Ponencia Reglamento IVA - Hacienda

4 de abril de 2015 Departamento de Hacienda, 2:00 pm Hon. Juan Zaragoza Secretario Departamento de Hacienda San Juan, Puerto Rico Estimado señor Secretario: Agradecemos la oportunidad que nos brinda de presentar nuestros comentarios en torno a las enmiendas al Reglamento 8049 del 21 de julio de 2011, que atiende las enmiendas necesarias para la implantación y cumplimiento del Impuesto al Valor Añadido (IVA) del “Código de Rentas Internas de Puerto Rico”.

Para efectos de récord, comparece Rubén Piñero Dávila, presidente del Centro Unido de Detallistas (CUD), en representación de los pequeños y medianos comerciantes en 165 categorías de negocios.

La economía Como sabemos, la economía de Puerto Rico se ha contraído desde el año fiscal 2007: entre el fiscal 2007 y el fiscal 2013, el PNB de Puerto Rico experimentó una contracción anual promedio de 1.7%. Durante este período, la economía perdió más de 118,808 empleos asalariados, mayormente en el sector privado. Nunca se pudo hacer la transición de un periodo de recesión a uno de recuperación, sino que la economía se ha mantenido en una etapa de estancamiento en la cual se registra poco, si algún crecimiento. La debilidad del mercado laboral ha impactado la migración, la cual ha continuado a un paso acelerada en los pasados cuatro años. Estimados del Negociado del Censo ponen la migración neta acumulada en 218,137 personas entre el 2010 y 2014.

Situación fiscal La situación económica ha llevado a empeorar la situación fiscal del gobierno, lo que se ha observado principalmente en los ingresos netos al fondo general (INFG). La migración también tiene un efecto negativo sobre los recaudos, ya que se reduce la base contributiva. Los problemas de flujo de efectivo continuaron en el año fiscal 2015: cuando se 1| Ponencia Reglamento IVA - CUD

encontraba a $115.2 millones por debajo de los recaudos estimados. Si los recaudos no se pueden aumentar, el gobierno continuará enfrentando problemas con los vencimientos de la deuda y se hará cada vez más difícil estimular la actividad económica.

Las corporaciones públicas se encuentran en una situación similar al gobierno central, y la AEE ya tuvo que comenzar su proceso de reestructuración. Su débil situación financiera agrava el problema de finanzas en el gobierno, al ejercer presión sobre los ya debilitados ingresos del gobierno.

Objetivos y Principios de los Impuestos Un sistema contributivo debe al menos tener los siguientes objetivos: 1) Recaudar los fondos necesarios para que el gobierno pueda proveer servicios a los ciudadanos; 2) Equidad, donde cada persona – natural o jurídica – aporte al sistema conforme a sus posibilidades de pago; 3) Proveer estabilidad macroeconómica; 4) Influenciar positivamente el comportamiento social, minimizando, por ejemplo, todas las formas de evasión contributiva; 5) Apoyar objetivos más amplios de crecimiento y competitividad de la economía.

El impuesto sobre valor añadido (IVA) El cambió más significativo, desde el punto de vista contributivo, y por lo que implica en cuanto a impacto económico, implantación, y para los patrones de consumo de las personas, es la sustitución del IVU por el IVA. El IVA introduce no solo complejidades y costos administrativos, por el lado de la empresa y a nivel fiscal (Hacienda), sino también incide sobre el consumidor, ya que es el consumidor el que realmente paga el impuesto (aunque en algunos casos puede ser la empresa). Los impactos se manifiestan, en los costos de cumplimiento por los comerciantes y empresas, gastos administrativos en el gobierno, el volumen de ventas al detalle y en los precios a nivel de consumo.1

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En el 2006 la tasa de inflación promedio fue 5.2%; en el 2014 fue 0.6%. Ahora, el aumento interanual del IPC entre el 2006 y 2014 fue de 19.2%, como resultado más bien de un aumento de 28.9% en el índice de alimentos y bebidas, que están en gran medida exentos del IVU (los alimentos no procesados). Si por impacto inflacionario se quiere decir un aumento sostenido en la tasa de inflación, la preocupación no tiene base. Un IVA uniforme (a toda la base amplia) resultará en un aumento de una vez (“One-Time”) en el nivel general de precios. De ahí en adelante no se reflejarían aumentos significativos en la inflación como resultado de su vigencia, es decir, no conduce a un aumento sostenido en la tasa de inflación.

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La suma de la contribución al ingreso del fisco de los ingresos contributivos de individuos, corporaciones y sociedades representa un 74.7%. Los recaudos provenientes de individuos son caracterizados por: 1) una reducción a través del tiempo en las tasas marginales, y 2) una baja equidad, con una cantidad limitada de individuos pagando una cantidad desproporcionada del impuesto. Mientras que en el 2000, la tasa efectiva promedio era de 13.8%, para el 2012 la tasa fue de 8.3%, con casi todos los intervalos de ingreso experimentando reducciones. No obstante, la proporción de la contribución determinada pagada por los individuos con ingresos de $100,000 o más pasó de ser 33.9% en el 2000 a 57.9% en el 2012. Para 2012, los individuos con ingresos por encima de $60,000 pagaron el 78.2% de la contribución determinada.

En promedio, los impuestos al consumo en Puerto Rico han representado el 17.9% de los recaudos en el período 2000-2014. El impuesto principal al consumo es el Impuesto sobre Ventas y Uso (IVU); el mismo ha representado más del 50% de todos los impuestos al consumo en los años fiscales 2013 y 2014. Aunque el IVU ha incrementado significativamente los recaudos por parte del consumo, la proporción del IVU destinada al Fondo General se ha reducido significativamente. En el 2014, sólo el 47.9% del IVU fue destinado al Fondo General.

Aunque en principio no se supone que la inflación aumente con la introducción de un IVA, la experiencia internacional ha sido contradictoria. En un estudio reciente, A. Gelardi (2014) encontró que en el caso del Reino Unido, cuando introdujo el IVA en 1973, no hubo un efecto significativo sobre la inflación, pero sí se dio en el caso de Canadá cuanto introdujo su GST (un IVA) en 1991. En el caso del Reino Unido, sin embargo, cuando aumentó su tasa del IVA a 15.0% en 1979, de 8.0% en 1974, sí hubo un aumento en la tasa de inflación. Actualmente la tasa estándar del IVA del Reino Unido es de 20.0% y en Canadá 5.0%. Véase A Gelardi (2014), “Value Added Tax and Inflation: A Graphical and Statistical Analysis,” Asian Journal of Finance & Accounting, Vol. 6, No. 1 (Junio), en: http://www.macrothink.org/journal/index.php/ajfa/article/viewFile/5065/4283.

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Con la implantación del impuesto IVA se estará moviendo el sistema contributivo más hacia la tributación del consumo y menos a la del ingreso y el capital, otro de los objetivos que se han estado proponiendo desde hace tiempo, y cuyo primer paso fue la adopción del IVU en la reforma contributiva de 2006.2 ¿Tasa única o diferenciadas?

Uno de los puntos de contención que han surgido en torno a la implantación del IVA en Puerto Rico es la adopción de una tasa única, es decir, la tasa estándar, y no considerar tasas adicionales. El estudio de KPMG evaluó dos, una de 14.0% y otra de 16.0%, escogiéndose la última ya que los recaudos serían mayores.

La tasa del IVA que se establezca debe lograr el objetivo de neutralidad deficitaria, es decir, que el impuesto recoja ingresos suficientes para compensar por la pérdida de recaudos de ingresos contributivos de individuos y corporaciones, como resultado de la reforma contributiva, por los ingresos que se dejarían de devengar por concepto de la compensación o mitigación de regresividad que se adopte, y el costo de administración del sistema. Ese es el criterio que entendemos refleja la propuesta del IVA. Esta tasa es lo que se conoce como la tasa estándar y la que se aplica a la base amplia de consumo.

Una de las características de los sistemas implantados de IVA es la existencia de tasas del impuesto más allá de la tasa estándar, es decir, tasas mínimas o reducidas, o cero, o máxima (que va más allá de la estándar, pero no es muy frecuente). La gran mayoría de los países con un IVA, en particular entre los países de la OCDE, tienen entre tres y cuatro tasas.3 Esto es reflejo del conjunto de exenciones, exclusiones, u otras excepciones que se adoptan, lo que tiene el efecto de reducir la base amplia del impuesto, e introduce complicaciones en su administración. Esta introducción de una estructura diferenciada en tasas se ha dado con el propósito de tomar en consideración aspectos de equidad en cuanto a los hogares de ingresos bajos, o estímulos a ciertas actividades o sectores en particular.

Impacto potencial sobre las ventas y los precios El implementar este sistema nuevo tendría un efecto directo, negativo y significativo en las ventas al detalle, en el corto y mediano plazo, y se podría observar inmediatamente al momento de implementar este 2

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Véase, Unidad de Investigaciones Económicas, UPR. Boletín de Economía (2002), y Fundación Colegio CPA (2004).

European Commission (2015). VAT Rates Applied in the Member States of the European Union. En: http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/vat/how_vat_works/rates/vat_rates_e n.pdf.

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nuevo impuesto, ya que efectivamente se duplica la tasa actual del IVU. Muchos consumidores se verán forzados a cambiar sus patrones de consumo para ajustarse a sus nuevas limitaciones presupuestarias.

Durante este período, los consumidores reducirían el consumo de artículos que no son de primera necesidad.

El costo adicional que incurren los negocios se tendría que añadir directamente al precio de los bienes. Por tal razón, desde la óptica de los consumidores, se reflejará un aumento mayor en los precios de los bienes de las empresas pequeñas o medianas que en el de las empresas grandes. Esto sitúa al empresario local en desventaja con las megatiendas.

El aumento en los costos de las empresas y la posible reducción en el empleo podrían aumentar la migración que se ha registrado actualmente hacia EEUU. Esto causaría que el gobierno cada vez pierda más contribuyentes, y sea más difícil una recuperación económica, a la misma vez que se reduce su potencial base contributiva. Como parte de esa reforma es clave tener un plan de desarrollo económico que ayude a generar actividad económica luego de la implementación de este nuevo sistema contributivo.

Sin embargo, también tenemos una responsabilidad con el pueblo, por lo cual hacemos los siguientes planteamientos sobre el Reglamento ante consideración: Lo más preocupante del IVA es que discrimina contra las empresas locales, concretamente las pymes. La razón es sencilla. Las empresas grandes típicamente tienen los servicios internamente y, por lo tanto, no tienen que pagar el IVA por los mismos. Las pymes sí tienen que contratar servicios como los de contabilidad, relaciones públicas, mantenimiento y otros.

El impacto a las pymes es tan sustancial, que aumento su costo operacional y las coloca en clara desventaja, ya que pierden los costos con el pago de impuestos en comparación con las megatiendas. Esto los obliga a transparentar sus transacciones.

Lo anterior se refiere básicamente al IVA que aplica a las compras de bienes y servicios entre empresas (B2B). Aún sin tomar en consideración estas transacciones B2B, el IVA como sistema discrimina contra las pymes por diversas razones: 1. Las empresas grandes, particularmente en el sector comercial, muchas veces importan directamente y eso quiere decir que el proceso de pagar el IVA y gestionar los créditos es más sencillo. 2. Los costos de implantar el IVA y posteriormente mantenerlos 5| Ponencia Reglamento IVA - CUD

son mucho más alto para las pymes proporcionalmente. 3. Las grandes empresas, particularmente las multinacionales cuentan con recursos superiores y, por lo tanto, el impacto en el flujo de efectivo que tendrá el IVA no le causa mayores problemas.

Lo propuesto en el Reglamento conlleva problemas para la capacidad de las empresas competir. Por ejemplo, si hay un descuento hecho en algún producto el IVA es sobre el precio original no el descontado. Esto implica que una empresa que baje su precio para poder competir tendrá un costo doble: el descuento y el IVA sobre el precio original.

Lo mismo ocurre cuando una empresa local contrata con una empresa manufacturera del exterior para proveer servicios relacionados a la garantía ya que el Reglamento establece que se cobra el IVA a la empresa cuando se cumple con una garantía. Esto tiene el efecto de aumentar el costo.

El Reglamento tiene unas inconsistencias importantes. Los servicios educativos están exentos si cumplen con determinadas condiciones, pero los materiales que se utilizan para ofrecer estos servicios no. Si los cursos de educación continua que ofrece el CUD, por ejemplo, que no están ofrecidos por entidades educativas o certificadas, tendrían que pagar el IVA. Otra inconsistencia ocurre en relación a si alimentos ofrecidos en escuelas, hoteles y escuelas pagan o no el IVA. Si el costo de los alimentos está incluido en una factura que los trata como parte del mismo ofrecimiento (el costo de la habitación incluye los alimentos), no paga. Se paga el IVA cuando los alimentos no son parte de la cuota pagada y se facturan por separado. Obviamente, esta medida es una invitación a la evasión cambiando la manera como se cobran los alimentos.

Los donativos que haga una empresa pagan el IVA sobre el costo de lo donado, lo cual es un disuasivo para la filantropía y afectaría a entidades como el Ejército de Salvación y otras. Cómo monitorear estos donativos resulta, además, casi imposible.

El hecho de que el alquiler de equipo paga el IVA es otra medida que impacta mayormente a las PYMES que no tienen el capital para la adquisición de equipo y están obligadas a alquilarlo.

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La diferencia entre servicios financieros y servicios bancarios que se incluye en el Reglamento es una que resulta difícil de entender pues las tangencias entre ambos son muy marcadas.

Los materiales usados en un contrato con el Gobierno pagan el IVA, aunque los servicios ofrecidos no. Por ejemplo, un comerciante que le preste servicios al gobierno y como parte de los mismos comprara materiales o equipo tiene que pagar el IVA. En un contexto en que los pagos del Gobierno se retrasan por meses el impacto en el flujo de efectivo puede ser muy serio.

Otra instancia de contradicción en el Reglamento ocurre cuando se exime a un médico contratado para ofrecer servicios en la sala de emergencia de un hospital y ese servicio es exento. Sin embargo, si al mismo médico se le contrata para ofrecer servicios de asesoramiento en como mejorar la eficiencia de dicha sala de emergencia, sí pagaría.

Lo mismo ocurre con los abogados, puesto que si se le contrata para ofrecer servicios estrictamente legales, no paga. Pero existen unas áreas en las que el abogado pudiera entrar en otros asuntos relacionados con su peritaje legal, sí pagaría. Y así sucesivamente con otros profesionales.

En el mejor de los casos, la implantación del IVA y el procedimiento de reclamación del IVA pagado (crédito o reembolso), generan un serio problema de flujo de efectivo para las pymes. Esto es particularmente cierto si se toma en cuenta que el Departamento de Hacienda no está preparado para manejar la cantidad de reclamaciones que seguramente se someterían.

Para empresas que quieren comenzar una operación el pago del IVA en los equipos y servicios que tienen que adquirir y sobre los cuales se pagaría el IVA, aumentarían significativamente el costo. La dificultad adicional es que, si son nuevas empresas, estas tardan en lograr niveles de venta que permitan recuperar dicho costo. En otras palabras, el IVA es un disuasivo adicional para “Start-ups”.

En fin, la aplicación del IVA agudiza todavía más la grave problemática de las pymes porque el Departamento de Hacienda no tiene la agilidad necesaria para procesar los re-embolsos y créditos. Los costos transaccionales que se generarían con la implantación del IVA afectarían principalmente a las pymes. Por eso es que en varias jurisdicciones se les ofrece apoyo para mitigar el costo de la implantación.

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OTRAS OBSERVACIONES AL REGLAMENTO 1. El reglamento NO atiende el manejo de las entidades sin fines de lucro.

2. NO hay ejemplos ilustrativos sobre el manejo correcto de la implementación del IVA en las convenciones anuales que son la fuente primordial de las instituciones, asociaciones profesionales y comerciales sin fines de lucro para brindarle servicios a su matrícula.

3. La oficina expedita para tramitar los reembolsos no está definida.

4. El modelo del comprobante fiscal no existe y ni la forma de registrar el mismo en el Sistema SURI. 5. La forma y manera de reclamar los créditos por los pagos realizados al comprar mercancía no es clara. Los pequeños comerciantes con alto volumen de facturas desconocen los requisitos de documentación requeridos.

6. El cero impuesto afecta a estaciones de gasolina, comerciantes WIC y suplidores de equipo médico, entre otras industrias, puesto que se le da únicamente a las exportadoras.

7. En casos de las subastas y el Registro Único de Licitadores, debe existir una carta de intención para liberar a los pymes del IVA en comparación con las grandes empresas con mayor poder adquisitivo que pueden absorber mejor el impuesto.

Recomendaciones 1. Reestructuración de la deuda del Gobierno.

2. Que se implante un 12% de arbitrios en el origen a todo, sin excepción. Según los cálculos a 2014 de la compañía Estudios Técnicos, nuestros asesores económicos, esto sería suficiente para recaudar los $1,200 millones que el Gobierno requiere para cumplir con sus obligaciones.

3. Otorgar una asignación al Departamento de Hacienda y reestructurar dicha agencia para combatir las deficiencias en recaudos y evasión.

4. Apoyamos la permanencia del IVU municipal para que no se afecten los servicios que prestan a la ciudadanía.

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5. No puede haber restructuración fiscal si no se contempla un Gobierno más ágil y eficiente. Que se consoliden las agencias para minimizar gastos comunes entre dichas agencias. Descentralizar el Gobierno Estatal hacia la Isla y utilizar edificios vacíos y en desuso.

6. Transferir a los municipios la responsabilidad de los servicios que atiende el Gobierno Central y los fondos necesarios para este propósito.

7. Atender el gigantismo gubernamental mediante la congelación y posterior eliminación de plazas, según se vayan retirando las personas.

8. No debemos hacer cambios significativos al sistema contributivo sin considerar los efectos en la economía y sin los elementos organizacionales que requieren fiscalización.

9. Evaluar si los incentivos y créditos otorgados a ciertas industrias generan los beneficios que espera el País, según plantea un estudio de la Universidad de Puerto Rico, dirigido por el Profesor Ramón Cao y encomendado por la Cámara de Representantes.

10. Aplicación del cinco por ciento permanente en las corporaciones foráneas.

11. Establecer un plazo definido en la Ley 22 y que luego se reduzca o se derogue.

12. Que se le aumente el impuesto a las corporaciones con ingreso bruto de $1,000 millones o más.

13. Sincronizar las agencias del Gobierno de forma que se creen portales integrados. De esta manera, podemos hacer que las agencias sean más eficientes, ágiles y mejoraría la fiscalización.

Conclusiones 1. Aunque es correcto que el IVA se utiliza en muchísimos países, no es menos cierto que en ninguno se quiso implantar en una economía en que se combinan los siguientes factores: 1. Diez años de contracción, 2. En que las ventas al detalle han ido disminuyendo, 3. En que hay una tasa de desempleo que ronda los 14%; y 4. En que el Gobierno está a punto de la insolvencia.

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2. La principal preocupación es que de implantarse el Proyecto de Ley el mismo generará una monumental contracción en una economía ya extraordinariamente frágil. El informe de KPMG menciona una contracción de 0.5% como consecuencia de las medidas recomendadas.

3. Las ventas al detalle se reducirán entre 10% y 15% en el primer y segundo año con la consecuencia de pérdida de empleos y cierre de empresas, debilitándose aún más la clase empresarial local.

4. El informe del GAO es muy claro de que el IVA representa una mayor carga en costos de implantación y de manejo del sistema para empresas pequeñas que para empresas tales como las mega-tiendas.

5. Algunos de los supuestos utilizados en la medida ante consideración seguramente no se cumplan. Uno es la captación prevista de 75% que se lograría, pero en un plazo de varios años. Otro supuesto es que los recaudos de la Ley 154 de 25 de octubre de 2010, que establece el Impuesto a Corporaciones Foráneas, se mantendrán al nivel actual de unos $2,000 millones. De no darse éstos y otros supuestos, el Gobierno no tiene forma alguna de enfrentar las consecuencias por la situación fiscal.

6. Aún en el mejor de los casos, el IVA conllevaría un serio problema de flujo de efectivo para empresas locales que, por lo prolongado de la contracción, se encuentran en una situación difícil. Un ejemplo ilustra este punto. Una empresa compra un equipo para reventa, lo ingresa al inventario y no lo vende o lo vende al cabo de un período prolongado. Obviamente su flujo de efectivo se vería afectado.

7. Moverse al IVA conlleva un cambio importante en los sistemas.

Por ejemplo, en vista de que el IVA no se reflejará en la boleta de compra, implica que los negocios tienen que cambiar el precio de los bienes en su inventario y, además, cambiar su sistema actual, en que aparece el IVU municipal y estatal, al nuevo sistema.

8. Nos preocupa sobremanera que Hacienda admita que no está preparado para implantar y manejar el nuevo sistema y que 10 | P o n e n c i a R e g l a m e n t o I V A - C U D

piensan utilizar empresas de fuera de Puerto Rico para hacerlo.

Esa delegación, como ha ocurrido con otros procesos similares recientes relacionados a la transportación, conlleva riesgos inmensos.

Finalmente, en representación de las micro, pequeñas y medianas empresas, el Centro Unido de Detallistas, queremos puntualizar que representamos el sobre el 60 por ciento del empleo directo e indirecto que se genera en Puerto Rico. Por lo tanto, damos por sentado que el Departamento de Hacienda atenderá nuestros reclamos con la sensibilidad que ameritan.

Por los planteamientos arriba esbozados, el Centro Unido de Detallistas no endosa las enmiendas al Reglamento 8049 para la implantación del Impuesto sobre Valor Añadido del Código de Rentas Internas de Puerto Rico.

Respetuosamente sometido,

Rubén Piñero Dávila Presidente JJV/CL/nz

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