, ciudadanos y sociedad organizada pueden contar con una mayor participación en los procesos de toma de decisión, lo cual redunda en una eficiente prestación de los servicios públicos y una adecuación a sus propias realidades.

Desde nuestra experiencia latinoamericana hemos logrado implementar un modelo de desarrollo local que busca alcanzar un equilibrio entre el individuo, su entorno y su comunidad, al proveer los medios necesarios para que los ciudadanos puedan desenvolverse en un ambiente propicio a mejorar su calidad de vida, basándonos en tres pilares fundamentales, que sustentan nuestras políticas públicas. Estos son: Capital Humano, Capital Físico y Capital Social.

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PRESENTACIÓN

El capital humano determina que todas las líneas de acción deben posicionar al ser humano en el centro de todas las decisiones.

Así, la provisión de elementos esenciales para el fortalecimiento del individuo le brinda las herramientas necesarias para su desarrollo como ciudadano. El capital físico, se expresa en las obras de infraestructura que permiten recuperar y humanizar los espacios públicos, respetando siempre el medio ambiente y mejorando así el entorno de los individuos. Finalmente, el capital social se basa en la interrelación y asociación de los ciudadanos para alcanzar la confianza entre ellos y sus autoridades y fundamentalmente para conseguir el bienestar común.

La generación de capital social promueve la participación ciudadana que permite al individuo incidir sobre la agenda pública y sobre los procesos de toma de decisiones, vinculando al ciudadano en la determinación de prioridades colectivas y convirtiéndolas en programas y proyectos reales. Estamos convencidos que la combinación de estos tres pilares logran mejorar íntegramente al individuo.

Gobernando en red, refleja una elaboración de políticas públicas que incorpora a la sociedad organizada como un mecanismo de soporte y control de gestión. Y como Goldsmith y Eggers bien lo indican, una vez que el proceso de descentralización ha sembrado sus frutos en la sociedad es imposible revertirlos.

Este libro constituye una gran lección que debemos estudiar y asimilar, y es una excelente oportunidad para el mundo hispano parlante de profundizar nuestros conocimientos de este modelo descentralizador y participativo, donde los gobiernos solos no pueden, ni deben determinar los destinos de sus ciudadanos y donde el papel de los ciudadanos debe preponderar en la resolución de los problemas de nuestras sociedades.

Leopoldo López Alcalde del Municipio Chacao. Caracas, Venezuela

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Prólogo

l trabajo de llevar adelante el gobierno americano ahora se enfrenta a un problema profundo: mucho de lo que está escrito no concuerda demasiado con la manera en que el gobierno funciona en la realidad. Considere la trágica desintegración del trasbordador espacial Columbia en febrero del 2003. Cuando reingresaba a la atmósfera sobre el sudoeste de Estados Unidos los repetidos esfuerzos de los controles en tierra para elevar la nave resultaron infructuosos. Observadores horrorizados lo vieron desarmarse en miles de pedazos y poco después los televidentes de todo el mundo vieron, una vez tras otra, el triste final del trasbordador y de su tripulación.

A medida que los investigadores trataban de ir armando las evidencias, descubrieron que un pedazo de la espuma aislante se había desprendido durante el lanzamiento y había golpeado el borde del ala del Columbia. Las cámaras de la NASA habían detectado el golpe pero los ingenieros concluyeron que era poco probable que hubiera causado un daño serio. Se equivocaron. El pequeño y liviano pedazo de espuma había producido un hueco en el ala del trasbordador y a medida que la nave descendía los gases calientes entraron a raudales a través del hueco y causaron que el trasbordador se desintegrara.

XII

PRÓLOGO

¿Por qué los funcionarios de la NASA no detectaron el problema, no advirtieron a la tripulación, y no intentaron algún tipo de reparación de emergencia? Los investigadores concluyeron dos cosas. Primero, que la NASA no estaba capacitada para hacer una reparación en pleno vuelo. Segundo y más preocupante, que la misma NASA no estaba capacitada para evaluar la situación.

Como parte de la estrategia de los años 90 de la agencia de «más rápido, mejor, más barato», prácticamente todas las operaciones —el diseño, la construcción, el lanzamiento, el mantenimiento, y el aterrizaje— que tuvieran que ver con el trasbordador habían sido entregadas a un mega-contratista. La compañía, United Space Alliance (USA), era un contratista híbrido formado a partir de Boeing y Lockheed Martin, las compañías en las cuales la NASA había confiado durante mucho tiempo para sus misiones espaciales tripuladas. La United Space Alliance y su vasta red de subcontratistas hicieron casi todo el trabajo en el trasbordador y gastaron el 90 por ciento del presupuesto del mismo. La NASA sólo conocía la información que la USA compartía. No tenía capacidad para hacer un juicio independiente y no podía conocer lo que no se le ocurría preguntar. Cuando los ingenieros de la compañía concluyeron que el trasbordador no había estado en peligro por la colisión con el pedazo de espuma, a la NASA no le quedó más alternativa que aceptar su opinión. No tenía pericia propia suficiente como para hacer otra cosa. Así, no sólo la NASA dependía de sus contratistas para operar el trasbordador, sino que también tenía que depender de ellos para opiniones críticas acerca de la seguridad del sistema.

El accidente hubiera sido suficientemente triste bajo cualquier circunstancia. Pero ese lúgubre eco de las circunstancias que condujeron a la explosión del Challenger en 1986 agravó la tragedia. El Challenger explotó porque fallaron las juntas de goma en los motores sólidos del cohete. Pero más que eso, el accidente del Challenger fue el resultado de la incapacidad de la NASA de

PRÓLOGO XIII

saber lo que sus contratistas sabían. La NASA prometió arreglar los problemas en su cultura de administración de contratos y organizativa, pero la tragedia del 2003 mostró que el esfuerzo fue insuficiente. Como el viudo de una de las astronautas del Columbia concluyó tristemente: «Pienso que realmente deberemos analizar muy cuidadosamente las lecciones que no aprendimos del Challenger y asegurarnos de que las aprendamos perfectamente esta vez» 1 .

La conclusión ineludible es que a menos de que se produzca un cambio profundo en la NASA es probable que ocurran estos accidentes. Pero uno no debería concluir que la NASA es una agencia gubernamental trágicamente defectuosa, propensa constantemente a catástrofes. Más bien es una demostración fundamental del caso que hacen Stephen Goldsmith y William D. Eggers en Gobernando en red: el gobierno ha llegado a depender mucho más de un amplio complejo de socios no gubernamentales pero todavía no ha dilucidado cómo los administrará bien. El que los gobiernos confíen en estas redes de contratistas privados, en los que reciben fondos de gobiernos locales y estatales, y en los socios electrónicos, ofrece enormes ventajas. Le dan al gobierno mucha más flexibilidad y la capacidad para diseñar el sistema de distribución de servicio que mejor satisfaga las demandas elegidas por los ciudadanos. Es más, aun si quisiéramos retroceder de la dependencia en constante aumento del gobierno en estos sistemas, éstos están tan profundamente arraigados — política y administrativamente— que no hay vuelta para atrás.

Pero si el gobierno se ha vuelto cada vez más dependiente de sus sociedades basadas en redes nosotros definitivamente no hemos descifrado cuál es la mejor manera de que funcionen: cómo hacerlas administrativamente efectivas y cómo hacer que sean políticamente responsables. La lección central de este libro ameno, atractivo e importante, es que necesitamos enfrentar las realidades del sistema que hemos creado y aprender a manejarlas bien.

XIV PRÓLOGO

Gobernando en red está lleno de descripciones y lecciones muy enriquecedoras sobre cómo tratar con la tendencia emergente de gobernar estableciendo redes. Eso lo convierte en una guía invaluable para un gobierno cuyas realidades han sobrepasado las principales teorías.

La principal idea que Goldsmith y Eggers traen al debate es la necesidad de reconciliar la jerarquía tradicional, construida a través de líneas de autoridad verticales, con redes emergentes, construidas a través de líneas horizontales de acción. La administración pública tradicional comienza con la organización como su piedra fundamental y ve a la organización como un sistema donde los funcionarios superiores dirigen a los trabajadores para que cumplan su misión. Más recientemente, enfoques formales de burocracia han intentado entender los incentivos de los administradores y utilizar estos conocimientos para construir un modelo riguroso de estructura jerárquica vertical de la conducta burocrática. ¿Pero qué es lo que ocurre cuando el trabajo por lograr la misión recae fuera de las organizaciones, cuando gran parte del trabajo sucede a través de vínculos complejos entre múltiples organizaciones (públicas y privadas) que deben ser coordinadas, y donde la mayor parte del trabajo de la mayoría de los empleados públicos no está en conexión directa con quienes logran alcanzar la misión de la organización? En una parte sorprendentemente grande y creciente de la acción gubernamental, éstos son precisamente los patrones que determinan los resultados.

Goldsmith y Eggers no rehúsan argüir de que esto es algo bueno. Exploran las dimensiones del movimiento de una manera minuciosa y cuidadosa poco frecuente. Trazan el derrotero desde cómo se desprende del pensamiento tradicional sobre el Gobierno y sus operaciones, y cuidadosamente exploran sus implicaciones.

Y cuando la práctica se aparta de la teoría, como sucede frecuentemente, han construido los cimientos para reforzar el desempeño y la responsabilidad gubernamental.

PRÓLOGO XV

En consecuencia, este libro es una contribución particularmente importante al pensamiento sobre el gobierno en el siglo XXI. Como demuestra la rica tradición de este país en vuelos espaciales, el Gobierno necesita que sus socios hagan el trabajo bien. Como mostró el accidente del Challenger, un gobierno que trabaje en red es una inmensa fuerza que puede tener implicancias enormes.

Y como lo demostró diecisiete años después el accidente del Columbia, si no aprendemos estas lecciones de cómo reforzar nuestras capacidades para gobernar las redes de manera más efectiva podríamos estar condenados a que se repitan las tragedias de gobiernos inefectivos y dejar de cosechar los considerables beneficios que pueden — y deberían— fluir del gobernar en red.

Donald F. Kettl Universidad de Pennsylvania