Revista IC 651 abril 2023

Fondo de aportaciones para el financiamiento de la política hídrica

Uno de los principios de la política hídrica nacional es “el agua paga el agua”. Sin embargo, durante décadas los recursos han sido insuficientes ante las necesidades de inversión que enfrenta el subsector agua y saneamiento, con el actual modelo de gestión. Existen problemas estructurales que limitan la creación de un sistema financiero que cubra los requerimientos de operación, mantenimiento, ampliación y rehabilitación; los retos son cada vez mayores y los recursos para lograrlo también lo serán, de ahí que resulte necesario buscar nuevas fuentes de financiamiento al amparo de un nuevo modelo de gestión.

Palabras clave: financiamiento, ingresos del agua, prestadores de servicios de agua y saneamiento, recaudación fiscal, Ramo 33.

La teoría fiscal identifica los ingresos por servicios públicos como ingresos no tributarios. En el caso del uso o aprovechamiento de aguas nacionales, las cuotas y tarifas que cobran los prestadores de servicios de agua y saneamiento no tienen un carácter recaudatorio; su fin principal es incentivar su uso racional y en segundo lugar obtener los recursos suficientes para la gestión integrada de los recursos hídricos, mantener la operación y realizar las obras necesarias para garantizar los derechos humanos al agua y saneamiento. En México a este arreglo institucional se le conoce como Sistema Financiero del Agua, y está definido en la Ley de Aguas Nacionales. Esa misma ley hace mención de que debe privilegiarse la gestión de la demanda, racionalizar patrones de consumo, inhibir la demanda excesiva, realizar los ajustes necesarios en función de los costos e indicadores, y recuperar inversiones federales (DOF, 2023). Por ello resulta necesario buscar nuevos mecanismos de financiamiento basados en un nuevo arreglo institucional y económico que haga sostenible un modelo de gestión a largo plazo. Las necesidades de inversión superan con mucho las fuentes de financiamiento actual. En el presente artículo se explica el porqué de esta afirmación.

Fuentes de ingresos actuales

Los ingresos federales del agua provienen principalmente de la Comisión Nacional del Agua (Conagua). Su fundamento se encuentra en la Ley Federal de Derechos. En la tabla 1 se muestra la evolución de los ingresos desde el año 1994; de entonces a la fecha, el principal ingreso proviene del uso o aprovechamiento de aguas nacionales, es decir, los derechos vía asignaciones y concesiones; en seguida se encuentran los ingresos por el suministro de agua en bloque; le sigue el uso de cuerpo receptor, y después los ingresos por conceptos menores. El total de los ingresos en 1994 fue de 18,700 millones, mientras que en 2022 ascienden a 27,300 millones de pesos, es decir, 46.11% más. Dado que el mayor porcentaje debería provenir de los derechos de uso de agua, resalta que mientras en 1994 la participación de esta fuente de ingresos representaba el 64.21%, en 2022 fue de 61.12%, casi el mismo porcentaje. ¿Cuál es la razón? En un entorno de baja disponibilidad del agua, sería conveniente revisar la estructura de ingresos, con el objetivo de contar con mayores recursos para atender problemas como la sequía y escasez que estamos enfrentando.

Otro dato que llama la atención es el del uso de cuerpo receptor, que ha pasado de 429 millones a 3,697 millones. Este dato destaca porque tal pago se realiza cuando un usuario no ha cumplido con la norma NOM001-SEMARNAT, realiza descargas que contaminan los cuerpos receptores de aguas residuales y paga por contaminar. Por un lado parecería que debemos alegrarnos si el incremento se debe a un cobro efectivo de multas, pero si la razón de ello es un incremento en los volúmenes de contaminantes, es digno de preocupación.

Divergencia recaudatoria

Una de las características de nuestro sistema financiero del agua es la gran divergencia de ingresos entre los diferentes prestadores de servicios de agua y saneamiento de México. La recaudación per cápita tiene variaciones

que van desde algunos pesos hasta más de 2,000 pesos al año, cuando los costos por metro cúbico no son tan dispares entre las distintas regiones (figura 1).

Entre las causas de esta divergencia recaudatoria se encuentran algunas con justificación y otras sin ella. Por ejemplo, se puede entender que para el cobro de una tarifa cercana al costo se deban tomar en cuenta las diferencias socioeconómicas de la población: para un municipio con alto grado de pobreza será casi imposible cubrir una tarifa cercana al costo de producción; si, por otro lado, el servicio es deficiente, también será difícil lograrlo.

También existen en nuestro país tarifas que responden a decisiones políticas, otras que obedecen a la falta de un estudio que las determine, algunas más por un mal sistema comercial. Sea cual sea la razón, no hay correlación entre el monto de las cuotas y tarifas y las

condiciones socioeconómicas o demográficas; la única que se encuentra está entre la prestación de un servicio eficiente y la eficiencia de recaudación. La recaudación total de todos los prestadores de servicios en el año 2022 fue de 82,200 millones de pesos, monto que –para ponerlo en contexto– corresponde a 14.5% más que el total de recaudación por predial. Para calcular el máximo potencial de recaudación, podría multiplicarse el total de metros cúbicos producidos por el costo de producción de cada metro cúbico, lo que arroja un monto de 220,100 millones de pesos, por lo que la pérdida económica es de 137,900 millones, es decir, estamos recaudando el 62.64% del total de lo que cuesta la prestación de los servicios, siempre y cuando se realizaran los ocho procesos del ciclo urbano: extracción, potabilización, almacenamiento, distribución, consumo, recolección, saneamiento y reúso (figura 2).

Necesidades de inversión en el subsector agua y saneamiento

Durante décadas las necesidades de inversión se han ido acumulando. La mayor parte de la infraestructura de distribución y recolección de agua ha llegado al final de su vida útil; la población urbana no deja de crecer en valores absolutos y relativos respecto a la población rural; la baja disponibilidad hace necesaria más inversión en la búsqueda de resiliencia de las ciudades. Todo esto hace que las necesidades de inversión sean cada vez mayores.

De acuerdo con la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Saravia, 2023), la inversión recomendada para el subsector debe ubicarse en un 1.56% del PIB, lo que para México representaría un monto superior a los 412,000 millones de pesos; esta cifra está muy lejos de ello, dado que del total de recaudación nacional el mayor monto se eroga en gastos operacionales, y se deja para inversión un monto mínimo, que en la realidad no supera el 10%, en las cifras más optimistas (tabla 2).

Si a lo anterior se suma el costo de operación, que se calcula en 220,100 millones, entonces la cantidad requerida de manera sostenida por al menos los próximos 10 años asciende a 673,180 millones de pesos. Como es de esperarse, las necesidades urbanas son mayores que las rurales.

Inviabilidad del sistema financiero del agua actual Por las razones expuestas, en las condiciones actuales es imposible alcanzar el monto de inversión necesario mencionado. La inversión de la Conagua es la máxima potencial de todos los ingresos relacionados con el uso y aprovechamiento de agua (tabla 3); incluye los permisos de descarga y trasvase, entre otros, mientras que del total potencial de cobro de los prestadores de servicios

solo aspiramos a contar con un 10% de ese monto, ya que los costos de operación y mantenimiento se llevan aproximadamente el 90%. En resumen, las posibilidades de inversión alcanzan apenas un 6.45% de lo requerido. La única opción posible, con el modelo de gestión actual, es el financiamiento vía ingresos fiscales. Una propuesta es crear un fondo obligatorio del Ramo 33, denominado Fondo de Infraestructura de Agua y Saneamiento (FIAS).

Entre los beneficios de etiquetarlo en un fondo de aportaciones federales están: 1) se garantiza su progresividad nominal, al ser un fondo participable por la recaudación fiscal; 2) no es necesario recortar otros ramos o programas federales para fondearlo; 3) se fondeará por primera ocasión del incremento que tenga anualmente el Ramo 33; 4) se etiquetan recursos federales, una ventaja del Ramo 33 es que son sus recursos condicionados a los fines establecidos en el fondo, y 5) se deberán establecer lineamientos y otros “candados” para una adecuada ejecución y eficiencia del gasto de inversión. Por ejemplo, el incremento propuesto para 2024 del Ramo 33 fue de 6.71%, lo que representa 61,600 millones de pesos; este sería el tope del presupuesto que podría asignársele al FIAS propuesto, y significa alrededor de tres veces más de lo que está invirtiendo actualmente la Conagua. Obviamente, esto se sumaría a lo que ya se ejecuta, y sumado representaría un presupuesto considerablemente mayor sin quitar presupuesto a otros rubros ni disminuir los ya existentes: se trata solo de etiquetar.

Habría que tomar en cuenta la elaboración de una fórmula para distribuir los recursos del fondo, considerando las coberturas existentes de los servicios de agua y saneamiento, calidad del agua, grado de pobreza y pobreza extrema, contaminación de cuerpos de agua, nivel de sequía y estrés hídrico, especificar las acciones que podrían llevarse a cabo, y la aprobación por parte de las comisiones o secretarías de agua estatales, así como de los consejos de cuenca (incluida la Conagua), supervisando sus licitaciones y costos de ejecución. Además de lo anterior, se deben diseñar estructuras tarifarias con perspectiva progresiva de ingresos, disminuir costos de operación, trabajar en un sistema de valoración del agua y destrabar “cuellos de botella” normativos y legales en el sistema financiero del país.

Conclusión

Para llevar a cabo la propuesta que aquí se plantea, se requiere en primera instancia voluntad política; hay que tomar en cuenta el Sistema de Coordinación Fiscal para su aprobación. En una segunda etapa, se deberán revisar los criterios de cobro de la Ley Federal de Derechos, y tendrá que haber una mayor participación de las entidades federativas en el presupuesto. Adicional a ello, se puede buscar inversión privada y fondos internacionales en proyectos específicos. Un cambio de esta magnitud requiere un trabajo importante y la participación de todas las instituciones del Estado, pero sobre todo necesita voluntad política. Empero, si se quiere avanzar de manera importante, hay que trabajar en ello, el reto lo amerita

Referencias

Comisión Nacional del Agua, Conagua (2001-2023). Estadísticas de agua en México.

Conagua (2023). Situación del subsector agua potable, drenaje y saneamiento.

Diario Oficial de la Federación (1992). Ley de Aguas Nacionales [última reforma publicada: 08/05/2023].

Saravia Matus, S., et al. (2023). Necesidades de inversión en agua potable y saneamiento en América Latina y el Caribe: efectos en el empleo verde y el valor agregado bruto. Serie Recursos Naturales y Desarrollo 218. Santiago: Comisión Económica para América Latina y el Caribe.

Secretaría de Hacienda y Crédito Público, SHCP (2022). Transparencia presupuestal. www.transparenciapresupuestaria.gob.mx

HUGO ROBERTO ROJAS SILVA

Economista doctorante en Economía en el área de Recursos Naturales. Consultor en economía del agua.