AMPARO EN REVISIÓN 192/2016. QUEJOSO Y RECURRENTE: **********.
MINISTRO PONENTE: JAVIER LAYNEZ POTISEK SECRETARIA: JAZMÍN BONILLA GARCÍA
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día ______ de ______ del dos mil dieciséis. V I S T O S, Y, R E S U L T A N D O,
PRIMERO. Por escrito recibido el dieciocho de diciembre del dos mil catorce en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en la Ciudad de Oaxaca, Oaxaca, **********, por propio derecho, demandó el amparo y protección de la justicia federal contra las autoridades y por los actos que a continuación se precisan: III. Autoridad o autoridades responsables El Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. El Director General del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas. El Director General de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas. El Director del Diario Oficial de la Federación. V. La norma general, acto u omisión que de cada autoridad se reclame: Reclamo la omisión de dar cumplimiento a lo ordenado en el transitorio cuarto de la reforma constitucional del 14 de agosto de 2001, en los siguientes términos: Específicamente reclamo lo siguiente:
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
1) La omisión del titular del Poder Ejecutivo Federal de cumplir el transitorio siguiente: (lo transcribe). 2) Reclamo las consecuencias de la omisión que se traducen en afectaciones al ejercicio de los derechos indígenas de los integrantes de los pueblos indígenas de México.
SEGUNDO. Tramitado el juicio de amparo con el número **********, el Juez Segundo de Distrito en el Estado de Oaxaca, el veintinueve de junio del dos mil quince dictó sentencia con el siguiente punto resolutivo: ÚNICO. Se SOBRESEE el presente juicio promovido por **********, contra las omisiones reclamadas a las autoridades responsables precisadas en la consideración segunda, en los términos de la diversa tercera de esta sentencia.
TERCERO. Inconforme con la sentencia, la parte quejosa interpuso recurso de revisión, del que correspondió conocer al Tribunal Colegiado en Materias Civil y Administrativa del Décimo Tercer Circuito, donde, por auto de presidencia de siete de septiembre del dos mil quince, se admitió a trámite, se ordenó su registro con el número ********** y, en atención a lo solicitado por el recurrente, se ordenó la remisión del asunto a este Alto Tribunal a fin de que determinara si ejercía o no su facultad de atracción.
CUARTO. Mediante proveído de quince de octubre siguiente, el presidente del tribunal colegiado del conocimiento admitió la revisión adhesiva del Presidente de la República y remitió los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
QUINTO. Previo acuerdo de los Ministros de la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión 2
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
privada de cuatro de noviembre de dos mil quince,
donde
hicieron
suya
la
solicitud
formulada por **********, por acuerdo de cinco de noviembre de dos mil quince, el Presidente de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió a trámite la solicitud de ejercicio de la facultad de atracción que se registró con el número ********** y en sesión de diecisiete de febrero del dos mil dieciséis, se resolvió: PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ejerce la facultad de atracción a que este expediente se refiere. SEGUNDO. Remítanse los autos a la Subsecretaría General de Acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, para los efectos legales correspondientes.
SEXTO. En auto de tres de marzo del dos mil dieciséis, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se avocó al conocimiento del asunto, ordenó su registro con el número 192/2016, lo turnó al Ministro Javier Laynez Potisek y remitió los autos a esta Segunda Sala del Alto Tribunal a la que se encuentra adscrito.
SÉPTIMO. Por auto de quince de abril del año en curso, el Presidente de la Segunda Sala tuvo por recibidos los autos del recurso de revisión y la adhesión al recurso principal, se avocó a su conocimiento y ordenó remitir los autos al Ministro Ponente.
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
3
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver este recurso de revisión, de conformidad con los artículos 107, fracción VIII, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), y 85 de la Ley de Amparo; y 21, fracción II, inciso b), de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez que se promueve contra una sentencia dictada por un juez de distrito en un juicio de amparo
indirecto,
el
asunto
se
considera
de
interés
y
trascendencia y no resulta necesaria la intervención del Tribunal Pleno.
SEGUNDO. El recurso de revisión fue interpuesto dentro del plazo de diez días que establece el artículo 86, párrafo primero, de la Ley de Amparo, ya que la sentencia fue notificada al recurrente el ocho de julio del dos mil quince, mientras que su escrito de expresión de agravios se recibió en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de Oaxaca, con sede en Oaxaca, el dieciséis siguiente, esto es, al quinto día hábil, descontando en el cómputo el jueves nueve de julio, en que surtió efectos la notificación, así como los días sábado once y domingo doce del mismo año, por haber sido inhábiles de conformidad con los artículos 19 de la ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
Por otra parte, la revisión adhesiva también fue interpuesta oportunamente, esto es, dentro del plazo de cinco
4
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
días previsto en el artículo 82 de la Ley de Amparo, toda vez que el acuerdo de admisión del recurso fue notificado al Presidente de la República el veintiuno de septiembre del dos mil quince, en que surtió efectos, mientras que su oficio de expresión de agravios fue depositado vía telegráfica el veintiocho siguiente, esto es, al quinto día hábil, descontando en el cómputo los días sábado veintiséis y domingo veintisiete del mismo mes y año, por haber sido inhábiles de conformidad con los artículos 19 de la ley de Amparo y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
TERCERO. El recurso de revisión y la revisión adhesiva fueron hechas valer por parte legítima toda vez que lo interponen, respectivamente, la parte quejosa y el Secretario de Educación Pública en representación del Presidente de la República, autoridad responsable en el juicio de amparo. CUARTO. No es materia del recurso el sobreseimiento decretado respecto de los actos atribuidos al Director General de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y al Director del Diario Oficial de la Federación, en virtud de que no existe agravio contra esa determinación y no se advierte queja deficiente qué suplir. Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en el Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1985, Tomo Parte VIII, bajo el número 251, que establece:
5
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
REVISIÓN EN AMPARO. Comprende sólo los puntos de la sentencia que han sido recurridos, quedando el fallo del Juez de Distrito firme en la parte en que no fue impugnado.
QUINTO. El juez sobreseyó en el juicio contra la omisión de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo cuarto transitorio de la reforma a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de catorce de agosto del dos mil uno, en tanto atribuida al Presidente de la República y al Director General del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas porque consideró que es inexistente, pues de la lectura de los informes justificados de esas autoridades se advierte que negaron la existencia de los actos omisivos reclamados sin que el quejoso aportara alguna prueba que la desvirtuara.
Expuso que la norma transitoria estableció a cargo del titular del Poder Ejecutivo Federal la obligación de disponer que el texto íntegro de la exposición de motivos y del cuerpo normativo del decreto de reforma se traduzca a las lenguas indígenas del país y, además, se difunda en las comunidades.
Explicó que de acuerdo con el artículo 14 de la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas el Instituto Nacional de Lenguas Indígenas es el organismo descentralizado de la administración pública federal encargado de cumplir la obligación impuesta por el referido artículo cuarto transitorio, pues entre sus funciones se encuentra la de promover el fortalecimiento, preservación y desarrollo de las lenguas indígenas que se hablan en el territorio nacional y coadyuvar con el Estado mexicano en el cumplimiento de los derechos
6
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
lingüísticos. Dijo
que
al
rendir
su
informe
justificado, el Presidente de la República y el Director del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas manifestaron que en cumplimiento a lo dispuesto por el referido artículo cuarto transitorio, se publicó el decreto de reformas en diez lenguas indígenas, acreditándolo con un disco compacto que contiene diversos archivos relativos a las traducciones del español al huichol, tzotzil, hñahñu, maya, zapoteco, náhuatl, purépecha, totonaco, yoreme y zapoteco.
Agregó que también se remitió otro disco compacto en que constan otras traducciones que se han venido realizando y, además, se precisó que se encuentran en revisión tres proyectos de traducción a las variantes mixe bajo, popoloca de oriente y tojolabal.
De ahí que concluyera que no existe la omisión reclamada, pues las autoridades a quienes se les atribuyó han venido traducciones en forma paulatina.
Contra la anterior decisión el recurrente alega que la sentencia es ilegal porque el juez examinó en forma inexacta la demanda de amparo. Arriba a esa conclusión sobre el argumento de que de la lectura integral de su demanda se advierte que en realidad reclamó tres omisiones: la de traducir el texto de la exposición de motivos de la reforma constitucional indígena, la de traducir el 7
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
texto del decreto de reforma y la de difundir las traducciones en las comunidades.
Aduce que el a quo tampoco consideró que no basta que las responsables manifestaran que se encuentran revisando la traducción a la lengua del ********** para considerar que las omisiones que reclamó son inexistentes, pues no tomó en cuenta que en su demanda de amparo se autoadscribió como indígena ********** y, de la lectura del Catálogo de las lenguas Indígenas Nacionales publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de enero del dos mil ocho, se advierte que en esa región geográfica se habla la lengua **********, circunstancia suficiente para acreditar la existencia del acto reclamado.
Agrega que basta el examen de las constancias de autos para advertir que el Ejecutivo ha incumplido el deber impuesto por la norma transitoria constitucional, máxime que han transcurrido catorce años desde la reforma al artículo 2 de la Constitución
y
únicamente
se
han
realizado
veintidós
traducciones de la norma.
De la lectura del agravio antes sintetizado se advierte que el
recurrente
pretende evidenciar
dos circunstancias
esenciales: en primer lugar, un vicio de incongruencia externa porque el a quo no examinó en su integridad la demanda de amparo para la precisión del acto reclamado y, en segundo, su existencia.
De acuerdo con la técnica que rige el dictado de las
8
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
sentencias de amparo y por cuestión de método en la exposición esta Segunda Sala examina, en primer lugar, el argumento que pretende evidenciar una incongruencia en la precisión del acto reclamado, máxime que la congruencia de las sentencias que se dicten en los juicios de amparo es una cuestión de orden público.
Para resolver el planteamiento que se propone resulta necesario tener en cuenta que este Alto Tribunal ha establecido que a fin de impartir una recta administración de justicia, al dictar una sentencia, el juzgador debe interpretar el escrito de demanda en su integridad para determinar con exactitud la intención del promovente y, de esa forma, armonizar los datos y los elementos que lo conforman, sin cambiar su alcance y contenido.
En otras palabras, a fin de conocer los actos reclamados el juzgador debe analizar no sólo el capítulo correspondiente de la demanda de garantías, sino la totalidad de ese escrito, incluyendo los anexos que lo conformen.
Apoya la anterior afirmación la jurisprudencia P./J. 40/2000, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XI, Novena Época, abril del 2000, página 32, que establece: DEMANDA DE AMPARO. DEBE SER INTERPRETADA EN SU INTEGRIDAD. Este Alto Tribunal, ha sustentado reiteradamente el criterio de que el juzgador debe interpretar el escrito de demanda en
9
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
su integridad, con un sentido de liberalidad y no restrictivo, para determinar con exactitud la intención del promovente y, de esta forma, armonizar los datos y los elementos que lo conforman, sin cambiar su alcance y contenido, a fin de impartir una recta administración de justicia al dictar una sentencia que contenga la fijación clara y precisa del acto o actos reclamados, conforme a lo dispuesto en el artículo 77, fracción I, de la Ley de Amparo.
Ahora, en el capítulo de la demanda de amparo correspondiente a los actos reclamados el quejoso señaló: V. La norma general, acto u omisión que de cada autoridad se reclame: Reclamo la omisión de dar cumplimiento a lo ordenado en el transitorio cuarto de la reforma constitucional del 14 de agosto de 2001, en los siguientes términos: Específicamente reclamo lo siguiente: 1. La omisión del titular del Poder Ejecutivo Federal de cumplir el transitorio siguiente: (…) ARTÍCULO CUARTO. El titular del Poder Ejecutivo Federal dispondrá que el texto íntegro de la exposición de motivos del cuerpo normativo del presente decreto, se traduzca a las lenguas de los pueblos indígenas del país y ordenará su difusión en sus comunidades”. 2. Reclamo las consecuencias de la omisión que se traducen en afectaciones al ejercicio de los derechos indígenas de los integrantes de los pueblos indígenas de México.
En el preámbulo de la demanda estableció: **********, indígena de **********, **********, ante usted, respetuosamente expongo: Soy una persona indígena ********** por pertenencia y por autoadscripción en términos del artículo 2 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Soy hablante de lengua **********. (…)
En el capítulo correspondiente a los conceptos de violación, alegó: (…) La omisión ha generado que los indígenas de este país estén
10
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
imposibilitados para conocer el contenido de la reforma constitucional y que no puedan ejercer los derechos previstos en la misma. (…) Promuevo esta demanda bajo las nuevas posibilidades que me otorga el artículo 5 de la Ley de Amparo. Mi interés lo sustento en que soy indígena **********, de **********, **********. Los actos reclamados me afectan directamente en virtud de mi pertenencia a la comunidad indígena **********.
De la lectura de las transcripciones anteriores se advierte que si bien en el capítulo de actos reclamados el quejoso reclamó la omisión de dar cumplimiento a lo ordenado en el artículo cuarto transitorio cuarto de la reforma constitucional de catorce de agosto del dos mil uno, esto es, de traducir la exposición de motivos y el decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de agosto del dos mil uno, lo cierto es que una lectura integral de su demanda pone en evidencia que el acto que en realidad reclamó se hizo consistir en la omisión de traducir la exposición de motivos y el decreto de reforma constitucional de catorce de agosto del dos mil uno a la lengua ********** y de difundirla.
Para corroborar el aserto anterior se toma en cuenta que del Catálogo de las Lenguas Indígenas Nacionales: Variantes Lingüísticas de México con sus autodenominaciones y referencias geoestadísticas publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de enero del dos mil ocho, se advierte que, como afirma el quejoso, de entre las variantes lingüísticas de las agrupaciones de la familia ********** se encuentran: **********, **********, **********, **********, ********** y **********.
En dicho catálogo se aclara que el nombre de la familia
11
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
lingüística ********** proviene de la unión de los nombres de las dos ramas que la constituyen, por un lado la ********** y, por el otro, la ********** y que las lenguas de esa familia se hablan en el sur de **********, en una pequeña parte de **********, en el norte de **********, y en el noreste y este de **********.
Concretamente, en la región ********** se habla la lengua **********.
Como en su demanda de garantías el quejoso se autoadscribió como indígena de esa región, entonces debe entenderse que la omisión que reclama es precisamente de traducción a esa lengua.
En consecuencia, en reparación de la incongruencia, lo procedente es considerar como acto reclamado la omisión de traducir la exposición de motivos y el decreto de reforma constitucional de catorce de agosto del dos mil uno a la lengua ********** y de difundirla.
Sirve de apoyo a lo anterior, aplicada por mayoría de razón, el criterio contenido en la jurisprudencia P./J. 3/95 del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Tomo 86-2, febrero de 1995, página 10, que establece: ACTO RECLAMADO. LA OMISIÓN O EL INDEBIDO ESTUDIO DE SU INCONSTITUCIONALIDAD A LA LUZ DE LOS CONCEPTOS DE VIOLACIÓN, PUEDE SER SUBSANADA POR EL TRIBUNAL REVISOR. De acuerdo con los artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo, las sentencias que se dicten en los juicios de amparo
12
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
deben contener la fijación clara y precisa del acto o actos reclamados, los que se apreciarán tal como aparezcan probados, ante la autoridad responsable, por lo que si el Juez de Distrito, en su sentencia, contraviene esos ordenamientos, y no resuelve sobre alguno de tales actos, o no los aprecia correctamente, los agraviados al interponer la revisión están en aptitud de invocar el agravio correspondiente y si, además, no se aprecia que alguna de las partes que debió intervenir en el juicio de garantías haya quedado inaudita, no procede ordenar la reposición del procedimiento en los términos del artículo 91, fracción IV, de la Ley de Amparo; pues tal falta de análisis no constituye una violación procedimental porque no se refiere a la infracción de alguna regla que norme la secuela del procedimiento, ni a alguna omisión que deje sin defensa al recurrente o pueda influir en la resolución que deba dictarse en definitiva; sino que lo que es susceptible es que la autoridad revisora se sustituya al Juez de amparo y efectúe el examen de los actos reclamados a la luz de los conceptos de violación, según lo previsto en la fracción I, del artículo invocado, conforme al cual no es dable el reenvío en el recurso de revisión.
SEXTO. Una vez precisado el acto reclamado procede examinar su existencia.
Para tal efecto se toma en cuenta que, como se dijo, el quejoso reclamó la omisión de traducir la exposición de motivos y el decreto de reforma constitucional de catorce de agosto del dos mil uno a la lengua ********** y de difundirla, omisión que hizo depender de la obligación que impuso el artículo cuarto transitorio del decreto de reformas correspondientes que es del tenor literal siguiente: ARTÍCULO CUARTO. El titular del Poder Ejecutivo Federal dispondrá que el texto íntegro de la exposición de motivos y del cuerpo normativo del presente decreto, se traduzca a las lenguas de los pueblos indígenas del país y ordenará su difusión en sus comunidades.
La
norma
transitoria
transcrita
estableció
una
obligación a cargo del titular del Poder Ejecutivo Federal consistente en disponer que el texto íntegro de la exposición de
13
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
motivos y del cuerpo normativo del Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., se reforma el artículo 2o., se deroga el párrafo primero del artículo 4o.; y se adicionan un sexto párrafo al artículo 18, y un último párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se tradujera a las lenguas de los pueblos indígenas del país, debiendo además, ordenar su difusión en las comunidades respectivas.
Para cumplir esa obligación, se creó el Instituto Nacional de Lenguas Indígenas que, de conformidad con el artículo 14 de la Ley General de Derechos Lingüísticos de los Pueblos Indígenas, se trata de un organismo descentralizado de la administración pública federal, de servicio público y social, con personalidad jurídica y patrimonio propio cuyo objeto es promover el fortalecimiento, preservación y desarrollo de las lenguas indígenas que se hablan en el territorio nacional, el conocimiento y disfrute de la riqueza cultural de la Nación, y asesorar a los tres órdenes de gobierno para articular las políticas públicas necesarias en la materia.
Para el cumplimiento de su objeto, el Instituto tendrá, entre otras, las siguientes atribuciones: diseñar estrategias e instrumentos para el desarrollo de las lenguas indígenas nacionales, en coordinación con los tres órdenes de gobierno y los pueblos y comunidades indígenas; ampliar el ámbito social de uso de las lenguas indígenas nacionales y promover el acceso a su
conocimiento;
establecer
la
normatividad
y
formular
14
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
programas para certificar y acreditar a técnicos, intérpretes,
traductores
y
profesionales
bilingües; impulsar la formación de especialistas en la materia conocedores de la cultura de que se trate, vinculando sus actividades y programas de licenciatura y postgrado, así como a diplomados y cursos de especialización, actualización y capacitación; formular y realizar proyectos de desarrollo lingüístico, literario y educativo, y actuar como órgano de consulta y asesoría de las dependencias y entidades de la administración pública federal, así como de las instancias de los Poderes Legislativo y Judicial, de los gobiernos de los estados y de los municipios, y de las instituciones y organizaciones sociales y privadas en la materia.
Por tanto, en términos de la norma transitoria referida, la obligación de que se trata vincula tanto al Presidente de la República como al Instituto Nacional de Lenguas Indígenas.
Ahora bien, al rendir su informe justificado, el Presidente de la República y el Director General del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas negaron el acto que les fue reclamado y afirmaron que desde el dos mil diez se han realizado algunas traducciones, que existen traducciones en proceso de revisión y otras tantas en proceso de elaboración.
Para acreditar su dicho, anexaron los siguientes cuadros descriptivos y dos discos compactos en que obran los archivos electrónicos correspondientes a las traducciones ya publicadas que se refieren los cuadros respectivos:
15
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
16
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
17
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
De la información y pruebas aportadas por las autoridades responsables se advierte que únicamente han cumplido la obligación impuesta por el artículo cuarto transitorio respecto de las siguientes lenguas: ch’ol, chontal de tabasco, huasteco, matlatzinca, maya, mayo, mazahua, mixteco, náhutal, otomí, pima, tarasco, seri, tarahumara, tepehua, tepehuano del norte, totonaco, tzeltal, tsotsil, yaqui, zapoteco y zoque; sin embargo, se echa de menos la traducción a la lengua **********, que constituye precisamente aquella respecto de la que el quejoso considera existe una omisión.
Como quedó demostrado que tanto el Presidente de la República como el Director General del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas tienen la obligación de actuar en el sentido ordenado por el artículo cuarto transitorio y que no han efectuado la traducción correspondiente a la lengua **********, resulta entonces que a pesar de la negativa en su informe justificado, el acto que se les reclamó es cierto. No pasa inadvertido que entre la información y pruebas ofrecidas se afirma que está en proceso de revisión la traducción a la lengua indígena **********; sin embargo, esa lengua no corresponde a la que el quejoso reclama como traducción omitida. Ahora bien, en su revisión adhesiva, el Presidente de la República propone una serie de argumentos que giran en torno a la idea fundamental de que fue correcto el sobreseimiento decretado por el a quo porque, como demostró al rendir informe, se han venido realizando paulatinamente las traducciones 18
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
correspondientes y, al efecto, reproduce los cuadros que fueron insertados en su informe justificado.
Esos argumentos parten de la premisa de que al rendir informe justificado acreditó la inexistencia del acto que se le reclamó, cuando ya se demostró que no es así en atención a las consideraciones hasta aquí expuestas.
Por tanto, como quedó demostrado que, contrario a lo resuelto por el a quo, el acto reclamado es cierto, lo procedente es revocar la sentencia recurrida y, con fundamento en el artículo 91, fracción I, de la Ley de Amparo, a continuación se examinan las causas de improcedencia propuestas por las autoridades al rendir sus informes justificados.
SÉPTIMO. El Director General de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas afirma que el juicio de amparo es improcedente en términos del artículo 61, fracción XIV, de la Ley de Amparo, conforme a la que el juicio de amparo es improcedente contra normas generales o actos consentidos tácitamente, entendiéndose por tales aquellos contra los que no se promueva la demanda dentro de los plazos previstos para tal efecto.
Explica que la demanda fue promovida en forma extemporánea si se toma en cuenta que el decreto que reformó el artículo 2 constitucional y el artículo cuarto transitorio fueron publicados el catorce de agosto del dos mil uno. Por tanto, el
19
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
quejoso pudo acudir al juicio de amparo desde el quince de agosto de ese año en que entró en vigor.
Para resolver su argumento se toma en cuenta que, como se dijo, el acto que el quejoso reclama y que considera lesivo de su esfera jurídica tiene carácter negativo (omisión) y es de tracto sucesivo, pues constituye una abstención de la autoridad que no se consuma en un solo evento, sino que se prolonga en el tiempo.
Es decir, los efectos propios de esa conducta omisiva o de no hacer se actualizan de momento a momento, por tratarse de un acto continuo que no se agota una vez producido, sino hasta en tanto cese la abstención u omisión reclamada.
Tratándose de conductas omisivas, no es posible considerar que corra el plazo establecido en el artículo 17 de la Ley de Amparo, precisamente porque el perjuicio generado por dichos actos de autoridad es de tracto sucesivo, esto es, sus efectos se encuentran vigentes mientras perdure la inactividad reclamada, lo que faculta al agraviado a que en cualquier momento promueva el juicio de garantías.
En efecto, si no existe un punto de partida o referente temporal a partir del cual pueda computarse ese plazo, no cabe más que concluir que no tiene aplicación la regla general antes mencionada para verificar la oportunidad de la promoción de una demanda de amparo.
20
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
Basta lo expuesto para concluir que, contrario a lo alegado por la autoridad, es inexacto que se actualice la hipótesis de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XIV, de la Ley de Amparo y, por ende, la promoción del juicio de amparo contra el acto reclamado resulta oportuna, pues al tratarse de una conducta de abstención u omisiva su impugnación en la vía constitucional no se encuentra sujeta al plazo que para tal efecto prevé el artículo 17 de la Ley de Amparo, sino que puede ocurrir en cualquier momento.
Es cierto que en su demanda de amparo el quejoso afirmó que desde la publicación de la reforma constitucional no se ha hecho la traducción correspondiente a la lengua **********; sin embargo, esa afirmación únicamente corrobora que el acto de que se duele es de tracto sucesivo, pues no hace más que evidenciar que persiste la omisión reclamada.
Finalmente, la autoridad alega que el juicio de amparo es improcedente en términos del artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, en virtud de que el quejoso carece de interés jurídico e incluso legítimo para acudir al juicio de amparo.
A fin de resolver su proposición resulta necesario tener en cuenta el contenido de la jurisprudencia 2a./J. 137/2006, de esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXIV, octubre del 2006, página 365, que establece:
21
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. CUANDO SE INVOCA COMO CAUSAL ALGUNA DE LAS FRACCIONES DEL ARTÍCULO 73 DE LA LEY DE LA MATERIA, SIN EXPRESAR LAS RAZONES QUE JUSTIFIQUEN SU ACTUALIZACIÓN, EL JUZGADOR DEBERÁ ANALIZARLA SÓLO CUANDO SEA DE OBVIA Y OBJETIVA CONSTATACIÓN. Por regla general no basta la sola invocación de alguna de las fracciones del artículo 73 de la Ley de Amparo para que el juzgador estudie la improcedencia del juicio de garantías que plantee la autoridad responsable o el tercero perjudicado, sin embargo, cuando aquélla sea de obvia y objetiva constatación; es decir, que para su análisis sólo se requiera la simple verificación de que el caso se ajusta a la prescripción contenida en la norma, deberá analizarse aun sin el razonamiento que suele exigirse para justificar la petición, toda vez que en este supuesto bastará con que el órgano jurisdiccional revise si se trata de alguno de los actos contra los cuales no proceda la acción de amparo, o bien si se está en los supuestos en los que conforme a ese precepto ésta es improcedente, debido a la inexistencia de una pluralidad de significados jurídicos de la norma que pudiera dar lugar a diversas alternativas de interpretación. Por el contrario, si las partes hacen valer una causal de improcedencia del juicio citando sólo la disposición que estiman aplicable, sin aducir argumento alguno en justificación de su aserto, no obstante que para su ponderación se requiera del desarrollo de mayores razonamientos, el juzgador deberá explicarlo así en la sentencia correspondiente de manera que motive las circunstancias que le impiden analizar dicha causal, ante la variedad de posibles interpretaciones de la disposición legal invocada a la que se apeló para fundar la declaración de improcedencia del juicio.
La tesis transcrita prevé que no basta que las autoridades o los terceros perjudicados aleguen la actualización de alguna hipótesis de improcedencia del juicio previstas en el artículo 73 de la Ley de Amparo para que el juzgador la analice, pues tendrá esa obligación únicamente cuando se trate de una de obvia y objetiva constatación. De otra forma, deberá probarla argumentativa.
Si bien el criterio transcrito interpretó el artículo 73 de la Ley de Amparo vigente hasta el dos de abril del dos mil trece,
22
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
esta Segunda Sala considera que continúa siendo aplicable a la Ley de Amparo vigente.
Pues
bien,
conforme
al
criterio
transcrito, este órgano judicial no puede analizar la causa de improcedencia alegada por la responsable, pues se limita a afirmar que se actualiza la hipótesis de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, pero no explica las razones que justifiquen esa afirmación.
Además, es evidente que no se actualiza dicha hipótesis de improcedencia, en tanto el quejoso se trata de un indígena autoadscrito a la comunidad de **********, ********** y lo que reclama es la omisión de las autoridades de realizar la traducción de la reforma constitucional de catorce de agosto del dos mil uno precisamente a la lengua indígena de la comunidad a la que pertenece.
De ahí que le asista interés para reclamar la omisión de que se trata.
No existiendo alguna causa de improcedencia hecha valer por las partes cuyo estudio hubiera omitido el juez del conocimiento o que este órgano judicial advierta de oficio, procede entonces el análisis de los conceptos de violación propuestos por el quejoso.
OCTAVO. Alega el quejoso que la omisión de la autoridad viola la obligación impuesta por el artículo cuarto
23
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
transitorio de la reforma de catorce de agosto del dos mil once, dejándolo en imposibilidad de conocer el contenido de la reforma constitucional y, en consecuencia, de ejercer los derechos ahí previstos.
Afirma que, además, con su omisión se deja en estado de inseguridad a los indígenas pertenecientes a la comunidad.
Pues bien, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que, suplido en su deficiencia, el concepto de violación sintetizado es fundado y suficiente para conceder el amparo.
Para corroborar tal aserto resulta conveniente traer a colación nuevamente el artículo cuarto transitorio del decreto de reformas constitucionales de catorce de agosto del dos mil once, que establece: ARTÍCULO CUARTO. El titular del Poder Ejecutivo Federal dispondrá que el texto íntegro de la exposición de motivos y del cuerpo normativo del presente decreto, se traduzca a las lenguas de los pueblos indígenas del país y ordenará su difusión en sus comunidades.
Como se dijo, esa norma transitoria estableció una obligación a cargo del titular del Poder Ejecutivo Federal de disponer que el texto íntegro de la exposición de motivos y del cuerpo normativo del Decreto por el que se aprueba el diverso por el que se adicionan un segundo y tercer párrafos al artículo 1o., se reforma el artículo 2o., se deroga el párrafo primero del artículo 4o.; y se adicionan un sexto párrafo al artículo 18, y un último
24
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
párrafo a la fracción tercera del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se tradujera a las lenguas de los pueblos indígenas del país, debiendo además, ordenar su difusión en las comunidades respectivas.
En la exposición de motivos que dio origen a esa reforma constitucional se estableció que México es producto de la unión de pueblos y culturas diferentes y que su mayor riqueza de nuestro país está en su diversidad cultural. Por ello, la unidad nacional no puede sustentarse en la imposición de una cultura sobre las demás, sino que debe ser resultado de la colaboración fraterna entre los distintos pueblos y comunidades que la integran la Nación.
Se expuso que el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales
en
Países
Independientes
de
la
Organización
Internacional del Trabajo (N° 169, 1988-1989) reconoce que los pueblos indígenas, en muchas partes del mundo, no gozan de los derechos humanos fundamentales en el mismo grado que el resto de la población de los países en que viven y que sus leyes, valores, costumbres y perspectivas se erosionan constantemente.
Aclaró que México no es la excepción, pues a dos siglos de la fundación del Estado nacional, la situación jurídica de los pueblos indígenas es todavía profundamente insatisfactoria y su condición social, motivo de honda preocupación nacional.
25
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
Reconoció que si bien en el transcurso de las últimas décadas se realizaron esfuerzos para superar la falta de reconocimiento de la situación legal de los indígenas, motivando la reforma al artículo 4 constitucional dándose relevancia a la composición pluricultural de la Nación mexicana que se sustenta originalmente en sus pueblos indígenas, lo cierto es que esa reforma no resultó jurídicamente suficiente para aliviar las graves condiciones de los pueblos y comunidades indígenas del país.
Por tanto, se estableció la necesidad de que el gobierno federal realice las gestiones necesarias para que los pueblos indígenas se inserten plenamente en el Estado Mexicano, garantizando que sean sujetos de su propio desarrollo y tengan plena participación en las decisiones del país.
Así, se hizo necesaria la reforma a la Constitución cuyo principal objetivo es desarrollar el contenido constitucional respecto de los pueblos indígenas, para lo cual se reconoce la libre determinación y la autonomía de los pueblos indígenas. Asimismo prevé diversos mecanismos para garantizar que los pueblos indígenas de México tengan acceso a las instancias de representación política, a los recursos materiales, a la defensa jurídica, a la educación, así como a la protección de derechos compatibles con sus usos y costumbres y, en general, con su especificidad cultural.
Así se advierte de la parte que interesa del texto de la exposición de motivos que a continuación se transcribe:
26
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
(…) El principal objetivo de las reformas propuestas es desarrollar el contenido constitucional respecto de los pueblos indígenas. Ella se inscribe en el marco nuevo derecho internacional en la materia -de la cual el Convenio 169 de la OIT ya mencionado es ejemplo destacado-. La iniciativa reconoce la libre determinación y la autonomía de los pueblos indígenas. Asimismo prevé diversos mecanismos para garantizar que los pueblos indígenas de México tengan acceso a las instancias de representación política, a los recursos materiales, a la defensa jurídica, a la educación, así como a la protección de derechos compatibles con sus usos y costumbres y, en general, con su especificidad cultural. Deben destacarse las disposiciones de la propuesta que persiguen adeudar la estructura y circunscripciones electorales, con el propósito de facilitar la representación política de los pueblos indígenas. Entiendo que la propuesta de la COCOPA debe analizarse a la luz del principio básico sobre el que se sustenta todo Estado: la unidad nacional, mismo que fue frecuentemente reiterado en los Acuerdos de San Andrés Larráinzar. En particular, debe subrayarse que la libre determinación y autonomía de los pueblos indígenas -reconocidas en la redacción propuesta para el párrafo segundo del artículo 4° constitucional-, se propone sin menoscabo de la soberanía nacional y siempre dentro del marco constitucional del Estado Mexicano. La libre determinación no debe ser un elemento constitutivo para la creación de Estado dentro del Estado Mexicano. La Nación mexicana tiene una composición pluricultural, pero un solo Estado nacional soberano: el Estado Mexicano. En este sentido, el principio propuesto de libre determinación de los pueblos indígenas debe leerse en consonancia con el contenido de los artículos 40 y 41 constitucionales, que establecen el carácter republicano, representativo y federal del Estado Mexicano y que señalen los Poderes supremos de nuestra Unión. Igualmente, debe aclararse que con la propuesta de fracción II del artículo 4°, no se pretende crear fueros indígenas especiales, toda vez que se prevé la convalidación de las resoluciones indígenas por las autoridades jurisdiccionales del Estado. (…)
Como se ve, la reforma constitucional de catorce de agosto del dos mil uno tuvo como propósito buscar la inserción plena de los pueblos indígenas en el Estado Mexicano garantizando que sean sujetos de su propio desarrollo y tengan plena participación en las decisiones del país.
27
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
Esas son justamente las razones que motivaron al poder reformador de la Constitución a vincular en el artículo cuarto transitorio al titular del Poder Ejecutivo Federal a que efectuara las traducciones tanto de la exposición de motivos como de la reforma correspondiente a las lenguas indígenas, hecho lo cual debía difundirlo.
En efecto, si se toma en cuenta que la reforma tuvo como propósito buscar la inserción plena de los pueblos indígenas en el Estado Mexicano y garantizar no sólo su desarrollo sino también su plena participación en las decisiones del país y quedó acreditado que hasta el momento no se ha hecho la traducción a la lengua de la comunidad a la que el quejoso se autoadscribió, resulta claro que la omisión que se reclama es violatoria de sus derechos constitucionales.
Y es que no debe pasar inadvertido que por disposición constitucional
y
del
Convenio
169
de
la
Organización
Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, suscrito y ratificado por México, los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la
participación
de
los
pueblos
interesados,
una
acción
coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad.
Así se advierte del artículo 2 de esa norma internacional que establece: Artículo 2
28
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
1. Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad. 2. Esta acción deberá incluir medidas: a) que aseguren a los miembros de dichos pueblos gozar, en pie de igualdad, de los derechos y oportunidades que la legislación nacional otorga a los demás miembros de la población; b) que promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social y cultural, sus costumbres y tradiciones, y sus instituciones; c) que ayuden a los miembros de los pueblos interesados a eliminar las diferencias socioeconómicas que puedan existir entre los miembros indígenas y los demás miembros de la comunidad nacional, de una manera compatible con sus aspiraciones y formas de vida.
Como el propósito de la reforma constitucional fue buscar y lograr la inserción de los pueblos indígenas y, además, darles a conocer sus derechos, se reitera, es claro que la omisión reclamada afecta al quejoso en su carácter de indígena perteneciente a la comunidad de **********, **********.
En consecuencia, como el quejoso demostró la violación a sus derechos constitucionales lo procedente es conceder el amparo solicitado para el efecto de que el Presidente de la República, por conducto del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas, cumpla la obligación de disponer la traducción del texto íntegro de la exposición de motivos y del decreto de reforma constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de agosto del dos mil uno a la lengua **********, hecho lo cual deberá difundirlo en las comunidades indígenas que correspondan.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
29
AMPARO EN REVISIÓN 192/2016
PRIMERO. En la materia del recurso, se REVOCA la sentencia recurrida.
SEGUNDO. La Justicia de la Unión AMPARA Y PROTEGE a ********** contra la omisión de traducir la exposición de motivos y el decreto de reforma constitucional de catorce de agosto del dos mil uno a la lengua ********** y de difundirla, reclamadas del Presidente de la República y del Director General del Instituto Nacional de Lenguas Indígenas.
Notifíquese personalmente; con testimonio de esta resolución, devuélvanse los autos al tribunal colegiado de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
30