Centro Sudi PIM | Argomenti & Contributi n.5

i t n e m o g & r i t a u b i r t n co

CENTR STUDI

ABITARE NELL’AREA METROPOLITANA MILANESE

Le politiche di intervento di fronte alla nuova domanda e alla crisi del modello tradizionale

5

gennaio 2003

ABITARE NELL’AREA METROPOLITANA MILANESE

Argomenti & Contributi

Sotto il titolo Argomenti & Contributi vengono divulgati dei saggi su argomenti di attualità ed interesse che rientrano nelle materie di particolare competenza del Centro Studi PIM: territorio, ambiente, mobilità, sviluppo locale.

I saggi, che intendono contribuire alla discussione tecnica e politica sui problemi territoriali dell’area milanese, riprendono dei lavori svolti dagli esperti del Centro Studi PIM sotto forma di articoli per riviste specializzate e relazioni a convegni o riferiti a indagini, studi, progetti prodotti dallo stesso Centro Studi.

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ABITARE NELL’AREA METROPOLITANA MILANESE

Il presente documento Abitare nell’area metropolitana milanese (IST_03_02) è compreso nell’ambito del programma di attività istituzionali del Centro Studi PIM per l’anno 2002.

Il gruppo di lavoro che ha curato la realizzazione del rapporto è composto da: arch. Luciano Minotti (direttore responsabile), arch. Piero Nobile (capo progetto), arch. Fabio Bianchini, Alma Grieco (staff PIM). Testi a cura di SERT sas

Le foto prive di citazione sono tratte dall’archivio del Centro Studi PIM Foto ICP dal volume: “L’Istituto Case Popolari di Milano e la sua opera tecnica”, Milano, 1929

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EXECUTIVE SUMMARY .................................................................................................................... 5 1.

LA NUOVA ATTUALITÀ DELLA QUESTIONE ABITATIVA...................................................... 7

2.

CARATTERISTICHE E DIMENSIONI DELLA NUOVA DOMANDA ......................................... 9 2.1. I mutamenti demografici.................................................................................................... 9 2.2. I connotati della domanda ............................................................................................... 11 2.3. Le “quattro popolazioni” della metropoli.......................................................................... 12

3.

UN’ OFFERTA POCO ARTICOLATA E QUASI TUTTA IN PROPRIETA’............................. 16 3.1. L’erosione dell’offerta in affitto ...................................................................................... 16 3.2. Una nuova produzione sostenuta ma poco rispondente alla domanda........................ 17 3.3. L’offerta nel capoluogo.................................................................................................. 19

4.

UN MERCATO CON PREZZI ELEVATI E CRESCENTI ....................................................... 21 4.1. Una bolla immobiliare?.................................................................................................. 21 4.2. Nel capoluogo forti aumenti anche in periferia.............................................................. 22 4.3. Verso una omogeneizzazione delle quotazioni in Provincia......................................... 22

5.

IL FABBISOGNO DI ABITAZIONI NELL’AREA MILANESE .................................................. 24 5.1. Una valutazione problematica...................................................................................... 24 5.2. Fabbisogni teorici e risposta reale ............................................................................... 24 5.3. Un calcolo per l’area provinciale .................................................................................. 25

6.

STRUMENTI URBANISTICI E RISORSE DISPONIBILI........................................................ 27 6.1. Un nuovo modello di intervento..................................................................................... 27 6.2. Un sistema articolato di modalità operative .................................................................. 28 6.3. Le risorse pubbliche ...................................................................................................... 30

7.

LINEE DI PIANO PER L’EDILIZIA ABITATIVA NELL’AREA METROPOLITANA ................. 31 7.1. Rafforzare l’affitto e perseguire la qualità .................................................................... 31 7.2. Il Piano Quadro dell’edilizia residenziale ..................................................................... 33 7.3. Indirizzi e criteri localizzativi ......................................................................................... 36

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EXECUTIVE SUMMARY Dopo quasi un decennio di silenzio intorno alle politiche abitative, sembra da qualche tempo di intravedere i primi significativi segnali di attenzione. Ma nulla è più come prima.

Gli anni Novanta sono trascorsi nell’illusione che l’epoca del bisogno abitativo fosse definitivamente tramontata e che i non molti italiani non ancora proprietari di casa avrebbero facilmente risolto, attraverso il mercato, i loro problemi abitativi.

Così si aboliscono i finanziamenti statali al settore, si delegano le competenze alle regioni, si avvia la vendita del patrimonio pubblico e di quello degli Enti istituzionali.

Ma le cose non vanno secondo le attese. Intanto, la popolazione diminuisce sì ma molto meno di quanto previsto, grazie all’apporto dell’immigrazione straniera e, nelle regioni del nord, anche per la ripresa dei movimenti interni. Inoltre, le trasformazioni della struttura familiare fanno aumentare molto il numero delle famiglie e la richiesta di spazio abitativo pro capite.

Emergono, e sono in crescita, settori sociali in difficoltà economica, che non possono accedere all’offerta di mercato: gran parte dell’immigrazione, una parte consistente degli anziani soli o in coppia, i lavoratori precari e in mobilità, le nuove povertà, vanno ad aggiungersi ai settori tradizionali della precarietà e dell’esclusione abitativa.

In sostanza, i fabbisogni abitativi tornano a crescere e diventa consistente la parte di essi che non può trovare risposta senza qualche forma di sostegno pubblico.

Nella Provincia di Milano, i fabbisogni arretrati e quelli insorgenti entro il 2011 sono prudenzialmente stimati in 100/120.000 nuove abitazioni, ma almeno 40/50.000 di esse dovranno essere controllate nei canoni e nei prezzi per corrispondere alla domanda non solvibile. Altre decine di migliaia di alloggi servono per coprire la domanda di residenza transitoria.

La risposta istituzionale a tale situazione giunge in ritardo, ma almeno, negli ultimi anni, sembra in parte cominciare a delinearsi.

Le condizioni territoriali e la strumentazione urbanistica sono, nello stesso tempo, profondamente cambiate. La maggiore attenzione al territorio e all’ambiente, risorse scarse da tutelare, scongiurano il rischio di ripetere errori del passato e spingono alla riqualificazione urbana come strumento principe di trasformazione territoriale. E’ dentro ai progetti e ai programmi integrati (di intervento, di recupero, di riqualificazione) che vanno trovate in larga parte le occasioni per rafforzare l’offerta residenziale e anche quelle per l’edilizia assistita, almeno nelle zone più dense del territorio.

Il Piano di Zona ex lege 167/62 e il convenzionamento di quote di alloggi nei Piani di Lottizzazione in espansione, possono invece continuare a svolgere un ruolo importante nei comuni meno centrali, con maggiore disponibilità di suoli liberi, purché su aree ben servite dal trasporto pubblico.

La qualità, insediativa, ambientale e formale degli interventi sembra oggi un obiettivo possibile o, almeno, più largamente condiviso.

Il Piano Quadro per l’Edilizia Residenziale, che il Centro Studi PIM ha allo studio su incarico del Consorzio Intercomunale Milanese per l’Edilizia Popolare e della Provincia di Milano (nell’ambito del Piano Territorale di Coordinamento), si pone l’obiettivo di coordinare l’azione dei comuni nella programmazione e realizzazione dell’offerta abitativa “giusta” per rispondere alla nuova domanda: localizzata dove serve, in ambienti di qualità e ben serviti, nelle quantità appropriate per soddisfare le diverse sezioni del fabbisogno e, infine, con la capacità di contribuire a migliorare e rivitalizzare il contesto urbano.

Dare conto in maniera piana e immediata dei processi di trasformazione in corso nel sistema residenziale dell’area metropolitana, come si cerca di fare nel presente volume, ha l’ambizione di contribuire a riprendere un dibattito da tempo trascurato e ad aumentare l’attenzione intorno agli esiti dei programmi avviati e di quelli che potranno avviarsi con i prossimi (ultimi?) finanziamenti pubblici per l’edilizia residenziale.

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ABITARE nELL’AREA NELL’AREA METROPOLITANA METROPOLITANA MILANESE MILANESE ABITARE

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1. LA NUOVA ATTUALITÀ DELLA QUESTIONE ABITATIVA

Durante gli anni Novanta si completa per la maggior parte degli italiani il processo di acquisizione della casa, senza che si sviluppino grandi tensioni abitative. Il problema viene in certo senso rimosso: lo Stato abolisce la Gescal (cessa di considerare la casa come problema/servizio sociale) e delega la competenza in materia alle Regioni.

Ad esse vengono trasferiti gli ultimi fondi residui, ma il loro impiego si trascina fra contenziosi e ritardi; inoltre, si dà corso alla vendita delle abitazioni pubbliche e di quelle degli enti.

Ma nel frattempo i fabbisogni tornano a crescere e presentano nuove criticità, sotto la spinta di consistenti flussi migratori verso le aree “forti” del paese, dove riprendono a manifestarsi, in modi sempre più evidenti, tensioni sociali sul problema casa.

Anche se la popolazione non cresce, le abitazioni prodotte non bastano. Cresce infatti il numero delle famiglie, per la continua riduzione della loro dimensione, e, d’altra parte, la nuova produzione edilizia mal si attaglia alle esigenze della domanda (per tipologia, localizzazione, costi, titolo di godimento).

L’80% degli italiani abita ormai una casa in proprietà, ma chi vuole cambiarla incontra difficoltà; d’altre parte, chi “ha la fortuna” di vivere in affitto non si muove, se non costretto. Per i soggetti in cerca di casa non c’è posto, se non per chi è in grado di accedere a ciò che offre il mercato: un’ offerta standardizzata, cara e in proprietà.

A fronte di segnali sempre più evidenti di nuove tensioni abitative, il governo vara, alla vigilia delle ultime elezioni, una legge di spesa per “….. aumentare l’offerta di alloggi in locazione”, la legge 21/2001.

Milano – Edilizia residenziale anni ‘90

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Edilizia cooperativa a Garbagnate (foto Alberto Zaninotti)

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Lentamente, le politiche abitative rifanno capolino nell’agenda delle istituzioni pubbliche e la Regione Lombardia giunge all’adozione del nuovo Programma per l’Edilizia Residenziale Pubblica con cui stabilisce le modalità di spesa degli ultimi residui Gescal e dei nuovi fondi della legge 21/01.

In esso si assume l’impegno, nuovo e importante, di destinare la maggioranza dei finanziamenti all’affitto, “sociale” e “moderato”.

Sia pure faticosamente, sembrano dunque delinearsi le condizioni per una politica abitativa con forti elementi di innovazione, capace di coniugare solidarietà sociale, riqualificazione della città costruita, corretto sviluppo territoriale.

Il presente lavoro, che raccoglie in sintesi l’attività di settore svolta negli ultimi tempi dal Centro Studi PIM, intende anche portare all’attenzione delle amministrazioni pubbliche la necessità di un Piano Quadro per l’Edilizia Residenziale di livello provinciale in grado di indirizzare e di supportare la risposta dei comuni ai nuovi e vecchi fabbisogni.

Di tale Piano verranno richiamate, in conclusione, le linee generali.

Milano, Via Gozzoli. Residenze convenzionate (foto Klaus Guldbrandsen)

Quartiere Ripamomonti – Istituto Case Popolari, 1905/6

Quartiere Lombardiati – Istituto Case Popolari, 1911

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2. CARATTERISTICHE E DIMENSIONI DELLA NUOVA DOMANDA ABITATIVA

2.1 I mutamenti demografici Al censimento 2001 l’Italia non vede aumentare la popolazione complessiva, che si assesta fra stabilità e lieve calo. Come non avveniva da diversi decenni, è però il nord a salvare il bilancio demografico del paese.

Il sud infatti cresce meno del centro-nord, per due motivi: nuove spinte a emigrare verso le aree forti e, d’altro canto, estensione anche al sud dei processi di riduzione delle nascite. (foto Paolo Lozza)

Dinamica effettiva della popolazione in Italia (tassi di variazione medi annui per 1000 abitanti)

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Più della popolazione crescono le famiglie, così che negli ultimi due decenni si ha in generale un aumento del numero delle famiglie anche nei comuni con popolazione in calo.

Benché la mancanza di offerta abitativa costituisca un freno alla formazione di nuove famiglie, prevalgono gli effetti dei processi di divisione di nuclei esistenti e l’arrivo di nuclei unipersonali nella immigrazione per lavoro.

Sono così le regioni del nord a crescere di più: oltre al Nord-est, anche la Lombardia.

Tiene Milano, che rallenta la tendenza negativa e consente alla Provincia di chiudere il decennio quasi alla pari.

Le aree metropolitane del nord Italia, soprattutto, sono méta di nuove migrazioni: • dalle aree deboli della nazione • dai paesi in via di sviluppo e dall’est europeo.

4.500.000 4.000.000

Popolazione

3.500.000 3.000.000

Milano

2.500.000

altri comuni

2.000.000

totale Provincia

1.500.000 1.000.000 500.000 0 1951

1961

1971

1981

1991

2001

Andamento popolazione nellanella Provincia di Milano - Fonte: –ISTAT, Andamentodella della popolazione Provincia di Milano Fonte:Censimenti ISTAT, Censimenti

1.800.000 1.600.000 1.400.000

Abitazioni

1.200.000

Milano

1.000.000

altri comuni

800.000

totale Provincia

600.000 400.000 200.000 0 1951

1961

1971

1981

1991

2001

Andamento delle abitazioni nella Provincia di Milano - Fonte: ISTAT, Censimenti

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2.2 I connotati della domanda Il fabbisogno abitativo classico, espresso tradizionalmente da fattori quali inidoneità dell’alloggio, coabitazione, sovraffollamento, onerosità dell’affitto, ha ancora un certo peso,

ma riguarda sempre più settori sociali con bassi redditi, incapaci di accedere all’offerta del mercato libero.

Chi ha avuto la possibilità di farlo ha, in larga parte, già risolto i propri problemi abitativi attraverso l’acquisto.

La domanda da miglioramento abitativo è stimolata da più ampie disponibilità economiche, ma le sue dimensioni non sono più quelle degli anni Ottanta. Inoltre, essa appare sempre più esigente dal punto di vista della qualità del contesto territoriale.

Tutti elementi che tendono a riprodurre l’identikit di un’abitazione in affitto.

A queste nuove componenti della domanda, usualmente tipicizzate in anziani, immigrati, lavoratori con esigenze di mobilità, studenti universitari fuori sede, il sistema abitativo

esistente e i modelli di intervento prevalenti non appaiono attrezzati a rispondere.

Inoltre, a fianco della domanda debole più consueta, emergono anche altri soggetti normalmente non a rischio per i quali l’accesso alla casa diventa problematico: famiglie con un solo stipendio, famiglie monogenitore, separati, coppie giovani con stipendi iniziali, e così via.

Torna ad acquisire consistenza anche la casa come bene di investimento: se i fondi immobiliari investono ancora soltanto in settori più redditizi (terziario, centri commerciali), è comunque in aumento la presenza del residenziale nel “portafoglio” delle famiglie.

Protagonisti della attuale domanda abitativa, soprattutto nelle aree urbane e metropolitane, divengono soprattutto nuove figure, con connotati ed esigenze specifiche: • condizioni economiche medio basse • marcate esigenze di mobilità • ridotte dimensioni familiari, spesso di un solo componente • concentrazione territoriale in alcune aree, quelle con maggiori opportunità di lavoro.

Quartiere Giardino-Tiepolo – Istituto Case Popolari, 1919/20

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Milano, abitazioni in via Rombon

Borgo Pirelli – Istituto Case Popolari, 1923

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2.3 Le “quattro metropoli

popolazioni”

della

E’ soprattutto nelle grandi città che le problematiche abitative divengono più complesse e di più difficile lettura.

La popolazione residente non è più la sola a richiedere un’abitazione, e ciò accade non solo nel capoluogo ma anche in gran parte dell’area metropolitana.

Abitanti, pendolari, consumatori, uomini d’affari, entrano in competizione nell’uso

della città e dei suoi servizi.

Una parte di essi (studenti fuori sede, “turisti d’affari”, lavoratori temporanei) esprime anche una domanda abitativa che va a sommarsi a quella dei residenti e che genera una forte pressione sul mercato abitativo.

Infatti, poiché si tratta per buona parte di una domanda con elevate disponibilità economiche (si pensi ai quadri aziendali assegnati temporaneamente, ecc.), l’effetto è anche di lievitazione dei prezzi

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Domanda da mobilità abitativa per lavoro Diversi fattori stanno contribuendo alla mobilità territoriale del lavoro nel nostro paese, quali il consolidamento di nuove professionalità e occupazioni caratterizzate da esigenze di frequenti spostamenti, lo sviluppo di forme di lavoro temporaneo e/o flessibile, le necessità di trasferimento di personale della pubblica amministrazione connesse a provvedimenti di riforma e così via. Sono quindi certamente in aumento, soprattutto nelle grandi città, le richieste di residenza temporanea connesse al lavoro, anche se mancano dati e informazioni sufficienti per una quantificazione attendibile.

Una indagine del Centro Studi PIM di qualche anno fa stimava in 33/35.000, nel solo capoluogo, i non residenti presenti in città per motivi di lavoro e “turismo d’affari” e in almeno 10/12.000 le abitazioni affittate a non residenti per gli stessi motivi.

Poiché l’offerta di abitazioni adatte a tali scopi è certamente ridotta, possiamo valutare ad oggi un fabbisogno arretrato non soddisfatto di almeno 5.000 unità (vicina alla metà dello stock affittato ad oggi a non residenti) e una crescita di almeno altrettante nel prossimo decennio, per un totale di circa 10.000 nel solo capoluogo. Parametrandolo all’intera provincia e tenendo conto della forte concentrazione di tale domanda nelle aree a spiccata centralità, si è valutato un fabbisogno di almeno 17.000 abitazioni di residenza temporanea, comprensivo di quello espresso dagli studenti fuori sede e aggiuntivo rispetto a quello espresso dall’immigrazione straniera.

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Gli studenti universitari fuori sede Gli studenti non residenti iscritti alle università milanesi sono circa 50.000.

Per almeno 30.000 di essi si pone il problema di una abitazione in città.

Questa è l’offerta disponibile in strutture dedicate: Bocconi Cattolica Statale Politecnico Politecnico-ISU IULM Collegi e

669 584 561 453 453 144

Pensionati privati

3200

Totale

6064

(foto Toni Nicolini)

Il 12% vive in pensionati universitari o privati.

L’88% abita in affitto.

Il 70% degli studenti fuori sede paga più di un milione al mese (516 euro) per l’alloggio.

Fonte: ISU, CCIA

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Gli anziani Il peso percentuale della popolazione anziana è in continuo aumento per l’effetto concomitante della diminuzione della fecondità e dell’allungamento della vita media. Nella Provincia di Milano l’indice di vecchiaia passa da 60,5 nel 1982 – ovvero sessanta anziani ogni cento bambini – a 137 nel 1999, più di un anziano ogni bambino. Lo squilibrio tra le età tende ad accentuarsi: i bambini tra 0 e 14 anni rappresentano solo il 12,6% della popolazione, mentre gli ultrasessantacinquenni il 17,2%. È di conseguenza plausibile che una buona parte degli anziani milanesi, soprattutto di sesso femminile, abbia difficoltà di accesso al mercato dell’affitto privato, come testimonia l’elevato numero di domande per l’alloggio popolare presentate da anziani, nonché l’elevato numero di nuclei familiari anziani sottoposti a sfratto (circa la metà degli sfratti in corso a Milano riguarda famiglie anziane).

Ma il disagio non è solo di natura economica; l’anziano, ed in particolare l’anziano che vive solo, ha una esigenza abitativa di qualità: richiede un alloggio adeguato in termini di dimensioni (limitate) e di servizi interni (ascensore, dispositivi di sicurezza e altri optional) ma anche l’esistenza di servizi ed infrastrutture esterne (assistenza sociale e sanitaria, vicinanza di servizi pubblici, presenza di verde e sicurezza sociale) che, importanti per qualsiasi tipologia familiare, diventano indispensabili per questa particolare categoria.

Queste esigenze aumentano qualora l’anziano non sia più perfettamente autosufficiente. Secondo le ricerche precedentemente riportate, circa il 10% degli anziani (per la maggior parte con età superiore ai 75 anni) non è più in grado di prendersi cura della casa, prepararsi i pasti e fare piccole commissioni, ed il 20% non è in grado di lavare la biancheria Nei quartieri ALER la popolazione anziana dai 65 anni in su si attesta attorno al 35% del totale, con punte del 40% in alcuni quartieri. Al 1999, gli anziani ultrasessantacinquenni residenti in alloggi ALER erano 37.000. Questi quartieri, edificati nei primi decenni del 1900, presentano problematiche di degrado fisico negli aspetti edilizi e tipologici, necessitano di riqualificazione funzionale negli standard abitativi dimensionali non più attuali, e richiedono una maggior accessibilità, data la particolare utenza che li caratterizza (ad esempio, molti alloggi sono privi di ascensore).

Fonte:

CERTeT Bocconi - CCIA - Borsa Immobiliare, 2002

(foto Stephen Waddell)

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Gli immigrati extra-UE Immigrati presenti in Provincia di Milano: provenienti dai Paesi in via di sviluppo o dall’Est europeo, circa 200.000, di cui 130.000 nel capoluogo. A Milano, due terzi sono residenti, il residuo equamente ripartito tra regolari non residenti e irregolari.

Sempre più l’immigrato ha aspettative di permanenza stabile nel nostro paese: la disponibilità di un’abitazione dignitosa è condizione primaria per l’integrazione. La casa rappresenta il problema più impellente per la popolazione straniera in provincia di Milano: il 38,4% lo indica come principale problema, seguito dal ricongiungimento familiare e dall’apprendimento della lingua italiana.

L’insoddisfazione verso la soluzione abitativa adottata è molto elevata, e non solo per il costo.

L’ISMU stima circa 30.000 persone in situazioni di disagio consistente (sistemazioni precarie, strutture di accoglienza, albergo, metà di coloro che abitano in alloggi offerti dal datore di lavoro, metà di coloro che si autodefiniscono “ospiti”, un 10% delle sistemazioni in affitto − prive dei requisiti minimi di abitabilità). Di essi, 15-20.000 sarebbero in situazioni di esclusione abitativa.

Spia del dramma della condizione abitativa degli immigrati sono anche le occupazioni abusive: il comune di Milano ha censito 3.500 senza casa in aree dismesse

Spia del dramma della condizione abitativa degli immigrati sono anche le occupazioni abusive: il comune di Milano ha censito 3.500 senza casa in aree dismesse Fabbisogno abitativo: (da: “Quaderni del Piano per l’area metropolitana milanese n. 9”, Provincia di Milano, Franco Angeli, 1999) Milano

Totale Provincia

immigrati

30.000

42.000

abitazioni

19.000

26.000

Inoltre, il Centro Studi PIM ha valutato (2002) in almeno 14.000 alloggi il fabbisogno aggiuntivo di residenza transitoria derivante dalla domanda degli immigrati.

Fonte: ISMU, CERTeT Bocconi.

(foto Attilio Del Comune e Francesco Cito)

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3. UN’ OFFERTA POCO ARTICOLATA E QUASI TUTTA IN PROPRIETÀ

3.1 L’erosione dell’offerta in affitto Negli ultimi trenta anni, in Italia, la domanda di abitazioni in proprietà è stata alimentata dal passaggio dei nuclei familiari dal comparto delle abitazioni in affitto al comparto delle abitazioni in proprietà.

Precedentemente, le abitazioni in affitto erano in continuo aumento, ad un ritmo di 84.000 l’anno (anni ’50) e poco meno di 70.000 l’anno (anni ’60). Negli anni ’70 il settore dell’affitto ha cominciato a ridursi sempre più fino ad arrivare, negli anni ’80, a cedere al comparto della proprietà circa 123.000 abitazioni l’anno. Questa caduta è proseguita per tutti gli anni ’90 ad un ritmo di oltre 80.000 abitazioni l’anno.

Attualmente il patrimonio immobiliare residenziale in affitto nei settori privato e pubblico è costituito da meno di 4,3 milioni di unità, circa il 20% delle abitazioni primarie nel complesso.

Nelle abitazioni in locazione restano in misura nettamente prevalentemente nuclei familiari anziani e a basso reddito.

Oltre il 60% delle famiglie in affitto dispone di un reddito inferiore a 18.000 euro/anno (tra queste circa il 20% dispone di un reddito inferiore a 10.500 euro/anno).

Assistiamo cioè alla fase conclusiva del processo di marginalizzazione del comparto delle abitazioni in affitto: proseguendo con gli attuali ritmi in meno di dieci anni lo stock di abiazioni in affitto si ridurrà a meno del 10% del totale e sarà costituito in assoluta prevalenza da abitazioni di Edilizia Residenziale Pubblica abitate da redditi bassi e molto bassi (Indagine R.S.T. per Ministero LL.PP. – Dip. Aree Urbane).

Le famiglie che allo stato attuale vivono in nicchie del mercato caratterizzate da livelli di affitto nettamente inferiori a quelli di mercato saranno costrette in breve tempo a sostenere affitti decisamente più elevati La stessa indagine stima in poco meno di 500.000 le famiglie con reddito basso e molto basso che nel prossimo futuro subiranno incrementi di onerosità dell’affitto sul reddito tali da determinare la necessità di un sostegno pubblico.

70

VALOREMEDIO MEDIO VALORE

60 50 40

VALORE MEDIO

VA LORE

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Abitazioni in affitto nei paesi dell'Unione Europea - Incidenza % sullo stock totale (1999) Fonte: elaborazione Centro Studi PIM su dati Eurohousing 2001

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3.2

Una nuova produzione sostenuta ma poco rispondente alla domanda

La produzione edilizia degli anni Novanta, un po’ inferiore a quella del decennio precedente è tuttavia abbastanza consistente. In Provincia di Milano si realizzano oltre 120.000 nuove abitazioni con un incremento dello stock che supera il 5%. Ma se si esclude il capoluogo l’incremento è del 12,2 %.

Sono però gli aspetti qualitativi dell’offerta a mancare, molto spesso, l’incontro con la domanda: abitazioni troppo standardizzate sulla dimensione medio grande, a volte localizzate in aree mal servite, quasi esclusivamente offerte in proprietà.

E’ solo negli ultimissimi anni del decennio che prende un po’ di consistenza la produzione di alloggi medio piccoli e piccoli, in alcuni casi specificamente orientati ad utenze transitorie. Ma si tratta ancora di piccoli numeri, che incidono poco sull’offerta media, che continua ad inseguire una domanda sempre più immaginaria, quella della famiglia-tipo, che cerca la casa in proprietà.

Ponendo a confronto gli andamenti degli ultimi cinque anni (1996-2000) del saldo migratorio e della produzione di nuove abitazioni, si può verificare che la redistribuzione della popolazione è stata fortemente guidata dalla localizzazione delle nuove abitazioni prodotte.

(Piano Territoriale di Coord. Provinciale)

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Così l’Abbiatense-Binaschino, col più elevato saldo migratorio positivo (+11,6 annuo per 1000 abitanti residenti), ha anche il più alto peso delle nuove abitazioni prodotte (+9,7% sullo stock ‘91). All’opposto il Nord Milano con un saldo migratorio negativo di –5,5 per mille, fa registrare un’incidenza delle nuove abitazioni costruite dell’1,7%, il più basso dopo Milano (+1,3).

Tavoli interistituzionali PTCP

1 Brianza 2 Nord Milano

Saldo migratorio Incidenza medio annuo per nuove 1000 abitanti abitazioni su (1996-2000) stock '91 4,7

6,9

-4,8

1,7

3 Nord e Groane

3,4

5,9

4 Rhodense

2,1

4,3

5 Legnanese

4,7

6,0

6 Castanese

6,9

6,9

5,3

6,1

7 Magentino 8 Abbiatense Binaschino

11,6

9,7

9 Sud Milano

-0,7

5,1

10 Sud-est Milano

4,4

8,3

11 Martesana Adda

4,3

7,1

Totale senza MI

3,3

6,1

12 Milano

2,8

1,3

Totale

3,1

2,6

Fonte: Istat - Movimenti anagrafici della popolazione

Confronto tra movimenti migratori e produzione abitativa Fonte: Istat – Movimenti anagrafici della popolazione e rilevazione Attività Edilizia

Incidenza delle nuove abitazioni prodotte negli anni Novanta sullo stock esistente al 1991 Fonte: elaborazione Centro Studi PIM su dati ISTAT

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3.3 L’offerta nel capoluogo Anche nei PRU (Programma di Riqualificazione Urbana) del Comune di Milano, le cui prime realizzazioni cominciano a giungere ora sul mercato, prevalgono tipologie dello stesso tipo, che non incontrano tuttavia soverchie difficoltà di collocazione, stante la scarsità dell’ offerta milanese.

E’ certo però che i prezzi di vendita raggiunti anche nella quota convenzionata, tagliano fuori la gran parte della nuova domanda, che continua a premere sul comparto in affitto e che nel frattempo è costretta ad allontanarsi dalla città o ad accettare soluzioni di emergenza.

La tenuta della popolazione di Milano nel corso degli anni ’90 segnala comunque una importante attività di recupero e rimessa in circolazione di patrimonio esistente precedentemente inutilizzato.

Lo si desume anche dalla crescita delle famiglie, che nel periodo risulta superiore a quella delle nuove abitazioni.

Tale processo di recupero ha certamente contribuito alla copertura di una parte della nuova domanda, anche se ha operato in modo fortemente selettivo, a causa dei prezzi molto elevati con cui le abitazioni ristrutturate sono andate sul mercato.

Principali interventi per funzioni residenziali di recente attuazione o in corso e previsti nel Comune di Milano

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n° ident.

categoria intervento

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1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32

1 1 1 1 1 1 2 2 2 2 2 2 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 4 5 5 5 5 5 5 5 5 5

5 6

sup. terr. slp totale slp resid. n° alloggi mq mq mq edil. libera

nome intervento PL vie Val Bavona, Cardellino, ecc- C 17.3 (recente realizzazione) via Zama (lotto 2MI_191) PRU Missaglia-Ronchetto delle Rane (lotto 2MI_213) Progetto casa - via Adriano (ex lotti B ed E del PL) C.na Caimera (zona C16.16) (lotto 2MI_211) (in costruzione) Pirelli - Bicocca (costruito e in corso di costruzione) PRU - F. da Liscate IULM PRU - P.le Lodi, ex TIBB PRU - Bisceglie Lorenteggio PRU - Pompeo Leoni, ex OM PRU - Q.to Oggiaro, Palizzi, ex Fina PRU - Rubattino, ex Maserati Progetto casa - Martinelli Coppin (C 16.15) C.na Carliona Zona C 16.12 lotto Cimep MI 193 Area C.na Basmetto. C 15.9 Quota intervento privato Progetto casa-via Bellarmino C 15. 6 (parte del lotto PZ Cimep 183) PP via Segantini v.le Liguria ex Sieroterapico Progetto casa-Ripamonti verso Macconago C 14.11 Magolfa: progetto di riqualificazione urbana Progetto casa-via dell'Assunta C 14.8 Vaiano Valle nord Progetto casa-Via Chopin C 14.9 Vaiano Valle sud Progetto Casa-Bruzzano zona C 8.4 via Pesaro Garibaldi - Repubblica via Delfico, 52 Palanzone ex Motta - v.le Corsica via Grazioli, 31-33 vie Savona-Brunelleschi P.ta Vittoria - Calvairate Portello via Adriano - ex Marelli Rogoredo-Montecity altri sei interventi minori (non localizzati nella tavola) dati relativi a PII presentati e in fase di istruttoria (maggio 2001)

73.530

24.242 36.364

72.493 243.500 710.000 21.490 68.832 166.311 313.852 453.870 611.207

62.424 57.879 593.750 12.880 33.054 68.610 153.080 133.777 301.944 21.212

88.800 172.389 114.800 80.200 44.182 79.600 221.250 92.500 227.000 18.214 23.729 33.052 39.170 27.424 118.403 385.685 305.577 1.111.573 51.741

26.667 78.030 24.303 36.903 30.303 106.045 36.364 223.430 12.000 15.423 21.412 27.100 22.508 112.077 151.725 222.505 614.900 25.942

18.182 36.364 nd 59.394 57.879 132.177 6.690 18.180 46.890 79.450 106.977 165.000 15.152 21.212 22.424 74.545 23.159 24.303 27.668 30.303 97.039 30.303 15.000 12.000 15.423 16.712 19.000 19.841 18.731 75.863 147.605 270.886 23.312 100.245

Totale alloggi di recente realizzazione o in corso (categorie 1 e 2) percentuale sul totale parziale

Totale alloggi previsti (categorie 3, 4, 5, 6) percentuale sul totale parziale

TOTALE Generale percentuale sul totale

n° alloggi n° alloggi edilizia totali convenz.

171 0 0 560 0 823 0 100 234 390 645 825 143 0 211 0 218 229 261 286 915 286 141 113 118 158 72 0 177 715 696 1.765 220 582

0 400 478 0 600 424 0 102 260 400 540 840 0 200 0 213 0 0 0 0 0 0 0 0 27 0 107 187 60 0 696 789 0 364

171 400 478 560 600 1.246 0 202 494 790 1.185 1.665 143 200 211 213 218 229 261 286 915 286 141 113 145 158 179 187 237 715 1.392 2.554 220 946

3.748 48% 7.305 73% 11.053 62%

4.044 52% 2.644 27% 6.687 38%

7.792 9.949 17.741

legenda delle categorie di intervento 1 = interventi di espansione e/o trasformazione con presenza di funzioni residenziali previste dal PRG vigente di recente realizzazione o in corso di attuazione 2 = interventi compresi nei Programmi di Riquallificazione Urbana (PRU) approvati e in corso di attuazione 3 = interventi di espansione e/o trasformazione con presenza di funzioni residenziali previste dal PRG vigente con piano attuativo predisposto 4 = interventi di espansione e/o trasformazione con presenza di funzioni residenziali proposti da varianti al PRG in itinere 5= interventi di trasformazione con presenza di funzioni residenziali proposti da Piani Integrati di Intervento (PII) ex LR 9/99 già definiti (istruiti dall'Amministrazione) 6= interventi di trasformazione con presenza di funzioni residenziali proposti da Piani Integrati di Intervento (PII) ex LR 9/99 presentati all'Amministrazione Fonti: Comune di Milano, archivio Centro Studi PIM Elaborazione: Centro Studi PIM luglio 2001

Elenco dei principali interventi residenziali di recente attuazione o in corso e previsti nel Comune di Milano

Milano – Programma di Riqualificazione Urbana Quarto Oggiaro – Palizzi. Prime realizzazioni e plastico del progetto

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4. UN MERCATO CON PREZZI ELEVATI E CRESCENTI

4.1 Una bolla immobiliare?

Negli ultimi tre-quattro anni, dopo un lungo periodo di stabilità o di caduta dei prezzi, il mercato immobiliare ha ripreso a marciare e, secondo alcuni analisti, potrebbe avviarsi verso un nuovo surriscaldamento non privo di rischi.

I motivi di questa nuova effervescenza vanno ricercati nella lunga stasi del ciclo immobiliare e nella congiuntura internazionale caratterizzata dalla crisi dell’investimento finanziario.

In ogni caso, questa recente evoluzione ha comunque ulteriormente ridotto le opportunità di accesso alla casa per i settori svantaggiati.

Si è calcolato (Ares 2000) che nelle grandi città il costo della casa assorbe ormai circa i tre quarti di uno stipendio medio.

L’Ance ha stimato che l’incidenza del canone sui redditi compresi tra 10 e 20.000 euro (il 43% delle famiglie) passerebbe dal 20 al 58 % per le famiglie in affitto che oggi volessero cambiare casa all’interno della stessa città.

Negli ultimi tre anni i canoni del settore privato sono aumentati mediamente del 39% e nelle grandi città anche molto di più, mentre i prezzi di vendita per abitazioni e uffici sono cresciuti nello stesso periodo del 20%.

Ma le ultime tendenze segnalano anche nuove criticità, se è vero che la contrazione dello stock in vendita (nelle grandi città l’offerta di usato vuoto è diminuita di un quarto in dodici mesi) non può che preludere a nuovi aumenti dei prezzi, mentre risulta in aumento la quota di “occupato” posto in vendita

Prezzi medi degli appartamenti (nuovi-ristrutturati) nelle aree centrali dei Comuni della Provincia di Milano Fonte: elaborazione Centro StudiPIM su dati Borsa Immobiliare di Milano

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Nel capoluogo forti aumenti anche in periferia

4.3 Verso una omogeneizzazione delle quotazioni in Provincia

Le ultime rilevazioni (Borsa Immobiliare, settembre 2002) registrano nel capoluogo aumenti medi dell’8% in sei mesi, più forti in periferia (fino al 18/24%), dove i prezzi al mq per nuovo e ristrutturato vanno ormai da 1.800 a 3.000 euro. I massimi (Spiga, Diaz, San Babila) quotano fra 7.300 e 8.600 euro/mq.

La ripresa del mercato ha riguardato anche gli altri comuni della Provincia, ma con incrementi più contenuti e moderatamente differenziati per aree.

4.2

Gli affitti sembrano invece rallentare un poco, dopo la corsa del periodo precedente. Ma per un bilocale si va da 500 a 900 euro al mese in periferia e fino alla circonvallazione e da 650 a 1.300 all’interno delle mura Spagnole, con una media che si può fissare intorno a 800 euro/mese.

V’è chi paventa una “bolla immobiliare”, ma va detto che, se si escludono alcuni episodi nelle aree più centrali del capoluogo, l’attuale ripresa delle quotazioni non presenta le caratteristiche della precedente (dal 1987 al 1991/92), avendo un andamento più graduale e non avendo ancora recuperato in valori reali quanto perso negli anni Novanta.

Pertanto lo scenario più probabile per il breve-medio termine è un rallentamento dell’aumento dei prezzi, che dovrebbe riguardare il 2003 e forse anche il 2004, e una successiva stabilizzazione su valori reali vicini a quelli del ‘92.

Probabilmente, come avvenuto in passato, gli andamenti di Milano tenderanno ad estendersi, nel giro di qualche tempo, al resto della area provinciale, consolidando la tendenza alla riduzione delle differenze centro/periferia.

Variazione 1997-2001 dei prezzi degli appartamenti (nuovi-ristrutturati) nelle aree centrali dei Comuni della Provincia.

Fonte: elaborazione Centro Studi PIM su dati Borsa Immobiliare di Milano gennaio 2003 ARC_ST_AC_05

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Come indicatori di un probabile rallentamento dei prezzi, gli analisti segnalano nell’ultimo semestre: un aumento dei canoni più ridotto rispetto ai precedenti, il maggior tempo intercorrente fra offerta e vendita, il divario fra prezzo richiesto e prezzo realizzato, l’aumento dell’importo medio del mutuo richiesto e della sua durata.

In sostanza, sono tutti segnali che inducono a ritenere che la distanza fra domanda e offerta tende a divenire più difficile da colmare.

Margini di crescita ulteriore appaiono invece legati al persistere della crisi dell’investimento finanziario e alla ripresa dell’acquisto immobiliare a fini di rendimento, anche attraverso i nuovi fondi, pronti a riversare ingenti risorse sul mercato (anche se, per ora, non residenziale).

Segrate: case in cooperativa di fronte a Milano 2

Edilizia residenziale recente nei pressi del Naviglio Grande

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5. IL FABBISOGNO DI ABITAZIONI NELL’AREA MILANESE

5.1 Una valutazione problematica La nozione di “fabbisogno di abitazioni”, corrispondente alle abitazioni necessarie al raggiungimento di uno standard abitativo ottimale per tutte le famiglie insediate e insediabili nel territorio dato in un determinato arco temporale, è assai critica.

Ciò è stato fatto dal Centro Studi PIM sia ai fini della formazione del nuovo Piano di Zona Consortile del CIMEP (Consorzio Intercomunale Milanese per l’Edilizia Popolare), sia negli studi di settore per il Piano Territoriale di Coordinamento della Provincia di Milano

Per quanto riguarda il “deficit pregresso”, e cioè la distanza che separa la situazione esistente dallo standard ottimale, le questioni più rilevanti riguardano le difficoltà di stima del reale riutilizzo delle abitazioni “liberate” e la questione della “affordability”, cioè della capacità economica della domanda in condizioni di bisogno in rapporto alle caratteristiche dell’offerta resa disponibile.

Nell’intento di fornire una interpretazione normativa adeguata alle nuove condizioni operative, si è adottata una nozione “aggiornata” di Edilizia Residenziale Pubblica, intesa come

Altrettanto aleatoria appare la determinazione del “fabbisogno insorgente”, in una condizione in cui la tendenza è alla diminuzione complessiva della popolazione (o al più ad una sua stabilizzazione) e pertanto, il formarsi di nuova domanda abitativa è determinato, oltre che da esigenze postprimarie (più spazio, più servizi, più qualità, ecc.), da diverse modalità di aggregazione degli individui in unità familiari sempre più piccole e che tendono conseguentemente a determinare una richiesta di maggiore superficie abitativa per persona.

5.2 Fabbisogni teorici e risposta reale

edilizia in grado di corrispondere, grazie a forme di sostegno pubblico, alle esigenze della domanda che non può accedere al libero mercato delle abitazioni.

L’attuale ambiguità legislativa appare veramente insostenibile, anche perché la teorica dimensione (minimo 40%) del comparto sostenuto dall’ente pubblico è di fatto contraddetta dall’abolizione di ogni forma di finanziamento statale dell’edilizia residenziale, così da rendere assai problematico per l’ente locale che lo voglia il reperimento delle risorse necessarie alla sua realizzazione.

Poichè, tuttavia, l’impianto normativo che regola la formazione del Piano di EEP (Edilizia Economica e Popolare) ex lege 167/62 (certamente progressivo al momento della sua formazione, ma oggi quanto mai superato) impone che esso sia dimensionato in una misura compresa fra il 40 e il 70% del “fabbisogno”, è necessario procedere a tale calcolo, individuando prima il fabbisogno complessivo di nuova edilizia residenziale e successivamente la quota di esso da destinare all’Edilizia Residenziale Pubblica.

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La realtà degli ultimi anni è infatti ben diversa da quella “di legge”: soltanto porzioni irrisorie, sì e no del 5-10%, della residenza prodotta sono in grado di soddisfare le esigenze della domanda meno abbiente. Inoltre, se un comune vuole adottare un Piano di Zona 167 deve rispettare il minimo di legge, ma basta che non lo faccia ed è perfettamente in regola (in realtà l’obbligo vi sarebbe, limitatamente ai comuni con più di 50.000 abitanti, ma nessuno lo fa rispettare).

Per questi motivi, la questione dei “fabbisogni” può risolversi in una mistificazione, se non si apprestano le politiche, gli strumenti e le risorse per soddisfarne la quota sociale.

Quartiere cooperativo a Rozzano (foto ALCAb)

Edilizia convenzionata a Milano, Via Cividale del Friuli

E se ricorre ad altri strumenti? Nei programmi complessi di Milano, la convenzionata viene venduta a tre milioni e mezzo, quattro o più al mq. I canoni dell’affitto, nei pochi casi in cui viene attuato, sono parametrati a tali valori, e risultano doppi o tripli rispetto all’affitto “concordato” ex 431/98 previsto dall’accordo locale.

Possono le famiglie monoreddito, i lavoratori precari o con bassi stipendi, gli anziani, gli immigrati accedere a tali abitazioni?

Quartiere Genova - Istituto Case Popolari, 1925

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D’altra parte, in un’area ad elevata tensione abitativa, quale certamente è quella milanese, può essere riaffermato che almeno la soglia minima del 40% di edilizia calmierata debba essere assunta come obiettivo da perseguire.

5.3 Un calcolo per l’area provinciale E’ questa la prospettiva in cui si è posto il Centro Studi PIM con la proposta di un Piano Quadro dell’Edilizia Residenziale riferito alla Provincia di Milano.

Si tratta di uno strumento non previsto dalla legislazione vigente, da utilizzare come Documento di Inquadramento e di guida all’azione pubblica nel settore.

Quartiere Regina Elena - Istituto Case Popolari, 1925/28

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In tale ambito è stato calcolato un fabbisogno di nuove abitazioni da realizzare nel decennio pari a 104.000 di cui 47.000 (circa il 45%) da realizzare in forma “controllata” (in PZ 167 o all’interno di Piani Attuativi, Programmi Integrati, ecc.).

Una quota importante di tale fabbisogno è localizzato nel capoluogo: oltre 31.000 abitazioni, di cui circa la metà da controllare nei canoni e nei prezzi.

Sono obiettivi certamente ambiziosi se confrontati con le tendenze prevalenti. Ma forse non impossibili da avvicinare, se vi sarà la consapevolezza dell’entità delle nuove emergenze abitative e la capacità di innovare il modello di intervento.

Provincia di Milano - Fabbisogno di abitazioni e produzione edilizia a confronto.

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6. STRUMENTI URBANISTICI E RISORSE DISPONIBILI

6.1 Un nuovo modello di intervento Le modalità finora adottate per agevolare l’accesso alla casa per l’utenza debole (l’ERP a canone sociale, l’agevolata e/o convenzionata in proprietà, il controllo amministrativo degli affitti) non sono più adeguate a rispondere ai nuovi fabbisogni.

Le poche risorse pubbliche disponibili vanno dunque indirizzate verso modalità di intervento nuove che da un lato non ripetano gli errori del passato, realizzando interventi “separati” e “speciali”, e dall’altro sappiano sviluppare effetti moltiplicativi, sollecitando l’apporto integrato di altre risorse.

D’altra parte, il quadro di riferimento urbanistico è ormai radicalmente rinnovato: numerose leggi regionali e provvedimenti nazionali concernenti il settore abitativo hanno dato vita a diverse forme di “programmi complessi”, per governare la riqualificazione della città costruita.

Con l’abolizione della principale forma di alimentazione, attraverso le trattenute Gescal, delle risorse nazionali per l’edilizia sociale e con il trasferimento alle Regioni dei poteri in materia e dei residui fondi, si conclude un periodo storico che, sia pur con limiti e distorsioni, ha consentito, fino a qualche anno fa, un afflusso relativamente consistente di risorse verso l’Edilizia Residenziale Pubblica.

Una stagione intermedia si è sviluppata intorno alla metà degli anni Novanta quando si è inteso privilegiare, pur senza abbandonare le forme di intervento consuete, il finanziamento di programmi di intervento integrati e complessi, soprattutto nelle grandi aree urbane.

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Ai programmi integrati di cui all'art.16 della legge 179/92 e ai programmi di recupero urbano di cui all'art.11 della legge 493/93 viene infatti assegnato uno spazio rilevante nell'ambito del Programma quadriennale 19921995

per

l'edilizia

residenziale

pubblica

(delibera Cipe 16 marzo 1994), spazio che anche la Regione Lombardia utilizzerà largamente.

All’interno dello stesso programma si sperimenta un più consistente spostamento di risorse verso il settore dell’affitto, permanente e a tempo determinato.

Successivamente, diversi e sporadici interventi legislativi propongono nuove forme di intervento, mirate a specifici obiettivi di riqualificazione sociale e urbana, parzialmente innovativi rispetto ai programmi complessi dei primi anni Novanta. Fra essi meritano di essere segnalati i “Contratti di Quartiere” e i PRUSST, dotati però di risorse piuttosto limitate e raramente capaci di produrre incrementi quantitativi di stock abitativo.

Contratto di Quartiere Sant’Eusebio a Cinisello Balsamo (da Edilizia Popolare n° 261-262/99)

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6.2

Un sistema articolato di modalità operative

Nelle zone urbane più dense e di vecchia formazione del territorio provinciale, è certamente necessario che una porzione importante delle risorse disponibili venga indirizzata all’interno dei nuovi strumenti di intervento volti alla riqualificazione urbana.

Tali strumenti, introdotti a livello nazionale e regionale, tendono a configurare un nuovo sistema di pianificazione, orientato alla fattibilità degli interventi, attraverso il quale passa - e soprattutto passerà in futuro - la gran parte dei processi di trasformazione urbanistici.

Dalla “legge Verga” della Regione Lombardia, che già dal 1986 anticipa questa forma di intervento, fino ai recenti PRUSST varati dal Ministero LLPP, si assiste a un’opera di graduale cambiamento delle procedure urbanistiche finora prevalentemente utilizzate.

Il Piano di Zona ex lege 167/62 è destinato pertanto ad essere affiancato da altre modalità di intervento e ad assumere un ruolo sempre più integrato con il processo pianificatorio, a valle di strumenti intermedi di inquadramento o all’interno dei programmi complessi.

Accanto ai principali programmi di livello nazionale che concernono in maniera rilevante l’edilizia residenziale (vedi pag. seguente) va ricordato il Programma Integrato di Intervento (PII) varato dalla Regione Lombardia con la LR 9/99 e che ha riscosso una immediata adesione da parte di enti locali e operatori.

Nel Comune di Milano, che nel giugno 2000 si è dotato del Documento di Inquadramento ex lege 9 “Ricostruire la Grande Milano”, risultano approvati o in avanzata istruttoria P.I.I. per oltre un milione e mezzo di mq di slp totale, di cui quasi un milione a destinazione residenziale.

Fra essi rientrano grandi interventi come Rogoredo-Montecity e Adriano-Marelli.

PRUSST Vittoria – Calvairate a Milano. Schema degli interventi (Metropolis)

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Gli strumenti per la riqualificazione urbana Il Programma Integrato di Intervento (PII) ex lege 179/1992 (art.16) esplicita per la prima volta a livello nazionale i contenuti tipici di questo tipo di strumenti (pluralità di funzioni, di operatori, di risorse, integrazione di tipologie di intervento e dimensione strategica), ma mantiene una logica di straordinarietà, derogatoria rispetto alla strumentazione vigente. Avrà ritardi e difficoltà applicative, rimosse in tempi diversi da appositi provvedimenti regionali (in Lombardia si dovrà attendere la LR 9/1999, vedi testo)

Le Società di Trasformazione Urbana (STU), istituite nel 1997 all’interno delle leggi “Bassanini” e modificate con legge 27/99 per attenuarne la rigidità, tentano un rilancio con la 21/2001 come strumento per la gestione dei programmi in tessuti urbani complessi, soprattutto su aree pubbliche con coinvilgimento di privati tramite cessione a mezzo gara di quota azionarie. Il comune di Milano è stato ammesso al finanziamento per studi di fattibilità e progettazione urbanistica dell’area Lorenteggio.

Maggiore organicità ha il successivo Programma di Recupero Urbano (PRU) ex lege 493/1993, dedicato specificamente alla riqualificazione dei vecchi quartieri di edilizia pubblica, con attenzione al recupero edilizio e al miglioramento ambientale e infrastrutturale. Non avrà in provincia di Milano rilevanti applicazioni, soprattutto per colpevole disattenzione del comune capoluogo, che solo tardivamente rientrerà nei programmi “ripescati” con i PRU Stadera e San Siro

I Programmi di Riqualificazione Urbana e Sviluppo Sostenibile del Territorio (PRUST), varati con decreto del Ministero dei Lavori Pubblici il 25.09.98) ampliano notevolmente l’ambito di intervento, sia in senso territoriale che in riferimento ai soggetti coinvolti nella concertazione. L’accento si sposta sulle politiche urbane e alle amministrazioni viene fornito un sostegno per la formazione dei progetti.

Nel PRUSST Vittoria/Calvairate del Comune di Milano (promotori: Comune, Aler, Comitato per la Biblioteca Europea, Metropolis) sulle aree della vecchia stazione, oltre alla nuova Biblioteca e alla stazione del Passante, saranno realizzate residenze (30% della slp), terziario e commercio. Inoltre, il Programma comprende la riqualificazione degli adiacenti quartieri di ERP di Calvairate e Molise.

Il Programma di Riqualificazione Urbana (PRiU) ex D.M. 21 dic. 1994, in applicazione dell’art. 2 della citata 179/92, corredato dalle indicazioni della “Guida..” predisposta dal CER e riferita ai percorsi concertativi stato/comuni e e alle valutazioni economiche nei bilanci pubblico/privato, estende a tutte le aree di trasformazione i criteri dei precedenti PRU. Avrà importanti applicazioni in comune di Milano, dove sono stati avviati in aree ex-industriali interventi, già parzialmente completati, per quasi 4500 alloggi in sei programmi (i principali: Rubattino, ex-Maserati; Palizzi, ex-Fina; P.Leoni, ex-OM) Più marcatamente rivolti al recupero sociale oltre che urbanistico, i Programmi Urban (I e II, Urban Italia) dell’Unione Europea e i “Contratti di Quartiere”.

Questi ultimi, il cui bando definitivo è stato approvato con D.M. 22.10.97, sono programmi sperimentali di recupero urbano da realizzare in quartieri di ERP con strumentazione urbanistica ordinaria.

Una importante applicazione è in via di realizzazione a Cinisello Balsamo (Contratto di Quartiere Sant’Eusebio), con strutturati processi partecipativi degli utenti e un forte impegno dell’amministrazione comunale e dell’Aler.

Ristrutturazione in corso nel PRU Stadera

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Ultimo figlio di questa stagione di provvedimenti, si appresta a vedere la luce il “Programma di riabilitazione urbana” che dovrebbe porsi a un livello intermedio fra i primi PRU, rivolti al recupero di quartieri di edilizia pubblica, e gli ultimi PRUSST, dedicati alla riorganizzazione territoriale di vasta scala. La relazione al disegno di legge ne finalizza l’impiego alla riqualificazione di porzioni urbane caratterizzate da degrado fisico, economico e sociale”.

Il quartiere Aler di San Siro, a Milano

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6.3 Le risorse pubbliche In esso confluiscono anche le risorse derivanti, in forza della legge 21/01, dal “Programma sperimentale di edilizia residenziale agevolata per la realizzazione … di alloggi da concedere in locazione a canone convenzionato”. La Regione deve ora definire il Piano Operativo Regionale per il riparto dei finanziamenti fra gli operatori (che possono essere: comuni, Aler, imprese di costruzione, cooperative edilizie di abitazione).

Gli ultimi fondi Gescal e altri residui trasferiti alle Regioni costituiscono la più importante disponibilità certa di risorse pubbliche. Ad esse va aggiunto il contributo dell’ultimo provvedimento nazionale in materia (n. 21/2001) che contiene “Misure per ridurre il disagio abitativo e interventi per aumentare l’offerta di alloggi in locazione” e che destina a tale scopo risorse significative, da attivare attraverso le procedure definite da tre distinti decreti attuativi (riferiti rispettivamente ad: alloggi in locazione a canone convenzionato, contratti di quartiere II, alloggi per anziani).

La Lombardia si trova dunque a disporre di risorse abbastanza consistenti da destinare al settore, i cui criteri di impiego sono stati varati con la recente approvazione del PRERP (Programma Regionale Edilizia Residenziale Pubblica), che assume l’ impegno a destinarne una quota importante all’affitto permanente sociale e “moderato”.

Il quartiere Aler Stadera a Milano, oggetto di un PRU

I Programmi Regionali per la casa: PRERP e POR Il Consiglio Regionale, ha approvato con Delibera dell’8.10.2002 n. 605, il Programma Regionale per l'Edilizia Residenziale Pubblica (PRERP) relativo al triennio 2002-2004. Nel provvedimento sono contenute le nuove politiche regionali sulla casa, dirette principalmente a soddisfare il bisogno abitativo sull'intero territorio lombardo. A renderle operative saranno soprattutto i Comuni, che in questa fase assumeranno, un ruolo di grande rilevanza. Esso prevede l’impiego delle risorse trasferite dallo Stato (residui Gescal e di altre leggi, fondi ex lege 21/01 per: alloggi in locazione a canone convenzionato, contratti di quartiere II, alloggi per anziani).

In totale si tratta di quasi 800 milioni di euro, di cui oltre 500 per l’affitto, distribuiti nei programmi: Milioni di euro Prerp per alloggi a canone sociale Prerp per alloggi a canone moderato DM alloggi a canone concordato (L. 21/01) DM contratti di quartiere II (L. 21/01) DM anziani (L. 21/01)

Risultato atteso

238 218

2.940 alloggi 5.750 alloggi

65-71

1.200 alloggi

65

interventi in 8 quartieri da quantificare

Nel settore dell’affitto saranno i fondi della legge 21 a fare da battistrada al programma. Per essi è pronto l’invito a comuni e operatori a presentare proposte per il Programma Operativo Regionale (POR) che dovrà essere inviato al Ministero entro la prossima estate. L’attuazione di tale programma, nel quale è previsto un ruolo centrale dei comuni e che prevede tre forme di intervento - affitto permanente (65% dei fondi), affitto a termine (10%), locazione con proprietà differita (25%) - dovrebbe servire anche da sperimentazione per la messa a punto delle modalità dell’intervento PRERP per il quale la Regione pensa a una manovra sulle aree (finanziandone l’acquisto e l’urbanizzazione) e al reperimento delle ulteriori risorse finanziarie per l’intervento attraverso Project Financing o cartolarizzazione dei canoni. La manovra inoltre si propone, nel lungo termine, un parziale rientro dell’investimento, da destinare a ulteriori programmi.

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7. LINEE DI PIANO PER L’EDILIZIA ABITATIVA NELL’AREA METROPOLITANA

7.1 Rafforzare l’affitto e perseguire la qualità La risposta alla domanda emergente passa, come si è visto, per un rafforzamento del comparto ad calmierato.

affitto

sociale

e

ad

affitto

Pertanto, è necessario costruire nuove case con queste caratteristiche, è necessario migliorare l’efficienza del patrimonio esistente in affitto, pubblico e privato, sono necessari nuovi soggetti e nuovi modelli di intervento.

Conseguentemente, una quota importante delle risorse disponibili va destinata a rafforzare la locazione, nelle diverse forme.

Poiché quelle pubbliche sono limitate e in via di ulteriore liquidazione, vanno attivati processi che garantiscano un impiego virtuoso anche di risorse private.

Si tratta di dar vita a un Settore Abitativo in gran parte nuovo, che si faccia carico di immettere sul mercato quote consistenti di alloggi a canone moderato, capaci di incidere sull’intero sistema, avviando anche da noi

quel circuito virtuoso che ha consentito in diverse parti d’Europa di rispondere su vasta scala ai settori medio-bassi della domanda.

La riqualificazione di un quartiere anni ’60: il Tessera di Cesano Boscone

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L’ultima riforma degli affitti (la 431/98, nota come legge Zagatti), con molto ottimismo e con qualche ipocrisia, ha tentato di porsi su questa strada, ma ad essa non sono seguiti provvedimenti coerenti e risorse adeguate.

Rimane questa comunque la strada da percorrere, anche per superare la rigida compartimentazione dei settori dell’offerta che in Italia rende molto difficile il passaggio dall’uno all’altro e costituisce un forte limite per qualsiasi politica abitativa.

Occorre invece facilitare la mobilità abitativa, in direzione di un più razionale rapporto fra dimensione della famiglia e dimensione dell’alloggio, e per questo è necessario predisporre un’offerta variegata, per taglia dimensionale ma soprattutto per costo. Se si punta a costituire una gamma di soluzioni intermedie (a canone concordato ex lege 431, a canone convenzionato, a proprietà indivisa, e così via), si rendono possibili processi virtuosi di mobilità, con effetti positivi sull’intero mercato.

Edilizia cooperativa a Castano Primo

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Dal punto di vista urbanistico, va privilegiata l’opera di riqualificazione urbana minuta e diffusa e l’integrazione di modalità di intervento, di operatori, di soggetti dell’utenza.

Per gli interventi di maggiore dimensione, eventualmente di rilevanza sovracomunale deve essere assicurata la compatibilità ambientale e la localizzazione in prossimità del trasporto metropolitano.

La qualità insediativa, progettuale e urbana va perseguita sopra ogni cosa, anche con modalità innovative. Un segnale interessante in tale direzione è costituito, ad esempio, dal concorso di idee per il Piano di Zona di Settimo Milanese.

Infine, occorre per tutto ciò un piano di coordinamento (Piano Quadro), che sappia coniugare gli obiettivi sociali (le case che servono) con la corretta localizzazione (dove servono) e con la qualità insediativa (in località ben servite, non congestionate, con verde e trasporto urbano).

Un progetto per il Concorso di Idee per il Piano di Zona di Settimo Milanese (da AL n. 11/2002)

Case in cooperativa a Bollate (foto Fabio Fondacci)

Ristrutturazione residenziale nel centro storico di Bussero

Bussero, centro per anziani nel recupero del patrimonio storico

Intervento di recupero a Milano – viale Monza (foto Klaus Guldbrandsen)

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7.2 Il Piano Quadro dell’Edilizia residenziale Se è vero che l’affitto costituisce la priorità assoluta, è altrettanto vero che non esaurisce la domanda di ERP, da assistere con provvedimenti agevolativi. Ai fini dell’integrazione del Piano Consortile del Cimep e nell’ambito degli studi per Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale, il Centro Studi PIM ha svolto un calcolo aggiornato dei fabbisogni abitativi.

Servono perciò nuove aree edificabili da inserire in Piani di Zona ex lege 167 o da reperire nell’ambito dei programmi complessi di riqualificazione urbana, per realizzarvi le diverse forme di intervento convenzionate, fra cui quelle finanziabili con i meccanismi del PRERP.

fabbisogno insorgente

fabbisogno arretrato

Tavoli interistituzionali PTCP

popolazione residente 2000

Da esso risulta che almeno 35.000 abitazioni per l’area Cimep e almeno 48.000 abitazioni per l’intera Provincia (corrispondenti a poco più del 40% del fabbisogno complessivo) devono rientrare nell’ambito dell’edilizia da controllare per canoni e prezzi così da corrispondere alla domanda non solvibile sul mercato.

fabbisogno totale

Nel capoluogo e in molti comuni dell’area più densamente urbanizzata, una quota importante dell’edilizia residenziale dovrà certamente derivare da operazioni complesse di trasformazione urbana nelle quali appare problematica la utilizzazione del Piano di Zona.

abitazioni da realizzare in PZ o in altra forma controllata

fabbisogno aggiuntivo per abitazioni transitorie (stima di massima)

immigrati in via di stabilizzazione

domanda per lavoro/studio

1 Brianza

779.159

4.890

12.600

17.490

7.100

1.000

1.100

2 Nord Milano

232.685

3.980

3.900

7.880

4.200

1.550

1.800

3 Nord e Groane

248.024

2.740

4.200

6.940

3.360

1.150

1.200

4 Rhodense

143.151

1.690

2.800

4.490

1.900

700

900

5 Legnanese

170.772

2.030

3.300

5.330

2.400

500

900

6 Castanese

63.323

560

2.100

2.660

1.070

250

300

7 Magentino

105.132

810

2.900

3.710

1.490

300

300

76.292

760

2.300

3.060

1.420

350

400

224.018

2.820

5.000

7.820

3.680

450

600

10 Sud-est Milano

155.187

2.030

3.300

5.330

2.300

300

400

11 Martesana Adda

274.599

2.320

5.600

7.920

3.280

450

600

Totale senza MI

2.472.342

24.630

48.000

72.630

32.200

7.000

8.500

1.301.551

19.370

12.000

31.370

15.685

7.000

8.500

3.773.893

44.000

60.000

104.000

47.885

14.000

17.000

8 Abbiatense Binaschino 9 Sud Milano

12 MILANO Totale

Elaborazione Centro Studi PIM

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Pertanto il Cimep ha predisposto un Piano Quadro comprendente la distribuzione territoriale (per subaree e orientativamente anche per comune) dei fabbisogni decennali da soddisfare mediante le diverse forme di intervento riconducibili all’ERP. Una analoga distribuzione dei fabbisogni è stata elaborata per il PTCP Provinciale. ll Piano Quadro contiene al suo interno non soltanto il Piano Consortile di EEP costituito da lotti in Piano di Zona 167, ma anche le quantità di edilizia assistita da realizzare con altri strumenti (“programmi complessi”) al fine di soddisfare il fabbisogno decennale complessivo.

I finanziamenti regionali previsti dal PRERP, destinati ad incrementare il patrimonio offerto in affitto (sociale e moderato), dovrebbero dunque coprire una quota di tale fabbisogno, quello più urgente e espresso dalla domanda più debole.

Un riconoscimento ufficiale delle scelte e dei contenuti del Piano Quadro al quale si sta lavorando con un “tavolo” a tre (Regione, Provincia, Cimep) aprirebbe la strada a una possibilità di integrazione “automatica” del Piano Consortile, con autoapprovazione comunale dei lotti, e potrebbe garantire una allocazione delle risorse pubbliche più rapida e, soprattutto, più coerente con la distribuzione territoriale dei fabbisogni e con le scelte di pianificazione.

Bacini del CIMEP. Individuazione delle capacità residenziali residue dei PRG al 2001

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Il Piano Quadro, uno strumento di guida per l’articolazione territoriale delle nuove residenze

Perché il Piano Quadro Le amministrazioni comunali sono in difficoltà, da sole, a rispondere alla domanda abitativa generata dai flussi migratori, interni ed esterni all’area metropolitana.

Poiché, come si è visto, la popolazione va dove c’è l’offerta disponibile, tali flussi possono e devono essere governati in un quadro sovracomunale, che garantisca razionalità e riduca i conflitti.

Inoltre, il Piano Consortile di EEP non basta più a rispondere all’edilizia sociale (va affiancato da altri strumenti) e comunque ne va facilitata l’applicazione e l’integrazione, senza lungaggini procedurali e lacci normativi.

Cosa si propone il Piano Quadro Coniugare il raggiungimento degli obiettivi sociali settoriali (efficacia e articolazione della risposta ai fabbisogni, laddove si manifestano) con la qualità ambientale dei nuovi insediamenti, il loro livello di accessibilità e di servizi, le politiche territoriali e di riqualificazione urbana.

Piano di Zona a Buccinasco (da La Cooperazione di Abitazione in Italia – ANCAb, 1995)

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Cosa contiene il Piano Quadro Innanzitutto, la valutazione dei fabbisogni residenziali per il decennio e della quota di essi da soddisfare con edilizia calmierata per prezzi e canoni.

Le stesse quantità sono poi articolate per subaree (a livello provinciale si sono assunte le 11 aree - oltre Milano - corrispondenti ai cosiddetti Tavoli Interistituzionali) e, orientativamente, anche per comune.

Dal lato dell’offerta, il P.Q. individua le aree residenziali del Piano di Zona, già individuate o in corso di definizione, e le quote convenzionate da reperire, in aree di espansione e/o all’interno dei programmi di riqualificazione.

Infine per la distanza da colmare fra l’offerta gia definita e il fabbisogno calcolato indica criteri e indirizzi per la sua individuazione e localizzazione.

Come funziona il Piano Quadro E’ strumento delle Amministrazioni Comunali per guidare e monitorare i processi di risposta ai bisogni abitativi.

E’ strumento di riferimento per la Regione (e per la Provincia per quanto di competenza) per la individuazione delle aree e dei programmi di intervento in cui localizzare i finanziamenti per l’Edilizia Residenziale Sociale.

Deve garantire, attraverso l’accordo delle istitizioni deputate, lo snellimento delle procedure di approvazione e di integrazione incrementale del Piano Consortile di EEP. E’, quindi, strumento di concertazione fra livelli istituzionali per la gestione delle politiche abitative. E’ per sua natura flessibile e modificabile nel tempo

Piano di Zona a San Giuliano Milanese

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7.3 Indirizzi e criteri localizzativi Qualità del contesto territoriale e efficacia nel soddisfacimento della domanda sono i due

poli entro i quali deve muoversi l’azione del Piano e a cui dovrà porre attenzione il monitoraggio dei suoi risultati.

Poiché il territorio è diversificato, diverse saranno anche le modalità di risposta e diverso sarà il dosaggio degli strumenti impiegati.

Se nel capoluogo, nei comuni di prima corona e in buona parte del nord-est metropolitano, le modalità della riqualificazione urbana prevarranno sulla nuova edificazione in aree libere, nel resto della Provincia avverrà il contrario, e qui il Piano di Zona ex lege 167 potrà avere ancora una funzione rilevante nel soddisfacimento del fabbisogno sociale.

Nelle aree dense, a territorio scarso, la copertura della domanda debole dovrà essere invece, in misura più o meno prevalente, affidata al convenzionamento di

In prevalenza, gli interventi di edilizia residenziale, saranno di non grande dimensione, diffusi e strettamente interrelati nel tessuto urbano, attenti alla qualità del contesto e, ove possibile, volti a migliorarlo.

Ciò è consentito dalla dimensione non enorme del fabbisogno e reso obbligatorio da una domanda più attenta ed esigente e da un territorio sempre più scarso e prezioso.

Tuttavia, su alcune direttrici forti del trasporto pubblico, in prossimità delle stazioni, e/o a seguito di rilevanti nuovi insediamenti terziario-produttivi, potranno essere opportunamente localizzati anche interventi residenziali di media dimensione (certamente non più quartieri “autosufficienti”, ma integrati con altre funzioni), atti a dare risposta a settori diversificati della domanda e capaci di coprire anche una parte di quella generata dai comuni a territorio scarso.

quote di edilizia sociale all’interno di programmi complessi e integrati, eventual-

mente anche attraverso la costituzione di Società di Trasformazione Urbana.

Quartiere Crespi – Istituto Case Popolari, 1927/28

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Quartiere Tonoli – Istituto Case Popolari, 1928/29

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ARGOMENTI & CONTRIBUTI NUMERI FINORA PUBBLICATI

1.

PROGETTI INFRASTRUTTURALI E TERRITORIO NELL’AREA MILANESE E LOMBARDA

giugno 2001

2.

INFRASTRUTTURE STRATEGICHE PER MILANO E LA LOMBARDIA E “LEGGE OBIETTIVO”

maggio 2002

3.

STUDIO-PROGETTO D’AREA SUD MILANO

luglio 2002

4.

EMERGENZA TRAFFICO IN BRIANZA Pedemontana, metropolitane, ferrovie: dai progetti alle concrete realizzazioni

luglio 2002

ABITARE NELL’AREA METROPOLITANA MILANESE Le politiche di intervento di fronte alla nuova domanda e alla crisi del modello tradizionale

gennaio 2003

LA MAPPA DEI CAMBIAMENTI SOCIO-ECONOMICI TERRITORIALI NELLA REGIONE URBANA MILANESE Primi risultati dei Censimenti 2001

gennaio 2003

5.

6.

gennaio 2003 ARC_ST_AC_05

E

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