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de contas dicas orçamentárias e financeiras para a gestão das contas públicas no final de mandato

Governo do Estado de São Paulo Geraldo Alckmin Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Regional Julio Semeghini Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam Lobbe Neto

Texto Luiz Antônio da Silva | Contador e professor, especialista em auditoria, controladoria e em gestão pública municipal; técnico do Cepam Marcos José de Castro | Contador e professor, especialista em auditoria, controladoria e em gestão pública municipal; ex-técnico do Cepam

Produção Editorial | Cepam Coordenação | Adriana Caldas, MTB 23.878 Editoração de Texto e Revisão | Eva Célia Barbosa e Vanessa Umbelina Direção de Arte | Michelle Nascimento Chefia de Arte | Carlos Papai Assistência de Arte | Janaina Alves Cruz da Silva Estagiária | Amanda Dourado Bueno

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de contas dicas orçamentárias e financeiras para a gestão das contas públicas no final de mandato

2 a edição atualizada São Paulo, 2012

© Fundação Prefeito Faria Lima – Cepam Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal

1a edição – 2008 – 3 mil exemplares

Apresentação Para contribuir com a transição de contas nos municípios, o Centro de Estudos e Pesquisas da Administração Municipal (Cepam) lança a segunda edição desta publicação, que orienta prefeitos e gestores da área de finanças públicas para a prestação de contas no final de mandato, com dicas orçamentárias e financeiras.

O encerramento de cada exercício financeiro, em especial no último ano de mandato, exige uma série de providências a serem adotadas e mais atenção de todos aqueles que lidam com a Administração Pública e fornecem informações para a prestação de contas.

Por isso, é importante divulgar as regras para o cumprimento das obrigações legais e indicar as sugestões para uma prestação de contas segura. O momento requer cuidados especiais e conhecimento das regras de gestão orçamentária, financeira e patrimonial.

Os governantes devem estar atentos à Lei de Responsabilidade Fiscal que impõe limites específicos, com destaque às despesas com pessoal e endividamento. Precisam verificar, também, o cumprimento das metas fiscais; a administração da dívida ativa, com os restos a pagar; a renúncia de receita; a aplicação dos recursos na saúde e na educação; e a prestação de contas. Por fim, não podem esquecer a importância da transparência da gestão e da divulgação dos relatórios contábeis que demonstram o resultado da gestão fiscal do período.

Infringir as regras impostas pela legislação causa transtornos, como penalidades administrativas, multas, reclusão, inelegibilidade, entre outros. Os municípios podem deixar de receber transferências voluntárias, obter garantias, contratar operações de crédito e o munícipe acaba sendo o maior prejudicado.

Fechar as contas com correção é o que se espera de uma gestão eficiente e demonstra o compromisso dos governantes com o interesse público e o município.

Lobbe Neto Presidente do Cepam

Sumário APRESENTAÇÃO INTRODUÇÃO 7

1 O EQUILÍBRIO FISCAL 9

1.1 Resultados Orçamentários e Financeiros 9 1.2 O Cumprimento dos Resultados Fiscais 11

2 GESTÃO DA RECEITA PÚBLICA 13

2.1 Administração da Receita Tributária 13 2.2 Controle das Metas Bimestrais de Arrecadação 14 2.3 Divida Ativa Tributária e Não Tributária 15 2.4 Renúncia de Receita Tributária 16 2.5 Administração das Receitas Não Tributárias 18 2.6 Proposta Orçamentária da Receita para o Primeiro Ano do Mandato 18

3 GESTÃO DA DESPESA PÚBLICA 21

3.1 Despesas com Pessoal 21 3.2 Outras Despesas Correntes 23 3.3 Investimentos 24 3.4 Aplicação nas Ações e nos Serviços de Saúde 25 3.5 Aplicação no Ensino 27 3.6 Fundos Especiais 29 3.7 Repasses ao Legislativo Municipal 29 3.8 Despesas da Câmara de Vereadores 31 3.9 Proposta Orçamentária da Despesa 33

4 DÍVIDA PÚBLICA MUNICIPAL 35

4.1 Dívida Flutuante 35 4.2 Dívida Consolidada ou Fundada 38

5 CONTROLE, AVALIAÇÃO E PRESTAÇÃO DE CONTAS 41

5.1 Controle e Desempenho da Administração 41 5.2 Prestação Anual de Contas 43

6 TRANSPARÊNCIA FISCAL 45

6.1 Relatório Resumido de Execução Orçamentária 45 6.2 Relatório de Gestão Fiscal 55 6.3 Balanço Patrimonial 61

7 LIMITES ESPECÍFICOS EM ENCERRAMENTO DE MANDATO 63

7.1 Aumento da Despesa com Pessoal 63 7.2 Revisão Geral da Remuneração dos Servidores Públicos 64 7.3 Contratação de Servidores Municipais 65 7.4 Antecipação de Receita Orçamentária (ARO) 65 7.5 Transferência Voluntária 65 7.6 Publicidade Institucional 66 7.7 Distribuição Gratuita de Bens, Valores ou Benefícios 66 7.8 Fixação dos Subsídios dos Vereadores 67 7.9 Restos a Pagar 68 REFERÊNCIAS

Introdução A legislação brasileira, no que diz respeito às finanças públicas e às eleições, tem disciplinado os limites específicos do último ano de mandato para garantir uma gestão responsável, de forma a não comprometer a próxima equipe governamental.

Este livro tem o objetivo de auxiliar os gestores do processo de encerramento de exercício, apresentando aspectos peculiares a serem observados no último ano de mandato, embora a maioria das orientações, organizadas em oito capítulos específicos, seja aplicável em qualquer exercício financeiro da Administração Pública.

O Capítulo 1 trata do equilíbrio fiscal, focando nos resultados orçamentáriofinanceiros e no cumprimento dos resultados fiscais.

O Capítulo 2 orienta sobre a gestão da receita pública, tanto as de natureza tributária com as não tributárias, e demonstra que a condução das contas públicas depende significativamente da boa administração dessas receitas, nos processos de instituição, previsão, controle e efetiva arrecadação.

A gestão da despesa pública é objeto de estudo do Capítulo 3. A atenção volta-se para os limites a serem cumpridos pelos Poderes Executivo e Legislativo municipais e, também, para aquelas despesas que, embora não tenham limites específicos, podem influenciar para tornar boa ou má a gestão. O capítulo é finalizado com dicas relativas à proposta orçamentária no último ano de mandato.

DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

O Capítulo 4 trabalha com a dívida pública municipal, uma das principais preocupações de qualquer governo. Há apontamentos e dicas sobre as dívidas de curto e de longo prazo. A avaliação de desempenho da gestão e a prestação de contas estão contidas no Capítulo 5, que orienta sobre como apresentá-las ao Tribunal de Contas, que é o órgão auxiliar do Poder Legislativo, responsável pela emissão de parecer prévio da gestão governamental.

No Capítulo 6, é abordada a transparência fiscal, limitando-se a apresentar peculiaridades do relatório resumido de execução orçamentária, de gestão fiscal e do balanço patrimonial. A publicação desses relatórios contribui principalmente quando discutidos em audiências públicas e disponibilizados de forma que garanta amplo acesso público, como, por exemplo, no portal eletrônico do município.

TRANSIÇÃO DE CONTAS

Para finalizar, no Capítulo 7, são apresentados os limites específicos no encerramento de mandato, decorrentes da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) e da Lei Eleitoral (9.504/1997).

A expectativa é de que as informações contidas nesta publicação, devidamente atualizada, sejam úteis para os administradores públicos e para aqueles que acompanham a gestão.

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1

O EQUILÍBRIO FISCAL 1.1 Resultados Orçamentários e Financeiros Nos últimos anos, mais precisamente a partir do exercício financeiro de 2000, com a promulgação da Lei Complementar (LC) 101/2000, conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a preocupação com os resultados orçamentários e financeiros dos governos foram destaques no planejamento, na execução, no controle e na avaliação das contas públicas.

Essa legislação estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal.

Antes da promulgação, no final de mandatos, era comum a ocorrência de elevados déficits orçamentários e financeiros, o que implicava dificuldades para o novo mandatário e prejuízos para a sociedade, pois, por um bom período, sofriam com as duras medidas exigidas para manter o equilíbrio ou diminuir o déficit das finanças públicas. As medidas, em geral, tratavam de cortar despesas de custeio e investimentos da Administração Pública, com reflexos diretos para os usuários dos serviços públicos, fornecedores, servidores públicos e o desenvolvimento municipal. Frequentemente, a cada início de mandato, a situação repetia-se.

Paralelamente à LRF, foi editada a Lei 10.028, de 19 de outubro de 2000, que tipifica como crimes contra as finanças públicas certas condutas dos administradores públicos, destacando-se a geração de restos a pagar sem o devido suporte financeiro, além de prever infração administrativa punida com multa para casos como o de agente público que deixa de promover a limitação de empenhos nos casos estabelecidos em lei, ou quando deixa de promover a redução de gastos com pessoal nos casos de excesso do limite máximo.

DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

Dois objetivos foram traçados, a partir dessas leis: evitar déficits orçamentários e diminuir o endividamento público.

No caso dos municípios, o problema a ser combatido, nesse período, são os restos a pagar, que correspondem às despesas empenhadas e não pagas no exercício e que se apresentavam, normalmente, sem o devido lastro financeiro para sua cobertura.

O acúmulo de déficits orçamentários é um dos fatores que provocam o endividamento público e que requer, posteriormente, ações, comumente denominadas de austeridade fiscal.

Em condições normais, entende-se por austeridade fiscal a preocupação em evitar déficits no orçamento. Todavia, nas situações em que a dívida acumulada no passado é elevada, torna-se necessário não só evitar o déficit, mas também gerar superávits que impeçam o crescimento descontrolado do endividamento público (CUNHA;

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REZENDE, 2002, p. 12).

Independentemente da legislação, o bom gestor deve tomar cuidados para evitar endividamento, de curto e de longo prazo, que inviabilize no futuro a manutenção dos serviços e o atendimento das necessidades de novos investimentos.

Se for necessário gerar superávits orçamentários, deverá ocorrer o aumento na arrecadação ou a limitação de gastos do governo, ou ambos, de forma que a arrecadação seja superior às despesas no final de determinado período.

Quanto mais frequente a necessidade de superávits orçamentários, mais severas serão as limitações para investimentos e programas sociais quando a decisão for pela diminuição dos gastos.

O instrumento preferencial desses ajustes tem sido os decretos de contingenciamento de gastos, que, na prática, têm se transformado em sinônimo de cortes efetivos de gastos, cujo ônus recai, em sua quase totalidade, sobre as despesas discricionárias (CUNHA; REZENDE, 2005, p. 26).

Atualmente, sob o aspecto fiscal, nota-se que os municípios têm procurado fazer rigorosamente a lição, pois a maioria está se enquadrando nos limites de endividamento e apresentando boa situação financeira.

Entretanto, a busca do equilíbrio entre as receitas e despesas orçamentárias deve ser constante.

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FUNDAÇão prefeito faria lima - Cepam

1.2 O Cumprimento dos Resultados Fiscais Na elaboração anual da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), obrigatoriamente, deve ser apresentado o Anexo de Metas Fiscais para evidenciar os resultados que o governo pretende alcançar no exercício a que se referir e para os dois seguintes.

As metas dizem respeito às receitas e despesas orçamentárias; ao resultado primário; ao resultado nominal; e ao montante da dívida pública.

Durante a execução orçamentária, e de acordo com a LRF, devem ser demonstradas pelo Executivo e avaliado o seu cumprimento. Essas ações são realizadas, anualmente, em audiência pública, na Câmara de Vereadores, no fim dos meses de maio, setembro e fevereiro.

Isso significa que a legislação exige um controle periódico dos resultados pretendidos. A novidade, para os gestores municipais, é a introdução de conceitos e práticas correspondentes aos resultados nominais e primários.

Entende-se como resultado nominal a diferença entre o saldo da dívida fiscal líquida entre dois períodos; e, como resultado primário, a diferença entre as receitas e as despesas não financeiras.

Cabe ao gestor municipal dosar corretamente os resultados a serem obtidos para não comprometer os investimentos e a manutenção do governo e não gerar déficits primários e nominais que prejudiquem os equilíbrios orçamentário e financeiro.

No final de mandato, devem-se ampliar os cuidados, pois são várias as restrições impostas aos gestores governamentais para que evitem deixar dívidas de curto prazo, sem suporte financeiro, para a gestão dos sucessores.

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2 GESTÃO

DA RECEITA PÚBLICA 2.1 Administração da Receita Tributária O art. 11 da LRF classifica como requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação. Essa é uma regra que não deve ser desprezada pelo gestor público, sobretudo em final de mandato, caso contrário, haverá penalidades, como a vedação de transferências voluntárias, entre outras.

Ao elaborar a proposta orçamentária para o próximo exercício, os técnicos devem dar atenção especial a esse quesito – receita pública –, observando as normas técnicas e legais para a sua estimativa, considerando, caso ocorram, as alterações na legislação, a variação do índice de preços, o crescimento econômico, ou de qualquer outro fator de relevância, de acordo com o art. 12 da LRF. Os técnicos do Poder Executivo devem estar atentos e não podem se esquecer de deixar à disposição do Poder Legislativo, no mínimo 30 dias antes do prazo para encaminhamento da proposta orçamentária, todos os estudos, as estimativas das receitas e respectivas memórias de cálculo, conforme § 3 o do art. 12, da mencionada lei.

DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

2.2 Controle das Metas Bimestrais de Arrecadação Os equilíbrios orçamentário e financeiro, durante a execução orçamentária, requerem cuidados e acompanhamentos especiais. Durante sua execução, os técnicos envolvidos devem estar atentos à arrecadação da receita pública e às metas que foram estabelecidas na LDO, peça norteadora para manter o equilíbrio entre o previsto e o realizado.

O não acompanhamento dessas diretrizes pode levar ao desequilíbrio orçamentário, com possibilidades de déficit, o qual, por sua vez, provocará o surgimento de Restos a Pagar. Caso ocorra queda da arrecadação, é necessário limitar o gasto, para que as metas não sejam prejudicadas, principalmente em ano de eleição.

A ausência de providências pode causar transtornos ao prefeito em final de mandato, quando da auditagem de suas contas, com provável parecer desfavorável da gestão. Além disso, prejudica o

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seu sucessor, que começará o mandato com dívidas e sem dinheiro em caixa para saudá-las.

O Quadro 1 exemplifica o planejamento. Cabe lembrar que a programação das metas bimestrais para as receitas públicas é exigência da LRF (art. 13).

Quadro 1 – Planejamento das metas de receitas bimestrais Previsão

1o Bimestre

2o Bimestre

3o Bimestre

4o Bimestre

2.000

1.700

1.400

1.800

ISSQNb

2.600

1.800

2.000

2.100

IRRF

IPTU

a

a

5o Bimestre

6o Bimestre

Total

2.200

1.500

10.600

2.000

2.000

12.500

1.300

1.500

1.500

1.800

2.100

2.200

10.400

QPM-ICMSd

7.900

8.200

8.200

9.000

10.000

9.000

52.300

QPM-FPM

5.200

5.400

5.400

6.000

6.800

5.400

34.200

c

e

Imposto Predial e Territorial Urbano; b Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza; c Imposto de Renda Retido na Fonte; d Quota-Parte Muni-

cipal do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação; e Quota-Parte Municipal do Fundo de Participação dos Municípios.

Fonte: Cepam

Ao fim de cada bimestre, recomenda-se fazer um estudo comparativo (modelo no Quadro 2), para gerenciar as possíveis distorções entre o planejado e o executado. Isso serve para ajustar os próximos bimestres, caso seja necessário. No exemplo, são demonstrados o IPTU e o ISSQN, no primeiro bimestre (linhas 1 e 2 do Quadro 1).

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Quadro 2 – Controle entre o previsto e o realizado Receita

Previsão (R$)

Arrecadação (R$)

Realizado (%)

Déficit/Superávit (%)

IPTU

2.000

1.900

95%

-5%

ISSQN

2.600

2.704

104%

+4%

Fonte: Cepam

2.3 Dívida Ativa Tributária e Não Tributária Dívida ativa compõe um conjunto de direitos ou créditos de várias naturezas, em favor do fisco municipal, com prazos estabelecidos na legislação pertinente, vencidos e não pagos pelos devedores.

O gestor municipal não deve confundir dívida ativa com dívida passiva, uma vez que a primeira corresponde aos valores a receber de terceiros, e a segunda representa os valores a pagar a terceiros.

Em conformidade com a Lei 6.830/1980, dívida ativa abrange os valores que o município tem a receber dos cidadãos, empresas, ou qualquer entidade, em virtude do não pagamento de obrigações devidas ao governo municipal nas datas de vencimento e após o seu respectivo registro da inscrição em dívida ativa.

A dívida ativa da Fazenda Pública pode ser de natureza tributária (impostos, taxas e contribuições) ou não tributária (multas de trânsito, multas contratuais, entre outras que não tenham origem tributária) e abrange, além do valor principal, a atualização monetária, os juros e a multa de mora, e demais encargos previstos em lei ou contrato.

A dívida ativa pode ser importante fonte de financiamento do município, desde que o gestor intensifique e aprimore os sistemas de cobrança. Há municípios que não têm investido na cobrança da dívida ativa, levando anos para efetuá-la.

Dada sua relevância, é obrigação do governo informar a situação da dívida ativa, divulgando os valores atualizados e disponibilizando a lista de devedores inscritos e os registros, conforme a Lei 6.830/1980. De forma sintética, a disponibilização das informações está contida no Quadro 3.

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DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

Quadro 3 – Demonstrativo de dívida ativa a receber Dívida Ativa a Receber Inscrita Até ...

Origem

Anterior a 2010

Exercício de 2010

Exercício de 2011

Exercício de 2012

Total inscritoa

Dívida ativa tributária IPTU ISS (...)

Dívida ativa não tributária Multas de trânsito Multas contratuais (...) a

Devidamente atualizado com multas, juros e atualização monetária.

Data: .../.../...

Responsável pela informação:

Fonte: Cepam

TRANSIÇÃO DE CONTAS

Para complementar as informações, por meio de nota explicativa, a equipe de governo deve informar quais providências vêm sendo tomadas para o recebimento da dívida, como, por exemplo, as últimas notificações ou processos de execução fiscal.

2.4 Renúncia de Receita Tributária Na campanha eleitoral, são comuns as propostas de candidatos relacionadas à renúncia de receitas tributárias. Algumas consistem em diminuir a alíquota do ISSQN; isentar certas atividades de tributação municipal; perdoar dívidas tributárias; e retirar ou diminuir multas e juros de mora de tributos não pagos até a data de vencimento.

As propostas implicam, normalmente, diminuir a arrecadação própria, que é fonte de recursos para o município realizar seus investimentos, manter suas atividades e pagar dívidas. Se não houver compensação, poderão surgir dificuldades financeiras para o município, ou ocorrer atendimento precário às demandas da população.

A LRF introduziu mecanismos de controle mais rigorosos sobre a concessão de medidas que impliquem renúncia de receita, para, acima de tudo, resguardar o equilíbrio financeiro do ente federado.

Dessa forma, as renúncias de receitas apenas poderão ocorrer se, previamente, houver lei que as autorize, acompanhada da estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que

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deva iniciar sua vigência e, nos dois seguintes, atendendo ao disposto na LDO e a, pelo menos, uma das seguintes condições estabelecidas nos incisos I e II, do art. 14, da LC 101/2000: I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da LDO;

II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

Os modelos de relatórios que atendem às exigências do art. 14 da LRF (LC 101/2000), a seguir apresentados como exemplo, devem ser levados em consideração no final de mandato, com o propósito de verificar a não afetação das metas fiscais do período, são eles: relatório da estimativa de impacto orçamento e financeiro (Quadro 4) e relatório da estimativa de renúncia e compensação da receita fiscal (Quadro 5).

Quadro 4 – Relatório da estimativa de impacto orçamentário-financeiro (Art. 16 da LC 101/00) Ano

2013

2014

150.000

150.000

150.000

2.000.000

2.300.000

2.500.000

Receita orçamentária esperada

20.000.000

22.000.000

24.000.000

Σ Disponibilidade financeira

22.000.000

24.300.000

26.500.000

% Impacto orçamentário

0,75%

0,68%

0,63%

% Impacto financeiro

0,68%

0,62%

0,57%

Itens Valor da renúncia da receita Disponibilidade financeira

2012

Fonte: Cepam.

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DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

Quadro 5 – Relatório da estimativa da renúncia e compensação da receita fiscal Estimativa da Renúncia e Compensação da Receita Fiscal Especificação da renúncia fiscal Isenção de IPTU para aposentados com único imóvel e que seja para sua moradia Total

Compensação da receita

Valor da renúncia fiscal (R$)

Valor (R$)

Medidas

150.000

350.000

Revisão da Planta Genérica de Valores

150.000

350.000

–

Fonte: Cepam

2.5 Administração das Receitas Não Tributárias Durante o exercício financeiro, o ente federado conta com receitas que não são classificáveis como tributárias e que, na maioria das vezes, são vinculadas a determinadas ações de governo, como, por exemplo, as provenientes de convênios. As cláusulas acordadas no convênio devem

TRANSIÇÃO DE CONTAS

ser acompanhadas para que não haja desvio de finalidade daquilo que foi pactuado. Fazer boa gestão dos diversos convênios é responsabilidade de quem deixa o governo, bem como preparar uma relação destes, deixando-a à disposição para o sucessor.

Outra receita não tributária importante para o município é a proveniente de recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (Fundeb).

Excepcionalmente, no período de fim de

mandato, o prefeito deve estar atento e acompanhar se está sendo aplicada, em sua totalidade, no ensino básico. Citamos apenas dois exemplos de receitas não tributárias, mas existem outras, e os gestores devem dispensar o mesmo tratamento, por interferirem no equilíbrio das contas públicas.

2.6 Proposta Orçamentária da Receita para o Primeiro Ano do Mandato Ao elaborar a proposta orçamentária para o exercício seguinte, os técnicos envolvidos devem estar atentos em resguardar o equilíbrio entre a receita e a despesa para que, na execução, não haja déficit orçamentário e nem financeiro.

Trata-se de um princípio fundamental, ratificado por meio da LRF, art. 11, o qual dispõe que constituem requisitos essenciais, da responsabilidade na gestão fiscal, a instituição, previsão e efetiva arrecadação de todos os tributos de competência do ente federado.

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Caso não atenda ao disposto nesse artigo, no que se refere aos impostos, estão vedadas as transferências voluntárias ao ente federado. Discorre, também, no art. 12, sobre a observância às normas técnicas e legais, e a necessidade de considerar os efeitos das alterações na legislação, da variação do índice de preços, do crescimento econômico, ou de qualquer outro fator relevante.

Orienta, ainda, que acompanhará a proposta orçamentária o demonstrativo da evolução da receita nos três últimos anos, da projeção para os dois seguintes àqueles a que se referirem, e da metodologia de cálculo utilizada.

Com isso, aquele que encerra o mandato neste exercício (2012), possui mais essa responsabilidade de deixar um orçamento devidamente equilibrado para o seu sucessor.

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3 GESTÃO

DA DESPESA PÚBLICA 3.1 Despesas com Pessoal A estrutura de pessoal do município deve ser amplamente conhecida, por se tratar da principal despesa da Administração Pública, em termos de comprometimento financeiro e um dos principais recursos utilizados na prestação dos serviços públicos.

A abrangência de despesa com pessoal é dada pelo art. 18, da LC 101/2000, que assim a define: Entende-se como despesa total com pessoal o somatório dos gastos do ente da federação com os ativos, os inativos e os pensionistas, relativos a mandatos eletivos, cargos, funções ou empregos, civis, militares e de membros de Poder, com quaisquer espécies remuneratórias, tais como vencimentos e vantagens, fixas e variáveis, subsídios, proventos de aposentadoria, reformas e pensões, inclusive adicionais, gratificações, horas extras e vantagens pessoais de qualquer natureza, bem como encargos sociais e contribuições recolhidas pelo ente às entidades de previdência.

DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

Dispositivos de alerta não faltam, para esse item. A LC 101/2000 estabelece, no art. 19, que o município não deve gastar, com pessoal, mais do que 60% da sua Receita Corrente Líquida (RCL), distribuída entre os Poderes Executivo e Legislativo, respectivamente 54% e 6%, calculados sobre o somatório da RCL acumulada nos últimos 12 meses.

Para apurar as despesas com pessoal, o município deverá considerar o mesmo período de apuração da RCL, ou seja, se, para apurar RCL, computam-se os últimos 12 meses, para encontrar os gastos com pessoal utiliza-se o acumulado, também, nos últimos 12 meses.

A lei estabelece, em seu art. 22, um sinalizador prudencial, limitado a 95% dos limites citados.

Se ultrapassado, os responsáveis pela gestão não podem conceder aumento, reajuste, vantagem, ou qualquer outro tipo de benefício a seus servidores, nem tampouco contratar horas extras, criar ou prover cargos públicos; assegurada, apenas, a reposição decorrente de aposentadoria ou falecimento de servidores das áreas da educação, saúde e segurança (LRF, Inciso IV, parágrafo

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único do art. 22).

Aos Tribunais de Contas, é atribuída a tarefa de emitir sinal de alerta quando o montante da despesa total com pessoal exceder 90% do limite; regra dada pelo art. 59, da referida lei.

Constata-se que todo cuidado é pouco, com relação a esse item, sobretudo no que se refere ao encerramento de exercício financeiro. A Figura 1 ilustra os limites para o Poder Executivo e apresenta uma visão mais ampla do tema.

Figura 1 – Limites de despesas com pessoal

Fonte: Cepam

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Cabe ao gestor ficar atento, pois a lei determina que, ao ultrapassar os limites de gastos com pessoal, o município terá oito meses para os devidos ajustes, sendo que o excesso deverá ser eliminado à razão de, pelo menos, um terço, nos quatro primeiros meses. Caso não o faça, estará impedido de receber transferências voluntárias, obter garantias e contratar operações de crédito, bem como é passível de sofrer as penalidades estabelecidas na Lei 10.028/2000.

Entretanto, no último ano de mandato, a regra é que o impedimento para receber transferências voluntárias aplica-se imediatamente se a despesa total com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre. Na Figura 2, é possível visualizar as restrições, quanto aos gastos com pessoal.

Figura 2 – Restrições de gastos com pessoal Regra Geral Despesas com pessoal

a

54% da RCL para o Executivo 6% da RCL para o Legislativoa

Aumento de despesas com pessoal

Proibido, se não previsto na LDO e na Lei Orçamentária Anual (LOA)

Aumento de despesa com pessoal no 2o semestre do final de mandato

Proibido

Se a despesa com pessoal exceder 95% do limite

Proibido aumento da despesa com pessoal

Atentar para Emenda Constitucional (EC) 25/2000.

Fonte: Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000

3.2 Outras Despesas Correntes A Portaria Interministerial 163, de 4 de maio de 2001, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e da Secretaria de Orçamento Federal, indica que esse grupo de despesas corresponde aos gastos governamentais com material de consumo, como combustível; material odontológico, hospitalar e ambulatorial; gêneros alimentícios; material químico; material de escritório e outros de uso não duradouro; material de distribuição gratuita; serviços de consultoria; prestação de serviços de pessoas físicas ou jurídicas classificáveis como Despesas Correntes e que não se enquadrem em outros grupos de despesas previstos na portaria.

Depois da despesa com pessoal, esse grupo é o que mais consome recursos orçamentários na Administração Pública municipal.

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DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

As despesas devem ter eficiente gestão de compras, principalmente para que a Administração obtenha propostas mais vantajosas e que priorizem os serviços essenciais. Um bom gerenciamento no consumo também evitará desperdícios.

Não há, em geral, limite de gastos, mas, a exemplo de qualquer outro grupo de despesa, se a gestão for ineficiente, pode comprometer o equilíbrio orçamentário e o financeiro.

Nesse grupo, estão também contempladas as despesas de caráter continuado, isto é, aquelas que, independentemente da mudança de governo, continuarão a existir. Por exemplo, os serviços de limpeza pública, de manutenção das unidades administrativas, e dos programas em execução.

3.3 Investimentos Abrange as despesas de capital correspondentes ao planejamento e à execução de obras, inclusive com a aquisição de imóveis necessários a essas últimas, e com a compra de instalações,

TRANSIÇÃO DE CONTAS

equipamento e material permanente.

Estão contempladas as despesas relacionadas com a construção de escolas, de unidades básicas de saúde, de estações de tratamento de água e esgoto, com as obras de pavimentação asfáltica, a aquisição de veículos, de microcomputadores, de móveis, entre outras.

São despesas muito importantes, pois, em geral, garantem a criação, a expansão ou o aperfeiçoamento da ação governamental, e contribuem, portanto, para o desenvolvimento das cidades e melhoria da Administração Pública.

Para realizar despesa dessa natureza, é imprescindível estimar o impacto orçamentário e o financeiro no exercício em que deve entrar em vigor e nos dois seguintes. Também é preciso que o ordenador da despesa declare que existe adequação orçamentária e financeira com a LOA e compatibilidade com o Plano Plurianual (PPA) e com a LDO. As duas medidas devem ocorrer antes de as despesas serem licitadas e empenhadas.

O gestor precisa ser cuidadoso, ao estimar o impacto dos investimentos, pois deve levar em conta que um projeto concluído para determinada finalidade gerará despesas para o funcionamento e a manutenção. Como exemplo, citamos a construção de um pronto-socorro municipal, que, após a conclusão da obra, precisará ser equipado e estruturado para funcionar, com a admissão de

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médicos e enfermeiros, a compra de medicamentos, contratos de manutenção dos equipamentos, de serviços de limpeza e de vigilância do prédio, entre outros.

3.4 Aplicação nas Ações e nos Serviços de Saúde Os gestores municipais devem acompanhar atentamente se os recursos orçamentários e financeiros destinados aos gastos com saúde foram suficientes para atender ao mínimo exigido pela Constituição Federal (CF). A Emenda Constitucional (EC) 29, de 13 de setembro de 2000, vincula 15% das receitas de impostos diretamente arrecadados pelo município mais as transferências constitucionais de impostos provenientes da União e do estado.

Para investir o mínimo de 15% da receita de impostos, compreendidas as transferidas pela União e pelo estado, em ações e serviços de saúde, o gestor municipal deve ter claras as receitas que compõem essa base de cálculo, adiante especificadas.

• Impostos diretamente arrecadados pelo município – IPTU; – Imposto de Renda (IR) sobre os rendimentos pagos pelo município; – ISSQN; – Imposto sobre Transmissão de Imóveis Inter-Vivos (ITBI); – Receita de multas, juros de mora e correção monetária dos impostos; – Receita da dívida ativa de impostos e multas, juros de mora e correção monetária respectivos.

• Impostos transferidos pela União – Fundo de Participação dos Municípios (FPM); – Imposto Territorial Rural (ITR); – Transferências da LC 87/1996 – Lei Kandir; – Quota-Parte Municipal do Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguros (QPM-IOF), ou relativas a Títulos ou Valores Mobiliários – Comercialização do Ouro.

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DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

• Impostos transferidos pelo estado – QPM-ICMS; – Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA); – Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)/Exportação.

Cabe lembrar que, além do mínimo constitucional, os repasses financeiros das receitas do Sistema Único de Saúde (SUS) federal serão integralmente aplicados nas ações e nos serviços de saúde, por exemplo, com as assistências hospitalar e ambulatorial.

Aos gestores municipais recomenda-se acompanhar atentamente os gastos com saúde, sobretudo no encerramento do exercício, para, mais adiante, não serem penalizados com a suspensão de transferências voluntárias1, ao deixar de aplicar o mínimo constitucional (15% das

TRANSIÇÃO DE CONTAS

receitas mencionadas).

A Figura 3 mostra as receitas envolvidas e o mínimo a ser gasto nas ações de saúde na esfera municipal;

Figura 3 – Receitas destinadas à saúde

SAÚDE

O município deve, no mínimo, aplicar 15% das receitas provenientes de impostos – EC 29/2000

Fonte: Cepam

1

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Excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social (LR, art. 25, § 3o).

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3.5 Aplicação no Ensino A CF, em seu art. 212, reza que o município aplicará, anualmente, 25%, no mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a proveniente de transferências, na manutenção e no desenvolvimento do ensino. No caso dos municípios, os recursos devem ser destinados prioritariamente para a educação infantil e o ensino fundamental.

Para investir o mínimo exigido na área da educação, o prefeito precisa conhecer os impostos envolvidos na base de cálculo, adiante especificados.

• Impostos diretamente arrecadados pelo município – IPTU; – IR sobre os rendimentos pagos pelo município; – ISSQN; – ITBI; – Receita de multas, juros de mora e correção monetária dos impostos; – Receita da dívida ativa de impostos e multas, juros de mora e correção monetária respectivos.

• Transferências constitucionais de impostos – QPM-FPM; – Quota-Parte Municipal do Imposto Territorial Rural (QPM-ITR); – Quota-Parte Municipal do Imposto sobre Produtos Industrializados – Estados Exportadores de – Produtos Industrializados (QPM-IPI/Exportação); – QPM-IOF, ou relativas a Títulos e Valores Mobiliários – Comercialização do Ouro; – Transferência da Lei Complementar 87/1996 – Lei Kandir; – QPM-ICMS; – IPVA. A aplicação no ensino é priorizada na fiscalização das contas do município, e o seu descumprimento levará o ente federado a sofrer as penalidades a seguir especificadas.

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DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

• Impedimento de receber transferências voluntárias, exceto para as áreas de saúde, educação e assistência social; • Imputação de crime de responsabilidade à autoridade competente; • Impedimento de contratar empréstimos e financiamentos (exceto Antecipação de Receita Orçamentária – ARO); • Impedimento de receber auxílios, subvenções e contribuições da União e do estado; • Receber parecer desfavorável às contas, o qual, se mantido pela Câmara Municipal, poderá sujeitar o prefeito à inelegibilidade.

Para apurar o percentual mínimo a ser aplicado no ensino (Fig. 4), devem ser observadas as disposições da Lei 9.394/1996, que estabelece as diretrizes da educação nacional, especificamente o art. 70, que elenca as despesas que podem ser consideradas do ensino, e o art. 71, que apre-

TRANSIÇÃO DE CONTAS

senta uma relação de despesas não consideradas, como as de manutenção e desenvolvimento do ensino para os fins de apuração da aplicação mínima.

Figura 4 – Receitas destinadas ao ensino

ENSINO

No mínimo, 25% das receitas provenientes de impostos devem ser aplicadas pelos municípios, nas modalidades de ensino infantil e fundamental Fonte: Cepam

Boa parte dos pareceres contrários à aprovação das contas do Executivo municipal, pelos Tribunais de Contas, fundamenta-se na não aplicação do mínimo, após exclusões de algumas despesas que estejam em desacordo com o que é exigido na legislação.

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3.6 Fundos Especiais A Lei 4.320/1964, no art. 71, define fundo especial como “o produto de receitas especificadas que, por lei, se vinculam à realização de determinados objetivos ou serviços, facultada a adoção de normas peculiares de aplicação”.

Nos municípios, existem vários deles, como, por exemplo, o Fundeb; o Fundo Municipal de Saúde (FMS); o Fundo Municipal da Assistência Social (Fmas); o Fundo Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (FMDCA); o Fundo Municipal de Educação para o Trânsito (FMT), entre outros.

Integram os orçamentos e são criados por lei municipal, que pode adotar normas peculiares de aplicação dos recursos, respeitada a legislação federal. Além disso, quase todos os fundos preveem a criação de conselhos de acompanhamento e deliberação de suas ações. É fundamental que o gestor conheça essas leis e realize as despesas de forma compatível com a finalidade e os objetivos dos fundos.

Em qualquer exercício financeiro, inclusive no último ano de mandato, as despesas dos fundos deverão seguir a legislação que é aplicada para todas as despesas orçamentárias, além de observar a legislação específica correspondente à sua operacionalização, como é o caso do Fundeb, que prevê a destinação de, pelo menos, 60% dos recursos do fundo ao pagamento da remuneração dos profissionais do magistério da educação básica em efetivo exercício na rede pública.

3.7 Repasses ao Legislativo Municipal A Câmara de Vereadores não arrecada imposto, não faz convênios, nem tampouco contrata operações de créditos, e assim por diante. Os seus recursos têm origem no caixa central do município. Dentro do orçamento municipal, é apenas uma unidade de despesa, cujo lastro está nas transferências financeiras vindas do Executivo municipal.

As transferências contam com instrumentos reguladores, dados pela EC 58, de 23 de setembro de 2009. De acordo com o art. 29-A, da CF, quanto maior o número de habitantes do município, menor será o percentual de receita a ser destinado ao Poder Legislativo (Quadro 6).

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Quadro 6 – Previsão de receita a ser destinada ao Poder Legislativo

População do Município

Receita/Limite (%) – (EC 58/2009)

Até 100 mil habitantes

7%

De 100.001 a 300 mil habitantes

6%

De 300.001 a 500 mil habitantes

5%

De 500.001 a 3 milhões de habitantes De 3.000.001 a 8 milhões de habitantes Acima de 8 milhões de habitantes

4,5% 4% 3,5%

Fonte: Cepam

TRANSIÇÃO DE CONTAS

O Executivo deve considerar, para cômputo dos limites apresentados às receitas tributárias efetivamente realizadas no exercício anterior ao da transferência financeira à Câmara de Vereadores, os tributos a seguir apresentados.

• Receita Tributária Própria – IPTU; – ISSQN; – ITBI; – IRRF; – Taxas; – Contribuição de Melhoria.

• Transferidas pela União e estado – QPM-FPM (100%); – QPM-ITR (100%); – IPI/Exportação (100%); – IOF/Ouro (100%);

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– QPM-ICMS (100%); – QPM-IPVA (100%); – Quota-Parte Municipal da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico (QPM-Cide) (100%).

Alguns Tribunais de Contas interpretam que compõem a base de cálculo, para efeitos de repasses ao Legislativo municipal, a arrecadação das multas e juros de mora de natureza tributária, bem como a dívida ativa tributária e a compensação financeira do ICMS (Lei Kandir).

O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo (Tcesp) vem manifestando o entendimento de que não deverão integrar a base de cálculo dessas receitas. Daí a necessidade de ampliar os cuidados nos repasses.

Dar atenção especial à contribuição para Custeio do Serviço de Iluminação Pública (CIP), por não se tratar de contribuição de melhoria e não integrar a receita tributária, logo, deve ser excluída da base de cálculo do repasse à Câmara de Vereadores.

As taxas cobradas pelas autarquias municipais não entram no cômputo do duodécimo do Legislativo municipal, por não financiar as suas despesas, uma vez que essa responsabilidade é do Tesouro Central. Em face de sua especialização operacional, autarquias não podem financiar a atividade legislativa. É o entendimento do Tcesp, em seu Manual de Gestão Financeira das Câmaras de Vereadores – 2012.

Recomenda-se, ao chefe do Executivo, especial atenção quanto ao art. 29-A, § 2 o, da CF, pois constitui crime de responsabilidade do prefeito o repasse acima do limite estabelecido, ou o ato de não enviar a parcela que cabe à Câmara Municipal até o dia 20 de cada mês.

3.8 Despesas da Câmara de Vereadores Neste item, cabe o alerta quanto aos limites estabelecido no art. 29-A da CF. Atenção especial deve ser dada à interpretação do § 1o, no que tange ao gasto com folha de pagamento, a saber: a Câmara de Vereadores não gastará mais de 70% de sua receita com folha de pagamento, incluído o gasto com o subsídio de seus vereadores. Ao apurar o limite de gasto com folha de pagamento, não se deve computar nenhum gasto extrafolha, como encargos patronais e outros gastos correlatos.

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DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

A regra estabelece que essas despesas não devem ultrapassar os percentuais, apresentados no Quadro 7, do somatório da receita tributária e das transferências constitucionais efetivamente arrecadadas no exercício anterior.

Quadro 7 – Percentuais dos limites de despesas do legislativo

População do Município

Limites de Gastos com Folha de pagamento (%)

Até 100 mil habitantes

7%

70% - (4,90%)

De 100.001 a 300 mil habitantes

6%

70% - (4,20%)

De 300.001 a 500 mil habitantes

5%

70% - (3,50%)

4,5%

70% - (3,15%)

4%

70% - (2,80%)

3,5%

70% - (2,45%)

De 500.001 a 3 milhões de habitantes De 3.000.001 a 8 milhões de habitantes

TRANSIÇÃO DE CONTAS

Receita/Limite (%)

Acima de 8 milhões de habitantes Fonte: Cepam

Nota-se, pelo Quadro 7, que se partiu da hipótese de repasse financeiro para o Legislativo no limite máximo. No estado de São Paulo, o Tribunal de Contas considera como base de cálculo, para verificar os gastos com folha de pagamento, os recursos efetivamente repassados.

Também cabe lembrar que a remuneração total dos vereadores nunca deve ultrapassar 5% da receita municipal (art. 29, VII da CF). Na apuração, deve-se considerar a receita tributária ampliada (receita tributária própria mais as transferidas da União e do estado), efetivamente arrecadada no exercício anterior.

Pela ótica da LC 101, de 4 de maio de 2000, alínea a, inciso III do art. 20, há outro limite de 6%, aplicado sobre a RCL, para os gastos totais com pessoal do Poder Legislativo, e que deve ser monitorado concomitantemente com os limites da CF. A doutrina explica que há diferença entre gastos com a folha de pagamento e gastos com pessoal.

No caso da folha de pagamento, não se incluem os encargos sociais, enquanto que, no caso das despesas com pessoal, esses encargos são computados.

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Figura 5 – Gastos com folha de pagamento e com pessoal do Legislativo

Gastos Totais com Folha de Pagamento (Art. 29-A da CF) Despesas com Folha de Pagamento + Subsídios de Vereadores

Repasses do Executivo Municipal

= Até 70%

Gastos Totais com Pessoal (LC 101/2000)

Gastos Totais com Pessoal

Receita Corrente Líquida

= Até 6%

Fonte: Cepam

Observa-se que as bases (numerador e denominador), para ambos os casos, são diferentes (Fig. 5). Ao presidente da Câmara de Vereadores, cabe adequar as despesas aos limites retromencionados. A não observância leva-o a cometer crime de responsabilidade.

3.9 Proposta Orçamentária da Despesa Durante todo o exercício financeiro, simultaneamente à execução orçamentária, trabalha-se com o planejamento orçamentário; em especial, com a elaboração da LDO, no primeiro semestre, e com a LOA, no segundo semestre.

A peculiaridade do último ano de mandato é que a proposta preparada será executada, se não houver reeleição, por outro gestor, provavelmente, por outra equipe de governo.

O que se espera é que a proposta seja elaborada com todo o rigor técnico, de modo a não subestimar ou superestimar, a exemplo das receitas, as despesas, para não prejudicar as ações do futuro governo, pois, quem perde, nesse caso, é a sociedade, apesar de os orçamentos permitirem alterações, durante a execução.

Cabe observar que o PPA em vigor contempla metas e objetivos da Administração até o primeiro ano do mandato subsequente ao atual.

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4 DÍVIDA

PÚBLICA MUNICIPAL Compreende as obrigações do município com terceiros, basicamente com fornecedores, bancos, governo federal, servidores municipais e com pessoas físicas ou jurídicas que tenham direito ao recebimento dos indesejáveis precatórios contra a Fazenda municipal.

Contabilmente, divide-se em dois grupos: dívida flutuante e dívida fundada, também denominada dívida consolidada.

4.1 Dívida Flutuante Refere-se às dívidas contraídas de curto prazo, ou seja, de exigibilidade não superior a 360 dias. Segundo o art. 92 da Lei federal 4.320/1964, compreende: I - Os restos a pagar, excluídos os serviços da dívida; II - Os serviços da dívida a pagar; III - Os depósitos; IV - Os débitos de tesouraria.

O componente mais comum e mais preocupante da dívida flutuante é o denominado restos a pagar, que pode comprometer a gestão das políticas do município, caso não seja suficiente a cobertura financeira para o correspondente pagamento, pois inviabilizaria a realização de novas despesas, podendo comprometer o fornecimento de bens e serviços e atrasar o pagamento de pessoal, sobretudo no final do exercício, quando os servidores têm direito à gratificação natalina (décimo terceiro salário) (Quadro 8).

DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

Quadro 8 – Modelo analítico de demonstrativo dos Restos a Pagar Empenhos a Pagar (Restos a Pagar) do Exercício de... Órgão: Unidade Orçamentária Nome do credor

Número da nota de empenho de origem

Valor a pagar

Data do vencimento

Conta bancária para pagamento da dívida

Fonte de recursos

Total Fonte: Cepam

TRANSIÇÃO DE CONTAS

Devem ser pagos, respeitando-se a ordem cronológica para cada fonte diferenciada de recursos 2.

A descrição da conta bancária permite verificar se há ou não disponibilidade para o pagamento da dívida, ou quanto de recurso financeiro ainda será necessário, sendo complementada pela identificação das fontes de recursos.

Diagnósticos das finanças dos 644 municípios do estado de São Paulo, excluindo a capital, publicados no Diário Oficial do Estado de São Paulo, apontam que os resultados orçamentários evoluíram após a publicação da LRF (LC 101), em 4 de maio de 2000, pois prevê, em seu art. 42, norma específica para o último ano de mandato em relação à assunção de obrigações financeiras.

Art. 42 – É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.

Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.

Evidencia-se, assim, que os municípios paulistas estão melhorando a gestão orçamentária e a financeira dos seus recursos, evitando, dessa forma, a figura dos restos a pagar, sem o devido

2

36

Art. 5o, da Lei federal 8.666/1993.

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lastro financeiro, principalmente após a LRF, como se observa no Quadro 9.

Quadro 9 – Consolidado da execução orçamentária Exercícios

Déficit/Superávit (%) 2000

- 8,30%

2001

- 1,51%

2002

3,68%

2003

- 0,31%

2004

0,91%

2005

5,78%

2006

3,54%

2007

5,32%

2008

5,15%

2009

5,79%

Fonte: Cepam

Outro componente comum, que tem merecido atenção na análise da dívida flutuante, é a conta denominada depósitos. Essa conta representa o montante de recursos do qual o governo municipal é um simples depositário. Exemplo típico desse montante refere-se aos descontos previdenciários da folha de pagamento dos servidores públicos, que a Administração municipal deve repassar ao regime geral de previdência social ou ao regime próprio de previdência social.

Embora sejam dívidas de natureza extraorçamentária, oneram as disponibilidades de caixa e bancos (Quadro 10).

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Quadro 10 – Modelo analítico de demonstrativo dos depósitos diversos Nome do Credor

Número da Nota Extraorçamentária

Valor a Pagar

Data de Vencimento

Conta Bancária para Pagamento da Dívida

Total Fonte: Cepam

4.2 Dívida Consolidada ou Fundada Refere-se àquelas obrigações financeiras, do ente da federação, assumidas em virtude de leis, contratos, convênios, ou tratados, e da realização de operações de crédito, para amortização em

TRANSIÇÃO DE CONTAS

prazo superior a 12 meses.

Exemplos típicos dessas dívidas são o parcelamento dos precatórios judiciais, o financiamento de obras e serviços, e os parcelamentos de débito no Instituto Nacional de Seguro Social (INSS).

A dívida fundada ou consolidada poderá ser demonstrada, conforme modelo do Quadro 11, para efeito de encerramento de exercício.

Quadro 11 – Demonstrativo da dívida fundada ou consolidada

Tipo

Fonte: Cepam

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Base Legal

Pagamento Mensal de Amortização

Pagamento Mensal de Juros/ Encargos

Vencimento da Última Prestação

Saldo em ___/___/____

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Boa parcela dos municípios paulistas encontra-se dentro do limite de endividamento estabelecido pela Resolução 40, de 20 de dezembro de 2001, do Senado Federal, ou, até mesmo, não possui dívida de longo prazo – a chamada dívida consolidada. Entretanto, cabe ao gestor responsável pelas finanças municipais certificar-se da existência ou não de dívida consolidada.

Em caso positivo, averiguar o grau de endividamento e a maneira como vem sendo tratada. A regra legal encontra-se no art. 3 o da referida Resolução, que se resume: se a dívida consolidada líquida do município no encerramento do ano de 2001 encontrava-se acima do limite de 1,2 vezes da sua RCL, deverá, até o final do 15 o exercício financeiro, portanto, o ano de 2016, reduzir o excedente, à proporção de um quinze avos ao ano.

De acordo com publicação no Diário Oficial do Estado de São Paulo, o endividamento de longo prazo dos 644 municípios paulistas registra expressivo crescimento (Quadro 12), passando de R$ 3,2 bilhões, em 1999, para R$ 16,2 bilhões, em 2008.

Quadro 12 – Consolidado da dívida fundada dos 644 municípios Exercício

Valores (R$ bilhões)

Δ%

1999

3,2

-

2000

5,2

62,50%

2001

5,9

13,46%

2002

7,7

30,51%

2003

8,7

12,99%

2004

9,4

8,05%

2005

10,3

9,57%

2006

10,7

3,88%

2007

11,4

6,54%

2008

16,2

42,11%

2009

Não apurado

Fonte: Cepam

Recomenda-se o monitoramento permanente do índice de endividamento de longo prazo, para evitar dissabores, especialmente em relação às transferências voluntárias e à realização de operações de crédito no caso de o município ultrapassar o limite estabelecido.

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5 CONTROLE,

AVALIAÇÃO E PRESTAÇÃO DE CONTAS 5.1 Controle e Desempenho da Administração No controle gerencial, deve existir um conjunto de medidas para averiguar o desempenho e o resultado que se pretende alcançar, destacando-se a eficiência, a eficácia e a efetividade das ações.

O desempenho da Administração municipal em relação ao PPA, então, pode ser medido de maneiras diversas. Há considerável diferença entre os termos apresentados, como a seguir é demonstrado.

A eficiência

Está relacionada ao custo de produção ou à forma pelos quais os recursos são consumidos, ou seja, está relacionada com o uso mais racional possível de insumos necessários à prestação dos serviços ou

DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

à produção de bens. Uma administração poderá ser considerada eficiente quando consegue o máximo com o mínimo de esforço e materiais possíveis e viáveis. Em outras palavras, os gestores que conseguirem minimizar o custo dos insumos utilizados para um determinado volume de produção de bens ou serviços serão considerados eficientes.

A eficácia

Relaciona-se aos resultados esperados, ou seja, tratando-se da administração pública, significa o alcance da meta e do objetivo previamente estabelecidos.

TRANSIÇÃO DE CONTAS

A efetividade

Pode ser traduzida como o grau de satisfação das necessidades e dos desejos da sociedade em decorrência dos serviços prestados pelo governo. (BEZERRA FILHO, 2004, p. 13-15).

Esses conceitos deixam claro que um governo considerado eficaz poderá, ao mesmo tempo, não ter sido eficiente e/ou efetivo.

As medidas de desempenho devem ser empregadas tanto no controle e na avaliação das políticas sociais como das políticas econômicas.

O controle e a avaliação, nesses casos, acontecem por meio de indicadores sociais ou econômicos, que servem para a apresentação de diagnósticos, por exemplo; o estabelecimento de metas e objetivos, em determinado período; e como instrumento de medida para o controle.

Com os avanços obtidos na formulação do PPA, nos municípios do estado de São Paulo, destacase a necessidade de apresentar as propostas com metas quantificadas e acompanhadas de indicadores. Há uma possível tendência ao desenvolvimento do controle gerencial na Administração Pública, que é natural não apenas pela nova forma de apresentação do PPA, mas pela própria sociedade, que exige ampla transparência das ações governamentais.

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A cultura organizacional deve ser voltada para os aspectos gerenciais, caso contrário, os indicadores serão formulados apenas para o atendimento formal, perdendo totalmente a potencialidade.

A organização do sistema de controle interno é fundamental para que os objetivos relacionados à sua melhoria e à adequada avaliação sejam alcançados. Algumas experiências, principalmente em decorrência de financiamentos por meio de programas de modernização, vêm sendo desenvolvidas no Brasil, com propostas de criação de controladorias ou auditorias internas. Essas ações devem produzir resultados satisfatórios para a Administração Pública e, consequentemente, para a sociedade.

5.2 Prestação Anual de Contas Como última tarefa do exercício financeiro que se encerra, cabe ao gestor municipal preparar a prestação de contas. Isso envolve as contas das Administrações direta e indireta do município, e deve ser encaminhada ao Tcesp até 31 de março do ano seguinte. De posse da documentação, o Tribunal fará rigorosa auditagem contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, com observância dos princípios da legalidade, legitimidade e economicidade. Será emitido parecer prévio sobre os atos praticados pelos responsáveis da guarda dos bens e valores da municipalidade.

Atenção redobrada sempre é recomendável nos ajustes das contas anuais, pois a emissão de parecer desfavorável, pelo Tribunal de Contas, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara de Vereadores. Caso contrário, o chefe do Executivo municipal poderá ter sua inelegibilidade declarada.

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6 TRANSPARÊNCIA

FISCAL

6.1 Relatório Resumido de Execução Orçamentária O relatório não é novidade para aqueles que estão evolvidos com o orçamento e as finanças públicas. A exigência data de 1988, justificada pelo § 3 o do art.

165 da CF, que não definiu normas mais analíticas para sua elaboração.

Doze anos após a promulgação da CF de 1988, é aprovada a LRF – LC 101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanças públicas direcionadas para a responsabilidade na gestão fiscal. Entre elas, estão as específicas para elaboração e publicação do Relatório Resumido de E xecução Orçamentária ( RREO).

O preenchimento, bimestral, é tarefa exclusiva do Executivo. As informações devem enfatizar a consolidação de todas as unidades gestoras que compõem a Administração direta e a indireta. Para tanto, os responsáveis do Legislativo, de autarquias, fundações, fundos especiais, e empresas estatais dependentes, devem, mensalmente, fornecer cópia de seus balancetes orçamentário e financeiro, ao Executivo, que preparará o relatório em questão.

DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

O RREO é formado pelos seguintes demonstrativos: • Balanço Orçamentário; • Execução das Despesas por Função/Subfunção; • Receita Corrente Líquida; • Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime Próprio dos Servidores Públicos; • Resultado Nominal; • Resultado Primário; • Restos a Pagar por Poder e por Órgão; • Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino; • Parcerias Público-Privadas (PPP);

TRANSIÇÃO DE CONTAS

• Simplificado do RREO; • Receita de Impostos Líquida e das Despesas Próprias com Saúde; • Receitas de Operações de Crédito e Despesas de Capital; • Projeção Atuarial do Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores Públicos; e • Receita de Alienação de Ativos e Aplicação dos Recursos.

O Balanço Orçamentário, definido na Lei 4.320, de 31 de março de 1964, especificará as receitas e despesas previstas atualizadas, em confronto com as realizadas a cada bimestre. Por meio desse relatório, o gestor municipal pode identificar a existência de superávit ou déficit orçamentário.

O demonstrativo atende ao disposto no art. 52, incisos I e II, alíneas a e b, da LRF – LC 101/2000, e abrange a Administração direta e a indireta do município, como autarquias, fundações, fundos especiais e empresas estatais dependentes3 . Com elaboração bimestral, deve ser publicado até 30 dias do encerramento de cada bimestre. O responsável pela elaboração é o Poder Executivo e deve conter as assinaturas do prefeito, do contabilista e do responsável pelo controle interno.

3

Empresa controlada que receba do ente controlador recursos financeiros para pagamento de despesas com pessoal, ou de custeio, em geral,

ou de capital, não considerando os recursos para aumento de participação acionária.

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O Demonstrativo da Execução das Despesas por Função/Subfunção visa à harmonização da prestação de contas e dos relatórios e demonstrativos, conforme art. 67, inciso III, da LRF. Para permitir mais transparência por meio da apuração líquida e total das despesas, estas deverão ser apresentadas nesse demonstrativo segregadas em: • despesas orçamentárias líquidas das intraorçamentárias; • despesas intraorçamentárias.

A função expressa o maior nível de agregação das ações da Administração Pública, nas diversas áreas de despesa que competem ao setor público.

A subfunção representa uma partição da função, visando a agregar determinado subconjunto de despesa do setor público.

Sua elaboração é bimestral e deve ser publicado até 30 dias do encerramento de cada bimestre.

O responsável por sua elaboração é o Poder Executivo e deve conter as assinaturas do prefeito, do contabilista e do responsável pelo controle interno.

O Demonstrativo da Receita Corrente Líquida deve ser preparado de acordo com o art. 2 o, inciso IV e 53, inciso I, da LC 101/2000, e recepciona dados para a apuração da RCL, sua evolução nos últimos 12 meses, assim como a previsão de seu desempenho no decorrer do exercício. É de vital importância, pois oferece a base de cálculo para os limites estabelecidos pela LRF – LC 101/2000, e que são requeridos no Relatório de Gestão Fiscal.

A apuração da RCL considerará todas as receitas de natureza corrente, arrecadadas no último mês do período, mais os 11 meses anteriores, de todos os órgãos da Administração direta, de todos os Poderes e das entidades da Administração indireta, tais como as autarquias, as fundações públicas, os fundos especiais e as empresas estatais dependentes.

A elaboração é realizada ao fim de cada bimestre, para todos os municípios. Para aqueles com população acima de 50 mil habitantes, a publicação acontece até 30 dias do encerramento do bimestre. Nos municípios com menos de 50 mil habitantes, que fizeram a opção prevista no art.

63, da LRF – LC 101/2000, a publicação será feita semestralmente, 30 dias do encerramento do semestre.

O responsável pela elaboração é o Poder Executivo e deve conter as assinaturas do prefeito, do contabilista e do responsável pelo controle interno.

47

DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

O Demonstrativo das Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime Próprio dos Servidores Públicos acompanha o RREO e dá transparência às receitas e despesas previdenciárias dos municípios que contam com o regime próprio de previdência social. Nele, devem ser computadas as receitas previdenciárias de contribuições dos servidores civis, ativos e inativos, bem como aquelas efetuadas pelo empregador e as despesas previdenciárias com pessoal inativo e pensionista, dos órgãos ou entidades que operam os sistemas próprios de previdência social, como os institutos de previdência, as autarquias previdenciárias, os fundos de natureza previdenciária e assemelhados.

Cabe ressaltar que, se o município mantiver ou vier a instituir regime próprio de previdência social, deve fazê-lo com base em normas de contabilidade e atuária que preservem seu equilíbrio financeiro e atuarial.

Deve ser elaborado bimestralmente, por todos os municípios. Aqueles com população acima de

TRANSIÇÃO DE CONTAS

50 mil habitantes devem publicar até 30 dias do encerramento do bimestre e os com menos de 50 mil habitantes, que fizeram a opção prevista no art. 63, da LRF – LC 101/2000, semestralmente, 30 dias do encerramento do semestre.

O responsável pela elaboração é o Poder Executivo e deve conter as assinaturas do prefeito, do contabilista e do responsável pelo controle interno.

Os Demonstrativos dos Resultados Nominal e Primário evidenciam o desempenho fiscal durante todo o exercício e têm como função mostrar a apuração dos resultados nominal e primário, atendendo às exigências do art. 53, inciso III, da LRF – LC 101/2000.

Entende-se como resultado nominal a diferença entre o saldo da dívida fiscal líquida entre dois períodos e, como resultado primário, a diferença entre as receitas e as despesas não financeiras.

As metas de resultados nominal e primário são estabelecidas na LDO, logo, cabe ao gestor público acompanhar a execução do orçamento e, se verificado ao final de um bimestre que a realização da receita não comporta o seu cumprimento, tem ele o dever de limitar gastos e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela LDO. O relatório consolidará as informações de todos os órgãos da Administração direta, de todos os Poderes e das entidades da Administração indireta, como autarquias, fundações, fundos especiais e empresas estatais dependentes.

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Deve ser elaborado, bimestralmente, por todos os municípios. Aqueles com população acima de 50 mil habitantes devem publicá-lo até 30 dias do encerramento do bimestre. Os municípios com menos de 50 mil habitantes, que fizeram a opção prevista no art. 63 da LRF – LC 101/2000, publicarão semestralmente, 30 dias do encerramento do semestre.

O responsável pela elaboração é o Poder Executivo e deve conter as assinaturas do prefeito, do contabilista e do responsável pelo controle interno.

O Demonstrativo de Restos a Pagar por Poder e por Órgão tem como função indicar a movimentação da conta Restos a Pagar por Poder e órgãos da Administração direta, de todos os Poderes e das entidades da Administração indireta, como autarquias, fundações, fundos especiais e empresas estatais dependentes.

Restos a Pagar são as obrigações assumidas pelas entidades especificadas e não pagas até 31 de dezembro, e constam no Passivo Financeiro do Balanço Patrimonial como Restos a Pagar.

As despesas não pagas até essa data, que ainda não passaram pelo estágio da liquidação 4, são inscritas em restos a pagar não processados. As que já passaram pelo estágio da liquidação, são inscritas em restos a pagar processados.

Atenção especial deve ser dada para os compromissos assumidos nos últimos oito meses do mandato. Nesse período, todas as despesas empenhadas devem contar como suporte financeiro.

O relatório deve ser elaborado bimestralmente, por todos os municípios, e publicado até 30 dias do encerramento do bimestre.

O responsável pela elaboração é o Poder Executivo e deve conter as assinaturas do prefeito, do contabilista e do responsável pelo controle interno.

O Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino apresenta os recursos públicos destinados à educação. O art. 72 da Lei 9.394/1996, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) prevê a publicação nos relatórios expressos na CF; o art. 165 da Constituição determina a publicação até 30 dias após o encerramento de cada bimestre do RREO. Adicionalmente, o art. 52 da LRF – LC 101/2000 reafirma o prazo de publicação e informa a sua abrangência.

4

Consiste na verificação do direito adquirido, mediante a entrega do bem ou do serviço contratado.

49

DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

Também constitui fator determinante para a elaboração do demonstrativo, o disposto no art. 25, § 1o, inciso IV, alínea b, da mesma lei, que determina, como condição para o recebimento de transferências voluntárias, por parte do ente da Federação, o cumprimento do limite constitucional relativo à educação.

Ressalta-se que a Portaria 844, de 8 de julho de 2008, do Ministério da Educação (MEC), determina o preenchimento das informações relativas à manutenção e ao desenvolvimento do ensino, nos formulários do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Educação (Siope), condição indispensável para a realização de transferências voluntárias pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE).

O Demonstrativo das Parcerias Público-Privadas passa a integrar o RREO e deverá ser publicado bimestralmente, com a obrigatoriedade de publicação restrita aos entes que realizarem as PPPs. O Sistema de Coleta de Dados Contábeis (SISTN-Caixa) estará habilitado a receber, a

TRANSIÇÃO DE CONTAS

cada bimestre, as informações sobre a realização de PPP, ou, em caso de não realização, declaração atestando que o ente não contratou PPPs até aquela data.

A Lei 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que instituiu normas gerais para licitação e contratação de PPPs no âmbito da Administração Pública, alterada pela Lei 12.024, de 2009, se aplica aos órgãos da Administração direta, aos fundos especiais, às autarquias, às fundações públicas, às empresas públicas, às sociedades de economia mista e às demais entidades controladas direta ou indiretamente pelo ente federado.

Para os municípios com menos de 50 mil habitantes, o demonstrativo das PPPs, deve ser publicado semestralmente.

O Demonstrativo Simplificado do Relatório Resumido da Execução Orçamentária visa evidenciar, de forma simplificada, a execução orçamentária e de restos a pagar; a apuração dos limites mínimos constitucionais de aplicação em saúde e educação; a apuração do limite máximo permitido para contratação de operações de crédito; as projeções atuariais dos Regimes de Previdência, bem como suas receitas e despesas; o valor da RCL; o cumprimento das metas de resultado nominal e primário estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais da LDO; e a aplicação da receita de capital derivada da alienação de ativos.

A elaboração desse demonstrativo será feita mediante a extração das informações dos demonstrativos completos, que compõem o RREO, e deve ser publicado como instrumento de transparência

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da gestão fiscal em atendimento ao art. 48 da LRF – LC 101/2000, bimestralmente, para todos os municípios. Para aqueles com menos de 50 mil habitantes, a publicação é semestral.

O Demonstrativo da Receita de Impostos Líquida e das Despesas Próprias com Ações e Serviços Públicos de Saúde apresenta a receita líquida de impostos e as transferências constitucionais e legais; as despesas com saúde por grupo de natureza da despesa e por subfunção; as transferências de recursos do SUS, provenientes de outros entes federados; e a participação das despesas com saúde na receita de impostos líquida e transferências constitucionais e legais, com a finalidade de demonstrar o cumprimento da aplicação dos recursos mínimos, nas ações e serviços públicos de saúde. No preenchimento, deverão ser utilizados os formulários do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde (Siops).

Integra o RREO, para verificação do cumprimento do disposto no art. 25, § 1o, inciso IV, alínea b, da LRF – LC 101/2000, e deverá ser publicado até 30 dias após o encerramento do 3 o e do 6 o bimestre.

O Demonstrativo das Receitas de Operações de Crédito e Despesas de Capital apresenta as receitas de operações de crédito em comparação com as despesas de capital 5 , com a finalidade de mostrar o cumprimento da chamada regra de ouro, ou seja, a vedação constitucional à realização de receitas de operações de crédito que ultrapassem o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta 6 .

A sua feitura atende aos artigos 53, § 1o, incisos I e 38, § 1o, da LRF – LC 101/2000, e deve abranger os órgãos da Administração direta, de todos os Poderes e das entidades da Administração indireta, como autarquias, fundações, fundos especiais e empresas estatais dependentes.

Deve ser elaborado por todos os municípios, ao final do último bimestre do exercício, e publicado até 30 dias do encerramento do bimestre.

O responsável pela elaboração é o Poder Executivo e deve conter as assinaturas do prefeito, do contabilista e do responsável pelo controle interno.

O Demonstrativo da Projeção Atuarial do Regime Próprio de Previdência Social dos

5

São os gastos realizados pela Administração Pública que contribuem, diretamente, para formação ou aquisição de um bem de capital.

6

Artigo 167, inciso III, da CF.

51

DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

Servidores Públicos apresenta a projeção atuarial do regime próprio de previdência social dos servidores públicos.

Integra o RREO e deve ser elaborado pelo setor competente do Poder Executivo, no último bimestre do ano, e publicado até 30 dias do encerramento deste bimestre.

Apenas os municípios que possuem Institutos de Previdência, Fundos de Natureza Previdenciária e assemelhados, devem fazê-lo.

A elaboração é obrigatória e tem respaldo no artigo 53, § 1o, inciso II, da LRF – LC 101/2000.

O responsável é o Poder Executivo e deve conter as assinaturas do prefeito, do contabilista e do responsável pelo controle interno.

O Demonstrativo da Receita de Alienação de Ativos e Aplicação dos recursos é uma exigência do artigo 53, § 1o, inciso III, da LRF – LC 101/2000.

TRANSIÇÃO DE CONTAS

Integra o RREO, deve ser elaborado apenas no último bimestre do exercício e publicado 30 dias após. Cabe lembrar que é vedada a aplicação da receita de capital derivada da venda de bens e direitos que integram o patrimônio público para o pagamento de despesas de natureza corrente, salvo se destinada por lei específica para pagamento de despesas previdenciárias, tanto do regime geral quanto do regime próprio dos servidores públicos.

O responsável pela elaboração é o Poder Executivo e deve conter as assinaturas do prefeito, do contabilista e do responsável pelo controle interno.

Devem ser consolidadas todas as informações dos órgãos da Administração direta, de todos os Poderes e das entidades da Administração indireta, como autarquias, fundações, fundos especiais e empresas estatais dependentes.

O RREO, conforme estabelece a CF, deverá ser publicado pelo Poder Executivo até 30 dias após o encerramento de cada bimestre, de acordo com as demonstrações dos Quadros 13 e 14.

Em caso da necessidade de republicação do referido relatório, deverão ser observados os procedimentos vigentes na época da publicação original.

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Quadro 13 – Prazos para publicações do RREO (municípios com população igual ou acima de 50 mil habitantes) Demonstrativos Bimestrais Balanço Orçamentário Execuções de Despesas por Função/Subfunção Receita Corrente Líquida Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime Próprio de Previdência dos Servidores Resultado Nominal Resultado Primário Restos a Pagar por Poder e Órgão Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Parcerias Público-Privadas Simplificado do Relatório Resumido da Execução Orçamentário PRAZOS Período

Datas

Jan./Fev.

Até 30 de março

Jan./Abr.

Até 30 de maiow

Jan./Jun.

Até 30 de julho

Jan./Ago.

Até 30 de setembro

Jan./Out.

Até 30 de novembro

Jan./Dez.

Até 30 de janeiro

Demonstrativo Semestral Receita de Imposto Líquida e das Despesas Próprias com Saúde PRAZOS Período

Datas

Jan./Jun.

Até 30 de julho

Jan./Dez.

Até 30 de janeiro

Demonstrativos Anuais Receitas de Operações de Crédito e Despesas de Capital Projeção Atuarial de Regime Próprio de Previdência dos Servidores Receita de Alienação de Ativos e Aplicação dos Recursos PRAZO Período

Data

Jan./Dez.

Até 30 de janeiro

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

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DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

Quadro 14 – Prazos para publicações do RREO (municípios com menos de 50 mil habitantes) Demonstrativos Bimestrais Balanço Orçamentário Execuções de Despesas por Função/Subfunção Receitas e Despesas com Manutenção e Desenvolvimento do Ensino PRAZOS Período

Datas

Jan./Fev.

Até 30 de março

Jan./Abr.

Até 30 de maio

Jan./Jun.

Até 30 de julho

Jan./Ago.

Até 30 de setembro

Jan./Out.

Até 30 de novembro

Jan./Dez.

Até 30 de janeiro

Demonstrativos Semestrais

TRANSIÇÃO DE CONTAS

Receita Corrente Líquida Receitas e Despesas Previdenciárias do Regime Próprio de Previdência dos Servidores Resultado Nominal Resultado Primário Restos a Pagar por Poder e Órgão Receita Líquida de Imposto e das Despesas Próprias com Saúde Parcerias Público-Privadas Simplificado do Relatório Resumido da Execução Orçamentário PRAZOS Período

Datas

Jan./Jun.

Até 30 de julho

Jan./Dez.

Até 30 de janeiro

Demonstrativos Anuais Receitas de Operações de Crédito e Despesas de Capital Projeção Atuarial de Regime Próprio de Previdência dos Servidores Receita de Alienação de Ativos e Aplicação dos Recursos PRAZO Período

Datas

Jan./Dez.

Até 30 de janeiro

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

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A STN, por meio da Portaria 407, de 20 de junho de 2011, aprovou a 4 a edição do Manual de Demonstrativos Fiscais, válido para o exercício de 2012, com todas as instruções de preenchimento do RREO (p. 95-364).

Pode ser baixado em arquivo digital, disponível no site: <http://www.tesouro. fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/manuais.asp>.

6.2 RELATÓRIO DE GESTÃO FISCAL A LRF – LC 101/2000, que tem como vertente estabelecer normas de finanças públicas direcionadas para a responsabilidade da gestão fiscal, determina, no art. 54, que, ao final de cada quadrimestre, será emitido Relatório de Gestão Fiscal, pelos titulares dos Poderes e órgãos.

Nos municípios, a emissão é de competência dos Poderes Executivo e Legislativo, e do Tribunal de Contas, quando houver. As informações nele contidas abrangem a Administração direta, que é composta pelos Poderes Executivo e Legislativo, e a indireta, formada pelas autarquias, fundações, fundos, empresas públicas e sociedades de economia mista, beneficiárias de recursos do orçamento fiscal e da seguridade social, para manutenção de suas atividades.

O Relatório de Gestão Fiscal do Poder Executivo conterá comparativos com os limites estabelecidos pela LRF – LC 101/2000, dos seguintes montantes: • Despesa total com pessoal, evidenciando as despesas com ativos, inativos e pensionistas; • Dívida consolidada; • Concessão de garantias e contragarantias; • Operações de crédito.

Além disso, indicará as medidas corretivas adotadas, ou a adotar, se ultrapassado qualquer limite.

O relatório emitido no último quadrimestre do ano deverá conter, também, os seguintes demonstrativos: • Montante das disponibilidades de caixa em 31 de dezembro; • Inscrição em Restos a Pagar das despesas liquidadas, das empenhadas e não liquidadas, até o limite do saldo da disponibilidade de caixa, e das não inscritas por falta de disponibilidade de caixa e cujos empenhos foram cancelados; • Do cumprimento do disposto na LRF – LC 101/2000, no que se refere à liquidação da operação de crédito por ARO, com juros e outros encargos, incidentes até dezembro de cada ano, além do atendimento à proibição de contratar tais operações no último ano de mandato do prefeito.

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DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

A elaboração é quadrimestral para todos os municípios. Para aqueles com mais de 50 mil habitantes, deve ser publicado até 30 dias do encerramento de cada quadrimestre. Nos municípios com população abaixo de 50 mil habitantes e que fizeram a opção prevista no art. 63 da LRF – LC 101/2000, a publicação pode ser semestral, 30 dias após o seu encerramento.

Deverá conter a assinatura do prefeito e dos responsáveis pela administração financeira e pelo controle interno.

Anexos que acompanham o relatório e demonstram as despesas com pessoal, previdenciárias e dos restos a pagar, como seguem: • Demonstrativo das Despesas com Pessoal e Previdenciária: apresenta as apurações de gastos com pessoal e previdenciário, de forma discriminada, da Administração direta, compreendendo nesta apenas o Poder Executivo, e da indireta, inclusive os das empresas estatais dependentes, e acompanha o Relatório de Gestão Fiscal. A elaboração atende aos artigos 22 e 59, § 1o, incisos II

TRANSIÇÃO DE CONTAS

e IV e § 2 o, da LRF – LC 101/2000 e se dará a cada quadrimestre. Deve contar com as assinaturas do chefe do Executivo, do contabilista responsável e do responsável pelo controle interno; • Demonstrativo de Restos a Pagar do Poder Executivo: essencial, elaborado nos dois últimos quadrimestres, em final de mandato; acompanha o Relatório de Gestão Fiscal, pois visa demonstrar os empenhos emitidos sem as devidas disponibilidades de caixa. Seu preenchimento atende ao artigo 42, caput, e parágrafo único, da LRF – LC 101/2000.

O anexo conterá informações do Poder Executivo, alcançando a Administração direta e a indireta, inclusive as empresas estatais dependentes. Deve conter as assinaturas do chefe do Executivo, do contabilista responsável e do responsável pelo controle interno.

O Relatório de Gestão Fiscal do Poder Legislativo deve ser elaborado pela Câmara dos Vereadores a cada quadrimestre, por todos os municípios, e conter: • Comparativos dos limites de despesas totais com pessoal; • Indicação das medidas adotadas, ou a adotar, caso tenha excedido o limite estabelecido no parágrafo único do art. 22 da LRF – LC 101/2000; • Demonstrativos das disponibilidades financeiras em 31 de dezembro, já deduzidos os valores compromissados a pagar até 31 de dezembro;

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• Inscrição em restos a pagar processados e não processados.

Os municípios com mais de 50 mil habitantes devem publicá-lo até 30 dias após o encerramento de cada quadrimestre. Aqueles com população inferior a 50 mil habitantes, que fizeram a opção prevista no art. 63 da LRF – LC 101/2000, podem publicá-lo até 30 dias do encerramento do semestre.

Deverá conter as assinaturas do titular do Poder Legislativo, do contabilista responsável e do responsável pelo controle interno.

Os seguintes anexos acompanham o relatório: • Demonstrativo das Despesas com Pessoal do Poder Legislativo: acompanha o Relatório de Gestão Fiscal, com base nos artigos 22 e 59, §1o, incisos II e IV, e § 2 o da LRF – LC 101/2000.

Nele, devem ser relacionadas todas as despesas com pessoal, de forma individualizada, do Poder Legislativo municipal.

Elaborado a cada quadrimestre, deve conter as assinaturas do titular do Poder Legislativo, do contabilista responsável e do responsável pelo controle interno.

• Demonstrativo dos Restos a Pagar dos dois Últimos Quadrimestres do Último Ano do Mandato do Poder Legislativo: essencial, pois demonstra os empenhos emitidos sem as devidas disponibilidades de caixa. Seu preenchimento atende ao artigo 42, caput, e o parágrafo único, da LRF – LC 101/2000. O relatório conterá informações do Poder Legislativo e será emitido, apenas, nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato.

A publicação é obrigatória, nos termos do artigo 55, § 2o da LRF – LC 101/2000, e deve conter as assinaturas do titular do Poder Legislativo, do contabilista responsável e do responsável pelo controle interno.

O prazo para a publicação do Relatório de Gestão Fiscal, conforme previsto na LRF, deverá ser até 30 dias após o final de cada quadrimestre (Quadros 15 a 18), observando-se o regramento facultativo àqueles com menos de 50 mil habitantes, no que se refere à publicação.

Cabe lembrar que a emissão é quadrimestral, para todos os municípios. Em caso de necessidade de republicação, deverão ser observados os procedimentos vigentes na época da publicação original.

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DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

Quadro 15 – Prazos para publicação do Relatório de Gestão Fiscal (municípios com população igual ou acima de 50 mil habitantes)

Poder Executivo Demonstrativos – 1o Quadrimestre Despesa com Pessoal Dívida Consolidada Garantias e Contragarantias de Valores Operações de Crédito Simplificado do Relatório de Gestão Fiscal PRAZO Período

Data

Jan./Abr.

Até 30 de maio

Demonstrativos – 2 Quadrimestre o

Despesa com Pessoal Dívida Consolidada

TRANSIÇÃO DE CONTAS

Garantias e Contragarantias de Valores Operações de Crédito Simplificado do Relatório de Gestão Fiscal PRAZO Período

Data

Maio/Ago.

Até 30 de setembro

Demonstrativos – 3o Quadrimestre Despesa com Pessoal Dívida Consolidada Garantias e Contragarantias de Valores Operações de Crédito Disponibilidade de Caixa Restos a Pagar Simplificado do Relatório de Gestão Fiscal PRAZOS Período

Data

Set./Dez.

Até 30 de janeiro

Relatório de Gestão Fiscal Consolidado

Deverá ser publicado até 30 dias após a divulgação do relatório do último quadrimestre

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

É facultado ao Poder Executivo dos municípios com população abaixo de 50 mil habitantes optar por divulgar o Relatório de Gestão Fiscal, semestralmente (Quadro 16).

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Quadro 16 – Prazos para publicações do Relatório de Gestão Fiscal (municípios com população com menos de 50 mil habitantes)

Poder Executivo 1o Semestre Demonstrativos

Prazo

Despesa com Pessoal Dívida Consolidada Garantias e Contragarantias de Valores

Até 30 de julho

Operações de Crédito Simplificado do Relatório de Gestão Fiscal

2o Semestre Demonstrativos

Prazos

Despesa com Pessoal Dívida Consolidada Garantias e Contragarantias de Valores Operações de Crédito

Até 30 de janeiro

Disponibilidade de Caixa Restos a Pagar Simplificado do Relatório de Gestão Fiscal

Relatório de Gestão Fiscal Consolidado

Deverá ser publicado até 30 dias após a divulgação do relatório do último quadrimestre do exercício

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

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DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

Quadro 17 – Prazos para publicação do Relatório de Gestão Fiscal (municípios com população igual ou acima de 50 mil habitantes)

Poder Legislativo 1o Quadrimestre Demonstrativo

Prazo

Despesa com Pessoal

Até 30 de maio

2o Quadrimestre Demonstrativo

Prazo

Despesa com Pessoal

Até 30 de setembro

3o Quadrimestre Demonstrativos

Prazo

Despesa com Pessoal

TRANSIÇÃO DE CONTAS

Disponibilidade de Caixa Restos a Pagar

Até 30 de janeiro

Simplificado do Relatório de Gestão Fiscal Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

É facultado ao Poder Legislativo dos municípios com população abaixo de 50 mil habitantes optar por divulgar o Relatório de Gestão Fiscal, semestralmente, conforme o Quadro 18.

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Quadro 18 – Prazos para publicação do Relatório de Gestão Fiscal (municípios com população abaixo de 50 mil habitantes)

Poder Legislativo 1o Semestre Demonstrativo

Prazo

Despesa com Pessoal

Até 30 de julho

2o Semestre Demonstrativos

Prazo

Despesa com Pessoal Disponibilidade de Caixa Restos a Pagar

Até 30 de janeiro

Simplificado do Relatório de Gestão Fiscal Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional

A STN, por meio da Portaria 407, de 20 de junho de 2011, aprovou a 4 a edição do Manual de Demonstrativos Fiscais, válido para o exercício de 2012, com todas as instruções de preenchimento do Relatório de Gestão Fiscal (p. 367-510).

Pode ser baixado em arquivo digital, disponível no site: <http://www.tesouro. fazenda.gov.br/contabilidade_governamental/manuais.asp>.

6.3 BALANÇO PATRIMONIAL Representação estática do patrimônio, num determinado momento, objetiva mostrar a situação financeira e a econômica do município. Demonstra todos os bens, direitos, obrigações e o saldo patrimonial ou patrimônio líquido do ente federado.

A qualquer momento, por meio desse instrumento, é possível conhecer a situação financeira e a econômica do município.

61

7 LIMITES

ESPECÍFICOS EM ENCERRAMENTO DE MANDATO Para o último ano de mandato dos prefeitos e vereadores, a CF, a LRF – LC 101/2000 e a Lei 9.504/1997 (Lei Eleitoral) reservaram regras específicas para as gestões orçamentária e financeira dos governos municipais.

Acompanhados de dicas e alertas, indicamos, a seguir, os principais limites que devem ser obedecidos no ano em que acontecem as eleições municipais.

7.1 Aumento da Despesa com Pessoal A regra geral para este item é encontrada no parágrafo único, do artigo 21, da LRF – LC 101/2000, em que, nos últimos 180 dias anteriores ao final do mandato do titular dos Poderes Executivo e Legislativo, é proibida a expedição de ato que venha a resultar em aumento da despesa com pessoal.

O Tcesp entende que o aumento é verificado com base no comprometimento da RCL, conforme ilustrado no Quadro 19.

DICAS ORÇAMENTÁRIAS E FINANCEIRAS PARA A GESTÃO DAS CONTAS PÚBLICAS NO FINAL DE MANDATO

O Quadro 19 demonstra que a despesa com pessoal, a partir do mês de junho de 2012, não teve aumento, em relação ao comprometimento da RCL.

Quadro 19 – Verificação da variação da despesa com pessoal Tipos de Gastos

Junho de 2012

Dezembro de 2012

Com Pessoal

42,5% da RCL

41,5% da RCL

Fonte: Cepam

A partir dessa análise, pode-se concluir que eventuais contratações no período não representaram necessariamente aumento da despesa com pessoal, pois o índice ficou abaixo do período anterior. Uma das explicações é que o aumento da RCL gerou uma margem que possibilitou as

TRANSIÇÃO DE CONTAS

contratações exemplificadas.

Dado esse limite, todos os atos que tenham como característica admitir pessoal, autorizar horas extraordinárias, entre outros, precisam ser autorizados com muita cautela para garantir o cumprimento da regra.

7.2 Revisão Geral da Remuneração dos Servidores Públicos A revisão anual tem como propósito manter o valor real dos salários, promovendo a atualização monetária, com base no índice de inflação eleito pelo município para aplicação em determinada data, conforme constar da legislação municipal. Observa-se, assim, que depende de autorização legislativa específica.

No último ano de mandato, a Lei Eleitoral, especificamente no art. 73, inciso VIII, prevê que, a partir do dia 10 de abril, até 31 de dezembro, no caso do exercício de 2012, a revisão geral anual dos servidores públicos não poderá exceder a recomposição do período aquisitivo, ao longo da eleição, conforme apresentado no Quadro 20.

Quadro 20 – Revisão geral anual em ano eleitoral Tipos de Gastos

De 10 de abril a 31 de dezembro de 2012

Revisão geral dos servidores

Limitada à reposição da inflação a partir de 10 de janeiro de 2012

Fonte: Cepam

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7.3 Contratação de Servidores Municipais Observadas as regras correspondentes ao aumento de despesas com pessoal, nos últimos 180 dias anteriores ao final do mandato, a contratação de servidores municipais, regra geral, está vedada a partir do dia 7 de julho de 2012, até a posse dos eleitos, salvo nos seguintes casos: • Nomeação para cargos em comissão e designação para funções de confiança; • Nomeação dos aprovados em concursos públicos homologados até 6 de julho de 2012, três meses antes do pleito, observando-se o art. 21, da LRF – LC 101/2000; • Nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia e expressa autorização do chefe do Poder Executivo.

7.4 Antecipação de Receita Orçamentária (ARO) Corresponde a uma das espécies de operações de crédito, que tem por finalidade atender insuficiência de caixa durante o exercício financeiro.

Ultimamente, os municípios paulistas não têm procurado esse tipo de operação. Entretanto, cabe aqui a orientação, para que seja observada, no último ano de mandato, que a ARO está vedada, conforme dispõe o art. 38, da LRF – LC 101/2000.

7.5 Transferências Voluntárias Para aplicação da LRF, transferência voluntária é a entrega de recursos correntes ou de capital a outro ente da Federação, a título de cooperação, auxílio, ou assistência financeira, que não decorra de determinação constitucional, legal ou os destinados ao SUS. No ano de eleição, esse tipo de transferência sofre restrições, pela Lei Eleitoral, que proíbe, a partir do dia 7 de julho até as eleições, no caso do exercício de 2012, a transferência de recursos voluntários da União para os municípios e dos estados para os municípios, observadas as seguintes exceções: • No cumprimento de obrigação formal preexistente para execução de obra ou serviço em andamento e com cronograma prefixado; • Para atender às situações de emergência e de calamidade pública.

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7.6 Publicidade Institucional Para o exercício financeiro de 2012, o Quadro 20 ilustra quais são os cuidados a serem tomados no último ano de mandato, em relação às despesas com publicidade institucional, com base na Lei Eleitoral (Lei 9.504/1997, art. 73, inciso VII).

O descumprimento desse dispositivo pode acarretar multas e cassação do registro ou diploma, para o candidato beneficiado, agente público ou não.

Quadro 20 – Limite de gastos com publicidade institucional em ano eleitoral Tipo de Gastos

De 1o de janeiro a 6 de julho de 2012

Publicidade Institucional

Média de gastos com publicidade dos anos de 2009 a 2011 Gastos realizados com publicidade em 2011

Fonte: Cepam

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De posse dos valores encontrados, deve-se desprezar o que for maior.

7.7 Distribuição Gratuita de Bens, Valores ou Benefícios Para facilitar o entendimento dessas despesas, convém observar alguns exemplos comuns, na execução orçamentária, e que se relacionam a esses bens, valores ou benefícios.

A Portaria Interministerial 163, da STN e da Secretaria de Orçamento Federal, descreve os seguintes elementos de despesas utilizados na classificação orçamentária das despesas: 3 2 – Material, Bem ou Serviço para Distribuição Gratuita

Despesas orçamentárias com aquisição de materiais, bens ou serviços para distribuição gratuita, tais como livros didáticos, medicamentos, gêneros alimentícios, e outros materiais, bens ou serviços que possam ser distribuídos gratuitamente, exceto se destinados a premiações culturais, artísticas, científicas, desportivas e outras.

48 – Outros Auxílios Financeiros a Pessoas Físicas

Despesas orçamentárias com a concessão de auxílio financeiro diretamente a pessoas físicas, sob as mais diversas modalidades, tais como ajuda ou apoio financeiro

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e subsídio ou complementação na aquisição de bens, não classificados explícita ou implicitamente em outros elementos de despesa, observado o disposto no artigo 26 da Lei de Responsabilidade Fiscal – LC 101/2000.

O art. 73, § 10, da Lei 9.504/1997 prevê, no ano eleitoral, em relação a essas despesas: Art. 73. [...]

§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. (Incluído pela Lei 11.300, de 2006).

7.8 Fixação dos Subsídios dos Vereadores Uma tarefa específica para o final de mandato e de competência da Câmara de Vereadores é a fixação dos subsídios dos vereadores para a legislatura seguinte.

A previsão para que isso ocorra está no art. 29, inciso VI, da CF, que prevê a adoção do princípio da anterioridade, ou seja, a atual legislatura deve fixar os subsídios para a próxima.

Recomenda-se observar os prazos para a fixação, na Lei Orgânica do Município, a qual, em geral, define que a fixação se dará antes do primeiro turno das eleições, para preservar o princípio da moralidade.

Os subsídios devem ser fixados, observando-se os limites máximos estabelecidos na Constituição, conforme demonstrado no Quadro 21.

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Quadro 21 – Limites para fixação dos subsídios dos vereadores População

Limite sobre Subsídios dos Deputados Estaduais (em %)

Até 10 mil habitantes

20%

De 10.001 até 50 mil habitantes

30%

De 50.001 até 100 mil habitantes

40%

De 100.001 até 300 mil habitantes

50%

De 300.001 até 500 mil habitantes

60%

Mais de 500 mil habitantes

75%

Fonte: Cepam

Recomenda-se que a fixação se dê por meio de resolução, considerando que é matéria de apreciação exclusiva do Legislativo.

No caso do estado de São Paulo, após a fixação dos subsídios, cabe à Câmara de Vereadores

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enviar, ao Tribunal de Contas, em até 48 horas após sua promulgação, os atos de fixação dos subsídios dos vereadores.

Por prudência, em face das constantes decisões emitidas pelos Tribunais de Contas e das interpretações dos dispositivos constitucionais, cabe sempre observar que é vedado o pagamento, aos vereadores, de verbas de representação e pela participação em sessões extraordinárias.

7.9 Restos a Pagar Tem sido o principal destaque nas discussões relativas ao final de mandato, sem minimizar a importância de outras obrigações para o período, o que é justificado pelas dificuldades de ajuste e adequação às exigências do art. 42, da LRF – LC 101/2000, compatibilizadas com a Lei 10.028/2001, que prevê severas penalidades para o seu descumprimento.

A íntegra do art. 42, da LRF – LC 101/2000, traz que: Art. 42. É vedado ao titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.

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Parágrafo único. Na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício.

Quadro 22 – Restos a Pagar, de acordo com a LC 101/2000 Tipos de Gastos

A partir de maio de 2012

Restos a Pagar

Limitados à disponibilidade financeira por fontes de recursos

Fonte: Cepam

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CUNHA, Armando; REZENDE, Fernando. (Orgs). Contribuintes e cidadãos: compreendendo o orçamento federal. Rio de janeiro: FGV, 2002. ____;____. (Orgs.). Disciplina fiscal e qualidade do gasto público: fundamentos da reforma

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FUNDAÇÃO PREFEITO FARIA LIMA – CEPAM. Coordenadoria de Gestão de Políticas Públicas – Cogepp. Guia de transição de governo – a gestão das contas governamentais. Coordenação de Luiz Antônio da Silva e Marcos José de Castro. São Paulo, 2004. ____. Coordenadoria de Gestão de Políticas Públicas – Cogepp. O controle na gestão pública.

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____. Coordenadoria de Gestão de Políticas Públicas – Cogepp. PPA – O município no rumo certo. Coordenação de Áquilas Mendes. São Paulo, 2005.

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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SÃO PAULO. O tribunal e a gestão financeira das câmaras de vereadores. São Paulo, 2012. Disponível em: <www.tce.sp.gov.br>. Acesso em: 2 out. 2012.

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Acesso em: 25 set. 2012.

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de contas dicas orçamentárias e financeiras para a gestão das contas públicas no final de mandato