土地徵收：法律與維權

目錄 序言 以國際標準促進適足住屋權

－ 中國維權律師關注組執行委員莊耀洸律師

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中國大陸篇 中國大陸農村土地徵收的困境及其原因

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黑龍江農民遭遇的徵收土地案例

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－ 北大法學院教授龔刃韌 － 內地律師遲夙生

台灣篇 還我土地正義－談臺灣土地徵收的現況與問題 － 台灣律師李明芝

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香港篇 香港土地徵收中的不公

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香港市區重建局的工作及問題探討

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－ 土地正義聯盟執行委員朱凱迪 － 香港立法會議員涂謹申

編後記

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以國際標準促進適足住屋權

序

序 - 以國際標準促進適足住屋權 莊耀洸律師

以國際標準促進適足住屋權

序

所謂「強迫遷離」(或強迫驅逐)，指「個人、家庭乃至社區在違背他們意願的 情況下被長期或臨時驅逐出他們所居住的房屋或土地，而沒有得到、或不能援引 適當的法律或其他形式的保障」5。而這直接或間接地可歸因於國家 。6

只有特別例外情況才可強迫遷離 在國際人權標準方面，有關遷離的六大原則是：一、受影響人士和社區的諮 詢和參與；二、足夠通知；三、有效行政和法律支援；四、禁止行動導致無家可 歸；五、禁止行動導致住房和生活質素惡化；六、遷離前提供足夠的安置及／或 足夠賠償。

適足住屋權是人權 聯合國適足住房問題特別報告員指土地權是一項人權1，而各聯合國人權機構已 宣佈，強迫遷離是嚴重侵犯人權的行為 2，是對個人和集體的基本公民、政治、 經濟、社會和文化權利造成嚴重和災難性的做法。3 《經濟、社會與文化權利的國際公約》(經社文公約)分別於一九七六年和二零 零一年適用於香港和中國大陸，台灣則在二零零九年十二月十二日實施經社文公 約和《公民權利和政治權利國際公約》，經社文公約第十一條指：「人人有權為 他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括適足住房，並能不斷改進生活條件。」 經濟、社會與文化權利委員會關於適足住房權的《第四號一般性意見》(一九九 一年)第8(a)段指出：「所有人都應有一定程度的保有權保障，以保證得到法律保 護，免遭強迫遷離、騷擾和其他威脅。」4 第十八段表明「強迫遷離的事例顯然與 經社文公約背道而馳，只有在特別例外的情況下並按照國際法的有關原則才可允 許。」

而上述所謂 「特別例外的情況」下才允許強迫遷離，可構成此情況的活動包 括：「 (a) 一租戶或居民對一鄰居租戶的種族主義或其他歧視性表示、攻擊或待 遇；(b) 無理破壞租用的財產；(c) 儘管事實證明有能力支付房租，並且不存在 房東不履行確保居住條件適宜的義務的情況，仍持續拒付房租；(d) 威脅、騷擾 或恫嚇鄰居的持續反社會行為或威脅到公共衛生或安全的持續行為；(e) 威脅到 他人權利並屬法律界定的明顯犯罪行為；(f) 非法佔據在佔據時已有人居住的財 產；(g) 佔領國的國民佔據被佔國居民的土地或往宅。」7 據聯合國《關於出於發展目的的搬遷和遷離問題的基本原則和準則》8，遷離 只能在「例外情況」下，並有「充分理由」和程序保障時進行 9。此準則第21段 規定：「任何搬遷必須：(a) 得到法律允許；(b) 根據國際人權法進行；(c) 唯一 的目的是為了促進普遍福祉；(d) 合理和相稱；(e) 有管制，以確保充分和公正的 賠償和復原；(f) 根據本準則實行。上述程序要求提供的保護適用於所有弱勢者和 受影響的群體，不管他們是否根據國內法持有房屋和財產所有權。」 聯合國文件雖無定義「公共利益」或「公共用途」等空泛概念，但上述準則指搬 遷「唯一的目的是為了促進普遍福祉」(第21(c)段)，而普遍福祉則定義為「國家 根據其國際人權義務，特別是確保最弱勢者的人權的必要性而採取的步驟。」10 聯合國再加以程序保障，期望令違反人權的強迫遷離減少。 5

1 聯合國特別報告員報告 (A/HRC/4/18)，2007年2月5日，頁11，段33(e) 2 聯合國人權事務高級專員辦事處及人類住區規劃處 (HABITAT)《人權概況介紹第25號》，日內瓦：聯合國日內 瓦辦事心，1997年2月，頁4 – 5 3 同上，(E/CN，4/Sub.2/1993/8，第21段) 4 同上，頁6，12，E/1992/23，附件3

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聯合國人權事務高級專員辦事處及人類住區規劃處《人權概況介紹第21號 (第1次修訂版) 》，日內瓦: 聯合國 日內瓦辦事處人權中心，2010年6月，頁4-5 6 同2，頁5 7 同 2，頁6 8 同1，附件1 9 同5，頁9 10 同1,附件1,註腳d

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以國際標準促進適足住屋權

序

以國際標準促進適足住屋權

序

遷離的六大國際原則

生命和健康構成嚴重威脅。」

在國際人權標準方面，有關遷離的六大原則是：一、受影響人士和社區的諮詢 和參與；二、足夠通知；三、有效行政和法律支援；四、禁止行動導致無家可歸； 五、禁止行動導致住房和生活質素惡化；六、遷離前提供足夠的安置及／或足夠賠償。

針對中國的情況，聯合國在二零零五年的審議結論指：「委員會表示關注的是 有報導稱，在城市開發專案和農村發展專案，如三峽工程等建設過程中，出現強 制搬遷的現象，而且沒有採取充分措施，對搬遷者給予補償或另行安置住房。委 員會對締約國主辦二零零八年奧運會前發生的大量強制搬遷和拆遷表示關注。委 員會同時對受強制搬遷和拆遷影響的人得不到有效諮詢和法律補救表示關注，包 括西藏拉薩歷史遺址、建築物和住房拆遷工作出現的類似情況。委員會對締約國 未能提供足夠資料說明國內無家可歸問題的程度和原因表示遺憾。」(第三十一 段)「委員會建議締約國立即採取措施，執行禁止強制搬遷的法律法規，確保根 據委員會在關於強迫遷離的第七(一九九七)號一般性意見中通過的準則，對搬遷 的人給予足夠的賠償或另外安置住房。委員會還建議，在實施開發項目之前，締 約國應該與受影響的居民進行實實在在、有針對性的公開的磋商。在這方面，委 員會謹請締約國注意委員會關於適足住房權的第四(一九九一)號一般性意見，並 在下一次定期報告中提供在這方面取得進展情況的資料。委員會還請締約國在下 次定期報告中，提供按性別、年齡、城鎮/農村居民分類的詳細資料，說明強制搬 遷的數量和性質，以及締約國中無家可歸問題的狀況。」(第六十一段)

固然，無論「公共利益」還是「普遍福祉」，始終概念不够具體，尤其前者， 假如在民主法治的國度，尚可藉「溝通理性」，以公眾討論方式來界定公共利 益， 但實際上，社會缺乏有效制衡，於是國際人權標準不單提供抗拒無理迫遷的 理據，還提供詳細的標準，有助受害者提出具體而全面的訴求。聯合國《關於出 於發展目的的搬遷和遷離問題的基本原則和準則》還詳細列出搬遷前、搬遷期間 和搬遷後，政府的責任和居民須知。 聯合國亦制定了一份有八十四題的問卷，以 掌握居民身處的境況，評估侵權情況，向各方提供實際意見和有助監察人權狀況 。14 在中港兩地，並無如台灣將整條經社文公約納入為國內法，因此缺乏實質法律 保障 ，但中港兩地可透過聯合國機制，例如要求國家請聯合國適足住房權問題 特別報告員到訪以編寫報告，或籍聯合國人權機構監察國家報告時，民間社會可 提出影子報告，聯合國考慮官民意見後便可就締約國的人權狀況發出審議結論， 建議改善措施。 15

聯合國對中港的審議結論 在二零零一年，聯合國經社文權利委員會就香港報告的審議結論指出16：「 委員會認為，居於床位寓所或籠屋實在有辱人類尊嚴17，而天台搭建物則對住客的 11 United Nations, Office of the High Commissioner for Human Rights, “Forced Evictions Assessment Questionnaire”, Revised December 2011, p 2.

12 有關「公共利益」和「溝通理性」的討論，見詹順貴、李明芝「台灣土地徵收浮濫的原因探討」載2011／10 生態台灣第33期［06 - 07］ 13 同1，附件1，頁20-25，段37-68 14 同11，頁１ 15 據《維也納條約法公約》第27條，締約國不應以國內法作為避免履行國際義務的藉口，見Rajindar Sachar, Special Rapporteur of the Sub-Commission on Prevention of Discrimination and Protection of Minorities, The Rights to Adequate Housing UN: New York and Geneva, 1996, page 25, paragraph 176 16 Ｅ/Ｃ. 12/1/Add.58, 2011年5月11日, 第25段 17 籠屋有多個床位組成，每個床位四邊加上鐵絲網。定義見香港房屋政策評議會《熱窩－香港住屋權報告》香 港：進一步多媒體有限公司，2000年7月，頁23

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外國良好做法甚值參考 聯合國的標準是否曲高和寡無人用？除聯合國層面外，其實有些國家的例子很 有參考價值，她們的做法甚至高於國際標準，如菲律賓一九八六年民主憲法第13 （10）條訂明，除非根據法律以公正和合乎人道的方式，否則不得迫遷城市或農 村貧窮居民，也不得拆他們的房屋 18。南非一九九七年憲法第26（3）條也有類 似規定，即使立法也不容任意遷離，任何拆遷均需法院命令的授權19。 歐洲聯盟所有成員國均有法規，保障租戶不受任意遷離，而英國則有法令懲 罰非法遷離或騷擾租戶的負責人20。 18 Centre on Housing Rights and Evictions (COHRE) Sources: No.4 Legal Resources for Housing Rights: International and National Standards. Geneva: COHRE, 2000, p 55 19 同上，p 58; 同2, 頁15 20 同2，頁15－16

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以國際標準促進適足住屋權

序

肯尼亞國家人權委員會監察強迫遷離和非正式住區的情況，與負責房屋的部 長和組織合作，發展預防糾正和賠償的國家指引 21。參考了聯合國的特別報告員 機制，巴西政府專門就適足住屋權設立了國家報告員，有權調查個人或社區有關 侵犯房屋權利的投訴，並可向政府就住屋權作具體建議22。

國際維護住屋權機制 面對房屋權被侵犯，訴諸國際標準以至外國的良好做法，均有助維權，而中港 尚可使用聯合國的機制，如聯合國人類住區規劃署在二零零四年設立了強迫遷離 問題諮詢小組，負責監察非法遷離問題並確定和促進安區安置和改善居住的辦法 。 至於聯合國適足住房權問題特別報告員可受理個人和團體提交的資料，而他可 到不同國家訪問，調查關注議題，審議來自個人或團體有關侵犯房屋權的指控， 甚至介入處理，或向聯合國大會及人權理事會匯報 。 此外，民間社會可利用聯合國人權公約審議機制，向聯合國提交民間報告，揭 露侵權情況和提出建議改善。然而，民眾普遍不認識聯合國機制，遑論了解不同 人權委員會的審議結論，聯合國已多次建議各締約國應積極推廣公約，並廣為宣 傳審議結論。而上文提到聯合國的重要文件：《關於出於發展目的的搬遷和遷離 問題的基本原則和準則》，各國也應廣為分發 。 畢竟，聯合國機制繁複而未必很有效用，尤其短期內，向非政府組織求助和交 流，同樣有助維權，附件將列出部分關注房屋權的團體資料作參考。 * 莊耀洸律師是香港教育學院專任導師、中國維權律師關注組秘書 21 22 23 24 25

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同5，頁44 同5，頁44 同5，頁48 同5，頁47 同1，頁11，段33(c)

以國際標準促進適足住屋權

序

附錄一：部份國際組織網站 政府間組織 聯合國人權事務高級專員辦事處 http://www.ohchr.org 聯合國人類住區規劃署(人居署) http://www.unhabitat.org 聯合國住房權利方案 http://www.unhabitat.org/unhrp 執行主任或人居署的強迫驅逐問題諮詢小組 http://www.unhabitat.org/unhrp 「向城市窮困人口提供住房」http://www.housing-the-urban-poor.net

國際非政府組織 亞洲住房權利組織 http://www.achr.net 住房權利和驅逐房客問題中心 http://www.cohre.org 無家可歸者國際組織 http://www.homeless-international.org 住房和土地權利網 http://www.hlrn.org/english/home.asp 國際承租人聯合會(承租人聯合會) http://www.iut.nu 棚房/貧民窟居住者國際聯合會 www.sdinet.org

附錄二：聯合國經濟、社會及文化權利委員會對香港的審議結論 二零零一年五月十一日 (E/C.12/1/Add.58) 「25. 委員會認為儘管香港特區在房屋政策方面已有所改進，但不少香港人仍未有安居之所，委員會對 此深表關注。委員會認為，居於床位寓所或籠屋實在有辱人類尊嚴，而天台搭建物則對住客的生命和 健康構成嚴重威脅。 44. 委員會呼籲香港特區從速關注所有香港市民的住屋權利，包括居於寮屋、天台屋、床位寓所或籠屋 等人士的權益。香港特區須於下次定期提交的報告中特別指出現行政策對居於寮屋、天台屋、床位寓 所或籠屋等人士的影響。委員會尤其希望香港特區屆時評論《床位寓所條例》(第447章)的執行情況和 成效。」

二零零五年五月十三日 (E/C.12/1/Add.107) 「78. (g) 雖然香港特區已採取措施，為甘願居於籠屋和床位寓所的人士提供其他居所，但這類不適當 的居所仍然存在。」

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以國際標準促進適足住屋權

序

中國大陸農村土地徵收的困境綱要

附錄三: 聯合國經濟、社會及文化權利委員會對中國的審議結論 二零零五年五月十三日 (E/C.12/1/Add.107) 「 C. 妨礙執行《公約》的因素和困難 15. 委員會深為關切地注意到，國內流動人口在就業、社會保障、衛生服務、住房和教育等方面受到 事實上的歧視，除其他因素外，一個間接原因，是締約國仍然實行限制性的國家戶籍制，儘管已經正 式宣佈對該制度進行改革。 31. 委員會表示關注的是，有報導稱，在城市開發專案和農村發展專案，如三峽工程等建設過程中， 出現強制搬遷的現象，而且沒有採取充分措施，對搬遷者給予補償或另行安置住房。委員會對締約國 主辦二零零八年奧運會前發生的大量強制搬遷和拆遷表示關注。委員會同時對受強制搬遷和拆遷影響 的人得不到有效諮詢和法律補救表示關注，包括西藏拉薩歷史遺址、建築物和住房拆遷工作出現的類 似情況。委員會對締約國未能提供足夠資料說明國內無家可歸問題的程度和原因表示遺憾。 E. 意見和建議 40. 委員會請締約國在下次定期報告中，在《公約》各項規定涉及的所有領域內，提供按年度收集並 按性別、年齡和城鄉地區分類的最新可對比資料，應特別注意弱勢群體和邊緣群體的情況。委員會還 請締約國在下次定期報告中，收入國內生產總值用於教育、衛生和住房計劃的百分比，按城鄉地區分 列的年度比較資料，尤其是少數民族地區的情況。 46. 委員會呼籲締約國實施取消國家戶籍制的決定，確保任何取而代之的制度可使國內流動人口享受 與城鎮人口同等的工作、社會保障、住房、衛生和教育福利。 59. 委員會強烈建議締約國立即採取措施，其中包括增加撥款，保護貧困地區人民的經濟、社會和文 化權利，特別是在適足住房、食物、水、衛生服務和公共衛生設施方面。委員會呼籲締約國建立一個 衡量貧困程度的機制，密切監測貧困情況，為此請締約國參考委員會於二零零一年五月通過的關於貧 困問題的聲明。 61. 委員會建議締約國立即採取措施，執行禁止強制搬遷的法律法規，確保根據委員會在關於強迫遷 離的第七(一九九七)號一般性意見中通過的準則，對搬遷的人給予足夠的賠償或另外安置住房。委員 會還建議，在實施開發項目之前，締約國應該與受影響的居民進行實實在在、有針對性的公開的磋 商。在這方面，委員會謹請締約國注意委員會關於適足住房權的第四(一九九一)號一般性意見，並在 下一次定期報告中提供在這方面取得進展情況的資料。委員會還請締約國在下次定期報告中，提供按 性別、年齡、城鎮/農村居民分類的詳細資料，說明強制搬遷的數量和性質，以及締約國中無家可歸問 題的狀況。」

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中國大陸篇

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中國大陸農村土地徵收的困境綱要

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中國大陸農村土地徵收的困境綱要 北京大學法學院龔刃韌教授 一、中國農村土地徵收的困境 據中國人民大學和美國農村研究所等學術機構從一九九一年至二零一一年對中 國十七個農業大省和自治區的地權調研資料顯示，自上世紀九十年代後期以 來，43.1%的中國農民經歷了至少一次徵地，而在17.8%的徵地案例中，被徵地 農民反映地方政府採取了強制徵地拆遷的手段。有12.7%的失地農民沒有得到任 何補償，而9.8%的失地農民雖然得到了補償承諾但還沒有收到具體的金額。這 一調查顯示，中國的農村土地徵收是關係到億萬農民權益受侵害的重大的社會問 題。 （一）憲法保護私有財產權的規定與農民財產權 二零零四年三月十四日，十屆全國人大二次會議通過了憲法修正案，第一次在 憲法中明確提出了私有財產權的概念。修正後的憲法第十三條規定：「公民的合 法的私有財產不受侵犯。」「國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承 權。」同時，《憲法》第十三條還規定：「國家為了公共利益的需要，可以依照 法律規定對公民的私有財產實行徵收或者徵用並給予補償。」 《憲法》第十三條與農業土地徵收有關係嗎？由於中國大陸不存在土地私有 制，關於對公民私有財產徵收的憲法第十三條與作為集體所有的農村土地徵收沒 有直接關係。《土地承包法》和《物權法》規定對承包地徵收的補償只是對土地 使用權的補償，與《憲法》第十三條規定的「對公民的私有財產實行徵收或者徵 用並給予補償」也無關。 其實，農民的土地承包權作為土地使用權也是不完全的。首先，按照現行法

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中國大陸農村土地徵收的困境綱要

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律，農民承包土地的用途受到嚴格的限制，只限於農業用途，不得從事非農業用 途。農民在所承包的耕地上只能從事種植業，不能在承包的耕地上建房、建墳、 挖砂、採石、採礦、取土等，也不能發展林果業和挖塘養魚，甚至禁止閒置、荒 蕪耕地。按照中國政府的政策，外國投資企業或香港、台灣的商人在中國大陸被 徵收的土地上可從事房地產開發，基本享有中國城鎮居民或企業的「國民待遇」 。而中國農民在其承包（或承包過）的土地上卻不能享有「國民待遇」。其次， 農民對土地沒有永久使用權，土地承包期受到明確的時間限制。實際上，土地承 包關係也很不穩定，一方面鄉村幹部任意解除承包合同或到期不續訂合同，另一 方面承包土地還會被地方政府任意徵收 。 如果說農民有私有財產的話，也主要限於住房，但不包括住房的地基，因為按照 憲法第十條二款的規定，農民對宅基地以及自留地、自留山都沒有私人所有權。 現行法律沒有專門針對農民宅基地及其房屋因徵收而被拆遷的補償規定。《土 地管理法》的補償範圍中，對宅基地上的房屋採用模糊處理，房屋僅僅是被包含 在「地上附著物」中。 因此，至少在農村土地徵收問題上，私人財產權的入憲並沒有體現對農民財產 權的保護。 （二）對農村土地徵收行為缺乏明確的限制 二零零四年憲法修正的第十條第三款：「國家為了公共利益的需要，可以依照 法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。」儘管如此，《憲法》對農村土 地的徵收行為仍缺乏明確的限制，因此在憲法或法律規定以及徵收實踐上，主要 存在以下幾個問題。 1．對「公共利益」缺乏界定 對於什麼是「公共利益」，中國《憲法》和其他法律都沒有明確的界定，

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結果是從中央到地方各級政府掌握著「公共利益」的解釋權。《土地管理法》第 四十三條規定：「任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請 使用國有土地。」這裡，所謂建設用地，甚至不需要公共利益作為前提條件。而 且，中國大陸對「建設項目」是否符合公共利益也沒有建立起必要的審查程式。 實踐中，對農村土地的徵收行為主要由各級地方政府主導，無論名目如何，如 加快城市化建設、地區經濟發展、發展旅遊業、吸引外資或改善投資環境、增加 地方財政收入等，都會被泛化為「公共利益」的需要。所以，地方政府徵地後出 讓給某些與當地政府及其官員有密切關係的企業從事房地產開發等暴利產業，甚 至用來建高爾夫球場、豪華別墅區，也都當作「公共利益」的需要。例如，截止 二零一一年中國已有六百多家高爾夫球場，其中在新浪、搜狐門戶網站高爾夫球 頻道公佈的全國三百二十七個高爾夫球場，就佔用了全國六十四萬多畝土地，相 當於二零一零年全國批准建設用地的8%。僅北京周邊就有一百三十二家高爾夫 球場，佔地超過十三萬畝。我不知道世界上還有哪個國家把建設高爾夫球場和高 檔別墅社區也作為「公共利益」的建設專案。 憲法及法律對徵收目的「公共利益」缺乏明確的界定，必然導致政府權力的濫 用。 2．徵收主體的合憲性問題 關於徵收主體的合憲性問題在中國大陸很少被注意到。中國《憲法》第十條第 三款規定的徵收主體是國家。《憲法》第二條第二款規定：「行使國家權力的機 關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會」。但在現實中主要是各級地方 政府實施農村土地徵收。除了為國防、外交以及中央政府統一規劃的某些重大建 設事業（如交通、水利、環境保護）目的以外，地方各級政府其他目的的徵地行 為很難被解釋為憲法所規定的國家行為。在相當多數情況下，地方各級政府對農 村土地的徵收行為的目的是為了商業用途以及增加地方政府財政收入。因此，無 視目的和用途，將地方政府徵地一律視為「國家」行為是不符合憲法規定的。

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3．徵地補償標準不合理 關於徵地補償，憲法也只是原則性地規定給予補償，沒有規定補償的標準。目 前，在中國大陸對農村土地徵收的補償標準，主要是根據《土地管理法》。該法 第四十七條規定：徵收土地的，按照被徵收土地的原用途給予補償。徵收耕地的 補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。徵收耕 地的土地補償費，為該耕地被徵收前三年平均年產值的六至十倍。徵收耕地的安 置補助費，按照需要安置的農業人口數計算。 然而，徵收耕地的土地補償費和安置補助費以被徵收耕地年的平均年產值為 標準既不確定也不合理，因為這種補償標準根本沒有考慮到失地農民的經濟利益 損失和未來長期的生計， 1也沒有考慮到土地的市場價格。在中國大陸除了個別 大城市郊區農民外，農村土地徵收補償標準過低已是公認的事實。 以土地補償標準較高的江蘇省為例，根據《江蘇省徵地補償和被徵地農民基 本生活保障辦法》，標準最高的一類地區耕地前三年平均年產值的最低標準為每 畝一千八百元，而最低的四類地區才每畝一千二百元。按照目前的物價水準，被 徵地農民獲得補償，僅能維持基本生活兩年左右。失地農民一旦將有限的補償費 用完，生活便沒了經濟來源，馬上就可能陷入困境。農民失去了賴以生存和養老 的土地，過低的補償費使得失地農民生活貧困。 （三）農村土地徵收所引起的社會問題 改革開放以來，由地方各級政府主導了三次大規模農業土地徵收或「圈地運 動」。由於中國農村土地徵地制度的缺陷，二十世紀九十年代以來的兩次「圈地 運動」對中國大陸帶來了一系列社會問題。 1 中國大陸農村的社會保障程度極低。在香港大學研討會一個月之後看到一條新資訊：二零一二年七月十日，中 國全國老齡工作委員會發佈《二零一零年中國城鄉老年人口狀況追蹤調查主要資料包告》，報告顯示，社會養 老保障的覆蓋率在農村只有34.6%，月均養老金七十四元，僅為城鎮月均退休金的5%。《新京報》二零一二年 七月十一日。

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1．廣大農民的權利受到嚴重侵害 現在中國大陸失地農民應達到六千萬人以上。 由於徵地補償普遍偏低，大多數失地農民生活水準明顯下降。相當多數失地 農民因文化、勞動技能、年齡等原因難以再就業，因而成為「種田無地、就業無 門、保障無份」的三無農民。一方面，他們失去了土地，不再是原來意義上的農 民了；另一方面，失地的農民並未真正成為的城鎮居民，因為他們失地後沒有穩 定的工作，也沒有被納入城鎮社會保障範疇，尤其是中國大陸城鄉二元社會結構 的存在，他們在城市仍然受到種種不平等待遇甚至歧視，成了一個特殊的邊緣群 體和貧困群體。 2．社會兩極分化日益擴大 與廣大失地農民陷於絕對貧困狀態形成鮮明對照的是，近十幾年在徵地基礎 上發展起來的中國房地產開發，造就了一批暴富起來的億萬富翁。這些年來房地 產一直是中國富豪的主力軍。雖然二零一一年房地產行業受到一系列嚴控政策的 影響，但根據《福布斯》二零一一年中國富豪排行榜上，涉足房地產行業的富豪 表現依然醒目：在榜單前三十位的富豪中，主要產業涉及房地產的人數達到了一 半。 由於徵地以及國有土地市場全由政府壟斷和控制，徵地以及房地產開發是中 國大陸官商勾結的重要場所和政府官員腐敗的溫床。地方各級政府與房地產商已 經形成了特殊利益共同體。中國式的農村土地徵收和房地產開發比較集中地體現 了權貴資本主義的特徵。 3．群體性事件和農民上訪的重要原因

中國大陸農村土地徵收的困境綱要

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沒有法定依據的行為對社會秩序產生一定影響的事件」。近些年來，群體性事件 呈明顯增多趨勢，從一九九七年的一萬起上升到二零零九年全國又發生近九萬起 各類群體性事件。在所有的群體性事件中，農民群體性事件一直佔有較大比重。 在農民維權事件中，土地問題又佔65%以上。據官方統計，目前徵地拆遷的矛盾 糾紛，佔上訪案件總數的33.1%。二零一零年，全國發生違法用地案件達5.3萬 起，涉及土地面積41.8萬畝，其中佔用耕地16.4萬畝。 3．群體性事件和農民上訪的重要原因 關於「群體性事件」，社會學者於建嶸認為是指「有一定人數參加的、通過沒 有法定依據的行為對社會秩序產生一定影響的事件」。近些年來，群體性事件呈 明顯增多趨勢，從一九九七年的一萬起上升到二零零九年全國又發生近九萬起各 類群體性事件。在所有的群體性事件中，農民群體性事件一直佔有較大比重。在 農民維權事件中，土地問題又佔65%以上。據官方統計，目前徵地拆遷的矛盾糾 紛，佔上訪案件總數的33.1%。二零一零年，全國發生違法用地案件達5.3萬起， 涉及土地面積41.8萬畝，其中佔用耕地16.4萬畝。 4．耕地大幅度減少 據統計，一九九零年至二零一零年，全國城市建成區面積增加了2.5萬平方公 里以上，約佔耕地減少總量的20%。二零零一年至二零一零年共減少耕地1.59億 畝。目前中國大陸人均耕地只有1.3畝，三分之一省市人均不足一畝，六百六十 六個縣低於聯合國確立的人均0.8畝警戒線，四百六十三個縣低於人均0.5畝的危 險線。目前，中國大陸耕地每年以近七百萬畝的速度銳減。 中國各級地方政府短視的徵地行為或「圈地熱」已威脅到中國大陸的糧食安 全。作為一個有十三億人口的大國，一旦發生大的災荒，依靠外國糧食援助是根 本無法滿足人民需要的。

關於「群體性事件」，社會學者於建嶸認為是指「有一定人數參加的、通過

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5．徵地基礎上的房地產業製造了泡沫經濟 改革開放以來，在徵地基礎上的房地產業成為中國國民經濟的支柱產業。或 許是受香港的影響，在中國大陸自二十世紀九十年代之後出現了房地產熱。房地 產成為政府機構、企業乃至個人投資或投機的暴利產業。房地產熱導致了明顯的 泡沫經濟：十幾年間房價上漲了幾倍甚至十幾倍。目前，房價已高到許多大中城 市絕大多數工薪層一輩子買不起房子的地步。與此同時，30%至40%的房屋空置 率也長期居高不下。據二零一二年三月三十一日北京市公安機關組織的調查，北 京市的空置房屋381.2萬戶。 目前，北京、上海等地的房價已經高於發達國家大都市的房價，而中國的人 均國民總收入（GNI）只有發達國家的十分之一左右。二零一一年中國平均房價 已相當於居民年收入的八十倍，遠超當年日本和歐美房地產泡沫時期的水準。經 濟學者茅於軾在二零一二年二月接受記者採訪時認為：房地產市場泡沫已經無藥 可救，最後必然會走向破滅。

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組；第三類是鄉鎮集體經濟組織。但是，由於現在農村集體經濟組織基本解體， 這三類組織作為農村土地集體所有權主體都不適當。 首先，村民委員會作為基層群眾性「自治組織」，不是經濟實體，而且村委會 只由少數幾人構成。 其次，村民小組本身也不是一個獨立的組織，而且對村民小組組成和解散的程 式都缺少法律的明確規定。 再次，鄉鎮作為基層政權機關，若被當作農村土地集體所有權的主體，不僅違 反了改革開放以來政社分離的方針，而且等於把農村集體土地未經徵收就轉為國 有土地了。 由此可見，前述三類組織都不具備集體土地所有權主體的適當資格。法律雖然 把農村土地所有權賦予農民集體，但沒有適宜於行使所有權職能的代表，使得農 地的所有權主體虛置。

二、農村土地徵收困境的體制原因 關於農村土地徵收困境的體制上的原因，以下主要從經濟體制和法律體制這兩 個方面來分析。經濟體制主要體現在集體土地所有制方面，在法律體制方面主要 體現為缺乏法治。 （一）農村土地集體所有權的制度缺陷 1． 農村土地所有權主體的不明確 按照《土地管理法》第十條以及《物權法》第六十條，農村土地集體所有權由 以下三類組織行使：第一類是村集體經濟組織或者村民委員會；第二類是村民小

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2． 農村土地所有權主體的不明確 按照中國《物權法》第五十九條，所謂農村土地集體所有權主要限於經營和管 理，不是完整的所有權。因為財產所有權的核心是處分權，《物權法》完全沒有 農民集體對農村土地處分權的任何規定。 在中國當前實行土地用途管制的條件下，集體土地所有權實際上僅包括農民「集 體」土地的共同佔有和農業使用的權利，並非完整的土地所有權，而近似於農地 使用權。集體所有權名義上歸集體所有，但是在土地所有權的行使過程中要受到 政府控制的。實際上是一種佔有權和使用權。

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3． 農村土地集體所有權的不完整 中國自改革開放以來在引入市場經濟體制的同時，也在很大程度上維持著計劃 經濟體制，因而出現了所謂「雙軌制」。這種「雙軌制」在農村土地徵收方面使 得農村土地集體所有權的不平等困境更加凸現。 一方面政府在徵收土地過程中遵循計劃經濟體制。如按計劃經濟指標下達徵收 土地的指令，被徵地者的農村集體只有服從而無對等談判或討價還價的地位。同 時，現行法律對農村土地徵收也按照計劃經濟體制規定過低和固定的補償標準， 完全不考慮土地的用途及其市場價格。另一方面，在各級地方政府徵收農村土地 之後，便開始實行市場經濟，各級地方政府通過市場化手段有償出讓被徵收的土 地，目前主要是通過招標、拍賣、掛牌三種方式出讓土地，並從中賺取巨額的出 讓金以及其他收益。 正是由於農村土地集體所有權在「雙軌制」下的不平等地位，農村土地徵收產 生了極其不公平的社會後果。有關資料顯示, 多數地方徵地收入分配的大致比例 是：地方政府佔20%至30%，企業佔40%至50%，村級組織佔25%至30%，農 民僅佔5%至10%。地方政府佔60%至70%，集體佔25%至30%，農民僅佔5%至 10%。農村土地最大的受益者是地方政府以及開發商，而最主要的受害者則是廣 大失地農民！ （二）法律制度上缺乏法治 1． 立法方面 法治的首要含義是限制國家及政府的公權力與保證公民個人的權利和自 由。

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法治原則還沒有成為中國立法的指導原則。不少法律的出發點是強化政府管理 許可權，所以對政府的義務規定得很籠統，而對公民的義務規定得很具體。有些 法律名義上是保障公民權利，實際上卻是限制公民權利。例如，一九八九年《集 會遊行示威法》共有三十六條，除前三條籠統地規定保障集會遊行示威權利外， 其餘的三十多條都是非常具體地限制集會遊行示威並強化政府的管理許可權。因 此，自該法制定以來的二十多年間，還沒有一起抗議政府行為的集會遊行示威獲 得過主管機關（公安機關）的許可。 與農村土地徵收有直接關係的《土地管理法》也存在著類似的情況。《土地管 理法》對土地徵收只是粗略地規定了審批和公告程式，如第四十六條規定：「 國家徵收土地的，依照法定程式批准後，由縣級以上地方人民政府予以公告並組 織實施。」第四十八條規定：「徵地補償安置方案確定後，有關地方政府應當公 告，並聽取被徵地的農村集體經濟組織和農民的意見。」在整個徵地過程中，權 利人實際上被都排除在外，沒有參與權。法律對徵收的步驟、方式以及違反徵收 程式的法律後果都缺乏詳細的規定。這樣，在立法層面各級地方政府的農村土地 徵收行為並沒有受到有效制約。 由於在有關徵地的立法上沒有建立公開、透明的正當程式，在實踐中至少缺乏 以下幾種機制（程式）：即徵地目的是否為公共利益的審查機制、土地價格評估 機制、徵地以及補償安置方案的權利人參與機制、徵收過程的監督機制、政府違 法徵地的制止機制、權利人的有效救濟機制、政府使用土地出讓金的監管機制 等。 2． 執法方面 在農村土地徵收方面，各級地方政府有法不依、濫用權力以及違法不究等現象 相當普遍。例如，儘管憲法和相關法律沒有明確界定「公共利益」的含義，但即

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使從一般常識來判斷也可以看出，非公益性質的商業用途一直都是各級地方政府 徵地的重要目的。據國土資源部《二零一一年中國國土資源公報》披露資料顯 示，全年出讓國有建設用地面積33.39萬公頃，出讓合同價款3.15萬億元。儘管 在二零一一年中國大陸房地產市場深度低迷，各級政府出讓金收入卻仍創新高。 如果被徵收的土地不是廣泛地用於商業用途特別是房地產，不可能有這麼高的出 讓金。據國務院發展研究中心副主任韓俊透露的數字，在二零一一年土地出讓金 收入的3.15萬億中，房地產出讓土地的收益就佔2.7萬億。可見，房地產出讓土 地收益佔整個出讓金收入的絕大部分 — 約86%。 雖然《土地管理法》對土地出讓金的使用有專門規定，如第五十五條規定：「 新增建設用地的土地有償使用費，百分之三十上繳中央財政，百分之七十留給有 關地方人民政府，都專項用於耕地開發。」但事實上很少有地方政府遵守這條規 定。例如，二零一一年到十月末，土地出讓收益三農支出只有一千二百三十四億 元。還不到0.1%，即0.0672%。（計算方法：3.15萬億除12乘10等於2.625萬億（ 當年前十月出讓金），再除0.70等於1.8375萬億（歸地方的出讓金）一九九四年實 行分稅制後，土地出金作為地方財政的固定收入全部劃歸地方所有。土地出讓金 由地方政府享有並支配，無須經過同級人民代表大會的預決算控制。 總之，在徵地以及出讓金使用等方面，各級地方政府有如此明顯和嚴重違法問 題，但卻很少被追究法律責任，各級地方政府實際上處於一個不受法律約束和不 受監督的狀態。 3． 司法方面 在農村土地徵收方面，農民集體和農民個人的權利受到侵害後通常難以得到有 效的司法救濟，其主要原因在於立法和司法制度兩個方面。 在立法方面，一些法律法規起到排斥司法救濟的作用。例如，《土地管理法實

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施條例》第二十五條規定完全由行政機關協調和裁決徵地補償爭議。又如，《行 政覆議法》第三十條第二款也規定：「土地所有人或土地使用人對國務院、省、 自治區、直轄市人民政府做出的徵收土地的決定可以提起行政覆議，但行政覆議 為最終裁決。」 司法獨立是現代法治的一個基本標誌。在涉及到各級地方政府的農村土地徵收 方面，由於中國各級地方法院在人事、財務等方面受制於同級政府，與地方政府 已成為利益共同體。因此在地方政府的幹預下，當地法院對徵地爭議經常拒絕受 理，即使受理也難以做出公正的判決。 正是由於司法救濟的缺失，導致失地農民不得不尋求其他的維權途徑，如 上訪、圍攻等。 4． 農民權利的缺失 農民權利的缺失是中國農村徵地困境的一個更深層次的原因。自上個世紀 五十年代以來，中國形成了城鄉二元社會結構，農民在包括戶籍、住宅、教育、 醫療、就業、養老保險等方面享受低於城鎮居民的差別待遇。正是在這樣的社會 結構之下，中國農民由於其以農村戶籍體現的身份，在參政權、結社權、勞動基 本權、社會保障權、受教育權、財產權乃至生命權等方面受到了長期的制度性歧 視。 正是由於二元社會結構下農民受到的制度性歧視，才引起了農村徵地的不公 正後果。例如，農民不僅沒有土地財產權，而且土地使用權也受到種種限制。由 於農民不能享受城鎮居民的失業保險和社會保障，才出現了大量的「三無」失地 農民。農民沒有自己的維權組織 — 農會，因此也沒有正常和有力的表達途徑。 值得注意的是，在徵地和補償問題上，侵犯農民權利的不僅有地方政府，還有 村委會。那麼，為何作為村民自治組織的村委會成為農民利益的侵害者？這裡既 有立法上的原因，也有執法方面的原因。

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在立法方面，如《村民委員會組織法》一方面規定村委會是農村自治組織（第二 條），另一方面又規定村黨支部領導和支援村委會工作（第四條），而黨支部不 是村民選舉出來的機構。這就會引起村委會與村黨支部的矛盾和職能定位問題。 又如《村民委員會組織法》一方面規定村委會是村民自治組織（第二條），另一 方面又規定鄉鎮政府對「村民委員會的工作給予指導、支持和幫助」（第五條） 。而這種語義不詳的「指導」在現實中便演化為「領導」，因而在鄉鎮政府與村 委會之間形成了事實上的上下級關係，結果，村委會成為執行鄉鎮政府命令的下 級機構，僅有自治之形，而無自治之實。這種上下級關係可以解釋為什麼地方政 府能很容易地實行農村土地徵收而不顧農民的基本權益，村委會不再代表村民， 而代表政府。 在執法方面，許多村委會有法不依或濫用職權。例如，《村民委員會組織法》第 二十四條規定，涉及村民利益的事項如「徵地補償費的使用、分配方案」，應「 經村民會議討論決定方可辦理」。但事實上農村對徵地補償費的使用和分配，很 少經村民會議討論決定，否則就無法解釋為什麼因徵地而產生了數千萬「三無」 失地農民的後果。又如，村委會利用《土地管理法實施條例》關於土地所有者優 先獲得補償的規定，濫用權力，扣留或截流了大部分徵地補償款。再如，村委會 違法賣地或出租土地。儘管二零一零年修改的《村民委員會組織法》確立了村務 監督委員會制度（第二十三條），但二零一一年還是發生村委會違法賣地引起的 烏坎事件。 頗有意味的是，烏坎村黨支部在一九九六年被中央組織部評為「全國先進基層 黨支部」，烏坎村的村委會在一九九三年至二零零一年連續五次在廣東省委、省 政府評為「文明單位」，一九九九年又被中央文明委評為「全國文明村鎮先進單 位」，原村黨支部書記薛昌本人也當選省人大代表、全國勞模。但烏坎村過去四 十一年，從沒有過一次公開選舉，在《村民委員會組織法》修訂十三年後的烏坎 事件發生後，村民才知道有選舉幹部的權力。在烏坎這樣的全國「先進基層黨支 部」和 「全國文明村鎮先進單位」都如此的黑暗，那些沒有評上「先進」或「文 明」的村莊情況就更難想像了。這一事件表明中國的村民自治並沒有真正實現。

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三、農村土地徵收困境的歷史原因 （一）蘇聯模式的影響 自上個世紀五十年代開始，中國大陸開始了「全盤蘇化」的過程。在中國幾千 年的歷史上，大概還從未有過這種從政治、經濟、文化教育等方面全方位照搬被 外國制度的情況。至今，中國在許多方面仍然沒有擺脫蘇聯模式的影響。例如， 在農村土地徵收方面就能看到蘇聯模式對中國的深刻影響，這個農業方面的蘇聯 模式就是農業集體化。 一九二九年底，史達林領導的蘇聯共產黨為了加快實現工業化，決定從農民那 裡獲取「貢稅」。因此正式放棄了自一九二一年後採取的新經濟政策，展開了全 盤農業集體化運動。在史達林的指使下，蘇共以消滅富農階級為主要手段，強迫 農民加入集體農莊，採取集體勞動即強迫勞動體制，因為被西方學者認為蘇聯的 農業集體化是俄國農奴制的恢復。蘇聯全盤農業集體化運動的最直接和重大的社 會後果就是出現餓死數百萬人的一九三二年至一九三三年的大饑荒，這是俄國歷 史上最嚴重的饑荒，同時也是一場人為的大饑荒。 儘管蘇聯在比較短的時間內實現了工業化，但卻是以犧牲廣大農民的生命為代 價的，而且，蘇聯的農業集體化造成了農業生產的長期停滯，甚至可以說是蘇聯 解體的經濟原因之一。 （二）中國從農業合作化到農業集體化 中華人民共和國政府成立以後到一九五二年，在大陸以階級鬥爭與群眾運動的 暴力方式進行並完成了土地改革，無償沒收了地主的土地，使得多數無地或少地農 民分到了土地，並在土地改革後承認了農民土地私有權。但與此同時，中共在大陸 農村也開始了農業合作化的運動。農業合作化最初的兩種形式是互助組（臨時互助 組、常年互助組）和初級社。在這兩個階段，如果說是完全根據自願原則並允許退

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出的話，可以說是農民的合作化事業，農民的土地私有權也沒有改變。到一九五五 年下半年中國大陸基本實現了農業合作社的初級化。 以蘇聯集體農莊為目標模式的中國農業集體化運動 從一九五五年底，中國大陸開始了以完成高級社化為目標的農業集體化運動。 中國的農業合作化運動到了高級社階段，性質發生了根本性變化，因為所謂「高 級社」是蘇聯集體農莊的中國翻版（在中國農業集體化過程中出現的這種合作 社，在初期也曾被稱為集體農莊，後來一般都改稱為高級社）。高級社以土地入 社、取消土地報酬、統一經營、完全「按勞分配」為特點。因此，中國從初級社 到高級社的所謂合作化運動應當成為農業集體化運動，與蘇聯基本一致，所不同 的是蘇俄十月革命後的《土地法令》就確定土地國有制度，而中國的農村土地從 私人所有轉向集體所有。

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改革開放後，中國農村經濟體制發生了一些變化：其中最主要的就是普遍承認 農村生產包產到戶，改變了過去人民公社時代農民集體勞動的經營方式；其次， 一九八五年人民公社解體，原來的生產大隊、生產隊也被取消。但是，所以這些 變化主要農村土地經營方式的改變，如改變了過去集體勞動和集體經營形式，但 並沒有從根本上改變農村土地的集體所有制。目前中國大陸農村的體制基本上回 復到一九五八年以前的高級社（集體農莊）水準。 所以，目前法律所規定的集體土地所有權主體的三類組織是實際上還是中共中 央一九六一年確立「三級所有，隊為基礎」的人民公社體制的殘留物，所以才有 集體所有制主體不明的情況。同時，由於農村土地名義上歸集體所有，但實際上 由各級政府掌握和控制最終處分權，再加上二元社會結構和雙軌制，才導致了侵 害農民權益的土地徵收制度。 （四）剝奪農民的工業化進程

一九五六年十一月底基本上實現了高級社或集體農莊化。一九五八年十月一日人 民日報又宣佈全國基本實現了農村人民公社化。人民公社運動把社員的宅基地、 私有的房屋、牲畜、傢俱一律轉為公社集體所有。人民公社化運動是高級社的繼 續和發展，是比蘇聯更極端的農業集體化運動。這場農業集體化運動最直接的後 果就是引發了一九五九年至一九六一年的造成數千萬人非正常死亡的大饑荒。現 在人們在分析和反思大饑荒時比較多地集中在大躍進的政策上，我個人認為還有 些深層次的原因也值得反思：其中一個重要原因就是農業集體化。試想如果沒有 農業集體化，土地仍歸農民私人所有，就不可能發生那樣大規模的饑荒。 （三）農業集體化對農村土地徵收的影響 上個世紀一九五五年至一九五八年的農業集體化運動，在中國歷史上有著特殊 的影響，即前所未有地剝奪了農民的土地所有權，全國範圍建立了前所未有的農 村土地集體所有制。同時也確立了中國城鄉二元化的社會結構，因而才引起今天 討論的農村土地徵收問題。

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第一次剝奪 中華人民共和國成立以來出現過兩次對農民的剝奪。第一次剝奪是上個世紀五 十年代中期到七十年代後期，包括一九五三年統購統銷、無償剝奪農民土地的農 業集體化（一九五六年高級社、一九五八年人民公社）到七十年代後期（文革結 束）。這個時期對農民的剝奪主要通過工農業產品的剪刀差形式體現出來。一些 經濟學者測算，通過剪刀差形式政府從農民那裡拿走六千億元到八千億元。 這一次剝奪農民造成了下列一些結果：（一）在中國大陸確立了初步工業化體 系；（二）確立了中國社會城鄉二元化結構；（三）一九五九年至一九六一年大 饑荒時期幾千萬農民餓死；（四）中國大陸農村地區的極端和普遍的貧困。

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第二次對農民的剝奪 主要是從上個世紀九十年代開始到現在。這次對農民的剝奪，主要是通過對 農村土地的徵收來實現的。據中國人民大學和美國農村研究所等學術機構的調查 報告，一九九九年以來失地農民得到的補償，平均金額僅為每畝一萬八千七百三 十九元，而徵地賣地的平均價格則為每畝七十七萬八千元，是徵收價格的四十多 倍，而其中的差價大部分成為政府土地出讓金收入。僅自一九九九年至二零一一 年這十三年，全國土地出讓收入總額約12.75萬億元。

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佔人口半數以上的農民仍然是中國最大的弱勢群體，而失地農民尤其是那 些「三無」失地農民更是權利易受侵害的弱勢群體。中國已經批准了一九六六年《 經濟、社會和文化權利國際公約》，也簽署了《公民權利和政治權利國際公約》。 中國政府這些年經常提到的口號「以人為本」要落實到實處，就應按照這些人權條 約，保障所有農民個人的權利，對於之前權利遭到侵害的農民，特別是「三無」農 民，政府負有歷史性補償的義務。

這次對農民的剝奪產生了一些新的結果：（1）中國經濟維持了長年高速發 展，到二零一一年中國已經成為世界第二大經濟體；但同時也出現了前面提到的 幾點：1．廣大農民的權利受到侵害；2．政府和少數房地產商受益，社會兩極分 化日益嚴重；3．群體性事件和農民上訪的重要原因；4．耕地大幅度減少；5． 房地產業製造了泡沫經濟。 結束語： 中國大陸在上個世紀五十年代實現了「全盤蘇化」。中國農村土地徵收的困境 雖然有上述幾種原因，但從深層次角度來看，無論是經濟體制上的原因還是在制 度上缺乏法治，都有著蘇聯模式的深深烙印。由於中國農村土地徵收的困境涉及 到政治、經濟以及司法體制等各方面，改革有相當難度，因為會遭遇到各級政府 以及特殊利益集團的阻礙。而且，在許多問題上人們還沒有形成共識。例如，關 於農村土地所有制問題，有人（經濟學者居多）主張土地私有化，也有人（三農 問題學者）主張繼續維持集體所有制。然而，這種所有制的爭論主要限於學界， 並沒有聽到農民的聲音。

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黑龍江農民遭遇的徵收土地案例

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黑龍江農民遭遇的徵收土地案例 遲夙生律師

我是在一九七九年的時候就開始做律師的工作。剛剛開始做律師的時候， 還是非常年輕的年輕人。那個時候，我們國家的法律還很少，非常少，只有七部 法律。那個時候，心裡面充滿著非常好的憧憬，希望把一生都獻給國家法律事 業，也有一些自豪感，每處理一個案件時，都覺得我是在給偉大的法制建設向前 推動。而且不但做案件，還做了大量的宣傳，希望更多的人瞭解法律的重要。我 也兼了大學的法律課，很辛苦的一些課，最辛苦的時候，從週一到週六的晚上都 在大學兼課，周未再講八個課時，經常嗓子都是啞的，但心裡充滿了希望。 後來，在不斷的職業過程中，就感覺到越來越艱難，慢慢地非常艱難，一直艱 難了很久。 我是始終在最基層的黑龍江，而不是黑龍江省會城市，在齊齊哈爾市做律師， 每天大量處理案件。在網絡上、媒體上，大家經常看到，被徵收土地、房屋的農 民，他們往往都進行各種各樣的抗爭，但最後可能以自焚、被打傷或者被抓進去 告終，幾乎沒有過勝利的，這個是實實在在存在我們現實中的情況。我把困惑跟 大家談一下，希望引起各界的研究和重視。以下是我自己現在親自正在辦理的幾 個案件。 今年五月三十一日，我在黑龍江省遜克縣的法院開庭代理一個案件，這個案件 現在還沒有下來判決。遜克縣在黑龍江省緊挨著俄羅斯邊境的地方，幾乎是黑龍 江省最北側的一個縣。 這個縣裡發生了這樣一起拆遷，我們國家的土地擁有分兩種情況，一種是國有 土地，按《中華人民共和國憲法》的第十條規定，城市的土地屬於國家所有，農 村的土地屬於勞動群眾集體所有，但是國家法律沒有規定的除外。

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黑龍江農民遭遇的徵收土地案例

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國有土地徵收的時候，到目前為止，我遇到的抗爭不多。因為黑龍江那個廣袤 的地方，它有大型的國有農場，徵收國有農場土地的時候，基本上沒有遇到太多 的抗爭，主要就是國有農場土地一年一度承包給它的國營企業的職工，如果徵收 了土地，要給他們一定的養老保險，主要是給些地上覆罩物的青苗補償費和地上 覆罩物的其他費用，大概他們還能生存，所以一般很少抗爭。抗爭主要發生在農 村集體所有制土地的徵收中。 農村集體所有制土地它來源於什麼呢？它來源於當年中國共產黨打天下時告訴老 百姓，你們跟著我們打天下，打了土豪分了田地，你們世世代代會有耕種的土地 了。那個時候，沒有土地的窮人家、土地少的人，是妻子要把丈夫送到戰場上， 父親要把兒子送到戰場上，他們用自己的鮮血和生命打倒當時的土豪，分了田 地。而當他們每家打倒了土豪時，他們也都分得了地契，相當於他們自己所有權 的土地，他們覺得這打土豪是很值的。 到了後來，走了合作化的道路。國家就告訴大家，一家一塊的把土地分了，這 樣不適合於機械化的耕種、不適合於大發展，大家可以加入合作社，加入合作社 土地連成一片，我們要搞現代化。這樣很多農民開始的時候很高興，就把土地交 給了當時的合作社，有農民不願意交的，後來可能有從眾的心理？我不太清楚他 們遇到什麼壓力，總之，後來所有的人都加入到了合作社，原來農民拿到的那個 地契就等於沒有了。但是地契上劃的土地範圍，不是國有土地，而叫勞動群眾集 體所得土地。這是我研究我們勞動群眾集體所有制土地的來源。 後來，一家一戶的拿到了地契上的土地連接起來了就成了農村集體所有制土地。 為什麼沒有人很熱愛它？沒有人張羅把自己家的土地拿回來，不參加合作社了 呢？這有很複雜的原因。比如，過去我們的城市和農村有剪刀差，在大飢荒的時 候，我們有餓死的農民，但是沒有餓死的城裡人，因為城市裡有固定的二十七斤 或者三十二斤糧食的供應。這樣很多農民就想盡各種各樣的辦法進城，不要自己 的土地，因為有土地，他們耕種也沒有收穫、也沒有收入，生活很貧苦，他們只 想盡各種各樣的辦法進城。這樣就等於農民拋棄了他們原來打土豪分田地分來的 那份土地，然後幾代人後他們忘記了當時的那個歷史，所以實際就是，農村集體

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黑龍江農民遭遇的徵收土地案例

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所有制土地實際上相當於沒有主人的土地。歷史大概就是這樣的。因此在徵收國 有土地的時候，沒有太大問題，問題主要是徵收農民集體所有制土地的時候。

土地徵收問題源於農民集體所有制土地 中國改革開放之後，趙紫陽因為大家在集體所有制土地不是很盡心的耕種，可 能出現糧食危機，就從小崗村開始，土地又開始承包到戶，每家每戶按照人口劃 分，主要是按當時的人口來劃分。當時是一九八三年的中國第一輪的土地承包， 承包期限是十五年，直到一九九八年。 到一九九八年的時候，又在原來的以人口 為單位的農村土地承包的基礎之上，做了大的穩定小調整的二輪承包。 具體分配的方式基本上也是把一九九八年時出生在農村裡的人口進行統計，然後 把整個全村的土地拿來均分，去掉了村委會和學校用的公共用地、還有過去集體 化時每個農村都有的一個場院（大家把糧食作物收割之後堆放晾曬處理的地方） 這些地就不能再分，是公共用地；還有為了防止風沙在土地上種了樹木，這些樹 木遮擋的一部分土地，不可以再耕種，或者如果再耕種收益非常用低，這些林蔭 地也不算在裡面；還有一些土地包括道路等等一些公共用地，這些都要去掉；還 有一部分廢棄地，可能是低窪，下雨就全都是水，或者土地已嚴重退化不能再耕 種，或者過去建工廠等不可以復墾了；最後去掉不能超過5%的機動地，剩餘的 土地就叫基本農田，按人口均分給每一個人。房屋也不算在基本農田裡面，去掉 林蔭地、房屋用地、公共用地、廢棄地、再去掉不能超過5%的機動地，餘下的 這就是耕地了。 均分的時候，因為土地不可能是一望無際，它是一塊一塊的，就把土地分成塊， 每個塊做成一個小鬮，就是一個紙團，農民就均分的去抓鬮。這樣，就做了一九 九八年第二輪土地承包。二輪土地承包之後，當時說土地承包權三十年不變的。 現在主要發生的土地徵收的問題，就發生在農民的「三十年不變的土地承包權」 的這塊土地上。據龔刃韌教授講，大概有40%的農民土地被徵收了。徵收問題就 是主要發生在三十年不變的土地的徵收上。

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黑龍江農民遭遇的徵收土地案例

中國大陸篇

因為農民主要依賴於種地來生存，一旦要徵收了土地，有時候徵收的範圍不但 是土地還包括農民的房屋。要是徵收了，農民可能就變成了失地農民，就沒有任何 收入，沒有任何的收入，他唯一的出路就是出去打工，當他身體貧病交加打不了工 的時候，他大概就再也沒有收入了，這就造成失地農民要面對很多困難，因此他們 奮起反抗來阻止徵收土地。 徵收土地的價格非常低是矛盾的關鍵。為什麼反抗呢？因為土地徵收給的費用，眾 所周知非常的低。比如說：一畝的土地一萬塊就徵收了，政府再拍賣時大概就是十 萬，之前我去浙江代理一個案件，就有一百萬這麼大的差距，所以農民現在就不願 意把自己的土地讓別人拿走。 我們認為集體所有制土地國家是有限制的。如果自己在自己土地上搞開發賣房 子，那叫小產權房。不能賣，建了必須搗毀，買了也是無效買賣無產權的，建房買 賣必須得經過政府徵收的過程，徵收的過程，實際上來講，就是一個掠奪的過程。 徵收後再以高價賣給開發商，然後農民要買，就要向開發商買土地、買房子。就因 為有這樣簡單的道理，大家就在土地徵收時，想盡各種各樣的辦法進行抗爭。 土地徵收的費用是怎麼計算的呢？不是政府跟老百姓討價還價，也不是我們看到的 台灣的「賣與不賣的問題」，因為你沒有權利買與不賣，那不是你的土地，你只是 承包人。所以農民用什麼方式抗爭呢？最後可能就是，我就是不搬，然後導致自焚 等等。 土地的價格是怎麼訂的呢？價格是由各個省政府，按照土地區位來定價。這塊 土地一平方米值五十元，或者一百元，由政府定價。然後，農民就按定價來出售， 要不出售，政府就有強制的徵收令。農民要不服徵收令，可以申請行政覆議，行政 覆議事實上還是由政府管，基本上農民就沒有勝訴的。

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所以還剩下訴訟這條路 — 當然也有人，像我也力圖通過行政訴訟的方式來解決， 但這種行政訴訟往往還有很多問題存在，例如根本這塊土地就沒有被合法批准徵 用，或者沒有准許政府來佔有這塊農地。就算是因為政府的操作問題，完全可以 訴訟的，但是最後法院也會不給立案、或選擇性立案，最終相當於無處伸冤。

談村民因徵地被判刑的兩個案例 五月八日，我在浙江省義烏市代理開庭，義烏市有個大三裡塘村，它的村長和 一些村民全都被指刑事犯罪，以故意毀壞公司財物罪被抓起來，按我們國家的法 律是要判五年以上的拘役刑。 這是一個什麼樣的案例？非常簡單，在政府徵收土地的時候，就把村裡緊挨 著的一塊土地給徵收了。徵收了之後，就直接賣給了一個開發商，開發商在搞開 發建房時，要建摩天大樓，他本應該按照相鄰關係，往裡邊去一點來挖很深的地 基，因為地下還有幾層樓的車庫。但是開發商怎麼做呢？開發商就緊挨著從批准 的土地邊開挖。只要一開挖，農民這塊這邊還是基本農田，上面都長著農作物， 而且還有祖墳在上面。 開發商就緊挨著農民的土地開發，一開發當然農民的土地就要塌方，結果 就把原來屬於農民的土地塌方進去很大的一長條，越挖的深塌方越大。村裡面發 現之後，要求村委會馬上負責處理這個事情。村長金建富就趕緊到現場去看，不 得了，農民土地都塌下去了。這時農民如果起訴侵權，沒有法院會給予立案，選 擇性執法，不立案。農民如果找開發商過來說，你已經侵犯了我這麼大一塊土地 了，並且非常長，這是不被理會的。 村長金建富沒有辦法，找開發商出來講講道理，你這麼做或者你給農民補償、 或者停止、或者向裡邊移，這樣都可以的。但是開發商不出來，因為後邊有政府 撐腰。金建富後來沒有辦法，就經村裡共同研究找來推土機，把村裡別的地方土 就想往下推些。金建富說，我們把一些土推到開發商挖的那個地基的坑裡，用這 種方法逼開發商出來談判。

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結果只一推，公安機關馬上來了、檢察機關也來了、評估部門也來了，把推進去 的土計算成損失 — 六萬多元的損失。以故意毀壞公司財物罪立刑事案件。這個罪 名構成立案的理由，把所有參加的人，包括雇來的推土工一起全部抓起來，一直關 在監獄裡。一審的時候，經過了非常多的抗爭，金建富判了有期徒刑三年半，另外 兩個村民判了三年，還有二個嚇著了，認罪判了緩刑，五個人變成了罪犯。二審時 在金華市中級人民法院，我親自給金建富做了辯護，這個案件到現在也沒有判決。 我們認為這個是一個比較典型的選擇性執法，而且選擇性執法是經常發生的， 所以實際上土地維權的抗爭是非常的艱難。 第二起案件，是我在五月三十一日參加辯護的一起案件。這起案件，內容是 關於我們土地徵收表面上是多少錢一平方米，而實際上這價格裡還分了三六九等。 第一等的，就是在農民的土地承包證上按人口分來的基本農田給一個補償。我 代理的這起案件，是一平方米的土地，在土地承包證上的給每平米三十五元的補償 款，也就這每平米三十五元的補償款給予農民之後，農民就離開這個土地。然後， 還有每平米六元給村集體，因為這不是勞動群眾集體所有的土地嗎？給村集體補償 是遜河縣政府訂的標準。 農民承包的要是村裡邊不超過5%的機動地給多少呢？每平米六元的錢給村集體， 機動地上的青苗和地上覆罩物給農民補償。廢棄地不補償。 廢棄地的來源也比較複雜。在二零零三年取消農業稅之前，由於國家按農 民耕種土地面積收取農業稅，農民耕種自己原來拿地契交上去而分得的土地，國 家還要收土地使用稅，除了這個土地使用稅之外，還有名目繁多的費用叫村提留、 鄉統籌等等。所以，農民往往是耕種土地，還沒開始收成，這一年大概就得拿出很 高的成本了，而辛辛苦苦勞作一年，他掙來的錢可能還低於那個成本，那就是賠錢 了。這樣長期下來，農民也比較精了，他就是儘量減少自己耕種土地的數目，向上 報告說，我沒有那麼多土地。比如說有十畝，農民就說其實只有七畝半，不信你們 來量一量？因為量的都是自己村裡的村民，他可能就少量一點。

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這個案例中，實際上被徵收的是十畝地，而原來報的是七畝半，結果還有二畝 半怎麼辦？就叫廢棄地。實際上不是真正的廢棄地，但是由於過去這種政策調整 來的廢棄地，這個廢棄地是不給補償的。經過農民不斷抗爭，廢棄地可以給補償 了。政府要求農民都照著實際丈量，大家就實際照著丈量，確實是十畝，原來是 由於政策導致不是十畝。 實際丈量是十畝，政府很高調很積極的讓農民補償，按十畝給農民賠償款。農 民搬走之後，事情發展變得非常簡單，這個賠償款的來源是國家徵地的費用，誰 負責代表國家幫著丈量的？村裡邊的村領導幫著丈量的，村領導和村裡的農民共 同定下的。原來兩畝半是廢棄地，廢棄地是不給錢的，農民抗爭了給錢了，政府 也很愉快的給農民錢，給完之後就按廢棄地的補償數額以貪污罪把農民抓起來。

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中國大陸篇

我去村裡看到，村裡現在第一批先抓了這些農民，抓了之後，其他農民是很 害怕的，八十多戶農民就紛紛地主動的到檢察院（貪污犯罪的偵察機關是檢察 機關），把原來自己拿的那些錢都還回去了。像這樣的情況就是在我們那裡實 際發生的。我做辯護時，最後的辯護詞是這樣的，我說：如果一個村的農民都 是貪污犯罪的主體，他們一個小小的村的犯罪數額要遠遠高於鐵道部劉志軍等 人犯罪數額，將是一個非常大的笑話。 這就是實實在在發生在我們那裡的事情。

我辯護的這個案件是三個被告人被抓起來了，貪污了多少錢呢？因為一平 方米三十五元，後來政府決定了「村裡一分錢不要了，你們村裡面的領導要服從 黨的領導、服從大局，村裡的每平米六元也給農民。」這樣農民就得到每平米四 十一元，全部給農民後，再回頭按農民土地承包證上的數目再算，多餘的二畝半 便是貪污。 那麼，因為三個農民多得四畝地的錢，剛好過了十萬元，就是十三萬元，按照 國家刑法規定，要判十年以上的有期徒刑。貪污案件裡必須有國家工作人員，國 家工作人員是村裡派出的領導，這個領導連副村長也不是，是村裡的一個記帳 員。這個記帳員幫著丈量土地，就成為主犯。多拿二畝半土地賠償的農民也是主 犯。這兩名主犯各判決了十年以上。還有一個鄰居協助拉繩的，說他是從犯，還 沒判。

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中國大陸農村土地徵收的困境綱要

中國大陸篇

還我土地正義 － 談臺灣土地徵收的現況與問題

台灣篇

台灣土地徵收的現況及問題 李明芝律師 台灣土地徵收的問題以2010年為一個重要的轉捩點。本文從法律、行政、司 法的層面，以及學術研究的經驗，討論台灣徵收議題的現況及問題。

怪手鏟田

台灣篇

為什麼2010年是台灣土地徵收議題的重要轉捩點呢？關鍵在一個怪手(一種 挖土機)鏟田事件，這個事件發生在台灣的苗栗縣，後來俗稱為苗栗大埔徵收 案。2010年6月9日及6月24日，台灣人民從網絡及媒體上看到怪手直接開進稻田 的照片、剷除快要熟成稻作的影片，因為網路及電視將這些影像廣為流傳、媒體 大幅報導，因而引起了全民的關注。由於當時苗栗縣政府還在跟當地的被徵收戶 進行溝通，但是在尚未達成一定共識的情況下，苗栗縣政府就直接以怪手鏟田， 因而引起了很大的爭議。2010年7月，全台灣各地的徵收戶及關心這個議題的專 家學者聚集在總統府前面，提出了三個訴求，第一是「修改土地徵收條例」，第 二是「停止圈地惡行」，第三是「召開全國農業與土地會議」。 在之後的一年，台灣民間完成了土地徵收條例的修正版本，也開啟了土地徵 收相關的論壇及論著，但反觀政府，卻仍繼續發展徵收版圖，也未正式提出官方 版土地徵收條例的修法版本，顯然推諉怠惰。因而2011年7月16及17日，農民、 青年學者專家再次走上街頭，提出了幾點訴求，第一同樣是修正土地徵收條例， 再是針對糧食安全及水資源的問題提出訴求。那兩天，全台灣各地的徵收戶輪番 上台，講述他們遇到的問題，專家分享他們的經驗，與被徵收戶講解問題的解決 方式等。 這一兩年來的活動中，各個領域的年輕人，包括法律人、音樂家及藝術者， 他們用自己的方式表達對土地徵收議題的訴求。台灣「農村武裝青年」的樂團，

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中國大陸篇

透過歌聲來表達對土地徵收的意見。在他們的影片裡也會看到台灣土地徵收的個 案，也就是相思寮聚落因為中部科學工業園區開發而被徵收的畫面，可以看到農民 說出他們的心聲，及官方對於這些心聲的態度。

修法前土地徵收制度的問題 台灣土地徵收條例部分修正條文在2012年1月4日公佈施行，台灣土地徵收 的現狀與問題可分三個部分來探討。首先是修法前土地徵收制度的問題，其次是 今年甫公佈施行的修正條文，最後則檢視台灣土地徵收制度是否已落實「公民與 政治權利國際公約」及「經濟社會文化權利國際公約」的要求。 台灣解釋憲法的機關，即司法院大法官會議，在釋字第409號解釋理由書指出：「 徵收土地對人民財產權發生嚴重影響，舉凡徵收土地之各項要件及應踐行之程 序，法律規定應不厭其詳。有關徵收目的及用途之明確具體、衡量公益之標準以 及徵收急迫性因素等，均應由法律予以明定，俾行政主管機關處理徵收事件及司 法機關為適法性審查有所依據。尤其於徵收計劃確定前，應聽取土地所有權人及 利害關係人之意見，俾公益考量與私益維護得以兼顧，且有促進決策之透明化作 用。」因此應該可以得知「發動土地徵收時，除須提出具體判斷公共利益之標準 外，並應有嚴格之行政程序加以制度性保障」，此應為土地徵收條例立法及解釋 上的最高指導原則，但是台灣的土地徵收條例在2000年立法時卻未具體落實。 台灣的土地徵收大概可分為兩種類型，一是「一般徵收」，即國家因公益或 公共事業等需要，在事業所必須的範圍內，強制取得私有土地，並給予徵收補償 費的制度；二是「區段徵收」，依學者及內政部地政司的定義，為政府就一定區 域內私有土地全部予以徵收，重新加以規劃整理開發，開發完成後，由政府支配 使用公共設施用地，其他可供建築使用的土地，部分由被徵收戶依複雜公式計算 後的比例領回，部分作為開發目的或撥供需地機關或讓售他人使用，剩餘土地 則辦理公開標售、標租或設定地上權，並以處分土地所得收入償還開發成本的制 度。由於區段徵收制度強調「重新規劃整理」、「政府可無償取得公共設施，節

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省龐大經費」，是以常被定位為「一種自償性開發事業」、「公私互蒙其利」 及「政府與民眾雙贏」的措施。但也有批評指出，由於土地開發的利益成為政府 及建商合作的極大誘因，也為清償區段徵收開發成本的壓力，需地機關經常會提 升標售及讓售面積以增加收入，導致被徵收戶可領回土地總面積的比例變少，甚 至使區段徵收成為變更土地利用、土地開發及地方政府籌措財源的手段；而從法 條的規定來看，區段徵收制度的發動要件並未規定以「公共利益」為必要，在這 樣的情況下，由於區段徵收制度經常伴隨極大土地開發的誘因，而需地機關又無 須證明其辦理的區段徵收案件具備公共利益，導致台灣的區段徵收案件因是否具 備公共利益及正當性等問題備受質疑。 以前面提過的苗栗大埔區段徵收案為例，苗栗縣是位在台灣西部中間的一個 好山好水的地方，因為它相對於台灣西部其他縣市較為落後，而它北邊及南邊都 有科學工業園區，因此苗栗縣政府便希望能夠連成一個科學工業園區的走廊，苗 栗大埔區段徵收案即是肇始於科學工業園區的擴張。 這個案件預計要徵收的土地，在徵收前為特定農業區，即特別需要保護的、好 的農地。政府在徵收後要如何規劃呢？原來僅規劃約略23公頃，但因特定廠商陳 情要地，便劃設大約30公頃的區塊，在未來作為科學工業園區。為特定廠商量身 訂作科學工業園區已有問題，更有問題的是，政府把總共大約136公頃的土地全 部徵收來開發，需要多徵收約略100公頃的原因為何？是否與區段徵收可以節省 開發經費及籌措財源的土地開發利益有關？特定農業區的保護是否因此被犧牲？ 又136公頃的徵收範圍是如何劃設出來的？由於修法前的土地徵收制度並未明文 規定如何評估公共利益、未建立衡量公共利益的判斷標準，因此這些問題無法讓 外界一一檢視，這個徵收案件是否具備公共利益當然備受爭議。再來應該思考的 問題是，以科學工業園區為名的徵收案件是否具備公共利益？台灣時常認為科學 工業園區的設置等於經濟發展，而經濟發展又等於公共利益，很容易把這個等號 連在一起，但經濟發展是不是真的等於公共利益？ 這個問題是需要被仔細論證

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的。 以美國為例，在聯邦最高法院作成Kelo v. City of New London案後，有43 州立法禁止以「經濟發展」作為徵收的目的，非常值得我們作為參考，更何況 以台灣現況來看，科學工業園區目前土地跟廠房的閒置率非常高，徵收土地作為 科學工業園區是否有助於土地的合理利用、是否合於公共利益，應該需要仔細 討論，而非政府說了算。如果我們認為可以為了科學工業園區去徵收一塊好的農 地，那對糧食安全的考量在哪裡呢？

權操在行政人員手中，難免有球員兼裁判的嫌疑，又由於法條未明文規範委員會 的審議原則及權限，亦未強制規定須說明審議通過或不通過的理由，導致土地所 有權人無從檢驗徵收審議過程是否有違法瑕疵及審議過程是否已具體判斷公共利 益。

台灣土地徵收制度的流程及民眾參與的問題

在一般徵收，政府經常是以遠低於市價的價格來補償土地所有權人，又因為評 定價格的機關為縣市政府地價評議委員會，在需地機關通常也為縣市政府的情況 下，難以確保縣市政府地價評議委員會會客觀中立地評定價格；再者，由於修法 前未有安置計劃的規定，且法定補償的對象過少，以至於無法完全補償被徵收人 的損失。在區段徵收，雖規定土地所有權人可領回一定比例的土地，但因需地機 關經常會提升標售及讓售面積以增加收入，導致被徵收人可領回土地總面積的比 例變少，且被徵收人得領回土地的總面積經常只有徵收總面積之百分之四十或四 十五，在經過複雜的換算過程後，土地所有權人得到的僅為權利價值，依地政學 者的統計，被徵收人實際領回的土地面積通常只有徵收總面積的百分之二十至二 十五，對人民的財產權侵害至鉅，如此低廉的補償，讓農民流離失所。

台灣的土地徵收條例規定，需地機關向中央主管機關內政部申請徵收前，必須 舉辦公聽會聽取土地所有權人的意見，並應跟土地所有權人協議價購，協調以購 買或以徵收以外的其他方式取得土地，另須以書面通知土地所有權人陳述意見， 若是區段徵收案件，直轄市或縣市政府則須再舉辦說明會。當需地機關為上開程 序後，須擬具詳細徵收計劃書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使 用計劃圖送內政部，內政部須設置土地徵收審議委員會審議徵收案件，案件經內 政部核准後，由直轄市或縣市政府公告三十日。此制度的問題在於，第一，目前 徵收實務上未具體落實協議價購程序，因需地機關認為協議價購曠日費時，因此 往往主觀上自始設定以徵收方式取得用地，經常以相當於補償費的價格詢問土地 所有權人是否接受，進行流於形式及虛應故事的協議價購。第二，由需地機關舉 行公聽會及通知土地所有權人陳述意見，難以保證需地機關會向內政部如實反映 土地所有權人的意見；區段徵收案件雖明文規定直轄市或縣市政府須再另外舉辦 說明會，但由於需地機關通常為直轄市或縣市政府，而說明會通常是上對下、讓 土地所有權人「聽取說明」的方式進行，是否能讓土地所有權人充分表達及溝通 即存在疑問。另外，由於內政部土地徵收審議委員會組織規程規定土地徵收案件 審議時，需地機關及辦理徵收的行政機關可列席說明，並未規範土地所有權人得 列席說明或陳述意見，導致擁有審議徵收案件權限的土地徵收審議委員會可能只 聽到片面的資訊或信息，此些規定皆不利於土地所有權人意見的表達。第三，土 地徵收審議委員會的組織成員及審議原則的規定也有缺失，委員大部分都是由政 府遴選，導致委員會成為一「各行政機關代表」為主體所組成的委員會，議決主導

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台灣土地徵收制度補償機制的問題

新施行的土地徵收條例修正條文的問題 民間版土地徵收條例修正版本在2010年11月完成，試圖解決前面所提到的公共 利益、民眾參與及補償費問題。因此，在公共利益部分，除明定特定農業區不得 徵收外，另外也增訂公共利益評估標準，未來需地機關申請徵收土地時，應於徵 收計劃書內記載公共利益評估報告；在民眾參與的部分則規定內政部應舉行聽證 程序，讓需地機關及土地所有權人可以充分論辯，也明定土地徵收審議會的審核 事項及範圍，審議會的民間成員應至少佔三分之二以上，並應由國內各公私立大 學及相關領域非政府組織推薦遴選；在補償費部分，則明定以一般市場的正常交 易價格作為土地徵收的補償標準，需地機關並應委託三位以上不動產估價師進行 查估，更規定需地機關應訂定安置計劃安置徵收公告前有居住事實、因建築物被 徵收致無屋可住的人。

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今年公佈施行的土地徵收條例，是否已解決之前的制度缺失？新修正的條文在 立法過程中雖然有參採一兩條民間版的修正條文進去，但是，這個架構看起來頗 為荒謬，只抄了一兩條進去的結果變得有些不倫不類。學者也都認為，新修正的 條文其實還是沒有解決問題。第一，在公共利益評估的部分，雖新增需地機關應 製作公益性及必要性評估報告書，並規定不得徵收特定農業區的農牧用地，但卻 又明定經國防、交通、水利事業、公用事業供輸電線路使用所必須及行政院核定 的重大建設所需要者，可徵收特定農業區的農牧用地，似給予行政機關過多的裁 量空間，將可能導致「特定農業區農牧用地不得徵收」的規定流於形式，無法達 成保護特定農業區的目的。第二，在民眾參與的部分，雖新增聽證的規定，但因 舉行聽證之人仍為需地機關，無法避免球員兼裁判的現況，且僅限特定農業區經 行政院核定的重大建設「如有爭議」時始舉行聽證，但什麼是「如有爭議」？概 念恐怕太過模糊而留有太多解釋空間，無法建立客觀中立給予人民程序參與的管 道。第三，在補償機制的部分，雖然也規定以市價作為補償標準，但是由於評議 價格的機關仍為縣市政府地價評議委員會，難以確保客觀中立；雖也新增安置計 劃的規定，但是僅限於徵收公告一年前有居住事實的低收入戶或中低收入戶人口 才適用，一般因徵收致無屋可住者仍無安置計劃的適用。所以可以看到，今年公 佈施行的土地徵收條例其實並沒有徹底解決前面所說的問題，也讓台灣的地政學 者紛紛跳出來批評官方其實做了等於沒有做。

土地徵收與落實「公民與政治權利國際公約」 及「經濟社會文化權利國際公約」

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收當期之土地公告現值，必要時加成補償，惟欠缺安置計劃；徵收過程因缺乏有 效溝通，導致輿論質疑政府並未考量人民感受；另強制徵收手段亦遭批評，例如 以怪手開入稻作成熟的田裡破壞，侵害人民財產權及生存權。」明白點出了土地 徵收制度的缺點，但是美中不足的是，第179點講說「修法之後，對於徵收的程 序更加嚴謹，以市價補償，有安置計劃」，但是，學者對新修正條文有很多的意 見，徵收程序是否更加嚴謹是很有問題的。民間為監督兩公約國家人權報告，也 在今年提出兩公約民間社團影子報告，指出「在民間的壓力下，立法院才會開始 審議〈土地徵收條例〉的修法，隨後在立法院修法拉鋸過程中，台灣農村陣線所 推動的民間本所要求六大原則：『特定農業區不得徵收』、『明確化公益、必要 性的要件』、『聽證會參與程序』、『落實完全補償原則』、『建立明確安置規 範』、『矯正區段徵收惡法』等，卻沒能具體落實在政府主導通過的法案中。」 ，明確點出新修正土地徵收條例的問題，台灣土地徵收制度是否合於兩公約的要 求仍有疑問。 總括來說，通過林林總總的台灣徵收的狀況，可以知道人民常常在不知不覺及 完全不知道該怎麼辦的情況下被徵收土地，也沒有辦法好好地過生活。未來應該 如何改進土地徵收制度需要大家一起來思考。 注: 從2010年開始，李明芝律師跟隨台灣的教授及其法律事務所(即元貞聯合法律事務所)的詹順貴律師 草擬民間版土地徵收條例的修正草案，同時也協助辦理台灣具指標性的土地徵收案件。其法律事務所也 接受政府委託，在2011年進行「我國土地徵收制度之評估」的研究計劃。

台灣在2009年5月14日簽署了「公民與政治權利國際公約」及「經濟社會文化 權利國際公約」，並在同年12月10日正式施行，依照「公民與政治權利國際公約 及經濟社會文化權利國際公約施行法」第二條、第三條及第四條的規定，兩公約 的人權條款及公約委員會的一般性意見具有等同於國內法律位階的效力，可拘束 所有行政機關之行政措施、司法機關的審理及判決。台灣也在今年依照公政公約 第四十條提出了兩公約國家人權報告，依照2012年《公民與政治權利國際公約》 執行情形：簽約國根據《公約》第四十條提出的初次報告第177點，提到「由於 徵收的必要性及公共利益遭到質疑，土地徵收未落實協議價購，徵收價格係按照徵

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中國大陸農村土地徵收的困境綱要

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香港土地徵收中的不公

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香港土地徵收中的不公 土地正義聯盟執行委員朱凱迪

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跟台灣不一樣，香港沒有由私人提出發展計劃的強制徵收農地制度，不是有人 喜歡蓋一個工業園區，就向政府申請用公權力去徵收農地。香港所有強制徵收農 地計劃，都是由行政當局啟動的。香港農地的地主其實是挺歡迎香港政府用公權 力去徵收他們的土地的。為什麼會這樣？因為香港的農地很多都是由新界原居 民，就是英國租借香港新界之前，已經在這裡居住的農民擁有的。他們擁有的方 式是集體擁有的。這種集體擁有的方法使他們很難把土地賣出去，所以唯有用政 府的公權力，他們才可以把集體擁有的土地賣出去，然後分錢。這個是很重要的 誘因令徵地很受原居民歡迎。比如我們的高鐵建設要徵收土地，很多新聞報導說 新界原居民很高興，每個人可分幾萬元港幣。 所以香港也有農民，但是香港農民都不是地主，地主很歡迎的情況，不代表 所有人都很高興的情況。

香港徵收土地的三種手法 香港現在土地徵收有三種類型。第一類是全官方的，由政府行政當局提出。比 如要建鐵路，或者道路、各類的公共設施。第二類是半官方的，主要是由市區 重建局提出，市區重建局是透過政府訂立條例而成立的機構。這個機構被給予權 力，在香港市區的不同地方啟動市區重建的方案，運用公權力徵收居民的土地、 居民的房產。第三類是最近談論比較多的，是全私人的強制徵收。在一九九九年 的時候，香港通過「強制拍賣的條例」，在二零一零年，該條例的執行強制拍賣 的門檻由必須由90%業主同意下降到80%。意即有人提出一個方案，這方案在香 港來說一般都是房地產的開發，要把舊房子拆了建新房子，如果他得到80%的業 主同意，就可以用公權力強制拍賣餘下的20%的土地。

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政府徵收土地造成的問題 第一、二類，全官方的和半官方的土地徵收或者房屋徵收的特點是： 第一，香港的法律其實授予行政機構非常大的權力。基本上你的土地如果被選 中的話，即行政長官認為這是一個公共用途的計劃，就可以引用條例把土地徵 收，而我們社會好像連什麼是公共利益的概念都沒有，單單用公共用途就已經把 事情處理掉，而定義公共用途，有時也是行政當局決定，所以行政當局有極大的 權力。 第二，香港就土地徵收有反對的程序。以近年建高新鐵路為例子，我們有鐵路 條例，用鐵路條例來修一條鐵路，在這過程中，當局給予受影響的人兩個月反對 期。那時有一條農村要被拆遷，那條村叫菜園村，很多村民都不是地主，是居民 和農民，村民們就用自己是受害人的身份起來反對。在兩個月反對期裡，他們組 織寫了大概一萬六千封反對信，這應該是香港的記錄。用一萬六千封信去反對一 個香港政府提出來的土地徵收。行政當局由一個委員會審理這些反對，審理的程 式很快，行政當局讓你有機會罵他，而結果是一樣的，就是反對一定是無效的。 行政當局還會給你機會糾纏他，幾個月或一年的時間。菜園村村民的反對是從二 零零九年十一月到二零一零年九月，然後就結案了，就是十一個月的時間，反對 無效。 另外一個例子是香港老社區觀塘，它的一個社區重建也是個挺有趣的例子。當 局提供有反對的程序，甚至有參與的程序，但是結果還是一樣的。大概是二零零二 年至二零零六年的時候，行政當局很聰明，知道自己權力很大，又希望增加整個項 目的合法性，就開始慢慢地做很多公共關係的準備工作，讓大家認為項目很民主。 根據香港市區重建制度，受重建影響的居民是不會給予機會去分享重建成果，比如 說拆了舊房子建新房子，居民不可以住到新房子，沒有這個安排，這些都已經規定 了的。但是重建局也會辦很多工作坊，大家對於未來我們這個社區有什麼意見，大 家不如跟我們一起想一下那些概念，弄一下模型。問題是，你弄這些模型、你參 與，

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但最後這個計劃是沒有你份的。整個參與活動玩了很久，兩年。玩了兩年以後，重 建局就把這些活動變成新聞報導，說我們很民主、很多參與諸如之類的。最終其實 也是運用公權力的土地徵收，最後亮出底牌來的時候，前面的參與活動都成為一些 手段 ─ 你現在不能罵我了，我已經很民主了。 第三特點，是關於公共用途。我們沒有想到怎樣去回應這個公共用途。有教授 提到一個觀點，「如果你那房屋徵收是純粹的商業性的開發，你不能說成是公共 利益。」在香港，房屋徵收說成是改善生活環境，而改善生活環境就變成了公共 利益，雖然它是純粹商業性的開發。這是香港政府官員常常給我們香港市民的一 種觀念。就是說，賺錢是一回事，但是賺錢的過程是給我們香港一個整體的好 處。這個整體的好處，就是你看，以後的人來香港到那個舊區，像觀塘就不再是 那些很老舊的房子了，就都是很新的房子了。由此可見行政當局對公共用途的界 定，很違反常理，或者說公共利益的討論，我們說是行政當局的詭辯，讓香港市 民都感到很迷惑。 再另外一個例子，香港很喜歡搞鐵路發展，喜歡把鐵路發展跟房地產開發結合 起來。十多年前香港修了一條新的鐵路，叫西鐵，就是新界西部的一條鐵路。我 去翻查那些徵收土地的文件，文件裡很多「我們徵收這土地、徵收這農地，是為 了蓋車站、鐵路、路軌」什麼的，寫一大堆，沒有寫那些車站上面將來是會發展 房地產的。我就感覺這是不是有些騙人，當局引用鐵路條例徵收農地的時候，應 該講清楚徵收農地是用來做什麼，如果當時已經知道將來會用來發展房地產，應 該也在政府公告裡講清楚，但是沒有。

賠償制度的不公 第四特點，是賠償機制。香港有兩個很深厚的意識形態。第一，如果你的房子 被徵收，有很多朋友就會打電話給你，「恭喜你啦，你發達了，你賺大錢了。」 第二個意識形態是，如果你最後阻礙自己發達，以及阻礙別人發達的話，你就是 犯了罪，阻人發達在香港是「犯罪」的。

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在這兩個意識形態底下的賠償機制寫的很清楚。比如土地徵收，或者市區重建 局的房屋徵收，都有清楚的賠償機制。它特色是，第一已經寫的很仔細，第二 沒有反對的可能性，第三賠償分成很多類型，比如在市區重建賠償給業主的制度 下，有這樣的分類：房子是不是自己住的，如果是自己住的，可以拿到百分之百 的賠償；如果是租給人家、或者空置，就會減掉30%至40%的賠償。作為業主， 就會覺得很不公平，對一個空置單位的業主減少賠償的懲罰，到底有什麼邏輯 呢？為什麼會這樣呢？當你去投訴，當局就完全像一個黑箱不讓你知道。

償，二、三十萬或者有些比較高的五、六十萬港幣，讓租戶可以另租一個地方， 或者是買一個比較便宜的地方。

農地徵收也有很多不同的類型。比如同樣一塊農地，可能都是很肥沃的農地， 但賠償價錢可以有很大的差別，可以相差四、五倍。差別在於什麼地方？就在於 徵收農地以後土地運用是什麼。如果蓋的是公共房屋，那就是最低賠償；如果是 高速鐵路，就拿最高賠償。這些分類也是很有特色的。

責任外判與邊緣抗爭

這個很多規矩的賠償機制有什麼特點呢？其中一個比較正面的特點是，這個機 制會用很多「行政手段」去保障一些法律沒有保護的人。比如業主有一個租客， 要趕他走，原本只需按照管理租客和業主的相關法律就可以辦好，基本上不用給 租客賠償，只需要給租客時間搬走；但如果是市區重建局的重建項目，那市建局 在進行所謂「凍結人口」登記後，會對所有正租用單位的租戶提供賠償或搬遷安 排。這不是法律規定，而是行政的安排。 如果是農地，新界農地的私人徵收，就出現了很大的問題。因為，按照香港的 土地法律，把土地徵收以後，土地上面一切的東西其實都是地主的，基本上不用再 賠錢給土地上面的使用者。比如說農民，農民在地上種了樹，如果是私人徵收， 不需要賠錢給樹的主人。但是，如果是政府徵收，比如高鐵徵收了土地以後，就 會賠錢給種樹農民，政府有一種非法律的，法律沒有規定要賠償，由行政系統來 賠錢。 香港的農民都不是地主，都是租地主的地，在上面蓋小房子。如果要徵收土 地，地主當然很開心。但租住的人就很慘，如果是政府徵收，會給像撫恤金的賠

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這種賠償機制令香港一般人聽到土地要被徵收，如果是政府徵收時，反應不會 是說天要塌下來了，一般人大概沒有這種感受。如果是相信前面所述兩種意識形 態的話，一般人大概會覺是一件不錯的事情。當然可能在過程中，可能心裡會受 到很多折磨，有些案例可以說明這點。

現在的問題是，香港政府作為可以用公權力徵收土地，或者說協助發展商徵收 土地的一個機構，慢慢開始改變做法。政府改變的方向是什麼呢？政府慢慢減少 全官方和半官方的土地徵收，非必要也不會進行，希望把徵收權力透過法律給予 一些私人的開發商。 政府目的是什麼呢？政府目的是把責任外判，把徵收的責任、賠償的責任、或 者說政治上的責任也外判。這不是今天才開始的，從上世紀八十年代就已經開 始這樣一種外判責任的方向。現在政府要再深入一點做外判，透過「強制拍賣條 例」做外判。這個做法很毒的地方是什麼？政府讓每一棟大廈都變成一個戰場， 一個居民之間的戰場，讓這些徵收的政治，就算是很骯髒、很不知所謂，把居民 的影響就局限在一個很小的社區裡面。 只要香港人一天仍然認同，「我們也是要炒地皮，要發展才是大道理」，就一 天仍然會同意徵地法律，強制拍賣，讓地產商可以進入到社區搞開發的制度。這 個制度在二零一零年把強拍的門檻降到80%就可以徵收房屋，新啟動的個案馬 上從二零零九年的八宗上升到二零一一年四十六宗，今年二零一二年首四個月就 已經有三十九宗，增加非常迅速。從政府的角度來看，法律成功了，只要透過一 條法律就把自己開發的責任，或者為地產商提供集中的大的土地的目的，外判出 去。

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現在的問題是，要罵政府也不知道怎麼罵，因為法律現在已經授權很多私人地 產商自己去強拍開發，罵地產商，罵李嘉誠嗎？李嘉誠已經每天被人罵了，他也 無所謂。 回到我們這些維權的團體，我們可以做什麼呢？現在的問題變成為，如果是政 府做的徵收土地、或者徵收房屋，對於那些不受法律保護的人，政府會有制度賠 償、或者撫恤賠償。如果是用強制拍賣、地產商自己搞開發，邊緣的人，比如租 戶就非常悲慘，他們是非常邊緣化的。所以我們現在主要工作是怎麼樣幫這些在 新的遊戲底下被邊緣化的人。而這些從法律維權上可以做的空間非常小，因為 香港這方面的法律規定的非常死板。所以，我們現在只有透過立法會、或透過媒 體，搞一些行動發出一些聲音。最終，就是讓地產商因為面子問題，可能會多放 出點利益去處理這些很邊緣的人。 但是總體來說，在政府這種化整為零的策略逼迫下，民間的爭取可說愈來愈困 難。

香港市區重建局的工作及問題探討

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香港市區重建局的工作及問題探討 香港立法會議員涂謹申 自一九八八年開始成為律師，我便沒有真正執業，因為打從一九九一年直至現 在，我一直出任立法會議員。從政同時，我亦被委任加入土地發展公司。土地發 展公司是一間公營機構，專責市區重建工作，成立於一九九五年，至二零零一年 被市區重建局取代。二零零八年，我被任命為市區重建局董事，任期至今年才完 結。所以，基本上，我對香港土地回收及市區重建的歷史有頗為全面的了解。 不論當年擔任土地發展公司成員，以至現在出任市區重建局董事，我算是較活 躍的一員，除擔任不少附屬委員會的主席外，亦在董事會會議中，就各項議題發 言。約二十年前起，每當土地發展公司打算重建舊區，就會引起激烈反對。為什 麼呢？因為那時候，自一九九一年起，房產價格不斷飆升，直至一九九七年止； 今天提出的洽購價，可能一星期後，已較市價少20%，或是10%。土地發展公司 很難追上房產市場不斷上升的價格，當時（一九九一年）我曾成功阻止旺角市場 的重建計劃。 時勢不同，今天卻越來越多業主和居民，主動要求市區重建局考慮重建他們所 在的地區。由於我是直選區議員，他們甚至要求我，作為他們的直選區議員，舉 辦簽名活動，以收集七成、八成，甚或是九成業主的簽名，要求市區重建局收回 單位，並按局方指引展開重建計劃。根據指引，市區重建局會為受影響的自住業 主，提供位於同區內七年樓齡及相同樓面面積的單位的補償價。 有時候，居民和業主會主動降低回收價，儘管局方指引訂明七年樓齡，他們也 願意接受十年樓齡單位的補償價，以期提升他們的重建計劃的優先次序。我認為 這是瘋狂的。我一般會拒絕這種「降低要求換取市區重建局優先處理」的提議， 但這是現實情況，現今越來越多業主希望市建局重建他們的區域。

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香港市區重建局的工作及問題探討

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保護受影響業主及居民的機制

市建局的補價機制

市建局成員來自不同政黨

當市區重建局提出收購重建時，市建局必須先跟業主商議，但這商議並沒有太 大實質意義，因為法例已訂明市建局只能提供七年樓齡的同等單位補價給業主， 市建局與業主的商議內容主要是業主或是市建局的市場估價報告更貼近市場實 況，市建局提出的收購價是否真的與七年樓齡單位相若？

市區重建局的董事會成員是由香港行政長官委任，從二零零一年起，特區政府 及行政長官一般會委任最少一位來自政黨的直選立法會議員為董事會成員。舉例 說，民主黨有涂謹申，公民黨有陳淑莊，民建聯有葉國謙（曾是直選議員），工 聯會有黃國健。由於各黨派都有立法會議員在董事會內，他們能感受到業主的想 法，以及市區重建局的出價程序公平與否；我們在董事會內對此有非常激烈的辯 論。 若大部份議員在董事會內就某一議題有激烈辯論，通常其他成員都會把問題重 新考慮一遍，推遲執行，成立一個附屬委員會重新考慮。這是因為他們認為如果 議員有如此激烈的爭辯，推出時定會製造很多問題。我們有時會有內部爭執，以 求完善或是設計出更好的計劃，給指定受影響的業主及居民。 市建局的4R策略 十至十五年前，土地發展公司經常被指責只會採用完全清拆後重建的方法，但 市區重建局就有4R策略。重新開發(Redevelopment)就是清拆再重建，修復(Rehabilitation)是如果建築物的樓齡不高或不是損毀嚴重，會投入一些金錢作修復， 保存(Preservation)和活化(Revitalization)，即市區重建局也新增了保存歷史及文 化遺址的責任。 在市區重建局設計的首兩個計劃中，我們運用了《收回官地條例》，嘗試保存 在上海街及太子道的歷史遺蹟，以及具文物價值的建築物。我們當時不知道會否 受法律挑戰，或是條例能否適用於只因歷史原因而強制回收的土地，因為過去沒 有類似案例。但畢竟市區重建局能考慮其他選擇，而非只有清拆重建一種方法。 我們並開始聯合非政府組織或大專院校進行研究，目的是測試市區重建局提出的 計劃會否對居民造成嚴重影響，以及考慮受影響的程度，才決定是否應該進行該 計劃。

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市建局的「尚方寶劍」 雖然市建局有法例賦予權力，可要求政府引用《收回官地條例》，收回未能收 購的剩餘單位，這些多是在市建局提出收購價並商議了一至兩週後，仍不願出售 的單位，但我們都知道，若市建局未能靠雙方協議收購七至八成業權，政府及行 政會議一般不會考慮引用這「尚方寶劍」。 換句話說，沒有成功收購七至八成業權，市建局將不會得到那片土地。當然， 市建局自二零零一年起就沒有試過收購失敗。但若社會環境或市場情況大幅改變 時，收購價格不能吸引至少七至八成業主，收購失敗便會出現。我不知道若市建 局只能收購六成業權而政府又不答應協助收回剩餘部份，市建局將怎麼辦？ 業主主動提出重建新機制 曾有人批評市區重建局包攬了所有選擇權，重建與否，只有它才能做決定，因 為當時根本沒有任何機制，可由業主主動提出由市建局展開重建計劃。 現在市建局已有新計劃，舊樓業主，只要三分二同意，就能要求市區重建局展 開重建計劃，重建他們所在地區，讓土地能更好被利用。這是由下而上的做法， 小業主有更大參與權之餘，對租客亦最有利。由市建局展開重建計劃，局方須提 供新住屋安排惠及租戶，否則，若任由私人發展商採用其他法律途徑收回土地， 現有租戶將沒有新住屋的安排。這都是市建局的一些改善及進步，未來還有進一 步改進空間。

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重建中的爭議 租戶被趕走 最近有一宗特殊個案，市建局計劃宣告將在某一地區展開重建計劃，該區業主 在市建局正式出價前，竟嘗試利用法例賦予的權力驅逐現有租戶，令他們不能 得到市建局提供的賠償，好讓他們以自主業主身份獲取更多賠償。結果業主把租 戶趕走了，但他們也不能得到那筆賠償金，因為市建局並沒有承認他們是自主業 主，所以這是一個雙輸情況。 我們不能理解這情況，最終我們重組整套賠償計劃，即使現有租戶被趕走了， 在收回土地過程中亦與市建局沒有任何關係，我們仍必須給予這些被趕走租戶依 法的賠償。我們每遇到非常特別的個案，就會嘗試準備特別計劃作應對。 商舖收購價較低 我們不能避開過往發生的一些重點爭議。首先，相比商業店舖，不論是業主還 是營運者，市區重建局或土地發展公司通常都會比較偏向同情居民業主或租戶， 願意提供更優惠的補償計劃，因為重建完全擾亂了他們的生活。 商業店舖獲得較少賠償的邏輯，是因為它們是商業活動，租約通常是二至三 年，不會期望能獲得續約，特別是在價格不斷飆升的房產市場，出色的零售環境 下，商業租戶轉手是經常的事。市建局一直認為若業主或租戶失去了舖位，多數 可以市價找到其他代替品。當然，我們都知道，隨着越來越多舊區重建或是舊建 築物重建，商業租戶及營運者已越來越難找到市場價格合適的其他商舖。我們知 道這個問題，所以我們嘗試提升給商業舖位的出價，但有很大反對聲音。 強拍的問題

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商權力，在收購一定比例業權（八至九成）後，可向土地審裁處申請強制拍售有 關樓宇。現今趨勢是社會上有越來越多關於這條例的抗議，因為越來越多私人發 展商運用這條例去收回土地。我認為現有法例，需要全面重組，以保障小業主的 權益。 首先，在以往所有強制售賣個案中，當個案被帶到土地審裁處或法院，通常只 有一個發展商出價競投，而且只是用法院設定的最低價格。這個問題很複雜，其 中一個因素，是不同發展商有他們各自的版圖，不希望搶奪互相的項目，因為若 你這樣做，我也會搶奪你的項目。 怎樣去打破發展商之間這種無意或有意，特別是中小型發展商之間的共謀？一 個辦法就是要求市區重建局計算重建項目的成本，以及市建局能提出的最高價 格，然後讓市建局參與競投。市區重建局就像私人發展商一般計算成本，若局方 認為能出一個更高的價錢，那就會像一個官方的出價者般，保護業主的利益。但 當市建局計算成本後，不能提供一個更好的價錢，那就代表這價格是正常的市場 價格，這樣就能保護業主不會受發展商欺壓。 其次，現時的強拍條例中，雖然已提及了關於結構、公共利益、公眾安全等強 拍要求，但覆蓋範圍仍可以擴大，例如強制法官考慮大廈安全、大廈衛生，以及 公眾安全的因素，作為批准強制售賣土地的先決條件，並以更高的標準衡量每宗 個案，給普羅大眾提供更好的保護。 此外，就是規定強制調解。就私人強拍個案，政府現在也推出調解服務，但若 有強制性的調解，至少業主們會有機會，在政府的免費法律援助服務及政府資助 的法律代表下，在整個調解過程中有更好的議價能力和論據，獲得更好的估價。 市區重建是一項細水長流的工作，不但影響整個城市的面貌，也影響每個市民 的生活，我過去有幸參與其中，將來亦希望有更多參與機會，為香港締造一個更 富活力、舒適的生活環境。

《土地（為重新發展而強制售賣）條例》（俗稱「強拍條例」）賦予私人發展

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編後記

編後記 本文集的文章主要來自2012年6月9日香港大學法律學院比較法研究中心及中國維 權律師關注組合辦的「土地徵收: 維權與法律」研討會中五位講者的講稿內容。五 位講者分別來自中港台三地，他們分別介紹了自己地方的土地徵收情況、政策及問 題，對維護居住權利及發展策略進行深入探討。此外，概論一文全面檢視了符合國 際標準的遷離和適足住屋權。 本文集由中國維權律師關注組出版。中國維權律師關注組是香港一個非牟利機構， 成立於2007年1月20日，旨在倡導及維護中國維權律師及法律工作者的合法權利。 其工作包括： 人權案件援助：向被拘禁的維權律師和家人提供人道援助，為中國維權律師接辦的 維權案件提供援助。 倡議：發表關注維權律師狀況的聲明、刊登文章和報告；支持維權律師和法律工作 者為弱勢社群爭取權益，呼籲中國政府釋放遭受拘禁的維權律師和法律工作者。 培訓：就國際法與聯合國公約等內容舉辦講座、兩岸律師交流及培訓工作坊。 教育：籌辦公眾活動及學校講座，發表中國法治發展的評論文章。 專題文集是中國維權律師關注組的系列出版刊物。

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