SECCIÓN II
MESA. AMP. IV-B
JUICIO DE AMPARO 183/2014.
VISTOS; para resolver los autos del juicio de amparo número 183/2014; y, R E S U L T A N D O: PRIMERO. De la demanda de amparo. Mediante escrito presentado el doce de febrero de dos mil catorce, en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito con residencia en esta ciudad de Oaxaca de Juárez, y por razón de turno, recibido el trece siguiente en este Juzgado Quinto de Distrito en el Estado, **********, por su propio derecho, como integrante de la comunidad indígena zapoteca de **********, Oaxaca, solicitó el amparo y protección de la Justicia Federal, contra actos de las siguientes autoridades. 1. LXII
Legislatura
del
Honorable
Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. 2. Mesa Directiva de la LXII Legislatura del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. 3. Junta de Coordinación Política de la LXII Legislatura del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. 4. Gobernador
del
Soberano de Oaxaca.
1
Estado
Libre
y
5. Secretario general de Gobierno del Estado de Oaxaca. 6. Consejero jurídico del Gobierno del Estado de Oaxaca. 7. Jefe de la unidad administrativa de la Consejería Jurídica del Gobierno del Estado de Oaxaca. 8. Jefe de la unidad de talleres gráficos del Gobierno del Estado de Oaxaca. De quienes reclamó: El proceso legislativo, la aprobación, expedición, promulgación, aplicación, efectos y consecuencias jurídicas del Decreto número 5 de doce de diciembre del año dos mil trece, mediante el cual se reformó la fracción XIII del artículo 59 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, misma que
se
tacha
de
inconstitucional
e
inconvencional. El decreto fue publicado en el Extra del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de fecha veintisiete de diciembre del año dos mil trece. Actos que estimó violatorios de sus derechos fundamentales contenidos en los artículos 1º, 2º, 14 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 2º, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º y 8º del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; 1 y 23 del Pacto Internacional
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Derechos
JUICIO DE AMPARO 183/2014.
Económicos,
Sociales
y
Culturales; 1º, 3º, 4º, 5º, 18, 19, 20, 32 y 34 de la Declaración de las Naciones Unidas sobre Derechos de los Pueblos Indígenas. SEGUNDO. Trámite del juicio. Por auto de trece de febrero de dos mil catorce, este Juzgado Quinto de Distrito en el Estado, a quien por razón de turno correspondió el conocimiento del asunto, registró la demanda de amparo en el libro de gobierno con el número
183/2014;
admitió
a
trámite
la
demanda de que se trata; solicitó a las autoridades
responsables
su
informe
justificado; se dio vista a la agente del Ministerio Público Federal de la adscripción; finalmente, se citó a las partes a la audiencia constitucional, la que, previo los trámites del juicio se celebró en los términos del acta que antecede; y, C O N S I D E R A N D O: PRIMERO. Competencia. Este Juzgado Quinto de Distrito en el Estado de Oaxaca, con residencia en esta ciudad, es legalmente competente para conocer y resolver este juicio de amparo, por razón de la materia, grado y territorio, de conformidad con lo previsto por
3
los artículos 103, fracción I, y 107, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6º, 33, fracción IV, 35, 37, 107, fracción VII, y demás relativos aplicables de la Ley de Amparo; 48 y 49 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como en el punto cuarto, fracción XIII del Acuerdo
General
03/2013
Consejo
de
Judicatura
tramitación
la
corresponde
del a
Pleno
del
Federal1;
su
la
primera
instancia, y las autoridades responsables tienen su residencia en esta ciudad de Oaxaca de Juárez; esto es, dentro de la circunscripción territorial en la que este órgano de control constitucional ejerce su jurisdicción. SEGUNDO. Fijación del acto reclamado. Del análisis integral de la demanda de amparo, se advierte que el quejoso **********, reclama de las siguientes autoridades: 1. LXII Legislatura del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. 2. Mesa directiva de la LXII Legislatura del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.
1
Publicado en el Diario Oficial de la Federación el quince de febrero de dos mil trece, relativo a la determinación del número y límites territoriales de los circuitos en que se divide la República Mexicana; y al número, a la jurisdicción territorial y especialización por materia de los Tribunales Colegiados y Unitarios de Circuito y de los Juzgados de Distrito.
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3. Junta de Coordinación Política de la LXII Legislatura del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. 4. Gobernador del Estado Libre y Soberano de Oaxaca. 5. Secretario general de gobierno del Estado de Oaxaca. 6. Consejero jurídico del gobierno del Estado de Oaxaca. 7. Jefe de la unidad administrativa de la Consejería Jurídica del gobierno del Estado de Oaxaca. 8. Jefe de la unidad de talleres gráficos del gobierno del Estado de Oaxaca. ACTO RECLAMADO: El proceso legislativo, aplicación, efectos y consecuencias jurídicas del Decreto número 5 de fecha doce de diciembre del año dos mil trece, mediante el cual se reformó la fracción XIII del artículo 59 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicado en el Extra del Periódico Oficial del Gobierno
del
Estado
de
veintisiete
de
diciembre de dos mil trece. TERCERO. reclamado
Inexistencia
respecto
de
una
del
acto
autoridad
responsable. Al rendir informe justificado el consejero jurídico del gobierno del Estado de
5
Oaxaca, como superior jerárquico de la jefa de la unidad administrativa de la Consejería Jurídica
(foja
41
reverso),
negó
categóricamente la existencia de los actos atribuidos a dicha responsable, sin que el quejoso
ofreciera
prueba
alguna
para
desvirtuar tal negativa, razón por la que, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 63, fracción IV, de la Ley de Amparo vigente, procede decretar el sobreseimiento en este juicio
de
amparo
respecto
de
dicha
responsable. CUARTO. Certeza del acto reclamado. Al rendir informe justificado, el consejero jurídico del gobierno del Estado de Oaxaca, por sí y como representante del titular del Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca (foja 41); el subsecretario jurídico y de asuntos religiosos dependiente de la Secretaría General de Gobierno (foja 44); el jefe de la unidad de talleres gráficos (foja 47); el presidente de la Junta de Coordinación Política del Honorable Congreso del Estado de Oaxaca, por sí y en representación del Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca (fojas 52 a 55); y el presidente Sexagésima
de
la
mesa
Segunda
directiva Legislatura
de
la del
Honorable Congreso del Estado (fojas 65 a 68),
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convinieron en la existencia del acto que les reclamó el quejoso. Lo que se corrobora con la documental exhibida
por
la
última
de
las
referidas
responsables, consistente en copia certificada del Decreto Número 5 de doce de diciembre de dos mil trece, emitido por el Congreso del Estado
Libre
y
Soberano
de
Oaxaca;
documentales a la que se le otorga el carácter de documento público de conformidad con el artículo
129
del
Procedimientos
Código
Civiles
Federal
de
de
aplicación
supletoria a la Ley de Amparo, puesto que su formación está encomendada por la ley, dentro de los límites de su competencia, a un funcionario investido de fe pública, expedido en el ejercicio de sus funciones, y, esa publicidad
se
demuestra
por
las
características que presenta, como es, la existencia
de
firmas
y
demás
signos
provenientes de las leyes, por lo que, se les confiere valor probatorio pleno, atento a lo dispuesto por los artículos 197 y 202 del citado código procesal. Al
respecto,
cobra
aplicación
la
jurisprudencia cuyo rubro y texto son del tenor siguiente:
“DOCUMENTOS
PÚBLICOS,
CONCEPTO DE, Y VALOR PROBATORIO. Tienen
ese
carácter
7
los
testimonios
y
certificaciones
expedidos
por
funcionarios
públicos en el ejercicio de sus funciones y, por consiguiente, hacen prueba plena”2. Ante todo, cabe destacar que los actos que a
cada
una
de
dichas
autoridades
se
determinaron ciertos en el ámbito de sus competencias sobre la creación de la norma de
carácter
general
reclamada,
no
se
encuentra sujeta a discusión, en virtud que está publicada en el Extra del Periódico Oficial del Estado de Oaxaca de veintisiete de diciembre de dos mil trece. El
aserto
que
antecede
se
sostiene
considerando que la existencia de actos de tal naturaleza no está sujeta a prueba, pues constituyen hechos notorios, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 86 y 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, por mandato expreso de su artículo 2º, por tratarse de derecho vigente nacional. Resulta identidad
aplicable de
razón,
a
lo la
anterior,
por
jurisprudencia
sustentada por contradicción de tesis por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 65/2000, de rubro: “PRUEBA. CARGA DE LA MISMA RESPECTO DE LEYES, REGLAMENTOS, DECRETOS Y ACUERDOS 2
Doscientos veintiséis, publicada en el tomo VI, página ciento cincuenta y tres, Materia Común, del Apéndice al Semanario Judicial de la Federación 1917-1995.
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JUICIO DE AMPARO 183/2014.
DE INTERÉS GENERAL PUBLICADOS EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN”3. QUINTO. Oportunidad de la demanda. En
virtud
que
el
acto
reclamado
es
precisamente la inconstitucionalidad de un decreto por el que se reforma la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, esto es, se trata de una norma general que por su sola entrada en vigor causa perjuicio al quejoso, cuya procedencia se ubica en el artículo 107, fracción I, inciso c), de la Ley de Amparo, eso es, se trata de una ley
autoaplicativa,
caso
en
el
que
la
presentación de la demanda debe hacerse dentro de los treinta días, según lo determina el artículo 17, fracción I, de la ley de la material; por tanto, si el decreto que se reclama se publicó el veintisiete de diciembre de dos mil trece, y en el artículo primero transitorio se estableció
que
entraría
en
vigor
al
día
siguiente de su publicación, y el día hábil siguiente fue el treinta de diciembre, los treinta días
con
que
contaba
el
quejoso
para
Visible en la página doscientos sesenta, tomo XII, agosto de dos mil, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación, que al texto dice: “Respecto de las leyes, reglamentos, decretos y acuerdos de interés general, no se necesita probar su existencia en autos, pues basta que estén publicados en el Diario Oficial, para que la autoridad judicial esté obligada a tomarlos en cuenta, en virtud de su naturaleza y obligatoriedad, y porque la inserción de tales documentos en el órgano oficial de difusión tiene por objeto dar publicidad al acto de que se trate, y tal publicidad determina precisamente que los tribunales, a quienes se les encomienda la aplicación del derecho, por la notoriedad de ese acontecimiento, no puedan argüir desconocerlo”.
3
9
impugnarla transcurrieron del treinta y uno de diciembre de dos mil trece al trece de febrero de dos mil catorce; descontándose los días uno, cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de enero, uno, dos, tres, cinco, ocho y nueve de febrero del año en curso, inhábiles de conformidad con el artículo 19 de la Ley de Amparo. Ahora, la demanda origen de este juicio se presentó en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito con residencia en esta ciudad, el doce de febrero de dos mil catorce (foja 2); por tanto, es claro que su presentación fue oportuna. SEXTO. **********,
se
Legitimación.
El
quejoso
encuentra
legitimado
para
promover este juicio de amparo en virtud que manifestó ser integrante y originario de la comunidad indígena de Santa María Atzompa, Oaxaca, lo que quedó acreditado con lo informado por el encargado del despacho de la Vocalía del Registro Federal de Electores, de la Junta Local Ejecutiva del Instituto Nacional Electoral (foja 185), quien mediante oficio INE/VRFE/0027/2014, hizo del conocimiento de este órgano jurisdiccional que en la base de datos del padrón electoral y de la lista nominal, se localizó un registro coincidente con el nombre de **********, quien manifestó tener su
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domicilio
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en
JUICIO DE AMPARO 183/2014.
**********,
número
**********,
**********, colonia **********, Código Postal **********,
perteneciente
al
municipio
de
**********, Oaxaca. De lo anterior se advierte que el ejercicio de los derechos del quejoso, cuya materia se cuestiona con la norma materia de la litis constitucional,
se
manifiesta
de
manera
inmediata y ordinaria precisamente en el municipio
de
**********,
el
cual,
de
conformidad con lo dispuesto en el Plan Municipal
de
Desarrollo
de
**********,
correspondiente al trienio 2011-2013, es un municipio
que
elige
a
sus
autoridades
mediante su propio sistema normativo o práctica tradicional también identificado como sistema de usos y costumbres, en donde mediante una asamblea se eligen a aquellas personas
que
han
sabido
comportarse
dignamente en su localidad, por lo cual se les da la confianza popular de llevar el cargo de autoridades municipales4. Por tanto, al autoadscribirse el quejoso como indígena y referir formar parte de una comunidad indígena, que se rige por el sistema normativo interno o de usos y costumbres,
es
titular
4
de
los
derechos
Plan Municipal de Desarrollo de Santa María Atzompa, Distrito del Centro, Oaxaca. 20112013, publicado por el Ayuntamiento de dicho Municipio. Capítulo 4. ESTABILIDAD DE DERECHO, GOBERNABILIDAD Y SEGURIDAD. Página 30. 11
fundamentales a que se refiere el artículo 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, por ello, se encuentra plenamente acreditado el interés legítimo para instar
la
anterior
acción la
constitucional,
tesis
INDÍGENAS.
de
rubro:
ÁMBITO
apoya
lo
“PERSONAS
SUBJETIVO
DE
APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 2o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. AUTOADSCRIPCIÓN.”, así
como
la
diversa
“COMUNIDADES
Y
PUEBLOS INDÍGENAS. CUALQUIERA DE SUS INTEGRANTES PUEDE PROMOVER JUICIO DE
AMPARO
DERECHOS
EN
DEFENSA
DE
LOS
FUNDAMENTALES
COLECTIVOS”.”5 5
La tesis está identificada como:1a. CCXII/2009, consultable en la página 291, del tomo XXX, diciembre de 2009, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y su rubro es el siguiente: “El artículo 2o. de la Constitución Federal, reformado el catorce de agosto de dos mil uno, ofrece una respuesta normativa a aspectos determinantes de nuestra historia y de nuestra identidad como sociedad que están en el núcleo de muchos de los vectores de desventaja e injusticia que afectan a los ciudadanos. Sin embargo, como esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo oportunidad de subrayar al resolver los amparos directos en revisión 28/2007 y 1851/2007, las dificultades que enfrenta una corte de justicia al intentar determinar quiénes son las "personas indígenas" o los "pueblos y comunidades indígenas" a quienes aplican las previsiones constitucionales anteriores son notables; dichos conceptos, de sustrato originalmente antropológico y sociológico, deben adquirir un significado específicamente jurídico, cuya concreción viene dificultada por la intensa carga emotiva -tradicionalmente negativa y sólo recientemente transformada en algún grado- que gravita sobre ellos. La arquitectura del artículo 2o. de la Constitución Federal prevé que exista un desarrollo normativo mediante el cual el legislador ordinario concrete los conceptos, derechos y directrices que contiene, pero mientras este desarrollo no exista, o exista sólo parcialmente, los tribunales de justicia se ven a menudo confrontados directamente con la tarea de delimitar esas categorías de destinatarios en cumplimiento de su deber de atenerse a la fuerza vinculante y a la aplicabilidad directa de muchas de ellas. En el desarrollo de esa tarea deben tomar en consideración que el texto constitucional reconoce, en primer lugar, la importancia de la articulación (total o parcial) de las personas en torno a instituciones sociales, económicas, culturales y políticas (en el caso de los pueblos indígenas), así como de la identificabilidad de algún tipo de unidad social, económica y cultural en torno a un territorio y a ciertos usos y costumbres (en el caso de las comunidades indígenas). Asimismo, la Constitución -
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SÉPTIMO. Conceptos de violación. En seguida, se procede entrar al estudio del asunto planteado, sin que resulte necesario transcribir los conceptos de violación hechos siguiendo en este punto al convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo- no encierra ambigüedad alguna en torno al imperativo de tomar la autoconciencia o la autoadscripción como criterio determinante al señalar que "la conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas". Por tanto, en ausencia de previsiones específicas que regulen el modo en que debe manifestarse esta conciencia, será indígena y sujeto de los derechos motivo de la reforma constitucional, aquella persona que se autoadscriba y autoreconozca como indígena, que asuma como propios los rasgos sociales y las pautas culturales que caracterizan a los miembros de los pueblos indígenas. La apreciación de si existe o no existe una autoadscripción indígena en un caso concreto debe descansar en una consideración completa del caso, basada en constancias y actuaciones, y debe realizarse con una actitud orientada a favorecer la eficacia de los derechos de las personas, sobre todo en casos penales y en aquellos que prima facie parecen involucrar a grupos estructuralmente desaventajados.”. La segunda tesis es consultable en la página 735, Libro XXIII, Agosto de 2013, Tomo 1, registro: 2004169, décima época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo texto es: “El derecho humano de acceso a la justicia para las comunidades o pueblos indígenas, contenido en el artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deriva de la situación de vulnerabilidad en que aquéllos se encuentran y del reconocimiento de su autonomía, por ello, en dicho precepto se fijó un ámbito de protección especial que, sin tratarse de una cuestión de fuero personal, garantiza que sus miembros cuenten con la protección necesaria y los medios relativos de acceso pleno a los derechos. Así, conforme al mandato constitucional de referencia, se garantiza a los pueblos y a las comunidades indígenas el acceso pleno a la jurisdicción del Estado, y para ello se precisa que en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, deberán tomarse en cuenta sus costumbres y especificidades culturales, respetando los preceptos de la Constitución Federal. Asimismo, en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo, se hace énfasis en que el acceso a la justicia individual o colectiva de los pueblos y las comunidades indígenas, implica garantizar el acceso a procedimientos legales tramitados personalmente o por medio de sus organismos representativos. Así, este postulado en conjunto con el artículo 2o. constitucional, poseen plena fuerza vinculante al haberse adoptado en la normativa de nuestro país, lo que implica que permee en todos los ámbitos del sistema jurídico, para crear un enfoque que al analizar el sistema de normas en su totalidad, cumpla con su objetivo, que es el ejercicio real de sus derechos y la expresión de su identidad individual y colectiva para superar la desigualdad de oportunidades que tradicionalmente les han afectado, lo cual se conoce como principio de transversalidad. En esa medida, el acceso pleno a la jurisdicción del Estado, cuando se trate de medios de defensa de derechos fundamentales, como es el juicio de amparo, debe permitirse a cualquier integrante de una comunidad o pueblo indígena, instar a la autoridad jurisdiccional correspondiente para la defensa de los derechos humanos colectivos, con independencia de que se trate o no de los representantes de la comunidad, pues esto no puede ser una barrera para su disfrute pleno.” 13
valer por el peticionario de amparo, ya que con ello no se transgreden los principios de congruencia y exhaustividad en las sentencias de amparo. Tiene aplicación la jurisprudencia de rubro:
“CONCEPTOS
AGRAVIOS.
PARA
PRINCIPIOS
DE
DE
VIOLACIÓN
CUMPLIR
CON
CONGRUENCIA
O
LOS Y
EXHAUSTIVIDAD EN LAS SENTENCIAS DE AMPARO
ES
INNECESARIA
SU
TRANSCRIPCIÓN”.6 OCTAVO. Estudio de las causales de improcedencia. Al
rendir
responsables
informe presidente
justificado, de
la
Junta
las de
Coordinación Política del Honorable Congreso del Estado de Oaxaca y presidente de la mesa directiva
de
Legislatura Estado,
la
Sexagésima
del
Honorable
hicieron
valer
Segunda
Congreso la
causa
del de
improcedencia prevista en el artículo 61, 6
2ª/J 58/2010, Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 830, tomo XXXI, mayo de 2010, materia común, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que al texto dice: “De los preceptos integrantes del capítulo X “De las sentencias”, del título primero “Reglas generales”, del libro primero “Del amparo en general”, de la Ley de Amparo, no se advierte como obligación para el juzgador que transcriba los conceptos de violación o, en su caso, los agravios, para cumplir con los principios de congruencia y exhaustividad en las sentencias, pues tales principios se satisfacen cuando precisa los puntos sujetos a debate, derivados de la demanda de amparo o del escrito de expresión de agravios, los estudia y les da respuesta, la cual debe estar vinculada y corresponder a los planteamientos de legalidad o constitucionalidad efectivamente planteados en el pliego correspondiente, sin introducir aspectos distintos a los que conforman la litis. Sin embargo, no existe prohibición para hacer tal transcripción, quedando al prudente arbitrio del juzgador realizarla o no, atendiendo a las características especiales del caso, sin demérito de que para satisfacer los principios de exhaustividad y congruencia se estudien los planteamientos de legalidad o inconstitucionalidad que efectivamente se hayan hecho valer”.
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JUICIO DE AMPARO 183/2014.
fracción XII, en relación con el artículo 5, fracción I, de la Ley de Amparo, argumentando falta de interés jurídico del quejoso, en virtud que, a decir de las responsables, ********** no exhibió prueba alguna con la cual justificara su interés jurídico para promover este juicio, pues en su demanda de amparo únicamente narra hechos que pudieran darse o no, aunado a que no existe un acto concreto de aplicación que le cause perjuicio, ni demuestra una afectación real en este juicio. En el considerando que antecede se establecieron las razones por las que el suscrito
considera
acreditado
el
interés
legítimo del quejoso para instar la acción constitucional; por lo que debe desestimarse dicha causa de improcedencia aunado a que tales aseveraciones involucran el estudio del fondo
del
juicio
de
amparo,
pues
precisamente en dicho apartado se analizará, en
su
caso,
si
se
actuó
conforme
al
procedimiento previsto en la ley. Apoya la anterior determinación, la tesis P. XXVII/98 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de
la
Nación,
de
rubro:
“IMPROCEDENCIA DEL JUICIO DE AMPARO. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL QUE INVOLUCRA
EL
ESTUDIO
DEBERÁ DESESTIMARSE”7.
15
DE
FONDO,
Respecto
a
lo
que
aducen
las
responsables, en el sentido que no existe acto concreto de aplicación de la norma que se tilda inconstitucional, como también quedó sentado, se trata de una norma de carácter autoaplicativo, esto es, no requiere de acto de aplicación para que vulnere los derechos fundamentales del quejoso, en su calidad de integrante
de
la
comunidad
indígena
********** de Santa María Atzompa, Oaxaca, pues la sola entrada en vigor del decreto por el que se reforma la fracción XIII del artículo 59 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, afecta sus derechos humanos, como se verá a continuación; de ahí que no asista razón a las responsables y no se tenga
por
actualizada
la
causa
de
improcedencia que invocan. En ese tenor, al no advertirse causa de inejercitabilidad de la acción de amparo, en términos del artículo 62 de la Ley de Amparo, y habiéndose desestimado las alegadas por las responsables, lo procedente es abordar el estudio de fondo de la inconstitucionalidad planteada.
7
Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, novena época, tomo VII, abril de 1998, página 23, cuyo texto es: “En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia del juicio deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si se hace valer una causal donde se involucre una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, si no se surte otra causal, y hacer el estudio de los conceptos de violación relativos a las cuestiones constitucionales propuestas”..
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NOVENO. Estudio de fondo del asunto. En términos de lo dispuesto por el artículo 1º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este órgano jurisdiccional abordará la litis constitucional a la luz de los derechos
humanos
Constitución
establecidos
Federal
y
en
los
en
la
Tratados
Internacionales de los que el Estado Mexicano es parte, en los que se contienen los derechos fundamentales que el quejoso considera le han sido violados a efecto de protegerlos, garantizarlos y establecer el procedimiento reparar su afectación. Consideraciones jurídicas previas relativas al derecho de los pueblos indígenas a la consulta
Los artículos 1º y 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 8 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; 1, 2 y 3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 1, 2, 3, 4, 5, 18, 19, 20, 32 y 34 de la Declaración de Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos
Indígenas
constituyen
el
marco
normativo mínimo para abordar y resolver el tema central de la litis constitucional.
17
En efecto, las normas citadas son claras en cuanto que disponen que todas las personas gozarán
de
los
derechos
humanos
reconocidos en la Constitución Federal y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones
que esta
Constitución establece. En el mismo contexto se establece como criterio hermenéutico que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con dicha Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia. En el ámbito del reconocimiento normativo sobre la existencia de la Nación Mexicana se refiere que es única e indivisible, con una composición
pluricultural
sustentada
originalmente en sus pueblos indígenas que son
aquellos
que
descienden
de
poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. Si
fija
un
criterio
primordial
de
autoadscripción en tanto que se indica que la
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conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos
indígenas,
comunidades
entendiendo
integrantes
de
como
un
pueblo
indígena, aquellas que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio
y
que
propias
de
reconocen
acuerdo
con
autoridades sus
usos
y
costumbres. El texto constitucional es expreso en reconocer
el
derecho
de
los
pueblos
indígenas a la libre determinación que se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional, y se señala que el reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en
las
constituciones
entidades
federativas,
y
leyes
las
que
de
las
deberán
tomar en cuenta, además de los principios generales anteriores
establecidos de
este
en
los
párrafos
artículo,
criterios
etnolingüísticos y de asentamiento físico. En el apartado A del artículo 2 de la Constitución, en lo que interesa, se reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades
indígenas
a
la
libre
determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:
19
Decidir
sus
formas
internas
de
convivencia y organización social, económica, política y cultural.
Aplicar
sus
propios
sistemas
normativos en la regulación y solución de sus conflictos internos, sujetándose a los principios generales de dicha Constitución, respetando las
garantías
individuales,
los
derechos
humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres.
Elegir de acuerdo con sus normas,
procedimientos y prácticas tradicionales, a las autoridades o representantes para el ejercicio de sus formas propias de gobierno interno, garantizando la participación de las mujeres en condiciones de equidad frente a los varones, en un marco que respete el pacto federal y la soberanía de los estados.
Elegir,
en
los
municipios
con
población indígena, representantes ante los ayuntamientos, sobre la base de que las constituciones y leyes de las entidades federativas reconocerán y regularán estos derechos en los municipios, con el propósito de
fortalecer
la
participación
y
representación política de conformidad con sus tradiciones y normas internas.
Acceder plenamente a la jurisdicción
del Estado, en el entendido de que para garantizar ese derecho, en todos los juicios y
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procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, se deberán tomar en cuenta sus costumbres y especificidades culturales respetando
los
preceptos
de
dicha
Constitución.
También se establece una exigencia
normativa sustancial que atañe a la validez de las normas contenidas en las constituciones y leyes de las entidades federativas, en el sentido
de
que
características
de
deben libre
establecer determinación
las y
autonomía que mejor expresen las situaciones y aspiraciones de los pueblos indígenas en cada entidad, así como las normas para el reconocimiento de las comunidades indígenas como entidades de interés público. En el apartado B del artículo 2º de la Constitución Federa se establecen principios obligatorios para la Federación, los Estados y los Municipios, en el sentido de que deben promover la igualdad de oportunidades de los indígenas
y
eliminar
cualquier
práctica
discriminatoria, y de establecer instituciones y políticas necesarias para garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo
integral
comunidades,
las
de
sus
cuales
pueblos deberán
y ser
diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.
21
También se impone una directriz concreta en el sentido de que para abatir las carencias y rezagos que afectan a los pueblos y comunidades indígenas, dichas autoridades, tienen la obligación de consultar a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen. Tales
cuestiones
fortalecidas
con
se
encuentran
normas
de
fuente
internacional como el Convenio 169 Sobre Pueblos
Indígenas
y
Tribales
En
Países
Independientes8, que en su artículo 1 señala su aplicación a los pueblos que estén regidos total
o
parcialmente
costumbres
o
por
tradiciones
sus o
propias por
una
legislación especial así como a los pueblos en países
independientes,
considerados
indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su 8
Convenio publicado en el Diario Oficial de la Federación, el jueves 24 de enero de 1991; adoptado el veintisiete de junio de mil novecientos ochenta y nueve, en la ciudad de Ginebra, Suiza, durante la Septuagésima Sexta Reunión de la Conferencia General de la Organización Internacional del Trabajo; aprobado por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, el once de julio de mil novecientos noventa, según Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el tres de agosto del propio año; ratificación depositada ante el Director General de la Organización Internacional del Trabajo el día cinco de septiembre del mismo año.
SECCIÓN II
situación
MESA. AMP. IV-B
jurídica,
JUICIO DE AMPARO 183/2014.
conservan
todas
sus
propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas. El artículo 2 de dicho Convenio refiere que los gobiernos deben asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger sus derechos y a garantizar el respeto de su integridad, lo cual debe incluir medidas que entre otras cosas, promuevan la plena efectividad de los derechos sociales, económicos y culturales de esos pueblos, respetando su identidad social
y
cultural,
sus
costumbres
y
tradiciones, y sus instituciones; mientras que el artículo 3 precisa que éstos deberán gozar plenamente de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación. Por su parte el artículo 4 de dicho Convenio establece la obligación de adoptar las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados. Lo anterior constituye el presupuesto del ejercicio de los derechos fundamentales de los pueblos indígenas en tanto que el artículo 5 dispone claramente que para aplicar dichas
23
disposiciones se deberán reconocer y proteger los valores y prácticas sociales, culturales, religiosos y espirituales propios de dichos pueblos y deberá tomarse debidamente en consideración la índole de los problemas que se les plantean tanto colectiva como individualmente; y que deberán adoptarse, con la participación y cooperación de los pueblos interesados, medidas encaminadas a allanar las dificultades que experimenten dichos pueblos al afrontar nuevas condiciones de vida y de trabajo. El artículo 6 indica que para aplicar las disposiciones de dicho Convenio se deberá consultar
a
los
pueblos
interesados,
mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas
legislativas
o
administrativas
susceptibles de afectarles directamente; en el entendido de que las consultas llevadas a cabo en aplicación de dicho Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento
acerca
de
las
medidas
propuestas. También se señala que para aplicar la legislación nacional a los pueblos interesados deberán
tomarse
debidamente
en
SECCIÓN II
MESA. AMP. IV-B
JUICIO DE AMPARO 183/2014.
consideración sus costumbres o su derecho consuetudinario,
pues
se
toma
como
presupuesto la necesidad de que dichos pueblos
conserven
sus
costumbres
e
instituciones propias, siempre que éstas no sean
incompatibles
fundamentales
con
definidos
los por
derechos el
sistema
jurídico nacional ni con los derechos humanos internacionalmente reconocidos, sobre la base de que deberán establecerse procedimientos para solucionar los conflictos que puedan surgir en la aplicación de este principio. El
Pacto
Internacional
de
Derechos
Económicos, Sociales y Culturales9, en su artículo 1 dispone que todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación, por lo que en virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen, asimismo, a su desarrollo económico, social y cultural, y surge la obligación a cargo de los Estados Parte de adoptar medidas para lograr 9
Pacto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el martes 12 de mayo de 1981; abrió a firma el día diecinueve del mes de diciembre del año de mil novecientos sesenta y seis, en la ciudad de Nueva York, E.U.A.; aprobado por la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, el día dieciocho del mes de diciembre del año de mil novecientos ochenta, según Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del día nueve del mes de enero del año de mil novecientos ochenta y uno, con la siguiente Declaración Interpretativa: "Al adherirse al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Gobierno de México lo hace en el entendimiento de que el Artículo 8 del aludido Pacto se aplicará en la República Mexicana dentro de las modalidades y conforme a los procedimientos previstos en las disposiciones aplicables de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de sus leyes reglamentarias"; instrumento depositado ante la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas, el día veintitrés del mes de marzo del año de mil novecientos ochenta y uno; promulgado en la residencia del Poder Ejecutivo Federal, a los treinta días del mes de marzo del año de mil novecientos ochenta y uno. 25
progresivamente,
por
todos
los
medios
apropiados, inclusive la adopción de medidas legislativas,
la
plena
efectividad
de
los
derechos, que debe asegurarse a mujeres y hombres por igual. La Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas10, no tiene naturaleza normativa vinculatoria pero sí constituye una herramienta interpretativa, para desentrañar la naturaleza y fines del derecho a la consulta; en su artículo 3 refiere que los pueblos indígenas tienen derecho a la libre determinación, por lo que determinan libremente su condición política y persiguen libremente su desarrollo económico, social y cultural; además, y destaca que se reconoce que en ejercicio del mismo tienen derecho a la autonomía o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales, así como a disponer de medios para financiar sus funciones autónomas, todo lo cual implica el derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones políticas, jurídicas, económicas,
sociales
y
culturales,
manteniendo a la vez su derecho a participar
10
Fuente de Consulta: Texto obtenido de la página electrónica de la Organización de las Naciones Unidas en: http://www.un.org; adoptado por la Asamblea General, tomando nota de la recomendación que figura en la resolución 1/2 del Consejo de Derechos Humanos, de 29 de junio de 2006 (1), en la que el Consejo aprobó el texto de la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, en la 107ª sesión plenaria 13 de septiembre de 2007.
SECCIÓN II
MESA. AMP. IV-B
JUICIO DE AMPARO 183/2014.
plenamente, si lo desean, en la vida política, económica, social y cultural del Estado. El artículo 18 estatuye que los pueblos indígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes
elegidos
por
ellos
de
conformidad con sus propios procedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopción de decisiones. El artículo 19 de dicha Declaración señala que
los
Estados
celebrarán
consultas
y
cooperarán de buena fe con los pueblos indígenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que
los
afecten,
a
fin
de
obtener
su
consentimiento libre, previo e informado, todo lo cual implica el reconocimiento de su derecho a promover, desarrollar y mantener sus estructuras institucionales y sus propias costumbres,
espiritualidad,
tradiciones,
procedimientos, prácticas y, cuando existan, costumbres
o
sistemas
jurídicos,
de
conformidad con las normas internacionales de derechos humanos. Condiciones para el ejercicio del control de convencionalidad por el juez de amparo. En virtud del sentido del presente fallo es
27
necesario realizar algunas precisiones en torno a las condiciones de ejercicio del control de constitucionalidad y convencionalidad, ex
officio,
y
el
principio
de
interpretación
conforme. La Suprema Corte de Justicia de la Nación 912/2010
resolvió relativo
en al
el
expediente
cumplimiento
Varios de
la
sentencia del “Caso Radilla” que conforme al artículo 1º y 133 de la Constitución Federal los jueces están obligados a preferir la aplicación de los derechos humanos contenidos en la Constitución y en los Tratados Internacionales si
existen
disposiciones
en
contrario
establecidas en cualquier norma inferior. En tal virtud, la Suprema Corte de Justicia de la Nación consideró que si bien los jueces del orden común no podían hacer una declaración general sobre invalidez o expulsar del
orden
consideraran
jurídico
las
contrarias
a
normas los
que
derechos
humanos contenidos en la Constitución y en los tratados, sí estaban obligados, de oficio, a dejar de aplicar estas normas inferiores dando preferencia a la aplicación de los derechos humanos de la Constitución y los Tratados Internacionales. A partir de lo anterior, nuestro más Alto Tribunal ha fijado una serie de pasos a seguir en
el
control
de
constitucionalidad
y
SECCIÓN II
MESA. AMP. IV-B
JUICIO DE AMPARO 183/2014.
convencionalidad, ex officio, mismos que quedaron plasmados en diversos criterios: “CONTROL
DE
CONSTITUCIONALIDAD
Y
CONVENCIONALIDAD. CONDICIONES PARA SU
EJERCICIO
OFICIOSO
ÓRGANOS
POR
LOS
JURISDICCIONALES
FEDERALES”.11, y “PASOS A SEGUIR EN EL CONTROL
DE
CONSTITUCIONALIDAD
CONVENCIONALIDAD
EX
OFFICIO
Y EN
MATERIA DE DERECHOS HUMANOS”.12 11
Jurisprudencia 2a./J. 69/2014 (10a.), Registro: 2006808, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada el viernes 27 de junio de 2014 09:30 h, en el Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, que al texto dice: “El párrafo segundo del artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispone que las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con la propia Constitución y con los tratados internacionales de la materia, favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia, de donde deriva que los tribunales federales, en los asuntos de su competencia, deben realizar el estudio y análisis ex officio sobre la constitucionalidad y convencionalidad de las normas aplicadas en el procedimiento, o en la sentencia o laudo que ponga fin al juicio. Ahora, esta obligación se actualiza únicamente cuando el órgano jurisdiccional advierta que una norma contraviene derechos humanos contenidos en la Constitución Federal o en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, aun cuando no haya sido impugnada, porque con su ejercicio oficioso se garantiza la prevalencia de los derechos humanos frente a las normas ordinarias que los contravengan. De otra manera, el ejercicio de constitucionalidad y convencionalidad de normas generales no tendría sentido ni beneficio para el quejoso, y sólo propiciaría una carga, en algunas ocasiones desmedida, en la labor jurisdiccional de los Jueces de Distrito y Magistrados de Circuito”. 12 Época: Décima Época, Registro: 160525, Instancia: PLENO, Tipo Tesis: Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Localización: Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1, Materia(s): Constitucional, Tesis: P. LXIX/2011(9a.), Pág. 552, [TA]; 10a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1; Pág. 552, que es de texto: “La posibilidad de inaplicación de leyes por los jueces del país, en ningún momento supone la eliminación o el desconocimiento de la presunción de constitucionalidad de ellas, sino que, precisamente, parte de esta presunción al permitir hacer el contraste previo a su aplicación. En ese orden de ideas, el Poder Judicial al ejercer un control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos, deberá realizar los siguientes pasos: a) Interpretación conforme en sentido amplio, lo que significa que los jueces del país -al igual que todas las demás autoridades del Estado Mexicano-, deben interpretar el orden jurídico a la luz y conforme a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los cuales el Estado Mexicano sea parte, favoreciendo en todo tiempo a las personas con la protección más amplia; b) Interpretación conforme en sentido estricto, lo que significa que cuando hay varias interpretaciones 29
Ahora bien, con base en lo expuesto, si bien todos los jueces, entre ellos los jueces de amparo, se encuentran obligados a realizar un control
de
convencionalidad
y
constitucionalidad, ex officio, lo cierto es que dicha facultad debe racionalizarse a fin de impedir que su ejercicio indiscriminado afecte el principio de seguridad jurídica, el deber de fundamentación y motivación adecuada, el valor democrático de las leyes, el principio de igualdad procesal entre las partes, así como el principio de imparcialidad judicial en el juicio de amparo, para lo cual es necesario atender a las siguientes condiciones generales para su ejercicio: a. Que el contenido de la norma objeto de control sea parte de la litis, lo que puede actualizarse, cuando menos, en tres supuestos. I. Que la norma inconvencional se hubiere
aplicado
de
expresa
o
en
tácita
manera el
acto
reclamado.
jurídicamente válidas, los jueces deben, partiendo de la presunción de constitucionalidad de las leyes, preferir aquella que hace a la ley acorde a los derechos humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte, para evitar incidir o vulnerar el contenido esencial de estos derechos; y, c) Inaplicación de la ley cuando las alternativas anteriores no son posibles. Lo anterior no afecta o rompe con la lógica de los principios de división de poderes y de federalismo, sino que fortalece el papel de los jueces al ser el último recurso para asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano es parte”.
SECCIÓN II
MESA. AMP. IV-B
JUICIO DE AMPARO 183/2014.
II. Que la norma inconvencional se hubiere
aplicado
expresa
o
tácita
de
manera
durante
el
procedimiento que dio origen al acto reclamado. III. Que
la
norma
haya
sido
inobservada en el acto reclamado y la
parte
aplicación
quejosa a
fin
invoque de
su
modificar,
revocar o anular el acto reclamado. Después de verificar que la norma legal es
parte
de
la
litis
se
realizará
una
interpretación conforme y si ésta no es posible, entonces se procederá a la inaplicación de la norma. b. Interpretación conforme. Como lo ha establecido la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el primer paso a seguir por todos los jueces, previo a la desaplicación o inaplicación de la norma, consiste
en
realizar
una
interpretación
conforme de las leyes, ya sea en sentido amplio o en sentido estricto, con la finalidad de asegurar la primacía y aplicación efectiva de los derechos humanos establecidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los cuales el Estado Mexicano es parte. Así, los jueces en el despliegue y ejercicio del control judicial de la ley, deben elegir, de 31
ser posible, aquella interpretación mediante la cual
sea
factible
preservar
la
constitucionalidad y convencionalidad de la norma
impugnada13,
interpretativo
dicho
encontrará
su
límite
ejercicio en
el
momento en el que el resultado de la interpretación implique atribuir a la ley un significado opuesto al que literalmente tiene previsto. En
otras
palabras,
la
interpretación
conforme tiene un alcance delimitado, porque el juzgador está imposibilitado para desplazar al legislador so pretexto de la interpretación de las leyes, de forma que la interpretación conforme opera hasta el límite de lo contra
legem. Esto es así, ya que si bien a través de la interpretación encuentra
conforme,
obligado
a
el
juzgador
armonizar
la
se ley
conforme a los parámetros y contenidos de los derechos
humanos
establecidos
en
la
Constitución y los Tratados Internacionales, lo cierto es que, dicho ejercicio deberá guardar, en todo momento, el debido valor democrático 13
Jurisprudencia de rubro: “PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN DE LA LEY CONFORME A LA CONSTITUCIÓN.” (Novena Época, Registro: 163300, Instancia: Segunda Sala, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXXII, Diciembre de 2010, Materia(s): Constitucional, Tesis: 2a./J. 176/2010, Página: 646); así como la tesis aislada de rubro: “INTERPRETACIÓN CONFORME EN ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD, CUANDO UNA NORMA ADMITA VARIAS INTERPRETACIONES DEBE PREFERIRSE LA COMPATIBLE CON LA CONSTITUCIÓN.” (Novena Época, Registro: 170280, Instancia: Pleno, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXVII, Febrero de 2008, Materia(s): Constitucional, Tesis: P. IV/2008, Página: 1343).
SECCIÓN II
MESA. AMP. IV-B
JUICIO DE AMPARO 183/2014.
de las leyes, lo que implica que a través de la interpretación conforme no se interprete la norma de manera diametralmente opuesta a lo que el legislador pretendió regular. c. Desaplicación
o
inaplicación
de
la
norma en los casos en que su contenido sea inconstitucional o inconvencional, atendiendo a los siguientes supuestos. I.
Cuando nacional
exista
jurisprudencia
vinculante
inconstitucionalidad
sobre o
inconvencionalidad de la norma legal. En estos casos se advierte que el control de constitucionalidad y convencionalidad de la norma operará en los siguientes supuestos: a) ante la ausencia de concepto de violación o agravios14; b) sin que obste que se trate de segundos o ulteriores actos de aplicación de la norma15, esto es, que la norma haya sido consentida o que el amparo sea improcedente con respecto a dicha norma16; c) aunque no 14
“SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE PREVISTA EN EL ARTÍCULO 76 BIS, FRACCIÓN I, DE LA LEY DE AMPARO. SE SURTE AUN ANTE LA AUSENCIA DE CONCEPTOS DE VIOLACIÓN O AGRAVIOS.” (Novena Época, Registro: 175750, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXIII, Febrero de 2006, Materia(s): Común, Tesis: P./J. 5/2006, Página: 9.) 15 “SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE PREVISTA EN EL ARTÍCULO 76 BIS, FRACCIÓN I, DE LA LEY DE AMPARO. OPERA SIN QUE OBSTE QUE SE TRATE DEL SEGUNDO O ULTERIORES ACTOS DE APLICACIÓN DE LA LEY.” (Novena Época, Registro: 175751, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXIII, Febrero de 2006, Materia(s): Común, Tesis: P./J. 8/2006, Página:9.). 16 “SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE. CONDICIONES PARA QUE OPERE RESPECTO DE ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN DE LEYES DECLARADAS 33
se haya planteado la inconvencionalidad o inconstitucionalidad de la ley17; d) el control es aplicable en amparo indirecto o directo, en primera instancia o en revisión18 y; e) cuando exista
jurisprudencia
temática
sobre
inconstitucionalidad de leyes19. De
manera
que
cuando
existe
jurisprudencia sobre inconstitucionalidad o inconvencionalidad de la norma legal es posible
soslayar
temas
de
procedencia
relacionados con dicha ley, en el entendido que
únicamente
cuestiones relacionadas
de
deben
procedencia
con
el
acto
analizarse del de
las
amparo aplicación
reclamado20, máxime que el control oficioso INCONSTITUCIONALES POR JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (AMPARO INDIRECTO Y DIRECTO).” (Novena Época, Registro: 170583, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXVI, Diciembre de 2007, Materia(s): Común, Tesis: P./J. 105/2007, Página: 13.). 17 SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE PREVISTA EN EL ARTÍCULO 76 BIS, FRACCIÓN I, DE LA LEY DE AMPARO. OPERA, AUNQUE NO SE HAYA PLANTEADO EN LA DEMANDA LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY. (Novena Época, Registro: 175752, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXIII, Febrero de 2006, Materia(s): Común, Tesis: P./J. 4/2006, Página: 8.). 18 “SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE PREVISTA EN EL ARTÍCULO 76 BIS, FRACCIÓN I, DE LA LEY DE AMPARO. ES APLICABLE EN AMPAROS DIRECTO E INDIRECTO, EN PRIMERA INSTANCIA O EN REVISIÓN.” (Novena Época, Registro: 175754, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXIII, Febrero de 2006, Materia(s): Común, Tesis: P./J. 6/2006, Página: 7.). 19 “SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE CUANDO EXISTE JURISPRUDENCIA TEMÁTICA SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES. ES OBLIGATORIA EN EL AMPARO, A FIN DE HACER PREVALECER LA SUPREMACÍA DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.” (Novena Época, Registro: 170582, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXVI, Diciembre de 2007, Materia(s): Común, Tesis: P./J. 104/2007, Página: 14.). 20 “SUPLENCIA DE LA QUEJA DEFICIENTE PREVISTA EN EL ARTÍCULO 76 BIS, FRACCIÓN I, DE LA LEY DE AMPARO. NO IMPLICA SOSLAYAR CUESTIONES
SECCIÓN II
MESA. AMP. IV-B
JUICIO DE AMPARO 183/2014.
no implicará una declaratoria general de invalidez de la ley, sino únicamente su inaplicación
en
el
caso
concreto,
con
incidencia central en la invalidez del acto de aplicación reclamado. II.
Cuando
exista
jurisprudencia
sentencia
internacional
de
o la
Corte Interamericana de Derechos Humanos. Este juzgador advierte que en los casos donde ya exista una sentencia (cosa juzgada) de la Corte Interamericana contra México sobre la inconvencionalidad de alguna norma nacional; o bien cuando exista jurisprudencia internacional (cosa interpretada) que sea contrariada u obstaculizada por el contenido de la norma nacional, en ambos supuestos, el control de convencionalidad ex officio deberá ejercerse directamente y sin que sea oponible ninguna regla de derecho nacional, lo cual incluye
la
jurisprudencia
internacional
generada en casos en que el Estado Mexicano no sea parte; en el entendido que dicho control únicamente está condicionado por cuestiones de procedencia del amparo relacionadas
con
el
acto
de
aplicación
reclamado. DE PROCEDENCIA DEL JUICIO DE GARANTÍAS.”(Novena Época, Registro: 175753, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta XXIII, Febrero de 2006, Materia(s): Común, Tesis: P./J. 7/2006, Página: 7). 35
Si bien las sentencias internacionales (cosa juzgada) sólo producen efectos en relación
con
el
Estado
demandado;
en
cambio, la jurisprudencia internacional (cosa interpretada) proyecta el contenido concreto del tratado internacional respectivo, haya sido parte o no el Estado Mexicano, de forma que aquélla (la jurisprudencia) tiene la fuerza normativa del propio instrumento internacional, por lo que vincula a todos los Estados miembros, de lo cual deriva que deba inaplicarse la norma nacional que contradiga los criterios jurisprudenciales del intérprete del tratado, pues lo contrario implicaría que una norma nacional pudiera dejar sin efecto los contenidos del tratado internacional21,
con
la
consecuente
responsabilidad internacional del Estado. Lo anterior, conforme al contenido del artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados que establece que 21
“PARÁMETRO PARA EL CONTROL DE CONVENCIONALIDAD EX OFFICIO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS. El mecanismo para el control de convencionalidad ex officio en materia de derechos humanos a cargo del Poder Judicial debe ser acorde con el modelo general de control establecido constitucionalmente. El parámetro de análisis de este tipo de control que deberán ejercer todos los jueces del país, se integra de la manera siguiente: a) todos los derechos humanos contenidos en la Constitución Federal (con fundamento en los artículos 1o. y 133), así como la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de la Federación; b) todos los derechos humanos contenidos en tratados internacionales en los que el Estado Mexicano sea parte; c) los criterios vinculantes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos derivados de las sentencias en las que el Estado Mexicano haya sido parte, y d) los criterios orientadores de la jurisprudencia y precedentes de la citada Corte, cuando el Estado Mexicano no haya sido parte.” (Época: Décima Época, Registro: 160526, Instancia: PLENO, Tesis Aislada, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Localización: Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1, Materia(s): Constitucional, Tesis: P. LXVIII/2011 (9a.), Pag. 551[TA]; 10a. Época; Pleno; S.J.F. y su Gaceta; Libro III, Diciembre de 2011, Tomo 1; Pág. 551).
SECCIÓN II
MESA. AMP. IV-B
JUICIO DE AMPARO 183/2014.
ningún Estado podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que de conformidad con los principios generales del derecho y tal como se desprende del artículo 27 de la Convención de Viena, las decisiones de los órganos de protección internacional de derechos humanos no encuentran obstáculo alguno en las reglas o institutos de derecho interno para su plena aplicación22. Así como tampoco los Estados podrían, por razones de orden
interno,
dejar
de
asumir
la
responsabilidad internacional ya establecida23. III.
Cuando
el
autoridad
juzgador, (sin
jurisprudencia
por
que nacional
internacional),
encuentre
propia exista o razones
para sostener la inconstitucionalidad o inconvencionalidad de la norma legal.
22
Caso Bulacio Vs. Argentina. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 18 de Septiembre de 2003. Serie C No. 100; Caso de la Comunidad Moiwana Vs. Surinam. Excepciones Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia 15 de junio de 2005. Serie C No. 124. 23 Cfr. Responsabilidad Internacional por Expedición y Aplicación de Leyes Violatorias de la Convención (Arts. 1 y 2 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opinión Consultiva OC-14/94 del 9 de diciembre de 1994. Serie A No. 14, párr. 35; Caso Raxcacó Reyes Vs. Guatemala. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia. Resolución de la Corte de 9 de mayo de 2008, considerando 4; y Caso Claude Reyes y otros. Supervisión de Cumplimiento de Sentencia, supra nota 1, considerando 5. 37
Para
realizar
constitucionalidad
el
y
control
de
convencionalidad
ex
officio por propia autoridad, no es requisito que
exista
jurisprudencia
nacional
o
internacional, basta que el juzgador encuentre razones para sostener la inconstitucionalidad o inconvencionalidad de la norma, siempre y cuando
se
actualice
cualquiera
de
los
siguientes supuestos: I) exista causa de pedir suficiente; II) el asunto encuadre en las hipótesis de suplencia de queja previstos en la Ley de Amparo; o bien III) cuando la norma secundaria en forma evidente, notoria y manifiesta
contradiga
derechos
humanos
constitucionales o internacionales, inclusive sin causa de pedir y en casos distintos de los supuestos de suplencia, lo que se actualiza cuando el contenido literal de la ley contradiga el contenido literal del derecho fundamental constitucional
o
internacional,
sin
mayor
actividad interpretativa. Máxime que en este último supuesto de “contradicción manifiesta”, la falta de control judicial
de
la
quebrantamiento
ley
generaría
evidente,
tanto
de
un la
jerarquía normativa como del principio pro persona de los artículos 1º y 133 de la Norma Suprema. En el caso de que se trata se encuentran cuestionados
los
derechos
a
la
libre
SECCIÓN II
MESA. AMP. IV-B
JUICIO DE AMPARO 183/2014.
determinación de los pueblos, al autogobierno, elegir a sus autoridades, el derecho a la consulta y al consentimiento libre, previo e informado,
por
lo
que
resulta
necesario
precisar su contenido normativo mínimo a la luz de las normas previamente examinadas, a fin de resolver efectivamente la cuestión planteada. I.
Derecho a la libre determinación. El artículo 2º de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, establece que los pueblos y comunidades indígenas tienen derecho a la libre determinación, el que se ejercerá en el marco constitucional de la autonomía; es en virtud de este derecho que las comunidades pueden decidir libremente su condición política y disponer libremente de su desarrollo
económico,
social
y
cultural;
asimismo, la Declaración de las Naciones Unidas Sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, amplía dicho concepto y refiere que la libre determinación implica también la autonomía o autogobierno, esto es, que los pueblos indígenas tienen el derecho de tomar las decisiones relativas a sus asuntos internos y locales y disponer de medios para ejercer dicha autonomía, lo anterior, siempre y cuando no ponga en riesgo la unidad nacional.
39
Así se desprende del criterio interpretativo contenido en la tesis de rubro: “DERECHO A LA
LIBRE
DETERMINACIÓN
DE
LOS
PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS. SU LÍMITE CONSTITUCIONAL”.24 II.
Derecho al autogobierno. Del derecho a la libre determinación,
derivan otros derechos establecidos en el apartado A del artículo 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, entre ellos, a definir sus propias formas de organización social, económica, política y cultural;
destacando
entre
ellos,
la
organización política propia, porque es de ahí donde deriva la capacidad de definir sus propias instituciones, esto es, elegir a sus autoridades de acuerdo con sus propios sistemas
normativos
internos
o
los
denominados usos y costumbres. 24
Tesis 1a. XVI/2010, Aislada, Registro 165288, de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, consultable en la página 114 del Tomo XXXI, Febrero de 2010, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, que al texto dice: “ El artículo 2o., inciso A, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para decidir sus formas internas de convivencia y organización social, económica, política y cultural. Sin embargo, tal derecho no es absoluto, pues el propio precepto, en su quinto párrafo, lo acota al señalar que éste se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. Además, el reconocimiento del derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas no implica una disminución a la soberanía nacional y menos aún, la creación de un Estado dentro del Estado mexicano, ya que tal derecho debe ser acorde con los artículos 40 y 41 de la Constitución Federal y con la iniciativa de reformas al artículo 2o. constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación el 14 de agosto de 2001. Esto es, el reconocimiento del derecho a la libre determinación de los pueblos y comunidades indígenas, no implica su independencia política ni su soberanía, sino sólo la posibilidad de elegir libremente su situación dentro del Estado mexicano, que no conduce a su disolución, sino al reconocimiento del derecho fundamental de los pueblos que lo componen para determinar su suerte, siempre y cuando se preserve la unidad nacional”.
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Principio que se encuentra establecido en Convenio 169 de la OIT; derecho que no implica que los pueblos indígenas conserven las instituciones de gobierno del País, sino por el contrario, que dichos pueblos tienen la libertad
de
establecer
el
modelo
de
administración que de acuerdo a la usanza de su
comunidad
representación,
tenga y
no
la
adecuada
necesariamente
establecer una modalidad de organización política distinta a la fijada en la norma o sujeto a instituciones políticas que le son ajenas o impuestas. III.
Derecho a elegir a sus autoridades. Este principio constitucional25 implica que los pueblos indígenas elegirán a sus autoridades de acuerdo a sus propios sistemas normativos26.
IV.
Derecho
a
la
consentimiento
consulta libre,
y
al
previo
e
informado. El derecho fundamental a una consulta previa de los pueblos, consiste en una forma de garantizar a los pueblos y comunidades indígenas su
participación
25
efectiva,
de
Previsto en el artículo 2º, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 26 Ilustra tal principio la resolución de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación en el caso JDC-9167/2011 del municipio indígena de Cherán, en Michoacán, cuyo fundamento se basa en los artículos 1º y 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en el Convenio 169 de la OIT. 41
conformidad con sus costumbres y sus tradiciones,
en
toda
medida
administrativa o legislativa que se lleve a cabo dentro de su territorio y que pudiera ser susceptible de afectarlos, esto es, garantizar que los miembros del pueblo o la comunidad indígena se beneficien razonablemente de toda medida administrativa o legislativa que se lleve a cabo dentro de su territorio, ello consiste en garantizar que no se emitirá ninguna determinación dentro del territorio de pueblos y comunidades indígenas,
a
entidades
menos
y
hasta
que
independientes
técnicamente
capaces
bajo
y la
supervisión del Estado realicen un estudio previo de impacto a sus usos y costumbres. Ahora, el acto que el quejoso tilda de inconvencional y que hace consistir en el proceso
legislativo,
aplicación,
efectos
y
consecuencias jurídicas del Decreto número 5 de doce de diciembre del año dos mil trece, mediante el cual se reformó la fracción XIII del artículo 59 de la Constitución Política del Estado
Libre
y
Soberano
de
Oaxaca,
publicado en el Extra del Periódico Oficial del Gobierno
del
Estado
de
veintisiete
de
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diciembre de dos mil trece, para quedar como sigue: “ARTÍCULO
59.
Son
facultades
del
Congreso del Estado: […] XIII.
Designar,
Gobernador,
a
a
los
propuesta
integrantes
del
de
los
Consejos Municipales. Por otra parte, el Congreso
hará
la
designación
de
un
encargado de la Administración Municipal, cuando por cualquier circunstancia especial no
se
verificare
la
elección
de
algún
ayuntamiento o se hubiere declarado nula o no valida, lo anterior de conformidad en lo establecido en la Ley de la materia. […]”. Esta norma con claridad dispone que es una
facultad
del
Congreso
del
Estado
designar, a propuesta del Gobernador, a los integrantes
de
los
consejos
municipales;
además, que el Congreso hará la designación de
un
encargado
de
la
Administración
Municipal, cuando por cualquier circunstancia especial no se verificare la elección de algún ayuntamiento o se hubiere declarado nula o no válida, lo anterior de conformidad en lo establecido en la Ley de la materia. Esa norma, confrontada a la luz del principio de autodeterminación de los pueblos
43
indígenas, como lo aduce el quejoso en sus conceptos de violación, resulta contraria al texto
constitucional
y
a
las
normas
convencionales analizadas pues, en caso de que se actualice el supuesto normativo enunciado, será el Congreso del Estado quien designará a un administrador municipal, sin consultar previamente a la comunidad o pueblo, lo que indudablemente vulnera su sistema normativo interno o el régimen de usos y costumbres reconocido para los pueblos indígenas. En la exposición de motivos de once de diciembre de dos mil trece, los diputados integrantes de la Junta de Coordinación Política de la LXII Legislatura del Congreso del Estado de Oaxaca, justificaron la reforma que constituye el acto aquí reclamado basándose en los principios de la división de poderes, el régimen democrático del Estado de Oaxaca y de acuerdo a las atribuciones que les confiere el artículo 59, fracción XIII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, para nombrar a los integrantes de los Consejos
Municipales,
extensivo
a
la
lo
que
designación
hicieron de
los
administradores municipales. La exposición de motivos, en lo que interesa, es del tenor siguiente: “El sistema jurídico mexicano cuenta con una estructura jurídica que con el reparto de
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competencia pone freno entre sí, a los diferentes actores del poder, (ejecutivo, legislativo y judicial), lo anterior basándose en los principios de la división de poderes que inspiran la organización constitucional de las democracias liberales consagrada en el artículo 49 de nuestra carta magna, que a la letra señala: (lo transcribe). Por su parte en el Estado Libre y Soberano de Oaxaca, recogiendo el principio de mérito en su Constitución Política en los artículos 29 al 40, se erige como uno de sus dogmas políticos, consecuencia de experiencias históricas y de una evolución paulatina que va de la transición del Estado estamental al Estado Democrático. El poder que presenta el Gobernador Constitucional del Estado de Oaxaca no es personal sino más bien un ciudadano que representa al Estado a través de una institución, el cual es ejercido conforme a un ordenamiento legal que rige la vida jurídica de tal poder y encuentra su equilibrio ante un órgano colegiado elegido mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, representado por 42 diputados en su carácter de representantes del pueblo. El poder político está equilibrado y controlado por una fórmula constitucional socializada, al respecto Montesquieu refiere que sólo el poder puede frenar el abuso del poder, es una de las premisas fundamentales sobre la que descansa el principio de división de poderes, tal y como lo señala en su obra, “El espíritu de las Leyes”. La división de poderes inspiró el criterio de los legisladores quienes incorporan en el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 el texto de “…la sociedad en donde no estén garantizados los derechos ni esté establecida la separación de los poderes carece de constitución…”. De lo expuesto, el control de la legalidad será verificado por órganos administrativos, dotados de autonomía, con mayor o menor grado de independencia, cuya expresión máxima será el respeto a los derechos humanos. La percepción de la ciudadanía empieza a identificar a la corrupción como un
45
funcionamiento del sector público como un mal frecuente y la apreciación social del problema se incrementa hasta alcanzar su punto de inflexión, por lo que en un ejercicio responsable y con el propósito de salvaguardar el equilibrio de poderes le compete al Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, la designación de los integrantes de los Consejos Municipales y en consecuencia de los Administradores municipales. Lo expuesto da sustento a la reacción de las autoridades públicas que refuerzan las garantías jurídicas e impone medidas de seguridad a fin de desalentar la práctica de conflictos de intereses en que incurren los funcionarios públicos o castigo penal al actualizarse alguno de los injustos previstos por el ordenamiento penal vigente. En esencia el Poder Legislativo tiene la obligación de velar por el equilibrio de la División de Poderes, ya que en el Legislativo reside la Soberanía del pueblo de Oaxaca, se encuentran representadas todas las voces de quienes con sufragio efectivo depositado en urnas, participaron en una gran fiesta democrática como son las elecciones. Como Congreso del Estado, constituido en un cuerpo colegiado, donde se construyen los grandes acuerdos en beneficio de Oaxaca, es menester de esta Soberanía poder dentro de sus facultades y atribuciones ser el facto de balance y salvaguardar de los Municipios que por las condiciones sociopolíticas, o bien por conflictos post- electorales no han podido conciliar lo concerniente a su Administración Municipal. Por otra parte, el pasado siete de julio del año en curso, en el Estado de Oaxaca en ejercicio del sufragio efectivo fueron electos por un periodo de tres años los integrantes del Congreso del Estado de Oaxaca, así como los ayuntamientos; por lo que, con relación a los ayuntamientos, para el caso de que se haya declarado nula la elección correspondiente o no haberse validado las asambleas comunitarias, no será posible la tomas (sic) de protestas (sic) de las autoridades municipales el primero de enero del dos mil catorce, y ante la imperiosa necesidad de que una persona se haga responsable de la administración Municipal mientras se lleva a cabo nuevos comicios y asambleas comunitarias o se nombre a un
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consejo municipal, a fin de evitar un vacío de poderes el Congreso designar (sic) un Administrador Municipal. Es así que, la división de poderes que actualmente en (sic) reconocida como una división de funciones -ya que el poder es indivisible-, no se trata de un mecanismo inflexible que acote tajantemente las franjas de acción del Ejecutivo, el Legislativo o el Judicial, sino un elemento sustancial del engranaje del Estado que evite la concentración del poder en perjuicio de la sociedad y por ende del Estado mismo. El fortalecimiento del Poder Legislativo necesita forzosamente, una transformación en puntos clave para su desenvolvimiento integra (sic); se requieren modificaciones de fondo que renueven la naturaleza democrática en el Estado de Oaxaca, dando paso a iniciativas que permitan coadyuvar activamente a que la distribución de funciones y el control político sea una realidad eficaz y recíproca entre todos los órganos del Estado, pero esencialmente en la organización de entre los poderes tradicionales de éste. Ahora bien, el Congreso del Estado de Oaxaca dentro de sus facultades y atribuciones de conformidad con lo establecido en el artículo 59, fracción XIII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, tiene reconocida la facultad para designar a los integrantes de los Consejos Municipales, lo cual debe ser consolidado con la designación de los Administradores Municipales”.
Sin
embargo,
de
la
lectura
de
tal
exposición no se advierte que previamente a la aprobación de la iniciativa del proyecto de Decreto por el cual se reforma el artículo 59 en su fracción XIII de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, se tomara en consideración que en el Estado existen
municipios
cuyos
47
órganos
de
representación se eligen bajo sus sistemas normativos internos o de usos y costumbres y otros que lo hacen por el sistema de partidos políticos. Tampoco
está
Constituyente
local
acreditado respecto
que al
el
primer
supuesto haya realizado la consulta previa a que se refiere el artículo 2º de la Constitución, en
concordancia
con
los
instrumentos
internacionales invocados en esta resolución. De lo hasta aquí narrado se advierte que tanto el artículo 2º constitucional, en el que se establecen todas las prerrogativas a favor de los pueblos indígenas, así como los tratados internacionales humanos,
en
materia
establecen
la
de
derechos
obligación
de
convocar a los pueblos indígenas en el momento en que se emita una legislación que de alguna manera afecte sus competencias. Cierto, en la Constitución Federal no se instituyó de forma expresa la obligación a cargo de los órganos que intervienen en los procesos legislativos para que previamente a la aprobación y promulgación de las leyes se consulte a los pueblos indígenas, ya que solamente
se
ordena
en
el
artículo
2º,
Apartado B, fracción IX, que se les consulte en la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo y de los Estatales y Municipales y, en su caso,
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incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen. Sin embargo, conforme a lo establecido en la contradicción de tesis 293/201127, en el sentido de reconocer la fuerza obligatoria de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos destaca la interpretación que se ha realizado en relación con el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes28, se establece en el artículo
6º,
disposiciones
lo
siguiente:
del
presente
“Al
aplicar
las
Convenio,
los
gobiernos deberán: a) consultar a los pueblos interesados
mediante
procedimientos
apropiados y en particular a través de sus 27
Jurisprudencia P./J. 21/2014 (10a.), del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Registro: 2006225, consultable en la página 204 del Libro 5, Abril de 2014, Tomo I, de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, que es de rubro y texto: “JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ES VINCULANTE PARA LOS JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEA MÁS FAVORABLE A LA PERSONA. Los criterios jurisprudenciales de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, con independencia de que el Estado Mexicano haya sido parte en el litigio ante dicho tribunal, resultan vinculantes para los Jueces nacionales al constituir una extensión de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, toda vez que en dichos criterios se determina el contenido de los derechos humanos establecidos en ese tratado. La fuerza vinculante de la jurisprudencia interamericana se desprende del propio mandato establecido en el artículo 1o. constitucional, pues el principio pro persona obliga a los Jueces nacionales a resolver cada caso atendiendo a la interpretación más favorable a la persona. En cumplimiento de este mandato constitucional, los operadores jurídicos deben atender a lo siguiente: (i) cuando el criterio se haya emitido en un caso en el que el Estado Mexicano no haya sido parte, la aplicabilidad del precedente al caso específico debe determinarse con base en la verificación de la existencia de las mismas razones que motivaron el pronunciamiento; (ii) en todos los casos en que sea posible, debe armonizarse la jurisprudencia interamericana con la nacional; y (iii) de ser imposible la armonización, debe aplicarse el criterio que resulte más favorecedor para la protección de los derechos humanos”. 28 Adoptada en junio de mil novecientos noventa y nueve en Ginebra, Suiza. 49
instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente.” Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso del Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador, emitió la sentencia [fondo y reparaciones] de 27 de junio de dos mil doce, en la que en lo que interesa y vincula jurisdiccionalmente señala:
“159. La Corte observa, entonces, que la estrecha relación de las comunidades indígenas con su territorio tiene en general un componente esencial de identificación cultural basado en sus propias cosmovisiones, que como actores sociales y políticos diferenciados en sociedades multiculturales deben ser especialmente reconocidos y respetados en una sociedad democrática. El reconocimiento del derecho a la consulta de las comunidades y pueblos indígenas y tribales está cimentado, entre otros, en el respeto a sus derechos a la cultura propia o identidad cultural (infra párrs. 212 a 217), los cuales deben ser garantizados, particularmente, en una
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sociedad pluralista, democrática.
multicultural
y
160. Es por todo lo anterior que una de las garantías fundamentales para garantizar la participación de los pueblos y comunidades indígenas en las decisiones relativas a medidas que afecten sus derechos, y en particular su derecho a la propiedad comunal, es justamente el reconocimiento de su derecho a la consulta, el cual está reconocido en el Convenio Nº 169 de la OIT, entre otros instrumentos internacionales complementarios. 161. En otras oportunidades, este Tribunal ha señalado que los tratados de derechos humanos son instrumentos vivos, cuya interpretación tiene que acompañar la evolución de los tiempos y las condiciones de vida actuales. Tal interpretación evolutiva es consecuente con las reglas generales de interpretación establecidas en el artículo 29 de la Convención Americana, así como en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. En este sentido, esta Corte ha afirmado que al dar interpretación a un tratado no sólo se 51
toman en cuenta los acuerdos e instrumentos formalmente relacionados con éste (artículo 31.2 de la Convención de Viena), sino también el sistema dentro del cual se inscribe (artículo 31.3 de mismo instrumento)… 163. El Convenio Nº 169 de la OIT se aplica, inter alia, a “los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial”, y por el cual los Estados “deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad”. Los artículos 13 a 19 de dicho Convenio se refieren a los derechos de esas poblaciones sobre sus tierras y territorios” y los artículos 6, 15, 17, 22, 27 y 28 regulan las distintas hipótesis en las cuales debe ser aplicada la consulta previa libre e
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informada en casos donde se prevén medidas susceptibles de afectarlas.” En función del contenido de dicho fallo y el examen de las normas convencionales realizado en este fallo, resulta que el derecho a la consulta establece, en lo que interesa, diversas vertientes interpretativas obligatorias para el Estado: La
obligación
de
los
Estados
de
reconocer el derecho a la consulta de las comunidades y pueblos indígenas. Ese
derecho
a
la
consulta
está
sustentado en el respeto a sus derechos a la cultura propia o identidad cultural. Esos derechos deben ser garantizados, particularmente,
en
una
sociedad
pluralista, multicultural y democrática. El derecho a la consulta debe ser previo a la
emisión
de
cualquier
medida
legislativa, que comprende tanto a los ordenamientos secundarios
reglamentarios, como
de
los
textos
constitucionales. El resultado del derecho a la consulta previa de los pueblos y comunidades indígenas debe reflejarse en el contenido de la norma, que garantice a su vez, su derecho a la libre determinación.
53
Si el contenido de la norma atañe al desarrollo de los pueblos y comunidades indígenas,
cualquiera
que
sea
su
modalidad, debe a su vez, respetar el derecho
a
la
consulta
previa
si
la
consecuencia de la norma condiciona, limita o afecta sus sistemas normativos internos,
en
las
modalidades
de
organización y participación política, es decir, que se garantice una de las modalidades del disfrute del derecho a la libre determinación. Con base en la última norma citada, incorporada
a
nuestro
sistema
y
la
interpretación sistemática que se ha realizado de la misma, en términos de lo dispuesto por el párrafo primero del artículo 1º de la Constitución, los pueblos indígenas asentados en el municipio de Santa María Atzompa, Oaxaca, tienen el derecho humano a ser consultados
mediante
procedimientos
adecuados a través de sus representantes, lo que debe hacerse de buena fe y acorde a las circunstancias que prevalezcan en el citado municipio, cuando se trate de legislar en alguna materia que incida directamente con su forma de autodeterminación, dicho en otras palabras, con sus usos y costumbres. Ese derecho debe traducirse cuando menos en:
SECCIÓN II
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a. El derecho a la consulta previa en el desarrollo
del
proceso
de
creación
legislativa, secundaria o constitucional, cuando la norma a adicionar, reformar o derogar,
afecta
su
modo
de
participación y ejercicio de sus derechos políticos. b. Las normas que afecten la vida de los pueblos
y
comunidades
indígenas
deben a su vez, respetar su derecho a la consulta previa en relación con su manera de participación y ejercicio de sus derechos políticos, en concreto, en la forma en que deben ser elegidas sus autoridades, en los casos excepcionales en
que
exista
una
irregularidad
o
invalidez de las previamente designadas. En este sentido, se advierte que la reforma al artículo 59 en su fracción XIII de la Constitución
Política
del
Estado
Libre
y
Soberano de Oaxaca, se ubica en la hipótesis contraria que se ha venido estudiando, pues si bien la figura del administrador municipal es aplicable a todos los ayuntamientos del Estado, el legislador no tomó en consideración que debido a la diversidad étnica y cultural, en Oaxaca
existen
municipios
que
se
autodeterminan con base en sus sistemas normativos internos o usos y costumbres de
55
cada pueblo o comunidad y otros que eligen a sus autoridades a través del sistema de partidos
políticos,
todo
lo
cual
resulta
trascendente en la vigencia del régimen constitucional que se reconoce a los pueblos y comunidades indígenas y a la observancia de la calidad democrática de su decisión, pues no está demostrado que haya realizado la consulta previa a que se encontraba obligado de acuerdo
a la legislación
nacional
e
internacional
aplicable
pueblos
y
a
los
comunidades indígenas. Por ende, dicho artículo en la actual redacción
de
su
fracción
XIII,
resulta
inconstitucional por violatorio del artículo 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos
e
inconvencional
al
resultar violatorio del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos
Indígenas
y
Tribales
en
países
independientes, por no considerar que de manera previa a la reforma, e incluso a la designación de un administrador municipal si este fuera el resultado del proceso de consulta prelegislativa,
debe
consultarse
a
las
comunidades indígenas que puedan verse afectadas por tal disposición, incluso porque su contenido normativo sobre la respuesta al problema de la elección fallida de autoridades políticas y la posible designación de un
SECCIÓN II
MESA. AMP. IV-B
administrador
JUICIO DE AMPARO 183/2014.
municipal
por
parte
del
Congreso del Estado vulnera los derechos fundamentales a la consulta previa y libre autodeterminación, al ser excluido de la decisión que debe tomarse, lo que exigía dicha consulta y la omisión de ella tanto el proceso
legislativo
como
su
resultado
normativo impugnado no garantiza a las comunidades indígenas el acceso efectivo a su participación política según sus modos de organización, que contravienen el principio de calidad democrática previsto en la norma constitucional y convencional analizadas. Ahora, la Constitución Política del Estado libre y soberano de Oaxaca en sus artículos 50 a 58, prevé los mecanismos para la iniciativa y formación de leyes29, sin las cuales no pueden 29“ARTICULO
50. La facultad, atribución y derecho de iniciar leyes y decretos corresponde: I. A los Diputados; II. Al Gobernador del Estado; III. Al Tribunal Superior de Justicia en todo lo relativo a la Administración de Justicia y Orgánico Judicial; IV. A los órganos autónomos del Estado, en el ámbito de su competencia; V. A los Ayuntamientos; VI. A los ciudadanos del Estado. ARTICULO 51. La discusión y aprobación de las leyes se hará con sujeción a las disposiciones de esta Constitución y la normatividad del Congreso del Estado; todas las iniciativas serán turnadas a las comisiones competentes para ser dictaminadas de acuerdo con lo que establezca la Ley Orgánica y el Reglamento Interior del Congreso. El Gobernador del Estado podrá presentar una iniciativa de reforma constitucional y hasta dos iniciativas de ley o decreto con carácter preferente; lo deberá hacer durante los primeros quince días naturales de cada periodo ordinario de sesiones del Congreso del Estado. Dichas iniciativas deberán ser dictaminadas y votadas por el Pleno antes de que concluya el periodo. Si las comisiones a las que se turnaron las iniciativas preferentes no presentan el dictamen correspondiente en el plazo de treinta días naturales, la Mesa Directiva del Congreso formulará excitativa pública para que lo hagan en los siguientes diez días. En caso de que 57
éstas considerarse válidas, de modo que para
no presenten el dictamen, la Mesa Directiva presentará la exposición de motivos de la iniciativa como dictamen y lo someterá a consideración del Pleno del Congreso del Estado, para que éste lo discuta y vote a más tardar en la siguiente sesión del mismo periodo ordinario, en los mismos términos y condiciones que prevea la ley. En el caso de que la Mesa Directiva no cumpla con lo establecido en el párrafo anterior, sus integrantes dejarán de ejercer ese cargo, con independencia de las sanciones que para los diputados prevé la Constitución. ARTICULO 52. En la discusión de los proyectos de leyes y decretos, el Ejecutivo tendrá la intervención que le asigna la presente Constitución. ARTICULO 53. En el proceso de elaboración, promulgación y publicación de las leyes o decretos se observarán las reglas siguientes: I.- El estudio, dictaminación, discusión y aprobación de una iniciativa se realizará conforme a esta Constitución y la normatividad del Congreso; II.- Aprobado un proyecto de ley o decreto, se remitirá al Ejecutivo, quien, si no tuviere observaciones, lo publicará inmediatamente, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado; III.- Si las tuviere lo devolverá dentro del término de 15 días. De no hacerlo procederá a la promulgación y publicación inmediatas. IV.- (DEROGADA, P.O. 15 DE ABRIL DE 2011) V.- En los períodos extraordinarios, estos trámites se ajustarán al término de duración de aquellos; pero si el Ejecutivo devolviere el proyecto y el tiempo no bastare para la nueva discusión, se reservará para el siguiente ordinario. VI.- Los proyectos de leyes o decretos vetados por el Gobernador del Estado serán devueltos con observaciones para ser nuevamente discutidos por el Congreso, el cual tendrá hasta quince días improrrogables para manifestar su aprobación o rechazo. Si se aprueban las partes vetadas, el Ejecutivo procederá a su promulgación y publicación. De lo contrario, el Ejecutivo promulgará y publicará la parte no vetada, hasta en tanto el Congreso del Estado resuelva las observaciones pendientes. En caso de que el Congreso del Estado no resuelva en el plazo improrrogable establecido en esta fracción, se tendrán como aprobadas las observaciones que fueron presentadas por el Ejecutivo, para surtir inmediatamente los efectos conducentes de promulgación y publicación. Si el legislativo insiste en mantener su proyecto original, éste quedará firme con el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes; el Ejecutivo procederá a su promulgación y publicación inmediatamente, de conformidad con lo establecido en esta Constitución. El Ejecutivo del Estado no podrá vetar las resoluciones del Congreso cuando éste ejerza funciones de Colegio Electoral o de Gran Jurado, lo mismo que cuando el Congreso del Estado declare que debe acusarse a uno de los altos funcionarios del Estado por delitos oficiales; tampoco podrá vetar la legislación orgánica del Poder Legislativo ni los decretos que convoquen a periodos extraordinarios de sesiones; y VII.- En caso de que los proyectos de Ley de Ingresos y/o Presupuesto de Egresos no se aprueben en la Legislatura a más tardar el 31 de diciembre, o no se hubiese superado el veto del Ejecutivo, se prorrogará por treinta días naturales la Ley de Ingresos y/o el Presupuesto de Egresos vigente hasta el momento, en todo o en la parte no vetada del proyecto correspondiente. Si vencido el plazo referido no se hubieren aprobado los proyectos de Ley de Ingresos y/o Presupuesto de Egresos, o la parte faltante de los mismos, se tendrá por extendida su vigencia por el resto del año calendario del ordenamiento o parte faltante de que se trate. Tratándose de la Ley de Ingresos, el Ejecutivo sólo podrá actualizar los montos, sin aumentar tasas, cuotas ni tarifas en los impuestos, derechos o contribuciones; respecto al Presupuesto de Egresos podrá hacer los ajustes que se requieran atendiendo a las necesidades del Estado, en el ejercicio fiscal que corresponda y las derivadas de obligaciones contractuales indexando los montos a la inflación según lo establecido por el
SECCIÓN II
lograr
el
MESA. AMP. IV-B
respeto
JUICIO DE AMPARO 183/2014.
de
los
principios
de
democracia y representatividad, que consagra la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no sólo reviste importancia el contenido de las leyes sino, además, la forma en que son creadas o reformadas, en virtud de que
las
formalidades
procedimiento
legislativo
esenciales resguardan
del o
aseguran el cumplimiento de los principios democráticos. Si
bien,
dentro
del
citado
proceso
legislativo no se prevé la consulta previa a los pueblos indígenas, lo cierto es que el órgano legislativo, antes de ser un órgano decisorio, Banco de México, en los términos que disponga la ley en la materia, sin afectar los presupuestos del Poder Judicial y de los organismos constitucionales autónomos. ARTICULO 54. (DEROGADO, P.O. 15 DE ENERO DE 1983) ARTICULO 55. En los casos de urgencia notoria calificada por el voto de los dos tercios de los diputados presentes, la Legislatura puede reducir o dispensar los trámites establecidos por el Reglamento de Debates, menos el relativo al dictamen de comisión, el que sólo podrá suprimirse en los casos de obvia resolución, calificada en la misma forma. ARTICULO 56. Los Secretarios o Subsecretarios, cuando se trate de iniciativas del Ejecutivo del Estado, y que se relacionen con el ramo de aquellos; el Magistrado que designa el Tribunal Superior de Justicia del Estado, en el caso de iniciativas del Poder Judicial; y el Presidente y Síndico Municipal en los casos que afecten a los Ayuntamientos, podrán concurrir a las discusiones de la Legislatura con voz únicamente, debiendo ausentarse en el acto de votación. ARTICULO 57. (DEROGADO, P.O. 15 DE ENERO DE 1983) ARTICULO 58. Todo proyecto que sea aprobado definitivamente será promulgado por el Ejecutivo en la siguiente forma: "N.N. Gobernador (aquí el carácter que tenga, si es constitucional, interino, etc.) del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, a sus habitantes, hace saber: Que la Legislatura del Estado ha tenido a bien aprobar lo siguiente: La (aquí el número ordinal que le corresponda) Legislatura del Estado, decreta: "(Aquí el texto de la ley o decreto). Lo tendrá entendido el Gobernador del Estado y hará que se publique y se cumpla.- (Fecha y firma del Presidente y Secretarios). Por tanto, mando que se imprima, publique, circule y se le dé el debido cumplimiento. (Fecha y firma del Gobernador y el Secretario del Despacho)". 59
tiene que ser un órgano deliberante, donde encuentren cauce de expresión las opiniones de todos los grupos, tanto los mayoritarios como los minoritarios. Lo anterior es así, porque las reglas disciplinan el procedimiento legislativo de la liberación pública, aquello que va a ser objeto de la votación final y, por tanto, otorga pleno sentido a su condición de representantes de los ciudadanos; de modo que estaba obligado a iniciar el proceso de reforma constitucional a la luz de las normas constitucionales locales citadas y también por las convencionales examinadas en este fallo. Entonces, si en el caso no se realizó la consulta previa a la comunidad de **********, respecto de la reforma al artículo 59, en su fracción XIII, que aquí se combate, en la que se determina como una facultad del Congreso del Estado la designación de un encargado de la
administración
cualquier
municipal,
circunstancia
cuando
especial
no
por se
verificare la elección de algún ayuntamiento o se hubiere declarado nula o no válida, de conformidad en lo establecido en la ley de la materia, esa circunstancia constituye una violación formal al procedimiento legislativo sino un vicio sustancial que afecta el derecho de los pueblos y comunidades indígenas como a la que pertenece el quejoso, pues se vulnera
la
vigencia
de
sus
sistemas
SECCIÓN II
MESA. AMP. IV-B
normativos
internos
JUICIO DE AMPARO 183/2014.
y
en
específico,
su
derecho a ser consultado en la emisión de una norma constitucional que les afecta, que compromete, al menoscabarlo, el ejercicio a participar en el proceso deliberativo que afectaría sus formas de organización política y que desvirtúa la calidad democrática de su intervención en los procesos de creación legislativa constitucional, lo cual provoca la invalidez de la norma emitida. Nuestro
Tribunal
considerado legislativo
que
pueden
Supremo
dentro darse
del
ha
proceso
violaciones
de
carácter formal que trasciendan de manera fundamental a la norma, de forma tal que provoquen la invalidez e inconstitucionalidad de
la
misma;
violaciones
que
asimismo, no
pueden
afecten
la
existir
invalidez,
siempre que se haya cumplido con el fin último buscado por la iniciativa. El anterior criterio fue sustentado dentro de la jurisprudencia emitida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis número P./J. 94/2001, cuyo rubro es el siguiente:
“VIOLACIONES
DE
CARÁCTER
FORMAL EN EL PROCESO LEGISLATIVO. SON IRRELEVANTES SI NO TRASCIENDEN DE MANERA FUNDAMENTAL A LA NORMA”.30 30
Tesis visible en la página 438, Fuente Semanario Judicial de la Federación y su 61
Luego, si la autoridad legislativa no realizó la consulta previa a que se refiere el artículo 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el artículo 6°, Apartado 1, inciso a), del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en el proceso de reforma del numeral impugnado, constituye una omisión formal y sustancial trascendental, pues soslaya los requisitos de procedibilidad legislativa para la reforma o modificación de la norma, que se integran por el texto constitucional y las normas convencionales analizadas, sin las cuales dicha reforma no puede considerase válida, al haber sido creada en demérito a los principios democráticos consagrados en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Gaceta, Tomo XIV, Agosto de 2001, con número de registro 188907, Novena Época, con texto: “Dentro del procedimiento legislativo pueden darse violaciones de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma misma, de tal manera que provoquen su invalidez o inconstitucionalidad y violaciones de la misma naturaleza que no trascienden al contenido mismo de la norma y, por ende, no afectan su validez. Lo primero sucede, por ejemplo, cuando una norma se aprueba sin el quórum necesario o sin el número de votos requeridos por la ley, en cuyo caso la violación formal trascendería de modo fundamental, provocando su invalidez. En cambio cuando, por ejemplo, las comisiones no siguieron el trámite para el estudio de las iniciativas, no se hayan remitido los debates que la hubieran provocado, o la iniciativa no fue dictaminada por la comisión a la que le correspondía su estudio, sino por otra, ello carece de relevancia jurídica si se cumple con el fin último buscado por la iniciativa, esto es, que haya sido aprobada por el Pleno del órgano legislativo y publicada oficialmente. En este supuesto los vicios cometidos no trascienden de modo fundamental a la norma con la que culminó el procedimiento legislativo, pues este tipo de requisitos tiende a facilitar el análisis, discusión y aprobación de los proyectos de ley por el Pleno del Congreso, por lo que si éste aprueba la ley, cumpliéndose con las formalidades trascendentes para ello, su determinación no podrá verse alterada por irregularidades de carácter secundario.”
SECCIÓN II
MESA. AMP. IV-B
JUICIO DE AMPARO 183/2014.
En suma, a la luz de los artículos 1º y 2º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 8 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes; y 1, 2 y 3 del
Pacto
Internacional
de
Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, hubo una grave violación formal y sustancial en el proceso de reforma del artículo 59, fracción XIII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, por no haberse observado el derecho a la consulta de los pueblos indígenas como en la configuración sustantiva de la norma al no contemplarse la consulta previa de los pueblos indígenas para resolver los casos en que el congreso haga la designación Administración cualquier
de
un
encargado
Municipal,
circunstancia
de
cuando
especial
no
la por se
verificare la elección de algún ayuntamiento o se hubiere declarado nula o no valida. Así pues, tomando en consideración que los poderes públicos están sujetos a la ley en sentido material, es claro que el principio de legalidad existe también al Poder Legislativo, pues también se encuentra sujeto a normas de rango constitucional, convencional y legal, por lo tanto, las facultades del órgano legislativo, en la creación de normas en el
63
marco de una reforma constitucional estatal, lejos de ser ilimitado, encuentra también límites y, en caso de transgredirlos sus actuaciones serán contrarias al orden jurídico. En
tal
virtud,
se
declara
la
inconstitucionalidad del artículo 59, fracción XIII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicada en el extra del Periódico Oficial del Gobierno del Estado, el veintisiete de diciembre de dos mil trece y con fundamento en lo dispuesto por el artículo 77 de la Ley de Amparo, procede conceder el amparo y protección de la Justicia Federal al quejoso **********, en contra de dicho dispositivo. No es obstáculo para que se declare la invalidez
de
esta
reforma
constitucional,
precisamente por no haber satisfecho la necesidad de consulta que según el artículo 6°, Apartado 1, inciso a), del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, establece
para
consultar
a
los
pueblos
indígenas en el momento en que se emita o se
prevean
medidas
administrativas
legislativas
susceptibles
de
o
afectarles
directamente, el hecho que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución
Política
del
Estado
Libre
y
Soberano de Oaxaca y las leyes estatales no prevean el mecanismo por el que debe
SECCIÓN II
hacerse
MESA. AMP. IV-B
dicha
JUICIO DE AMPARO 183/2014.
consulta,
pues,
ello
se
encuentra establecido en la referida norma internacional. Tampoco
se
considera
que
esta
determinación afecte de modo alguno a las comunidades
que
no
se
consideran
autodeterminadas por usos y costumbres, pues,
como
constitucional
se
dijo,
debe
la
protección
asegurar
el
acceso
efectivo a la democracia de los pueblos y comunidades
indígenas;
sin
embargo,
a
efecto de no vulnerar el derecho de las comunidades en las que actualmente se encuentre
designado
un
administrador
municipal, el Congreso del Estado deberá tomar las providencias necesarias para que dichos
funcionarios
permanezcan
en
su
encargo hasta en tanto realiza la consulta, y en su caso, la reforma al multicitado numeral que
cumpla
con
los
estándares
convencionales y constitucionales citados. EFECTOS. La concesión del amparo se otorga para los siguientes efectos: AUTORIDADES: 1. LXII
Legislatura
EFECTOS: del
a) Anulatorio:
Honorable Congreso del
Para que, en el ámbito de
Estado Libre y Soberano
sus
de Oaxaca.
competencias,
respectivas declaren
la
2. Mesa directiva de la LXII
invalidez de la parte que a
Legislatura del Honorable
cada una de las autoridades
65
Congreso Libre
del
y
Estado
Soberano
de
Oaxaca. 3. Junta
de
Coordinación
responsables compete en el proceso
legislativo
culminó
con
número
5
el
que
Decreto
de
doce
de
LXII
diciembre de dos mil trece,
Legislatura del Honorable
mediante el cual se reformó
Congreso
la fracción XIII del artículo
Política
Libre
de
la
del
y
Estado
Soberano
de
de
la
Constitución
Política del Estado Libre y
Oaxaca. 4. Gobernador Libre
59
y
del
Estado
Soberano
de
Oaxaca.
Soberano
de
publicado en el Extra del Periódico
5. Secretario
general
de
Oaxaca,
Gobierno
Oficial del
del
Estado
de
gobierno del Estado de
veintisiete de diciembre de
Oaxaca.
dos mil trece.
6. Consejero
jurídico
del
gobierno del Estado de Oaxaca. 7. Jefe de la unidad de talleres
gráficos
del
gobierno del Estado de Oaxaca. LXII
Legislatura
del b) Obligación de hacer:
Honorable Congreso del 1. Previo a iniciar el proceso Estado Libre y Soberano legislativo de Oaxaca.
de
reforma
la
fracción XIII del artículo 59 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Oaxaca,
realicen
la
consulta a las comunidades indígenas que se rijan por el sistema
de
usos
y
costumbres, en términos de lo establecido por el artículo 2º de la Constitución Política de
los
Estados
Unidos
Mexicanos y del Convenio 169
de
la
Organización
Internacional del Trabajo. 2.
Tome
las
medidas
SECCIÓN II
MESA. AMP. IV-B
JUICIO DE AMPARO 183/2014.
pertinentes
para
que
los
administradores municipales que
actualmente
encuentran
en
se
funciones
permanezcan en él hasta en tanto se realiza la reforma cumpliendo los lineamientos aquí establecidos.
Por lo expuesto y con apoyo además en los artículos 1º, fracción I, 73, 74, 75 y 124 de la Ley de Amparo, vigente a partir del tres de abril de dos mil trece, se: R E S U E L V E: Primero. Se sobresee en el juicio de amparo promovido por **********, contra el acto reclamado a la jefa de la unidad administrativa
de
la
Consejería
Jurídica,
consistente en la promulgación, publicación, aplicación, efectos y consecuencias jurídicas del Decreto número 5 de doce de diciembre de dos mil trece, mediante el cual se reformó la fracción XIII del artículo 59 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicado en el Extra del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de veintisiete de diciembre de dos mil trece, de conformidad con lo dispuesto en el considerando tercero de esta resolución. Segundo. La justicia de la unión ampara y protege a **********, contra el acto reclamado a 67
la LXII Legislatura del Honorable Congreso del Estado Libre y Soberano de Oaxaca; Mesa Directiva y Junta de Coordinación Política, ambos de dicha legislatura; Gobernador del Estado Libre y Soberano de Oaxaca; secretario general de gobierno de Oaxaca; consejero jurídico del gobierno del Estado de Oaxaca; y jefe de la unidad de talleres gráficos del gobierno del Estado de Oaxaca, que hizo consistir en proceso legislativo, aplicación, efectos y consecuencias jurídicas del Decreto número 5 de doce de diciembre de dos mil trece, mediante el cual se reformó la fracción XIII del artículo 59 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicado en el Extra del Periódico Oficial del gobierno
del
Estado
de
veintisiete
de
diciembre de dos mil trece, para los efectos precisados en la parte final del considerando noveno de este fallo. NOTIFÍQUESE PERSONALMENTE Así lo resolvió y firma el licenciado José Luis Evaristo Villegas, juez Quinto de Distrito en el Estado de Oaxaca, con residencia en la ciudad de Oaxaca de Juárez, ante el secretario licenciado León Isaac Hernández Luna, que autoriza, dándose por concluida la audiencia, firmándose y autorizándose esta sentencia el día quince de agosto de dos mil catorce, en que lo permitieron las labores del Juzgado.
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Doy fe. EL JUEZ QUINTO DE DISTRITO EN EL ESTADO. LIC. JOSÉ LUIS EVARISTO VILLEGAS EL SECRETARIO LIC. LEÓN ISAAC HERNÁNDEZ LUNA
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El licenciado(a) León Isaac Hernández Luna, hago constar y certifico que en términos de lo previsto en los artículos 8, 13, 14, 18 y demás conducentes en lo relativo de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en el ordenamiento mencionado. Conste.