“Milano Città metropolitana. Opportunità e problemi per il governo del territorio” Franco Sacchi | Direttore Centro Studi PIM INU - Istituto Nazionale di Urbanistica | 20/03/2013 INU Milano Via Duccio di Boninsegna 21/23, Milano
Indice
1. La Legge 135/2012: Città metropolitana e riordino delle Province
2. Il territorio della Città metropolitana di Milano 3. Government and governance 4. Funzioni da specificare 5. Non basta la legge, occorre un’idea attiva di governo e… 6. …strumenti complementari di gestione del processo
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La Legge 135/2012: Città metropolitana e riordino delle Province
Disposizioni legislative
In data 7 agosto 2012 è stata approvata la Legge 135/2012, riguardante “Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi” (cd. Spending review). Relativamente alla riorganizzazione degli Enti locali, sono tre gli articoli fondamentali: • art. 17 - riordino delle Province; • art. 18 - istituzione delle Città metropolitane; • art. 19 - definizione delle modalità di esercizio associato di funzioni e servizi comunali.
La nuova normativa nasce “a freddo”, entro un contesto improprio e si inserisce in un quadro legislativo particolarmente complesso e disorganico.
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La Legge 135/2012: Città metropolitana e riordino delle Province
Obbligo vs. volontarietà Il "congelamento" del processo istitutivo della Città metropolitana, determinatosi con la mancata conversione del DL 188/2012 (Disposizioni urgenti in materia di Province e Città metropolitane) e con la conseguente sospensione dell'applicazione dei dispositivi in materia fino al 31 dicembre 2013 prevista dalla Legge di Stabilità 2013 (L. 228/2012, art. 1, comma 115), richiama ancor più pressantemente la necessità di uno spirito pro-attivo da parte degli Enti locali milanesi. Quel che non si può fare (o non si è più obbligati a fare) per legge, lo si può (e per certi versi lo si deve) invece fare attraverso un’azione volontaria, preparatoria e animatrice della riforma, in grado di orientare l’azione del nuovo Governo e del nuovo Parlamento nel momento in cui dovrà predisporre un atto integrativo volto a precisare e a dare attuazione alla disciplina introdotta con la L. 135/2012. Da questo quadro incerto, ma anche ricco di opportunità, emergono alcune questioni di prima grandezza, il cui trattamento efficace sarà cruciale per il buon esito del processo di institutional building.
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Il territorio della Città metropolitana di Milano
La L. 135/2012 stabilisce che il territorio della Città metropolitana coincide con quello della Provincia di Milano. Diversamente, il D.L. 188/2012 prevedeva l’inclusione nella Città metropolitana di Milano del “territorio già appartenente alla Provincia di Monza e della Brianza”. La mancata conversione del D.L. 188/2012 riporta la situazione allo status quo ante. Resta però ancora in predicato il destino della Provincia di Monza e Brianza, legato al parallelo processo di riordino delle Province. Inoltre, la L. 135/2012 prevede la possibilità di adesione alla Città metropolitana di Comuni “esterni” all’attuale Provincia di Milano. Busto Arsizio, Limbiate, Saronno, ecc. si sono già espressi in tal senso. Il processo di costruzione della nuova istituzione parte dunque dal territorio dell’attuale Provincia di Milano, con la consapevolezza che il processo di territorializzazione della Città metropolitana potrebbe trovare in futuro ulteriori aggiustamenti.
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Government and governance
Includere entro i confini metropolitani le aree a maggior intensità di relazione aiuta nel costruire processi di governo efficaci, ma sappiamo già che non è risolutivo. A prescindere dalle decisioni che assumerà il legislatore in ordine al futuro di Monza e Brianza, quello che però si può senza alcun dubbio affermare è che la futura Città Metropolitana dovrà in ogni caso “fare i conti” con le fitte e mutevoli relazioni territoriali, sociali, economiche e funzionali in senso ampio che si articolano tra i differenti territori della regione urbana milanese, “trattando opportunamente” interdipendenze e complementarità che non possono essere catturate, una volta per tutte, entro rigidi confini definiti per legge. In questa luce, in affiancamento al lavoro direttamente finalizzato alla costruzione della nuova Istituzione metropolitana, sarà fondamentale: • attivare efficaci processi di governo, attraverso l’affermazione e lo sviluppo di un “metodo metropolitano”, capace di attivare forme di azione coordinata e cooperativa tra una pluralità di soggetti (istituzionali e non istituzionali) alle diverse scale; • operare secondo modelli di governance differenziati, per soggetti, temi e ambiti territoriali, a partire dalle questioni strategiche che si intendono trattare e dagli obiettivi che si intendono perseguire (es. TPL, grandi infrastrutture, attrezzature e servizi strategici, servizi socio-sanitari, inquinamento, acque, ecc.).
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Funzioni da specificare
La L. 135/2012, oltre alle funzioni in capo alle Province (pianificazione territoriale provinciale di coordinamento nonché tutela e valorizzazione dell’ambiente, pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, nonché costruzione/gestione delle strade provinciali, programmazione provinciale della rete scolastica e gestione dell'edilizia scolastica relativa alle scuole secondarie), attribuisce alla Città metropolitana funzioni aggiuntive (pianificazione territoriale generale e delle reti infrastrutturali, strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, nonché organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano, mobilità e viabilità, promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale). Sarà inoltre possibile prevedere ulteriori meccanismi di redistribuzione delle funzioni tra i diversi livelli istituzionali (dalla Città metropolitana verso i Comuni o le loro forme associative e viceversa), conferendo tali funzioni anche in forma territorialmente differenziata. Infine, oggetto di valutazione più approfondita dovrà essere l’attribuzione alla Città metropolitana delle funzioni oggi “delegate” da parte di Stato e Regione alla Provincia. Siamo di fronte a quadro di definizioni aperte, che richiede un lavoro di specificazione da svolgere su diversi versanti. • Serve un’attività tecnica volta a offrire una base operativa per arrivare alla definizione di un corpo equilibrato e coerente di nuove funzioni da attribuire alla Città metropolitana. • Occorre un’attività di concertazione politico-amministrativa tra istituzioni di diversa natura e scala, finalizzata a declinare nel concreto le nuove funzioni da assegnare alla Città metropolitana.
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Non basta la legge, occorre un’idea attiva di governo e…
Quello che ci aspetta è un processo complesso e articolato, che attendiamo da molto (troppo) tempo. L’esperienza del passato dimostra però che non basta una legge per fare nascere istituzioni evolute e buone pratiche di governo metropolitano.
E’ necessaria invece un’idea attiva di governo che pratichi il processo di costruzione della Città metropolitana, avendo attenzione a: • la ricerca di coerenze tra specifiche funzioni che verranno statutariamente conferite alla Città metropolitana e modello istituzionale prescelto (Ente prevalentemente di servizio vs. Ente prevalentemente di rappresentanza); • gli equilibri inter-istituzionali, individuando eventuali elementi di criticità emergenti sia dal quadro della distribuzione di competenze tra i vari livelli di governo sia tra gli “snodi” dei medesimi, con particolare riferimento al riassetto delle relazioni tra Regione, Città metropolitana, Province e Comuni; • la valutazione delle potenziali incompatibilità con le normative regionali vigenti e la previsione di eventuali interventi di correzione e modifica (es. LR 12/05); • un’agenda di temi consoni alla realtà metropolitana milanese e alla sua articolazione territoriale, provando a comprendere quali sono le questioni strategiche, quali sono i territori ai quali la nuova istituzione si rivolge, quali sono gli attori interessati; • l’efficacia e all’efficienza con la quale possono essere svolti i compiti assegnati ai diversi livelli di governo, individuando la scala adeguata di trattamento dei temi/problemi in agenda, nel rispetto dei principi Costituzionali di valorizzazione delle autonomie locali e di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza ovvero valorizzando le diverse identità e le diverse progettualità che compongono l’area metropolitana.
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…strumenti complementari di gestione del processo
• Progressività del processo istitutivo: un modello di governo metropolitano concepito in modo rigido e dirigistico, da attuarsi a colpi di decreto, anziché attraverso processi progressivi di coinvolgimento e di partecipazione delle realtà locali (i Comuni in primis) è destinato ad avere “vita dura”. • Cultura della cooperazione e coordinamento. Il processo istitutivo non può fare a meno di cooperazione e coordinamento ovvero di disponibilità ad un’azione comune per affrontare e risolvere i problemi reali dell’area. C’è dunque bisogno di promuovere uno “spirito del tempo” improntato a tale cultura, oltre a regole, strumenti, luoghi di negoziazione/concertazione, facendo emergere coalizioni e maggioranze in grado di decidere per dare concreta attuazione al processo (valorizzare la Conferenza metropolitana?). • Incentivi al cambiamento: occorre mettere in moto un processo di trasformazione per fasi e atti successivi che introduca incentivi al cambiamento e permetta di sperimentarne i vantaggi. L’istituzione del nuovo Ente metropolitano difficilmente potrà avere successo in un quadro di redistribuzione dei poteri locali a somma zero, in un gioco in cui lo Stato e la Regione sono “convitati di pietra”. • Monitoraggio degli esiti parziali: è necessario tenere sotto controllo il processo istitutivo della Città metropolitana, individuando soggetti responsabili per tale scopo (all’interno della Conferenza metropolitana?), perché il rischio di deriva, anche sulla base delle esperienze pregresse (cfr. vicenda L. 142/90), è molto forte. • Adattamento evolutivo: è indispensabile, sulla base delle verifiche dell’andamento del processo istitutivo della Città metropolitana, che si possano introdurre modifiche e correttivi “strada facendo”, in grado di adattare il processo stesso, secondo principi di apprendimento evolutivo.
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