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La política fiscal es una poderosa herramienta de desarrollo que bien administrada y ejecutada puede contribuir al crecimiento económico de las naciones y a la reducción de la pobreza. Su gestión ocupa un lugar central en las agendas gubernamentales. En el marco del seminario ‘Presupuesto y Objetivos de Desarrollo Sostenible en América Latina y el Caribe’, que tuvo lugar el 22 y 23 de noviembre en el Centro de Formación de la Cooperación Española en Montevideo, tuvimos la oportunidad de conversar con Ricardo Martner, Coordinador del Área Fiscal de la División de Desarrollo Económico de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). P: El crecimiento económico de América Latina y el Caribe durante la última década ha permitido reducir de forma importante la pobreza. Sin embargo, la región sigue siendo la más desigual del mundo. ¿De qué manera puede contribuir una política fiscal cohesionada a conseguir sociedades más justas y equitativas? R: Hay muchas aristas en esa pregunta. Parece sencilla pero es complicada de contestar. Nosotros hemos trabajado mucho, junto con la Cooperación Española y Eurosocial, en estudios para tratar de analizar el impacto de la política fiscal en la distribución del ingreso en la región. Y los resultados son muy claros: si bien hubo durante los dos mil una mejora en la distribución del ingreso en la región -en varios de los países-, esta mejora se debió en general a una mejora en los empleos formales. De manera que poco ha tenido que ver la incidencia de esa política fiscal en la mejora. Por tanto, el desafío sigue siendo reducir la desigualdad. Ese sigue siendo el estigma de la región y el principal foco de conflictos políticos y sociales en todas partes. Y ahí, la acción fiscal es ineludible.
“La desigualdad sigue siendo el estigma de la región y el principal foco de conflictos políticos y sociales”
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Tener un sistema de transferencia apropiado que permita focalizar recursos en los sectores más pobres es fundamental. Pero también y, sobre todo, mejorar los sistemas tributarios para generar un efecto redistributivo.
“La tasa media efectiva de imposición para el 10% más rico de la población es del 5%. Es una tasa mínima, insignificante, prácticamente nula” Nuestros cálculos muestran que en el decil 10, es decir, el de mayor nivel de recursos (10% más rico de la población), existe una tasa media efectiva de imposición del 5%. Ésta es una tasa mínima, insignificante, prácticamente nula, comparada con países desarrollados donde esa tasa media efectiva asciende al 20% de promedio. La verdad es que hay un desafío tremendo en el fortalecimiento de lo que nosotros llamamos el ‘músculo distributivo de los sistemas tributarios’, que permita generar más recursos para redistribuirlos en los sectores menos favorecidos y así generar un sistema de redistribución que funcione.
“En la distribución del ingreso, Uruguay es claramente un ejemplo ilustrativo de mejora en los últimos 10-15 años” P: ¿Qué países de la región son los que más han avanzado en políticas redistributivas? ¿Cuáles pueden ser un modelo a seguir? R: En el tema de distribución del ingreso, Uruguay es claramente un ejemplo impresionante e ilustrativo de mejora en los últimos 10-15 años. Tanto desde el punto de vista de la capacidad de recaudación como de las transferencias, generando una mejora en todos los indicadores de pobreza. ¿Cómo se ha hecho? Esencialmente a través de una reforma tributaria que comenzó en los años 2006-2007, donde se le dio al tema de equidad una preponderancia, entre los objetivos, muy importante. Se logró un acuerdo nacional de mejora de los sistemas tributarios aunando al sistema de transferencia y al sistema de protección social que durante muchos años han caracterizado a la sociedad uruguaya.
“La calidad de las políticas públicas no depende del tamño del país” Los uruguayos subrayan que parte de sus éxitos tiene que ver con que Uruguay es un país pequeño, ‘Small is beautiful’. Pero yo insisto en que la calidad de las
políticas públicas no depende del tamaño del país. Aquí se han hecho cosas muy buenas que se pueden replicar en otras partes. La posibilidad de generar sistemas tributarios progresivos en la región es bastante menor porque se ha dado preponderancia a los impuestos indirectos, en particular el IVA, en muchos países de la región y eso genera un efecto redistributivo regresivo en vez de progresivo. Modificar estos sistemas cuesta mucho, pero desde el punto de visto de la capacidad de cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) es fundamental. P: Precisamente estos días estáis reunidos en el Centro de Formación para definir el escenario futuro ¿Qué dicen los ODS en cuanto a la política fiscal? ¿Cuáles son las metas a alcanzar? R: Los Objetivos de Desarrollo Sostenible son resultados finales. Son múltiples planteamientos, metas, objetivos…y la política fiscal está en muchos de ellos porque ¡se necesitan recursos! El tema de movilización de recursos y, en particular, de movilización de recursos domésticos está contemplado en los ODS.
“La preponderancia de los impuestos indirectos como el IVA genera un efecto redistributivo regresivo en vez de progresivo” En los países de ingresos medios, como los nuestros, no va a haber posibilidad de confiar demasiado en los procesos de ayuda al desarrollo de forma que el cambio tendrá que pasar por mejorar los sistemas de financiamiento, o sea, aumentar la recaudación. Y eso implica sobre todo una atención, un foco fundamental en el ámbito de evasión y elusión tributaria. Un fenómeno en la región tremendamente grave. Nosotros calculamos que el 6.7% del PIB se evade en la región. Con que se recaudara solo la mitad, ya tendríamos una cantidad grande de recursos para acometer los Objetivos de Desarrollo Sostenible. La política fiscal y el presupuesto están en el centro, en el corazón de la capacidad que tengan los países de acometer estos objetivos, de generar resultados de desarrollo, que es lo que nos interesa… P: ¿Cuáles son los principales acuerdos alcanzados en este encuentro en el que han participado los responsables de Presupuesto de América Latina y el Caribe? R: Este encuentro fue interesante porque tuvimos la participación de 7 u 8 países que compartieron sus experiencias y nos permitieron intercambiar ideas
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en torno a la manera en que estos países integran en su formulación presupuestaria así como en su programación de la planificación de los Planes Nacionales de Desarrollo, los Objetivos de Desarrollo Sostenible. Es decir, cómo se apropian los países de estos objetivos que son generales, que son universales, que son globales, a su propia realidad y a su propio presupuesto. En ese sentido ha sido muy interesante. Uruguay, de nuevo, es un caso pionero. Uruguay integra en su estructura programática, en sus prioridades presupuestarias, estos objetivos. Este ejercicio de ver a los ODS como objetivo del país, es sumamente interesante. P: ¿Cuál es el enfoque de la CEPAL? R: Nosotros desde CEPAL hemos estado muy involucrados en temas de fiscalidad internacional y, en ese sentido, creemos que el abordaje integral y global de los instrumentos que se están desarrollando para reducir la evasión y elusión fiscal implica un gran impulso desde el punto de vista de generar un Pacto Fiscal Global. El objetivo es evitar la evasión de impuestos en los países y luchar contra los paraísos fiscales, contra el exceso de incentivos fiscales y contra las multinacionales e individuos que hacen planificación tributaria agresiva. Se trata de dotar a las administraciones tributarias de los instrumentos para que efectivamente nos acerquemos a un sistema mucho más ético, justo y eficiente desde el punto de vista del financiamiento de los ODS.
“Naciones Unidas es el mejor foro para la discusión y para la toma de decisiones de la tributación internacional” P: ¿Cuáles son los principales obstáculos? ¿Por qué no termina de materializarse la iniciativa del Pacto Fiscal Global? R: El Pacto Fiscal Global implica un acuerdo entre los países para alojar un sistema de cooperación tributaria internacional en Naciones Unidas. Muchos países se han opuesto porque ven un protagonismo del G20 o de la OCDE. Nosotros planteamos que cuente la voz de todos los países, no sólo aquellos que están más directamente vinculados con la OCDE. Todos los Estados son relevantes y por eso nos parece que Naciones Unidas es el mejor foro, el mejor ámbito para la discusión y para la toma de decisiones de la tributación internacional.
Una entrevista de Clara Belda Sanchiz