Cien días vistos por CINEP/PPP - Agosto de 2014/ No 82 by Cinep/Programa por la Paz

Contenido

Director Alejandro Angulo Novoa, S.J.

Salud

Editorial

Balance y reeleccion de Santos: entre la guerra y la paz Por Luis Guillermo Guerrero Guevara

Paz

Reinventar Consolidación Por Víctor Barrera

Desarrollo

¿En qué va la locomotora minera? Por Zohanny Arboleda, Sergio Coronado y Tatiana Cuenca

Movimientos Sociales

Economía

La ruta de Santos II. Balance del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 Entrevista por Andersson Canal y María Fernanda Jauregui

Santos I: La apertura hacia adentro Por Jorge Iván González

Escuchar en medio del ruido Por Mauricio Archila, Ana María Restrepo y Martha Cecilia García Por el agro, la tierra y la vida rural: las movilizaciones campesinas en el primer periodo de Juan Manuel Santos Por Ana María Restrepo

Cuatro años más de lo mismo en salud Por Mauricio Torres-Tovar

Comunicación

Santos adeuda garantías a la prensa Por Mónica Osorio Aguiar

Internacional 23

Colombia-Venezuela: ¿Continuidad del cambio? Por Socorro Ramírez

Comité Editorial Luis Guillermo Guerrero Guevara Martha Cecilia García Sergio Andrés Coronado Fernando Sarmiento Ana María Restrepo Teófilo Vásquez William Rozo Mónica Osorio Aguiar Colaboran en este número Luís Guillermo Guerrero Guevara Víctor Barrera Sergio Coronado Zohanny Arboleda Tatiana Cuenca Ana María Restrepo Martha Cecilia García Mauricio Archila Mauricio Torres-Tovar Andersson Canal María Fernanda Jauregui Jorge Iván González Alejandro Angulo, S.J. Mónica Osorio Aguiar Socorro Ramírez Equipo Editorial Mónica Osorio Aguiar Alejandro Angulo Novoa, S.J. Ana María Restrepo Diseño y edición fotográfica Mónica Osorio Aguiar Impresol Ediciones Ltda. Portada Impresol Ediciones Ltda. Diagramación Impresol Ediciones Ltda. www.impresolediciones.com

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Editorial

Balance y reelección de Santos: entre la guerra y la paz Por: Luis Guillermo Guerrero Guevara*

La reelección de Juan Manuel Santos Calderón a la presidencia de Colombia es el hecho político que marca la coyuntura de los últimos cien días en el país. Pero más allá del hecho y de sus consecuencias en el inmediato futuro, es necesario hacer un balance de varios procesos claves que sobrevinieron durante el primer cuatrienio de gobierno del Presidente Santos en la vida nacional. Procesos que en la contienda electoral, por la polarización de posiciones frente a la paz, quedaron excluidos de la agenda política en el debate público.

o hay duda, la disputa electoral fue monotemática, los programas presidenciales se centraron en la disyuntiva entre la “guerra” y la “paz”, pero no tocaron los contenidos de fondo para las regiones ni para el país. No se generó un análisis riguroso sobre las demandas y propuestas de la movilización social en el país. No se trataron en serio temas como la reforma del Estado ni sobre su fortalecimiento ni sobre la gobernabilidad y su consolidación en zonas no integradas a la vida económica y política del país. Tampoco hubo un debate de altura en la evaluación sobre los resultados de la macroeconomía, de la economía agraria y campesina, de la inversión extranjera en la llamada “locomotora minero energética” ni sobre el desarrollo regional, menos aún sobre los impactos ambientales de estas inversiones económicas de enclave extractivo. Tampoco se hizo visible una reflexión que evaluara la persistente violación de los derechos humanos civiles y políticos, ni sobre realidades tan claves y sensibles como el diseño y aplicación de las políticas sociales de cara a la vulneración de los derechos en

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El presidente Juan Manuel Santos asumió como uno de sus principales retos entregar un país en paz a los colombianos.

La Revista “Cien Días Vistos por CINEP” No. 82, ofrece un balance sobre algunos de los temas fundamentales que no se trataron con profundidad en la contienda electoral y que hacen parte del primer cuatrienio del gobierno del presidente Santos

Editorial

salud, educación, vivienda o empleo. No se hizo igualmente mención ni se elaboró un balance sobre el papel de los medios de comunicación y mucho menos se analizó la libertad de expresión para la prensa. Tampoco se llevaron al debate, las relaciones internacionales: ni el tema de la aplicación de los Tratados de Libre Comercio ni las relaciones con los países vecinos en orden a las dinámicas económicas con Venezuela, Ecuador o Perú ni lo que tiene que ver con la geopolítica de la región andina o del escenario Latinoamericano y del Caribe. Todos estos temas, y otros que hacen parte de la preocupación cotidiana de la ciudanía, se quedaron sin tratamiento en la contienda electoral. Los colombianos y colombianas, no votaron por un programa presidencial, sino que de los 32.975.158 - potenciales - ciudadanos votantes, 7.816.986 - votaron por continuar, a la manera que propone el presidente Santos, la superación del conflicto armado mediante una negociación política con las Fuerzas Armadas Revolucionarias (FARC-EP) y una posible apertura de diálogos con el Ejército de Liberación Nacional (ELN). De otra parte, 6.905.000 -- ciudadanos sufragantes, votaron por la propuesta del Centro Democrático, disciplinado por el expresidente Uribe Vélez y representado por Oscar Iván Zuluaga, que impulsa la superación del conflicto por la vía de doblegar militar, jurídica y políticamente a las guerrillas de las FARC-EP, el ELN y algunos grupos que subsisten del Ejército de Popular de Liberación (EPL) en el país. De esta manera las elecciones presidenciales se parecieron, - guardando las distancias y las estrictas definiciones de la técnica política- más a un “referéndum decisorio” que a unas elecciones presidenciales, donde se está definiendo un programa estructural para gobernar un Estado, sirviendo a una sociedad que quiere potenciar sus capacidades y resolver sus problemas. De otra parte, es igualmente problemático y cuestionante que, en un tema tan importante y determinante para la vida de la nación, solamente el 47,89% (15.794.940 millones) de los ciudadanos con derecho a votar se hayan expresado

y que el 52,11% (18.180.218 millones), no esté concernido, se haya abstenido y no se sienta partícipe del proceso político que vive el país. Estos resultados no son de la presente coyuntura, ellos muestran un tema recurrente e histórico en los procesos electorales del país. Situación que pide análisis más exhaustivos sobre las costumbres políticas colombianas, pero sobre todo implica un reto pedagógico para cambiar la cultura política de los ciudadanos/as del país. Esta situación de despolitización tiene múltiples explicaciones y causas, algunas enraizadas en la exclusión política, o en la limitada e inexistente educación

La Revista “Cien Días Vistos por CINEP” No. 82, ofrece un balance sobre algu-nos de los temas fundamentales que no se trataron con profundidad en la con-tienda electoral y que hacen parte del primer cuatrienio del gobierno del pre-sidente Santos

y formación política o en el desprestigio de la política. Pero ante todo, esta situación debería generar en la sociedad en general, pero especialmente en el Estado, en los actores educativos y en los partidos políticos en particular, una profunda reflexión que lleve a transformar el modo de proceder en la política, recuperando la vocación ética del servidor público, el compromiso del gobernante y del administrador de cara al bien común, a la garantía y realización de los derechos humanos y, desde la ciudadanía, a una responsable y comprometida participación en la acción política. Por esta razón, la presente entrega de la Revista “Cien Días Vistos por CINEP” No. 82, ofrece un balance sobre algunos de los temas fundamentales que no se trataron con profundidad en la contienda electoral y que hacen parte del primer cuatrienio del gobierno del presidente Santos. Hacemos esta producción analí-

tica de la coyuntura desde una comprensión alternativa de la realidad colombiana, priorizando algunos procesos y temas claves del primer gobierno del Presidente Santos Calderón, en especial sobre los resultados de la movilización y la protesta social; la violación a los Derechos Humanos; la construcción y el fortalecimiento del Estado; las propuestas de desarrollo económico y social tanto en el nivel nacional como regional; el balance sobre la situación de los periodistas y la libertad de expresión en el país y, el seguimiento a la política internacional, especialmente con Venezuela, una de las fronteras más dinámicas y complejas que ha tenido Colombia en su historia y que recientemente, por las relaciones que ha tejido el gobierno con el vecino país, hace parte de la discusión política interna. En estos momentos en que la oposición del Centro Democrático es tan demoledora y obstinada frente al modo de proceder político del Presidente Santos en los diálogos de La Habana, la opinión pública necesita tener otras interpretaciones para generar percepciones más cercanas y verídicas a los diálogos entre gobierno y FARC-EP. Pero en esto, el gobierno anda de manera muy parsimoniosa y sin una clara estrategia de pedagogía y comunicación ciudadana, con el objetivo de impulsar una comprensión a fondo del proceso y sus resultados. En este aspecto, si bien es entendible que las reglas de juego del diálogo no permiten difundir de manera extensa y definitiva lo que se define en cada punto, pues “nada está acordado hasta que todo esté acordado”, sí se necesita que el gobierno y los sectores de sociedad civil que creen en los diálogos, redoblemos nuestros esfuerzos para que la propuesta de superación del conflicto armado y la construcción de una etapa de postconflicto para llegar a la paz estable y duradera, gane visibilidad, fuerza y espacio en la sociedad. Por otra parte, la oposición, queriendo ganar de mano el espacio político de la refrendación ciudadana sobre los acuerdos que puedan salir de los diálogos, está avanzando con vigor y decisión en ello. Los congresistas, los políticos y militantes del Centro Democrático y sus cercanos amigos de otras tendencias y No. 82 | Junio - Agosto 2014

partidos, tienen totalmente aprendida la “cartilla doctrinaria” uribista, y la saben recitar con profunda y disciplinada convicción en cuanto programa de radio, televisión y escenario de opinión son invitados. Pues, al perder espacio político en las elecciones presidenciales y al no ganar en el Congreso el amplio espacio deseado para avanzar en sus propuestas, han decidido copar de manera efectiva otros espacios de la opinión pública, en especial los medios de comunicación, y no se sabe si en otros escenarios del conflicto armado, para generar una percepción negativa, no creíble e incongruente sobre los diálogos de La Habana. Para algunos analistas se trata de preparar el camino para que la ciudadanía vaya cultivando una percepción negativa y en contra de la refrendación de los acuerdos, antes de que salgan definitivamente a la luz pública en toda su expresión. Por eso, de cara a esta pugna que sigue su curso, es necesario diseñar y aplicar estrategias conjuntas desde di-

versos sectores, mesas y redes inter-institucionales, que aporten tanto a proteger el proceso de diálogo y refrendación ciudadana, como a no dejar llenar el espacio de la opinión pública de una versión negativa sobre esta oportunidad de superar el conflicto armado y entrar en una etapa de construcción de posconflicto que el país necesita. Desde el CINEP/Programa por la Paz, hacemos un llamado tanto al Gobierno como a las FARC-EP, para que avancen y muestren con mayor fuerza y con estrategias pedagógicas y comunicativas, los resultados del proceso, de manera tal que la sociedad vaya ganando confianza y una mayor cercanía a los diálogos desde sus protagonistas y no por versiones distorsionadas de terceros. Obtener resultados creíbles y legítimos en un proceso de diálogo tan complejo y entre contrarios, sobre el conflicto armado y social del país, necesita de las partes en disputa, la osadía y la fuerza ética de decir y de obrar según

el fragmento de verdad que se tiene, pero también de escuchar con seriedad la cuota de verdad que el contrario ha construido desde su experiencia. Los colombianos y colombianas que votaron por la reelección de Santos, sin cobrarle de manera anticipada un profundo balance de su gestión, esencialmente votaron por la refrendación del proceso de diálogos de cara a la construcción de una paz justa, sostenible y duradera, esperemos que este respaldo de los ciudadanos lo sepan aprovechar en La Habana y que aquellos que votaron por el otro camino y la inmensa mayoría que optó por no participar y expresar su desacuerdo, desilusión o indiferencia de esta manera, sean también beneficiarias de un resultado positivo para el país.

* Luis Guillermo Guerrero Guevara Director CINEP/ Programa por la Paz.

El Sistema de Información General Es la estructuración de un conjunto de bases de datos del CINEP/Programa por la Paz que, sustentada en el acumulado investigativo de la institución, analiza, clasifica y hace seguimiento a los conflictos sociales, políticos, paz, luchas sociales, derechos humanos y violencia política en Colombia.

Apostamos por la vida. Trabajamos por una sociedad justa, sostenible y en paz.

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Paz

Reinventar Consolidación Por Víctor Barrera*

¿Por qué la política que pudo haber sido la punta de lanza de la construcción de paz durante el primer gobierno de Juan Manuel Santos terminó engavetada, sin dientes y con un balance de resultados tan pobre?

n un discurso pronunciado en la emblemática población de San Vicente del Caguán, a poco más de un mes de haberse posicionado como presidente, Juan Manuel Santos anunció la necesidad de revisar y ajustar los Planes de Consolidación en el entendido que era una de las prioridades de su Gobierno para “llevarle paz a los colombianos” (Caracol Radio, 18 de septiembre de 2010). Sin embargo, cuatro años después, es evidente que el tema de consolidación perdió dinamismo al punto de marginarse por completo tanto de la agenda pública como dentro de los objetivos estratégicos del Estado. ¿Por qué?

Antecedentes de la política: origen y evolución Influenciada por las operaciones de estabilización promovidas por el ejército estadounidense en otros países en conflicto, la Política de Consolidación tuvo sus orígenes en el marco de la Política de Seguridad Democrática (PSD) de Álvaro Uribe Vélez a través de la implementación de los Centros de Coordinación y Acción Integral (CCAI). Sin embargo, fue Juan Manuel Santos durante su paso por el Ministerio de Defensa, en compañía de Sergio Jaramillo, su viceministro, quienes le imprimieron un nuevo enfoque a la política. Sobre la base de los avances militares que había

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registrado la PSD durante el primer Gobierno de Álvaro Uribe Vélez, desde el Ministerio se diseñó y puso en marcha en 2007 la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática cuyo eje central fue la noción de “Recuperación Social del Territorio”. Estos esfuerzos desembocaron en la adopción en 2009 del Plan Nacional de Consolidación (PNC) que, según la Directiva Presidencial 01 de este mismo año, pretendía “reafirmar la generación de condiciones de seguridad, con efectos irreversibles, buscando potenciar las condiciones necesarias para lograr la consolidación sostenible del Estado de acuerdo con las particularidades territoriales” (Directiva Presidencial 01 de 2009). A pesar del nuevo enfoque asumido y el relativo éxito que tuvo el plan piloto iniciado en la región de La Macarena en 2008, posteriormente “exportado” a otras regiones del país, la política enfrentó una serie de críticas justificadas relacionadas con la excesiva “securitización” de sus operaciones y el enorme protagonismo que asumieron las Fuerzas Armadas en los territorios intervenidos. Sobre la base de estas críticas, el Gobierno de Juan Manuel Santos identificó cuatro “factores limitantes” de la política: (i) informalidad institucional; (ii) limitada planeación estratégica y planes de acción regionales; (iii) baja capacidad operativa en el territorio; (iv) baja capacidad gerencial (Gobierno Nacional, 7 de diciembre de 2011).

Los Planes de Consolidación fueron una apuesta del gobierno de Juan Manuel Santos para llevarle paz a los colombianos.

Paz

La apuesta de Santos Consciente de las deficiencias y el desgaste de la Política de Consolidación, dentro su Plan Nacional de Desarrollo Prosperidad para Todos el presidente Juan Manuel Santos le dio un espaldarazo a la política al asignarle al Consejo Nacional de Seguridad y al Gobierno Nacional su direccionamiento estratégico y la responsabilidad de monitorear periódicamente sus resultados y asegurar un mayor involucramiento de las instituciones civiles (artículo 195 de la Ley 1450 de 2011). Posteriormente, un año después de su anuncio, Santos ordenó en septiembre de 2011 una revisión estratégica que se esperaba permitiera capitalizar los aprendizajes de una política que llevaba más de seis años en funcionamiento (Directiva Presidencial 06 de 2011). Como resultado de esta revisión se definió la nueva Política de Consolidación y Reconstrucción Territorial (PNCRT) basada en tres pilares (institucionalización del territorio, participación ciudadana e integración regional), fundamentada en la noción de “seguridad territorial” y orientada a garantizar el goce efectivo de los derechos fundamentales consignados en el artículo 2 de la Constitución. Para su ejecución se priorizaron 51 municipios ubicados en siete regiones y, quizá lo más relevante, se creó una unidad administrativa

La gran paradoja de Consolidación fue que su reformulación, institucionalización y fortalecimiento coincidió con el inicio de un proceso de deterioro de la política del que difícilmente se pueda recuperar.

especializada, adscrita al recién inaugurado Departamento de Prosperidad Social, encargada de su coordinación y presencia institucional en las regiones intervenidas (Decreto Ley 4161 del 3 de noviembre de 2012). En palabras de Álvaro Balcázar, quien fue el primer director de esta nueva Unidad, lo que se buscó con este conjunto de reformas fue “crear una estructura […] que coordinara la movilización de todo el Estado hacia los territorios focalizados […] [aquellos] de más alto valor estratégico en la estructura del conflicto”. En este sentido, Balcázar definía la nueva Política de Consolidación “como una acción del Estado para acortar el sufrimiento, acortar el tiempo de duración del conflicto y crear condiciones irreversibles para una paz duradera” (entrevista en El Nuevo Siglo, 25/05/2012: 2A-3A).

No obstante, la gran paradoja de Consolidación fue que su reformulación, institucionalización y fortalecimiento coincidió con el inicio de un proceso de deterioro de la política del que difícilmente se pueda recuperar. ¿Cómo explicar esta paradoja?

Las razones del deterioro La respuesta se enmarca en el horizonte de acción en el que se vio obligado gobernar Juan Manuel Santos durante su primer mandato. Iniciado el proceso de diálogo con las FARC, cuya fase exploratoria se puso en marcha en febrero de 2012, la paz se convirtió en una meta prioritaria en el mediano y largo plazo que, precisamente por esa razón, sólo podía conseguir si resultaba reelegido para un segundo período. En este sentido, gobernar con los ojos puestos en la siguiente elección lo obligó priorizar algunos aspectos de su agenda y enfocarse en aquellas políticas cuyos retornos electorales pudiera capitalizar en el corto plazo. Según indicó un funcionario de alto rango de Consolidación que renunció ante el nuevo manejo que se le dio a la política, en este contexto los objetivos de la PNCRT no le representaban ganancias significativas a Santos por dos razones. Primero, porque demandaba una inversión de recursos económicos y políticos que difícilmente el presidente

Juan Manuel Santos priorizó las políticas de su agenda durante el primer mandato con los ojos puestos en la reelección.

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estaba dispuesto a asumir. Y, segundo, porque las regiones priorizadas por la política si bien se caracterizaban por tener un alto valor estratégico respecto al conflicto armado no necesariamente lo eran en términos electorales de modo que gran parte del componente social se trasladó a otras regiones del país (entrevista 22 de julio de 2014). Como resultado, la apuesta estratégica de la PNCRT se sacrificó en aras de aliviar asuntos concretos que amenazaban la reelección de Juan Manuel Santos.

Entre hacer la guerra y negociar la paz El primer factor que contribuyó al declive de Consolidación tuvo que ver con las presiones y las demandas ciudadanas de seguridad frente a unas guerrillas que habían reorientado su estrategia militar. De manera paralela al desarrollo de la fase exploratoria que desembocó en los diálogos de La Habana unos meses más tarde, durante el primer trimestre de 2012 se implementó un nuevo Plan de Guerra conocido como “Espada de Honor”, menos costoso que la agenda de Consolidación y más efectivo en cuanto al impacto que tenía en la opinión pública el conteo de bajas y capturas de guerrilleros. Producto del aprendizaje de la operación Odiseo en la que se dio de baja a “Alfonso Cano” el 4 de noviembre de 2011, la nueva estrategia buscó alinear www.cinep.org.co

las capacidades operativas de las Fuerzas Armadas para asegurar éxitos militares y así enviar un mensaje claro a la opinión pública, desvirtuar las críticas del ex presidente Uribe acerca de las fallas de seguridad y fortalecer la posición del Gobierno en la mesa de negociación que se instaló a mediados de octubre de 2012. No obstante, el precio que se pagó fue un mayor distanciamiento entre las actividades civiles y las operaciones militares y, por esa vía, un claro desdibujamiento de Consolidación dentro de las prioridades del Gobierno. Según Adam Isacson, investigador de la Oficina de Washington sobre Asuntos Latinoamericanos (WOLA por sus siglas en inglés), aunque dentro de las regiones priorizadas por el nuevo plan estratégico de guerra coincidían algunos municipios contemplados en la PNCRT, se trató de una intervención orientada únicamente a desarticular las estructuras de las FARC que, por sus buenos resultados, terminó copando la agenda del Ministerio de Defensa, la misma agencia estatal que por años había liderado las actividades Consolidación (Isacson, 2012: 19).

Entre la probidad y el pago de favores El segundo factor que explica el fracaso de Consolidación durante el gobierno de JMS fue la “clientelización” de la nueva Unidad Administrativa. Esta situación se manifestó en septiembre de

2012 con la solicitud de renuncia que se hizo desde Presidencia al que, hasta entonces, había sido el director de esta Unidad, Álvaro Balcázar, un experto en temas de desarrollo rural y el funcionario que había sacado adelante el Plan de Consolidación Integral de la Macarena (PCIM). Aunque el asunto se trató con la mayor diplomacia y, en su momento, se relacionó con problemas operativos insignificantes, el hecho cierto es que la institucionalización de Consolidación y el fortalecimiento de la proyección regional de sus actividades terminó por convertirla en un recurso burocrático adicional para que Santos negociara los equilibrios al interior de la heterogénea coalición política que lo respaldaba. Así lo denunció el portal La Silla Vacía en varios reportajes en los que afirmó que en una reunión a puerta cerrada el partido de la U le había pedido al presidente Juan Manuel Santos la dirección de la Unidad. Según la periodista Juanita León, autora de uno de estos reportajes, se trataba de “un cargo apetecible pues en el 2012 manejó un presupuesto de inversión de 182 mil millones, interlocución directa con cientos de municipios y la posibilidad de nombrar funcionarios en varias regiones del país” (León, 24/04/2013, en línea). Como resultado de esta negociación, la Unidad terminó en cabeza de Germán Chamorro de la Rosa, un veterinario sin ningún tipo de experiencia en el sector

Reinventar Consolidación Durante estos cuatro años, con el declive de Consolidación, el país perdió la posibilidad de ganar terreno en términos de la promoción de los cambios necesarios para asegurar la construcción de una paz estable y duradera en las regiones focalizadas. Incluso, se podría decir que se revirtieron muchos de los avances previos toda vez que lo que antes parecían ser problemas del nivel operativo en el ámbito territorial, escalaron al orden nacional por una serie de

Durante estos cuatro años, con el declive de Consolidación, el país perdió la posibilidad de ganar terreno en términos de la promoción de los cambios necesarios para asegurar la construcción de una paz estable y duradera en las regiones focalizadas.

presiones políticas coyunturales que terminaron por comprometer lo que, para algunos, había sido una política bien concebida. En este sentido, el rezago de la PNCRT durante el primer gobierno de JMS retrata a la perfección los dilemas políticos e institucionales que deberán superarse si el interés es el de generar las reformas de largo aliento necesarias

Bibliografía Prensa Caracol Radio. “Santos relanzará consolidación de la Seguridad Democrática”. septiembre 18 de 2010. Disponible en: http://www.caracol. com.co/noticias/actualidad/santos-relanzaraconsolidacion-de-la-seguridad-democratica/20100918/nota/1359849.aspx González, Armando. “Grupos armados están arrinconados”, Diario El Nuevo Siglo, mayo 25 de 2012. Disponible en: http://www.elnuevosiglo.com.co/articulos/5-2012-grupos-armadosest%C3%A1n-arrinconados.html León, Juanita. ¿Se consolida el poder militar en el Programa de Consolidación?. Portal La Silla Vacía. Disponible en: http://lasillavacia.com/ node/43873 Leyes y otros documentos oficiales Directiva Presidencial 01 de 2009, Disponible en: http://www.accioncontraminas.gov.co/ Documents/Directiva_presidencial%20_salto_estrategico.pdf Ley 1450 de 2011 Decreto Ley 4161 del 3 de noviembre de 2011. Disponible en: http://ccai-colombia.org/files/ primarydocs/111103_decreto.pdf

Gobierno Nacional de Colombia (2011) Política Nacional de Consolidación y Reconstrucción Territorial / PNCRT. Presentación 7 de diciembre de 2011. Disponible en: http:// portalterritorial.gov.co/apc-aa-files/9176c05 ea2044cdd2c512b1d577740cb/Unidad_de_ Consolidacion.pdf Entrevista Funcionario alto rango programa de Consolidación. Entrevista personal, julio 23 de 2014. Otros Isacson, Adam (2012) Consolidating “Consolidation”. Washington Office on Latin America, diciembre 2012. Disponible en: http://www.wola.org/files/Consolidating_ Consolidation.pdf

para el establecimiento de un escenario de posconflicto sostenible en un contexto altamente competitivo, en el que un conjunto importante de los agentes con capacidad de cambio actúan bajo reglas de juego que incentivan la consecución de resultados concretos en un horizonte de acción que prioriza el corto plazo. Superar la cultura del indicador, formar nuevo recurso humano y funcionarios públicos preparados y comprometidos, y promover un mayor compromiso entre las agencias civiles y militares para así lograr una acción estatal conjunta que priorice el bienestar integral de los pobladores en las regiones intervenidas son objetivos que aún están pendientes por cumplir. Ojalá el presidente Santos sepa leer las señales inequívocas del deterioro de lo que fue uno de sus mayores motivos de orgullo y asegurarse de replantear la estrategia de Consolidación de cara al fin del conflicto con las FARC como se espera pueda lograrse con la firma de un eventual Acuerdo Final.

* Víctor Barrera Investigador CINEP/PPP. Coordinador del equipo Violencia, Paz y Construcción del Estado.

Controversia

y cuyo único mérito había sido ganarse la lealtad de Santos por el buen manejo que había hecho de su campaña en el departamento de Nariño. Desde ese momento, la PNCRT se politizó y su orientación estratégica terminó supeditada a intereses regionales particularistas que, finalmente, minaron la poca confianza que se había logrado construir entre algunos de los pobladores de las áreas intervenidas.

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Doscientos

“Negociación del conflicto armado y proyecto político en Colombia”

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Desarrollo

¿En qué va la locomotora minera?

Los rastros de la locomotora minera de Santos y los rieles venideros Por Zohanny Arboleda* Sergio Coronado** Tatiana Cuenca***

El 7 de agosto de 2010, en su discurso de posesión el presidente Juan Manuel Santos anunció que las apuestas económicas del gobierno se focalizaban en las cinco “locomotoras” que debían poner “en marcha el tren del progreso y la prosperidad” hacia el destino del crecimiento y la creación de trabajo1. Cuatro años después, el balance sobre dicha propuesta es crítico.

La locomotora minera fue una de las apuestas para la prosperidad del gobierno de Juan Manuel Santos en su primer mandato.

a política minera del actual gobierno no solo fue incapaz de transformar la preocupante herencia de la anterior administración, caracterizada por la pobreza que enfrentan las regiones y los municipios de extracción, la firma de contratos de concesión minera que arrojan pérdidas para las finanzas públicas,2 la precaria protección am-

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biental en la política minera, entre otros aspectos, sino también porque dicha política ha sido fuente de múltiples protestas que evidencian el descontento social que hay frente a las expectativas generadas por la promesa de crecimiento de dicha actividad. Luego de la reelección de Santos queda el interrogante sobre cuál será el rumbo de la locomotora minera y

si en efecto el incremento de la oposición a esta política plantea algunos cambios para el periodo 2014-2018; de continuar corriendo por los mismos rieles la ‘locomotora minera’ generará nuevos conflictos socioambientales y territoriales cada vez más intensos, que resultan incompatibles con la construcción de la paz en las regiones y territorios.

Desarrollo

(particularmente con los grupos étnicos); las normas y parámetros que regulen el acceso público y transparente a la información minera (catastro, títulos y solicitudes), y por último, la definición del alcance que tendrán los ejercicios de planeación territorial realizados por pobladores locales y entidades territoriales relativos a la exclusión de actividades mineras en sus territorios. A pesar de las diversas valoraciones y críticas sobre logros de la ejecución de la política minera y del escepticismo moderado del gremio minero, una revisión rápida de los datos oficiales permite afirmar que la locomotora minera continuó su curso: durante el periodo de gobierno Santos la titulación minera no se detuvo, ni tampoco evidenció una caída sustancial en las cifras de extracción de recursos mineros. Si bien la declaratoria de inconstitucionalidad de la reforma al Código de Minas realizada por la Corte Constitucional obligó al Estado a no recibir más solicitudes de titulación minera durante el periodo de 2011 y 2012, dicha decisión no evitó que el gobierno Santos continuara el proceso de expedición de títulos mineros. Durante estos años se sumaron cerca de 612.667 nuevas hectáreas al total del área concedida para la titulación minera:

A pesar de las diversas valoraciones y críticas sobre logros de la ejecución de la política minera y del escepticismo moderado del gremio minero, una revisión rápida de los datos oficiales permite afirmar que la locomotora minera continuó su curso: durante el periodo de gobierno Santos la titulación minera no se detuvo, ni tampoco evidenció una caída sustancial en las cifras de extracción de recursos mineros

Gráfico 1: Hectáreas tituladas para minería 1990 – 2012

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En 2006, finalizando el primer gobierno de Álvaro Uribe se lanzó el Plan Nacional para el Desarrollo Minero, Visión al año 2019 que señaló cómo el papel del Estado era el de “facilitar la actividad minera, promover el desarrollo sostenible en la minería y fiscalizar el aprovechamiento minero”3. Dicho de otra forma, el Estado renunciaba a su papel de administrar los recursos mineros4, y asumía una labor de control y fiscalización de las actividades extractivas realizadas por agentes privados. Este enfoque de política no se ha puesto en cuestión durante la administración Santos. Además, dicho plan propone facilitar la ampliación de las actividades mineras y el establecimiento del sector minero energético como uno de los pilares de la economía nacional. Este antecedente permite comprender cómo la ‘locomotora minera’ ya venía operando desde antes del inicio del gobierno de Santos. Dicho Plan ya se había propuesto convertir a Colombia en uno de los principales destinos latinoamericanos de la inversión privada, interna y externa, destinada a la exploración minera; incrementar el área contratada para la exploración, desarrollar agendas para la productividad y competitividad de

Las opiniones sobre este punto son diversas. A pesar del escepticismo con que dicha política fue recibida por parte de algunos representantes del sector minero6 quienes exigían una institucionalidad y política minera favorable para la inversión en el sector7, a inicios de 2013, el presidente Santos anunciaba ante la cumbre anual del sector que la locomotora minera iba a todo vapor. Los arreglos institucionales solicitados por los gremios se han dado parcialmente y han sido identificados como ‘los rieles’ de la renovada locomotora minera. Dos ejemplos de esta situación son el nuevo marco normativo de distribución de las regalías y la creación de la Agencia Nacional Minera8. Sin embargo, otras instituciones y reglas de juego cruciales aún no están claras, entre ellas el proyecto del Código de Minas que debe ser consultado con las comunidades

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La locomotora minera: política de Estado y no de gobierno.

¿Arrancó o no arrancó la locomotora minera?

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El papel del Estado era el de “facilitar la actividad minera, promover el desarrollo sostenible en la minería y fiscalizar el aprovechamiento minero”. Dicho de otra forma, el Estado renunciaba a su papel de administrar los recursos mineros , y asumía una labor de control y fiscalización de las actividades extractivas realizadas por agentes privados

todos los distritos mineros, incrementar la producción en los proyectos mineros comunitarios y alcanzar un crecimiento del PIB minero por encima del promedio latinoamericano5.

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Catastro Minero Colombiano No. 82 | Junio - Agosto 2014

Es importante resaltar que la normativa que se siguió para la titulación minera durante el gobierno Santos es la misma que permitió la llamada “piñata de los títulos mineros”9. Se continuó aplicando la figura ‘primero en el tiempo, primero en el derecho’, que impide que el Estado pueda negociar mejores condiciones en el proceso de expedición de los títulos. De forma tal que no se generó un cambio sustantivo en el proceso de titulación minera y la extracción minera tampoco se detuvo. Si bien se presentó una disminución en la extracción de algunos minerales, en términos comparativos, la extracción minera durante el gobierno Santos se mantuvo al alza en relación con gobiernos anteriores.

La locomotora minera es una política de Estado, cuya continuidad mantuvo el enfoque de las administraciones de Uribe, y que además en los términos del gobierno Santos esta sí arrancó. Pero lo hizo vulnerando derechos de comunidades locales, agudizando las disputas entre actores sociales y aumentando el riesgo sobre defensores y defensoras de los derechos a la tierra y el territorio

Gráfico 2: Extracción de minerales en Colombia 1990 - 2013 100.000 CARBON Miles de Toneladas FERRONIQUEL Toneladas ORO Kg

80.000 60.000 40.000

PLATA Kg

20.000

COBRE (CONCENTRADOS) Ton 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Fuente: Elaboración propia con base en datos del Sistema de Información Minero Colombiano

El incremento del área concesionada para minería y el aumento de la extracción de minerales tuvieron consecuencias en el aumento de indicadores económicos, tanto para la nación como para los departamentos en los cuales se concentran las actividades extractivas. Por ejemplo, durante el periodo 20002012 el PIB Minero en Antioquia pasó de 734 a 1250 miles de millones de pesos; en Cesar se triplicó, pasando de 1.008 a 3.924 miles de millones de pesos. El problema de estos incrementos es que las finanzas de los departamentos y de los municipios se están volviendo dependientes de las actividades extractivas sobre recursos no renovables: en estos mismos departamentos descendió el PIB agrícola y de manufacturas durante el gobierno Santos10. www.cinep.org.co

Estos datos permiten concluir que la locomotora minera es una política de Estado, cuya continuidad mantuvo el enfoque de las administraciones de Uribe, y que además en los términos del gobierno Santos esta sí arrancó. Pero lo hizo vulnerando derechos de comunidades locales, agudizando las disputas entre actores sociales y aumentando el riesgo sobre defensores y defensoras de los derechos a la tierra y el territorio11.

Tendencias de la conflictividad minera en el país El aumento indiscriminado de títulos mineros desde antes de 2010, sostenido durante la actual administración, se correlaciona con el aumento de los conflictos sociales, políticos y económicos

La locomotora minera durante el gobierno. Santos creció a pesar del descontento social. Archivo CINEP/PPP

en los territorios. Esta conflictividad territorial se explica en la medida en que tanto los recursos naturales como la permanencia en los territorios se ven amenazados ante la licencia estatal para realizar actividades extractivas que han avanzado sobre los derechos e intereses de las comunidades rurales. Las luchas sociales asociadas a la minería desde 1975 hasta 2013 han venido en aumento desde mediados de la década anterior, (con un descenso en 2008) y con un crecimiento sostenido desde 2008 hasta 2011. En 2012 se registra una leve caída de las acciones contenciosas, para volver a aumentar en 2013, cuando alcanzan el pico máximo como se identifica en la gráfica 3(siguiente página). En el periodo comprendido entre 2010 y 2013, las protestas sociales relacionadas con actividades extractivas llegaron a representar el 7,61% del total de luchas sociales en el país, mientras que entre 1975 y 2009 éstas solo representaron el 0,31% del total en esos años12.

Gráfica 3. Luchas sociales asociadas con actividades extractivas mineras en Colombia, 1975-2013

Número de luchas sociales

70 60 50

En 27 de los 32 departamentos del país, se han presentado luchas asociadas con la extracción de recursos naturales

40 30 20 10

19 75 19 77 19 79 19 81 19 83 19 85 19 87 19 89 19 91 19 93 19 95 19 97 19 99 20 01 20 03 20 05 20 07 20 09 20 11 20 13

Fuente13

Archivo CINEP/PPP

La criminalización se fundamenta en el uso de discursos que legitiman la posterior amenaza o violación de derechos humanos de los actores de las luchas sociales

Desde un punto de vista territorial en 27 de los 32 departamentos del país, se han presentado luchas asociadas con la extracción de recursos naturales. Aunque están concentradas en los municipios donde se lleva a cabo las actividades extractivas, también se dan en los puntos geográficos que son afectados por actividades complementarias sin necesidad de ser los productores directos como el caso de los puertos de embarque. Por su parte, los actores que se encuentran vinculados en estos conflictos son principalmente campesinos, comunidades étnicas y asalariados de las mismas industrias extractivas. A su vez, las demandas se expresan principalmente a los entes privados que son las empresas mineras y en segundo lugar al Estado como facilitador del avance de la locomotora minera. En tercer lugar, se encuentran los reclamos hacia las empresas de capital mixto y nacional. Con respecto al tipo de demandas que expresan los actores de las luchas sociales, sobresalen los motivos por contaminación ambiental, incumplimiento de pactos, derechos a la tierra y el territorio, derecho al agua, derechos humanos y exigencias laborales14. La conflictividad también se ha traducido en el aumento de la criminalización a medida que crecen las movilizaciones sociales. Esta se da en contra de ambientalistas y de defensores de territorios que se oponen a proyectos extractivos, sea gran minería, mediana o ilegal; defensores de medios de vida como la minería artesanal (como los

miembros del Consejo Comunitario de La Toma en el Norte del Cauca), y pequeños mineros que se oponen a la minería ilegal y a proyectos de gran minería, de minería transnacional y quienes luchan por mayor acceso a los supuestos beneficios de los proyectos mineros, como los trabajadores. La criminalización se fundamenta en el uso de discursos que legitiman la posterior amenaza o violación de derechos humanos de los actores de las luchas sociales. Principalmente, los líderes y comunidades que han sido criminalizados afirman que su estigmatización se basa en la acusación de que son mineros ilegales, anti-desarrollistas15 y subversivos entre otros, así como en la supuesta infiltración de movilizaciones por actores políticos y/o al margen de la ley. Cabe anotar que la movilización social es de por sí una acción política y por lo tanto cuenta con actores políticos, así, un análisis del discurso criminalizador resulta impactante por la simpleza con la que se legitima una acción violenta en contra de quienes defienden aspectos tan esenciales para la supervivencia y las condiciones de vida digna.

Perspectivas y demandas de las comunidades En ese contexto, vale la pena resaltar algunas iniciativas locales de las comunidades para enfrentar la locomotora minera, cuyo fundamento está en mecanismos de participación legítimamente instituidos. Es el caso de la consulta No. 82 | Junio - Agosto 2014

popular realizada en Piedras, Tolima, el 28 de julio de 2013, en la que el 99% de los participantes en ella manifestó estar en desacuerdo con la construcción de un centro para el procesamiento de oro que provendría de la mina de La Colosa, en Cajamarca, Tolima16. Sin embargo, dado que los pobladores se anteponen a las expectativas del gobierno, estos mecanismos de las comunidades en defensa de su territorio se enfrentan a un andamiaje jurídico para garantizar la explotación minera. Esto lo demostró el hecho de que la Procuraduría abriera una indagación preliminar contra el alcalde de Piedras, Arquímedes Ávila Rondón y los miembros del Concejo Municipal por extralimitación o usurpación de funciones al autorizar el desarrollo de la consulta popular, ya que “la decisión de establecer zonas excluidas y restringidas para la minería corresponde única y exclusivamente a las autoridades minera y ambiental”. Adicionalmente, el Decreto 0934 de 2013 prohibió a las autoridades regionales fijar o establecer zonas que queden excluidas de minería17. Otros casos que ejemplifican la resistencia a la locomotora minera es el de los habitantes del Municipio de Tauramena, Casanare, quienes luego que no llegar a un acuerdo con Ecopetrol y el Ministerio de Minas frente al proyecto Odisea 3D, procedieron a una consulta

Es el caso de la consulta popular realizada en Piedras, Tolima, el 28 de julio de 2013, en la que el 99% de los participantes en ella manifestó estar en desacuerdo con la construcción de un centro para el procesamiento de oro que provendría de la mina de La Colosa, en Cajamarca, Tolima

popular. El proyecto contemplaba exploración y explotación petrolera en gran parte del territorio afectando a las veredas donde se encuentran 789 manantiales. El resultado de la consulta popular en la que votaron 4.610 ciudadanos fue contundente con 4.426, es decir, el 96 % de los votantes rechazaron esta actividad18. Así mismo, los habitantes del Municipio de Monterrey, Casanare, en abril de 2014 se preparaban para el desarrollo de una consulta popular frente al desarrollo del mismo proyecto de Ecopetrol cuando el Consejo de Estado ordenó la suspensión de la consulta como una medida cautelar ante una tutela instaurada por Ecopetrol19. Pese a todos los esfuerzos de las comunidades por ejercer su participación

ciudadana, el Consejo de Estado anuló la realización de la consulta popular y revocó la decisión del Tribunal Administrativo del Casanare que avalaba la petición de la Alcaldía Municipal de Monterey para adelantar dicho procedimiento. El Consejo de Estado señaló que el Tribunal pasó por alto las limitaciones de las entidades territoriales para convocar a consulta popular y “omitió las normas constitucionales que otorgan al Estado la propiedad del subsuelo y la explotación de los recursos naturales no renovables.” Adicionalmente, consideró “que la decisión proferida por el Tribunal Administrativo de Casanare, desconoció los derechos fundamentales de Ecopetrol S.A. por desatender el régimen de competencias, debido a que las actividades de la industria de los hidrocarburos es un asunto de interés general que compete a entidades nacionales”20. Por su parte, los resguardos indígenas Wayuu de Provincial y Tamaquitos, en el Sur de La Guajira, han iniciado un proceso de Consulta Autónoma frente al proyecto expansivo de la mina de carbón El Cerrejón. Este proceso surgió por el clima de desconfianza frente a las consultas previas que venía adelantando la empresa y las entidades del Estado. Dicha consulta busca, además de un ejercicio reflexivo sobre la permanencia y modos de vida de las comunidades ét-

Los impactos de la locomotora minera al medio ambiente son evidentes. Ambientalistas y defensores del territorio se oponen a proyectos extractivos. Archivo CINEP/PPP

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Con la reelección de Santos se refuerzan pasados cuestionamientos y demandas, y se generan nuevos interrogantes frente al incremento de las demandas sociales Desagüe mina de Carbón Palmarito, Rondón, Boyacá. Archivo CINEP/PPP

nicas en su territorio, la representatividad y la capacidad de decisión sobre el territorio propio. A pesar de los elementos jurídicos con los que cuentan dentro del derecho a la autodeterminación de pueblos indígenas, las comunidades indígenas son conscientes de la disputa que implica que sus decisiones sean respetadas y reconocidas por el Estado.

Ausencia de cambios estructurales Con la reelección de Santos se refuerzan pasados cuestionamientos y demandas, y se generan nuevos interrogantes frente al incremento de las demandas sociales. Sin embargo, las iniciativas que propone el gobierno en la relación con la sociedad civil parecen insuficientes para dar respuesta a estas graves problemáticas. Por ejemplo, la decisión del gobierno nacional, anunciada en 2013, de sumarse a la Iniciativa de Transparencia para las Industrias Extractivas21, cuyo objetivo es definir a Colombia como un “país cumplidor” con el estándar EITI, podría interpretarse como otro de los mecanismos para atraer inversión extranjera al sector. Otro reto para quienes se han visto afectados por la locomotora minera es exigir la puesta en marcha de mecanismos de control ambiental eficientes por parte de las instituciones estatales responsables del seguimiento a la actividad minera. Un caso como la sanción impuesta por el Ministerio de Medio Ambiente a la empresa Drummond y la orden de suspensión temporal del cargue de carbón por parte de la Autoriwww.cinep.org.co

dad Nacional de Licencias Ambientales - ANLA, representó una excepción, y no la regla, a una institucionalidad ambiental que no pone límites a la contaminación de las actividades extractivas. Resulta problemático que las acciones de seguimiento y control ambiental, sólo se hubieran producido después del desastre ambiental, a modo de multa o sanción y que no existan controles previos que eviten este tipo de daños. En numerosos casos pobladores locales señalan afectaciones a su salud producto de la contaminación derivada de la actividad extractiva sin que las autoridades ambientales estén adelantando los controles y seguimientos pertinentes.

¿Reelección de la locomotora minera? El mandato que permitió la reelección del presidente Santos fue la continuación del proceso de paz, las demás políticas, particularmente aquellas que

Reformular la política minera, en medio de un escenario democrático, participativo y responsable de cara a las demandas y satisfacción de los derechos de las comunidades afectadas por las actividades extractivas es una tarea fundamental

son fuente de intensos conflictos y objeto de cuestionamientos y que ponen en riesgo un escenario de construcción paz, deben revisarse. Los datos expuestos en este artículo permiten concluir que la primera política que debe entrar en una seria etapa de reformulación es la de la locomotora minera. Algunos estudios y documentos oficiales podrán servir de fundamento para adelantar dicho debate como la evaluación de la política minera realizado por la Contraloría General de la República y el Plan Nacional de Ordenamiento Minero de la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME22, que pretende dar los lineamientos para el ordenamiento de la actividad minera. Reformular la política minera, en medio de un escenario democrático, participativo y responsable de cara a las demandas y satisfacción de los derechos de las comunidades afectadas por las actividades extractivas es una tarea fundamental. En este momento cobran vigencia las propuestas realizadas desde sectores académicos, organismos de control y los movimientos sociales. Dichas propuestas, no solo coinciden, sino que también reflejan las profundas preocupaciones que deja el balance de la política minera en el gobierno Santos, que definitivamente, no fue reelegida por la ciudadanía el pasado 15 de junio. * Zohanny Arboleda Investigadora de CINEP/PPP: Equipo Tierras y derecho al territorio. ** Sergio Coronado Subdirector e investigador de CINEP/ PPP. *** Tatiana Cuenca Investigadora del CINEP/PPP. Equipo Tierras y Derecho al territorio.

Referencias Juan Manuel Santos, Discurso de posesión, 7 de agosto de 2010. 2 Guillermo Rudas y Jorge Enrique Espitia Zamora, “La paradoja de la minería y el desarrollo. Análisis departamental y municipal el caso de Colombia.” En: Minería en Colombia. Institucionalidad y territorio, paradoja y conflictos. Bogotá, Contraloría General de la República, 2013. 3 Ministerio de Minas y Energía – UPME, Colombia País Minero. Plan Nacional para el desarrollo minero visión al año 2019. Bogotá, diciembre de 2006. 4 Este hecho ya se había presentado para la explotación petrolera, ver Delgado, Álvaro, Huelga en Ecopetrol. Más que un paro anunciado, en Cien Días vistos por Cinep, N° 54, enero-mayo de 2004. 5 Martha Cecilia García, Extractivismo en Colombia, asociado con minería y explotación de hidrocarburos; Contribución al Informe de Desarrollo y Democracia 2012-2013 de Alop. Bogotá. 6 En el año 2011, Eduardo Chaparro, director de la Cámara de Asomineros de la Andi afirmó que hubo un crecimiento de títulos para la exploración más no se dio un incremento en las explotaciones como tal. En “Aquí no hay locomotora minera”, El Espectador, 18 de diciembre de 2011. 7 Andrés Bermúdez Liévano, “La locomotora minera: a una velocidad para Santos, a otra para los mineros”. La Silla Vacía, 21 de febrero de 2013. Disponible en: http://lasillavacia.com/ historia/la-locomotora-minera-una-velocidadpara-santos-otra-para-los-mineros-41593 8 Andrés Bermúdez Liévano, “La locomotora minera no despegó, pero ya tiene rieles”, La Silla Vacía, 16 de julio de 2014. Disponible en: http://lasillavacia.com/historia/la-locomotora-minera-no-despego-pero-ya-tienerieles-47981 1

“La piñata de los títulos mineros”, El Espectador, 30 de mayo de 2011. 10 Guillermo Rudas y Jorge Enrique Espitia Zamora, “La paradoja de la minería y el desarrollo. Análisis departamental y municipal el caso de Colombia.” En: Minería en Colombia. Institucionalidad y territorio, paradoja y conflictos. Bogotá, Contraloría General de la República, 2013. 11 Ver Reporte “Deadly Environment” de Global Witness Limited, 2014, para amenazas a defensores y defensoras de los derechos a la tierra. 12 García, Martha Cecilia, 2013. Extractivismo en Colombia, asociado con minería y explotación de hidrocarburos; Contribución al Informe de Desarrollo y Democracia 2012-2013 de Alop. Bogotá 13 Ibid, 2013. 14 García, Martha Cecilia; Arboleda, Zohanny, 2014 “Ponencia: Luchas Sociales y Extractivismo” en Seminario Internacional de Ecología Política Clacso Universidad Nacional. 15 “Denuncian que por ley Mindefensa quiere criminalizar minería artesanal”, El Espectador, 17 de junio de 2014. 16 “Piedras le dijo ‘no’ a la minería en las urnas”, El Tiempo, 28 de julio de 2013. 17 “Abren indagación contra Alcalde de Piedras por consulta minera”, El Tiempo, 2 de Abril de 2014. 18 “Tauramena le dice no a la exploración petrolera”, El Espectador, 15 de diciembre de 2013. 19 “Monterrey, a esperar la consulta popular”, El tiempo, 25 de Abril de 2014. 20 “Consejo de Estado le pone el “tatequieto” al afán de realizar consultas populares en Colombia para temas mineros”, Hablemos de Minería, 10 de julio de 2014. Disponible en: http://hablemosdemineria.com/2014/07/10/ consejo-de-estado-le-pone-el-tatequietoal-afan-de-realizar-consultas-populares-encolombia-para-temas-mineros/ 9

En las redes sociales

EITI (por sus siglas en inglés), es un estándar internacional que promueve la transparencia y el acceso a la información sobre los pagos y los ingresos de la industria extractiva con el objetivo de mitigar la corrupción y los conflictos que se generan en los países de economías extractivas. Esto implica que los gobiernos se comprometen a trabajar con organizaciones de la sociedad civil y las empresas en un Comité Multipartes y siguen el esquema de trabajo planteado por el EITI. Fuente: Ministerio de Minas y Energía, EITI Colombia. Recuperado el 14 de Julio de 2014, de http://www.minminas. gov.co/EITIColombia/ 22 Unidad de Planeación Minero Energética – UPME, PLAN NACIONAL DE ORDENAMIENTO MINERO, PNOM. Principios, lineamientos y acciones estratégicas, 16 de Junio de 2014. Recuperado el 16 de Julio de 2014, de http:// www.upme.gov.co/Docs/Plan_Minero/2014/ PNOM_Lineamientos.pdf

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Movimientos Sociales .

Escuchar en medio del ruido. Movilización social en Colombia durante el primer gobierno de Santos Por Mauricio Archila Ana María Restrepo Martha Cecilia García

En medio de la algarabía de marchas, bloqueos, paros, disturbios, tomas hay palabras que cobran significado para colectivos, palabras que hacen parte de las consignas, los gritos y los motivos de las protestas. Palabras que se convierten en ejes de la movilización social y de las cuales aún se oyen los ecos. Palabras que requieren ser escuchadas y exigen la comprensión de su sentido social, como cimiento de un diálogo social que muchos actores sociales esperan que se produzca como parte de la ratificación de los acuerdos de La Habana. (Encuentre cifras y tendencias de la movilización al final del artículo)

Introducción

l inusitado aumento de la protesta social en Colombia durante los cuatro años del primer mandato de Juan Manuel Santos (2010-2014)1 ha llamado la atención de amigos y enemigos del gobierno. Unos para exaltar la pretendida apertura democrática de Santos y su supuesto talante progresista, los otros para enrostrarle su origen elitista y capitalino que lo alejan del sentir popular. En ambos casos se hace una lectura política, por no decir politiquera, de la protesta social que manipula, para uno u otro lado, lo que los actores sociales quieren expresar en sus demandas y repertorios de luchas. Porque si bien es cierto que la gente se queja de que el gobierno de Santos los ignora en sus reclamos o cuando les presta atención lo hace con la mano dura del Esmad, también hay que reconocer que algunas de sus políticas como la ley de víctimas y de restitución de tierras, y la apertura de

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Dos claves gruesas de lectura de la dinámica de la protesta social durante el primer cuatrienio de Santos, claves que no son incompatibles: de una parte se señala la continuidad y, peor aún, la profundización del modelo neoliberal a través de las famosas locomotoras, especialmente la minero energética que no solo degrada la naturaleza sino que lleva a pueblos enteros a su desaparición cultural y física. De otra parte, como en su momento ocurrió con Belisario Betancur (1982-1986), los diálogos con la insurgencia y una tímida apertura democrática abren las compuertas del conflicto social históricamente alimentado por una creciente inequidad.

diálogos con las Farc, han permitido la visibilidad de sectores tradicionalmente excluidos. De esta forma hay dos claves gruesas de lectura de la dinámica de la protesta social durante el primer cuatrienio de Santos, claves que no son incompatibles: de una parte se señala la continuidad y, peor aún, la profundización del modelo neoliberal a través de las famosas locomotoras, especialmente la minero energética que no solo degrada la naturaleza sino que lleva a pueblos enteros a su desaparición cultural y física. De otra parte, como en su momento ocurrió con Belisario Betancur (19821986), los diálogos con la insurgencia y una tímida apertura democrática abren las compuertas del conflicto social históricamente alimentado por una creciente inequidad. Unas y otras razones remiten a fisuras del sistema por las que hábilmente se cuela la gente. Pero allí no se agota la riqueza que encierra la movilización social entre 2010 y 2014.

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La Base de Datos de Luchas Sociales de CINEP/PPP, registró 1.027 protestas, solamente durante el año 2013 en Colombia, el mayor número de luchas desde 1975. Archivo CINEP/PPP

Escuchar para entender En medio de la algarabía de marchas, bloqueos, paros, disturbios, tomas hay palabras que cobran significado para colectivos, palabras que hacen parte de las consignas, los gritos y los motivos de las protestas. Palabras que se convierten en ejes de la movilización social y de las cuales aún se oyen los ecos. Palabras que requieren ser escuchadas y exigen la comprensión de su sentido social, como cimiento de un diálogo social que muchos actores sociales esperan que se produzca como parte de la ratificación de los acuerdos de La Habana. Algunas palabras que se han oído en estos cuatro años: AGUA. Mucha gente pide a gritos agua. Que no tenga que acudir al burroducto, al carrotanque, al jagüey, sino que salga agua potable por las canillas. Otra pide a gritos que la salven del agua, que la corriente no se lleve sus pertenencias, que no se moje el colchón, que la humedad no se devore el mercado, que deje de llover a cántaros. Claro que hay gente que grita una cosa unos años y los siguientes grita lo contrario, como ocurre con los pobladores de varios municipios de la Costa Caribe que hoy tienen sed, y fueron los mismos que entre 2010 y 2011, se convirtieron de la noche a la mañana en damnificados por la ola invernal.

El agua como servicio público domiciliario es tema recurrente en las movilizaciones de pobladores urbanos y rurales, y de reclusos también. Pero en años recientes la movilización social también ha girado en torno a la idea del agua como bien común –y aquí común, significa, a los seres vivos (incluidos los humanos), a la naturaleza, al planeta–. El agua de ríos, quebradas, lagunas, humedales en riesgo de ser contaminada (o ya contaminada), de ser acabada (o ya desaparecida), siempre en riesgo de ser privatizada (o ya apropiada) o de ser “aprovechada” para generar energía (¿para quién?), mientras deja sin pesca, sin riego, sin oficio, sin tierras a pescadores y cultivadores tradicionales como ha ocurrido en estos cuatro años con la construcción de represas y de hidroeléctricas. El agua y sus fábricas han venido siendo defendidas por campesinos, pobladores urbanos, estudiantes, asalariados, trabajadores independientes y hasta gremios. Por todos aquellos que consideran que el agua es vida. ALIANZA PÚBLICO-PRIVADA. Palabras que más tardaron en ser pronunciadas dentro de una propuesta gubernamental para reformar la educación pública universitaria, que en ser respondidas por el estudiantado con una oleada de movilizaciones y paros académicos, a lo largo de 2010 y a lo ancho del país. Desfinanciamiento y privatiza-

ción fue lo que entendió la comunidad universitaria, la colombiana y la chilena –que también permaneció en paro ese mismo año pidiendo educación gratuita y protestando contra reformas universitarias–. La lucha del estudiantado contra la introducción de las alianzas público-privadas en las universidades públicas fue vista con simpatía por otros grupos sociales, nacionales y hasta latinoamericanos, y recibió su solidaridad. Otros sectores sociales también se han visto afectados por estas alianzas. Denominadas de otras maneras, hace rato se vienen presentando en el sector de los servicios públicos domiciliarios, donde las empresas municipales, departamentales y nacionales fueron liquidadas con el argumento de su ineficiencia e insostenibilidad. Así, “operadores”, de capitales foráneos, han venido copando el mercado de estos servicios que, en algunos casos, han tenido resultados próximos al fracaso, como lo evidencian las recurrentes protestas de pobladores de la Costa Caribe por energía demandada a Electricaribe y las recientes y casi diarias por agua en Santa Marta, cuya provisión está en manos de Metroagua. Dos ejemplos de empresas mixtas sustentadas en un discurso que aboga por más mercado y menos Estado, con una larga estela de movilizaciones. CONSULTA (tal cual). Pobladores urbanos, campesinos, grupos étnicos, No. 82 | Junio - Agosto 2014

estudiantes, vendedores informales, entre otros actores sociales, reclaman cada vez más ser consultados antes de que alguien se arrogue el derecho a tomar decisiones que a la postre resultan trascendentales para su vida individual y colectiva. Ser consultados respecto a proyectos minero-energéticos, a mega, meso o micro obras de infraestructura, a planes de recuperación del espacio público, de reasentamiento, de reubicación. Ser consultados sobre tal o cual funcionario que regiría el curso de instituciones educativas, o de cualquier colectivo. Durante estos cuatro años han sido numerosos los reclamos de sectores sociales que se sienten marginados de decisiones que les incumben, que se sienten tratados como meros objetos de proyectos y políticas, que comprueban que sus propuestas, temores, cuestionamientos no son tenidos en cuenta. Quienes tienen derecho (legítimamente constituido) a ser consultados reclamaron durante este cuatrienio mecanismos adecuados para ser informados y para adelantar procesos de debate interno para tomar decisiones colectivas y exigieron que éstas fueran respetadas por las autoridades competentes. Así mismo, indígenas y afrodescendientes reclamaron el cumplimiento de lo pactado en las consultas previas. Dado que estos procesos tienen un ritmo propio, funcio-

Durante estos cuatro años han sido numerosos los reclamos de secto-res sociales que se sienten marginados de decisiones que les incumben, que se sienten tratados como meros objetos de proyectos y políticas

narios gubernamentales y privados han propuesto acabar con este mecanismo o regularlo de tal manera que se convierta en un procedimiento simple, fugaz y así se facilite la inmediata puesta en marcha de “los proyectos de desarrollo”. HACINAMIENTO. Una palabra que pretende condensar la situación que viven miles de reclusos en distintas cárceles, grandes y chicas, de alta, mediana o baja seguridad, de reclusorios juveniles, y hasta de centros de detención inmediata. Un motivo de continuas protestas de internos y sus familiares. Pero ella encubre la violación de aquellos derechos que aún en situación de reclusión no pueden ser conculcados. En 2012, las protestas de colectivos de presos comunes y políticos de las cárceles del

Durante el primer periodo del gobierno Santos los motivos de las protestas giraron en torno a las políticas públicas, los servicios sociales, los derechos humanos integrales y el incumplimiento de pactos y leyes. Archivo CINEP/PPP

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país pretendieron, a través de la jornada nacional “Cárceles al desnudo”, dar a conocer la permanente violación de derechos de los reclusos en la mayoría de cárceles del país. Pero el hacinamiento también ha sido motivo de protesta de estudiantes de educación básica, quienes junto a sus padres y maestros denuncian que la ampliación de la cobertura ha significado un aumento del número de estudiantes por aula, sin contar siquiera con suficientes maestros nombrados en propiedad, a quienes, además, se les incumple el pago oportuno de salarios, la promesa de nivelación salarial y de bonificaciones por trabajar en lugares de difícil acceso. SEGURIDAD. Tras ocho años de perseguir aquella que se apellidaba “democrática”, aún resulta esquiva la seguridad a la que aspiran habitantes barriales, niños, mujeres, jóvenes, hinchas, comunidad Lgbti: poder caminar tranquilamente por las calles, saber que no serán atacados por defender sus diferencias, que no recibirán un baño de ácido por haber decidido de manera autónoma, que no serán apaleados o empaladas simplemente por ser, que no serán torturados, amenazados o asesinados en razón de sus orientaciones y preferencias. Muchos simplemente quieren esa seguridad que se apellida ciudadana.

Y qué decir de la denominada seguridad social, aquella que no pagan muchas empresas privadas, la mayoría de CTA, las bolsas de empleo y que, en este cuatrienio, el Ministro de Trabajo ha fomentado entre trabajadores por cuenta propia. Incumplimiento y obligatoriedad, han sido motivo de protesta en estos cuatro años. Pero aun cuando se paga, cómo se provee? Este es otro asunto que ha lanzado a la protesta a asalariados que exigen mejores servicios relativos a la seguridad social. TLC. Contra esta sigla (que se refiere a tres palabras) se han manifestado amplios sectores sociales, particularmente los campesinos asociados en las Dignidades Agrarias. Si bien, otros sectores de izquierda, habían hecho de los tratados de libre comercio una de sus banderas de oposición, ahora los directamente afectados han consolidado un proceso de movilización fuerte durante el último año, cabe destacar que a un año de iniciado el gobierno de Juan Manuel Santos, los paperos, cebolleros, arroceros, lecheros, cacaoteros, cafeteros, entre otros, no constituían el grupo más significativo de las luchas agrarias, desde hace un año son uno de los sectores con los que más ha tenido que sentarse a dialogar el ejecutivo nacional. POLÍTICA INTEGRAL. De protestar contra las políticas estatales, los movimientos sociales del país han pasado a proponer alternativas de políticas integrales y necesarias para el mantenimiento de sus condiciones de vida. Lo han hecho los campesinos, que con sus protestas a lo largo y ancho del país han demostrado la necesidad de una política agraria integral y diferenciada2; pero también la población negra y afrocolombiana que ha tenido que recurrir a los paros cívicos para exigir vías, atención en salud, profesores para las escuelas, vivienda y servicios básicos como agua y energía, y demandar la atención integral de sus necesidades, lo que lamentablemente corrobora que en muchas regiones, los bajos niveles de calidad de vida están asociados a la condición étnica, tal como lo han denunciado una y otra vez los consejos comunitarios de Guapi y López de Micay sólo por mencionar algunos.

No todo tiene que ver con lo que se negocia en La Habana pero mucho puede caber en la idea de una paz integral, incluso la infraestructura y los servicios sociales.

La creciente movilización social da cuenta de una nueva ciudadanía. Archivo CINEP/PPP

TERRITORIO. Las movilizaciones indígenas más recordadas del gobierno de Santos son las Mingas Nacionales del 2013 y del 2012 y las acciones de resistencia civil de los Indígenas del Cauca con la que buscaron expulsar a todos los actores del conflicto armado de sus territorios. Estas acciones, recogieron algo que las comunidades étnicas de todo el país han venido exigiendo: la garantía de sus derechos culturales e interétnicos a través de la protección de sus territorios. Particularmente los indígenas y la población negra y afrocolombiana han tenido que enfrentarse a la expulsión por los megaproyectos, el extractivismo y hasta proyectos turísticos. Sin embargo actores sociales de todo al país han empezado a hacer uso de esta palabra que recoge la defensa de la vida conocida. Estas son solo algunas de las palabras que han estado asociadas con la movilización social durante estos cuatro años. Son un abrebocas al trabajo de desmenuzar las consignas de las protestas sociales para abrirse a la comprensión de

los reclamos ciudadanos y a un diálogo necesario y urgente con distintos actores sociales

Conclusión El panorama de las luchas sociales en el primer periodo presidencial de Santos no puede desconocer el aprovechamiento de los diálogos de paz con las Farc. En este marco, no todo tiene que ver con lo que se negocia en La Habana pero mucho puede caber en la idea de una paz integral, incluso la infraestructura y los servicios sociales. La creciente movilización social y la mayor visibilidad de algunos actores en esta coyuntura –que hemos resaltado en este artículo– dan cuenta de que muchas de estas demandas buscan el reconocimiento de sus protagonistas y la intención de participar decididamente en la definición de políticas públicas hasta alterar, a veces en forma sustancial, el modelo económico. Así se va construyendo una nueva ciudadanía que pide la igualdad pero con respeto a la diferencia. No. 82 | Junio - Agosto 2014

Desarrollo

Cifras y tendencias de la movilización Los pobladores urbanos protagonizaron un tercio de las luchas sociales de este cuatrienio, el mayor número de acciones sociales colectivas corrió por su cuenta. Los asalariados realizaron el 18% de las protestas, mostrando así un repunte de la movilización social de maestros, trabajadores de la salud, empleados públicos y trabajadores de empresas del sector minero-energético y de sus empresas contratistas. Los estudiantes universitarios, del Sena y de educación básica aportaron el 13% de las luchas, los campesinos el 12% y los trabajadores informales el 10%. Los gremios, particularmente los transportadores y comerciantes, participaron de la protesta social con el 4% de las acciones. Las víctimas realizaron el 3% de las acciones sociales colectivas, porcentaje igual al aportado por los grupos étnicos. Las mujeres y la comunidad LGBTI, y los reclusos aparecen, cada uno, con el 2% del total de las protestas. Ahora bien, el número de protestas protagonizadas por cada uno de estos actores sociales no redunda en atención ya sea por parte de entes gubernamentales, privados o medios de comunicación.

Los pobladores urbanos protagonizaron un tercio de las luchas sociales de este cuatrie-nio, el mayor número de acciones sociales colectivas corrió por su cuenta

Participación de actores sociales en las luchas sociales 7 de agosto de 2010-30 de junio de 2014 Grupos étnicos 3% Asalariados 18%

Víctimas 3%

Estudiantes 13%

Gremios 4% Mujeres/LGTBI 2%

Campesinos 12%

Reclusos 2% Pobladores urbanos 33%

Trabajadores independientes 10%

Grupos étnicosel principal blanco de las En cuanto a los motivos, las políticas gubernamentales fueron 3% protestas sociales durante este cuatrienio, seguidasAmbientales por la demanda de garantía y protecAutoridades Asalariados Estudiantes Gremios Víctimas 7% ción de los derechos integrales, y por la exigencia del incumplimiento de pactos de diversa 4% 18% 13% 4% 3% Conmemoración índole, seguidos muy de cerca por lasPolíticas demandas referidas a los3%servicios sociales. Las Mujeres/LGTBI 19% reivindicaciones asociadas con medio ambiente, tierra y vivienda, 2% servicios públicos e inSolidaridad Incumplimiento Campesinos Pliegos fraestructura física,pactos componentes del hábitat, dan cuenta del volumen de protestas Reclusos 1%mayor 12% laborales 2% 15% sociales. Alarma la disminución ostensible de luchas asociadas con2%los pliegos laborales Pobladores no dirimidos que da cuenta de la precarización del mundo delTierra/Vivienda trabajo y de los efectos que urbanos Trabajadores Derechos sobre él ha tenido la creciente terciarización laboral. independientes5% 33% 15%

10% Servicios públicos

Servicios

Motivos de las luchas sociales sociales 7 de agosto de 2010 - 30 de junio 14% de 2014

Infraestructura física 7% Ambientales 7%

Autoridades 4%

Conmemoración 3%

Políticas 19% Incumplimiento pactos 15% FF.AA y Policía

Sin adversario Solidaridad especíﬁco 1% 4% Pliegos laborales 2%

Grupos armados irregulares 7%

Ejecutivo Nacional 19%

Derechos 15% Entes de control 1% Organos judiciales 1%

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Organos con potestad normativa 1% Empresas estatales/mixtas municipales 3%

Tierra/Vivienda 5% Empresas

Empresas privadas Servicios 18%

sociales 14%

Infraestructura física 7% Ejecutivo Municipal 28%

Grupos armados irregulares 7%

estatales/mixtas

Servicios públicos nacionales 8% 2% Ejecutivo Departamental 8% Empresas estatales/mixtas departamentales 5%

Sin adversario especíﬁco 4%

El 13% de las luchas sociales en el primer periodo de gobierno de Santos fueron aportadas por los estudiantes. Archivo CINEP/PPP

urbanos 33%

Trabajadores independientes 10%

Desarrollo

Ambientales 7%

Autoridades 4%

Referencias Según la Base de Datos de Luchas Sociales de Cinep en 2011 hubo 907 protestas, en 2012 fueron 808, en 2013 se llegó al número más alto en nuestra serie histórica desde 1975 con 1029 luchas y hasta el 30 de junio de 2014, se han registrado 414. Para un análisis más detallado de la dinámica social del año pasado ver nuestro Informe especial “Las luchas sociales en 2013” (Bogotá, Cinep, 2014). 2 Un desarrollo más detallado al respecto se presenta en el artículo sobre campesinado y gobierno de Juan Manuel Santos en esta misma edición de la revista. 1

Conmemoración 3%

Políticas 19%

Solidaridad

Incumplimiento

Pliegos 1% El 65% de las protestas sociales plantearon como adversario alaborales los ejecutivos nacional, pactos 15% departamental o municipal junto con las empresas mixtas/estatales 2% de los mismos niveles. El mismo porcentaje obtienen tres adversarios juntos: ejecutivo nacional, ejecutivo municiTierra/Vivienda pal y entes privados. Se observaDerechos en este cuatrienio una disminución5%sustancial de las protes15% Servicios públicos tas dirigidas contra los grupos armados Servicios irregulares, pero un aumento8%de aquellas enfocadas sociales contra empresas privadas, de las cuales, 14% un alto volumen corresponde a multinacionales. Infraestructura física 7%

Adversarios de las luchas sociales 7 de agosto de 2010 - 30 de junio 2014

Sin adversario especíﬁco 4%

Grupos armados irregulares 7% FF.AA y Policía 3%

Ejecutivo Nacional 19% Entes de control 1%

Ana María Restrepo Martha Cecilia García Mauricio Archila Investigadores CINEP/PPP. Equipo Movimientos Sociales

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Organos judiciales 1% Organos con potestad normativa 1% Empresas estatales/mixtas municipales 3%

Empresas privadas 18%

Ejecutivo Municipal 28%

Empresas estatales/mixtas nacionales 2% Ejecutivo Departamental 8% Empresas estatales/mixtas departamentales 5%

Movimientos Sociales .

Por el agro, la tierra y la vida rural: las movilizaciones campesinas en el primer periodo de Juan Manuel Santos

Por: Ana María Restrepo*

Qué dicen las luchas sociales de los habitantes del campo sobre la política agraria de los últimos años.

l panorama de las luchas sociales de los habitantes del campo por motivos asociados a la vida rural presenta interesantes variaciones. Esta variedad demuestra que si cada periodo histórico tiende a configurar ciertos sujetos, el campesinado de este momento se caracteriza por dos tendencias: las preocupaciones de motivo económico asociadas a la producción y las históricas reivindicaciones sobre el derecho a la tierra. El reconocimiento político del campesinado (que implica poder de interlocución con el Gobierno Nacional) es un primer paso en la comprensión de esta variedad y permitirá la constitución de una política agraria integral a la vez que diferenciada regional y sectorialmente.

El sector campesino fue protagonista de las protestas durante el primer mandato de Juan Manuel Santos. Archivo CINEP/PPP

Algunos hitos 2013-2014: El Paro y el Catatumbo Las últimas noticias registradas por la prensa nacional hablaban del fin del 96% del paro agrario por el acuerdo firmado entre el gobierno nacional y los representantes de la Cumbre Agraria en los primeros días del mes de mayo de 2014. El acuerdo consiste en el compromiso del gobierno de crear una Mesa Única de Participación Agraria como eswww.cinep.org.co

El campesinado de este momento se caracteriza por dos tendencias: las preocupaciones de motivo económico asociadas a la producción y las históricas reivindicaciones sobre el derecho a la tierra.

pacio de interlocución entre la Cumbre y el Gobierno. Sin embargo, las Dignidades Agropecuarias no hacen parte de este acuerdo y continúan en paro, ellos mismos iniciaron este momento de paro nacional y aunque las Dignidades hacen parte de la Cumbre, algunas de las urgencias del sector del campesinado que representan requieren soluciones inmediatas y no necesariamente están relacionadas con una política integral del campo. Antes de la segunda vuelta de las elecciones para presidencia anunciaron el cese de bloqueos, movilizacio-

Movimientos Sociales .

2011-2012: Movilizaciones oficiales, invasiones, fumigaciones y megaproyectos

El Paro Agrario logró amplia solidaridad de los habitantes urbanos, resonancia en el debate público y reivindicación del campesinado como actor político. Archivo CINEP/PPP

nes y de la mesa de negociación con el gobierno hasta la posesión presidencial, lo que no significa que el paro se haya levantado y mucho menos que se haya llegado a un acuerdo con el gobierno: el Paro Agrario de las Dignidades Agropecuarias está en estado de latencia (El Diario del Sur, junio 25 de 2014). A un año de iniciado el mandato presidencial de Juan Manuel Santos, los paperos, cebolleros, arroceros, lecheros, cacaoteros y cafeteros (ahora reunidos en las Dignidades) constituían el grupo con menor número de movilizaciones; tres años después es imposible hablar de la movilización rural en el gobierno de Santos y no hablar de estos sectores. Podría decirse que los motivos de las dignidades son mucho más económicos y menos políticos (como sí lo es la Cumbre Agraria1 que tiene una propuesta alternativa de política rural integral), sin que esto quiera decir que exista un movimiento social que no sea político; sus demandas están directamente relacionadas con las afectaciones por la implementación de los TLC, y profundamente asociadas a los cambios de modelo económico que expulsan las zonas de producción usualmente integradas a las líneas económicas del Gobierno central. La fuerza de las Dignidades configuró uno de los momentos más representativos de movilización de los últimos años relacionados con el mundo rural. Tal vez esta fuerza no se debe a su lar-

go historial de militancia (no todos lo tienen) ni a su capacidad de proponer ajustes integrales al modelo económico y de acceso a la tierra, pues la tierra no es la preocupación más importante de estos habitantes del campo. La relevancia del Paro Agrario y de la organización que lo sustenta (las Dignidades Papera, Arrocera, Cebollera, Cacaotera, Cafetera…) tiene que ver con sus logros del año 2013: la amplia solidaridad de los habitantes urbanos, la resonancia de sus reivindicaciones en el debate público y el fortalecimiento del campesinado como actor político central en el marco de los diálogos de paz. Al lado del Paro Agrario, el año 2013 se recordará por la larga resistencia civil de los campesinos de la región del Catatumbo que buscaba exigir la integración regional y la defensa de sus derechos políticos a través de la constitución de la Zona de Reserva Campesina del Catatumbo. Aunque los motivos en estos municipios de Norte del Santander estaban distantes de los de las Dignidades en el sentido económico, esto es una ganancia para las acciones colectivas de los habitantes del campo, en la medida en que afirma la variedad de los procesos históricos regionales y de constitución del campesinado colombiano tal y como lo muestran otras acciones de movilización densas, duraderas, reiteradas o representativas por su impacto en la opinión pública.

Si se quiere hablar de las movilizaciones agrarias y campesinas más representativas durante el gobierno de Juan Manuel Santos, algunos querrán hablar de las marchas de apoyo a la Ley de Restitución de Tierras del año 2012. Con estas, la ruta de la movilización social rural tuvo una inflexión, porque su convocante no era una organización campesina sino el Gobierno Nacional en cabeza del presidente Juan Manuel Santos y el Ministro de Agricultura Juan Camilo Restrepo: el 26 de enero del 2012, más de veinte mil campesinos y víctimas del despojo se concentraron en el Estadio Metropolitano de Barranquilla (Atlántico) y el 11 de febrero en Necoclí (Antioquia) se llevó a cabo la Marcha por la Tierra, la vida y la paz con la asistencia de unas treinta mil personas de 17 municipios de los departamentos de Antioquia, Bolívar y Sucre. Muchas otras luchas campesinas tuvieron lugar durante ese año, pero estas particularmente pudieron impactar los procesos posteriores; la movilización en Antioquia fue fuertemente criticada por los empresarios bananeros y los periódicos regionales, aduciendo que se enviaba un mensaje negativo sobre los grandes propietarios de la tierra en la región y se fomentaba más violencia. El Gobierno Nacional dijo que ambas acciones eran una respuesta a los enemigos agazapados de la restitución en la izquierda y la derecha y la mejor forma de representación de las

El uso de las marchas y las concen-traciones terminó legitimando formas de acción tradicionales del movimiento campesino y generó expectativas sobre la articulación de tradiciones de orga-nización a acciones institucionales

No. 82 | Junio - Agosto 2014

intenciones de “avanzar en el desarrollo rural y cambiar el contexto de la tradicional inequidad en la distribución de la tierra, lograr su restitución y la reconstrucción del tejido social campesino”2. El uso de las marchas y las concentraciones terminó legitimando formas de acción tradicionales del movimiento campesino y generó expectativas sobre la articulación de tradiciones de organización a acciones institucionales. Sin embargo, una mirada más amplia de las luchas rurales en los cuatro primeros años del gobierno de Santos permite ampliar la perspectiva sobre el impacto de las marchas de apoyo a la Ley de Restitución de Tierras. La reconstrucción del tejido social campesino se ha quedado en una mera intención. Si se amplía el marco de análisis recordamos tres grandes procesos de movilización en el último cuatrienio que demuestran esto: las invasiones de tierras en Urabá, la marcha a Medellín y ocupación del coliseo de la Universidad de Antioquia por los campesinos del área de influencia del proyecto hidroeléctrico Hidroituango y las protestas contra la fumigación aérea de cultivos de uso ilícito: • Las invasiones de tierras en Turbo Chigorodó, Apartadó y Carepa en el mes de mayo de 2011 (ya había sido anunciada la Ley de Restitución de

Tierras) exigían no sólo las titulaciones, sino el derecho a la calidad en el acceso a la propiedad, es decir, que cualquier reforma a la propiedad de la tierra debe estar acompañada de obras de infraestructura rural, vías, servicios públicos y acompañamiento productivo. Aún más, la persecución y asesinato de líderes de procesos de restitución ha confirmado que también es necesaria la implementación de garantías para el derecho a la vida, la libertad y la integridad. • En febrero y septiembre del mismo año grandes movilizaciones en Tarazá y Valdivia (Antioquia) denunciaban que las fumigaciones de cultivos de uso ilícito afectaban sus productos legales como el cacao, el plátano, la yuca y el café; por eso pedían el cese inmediato y la reparación integral de las víctimas afectadas por dichas aspersiones; también en el 2011, en el mes de noviembre, más de tres mil pequeños cultivadores de palma de aceite bloquearon la vía Tumaco–Pasto durante 42 horas porque las fumigaciones con el químico de nombre Master tenían consecuencias en los cultivos de palma que quedaban afectados por la pudrición del cogollo. En enero del 2014, los pequeños palmicultores debieron salir nuevamente a protestar para exigir el

Es indispensable reconocer la experiencia del campesinado para la construcción de la política agraria. Archivo CINEP/PPP

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cese de fumigaciones con el mismo químico que además afecta otros cultivos, personas y animales. • Aunque la movilización contra el proyecto hidroeléctrico El Quimbo ha sido sostenida y ha reunido a un amplio espectro de organizaciones sociales en Huila, una de las más largas protestas por las afectaciones territoriales a causa de los megaproyectos fue llevada a cabo exclusivamente por campesinos: el 20 de marzo de 2013 los campesinos del área de influencia de la construcción del megaproyecto Hidroituango, marcharon hacia Medellín y gracias a la solidaridad de los estudiantes se refugiaron en el coliseo de la Universidad de Antioquia por cerca de 8 meses para defender el río, protestar por la injusta compensación que les ofrece el megaproyecto y denunciar la exclusión de muchos pobladores del censo hecho por la empresa. La ocupación terminó con la promesa de inversión en educación, vivienda y empleo por parte de los alcaldes de sus respectivos municipios (San Andrés de Cuerquia, Ituango y Toledo), garantía de reubicación y compensación por su traslado pero en estos procesos nunca se tiene en cuenta que son incompensables los trastornos a los hábitos de vida en

Las luchas en las que participaron los campesinos colombianos entre el 7 de agosto de 2010 y el mes de junio del 2014, nos dicen qué tipo de campesinos hay en Colombia, cuáles son las diferencias regionales de sus necesidades y cómo se construye una política agraria integral y diferenciada.

el territorio conocido y en la mayoría de los casos los censos de población afectada se restringen por decisión de la empresa, en este caso Empresas Públicas de Medellín –EPM.

Resultados La variedad de motivos en estas luchas demuestra que si cada periodo histórico tiende a configurar sus propios sujetos, el campesinado de este momento se caracteriza por la inclinación hacia las preocupaciones de motivo económico asociadas a la producción o hacia las históricas reivindicaciones sobre el derecho a la tierra. Sin embargo una y otra defienden la cultura campesina en el sentido de que su vida dependa y siga dependiendo de la capacidad de enajenar su fuerza de trabajo y la de su familia para el trabajo en el campo y que al mismo tiempo su vida cultural y subjetiva se mantengan sustentadas en el territorio rural. Las luchas en las que participaron los campesinos colombianos entre el 7 de agosto de 2010 y el mes de junio del 2014, nos dicen qué tipo de campesinos hay en Colombia, cuáles son las diferencias regionales de sus necesidades y cómo se construye una política agraria integral y diferenciada. La política agraria del presente gobierno parece ser construida sobre la idea de dos países diferentes: uno disponible para la extracción de la riqueza del subsuelo, del agua y hasta de las personas y otro en el que los campesinos desplazados por causa del conflicto armado pue-

den volver al campo. La segunda no es suficiente y la primera encuentra cada vez más opositores en todos los sectores de la organización social del país. El reconocimiento de la experiencia del campesinado (organizado y no) debe ser la base de la construcción de cualquier política agraria, y este reconocimiento debe partir de la variedad de la identidad de un mismo sujeto político. El gobierno de Santos dice tener buenas intenciones, el Censo Nacional Agropecuario debía ser la expresión de las mismas. Sin embargo, tal y como lo denunciaron las comunidades del Cauca en el mes de abril del presente año, el resultado de este proceso no reconocerá el carácter político del campesinado pues sus preguntas no permiten indagar sobre la cultura campesina. El compromiso de «construir un mecanismo de participación de diseño del instrumento del Censo Agropecuario que incluyera al campesinado como un sujeto de derecho» según consta en acta firmada en noviembre de 2013” (El Espectador, 07 de abril de 2014) no fue cumplido y, aparte de responder la encuesta, la única opción de participación que tienen los campesinos en el proceso del Censo es la de trabajar como encuestadores. Las organizaciones del campo han venido pidiendo el reconocimiento de su cultura para que, al igual que pasa con los indígenas, los afrocolombianos y el pueblo rom, se protejan sus derechos sobre la tierra y el territorio a partir de la base de una forma particular de vida. Pero los tres grupos de preguntas del Censo (características del predio, manejo ambiental y perfil sociodemográfico3) mantienen la visión utilitaria del mundo rural y del campesino como un sujeto meramente beneficiario y no hacedor del ejercicio político. Ya hay un primer paso: el reconocimiento político de la Cumbre Agraria que precisamente ha logrado la unidad de particulares procesos de organización, pero las buenas intenciones del gobierno sobre el mundo rural sólo serán apreciadas si se reconocen las variaciones territoriales de los problemas del campo en una política integral.

Las organizaciones del campo demandan, entre otros asuntos, la protección de sus derechos sobre la tierra y el territorio. Archivo CINEP/PPP

* Ana María Restrepo Investigadora CINEP/PPP. Equipo Movimientos sociales

Referencias Para un análisis más detallado del proceso de la Cumbre Agraria ver “De la cumbre al paro” por Javier Medina, en edición No. 81 de Cien días vistos por Cinep. 2 El Nuevo Siglo, enero 26 de 2012, página 9A. 3 “El censo va a indagar sobre varios temas de interés para el campo colombiano, por ejemplo temas sociales de los habitantes, acceso a la educación, salud y servicios básicos. El tamaño de la finca o predio y el área destinada a cultivos permanentes, transitorios y plantaciones forestales. El inventario pecuario, que hace referencia, entre otras cosas a las existencias del ganado bovino, equino, mular, asnal, caprino, ovino, porcino, aviar, patos, pavos, caracoles, apicultura, zoocriaderos, acuicultura, pesca marina y continental. Participación en organizaciones, agremiaciones para el fortalecimiento de la producción agropecuarias. La infraestructura, la maquinaria y el equipo asociado a la actividad agropecuaria, pesquera, acuícola y forestal. El uso que se hace de la producción agrícola y pecuaria como autoconsumo o comercialización en el mercado más cercano, ya sea municipio o central de abastos” Tomado de: http:// www.dane.gov.co/cna2014/index.php/ abc-del-censo Última visita: Julio 12 de 2014.

No. 82 | Junio - Agosto 2014

Salud

Cuatro años más de lo mismo en salud Por Mauricio Torres-Tovar*

A la memoria de Guillermo Asprilla Coronado, quien aportó al sueño colectivo de construir un sistema de salud en Colombia garante del derecho a la salud.

oncluye el primer gobierno de Juan Manuel Santos y los resultados en materia de salud no dan cuenta de las promesas que como mandatario se trazó, en relación a la universalidad del aseguramiento en salud, mejoramiento en la calidad en la prestación de los servicios de salud, igualación del Plan Obligatorio de Salud (POS), y ampliación con coberturas útiles de vacunación, como derroteros principales. Las decisiones tomadas por el gobierno de Santos en política social, que continuaron profundizando la privatización de los derechos sociales, son las responsables de no tener un panorama distinto en el campo de la salud. Lo que caracterizó este periodo de gobierno fue que la salud se mantuvo como un tema constante de la agenda pública, bien por la movilización social permanente demandando el derecho a

la salud, bien por el destape a los procesos de corrupción que realizaron las EPS, o por el debate en torno a una Ley Estatutaria en Salud o a una nueva reforma al sistema de salud. Categóricamente se puede decir que el primer gobierno de Santos no sacó de la crisis al sistema de salud colombiano, ni por destapar el desfalco de la salud, ni por haber establecido nuevamente el Ministerio de Salud, ni por la expedición de una Ley Estatutaria en Salud.

El destape de la corrupción de las EPS A comienzos del periodo de Gobierno, Santos informó públicamente que las EPS privadas habían realizado un gran desfalco a las finanzas públicas del sistema de salud y que hubo contubernio desde el Ministerio de la Protección Social para este desfalco (Torres-Tovar, 2011, 2012).

Esta situación fue ratificada por la Contraloría General de la República que expresó que “el flujo de recursos no es claro, ni bien regulado, ni oportuno, ni el giro directo tiene las suficientes salvaguardas que garanticen su destinación adecuada; y tampoco hay transparencia en la relación de entes territoriales, EPS, IPS y entes gubernamentales, Fosyga, etc. En este marco, el modus operandi de la corrupción es múltiple” (El Pulso, 2012). De este desfalco la EPS más involucrada fue SaludCoop, que es la EPS más grande del país. Ésta por la desviación de recursos y sobrecostos en medicamentos generó una perdida a las finanzas del sector salud por más de un billón de pesos, es decir aproximadamente el 15% del presupuesto del Fondo de Solidaridad y Garantía - Fosyga. El modus operandi de las EPS para incrementar sus ganancias se ha basado en un conjunto de estrategias entre

Las decisiones tomadas por el gobierno de Santos en política social, que continuaron profundizando la privatización de los derechos sociales, son las responsables de no tener un panorama distinto en el campo de la salud.

La reforma a la salud impulsó las acciones colectivas del sector.

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Salud

Médicos, pacientes y centrales obreras salieron a las calles a exigirle al Gobierno el derecho a la salud.

las que destacan (Torres-Tovar, 2012): 1) falseamiento de información entregada a Fosyga para el pago que les hace por recobros de medicamentos y servicios dados; 2) negación de servicios a los usuarios; 3) utilización de los recursos en asuntos diferentes a la salud; y 4) cambios legislativos a su favor. Esta situación de corrupción, que, aunque fue denunciada en este periodo de gobierno, no fue ni controlada, ni generó sanciones a quienes la orquestaron, no es más que la expresión clara del dominio de la lógica de ganancia y lucro que ha dominado al sistema de salud colombiano con el desarrollo de la Ley 100 y que a su vez ha evitado el desarrollo de procesos de vigilancia, control y regulación estatal y de control social; aspectos estos que no fueron transformados en el periodo de Gobierno de Santos.

Más reformas, más ajustes a la privatización de la salud Durante todos los años de implementación de la política de estado en salud que ha tenido el país, a partir de la puesta en escena de la Ley 100 de 1993, los gobiernos nacionales han buscado profundizar su modelo privatizador, tendencia que también se mantuvo en el gobierno de Santos, con una serie de ajustes al sistema de salud. En enero de 2011 expidió la Ley 1438 de reforma a la Ley 100, que no modificó la esencia del sistema de salud porque

mantuvo el modelo de intermediación de las EPS y no controló la integración vertical2, por lo que no se logró superar la crisis del sector salud, y a mitad del periodo de gobierno se habló nuevamente de una tercera reforma al sistema de salud.

Las dos iniciativas legislativas impulsadas por el gobierno de Santos durante estos cuatro años, solo pretendieron fortalecer el modelo de mercado en la perspectiva del aseguramiento individual de atención a la enfermedad, sin resolver los graves problemas de garantía del derecho a la salud

El Ministerio de Salud presentó un proyecto de ley ordinaria, justificado en la idea de ajustar el sistema de salud para resolver sus problemas y volvió a proponer una serie de ajustes que no eliminaban la matriz de aseguramiento e intermediación. La iniciativa mantenía los dos regímenes de aseguramiento, con lo cual no enfrentaba las inequidades que se dan entre los afiliados al régimen contributivo y al régimen subsidiado. Más que desaparecer a las EPS se les cambiaba su denominación por el nombre de Ges-

toras de Servicios de Salud, pero las potenciaba en tanto les daba potestad en aspectos que son centrales en el sistema de salud como crear y dirigir las redes prestadoras de servicios de salud; mantener la contratación, vigilancia y pago a las prestadoras de servicios de salud y el rol de autorizadores de servicios; contratar con su propia red en la prestación primaria de servicios de salud sin ningún límite; continuar con la potestad de realizar acciones de salud individuales y colectivas; mantener el negocio de la medicina prepagada (Torres-Tovar, 2013A). Pero finalmente este proyecto de ley no logró hacer todo el trámite en el Congreso de la República y terminó siendo archivado.

La salud como un derecho restringido La otra iniciativa del Gobierno de Santos fue la presentación de un proyecto de Ley Estatutaria en Salud, que fue aprobada en el 2013 por el Congreso de la República y que a finales del periodo de gobierno fue declarada exequible por la Corte Constitucional. Esta Ley es un retroceso al reducir un derecho, en este caso el de la salud, a un paquete de servicios (POS), en contra de la perspectiva integral que establecen los pactos y tratados internacionales de derechos humanos, e incluso en contra de la perspectiva progresista abierta por la propia Corte Constitucional con la Sentencia T-760 en el 2008, que declaró No. 82 | Junio - Agosto 2014

la salud como un derecho humano fundamental (Torres-Tovar, 2014A). Aunque el objetivo de una Ley Estatutaria en salud es regular éste derecho humano, es claro que su garantía por parte de los Estados se concreta según la orientación y estructuración de los sistemas y políticas de salud. Esta Ley, aprobada en el 2013, no modifica en absoluto el modelo de aseguramiento para la atención de la enfermedad, ni la intermediación efectuada por las EPS. De igual manera, la Ley establece no prestar servicios de salud en los casos en que tengan como finalidad principal un propósito cosmético, ni que no exista evidencia científica sobre su seguridad y efectividad clínica, ni que su uso no haya sido autorizado por la autoridad competente; ni que se encuentren en fase de experimentación; ni que se presten en el exterior. Con estos criterios se excluyen muchas de las atenciones que podría recibir la gente. Por lo tanto, un efecto grave con la Ley Estatutaria, es que se da paso a un uso restrictivo de la tutela, en tanto ésta protege el contenido jurídico que se le establece al derecho a la salud, que podrá ahora ser interpretado por los jueces solo estrictamente como el contenido del POS, el cual no es suficiente para cubrir necesidades de atención para la gente. Se puede decir entonces, que las dos iniciativas legislativas impulsadas por el gobierno de Santos durante estos cuatro años, solo pretendieron fortalecer el modelo de mercado en la perspectiva del aseguramiento individual de atención a la enfermedad, sin resolver los graves problemas de garantía del derecho a la salud que el modelo ha generado.

La lucha por el derecho a la salud continuó Durante todo el periodo de gobierno de Santos se dieron movilizaciones, luchas y resistencia de la gente por lograr la garantía del derecho a la salud; con momentos de ascenso y de descenso, en los que prevaleció en el debate público la necesidad de configurar un nuevo modelo de salud en el país, que sea garante efectivo de este derecho. www.cinep.org.co

En este contexto de los diversos impactos producidos por la Ley 100, se impulsaron acciones sociales colectivas denunciando el deterioro de las condiciones de salud de la gente producto de las barreras interpuestas al acceso a los servicios de salud y su baja calidad, el empeoramiento de las condiciones laborales de las y los trabajadores del sector salud, el deterioro de la red pública hospitalaria y, de manera muy llamativa, por la pérdida de calidad en la formación del talento humano en salud, tanto de pregrado como de posgrado, que sumó a la movilización social la protesta de los estudiantes del área de la salud y del gremio médico (TorresTovar, 2013B). Como parte de estas acciones colectivas, los sectores defensores del derecho a la salud propusieron un nuevo modelo

de salud para el país que presentaron, a través de un proyecto de ley, al Congreso de la República, pero que fue fusionado con la del Gobierno y perdió toda su esencia. Las propuestas planteó crear un sistema de salud que se distancia del actual modelo del negocio con la enfermedad, creando el Sistema Único Descentralizado de Seguridad Social en Salud, de carácter público, universal, gratuito y ampliamente participativo, con un enfoque de salud pública3 que coloca el acento en la promoción de la salud y la prevención de la enfermedad, que busca afectar los determinantes de la salud y que despliega la estrategia de atención primaria4 (Hernández, 2013).

Los sectores defensores del derecho a la salud propusieron un nuevo modelo de salud para el país que presentaron, a través de un proyecto de ley, al Congreso de la República, pero que fue fusionado con la del Gobierno y perdió toda su esencia.

Los actores interesados en que la salud siga siendo un negocio en el país, cuentan para el próximo periodo de gobierno, con un soporte legal de orden estatutario, que de cara a una nueva reforma del sistema de salud, da pie para la continuidad de un sistema que tiene como base la capacidad de pago de las personas y como espíritu central la acumulación de ganancias para las EPS.

El sistema de salud colombiano sigue en crisis a pesar de las iniciativas legislativas impulsadas por el gobierno de Santos.

¿Y qué esperar del segundo periodo presidencial? Si bien es cierto que la reelección de Santos obedeció a su postura distinta en relación a los diálogos de paz, no se puede pensar que en materia social vaya a ir por un camino diferente al del impulso de políticas neoliberales. Los actores interesados en que la salud siga siendo un negocio en el país, cuentan para el próximo periodo de gobierno, con un soporte legal de orden estatutario, que de cara a una nueva reforma del sistema de salud, da pie para la continuidad de un sistema que tiene como base la capacidad de pago de las personas y como espíritu central la acumulación de ganancias para las EPS. En el nuevo periodo de gobierno de Santos solo se podrá pensar en algo distinto en materia social, si se profundiza la organización y la movilización social, que sumada a los diálogos con la insurgencia, permita generar un nuevo pacto social en Colombia, que dé la posibilidad de establecer una real política y sistema de salud garante de éste derecho para toda la población. Coletilla: paralelo a lo transcurrido en estos cuatros años de gobierno Santos, se desarrollaron experiencias en salud paralelas desde algunos gobiernos locales, que como en el caso de Bogotá han intentado avanzar en la garantía del derecho a la salud a partir de implementar y profundizar un modo de atención basado en la atención primaria de salud – APS, experiencias que evidencian que sí es posible avanzar en el país en una dirección distinta a la de la salud como negocio (Torres-Tovar, 2014B).

* Mauricio Torres-Tovar Presidente de la Asociación Internacional de Políticas de Salud. Autor invitado.

Notas 1 Médico, Salubrista Ocupacional y Público. Profesor Departamento de Salud Pública, Facultad de Medicina, Universidad Nacional de Colombia. Profesor de Posgrados en Salud, Universidad Colegio Mayor de Cundinamarca. Presidente de la Asociación Internacional de Políticas de Salud. Miembro del Consejo Consultivo de la Asociación Latinoamericana de Medicina Social – ALAMES y miembro de la Coordinación Global del Movimiento de Salud de los Pueblos. 2 La integración vertical es la contratación que hacen las EPS con su propia red prestadora de servicios. 3 El sistema de salud al tener un énfasis en la atención a la enfermedad ha reducido el componente de salud pública a un plan (Plan de Intervenciones Colectivas - PIC), que está en la misma lógica del paquete del POS, asunto que no es superado con la propuesta del Plan Decenal de Salud Pública 2012 – 2021 (El Pulso, 2013). 4 Para conocer la totalidad de la propuesta que incluye aspectos de organización y rectoría del sistema; forma de financiamiento, recaudo y distribución de los recursos; forma de prestación de los servicios; modo de atención; formas de participación y control social y de inspección, vigilancia y control, ver http://www.viva.org.co/attachments/ article/222/Proyecto_de_ley_ordinaria_en_ salud_N._233.pdf

Referencias El Pulso (2012). Que se pare el desangre. Editorial. Periódico El Pulso. Edición No. 120. Enero de 2012. http://www.periodicoelpulso.com/ html/1201ene/editorial/editorial.htm El Pulso (2013). Plan Decenal, una mirada tecnocrática: Alames. Periódico El Pulso. Edición No. 177. Junio de 2013. http://www. periodicoelpulso.com/html/1306jun/debate/ debate-07.htm Hernández, Mario (2013). Un sistema universal para enfrentar la crisis de la salud. Alianza Na-

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cional por un Nuevo Modelo de Salud (ANSA). Comisión de Seguimiento de la Sentencia T-760/08 y de Reforma Estructural del Sistema de Salud y Seguridad Social. Bogotá. http:// www.viva.org.co/attachments/article/222/Texto_de_radicacion_Mario_Hernandez.pdf Torres-Tovar, Mauricio (2011). El cartel de la salud. La Ley 100 es un negocio, no un sistema de garantía del derecho a la salud. Periódico Desde Abajo. Edición No. 169. Mayo de 2011. http://www.desdeabajo.info/ediciones/item/ 9464-el-cartel-de-la-salud-la-ley-100-es-un-negocio-no-un-sistema-de-garant%C3%ADa-delderecho-a-la-salud.html Torres-Tovar, Mauricio (2012). ¿Y qué con el escándalo del desfalco de las finanzas públicas de la salud? Semanario Caja Virtual de Herramientas. Edición N° 00288 – Semana del 26 de Enero al 2 de Febrero de 2012. http://www.viva.org.co/cajavirtual/svc0288/ articulo06.html Torres-Tovar, Mauricio (2013A). Tercer round. Nueva reforma a la salud, lo que oculta y lo que demanda. Periódico Desde Abajo. Edición No. 190, Abril de 2013. http://www. desdeabajo.info/component/k2/item/21890nueva-reforma-a-la-salud-lo-que-oculta-y-loque-demanda*.html Torres-Tovar, Mauricio (2013B). Nueva la ola de protestas por el derecho a la salud en Colombia. Semanario Caja Virtual de Herramientas. Edición N° 00376 – Semana del 8 al 14 de Noviembre de 2013. http://viva.org.co/cajavirtual/svc0376/articulo03.html Torres-Tovar, Mauricio (2014A). Ley Estatutaria. La salud: un derecho restringido. Periódico Desde Abajo. Edición No. 203. Junio de 2014. http://www.desdeabajo.info/component/k2/ item/24325-la-salud-un-derecho-restringido. html Torres-Tovar, Mauricio (2014B). Mejor salud por intervención directa en los barrios. Periódico Desde Abajo. Edición No. 199. Febrero de 2014. http://www.desdeabajo.info/ediciones/ item/23646-mejor-salud-por-intervenci%C3%B3n-directa-en-los-barrios.html

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Economía

La ruta de Santos II

Balance del Plan Nacional de Desarrollo 2010 – 2014 Entrevistas realizadas por Andersson Canal y María Fernanda Jauregui*

Analistas:

Tatyana Orozco de la Cruz Directora del Departamento Nacional de Planeación

Olga Lucía Acosta Asesora regional de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe-Colombia de las Naciones Unidas (CEPAL).

César Ferrari Docente de la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad Javeriana.

Darío Fajardo Docente investigador de la Universidad Externado de Colombia.

1. ¿Qué avances y retrocesos deja para Colombia el Plan Nacional de Desarrollo, “Prosperidad para todos” 2010-2014, del presidente Santos?

4. ¿De qué manera las locomotoras para el crecimiento económico y la generación de empleo impulsaron o frenaron el desarrollo en inversión social para el país?

2. ¿Las estrategias de seguridad, justicia y derechos humanos garantizaron los DD.HH. y la consolidación de la paz?

5. ¿Los ejes y las estrategias planteadas en el PND fueron suficientes para garantizar su objetivo de lograr mayor prosperidad para toda la población?

3. Los costos económicos que genera para el país el impacto de la degradación ambiental ocasionada por el desarrollo extractivo son incalculables. Si comparamos estos costos con el valor de la inversión en el desarrollo socio-económico en territorios de alta extracción de materias primas, ¿qué balance tenemos para el país? ¿Qué relación encuentra usted entre la locomotora minero-energética y la restricción de la descentralización fiscal, política y administrativa? www.cinep.org.co

El principal avance del período 2010-2014 donde se elaboró, se analizó y debatió, se aprobó y ejecutó el Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad Para Todos” es el haber logrado convertir la firma del proceso de paz en el objetivo primordial del país.

6. Las marchas agrarias y campesinas fueron una muestra de las grandes dificultades para la economía de estos sectores; el Presidente está en deuda con ellos y necesita ofrecerles alternativas, ¿cuáles de ellas el gobierno está planteando para la recuperación de estos sectores de la economía? 7. ¿Qué nuevos retos de política socioeconómica identifican para el segundo período presidencial de Santos Calderón? 8. Para Sergio Jaramillo, el postconflicto tiene una dimensión territorial, es decir, desde las regiones. ¿Cómo podría reflejarse este postulado en el próximo PND 2014-2018?

Economía

Tatyana Orozco de la Cruz. Desde el inicio de este Gobierno, a través del PND, se han logrado grandes avances en materia social, política y económica, que han convertido a Colombia en un país más justo, moderno, seguro y competitivo. Logramos que cerca de 2,4 millones de personas salieran de la pobreza y que 1,5 millones de familias salieran de la pobreza extrema. Adicionalmente, gracias a la reforma estructural al Sistema de Regalías garantizamos que ahora 1.089 municipios en todos los departamentos puedan participar de estos recursos, cuando solo 522 de ellos tenían acceso a las regalías en 2010. Por otra parte, con estrategias e iniciativas como “De Cero a Siempre” hemos beneficiado gratuitamente a 1.023.100 niños y niñas menores de 5 años en el marco del Programa de Atención Integral a la Primera Infancia. Además, otros sectores como el de vivienda e infraestructura también ha sido una prioridad para este Gobierno. Otros aspectos importantes en los que hemos trabajado y que podemos destacar es la reducción del desempleo (llevándolo a un dígito), la creación del programa Alianzas Productivas, el aumento de la inversión extranjera directa y la construcción de la paz con el objetivo de lograr un país más seguro, entre otros temas.

César Ferrari. El plan tiene algunas virtudes y muchas falencias. Hubo un interés en hacer de la agricultura un pilar del desarrollo; sin embargo, tal cosa no acabó manifestándose y por eso acabamos teniendo los paros agrarios que vimos casi al final del primer gobierno del presidente Santos, lo que manifiesta que hay una inconsecuencia respecto a lo que se decía con lo que al final los agricultores del país percibieron. Se le puso mucho énfasis al tema de las locomotoras mineras, en particular a los hidrocarburos y al carbón. Colombia avanzó mucho en una mayor producción de hidrocarburos y lo favoreció el hecho de que los precios internacionales, incluso después de la gran recesión del 2008 2009, volvieron a recuperar su nivel de precios y siguen estando en unos niveles altos por circunstancias internacionales como son la cuestión árabe y la cuestión del gas en Ucrania. Pero no ocurrió lo mismo con el carbón, porque los precios del carbón sí se derrumbaron y siguen estando muy bajos, y eso hizo que la inversión que tenían programadas las compañías mineras carboníferas importantes del país no se realizaran. La otra falencia es que no le dio ningún rol a la manufactura, siendo ésta uno de los sectores que más ocupación genera, tanto en forma directa como

No hubo, entonces, ningún rol para la manufactura porque en el fondo no estaba prevista ninguna política industrial, que sin volver al proteccionismo de las políticas industriales anteriores, sí lograra unas mejores condiciones para la industria manufacturera en particular.

indirecta; de hecho en el contexto de una firma de acuerdos de libre comercio con muchos países, el gobierno se ha visto en la necesidad de comenzar a poner barreras al comercio, por las presiones de los gremios y los sectores interesados, lo cual es un contrasentido, porque, por un lado, se firman acuerdos de libre comercio y, por otro lado, se imponen barreras comerciales, por ejemplo, a los textiles, las confecciones, el calzado y el arroz. No hubo, entonces, ningún rol para la manufactura porque en el fondo no estaba prevista ninguna política industrial, que sin volver al proteccionismo de las políticas industriales anteriores, sí lograra unas mejores condiciones para la industria manufacturera en particular.

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Olga Lucía Acosta. El principal avance del período 2010-2014 donde se elaboró, se analizó y debatió, se aprobó y ejecutó el Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad Para Todos” es el haber logrado convertir la firma del proceso de paz en el objetivo primordial del país. Aunque en 2010 el propósito de consolidar la paz era uno de los pilares del Plan, se construyó en este período el inicio de un proceso hacia alcanzar un acuerdo de fin del conflicto, no exento de obstáculos y debilidades. El país también presentó avances en otros frentes. En el campo internacional, se mejoraron las relaciones con los países vecinos y se han construido relaciones de apoyo para el proceso de paz. En el frente interno, se presentaron también progresos en la reducción de la pobreza, gracias a los programas sociales y en especial al de Familias en Acción y al de vivienda. Así mismo, mejoró el mercado laboral y se lograron menores tasas de desempleo y un progreso en mayor formalidad del empleo. Colombia aparece en el 2014 dentro de los países con mayor crecimiento económico, y con indicadores económicos que sobresalen en el contexto regional. Entre los retrocesos más importantes de este período está el fracaso de la reforma a la justicia. No se logró realizar los ajustes necesarios para enfrentar la congestión y el poco acceso del ciudadano común a mecanismos eficientes de justicia, y tampoco superar la alta politización de las altas cortes en www.cinep.org.co

Hay una continuidad. Los gobiernos adornan con retorica la propia gestión, pero las líneas directrices son las mismas.

el nombramiento de los magistrados. Un segundo lunar de este cuatrienio fue el sector agropecuario que no solo pierde peso en el total de la producción del país, sino que no representa para los trabajadores del sector fuente de progreso. La debilidad de las instituciones del sector, que fueron por muchos años orientadas a favorecer intereses particulares de los grandes propietarios, no logró superarse. Otra falla importante de este período es la poca importancia que se concedió a la Educación, la ciencia y la tecnología, reflejada en los bajos estándares en pruebas internacionales y en la poca visión estratégica de los organismos encargados de estos sectores.

Darío Fajardo. Yo diría que el plan de desarrollo del gobierno del presidente Santos es fundamentalmente un proceso de continuidad de las directrices que se vienen implantando, más o menos, desde la época del presidente Pastrana. Líneas gruesas: estamos en el marco de un modelo neoliberal fuertemente

implantado en Colombia. Hay una serie de giros que se dan en la política económica que de alguna manera apuntan a reducir la capacidad de control del Estado sobre las inversiones y, en particular, sobre el impacto de las inversiones en los recursos naturales. Por otra parte, hay una continuidad en las políticas fiscales, es decir, atracción a la inversión externa por la reducción de las imposiciones fiscales, más o menos una posición sostenida de estímulos a través de la reducción de costos para las inversiones básicas, lo que tiene que ver con importación de maquinaria y utilización de combustibles. Desde el gobierno de Uribe y, particularmente, en el gobierno de Santos, se intenta generar una serie de estímulos para la inversión en proyectos de desarrollo tanto minero como agroexportador, logrando en el gobierno de Santos abrir las compuertas para la entrada de la inversión directa externa en proyectos de desarrollo agroindustrial. Hay una continuidad. Los gobiernos adornan con retorica la propia gestión, pero las líneas directrices son las mismas. En términos de la política para el manejo del conflicto armado hay algunos cambios en lo que tiene que ver con el maquillaje, el gobierno de Santos reconoce que hay un conflicto armado. Busca una legitimación con dos temas: la restitución de tierras y la ley de víctimas.

Tatyana Orozco de la Cruz. Durante este cuatrienio, una de prioridades de nuestro Gobierno ha sido consolidar la estrategia de seguridad para combatir las amenazas contra el Estado colombiano, con un enfoque hacia la garantía de los derechos constitucionales de los colombianos en todo el territorio. Dentro de los principales logros del Gobierno nacional se encuentra alcanzar la tasa más baja de homicidios y secuestros extorsivos en 20 años, a través de la nueva estrategia para contrarrestar el crimen, consignada en el “Plan Nacional de Vigilancia Comunitaria por Cuadrantes” de la Policía Nacional. Adicionalmente, por primera vez en Colombia se diseñó una Política Nacional de Convivencia y Seguridad Ciudadana, mediante la que se incrementó el pie de fuerza por medio de la incorporación de 15.000 policías y 5.000 soldados puestos al servicio de los ciudadanos. A su vez, se puso en marcha el Plan de Guerra ‘Espada de Honor’, estrategia sistemática para debilitar y reducir la capacidad de afectación de los grupos armados ilegales, en particular de las FARC y el ELN. En desarrollo de dicho Plan, en lo corrido del cuatrienio se ha neutralizado a 10.800 miembros de las FARC y 1.600 del ELN.

Para avanzar en los temas de Derechos Humanos (DD. HH.) y lograr el cumplimiento de los mismos, se creó el Sistema Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario (DIH), a través del Decreto 4100 de 2011, cuyo objetivo ha sido impulsar acciones encaminadas a la promoción, protección y defensa de los DD.HH.

También se ha trabajado en la erradicación de cultivos ilícitos, al ser estos la principal fuente financiera del crimen organizado. Por otra parte, hemos avanzado en la consolidación de la paz a través del proceso de conversaciones que viene desarrollándose desde el primer semestre de 2012 en La Habana (Cuba). Para avanzar en los temas de Derechos Humanos (DD.HH.) y lograr el cumplimiento de los mismos, se creó el Sistema Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario (DIH), a través del Decreto 4100 de 2011, cuyo objetivo ha sido impulsar acciones encaminadas a la promoción, protección y defensa de los DD.HH. César Ferrari. Yo creo que se avanzó muchísimo. Por ejemplo, los falsos positivos si bien pareciera no desaparecer del todo, sí se redujeron considerablemente, o por lo menos tuvo una atención preferente y la política pública fue muy clara en rechazarlos de una manera tajante. Eso es una intervención directa del presidente Santos que suma a sus esfuerzos por lograr unos acuerdos de paz. Yo sí creo que se ha avanzado suficientemente, yo diría que siempre se puede lograr más, pero como son los seres humanos son perfectibles, entonces, se pudo avanzar lo que se pudo avanzar.

Olga Lucía Acosta. Los desarrollos legales de la última década han permitido crear las instituciones para reparar a las víctimas del conflicto y con ello incluirlas en estrategias de desarrollo. Sin embargo los procesos de restitución de tierras son lentos y enfrentan no pocas dificultades, además de algunos casos de persecución a los líderes de las comunidades con consecuencias infortunadamente fatales. Simultáneamente con este proceso, persisten formas de violencia en algunas zonas del país, que causan desplazamiento de la po-

blación, que generan el reclutamiento forzado de niños y jóvenes. En las ciudades persiste la inseguridad ante los delitos cometidos por bandas de delincuentes. Pese a los esfuerzos y a una mejor organización de las instituciones públicas y de programas enfocados en la población vulnerable, se requieren esfuerzos adicionales para garantizar los derechos humanos en todo el territorio del país.

Darío Fajardo. A mí me parece que manteniéndose dentro de las líneas básicas hay algunos matices. Un matiz es el tema de las conversaciones de paz en La Habana, pero se reduce un poco la relevancia si tenemos en cuenta que desde el gobierno de Uribe se estaban buscando las conversaciones con las FARC. Lo que hace el gobierno de Santos es acelerar ese proceso e instalar la interlocución en La Habana y la mediación de los países, pero hay una continuidad del gobierno de Uribe en la seguridad democrática. No obstante, como lo señalaron algunos analistas, entre otras, la Corporación Nuevo Arcoíris, “hay un declive de la seguridad democrática”, porque la guerra no se puede sostener, eso va a incidir no solo en el primer mandato sino en el segundo mandato de Santos. Arlene Tigner hace un análisis mostrando como la financiación de los programas militares está colombianizándose, es decir, la participación de los EE.UU. en la financiación del dispositivo militar viene reduciéndose y viene siendo asumida cada vez más por recursos propios. Eso tiene un tope, más si consideramos que hay un descenso de la perspectiva económica, como lo han señalado analistas. Es posible que el gobierno empuje una reforma tributaria y establezca de nuevo un impuesto de guerra; no se ve en el corto plazo que vaya a haber una reducción ni del conflicto ni del gasto militar. No. 82 | Junio - Agosto 2014

Tatyana Orozco de la Cruz. No se cuenta con estudios concretos en Colombia que analicen los costos de la degradación ambiental asociados al desarrollo de actividades extractivas. Sin embargo, estudios realizados por la Contraloría General de la República en el año 2013 (1. Minería en Colombia: institucionalidad y territorio, paradojas y conflictos. 2. Minería en Colombia: Fundamentos para superar el modelo extractivista) arrojan algunos datos al respecto. Uno de los documentos se puede consultar en línea en la página web: http:// www.contraloriagen.gov.co/documents/10136/182119332/MineriaEnColombia-Vol2.pdf/6cc33e0c-29e9-4a658561-1215fa8d07a0 César Ferrari. Pueden recordar, por ejemplo, la tragedia ambiental de la bahía de Cartagena cuando las exportaciones carboníferas se derramaron sobre el mar y contaminaron esa bahía y también recordaran una actitud muy fuerte del gobierno al respecto: se impusieron multas muy elevadas y se exigió que se cambiaran los métodos de traslado del carbón hacia los barcos, esto último produjo cierto rechazo de la compañía involucrada, pero de alguna forma demostró que había una preocupación importante. Por otro lado, se ha hablado mucho de la minería ilegal como la gran contaminadora de las fuentes de agua y en ese

sentido se ha avanzado poco porque no es una cuestión fácil de resolver. Se evidencia que hay una serie de intereses contra los que es muy complicado luchar. Además este tipo de minería está en áreas apartadas de difícil acceso. Ahora bien, se plantea la minería como un eje del desarrollo del país, pero no queda muy claro qué pasa cuando los precios internacionales se derrumban, como en el caso del carbón. Entonces, mientras el petróleo esté en buenos precios, enhorabuena, las explotaciones son importantes, pero si no ¿qué? Por otro lado, no es muy claro qué tiene que ver eso con la descentralización, hay un problema de intereses nacionales vs. interéses locales que creo que todavía no han sido adecuadamente resueltos. Esta es una cuestión que aún debe compaginarse. Se esperaría que haya respeto por las condiciones locales, que en el fondo son condiciones nacionales también, pero no puede ser que una autoridad local, por más que tenga el apoyo de los cien vecinos del pueblo, bloquee algo de interés nacional. Es algo que aún no está resuelto, tiene que haber un gran debate sobre cuáles son las condiciones mínimas de

estas operaciones y explotaciones, particularmente las mineras, para que las poblaciones afectadas no se sientan vulneradas y proclamen una situación que atenta realmente contra los Derechos nacionales. Olga Lucía Acosta. Es un debate complejo, porque Colombia, como otros países de la región, depende de la explotación de sus recursos naturales para obtener los medios necesarios para otras inversiones requeridas para mejorar el bienestar de la población. Sin embargo, po-

Tiene que haber un gran debate sobre cuáles son las condiciones mínimas de estas operaciones y explotaciones, particularmente las mineras, para que las poblaciones afectadas no se sientan vulneradas

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La información es crucial para tomar mejores decisiones y para evitar la polarización del debate entre minería y medio ambiente.

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demos nombrar muchos casos de zonas del país donde la extracción de recursos naturales ha dejado elevados costos ambientales y sociales, los casos del Carbón en el Departamento del Cesar o, más recientemente, en el puerto de Santa Marta, son un ejemplo. Así mismo, los riesgos asociados a la contaminación con mercurio en la extracción del oro en varias zonas del país. La fragilidad de las instituciones, la carencia de sistemas de información, el poco control al cumplimiento de normas, agudizan los problemas de la sostenibilidad del modelo primario exportador. Esta baja capacidad de las instituciones reguladoras y de control impide la contención de la minería ilegal, otro agente que genera grave degradación ambiental. La información es crucial para tomar mejores decisiones y para evitar la polarización del debate entre minería y medio ambiente. La mala distribución y el mal uso de las regalías minero energéticas llevaron a una reforma que buscó hacer una más equitativa distribución con un mejor resultado de la inversión de los recursos. No se cuenta aún con una evaluación rigurosa que pruebe si se alcanzó un mayor impacto con esta reforma. Tanto en los temas minero energéticos, como en otras áreas se ha hecho evidente la necesidad de un mejor balance de la descentralización fiscal, política y administrativa. La revisión realizada por expertos independientes convocados por www.cinep.org.co

el gobierno, así como la reciente entrega del informe de la OCDE sobre los temas regionales llaman la atención sobre la necesidad de incorporar un enfoque más diferenciado de las políticas dependiendo de los territorios, donde se vincule a las poblaciones en su concepción y diseño. La reforma al Sistema General de Participaciones que se avecina constituye una oportunidad para avanzar en esta dirección. Darío Fajardo. Yo no vería en este momento las cifras del incremento de la inversión social. Lo que si revisaría son dos fenómenos recientes: por un lado, el impacto de acciones acumuladas en exploración petrolera evidentes en Paz de Ariporo, Casanare, con el efecto del desecamiento de las fuentes hídricas, por ejemplo. Este caso merece la atención porque si bien es posible que se estén evidenciando los efectos del cambio climático, también hay un acumulado terrible que tiene que ver, en parte, con el desarrollo del piedemonte a través de tipos de agricultura de alto impacto en el manejo del recurso hídrico. Los cambios que se están dando en la parte alta de la cordillera del piedemonte y el agotamiento de los acuíferos son consecuencias de este acumulado. Por otro lado, hay que revisar, qué pasa con las cuencas desde los nacimientos hasta las regiones de la altillanura. Necesariamente tienen que estar cam-

biando, pero si a eso se añade el cambio climático, la prospección petrolera con una sísmica y el fracking, la destrucción del recurso hídrico es impresionante. Pero más grave aún es la posición misma del Estado. Yo creo que el país tiene que ser consciente de que el Estado y las agencias ambientales están cohonestando decididamente estos hechos, tratando de quitarle importancia a lo que dice el seguimiento y aquí hay una responsabilidad del Estado que me atrevería a acusarla de criminal, porque está afectando de una manera drástica las condiciones de esos ecosistemas incluidas las condiciones de vida de la población. Hay otros aspectos que están relacionados y que tiene que ver con el manejo de los proyectos de agro exportación en al altillanura. Se dice en este momento que hay un congelamiento de las inversiones y es posible que esté asociado con los temas jurídicos porque uno de los temas fundamentales de la famosa confianza inversionista está en la seguridad jurídica. Es posible que haya un limbo jurídico sobre las condiciones de la tenencia de la tierra… Como no se ha resuelto el nuevo proyecto de desarrollo rural de acceso a baldíos. Lo anterior, a pesar de que se han adelantado acciones, como en el caso del Vichada y el Meta, donde todas estas inversiones se hicieron a la sombra de la compra ilegal de tierras tituladas bajo la Ley 160 del 94.

Tatyana Orozco de la Cruz. A través del PND se han fortalecido los cinco sectores estratégicos: (1) Los basados en innovación, con los que se buscaba incrementar el valor agregado del aparato productivo. En el Gobierno nacional le apostamos a la ciencia, la tecnología y la innovación motivo por el cual en el año 2013 el presupuesto fue de $2,9 billones. Otra de las estrategias implementadas fue la asignación que se realizó en el nuevo Sistema General de Regalías, en el que se destina un 11,84% de los recursos a un fondo que apoya la financiación de proyectos de ciencia, tecnología e innovación (CTeI) con el fin de impulsar el desarrollo regional. (2) La locomotora agropecuaria para impulsar el crecimiento en las zonas rurales, principalmente, permite jalonar el crecimiento y generar empleo en las zonas rurales del país. Durante este cuatrienio, el Gobierno nacional no sólo ha trabajado por incrementar la competitividad de la producción agropecuaria sino también por ampliar mercados agropecuarios, promover esquemas de gestión del riesgo y mejorar la capacidad para generar ingresos por parte de la población. El PIB agropecuario estuvo por encima de la tasa de crecimiento de la economía en 2013, mientras que nuestras exportaciones de productos agropecuarios presentaron un incremento del 16% entre 2010 a 2013, lo que contribuyó a la creación de 261.000 nuevos empleos en las zonas rurales, para contar con más de 1,7 millones de personas ocupadas en el sector de agricultura, pesca, ganadería, caza y silvicultura en el año 2013. (3) En la locomotora de infraestructura de transporte, que resulta esencial para la competitividad y la conectiwww.cinep.org.co

vidad, aumentó considerablemente la inversión en nuestro gobierno, pasando de un promedio anual de $2,2 billones entre 2002 a 2010, a $ 7,4 billones. Con el aumento de los recursos pudimos incursionar en proyectos como la estructuración de la Cuarta Generación de Concesiones Viales (4G), un ambicioso programa de infraestructura vial que busca intervenir más de 8.000 km de vías nacionales, con una inversión de $40 billones a realizar en los próximos 5 años; los contratos para la rehabilitación de 875 kilómetros de vías férreas en el valle del Magdalena y la vía Bogotá-Belencito; la recuperación de la concesión del Ferrocarril del Pacífico; y la ejecución de 37 obras fluviales y se espera contar con 48 obras construidas a finales de 2014, entre otros. (4) La locomotora minero-energética, que ha sido un eje central para el crecimiento, en particular por el desempeño que se viene dando en el sector de hidrocarburos. Se ha consolidado como uno de los motores de la economía nacional, gracias a estrategias como la reestructuración de sus instituciones, la definición de marcos regulatorios estables y la atracción de capitales nacionales y extranjeros, lo que ha permitido alcanzar nuevos niveles de producción de hidrocarburos y de explotación minera. Entre dichas reestructuraciones se resalta la modificación de la estructura del Ministerio de Minas y Energía (Decreto 381 de 2012), la creación de la Agencia Nacional de Minería (Decreto 4134 de 2011) con el fin de contribuir al crecimiento del país y la generación de empleo. (5) La locomotora de vivienda se convirtió en un eje articulador de la política social y de la estrategia para la superación de la pobreza. Colombia ahora tiene una economía más fuer-

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No se considera como inversión social la construcción de carreteras, vecinales particularmente, y tal vez la mejor inversión social que se puede hacer es construir una carretera porque la verdad es que la inversión en infraestructura en Colombia se abandonó durante mucho tiempo en aras de generar suficientes recursos para afrontar el conflicto armado.

te, que permite invertir más recursos en vivienda, salud, educación y empleo. Entre 2011 y 2014 se le ha asignado $1 billón de pesos a la locomotora, en este sector se invierte porque la construcción jalona el crecimiento económico del país, generando empleo para todos. Con el Programa de Vivienda Gratuita, por ejemplo, que tiene un presupuesto asignado de $4,2 billones, se ha beneficiado a 53.000 familias en condición de pobreza extrema a mayo de 2014. También se implementó el “Programa de Vivienda de Interés Prioritario para Ahorradores” (VIPA) con el que se ha permitido el acceso a familias que devenguen máximo dos salarios mínimos legales vigentes, entre otros proyectos que buscan mejorar las condiciones de habitabilidad para los colombianos. César Ferrari. Cuando uno se plantea qué es la inversión social, se piensa en educación, salud, vivienda, cultura y entretenimiento como las cuestiones sociales. Pero a eso pareciera oponérsele las necesidades derivadas del conflicto para mantener unos niveles de gasto militar muy elevados… Si se da una negociación del conflicto, progresivamente se supone que quedarán más recursos para hacer inversiones sociales. No se considera como inversión social la construcción de carreteras, vecinales particularmente, y tal vez la mejor inversión social que se puede hacer es construir una carretera porque la verdad es que la inversión en infraestructura en Colombia se abandonó durante mucho tiempo en aras de generar suficientes recursos para afrontar el conflicto armado. ¿Qué puede hacer un agricultor para sacar sus productos al mercado si lo que tiene es una trocha intransitable donde, a pesar de estar a 30 km del centro poblado y del mercado, le puede tomar un día entero en llegar? Olga Lucía Acosta. Como otros países de la región, el sector minero-energético fue impulsado por el favorable momento en materia de precios internacionales. www.cinep.org.co

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Más internamente la política sectorial se orientó a fortalecer el sector de la construcción de vivienda, con especial atención a la vivienda de interés social. Por otra parte, gran parte de los esfuerzos en materia de inversión pública se dirigieron a reformar el modelo de concesiones como estrategia para superar el gran atraso en infraestructura, particularmente de transporte. Las llamadas locomotoras minera, de construcción y de transporte, impulsaron el crecimiento y la inversión social para el país. En el 2011 se aprobó una regla fiscal que permitiera absorber gradualmente los ingresos extraordinarios derivados del boom minero-energético, a tiempo que se logra de forma progresiva reducir el déficit fiscal. Esta política busca construir un marco macroeconómico favorable a la inversión social, al bajar las tasas de interés y de esta forma liberar recursos, antes empleados en el pago de intereses. El sector agropecuario y el de la innovación, también considerados locomotoras en el PND, no tuvieron el desempeño proyectado. Darío Fajardo. Los proceso de inversión social han seguido el ritmo que tiene las políticas de subsidios, no ha habido al-

teración. Hay un deterioro en las condiciones del empleo, es un dato muy duro, pues desafortunadamente las fuentes del Gobierno tienen un velo de manipulación muy grande. Durante el gobierno de Uribe hubo una redefinición de las metodologías de la medición y cuando se interviene la información sobre índices de precios, canasta familiar, cifras de empleo, de estructura agraria y el uso de la tierra siempre hay demasiadas sospechas. El informe de desarrollo humano de la ONU en 2011 traía una cifra que es bastante consolidada sobre las tierras dedicadas a praderas y pastos: eran unos 39 millones de hectáreas. Lo que se ponía en contraste era que aquella superficie contenía un hato ganadero de no más de 26 o 27 millones de cabezas, es decir, menos de una cabeza por hectárea. No se ha terminado el censo agropecuario y ya algunas agencias del Gobierno están diciendo que no son 39 millones sino 19 millones de hectáreas. De lo que uno se da cuenta es que está ante una pavorosa manipulación de la información. La estructura económica de la ganadería sigue siendo la misma, con efectos inclusive más graves. Se mantiene la situación pero se maquilla.

Tatyana Orozco de la Cruz. Estos ejes y estrategias han resultado ser una condición necesaria para generar mayor prosperidad de forma incluyente y sostenida. De esta manera cabe mencionar los logros alcanzados hasta el momento por el actual Gobierno nacional, aunque también hay que reconocer que aún hay un largo camino por recorrer. Una de las principales estrategias del Gobierno para generar mayor prosperidad es propiciar un ambiente macroeconómico estable y una política fiscal responsable, que permita el crecimiento de la economía y genere mayor confianza en las instituciones. La calidad de vida de los colombianos ha mejorado gracias a los esfuerzos invertidos en los sectores locomotora. Se logró que la economía del país creciera a tasas anuales por encima del 4% y para el primer trimestre de 2014 se alcanzó una tasa de crecimiento del 6,4% en relación al mismo período del año pasado. Además, el Gobierno nacional contribuyó a la generación de empleo digno, decente e incluyente, apoyado por acciones como la creación de Centros de Empleo, la Agencia Pública de Empleo del SENA y la implementación de planes de choque para la generación de empleo, que hicieron frente a las recesiones económicas. En cuanto a la consolidación de la paz, el Gobierno nacional con la Ley 1448 de 2011 o ley de víctimas y de restitución de tierras, además de la creación de las Unidades de Víctimas y de Restitución de Tierras, ha puesto en marcha estrategias que van en línea del fortalecimiento de las capacidades institucionales, por un lado para mejorar la atención de las víctimas y garantizar la restitución de sus derechos, y por el otro para un eventual escenario de post-conflicto, posibilidad que ofrece el actual proceso de paz, iniciado y consolidado por el actual presidente. www.cinep.org.co

Acabamos teniendo tasas de intereses muy altas y tasas de cambio muy revaluadas, y esa combinación es fatal para, entre otros sectores, la agricultura porque el campesino se enfrenta a importaciones de productos agropecuarios muy baratos por una tasa de cambio muy revaluada y encima tiene unos costos de producción muy altos porque tiene que pagar tasas de interés muy elevadas, entonces está en el peor de los mundos.

César Ferrari. Yo creo que no, pero por una razón que es realmente sencilla, en el Plan Nacional de Desarrollo no hay ninguna consideración importante sobre las cuestiones monetarias, por ejemplo. En Colombia existe la idea que las cuestiones monetarias son cuestión de un banco central independiente en el que no puede intervenir el Gobierno… Creo que es un falso dilema y lo digo porque, en el fondo, si no se tiene una buena política monetaria y una buena política regulatoria en términos, por ejemplo, de los mercados de crédito, estos mercados terminan produciendo créditos a unas tasas de interés muy elevadas. Entonces ¿qué es lo que sucede?, pues que las grandes empresas que tienen acceso a los mercados internacionales, para evitar pagar tasas de intereses locales muy altas, consiguen créditos internacionales, traen una cantidad muy grande de dólares (del orden de 20 mil millones de dólares, casi el valor de las exportaciones petroleras colombianas) y lo que hacen esos dólares es aumentar la oferta de divisas en el mercado cambiario y revaluar la tasa de cambio. Ninguna de estas consideraciones está presente en el Plan. Acabamos teniendo tasas de intereses muy altas y tasas de cambio muy revaluadas, y esa combinación es fatal para, entre otros sectores, la agricultura porque

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el campesino se enfrenta a importaciones de productos agropecuarios muy baratos por una tasa de cambio muy revaluada y encima tiene unos costos de producción muy altos porque tiene que pagar tasas de interés muy elevadas, entonces está en el peor de los mundos. Lo mismo le pasa al productor de confecciones, al textilero o al metalmecánico. Es importante gestionar adecuadamente los mercados de crédito y los mercados cambiarios, a partir de una regulación adecuada que genere más competencia en el mercado y que haga que las tasas de interés bajen de una manera adecuada para que sean comparables internacionalmente y así las grandes empresas no busquen financiarse afuera y no traigan tantos dólares que revalúen la tasa de cambio. En el fondo necesitamos otro tipo de política económica tanto en Colombia como en casi toda América Latina porque este es un problema general en toda la región. Olga Lucía Acosta. No fueron suficientes, les faltó un mayor énfasis en áreas estratégicas del desarrollo como la innovación, el desarrollo de la ciencia y la calidad de la educación. El país consolidó un modelo de atención a la primera infancia, gracias a un modelo interinstitucional, que debe ahora extenderse a toda

la población infantil. Así mismo, el país avanzó en las estrategias de lucha contra la pobreza. Tanto la pobreza como la pobreza extrema se han reducido en el país en los últimos años, y en términos absolutos el avance ha sido mayor en zonas rurales. Sin embargo la brecha entre zonas rurales y urbanas se ha ampliado: de acuerdo con los diagnósticos de la Misión para la Transformación del Campo, la reducción reciente de la pobreza en zonas rurales se debe más a las transferencias a las familias por los programas sociales, que a la capacidad de generar ingresos en los territorios. La pobreza monetaria es en 2013 más del triple en las zonas rurales y la pobreza multidimensional es 2,5 veces mayor. A pesar de los propósitos iniciales de las bases del PND de diferenciar zonas del país, tempranamente el debate en el Congreso eliminó esta posibilidad. Los estudios realizados para la Misión de Ciudades mostraron claramente la necesidad de realizar políticas diferenciadas por regiones, así como de mejores articulaciones institucionales en el territorio. Darío Fajardo. Yo creo que prosperidad ha habido para algunos sectores, como por ejemplo, el sector de la construcción que, a pesar de las oscilaciones, sigue creciendo. La construcción de vivienda

Tanto la pobreza como la pobreza extrema se han reducido en el país en los últimos años, y en términos absolutos el avance ha sido mayor en zonas rurales. Sin embargo la brecha entre zonas rurales y urbanas se ha ampliado.

de estratos altos y de centros comerciales son indicadores de que hay un sector que se está moviendo muy bien. El gobierno de Uribe dejó una política del tratamiento fiscal en la que no se ejerce presión sobre los orígenes de la inversión externa y está dando resultados: Colombia es un inmenso lavadero, un paraíso fiscal. El ministro Vargas Lleras dijo en un foro que en Colombia anualmente se lavan 19 billones de pesos, Mancuso hablaba de 7 mil millones de dólares. El costo del metro cuadrado en Colombia es similar al de ciudades de niveles muy elevados, como Londres o Nueva York.

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Tatyana Orozco de la Cruz. El Gobierno nacional, en cabeza del DNP, planteó la Misión para la Transformación del Campo con el fin de generar una política de desarrollo rural y competitividad agropecuaria en respuesta a las manifestaciones de los campesinos de Colombia, que apunta a cerrar las brechas urbano - rurales, igualar en oportunidades a los pobladores rurales, lograr una agricultura que base su sostenibilidad en la competitividad y que genere bienestar para los pobladores de las zonas rurales y contar con una institucionalidad que responda a la realidad de nuestro campo, buscando una mayor presencia y capacidad en el territorio. El objetivo es que la Misión sea una construcción conjunta y participativa, a partir de las diferentes demandas y expresiones como los pliegos de las mesas de negociación, los insumos del Pacto Agrario y las recomendaciones de diferentes organizaciones. Es de anotar que esta Misión debe ser la carta de navegación para los próximos 20 años y los primeros resultados serán insumos para el próximo Plan Nacional de Desarrollo. César Ferrari. Lo que pasa es que no es rentable ser productor agrario, la agricultura tiene muy baja rentabilidad y eso es un problema que va más allá del presidente Santos, es una concepción general de cómo debe ser la política económica que es realmente inadecuada. Lo que tiene que plantearse definitivamente es una manera distinta de hacer política económica, monetaria, regulatoria y fiscal. No podemos seguir pensando que sin pagar impuestos sobre los dividendos se puede seguir teniendo suficientes recursos para construir la inmensa cantidad de carreteras que este país necesita, por ejemplo. Entonces, hay muchas cosas que hacer y no se pueden hacer sin recursos, de ahí que se tenga que cambiar de política tributaria. Olga Lucía Acosta. El país está en deuda con la población rural. Es esta población la que ha estado en medio de la guerra. Es esta población la que no ha recibido la inversión social necesaria para mejorar su bienestar. Tanto para cumplir www.cinep.org.co

con lo acordado con la Mesa de Dialogo de Paz en La Habana, que acuerda un desarrollo rural con enfoque territorial, como para atender los acuerdos realizados con grupos de campesinos que le exigieron al gobierno respuestas, el gobierno convoca a una Misión para la Transformación del Campo, con el propósito de determinar las políticas para mejorar el bienestar de la población rural mediante una visión de largo plazo para la formulación de políticas, un desarrollo sostenible, con enfoque territorial, que contemple dimensiones económicas, sociales y ambientales. Para ello la Misión está trabajando en cuatro áreas, la primera orientada al cierre de las brechas sociales en los principales bienes y servicios sociales (nutrición, educación, salud, protección social, vivienda, servicios públicos); la segunda, a la inclusión productiva de pequeños agricultores que accedan con beneficios a los circuitos y a los mercados; la tercera, a la promoción de la competitividad del sector con base en la provisión de tecnología, carreteras, servicios públicos, adecuación de tierras, información; y, finalmente, la cuarta estrategia es una reforma de las instituciones del sector tanto del gobierno central como a nivel local, que promueva mayor participación de los ciudadanos en la formulación de las políticas de desarrollo rural.

No estamos en la perspectiva de una oferta gubernamental para recuperar la economía campesina en absoluto.

Darío Fajardo. Hasta este momento ninguna, todo lo contrario. Es muy llamativo el contraste entre el despliegue propagandístico que hace el Gobierno a los preacuerdos que se han sostenido en La Habana y un proyecto de ley que es totalmente regresivo para el campo que en esencia recoge las propuestas que venían del gobierno del presidente Uribe. Se trata de una ley de desarrollo agrario que se cayó por anticonstitucional y cuyo proyecto retoman el presidente Santos y su ministro Juan Camilo Restrepo donde lo central son dos cosas: la eliminación de la Unidad Agrícola Familiar (UAF) y la oferta de la llamada asociatividad como ruta para la economía campesina, que es lo más perverso y nocivo que uno puede ver. Una UAF desmontada, que solo les permite a los campesinos asociarse a los grandes proyectos donde simplemente van a convertirse en jornales o rentistas de muy bajo ingreso. De otro lado están aspectos como la continuidad de la política de inversión en los cultivos de ciclo corto. No estamos en la perspectiva de una oferta gubernamental para recuperar la economía campesina en absoluto. La forma como se trataron las marchas fue con una pavorosa represión que le dio la vuelta al mundo: el encarcelamiento y judicialización, la utilización de agentes para desarticular y generar contradicción dentro del movimiento campesino fue una acción sistemática, otra iniciativa paralela al pacto agrario con grandes empresarios, etc… Lo que es consistente por parte del Gobierno es la inconsistencia frente al movimiento agrario y el proceso de paz. Las medidas que ha tomado Santos son más una necesidad política que una intensión verdadera de hablar con cada uno de los grupos. El presidente Santos ha buscado relegitimar el poder legítimo: el manejo mediático.

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Tatyana Orozco de la Cruz. En materia social si bien se ha avanzado aún tenemos muchos retos. Colombia es un país con desigualdades, por esta razón es que consideramos que nuestros principales retos están centrados en tres dimensiones: En primer lugar, es preciso mejorar la seguridad alimentaria de todas las personas, con tal de que todos tengan una alimentación adecuada en su vida diaria. También es importante fomentar la promoción y prevención en salud en las comunidades y en las familias, así como mejorar el acceso efectivo a estos servicios. Hemos mejorado en cobertura, tenemos que mejorar en calidad. En segundo lugar, es preciso potenciar la formación de capacidades de los individuos y sus comunidades. Esto se desarrolla con educación de calidad, haciendo

El reto más importante del Presidente Santos en su segundo período es articular diferentes estrategias de política económica y social al propósito de firmar un acuerdo de fin del conflicto y de construcción de la paz.

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un mayor esfuerzo por mejorar las condiciones de los territorios que tradicionalmente han estado rezagados, como por ejemplo, el campo. Es preciso que mejoremos más en la calidad de la educación básica, debemos aumentar la cobertura y la calidad de la educación media y superior. Esta última, también debe ser pertinente con las oportunidades laborales y con las necesidades de los territorios. Finalmente, y tal vez una de las dimensiones más importantes, es la necesidad de ayudar a más de 4 millones de colombianos a salir de la pobreza extrema, lo que implica generar las posibilidades para que las personas y sus hogares tengan ingresos para acceder a los bienes y servicios básicos. Para esto, debemos atender en el corto plazo a las personas en situaciones más precarias, a partir de criterios de focalización territorial que permiten ayudar a las zonas más rezagadas, para que en el mediano y largo plazo estas mismas personas puedan generar sus ingresos, participar activamente en la economía del país y poder dirigir por ellos mismos su propio desarrollo. En conclusión, el mayor reto es crear más oportunidades efectivas para todos los colombianos, especialmente, para los más pobres y vulnerables.

César Ferrari. Creo que hay que construir infraestructura, en eso se está avanzando. A diferencia del gobierno del señor Uribe, que fue un desastre en términos de infraestructura, el gobierno de Santos lo que primero hace es reorganizar, estructurar bien los proyectos y una vez están bien estructurados, comenzar a generar licitaciones y entregar obras. Eso toma tiempo, pero por lo menos algo se está avanzado, aunque falta todavía mucho más: la deficiencia de infraestructura que tiene Colombia es impactante; los niveles de productividad son muy bajos, entre otras cosas, porque no hay infraestructura económica; en las ciudades, Bogotá por ejemplo, el nivel de infraestructura es penosa, la mayor parte las calles tiene huecos y con esto sufren los carros, la movilidad y el tránsito. Al respecto hay una serie de problemas que no han sido abordados… Podríamos dedicar toda una entrevista para hablar de ese tema. Olga Lucía Acosta. El reto más importante del Presidente Santos en su segundo período es articular diferentes estrategias de política económica y social al propósito de firmar un acuerdo de fin del conflicto y de construcción de la paz. En el frente económico, además de mantener

el prudente manejo macroeconómico, garantía fundamental para el crecimiento, se requiere adelantar inversiones sociales y de infraestructura en el pacífico Colombiano para consolidar la Alianza del Pacífico, así como monitorear el desarrollo de la apuesta de las concesiones conocidas como de cuarta generación para iniciar el cierre del déficit de la infraestructura vial del país. Se requieren reformas que promuevan mayor participación de los ciudadanos en la formulación y seguimiento de las políticas y una mejor articulación de las políticas sectoriales, nacionales y locales para el desarrollo. Se requiere pensarse un país sin violencia que promueva la inclusión de la población y la igualdad, sin importar la región del país o las diferencias étnicas de la población. Darío Fajardo. Me parece que hay una situación efectiva y es el avance del movimiento social en el que afortunadamente ha habido esa convergencia entre la iniciación de las conversaciones de paz y el pronunciamiento del movimiento popular campesino. El hecho de que se inicien las conversaciones de paz, enmarca un proceso de reconocimiento de un

movimiento popular que ha avanzado notablemente. La pregunta es: ¿Qué va a hacer el gobierno? Esto porque, de una u otra manera, en La Habana se han ido definiendo los temas de los preacuerdos y hay que aterrizarlos. La aplicación de los resultados de los acuerdos tienen que expresarse en iniciativas reales de gobierno… Una ley agraria, una política minera, la participación política, son temas que tienen que volverse hechos concretos, pero hay un problema muy grande: el curso natural es el Congreso y este es, fundamentalmente, lo más adverso. Uno no puede esperar del Congreso que sea la ruta de la legalización de estos acuerdos. Es una barrera insalvable. Desde el movimiento popular se han planteado iniciativas interesantes que son las llamadas constituyentes locales, allí hay una ruta para el movimiento popular. Eso no tiene prensa y no se conocen, hay un velo, pero va caminando y se van dando episodios. Por ejemplo, en Piedras Tolima se hizo una consulta popular sobre la minería que fue abrumadoramente definitiva en el rechazo de ese tipo de minerías.

El gobierno tiene el reto de evitar la respuesta represiva. Puede haber asesinatos o desapariciones, pero el movimiento popular está avanzando en sintonía con procesos en Latinoamérica. Estamos frente a un cambio de época y diría que estamos como en “la cresta de la ola” porque es un movimiento popular muy profundo… Uno quisiera que caminara más rápido pero la historia tiene sus tiempos.

Una ley agraria, una política minera, la participación política, son temas que tienen que volverse hechos concretos, pero hay un problema muy grande: el curso natural es el Congreso y este es, fundamentalmente, lo más adverso.

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Tatyana Orozco de la Cruz. Para el Departamento Nacional de Planeación el enfoque territorial se entiende como una perspectiva sobre el desarrollo que amplía su campo de acción a todos los actores y sectores de un territorio, concibiéndolo como aquel espacio geográfico que comparten todos los que lo habitan, dándole diferentes usos y que es apropiado cultural y productivamente de formas distintas. Por lo tanto, el territorio se compone de los aspectos físicos y geográficos que lo delimitan, pero a su vez de la diversidad de usos productivos, construcciones sociales, culturales y dinámicas políticas que los hogares y las comunidades construyen alrededor de este1. Ahora bien, teniendo como referente este enfoque, en el centro de la visión de la paz del Gobierno nacional se sitúan dos ejes de interés complementarios: uno encaminado a la garantía de derechos de todos los ciudadanos, y otro encaminado a la atención de los territorios que se han visto afectados de manera diferenciada por los efectos del conflicto armado interno. El resultado de estos procesos simultáneos, con un enfoque participativo, es lo que ha sido denominado por el Alto Comisionado para la Paz como la paz territorial, y es hacia allí donde deberán apuntar necesariamente todos los esfuerzos del Estado colombiano. En este sentido, el enfoque de paz territorial se ha venido incorporando en la construcción de la visión del próximo Plan Nacional de Desarrollo, entendiendo que la garantía de derechos de todos los ciudadanos en el proceso de desarrollo del país, dependerá de la existencia de instituciones fuertes con capacidad de producir bienes y servicios públicos, y asegurar las condiciones para tramitar las demandas políticas de la sociedad de manera pacífica en todo el territorio, especialmente en aquellos mayoritariamente afectados por los impactos del conflicto armado. www.cinep.org.co

Por tanto, desde el DNP es clara la importancia que tiene incorporar este propósito de país en el PND como carta de navegación del Gobierno, de manera tal que se brinden los fundamentos que permitirán la materialización la visión de construcción de paz territorial (más allá del posconflicto), en la cual el rol del DNP es estratégico como entidad que lidera, coordina y articula la agenda sectorial y territorial del desarrollo del país, y será a su vez la entidad llamada a promover este enfoque en todos los sectores del desarrollo, en pro del propósito nacional de alcanzar una paz estable y duradera. César Ferrari. Van a tener que ponerle mayor énfasis al tema agrario. El Plan tiene que resolver el problema agrario, pero el problema agrario no se resuelve con subsidios ni se resuelve con decisiones administrativas, lo repito, tiene que ver con una buena tasa de cambio, con costos financieros reducidos, por lo tanto, tasa de interés reducida, con una buena infraestructura y eso significa también una nueva política fiscal, una nueva política tributaria.

Olga Lucía Acosta. Las bases del Plan de Desarrollo 2010-2014, propusieron zonificar al país para realizar políticas más efectivas, lo cual no fue adecuadamente debatido en el Congreso. La dimensión territorial de un nuevo país requerirá enfoques diferenciales, en donde la población de los territorios, sus comunidades, sus formas organizativas definan prioridades y participen en el diseño de las políticas. Será necesaria una nueva definición de competencias entre la nación y los territorios y quizás sea necesario avanzar hacia formas institucionales más regionales que se conviertan en agentes de desarrollo. El municipio no cuenta hoy con las posibilidades de convertirse en el articulador de políticas nacionales y locales. La Planeación, el nuevo Plan de Desarrollo, tendrá el reto

La dimensión territorial de un nuevo país requerirá enfoques diferenciales, en donde la población de los territorios, sus comunidades, sus formas organizativas definan prioridades y participen en el diseño de las políticas.

de partir de visiones regionales para el diseño de las estrategias que convengan mejor para enfrentar las distintas realidades que hace parte del territorio Colombiano. Darío Fajardo. Creo que hay varias posibilidades: 1) si el gobierno va en la línea de seguir hablando de paz sin asumir sus implicaciones, es posible que el proceso llegue a su fin; 2) puede intentar avanzar en la firma de un acuerdo y proponer algunas cosas en el Plan de Desarrollo (la Misión Rural podría facilitar algunos insumos para este propósito), pero sin asumir nada en serio que se exprese en asignaciones importantes para inversiones en la implementación de los Acuerdos; 3) puede llegar a asignar recursos en el Plan, con insumos de la Misión e iniciar algunas tareas de la refrendación, pero sin ir más adelante… Creo que será necesario que haya un gran proceso de movilizaciones (incluyendo las constituyentes locales, regionales, etc.) para que los acuerdos tengan avances reales.

* Andersson Canal María Fernanda Jauregui Practicantes del Equipo de Incidencia y Comunicación del CINEP/PPP.

Bibliografía Caracol Radio. “Santos relanzará consolida Unión Temporal Econometría – S.E.I. S.A. Informe Final: Levantamiento la línea de base que permita caracterizar la población objetivo del “Programa de Desarrollo Rural Integral con Enfoque Territorial”, diseñar la metodología y definir los indicadores de la evaluación de impacto”. Febrero de 2014.

Economía

Santos I: La apertura hacia adentro Por Jorge Iván González*

La paz fue el tema central de la campaña presidencial, sobre todo durante la segunda vuelta. En los debates las reflexiones sobre la economía ocuparon un lugar muy marginal. Incluso, el Ministro de Hacienda dijo que el tema no debería ser tratado en los debates, y alcanzó a afirmar que la “economía no se puede politizar”. Los grandes maestros de la disciplina han reconocido que la economía es “economía política”. Y no podría serlo de otra manera. El llamado de Cárdenas a despolitizar el debate económico es, de por sí, una expresión de su concepción política de la economía.

En Colombia las importaciones han sido más dinámicas que las exportaciones.

l triunfalismo del gobierno ha logrado minimizar las lecturas críticas. En La Habana se ha insistido en la necesidad de modernizar el sector agropecuario, pero para lograr este propósito es indispensable modificar la política cambiaria y la forma como se ha llevado a cabo el proceso de apertura. Durante la administración Santos (2010-2014) la apertura ha sido hacia adentro, porque las importaciones han sido más dinámi-

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cas que las exportaciones. Y la consolidación del déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos ha sido posible porque el peso continúa revaluado. El balance general no es bueno, y en estas condiciones no es factible que el sector agropecuario avance, especialmente en la producción de los bienes propios de la economía campesina. Desde una perspectiva más general, es claro que Santos I no logró convertir las bonanzas mineroenergética en desarrollo sostenible.

El triunfalismo del gobierno ha logrado minimizar las lecturas críticas. En La Habana se ha insistido en la necesidad de modernizar el sector agropecuario, pero para lograr este propósito es indispensable modificar la política cambiaria y la forma como se ha llevado a cabo el proceso de apertura.

Economia

El equilibrio macroeconómico general El cuadro y la gráfica 1 presentan el equilibrio macroeconómico general, que resulta de la consolidación de las tres grandes cuentas: balance corriente (Ex), sector público consolidado (Pub) y sector privado (Priv). En la contabilidad agregada, el desequilibrio de la cuenta corriente se compensa con los saldos de los sectores público y privado (Ex=Priv+Pub). O de otra manera, cuando los sectores público y privado están en déficit, el equilibrio contable se obtiene gracias a los recursos del exterior. En general se observa que las importaciones han crecido más que las exportaciones, y por ello el saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos es negativo. Actualmente, los tres sectores presentan déficit. El balance en cuenta corriente se ha ido deteriorando. De acuerdo con las estimaciones que ha hecho el Ministerio de Hacienda (2014), este año el déficit sería de -3,6% del PIB. Sin necesidad de hacer una evaluación cuidadosa de los tratados de libre comercio (TLC), el cuadro muestra que la apertura fue hacia adentro. Si la apertura hubiera sido hacia afuera, como lo proclama el gobierno cada vez que menciona las bondades de los tratados de libre comercio, el saldo externo habría sido positivo. La apertura es hacia adentro porque Colombia importa más de lo que exporta. Si los TLC se evalúan a partir de los datos del cuadro, la conclusión es contundente: los acuerdos de libre comercio no han favorecido el saldo positivo de la balanza de pagos. El balance negativo significa que el país está perdiendo competitividad. La apertura no ha favorecido la posición de Colombia en el mercado internacional. El ritmo de crecimiento de las importaciones ha sido tan grande que no ha podido ser compensado por la dinámica acelerada de las exportaciones, que se han visto favorecidas por el aumento del precio internacional del petróleo y de los minerales. Y aún con estos valores tan altos de las exportaciones, el saldo de la cuenta corriente continúa siendo negativo.

Balance macroeconómico general (2001-2014) Porcentaje del PIB Pub

Priv

2001

-3,3

2,0

-1,3

2002

-3,5

2,1

-1,4

2003

-2,8

1,6

-1,2

2004

-1,0

0,2

-0,8

2005

0,0

-1,6

2006

-0,4

-1,4

-1,8

2007

-0,3

-2,8

-3,1

2008

-0,1

-2,9

-3,0

2009

-3,1

0,6

-2,5

2010

-3,6

0,9

-2,7

2011

-2,0

-1,0

-3,0

2012

0,3

-3,5

-3,2

2013

-0,9

-2,5

-3,4

2014

-1,6

-2,0

-3,6

Fuente: Diversos documentos del Ministerio de Hacienda. Para los últimos años, MINISTERIO DE HACIENDA., 2014. Marco Fiscal de Mediano Plazo 2014, Ministerio de Hacienda, Bogotá, p. 50. El valor del 2014 es una proyección del Ministerio de Hacienda

La apertura es hacia adentro porque Colombia importa más de lo que exporta.(...) Los acuerdos de libre comercio no han favorecido el saldo positivo de la balanza de pagos.

La apertura hacia adentro ha estado acompañada de importaciones de alimentos y productos agrícolas. En total, la importación de productos básicos subió de un millón a 9 millones de toneladas en los últimos 10 años. La agricultura se ha desplazado de la producción de alimentos hacia los cultivos como palma africana, y otros productos que son insumos de los agrocombustibles (maíz, remolacha, caña). La producción de pequeña escala ha cedido el espacio a los cultivos de gran extensión.

Figura 1. Balance macroeconómico general (2001-2014) - Porcentaje del PIB

2,1

0,9

-1,6

-1,4

-2 -2,7

-3,6

-3,5 2001

2003

2005

2007

2009

2011

-3,6 2013

La curva verde (∆) representa el balance en cuenta corrien-te (Ex). La curva roja (□) corresponde al saldo del sector privado (Priv). Y la curva azul (×) representa el saldo del sector público (Pub). Fuente: Cuadro anterior. No. 82 | Junio - Agosto 2014

La revaluación del peso se ha mantenido La reflexión sobre el balance macroeconómico obliga a reflexionar sobre la política cambiaria. La revaluación del peso favorece a los importadores y perjudica a los exportadores. La figura 2 muestra el índice de la tasa de cambio real. La tendencia es decreciente, especialmente desde mediados del 2009. Este proceso es compatible con el déficit creciente de la cuenta corriente. El peso sigue revaluado por el aumento de la deuda interna, y por la alta rentabilidad de los TES (título de deuda del gobierno colombiano). En las condiciones actuales los TES son atractivos para los inversionistas extranjeros por tres razones. Primero, porque las tasas de interés son muy altas. Mientras que la tasa de interés de los bonos del Tesoro de los Estados Unidos es menos de 1% al año, la de los TES colombianos es de 7% año. Segundo, porque los impuestos a las inversiones de portafolio (capitales golondrinas) se redujeron en la reforma tributaria de Santos: pasaron del 33% al 14%. Y tercero, porque recientemente J. P. Morgan decidió ampliar la participación de los TES en sus portafolios de inversión en países emergentes. La alta clasificación de J. P.Morgan atrae los capitales de corto plazo. La consecuencia de este proceso ha sido un aumento considerable de la inversión extranjera que, a su vez, estimula la revaluación del peso y las importaciones. El impacto de estas interacciones es negativo. La inversión extranjera no es intrínsecamente buena. En Colombia www.cinep.org.co

La inversión extranjera no es intrínsecamente buena. En Colombia se ha presentado una abundancia de capitales golondrina, que no se refleja en actividades productivas (industriales y agropecuarias relacionadas con bienes básicos).

las importaciones sean mayores que las exportaciones. Este predominio de las importaciones muestra que la apertura ha sido hacia adentro. Los tratados de libre comercio se propusieron como el camino que garantizaría que las exportaciones del país serían mayores que las importaciones. Se dijo que la globalización conduciría a una apertura hacia afuera. Y se reiteró que en este proceso la industria mejoraría la productividad y la competitividad. Los resultados muestran todo lo contrario.

Figura 2. Indice de tasa de cambio real (mayo 2004-mayo 2014) 1994=100 130 120 110 106 100 90 80

70 may-04 sep-04 ener-05 may-05 sep-05 ener-06 may-06 sep-06 ener-07 may-07 sep-07 ener-08 may-08 sep-08 ener-09 may-09 sep-09 ener-10 may-10 sep-10 ener-11 may-11 sep-11 ener-12 may-12 sep-12 ener-13 may-13 sep-13 ener-14 may-14

Durante la administración Santos la apertura hacia adentro se consolidó, ya que el saldo negativo de la cuenta corriente de la balanza de pagos aumentó. Pasó de -2,7% del PIB en el 2010 a -3,6% en el 2014. Santos disminuyó el déficit del sector público (pasó de -3,6% a -1,6% del PIB), pero la política cambiaria equivocada ha llevado a que el sector privado aumente su deuda (interna y externa), y de un saldo positivo de 0,9% se pasó a un déficit de -2%.

Fuente: Ministerio de Hacienda (2014, p. 41)

se ha presentado una abundancia de capitales golondrina, que no se refleja en actividades productivas (industriales y agropecuarias relacionadas con bienes básicos).

Conclusión El gobierno es autocomplaciente, hasta el extremo de comparar el crecimiento del PIB de Colombia con el de China. En los últimos 4 años la economía colombiana consolidó un perfil, que se había ido moldeando durante los dos gobiernos de Uribe. Se ha reprimarizado porque los sectores primarios [agricultura (café, caña, flores), minería y petróleo] siguen siendo determinantes. Y los procesos de apertura han llevado a que

En los últimos 4 años la economía colombiana consolidó un perfil, que se había ido moldeando durante los dos gobiernos de Uribe. Se ha reprimarizado porque los sectores primarios [agricultura (café, caña, flores), minería y petróleo] siguen sien-do determinantes. Y los procesos de apertura han llevado a que las importaciones sean mayores que las exportaciones

* Jorge Iván González Ph.D. Economía- Universidad Católica de Lovaina, UCL, Bélgica. Director Centro de Estudios Economicos CID – Universidad Nacional de Colombia. Autor invitado.

Comunicación

Santos adeuda garantías a la prensa Por Mónica Osorio Aguiar*

El periodismo, en sociedades democráticas, representa una de las manifestaciones más importantes de la libertad de expresión e información. De ahí que este artículo se dedique a revisar las garantías que tuvo la prensa durante el primer periodo de gobierno de Juan Manuel Santos y los retos que enfrenta el Gobierno en este sentido en su nuevo mandato.

La libertad de prensa se vió amenazada durante el primer mandato de Santos. Las agresiones e intimidaciones fueron numerosas.

Contexto

pesar de que los índices de periodistas asesinados han disminuido en Colombia el clima de violencia y amenazas contra los comunicadores se mantiene y la impunidad en los casos de asesinato prevalece. En el país se han registrado 142 periodistas asesinados desde 1977 hasta 2014, según información de la Fundación para la Libertad de Prensa -FLIP-. Si bien esta situación ha mejorado en los últimos años contrasta con las constantes amenazas a los comunicadores que buscan limitar su labor periodística y, por ende, atentan contra su derecho individual a www.cinep.org.co

expresarse y el derecho colectivo que tiene la sociedad a recibir información. La libertad de expresión cumple una función democrática, pues a partir de la expresión de ideas, la circulación de información y la deliberación se construyen modelos de sociedades participativas, justas e incluyentes. Según un informe de la Relatoría Especial para la Libertad de Expresión esta se “convierte en una condición necesaria para prevenir el arraigo de sistemas autoritarios, para facilitar la autodeterminación personal y colectiva y para hacer operativos los mecanismos de control y denuncia ciudadana”. (CIDH-OEA, 2010)2

De Uribe a Santos: cambio de perspectiva Desde que en 2002 se posesionó Álvaro Uribe Vélez como presidente de la república la relación con los periodistas se polarizó. En un artículo de Prensa Rural, Camilo Rueda Navarro, señala que los periodistas se categorizaron en “patriotas”, refiriéndose a aquellos que hacían coro al Gobierno, y aquellos críticos e independientes que fueron tachados como serviles del “terrorismo”3. Estas declaraciones del ex mandatario dan cuenta de ello: “Tengo una tristeza porque estos terroristas siguen con-

Comunicación

vocando periodistas a que les cubran las acciones…” (Caracol Radio, junio de 2005)4. En ese momento organizaciones sociales como el Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo manifestaron que si bien las cifras de periodistas asesinados habían disminuido, “la estrategia de silencio cambio. Ahora los periodistas no esperan su muerte. Se desplazan, salen al exilio, simplemente se callan”5. Llegó a la presidencia Juan Manuel Santos en 2010 y su tono conciliador contrastó con el confrontativo de Álvaro Uribe Vélez. Fue evidente la diferencia de su perspectiva de gobierno. Muestra de ello fue el reconocimiento de la existencia del conflicto armado que, entre otras cosas, favoreció el ejercicio periodístico. María Elvira Samper lo describió así: “estamos de luna de miel con el gobierno Santos”6. Juan Manuel Santos, manifestó “que los periodistas sientan que hay un Gobierno que no los va, en ninguna forma, a perseguir o a tomar ningún tipo de represalias por sus críticas”7 y se aseguró que sus pronunciamientos no constituyeran una injerencia arbitraria, directa o indirecta en los derechos de los periodistas. No obstante lo anterior, los ataques a la prensa durante el primer mandato de Santos continuaron y en algunas coyunturas aumentaron de manera significativa.

Pasos en falso 1. Las obstrucciones y agresiones Las protestas fueron protagonistas en el primer periodo de gobierno Santos. Según información de la base de datos de Luchas Sociales del CINEP/PPP en el año 2013 se registraron 1.027 protestas, el mayor número de luchas sociales desde 19758. Estos escenarios pusieron en jaque al gobierno y su capacidad para garantizar el ejercicio periodístico, pues fueron diversos los ataques a la prensa que se registraron durante las manifestaciones. Información disponible en la base de datos de la FLIP indica una constante en las obstrucciones al trabajo periodís-

tico (ver cuadro) y aunque no todos los casos están asociados a protestas existe evidencia de ataques a la prensa en estos contextos.

Obstrucciones al trabajo periodístico Año

Cifras

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2014

Fuente: Elaboración propia a partir de información disponible en la página web de la Fundación para la Libertad de Prensa -FLIP-.

Por ejemplo, el 20 de junio la FLIP reportó en su página web el caso de un reportero del canal regional de noticias Telesur que fue golpeado por policías antimotines que trataron de evitar que filmara los hechos en El Catatumbo. Así mismo registró el caso de Richard Gálvez, camarógrafo del canal RCN TV de Bogotá, quien sufrió lesiones cuando un proyectil de una bazuca de fabricación casera explotó cerca de él. El Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo también denunció violencia de parte de la Policía contra periodistas de medios alternativos Según información disponible en su sitio web miembros del Escuadrón Móvil Antidisturbios (ES-

Durante las protestas las condiciones para el ejercicio del periodismo se deterioraron gravemente por eso es necesario que el Gobierno en este nuevo mandato revise sus mecanismos de control

MAD) retuvieron el 18 de julio, ilegalmente a una periodista de la agencia Prensa Rural. Igualmente, denunciaron el caso del corresponsal del Colectivo Brecha, quien, según el Colectivo fue víctima de disparos «a quema ropa» con gases lacrimógenos y balas de goma (19 de julio, 2013). Otro caso que fue registrado por medios de comunicación fue el ataque que sufrieron varios periodistas en Medellín cuando cubrían manifestaciones de apoyo al Paro Nacional Agrario. En entrevista para El Espectador.com (30 de agosto, 2013) Esteban Vanegas, fotoperiodista del diario El Colombiano, aseguró que los uniformados los empujaron, les lanzaron piedras e intentaron quitarles las cámaras9. El balance que la FLIP presentó en 2013 sobre libertad de prensa durante el cubrimiento de la protesta social fue: 24 agresiones contra la prensa que dejaron 44 víctimas, de las cuales 33 fueron por parte de la Fuerza Pública. 12 Procesos disciplinarios a Policías por agresiones y obstrucción a la labor periodística, 8 en el marco de protestas sociales y 3 archivados. 4 quejas ante Defensoría del Pueblo por obstrucciones en la labor periodística.

Agresiones a periodistas Cifra de agredidos

Actor victimizante

Agentes del Escuadrón Móvil Antidisturbios (ESMAD)

Policía Nacional

Manifestantes

Fuente: Elaboración propia a partir de información disponible en Informe sobre la libertad de prensa 2013 de la Fundación para la Libertad de Prensa -FLIP-.

Estas cifras coinciden con el informe 2013 presentado por el Banco de Datos de Derechos Humanos y Violencia Política del CINEP/PPP en el que se destaca a la Policía Nacional como protagonista activa de violaciones a los derechos humanos vinculadas al Paro Nacional Agrario. No. 82 | Junio - Agosto 2014

Es definitivo que durante las protestas las condiciones para el ejercicio del periodismo se deterioraron gravemente por eso es necesario que el Gobierno en este nuevo mandato revise sus mecanismos de control de las movilizaciones y se comprometa con la prensa en otorgar garantías para el cubrimiento en este tipo de escenarios.

2. Las amenazas Durante el periodo de gobierno de Juan Manuel Santos las amenazas se identifican como el tipo de violación con mayor impacto en el registro de afectaciones al derecho a la libertad de prensa (ver cuadro), vulnerando la libertad e independencia de los periodistas.

Ante esta situación muchos periodistas prefieren no cubrir ciertas temáticas o simplemente reproducir los comunicados oficiales. La CPJ reconoce que son más vulnerables a este tipo de ataques los periodistas que informan sobre cuestiones sensibles como el conflicto armado, la delincuencia y la corrupción, por lo que la CIDH ha determinado que la prensa que opera en estas condiciones debe ser objeto de especiales protecciones y facilidades por parte del Estado. La CIDH señala que “los ataques contra periodistas que cubren situaciones de conflicto armado (…) generan un efecto de hostigamiento y amedrentamiento contra los demás periodistas que afectará la información transmitida”.

Amenazas a periodistas Año

Cifras

2010

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2012

2013

2014

Fuente: Elaboración propia a partir de información disponible en la página web de la Fundación para la Libertad de Prensa -FLIP-.

Durante el periodo de gobierno de Juan Manuel Santos las amenazas se identifican como el tipo de violación con mayor impacto en el registro de afectaciones al derecho a la libertad de prensa

Si bien el gobierno a través de la Unidad de Protección brinda medidas y sistemas de seguridad a los periodistas, los 91 comunicadores que deben ejercer su profesión con chalecos antibalas, acompañamiento policial y esquemas de seguridad revelan que la libertad de prensa está en riesgo. Sin contar con que otros muchos periodistas han sido amenazados e intimidados y no cuentan con garantias. El gobierno Santos, entonces, debe trabajar por sumar cero periodistas en ese listado y garantizar a los comunicadores su seguridad, integridad personal y su vida en caso de estar en riesgo a causa del ejercicio de su profesión.

3- La impunidad Colombia ha ocupado por cinco años consecutivos el quinto puesto en el Índice de Impunidad10 del Comité de Protección a Periodistas -CPJ, por sus siglas en inglés-, que hace seguimiento a los países en donde el gobierno no logra resolver los casos de periodistas asesinados. Según este Comité la mayoría de crímenes de periodistas en Colombia ha quedado sin solución y sin castigo debido a problemas como fiscales recargados de tarea, mal manejo de la evidencia y actividades ilícitas por parte de los funcionarios judiciales que pueden demorar por años las investigaciones

En un contexto de violencia e inestabilidad la prensa es un objetivo estratégico para quienes intentan controlar la información.

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La mayoría de crímenes de periodistas en Colombia ha quedado sin solución y sin castigo

penales y esto es fatal si se tiene en cuenta que los asesinatos en Colombia tienen un período de prescripción de 20 o 30 años, según el año en que fueron cometidos. La FLIP indica que de los 142 homicidios registrados hasta el 2013, 66 han prescrito. Esto quiere decir que desde 1977, el 44% de todos los casos de asesinato de periodistas han sido cerrados. Para finales de 2014 cinco casos de asesinatos de periodistas prescribirán11.

Justicia: el reto mayor. La impunidad es una violación a la libertad de expresión por el efecto atemorizador que tiene sobre la ciudadanía y sobre los periodistas. Álvaro Sierra, editor jefe de la revista Semana lo describía como “una señal del Estado de que se puede matar a alguien y que acá no pasa nada. Eso evidentemente tiene repercusiones muy serias en la sociedad, pero también en el oficio periodístico”. (FLIP, 2011)12 Para contrarrestar esta situación se abre un escenario de oportunidad con el proceso de paz. En Colombia uno de los temas que ha determinado las coyunturas político-mediáticas del gobierno de Juan Manuel Santos ha sido la negociación entre el Gobierno nacional y las FARC en La Habana, Cuba. La agenda propuesta ha avanzado consiguiendo acuerdos mínimos en temas estructurales como el desarrollo rural, la participación política y el narcotráfico y los cultivos ilícitos. Recientemente fue conocida por todos los colombianos una declaración conjunta de los negociado-

res en la que se anunciaban principios para iniciar las conversaciones sobre el tema de víctimas y en la que las FARC reconocían su responsabilidad. Pablo Catatumbo, negociador de las FARC, dijo “Sin dudas ha habido crudeza y dolor provocados por nuestras filas (…) Debemos reconocer la necesidad de aproximar el tema de víctimas, su identificación y su reparación con total lealtad a la causa de la paz y la reconciliación” (BBC, 20 de agosto)13. Este anunció es fundamental de cara al restablecimiento de derechos de los periodistas, pues es sabido que un número importante de las violaciones a la libertad de prensa en Colombia tienen lugar en el contexto del conflicto armado interno. Según la FLIP “el 57% de los asesinatos contra la prensa son atribuibles a actores del conflicto, dentro de los que se encuentran paramilitares, guerrillas, fuerza pública y narcotraficantes”14 y asegura que la cifra podría aumentar si se tiene en cuenta que se desconocen los autores del 30% de los asesinatos.

Es necesario que el gobierno nacional atienda la deuda que tiene en materia de justicia con los periodistas

Se ha hablado de que en un eventual escenario de paz se aplicarán procesos de justicia transicional que sugieren medidas judiciales y políticas para reparar abusos generalizados a los derechos humanos. En ese contexto es necesario que el gobierno nacional atienda la deuda que tiene en materia de justicia con los periodistas.

* Mónica Osorio Aguiar. Comunicadora social-Periodista. Equipo de Incidencia y Comunicación CINEP/PPP.

Referencias Comunicadora social-Periodistas. Especialista en Resolución de Conflictos. Coordinadora del Equipo de Incidencia y Comunicación del CINEP/PPP. 2 Marco jurídico interamericano sobre el derecho a la libertad de expresión. Relatoría Especial para la Libertad de Expresión. Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Organización de los Estados Americanos (OEA) 2010. 3 Navarro, C. (2010) “La doctrina Uribe del periodismo” Disponible en: http://prensarural.org/spip/ spip.php?article3838 Recuperado: 1 de julio de 2014. 4 Esta declaración fue producto de la visita que Hollman Morris realizó al Putumayo para el desarrollo de un documental de la BBC luego de un ataque de las FARC al Ejército. 5 CAJAR. (2013) “Fuerza pública arremete violentamente contra periodistas de medios alternativos en El Catatumbo”. Disponible en: http://www.colectivodeabogados.org/Fuerza-publica-arremete Recuperado: jueves 3 de julio de 2014. 6 EAFIT. Cuando comunicar es gobernarhttp:// www1.eafit.edu.co/comunicacion-politica/articulos/706 22 Marzo, 2012. 7 Foro Nacional sobre Libertad de Prensa en Colombia. Bogotá, 14 may (SIG) Disponible en: http:// wsp.presidencia.gov.co/Prensa/2013/Mayo/Paginas/20130514_05.aspx 8 CINEP/PPP (2013) “Luchas sociales en Colombia 2013”Disponible en: http://www.cinep.org.co/ index.php?option=com_docman&task=doc_down load&gid=314&Itemid=117&lang=es Recuperado: 26 de junio de 2014 9 El Espectador.com “Policía agredió Periodistas durante protestas en Medellín” Disponible en: http://www.elespectador.com/noticias/nacional/ policia-agredio-periodistas-durante-protestasmedellin-articulo-443390 Recuperado: 3 de julio de 2014. 10 CPJ (2013) “Índice de impunidad 2013”. Disponible en: http://cpj.org/es/2013/05/eludir-losasesinatos-2.php Recuperado: 28 de julio de 2014 11 Ejemplo de ello puede ser el fallo que absolvió a Ferney Tapasco por el asesinato del periodista de La Patria, Orlando Sierra. Muchos periodistas rechazaron el fallo y esta absolución fue apelada por la Unidad de DD.HH. de la Fiscalía General de la Nación. 12 FLIP (2011) “¿La censura en las regiones llevó para quedarse? Informe del estado de la libertad de prensa en Colombia 2011”. Disponible en: http:// flip.org.co/resources/documents/informe-2011. pdf Recuperado: 26 de junio de 2014 13 http://www.bbc.co.uk/mundo/ultimas_noticias/2013/08/130820_ultnot_farc_admision_ mr.shtml 14 FLIP (2013) “Protestas sin garantías para cubrir. Informe sobre la situación de la prensa en Colombia 2013” Disponible en: http://flip.org.co/sites/ default/files/archivos_publicacion/Informe%20 Anual%202013_0.pdf Recuperado: miércoles 24 de julio de 2014. 1

No. 82 | Junio - Agosto 2014

Internacional

Colombia-Venezuela: ¿Continuidad del cambio? Por Socorro Ramírez*

Los próximos cuatro años de gobierno de Juan Manuel Santos darán continuidad al nuevo tipo de relaciones establecida entre los jefes de Estado de Colombia y Venezuela desde el 7 de agosto de 2010, ante el peligroso escalamiento de las tensiones binacionales. Esa normalización se alcanzó con Hugo Chávez, y, a excepción de algunos momentos críticos, ha predominado con Nicolás Maduro. Por ahora se mantendrá, a no ser que la crisis venezolana o la polarización colombiana generen nuevos sobresaltos.

Las relaciones colombo-venezolanas bajo el primer mandato de Juan Manuel Santos se normalizaron.

Santos y Chávez

a reunión de Santos con Chávez solo tres días después de haber asumido el poder, revivió varios principios de la vecindad (mutuo respeto a las opciones del gobierno vecino, no injerencia en el otro país y canales de comunicación recíproca) y redefinió la agenda. Para revisar asuntos bilaterales y fronterizos, los dos presidentes acordaron reunirse cada tres meses. Aunque

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el deterioro de la salud de Chávez solo permitió cuatro encuentros1, las reuniones entre los ministros de Relaciones Exteriores, Defensa, Energía, Comercio y Transporte han sido más numerosas. Tres indicadores mostraron muy pronto la mutua conveniencia de la nueva relación. 1) La “destriangulación” de las relaciones entre Colombia y Venezuela y de ambos con Estados Unidos ayudó a que las divergencias en torno a asuntos internacionales no interfirieran en las dinámicas bilaterales. En las

decisiones del Consejo de Seguridad de la ONU sobre Libia, Siria o Palestina, Colombia no coincidió con Venezuela y si lo hizo con Estados Unidos, sin que esta discrepancia perturbara la relación mutua. 2) El interés compartido en el acercamiento entre América Latina y El Caribe, así fuera entendido de modo distinto, ayudó a que las diferencias no lo entorpecieran. Santos y Chávez apoyaron el plan de reconciliación que permitió el retorno a Honduras del presidente depuesto Manuel Ze-

Internacional

En la foto paso de la frontera por el Puente Internacional Francisco de Paula Santander que conecta a las ciudades de Cúcuta (Colombia) y Ureña (Venezuela). Archivo CINEP/PPP

laya y de ese país a la OEA. En Unasur, cada uno de los dos gobiernos postuló su candidato para la Secretaría y, finalmente, en lugar de disputarse compartieron el período. 3) La urgencia para ambos países –por razones distintas- de poner fin a la confrontación armada colombiana, ayudó al inicio de los diálogos con las FARC y al acompañamiento de Venezuela. El acercamiento Santos-Chávez descansó, sin embargo, sobre bases débiles. Sólo se basó en el diálogo oficial y no incorporó las comisiones binacionales -negociadora, de vecindad y militarni los esfuerzos de distintos sectores interesados en la buena vecindad. El predominio de la oposición a Chávez en las gobernaciones de los estados fronterizos, hasta diciembre de 2012 -cuando la oposición perdió en Zulia y Táchira y solo ganó en Amazonas- era aducido por el gobierno bolivariano como el obstáculo para convocar a las autoridades y organizaciones locales.

Santos y Maduro La transición venezolana a la era posChávez, empezó a marchar bajo los mismos registros acordados en 2010 pero bien pronto la relación binacional se vería sometida a prueba. En reunión con la canciller colombiana, Nicolás Maduro como presidente encargado, reiteró la

hermandad e integración con el país vecino, que Chávez había ordenado mantener junto al apoyo a los diálogos de paz. Luego de que el Ejecutivo, la Asamblea Nacional y el Tribunal Superior de Justicia de Venezuela decidieran no convocar nuevas elecciones sino invocar una «continuidad administrativa» para obviar la juramentación de Chávez el 10 de enero, el gobierno colombiano -como sus pares latinoamericanos y caribeños- respetaron esa singular medida con el fin de evitar una crisis en la transición. Después, Santos se reunió en Santiago en la cumbre de la CELAC, con el presidente interino y el canciller venezolano, y luego asistió a los actos fúnebres de Chávez. Ante la elección de Maduro por estrecho y cuestionado margen, Santos defendió en Unasur la necesidad de realizar una auditoría de los resultados, medida que inicialmente no era apoyada por Brasil, Argentina y el ALBA. Finalmente, los gobiernos de la región acordaron reconocer el triunfo chavista y, a la vez, apoyar la auditoría de los votos y la investigación de los hechos violentos ocurridos luego de las elecciones. En esas condiciones, el presidente colombiano participó en la posesión de Maduro. Sin embargo, la auditoría acordada no se realizó y las tensiones entre los dos gobiernos se agravaron. El líder de la oposición venezolana, Enrique Capriles solicitó una reunión con Santos, quien le

informó a Maduro su decisión de recibirlo. La reunión generó una cadena de duras reacciones. El presidente de la asamblea legislativa venezolana alertó al pueblo y las Fuerzas Armadas ante lo que calificó como una agresión de Colombia. El canciller venezolano llamó a consultas al vocero de su gobierno en los diálogos con la guerrilla y agregó: “desde Bogotá se conspira contra la economía de Venezuela, se permite que se introduzcan grupos paramilitares armados”. El ministro del Interior dijo haber arrestado a paramilitares «con un plan orquestado en Colombia para asesinar a Nicolás Maduro y desestabilizar su gobierno». Maduro afirmó que recibir a Capriles era una traición, que desde Estados Unidos y Colombia se fraguaba -con conocimiento de Santos-, un “complot” para derrocarlo”, y amenazó con reconsiderar el acompañamiento venezolano a las negociaciones con las guerrillas. El gobierno colombiano se negó a una diplomacia del micrófono y pidió volver al acuerdo con Chávez de respeto a las diferencias. A superar esa tensión de mediados de 2013, ayudaron las urgencias de ambos gobiernos: la de Maduro, de importar alimentos desde Colombia para atenuar

El gobierno colombiano se negó a una diplomacia del micrófono y pidió volver al acuerdo con Chávez de respeto a las diferencias. A superar esa tensión de mediados de 2013, ayudaron las urgencias de ambos gobiernos: la de Maduro, de importar alimentos desde Colombia para atenuar el desabastecimiento interno, y la de Santos, de aumentar las exportaciones para paliar la crisis agraria.

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el desabastecimiento interno, y la de Santos, de aumentar las exportaciones para paliar la crisis agraria. Dos meses después, Santos y Maduro se reunieron en Puerto Ayacucho, y luego se instauraron mesas de trabajo ministeriales y de las fuerzas de seguridad. Una nueva desavenencia surgió cuando ante la reciente oleada de manifestaciones y su consiguiente represión. El presidente y la canciller colombiana llamaron, en febrero de 2014, al diálogo entre los venezolanos y al respeto de los derechos fundamentales de los ciudadanos y de las libertades democráticas. Enseguida le respondió Maduro: “¿Él me va a venir a dar lecciones de democracia? Ya basta, carajo, de que se metan en los problemas de los venezolanos”. Y agregó, «Con sus homólogos de Chile y Panamá se están dejando llevar por la presión de Estados Unidos”. A su vez, la canciller colombiana afirmó: “El gobierno de Colombia es respetuoso de la soberanía de los Estados y considera necesario respetar los principios democráticos para buscar soluciones a la crisis por la que atraviesan los venezolanos». Poco después, fue escogida como parte de la comisión de Unasur, que ha tratado de estimular y facilitar el diálogo entre el gobierno y la oposición.

Resultados de la normalización de relaciones El compromiso entre los gobiernos de Colombia y Venezuela, de respetar la independencia de su vecino en los asuntos internos, reconoce la soberanía de los estados como lo hace la Carta de la ONU. Ese viejo principio, que ha contribuido a mantener en innumerables casos la paz entre las naciones, ha venido siendo puesto en cuestión. La guerra de Estados Unidos contra el gobierno de Irak y sus funestas consecuencias actuales, son un ejemplo de lo que puede derivarse del supuesto derecho de injerencia. Desde el punto de vista de la paz entre las naciones, resulta más oportuno que siga vigente entre vecinos. Así lo ha comprendido toda la región. El resultado tangible más importante de este acuerdo fundamental entre Colombia y Venezuela es, sin duda, el de haber alejado la mutua crispación que, del 2008 al 2010, estuvo a punto de generar roces militares entre ambos países, con impredecibles consecuencias. Podemos añadir, además, que, indirectamente, la abstención del gobierno de Santos a intervenir en los problemas de su vecino ha despojado al gobierno bolivariano del pretexto que éste tanto ha buscado para convertir a Colombia en

Durante el gobierno Santos se ha intentado recuperar el intercambio comercial binacional. Archivo CINEP/PPP

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una amenaza creíble contra Venezuela, patrocinada por Estados Unidos. Si Maduro pudiera mostrar al país como la fuente de ese gran peligro, exaltaría el nacionalismo de los venezolanos, los unificaría en torno a su gobierno y podría presentar a la oposición como una traición a la patria. Esa misma fórmula fue exitosamente empleada por Cuba a propósito del bloqueo impuesto por Washington, y durante las largas décadas les les pangton, biano dos. ntra rnos de respeto permitió a los hermanos Castro mantener a la nación unificada en torno a su gobierno. Ya en el tema comercial, los gobiernos de Santos y Chávez acordaron que se le concediera prioridad al pago de buena parte de la deuda a los proveedores colombianos y se definieran nuevas reglas para hacerle frente a la necesidad compartida de aumentar los intercambios pese al desacople de las economías. Se habló incluso de posibles alianzas productivas sectoriales. A la hora de la verdad, aunque se ha producido alguna recuperación del intercambio binacional, este difícilmente volverá a los récords del pasado. En la actualidad, el peso mayor del intercambio lo tienen la gasolina venezolana y el gas colombiano, acuerdo que Colombia ha decidido suspender en 2014 para abastecer la demanda na-

cional ante el anunciado fenómeno del Niño. De todas formas, el gobierno bolivariano, que es ahora el principal importador de su país, ha diversificado sus proveedores mientras los empresarios y comerciantes colombianos han entrado en otros mercados buscando evadir la incertidumbre económica, jurídica y de pagos de Venezuela. En el campo de la infraestructura, los dos gobiernos revivieron muchos de los proyectos de mutua conveniencia que habían sido examinados en otros periodos cooperativos. Autorizaron la construcción del puente Tienditas (Táchira) Villa Silvania (Norte de Santander) que ya comenzó, y el estudio de la conexión de los oleoductos en zonas de frontera. En lo relativo a la seguridad, los dos años de comunicación entre Santos y Chávez ayudaron a superar la estéril recriminación mutua sobre la presencia de guerrillas o de grupos paramilitares colombianos en Venezuela, y por primera vez ambos gobiernos reconocieron que se está ante la consolidación violenta de estructuras criminales2, que, junto con guerrillas y mafias, aprovechan la corrupción de sectores de las fuerzas de seguridad y de la institucionalidad local a ambos lados de la frontera. Santos aceptó que la agudización de la confrontación armada en esa frontera no solo depende de afinidades ideológicas entre las guerrillas y el gobierno bolivariano; y Chávez reconoció que «Ahí hay de todo... se interconectan contrabandistas con guerrilla, narcotráfico... una situación muy, muy compleja››. La comunicación directa entre los ministros de defensa y seguridad permitió renovar los acuerdos de lucha contra las drogas, el crimen organizado, la extorsión y el secuestro. En algunas ocasiones, los comandantes militares y de policía regionales, de división y de brigada de ambos lados fueron autorizados a reunirse, compartir información y realizar operativos conjuntos o coordinados. Esto permitió el arresto en Venezuela y la extradición a Colombia de 20 grandes capos del narcotráfico y paramilitares. De guerrilleros hubo apenas un par de entregas simbólicas, luego se enredaron por presiones del movimiento chavista.

Por su parte, el gobierno de Colombia extraditó a Caracas a Walid Makled, narcotraficante solicitado en extradición por Estados Unidos. Sin embargo, hay que reconocer que estos resultados positivos se vuelven irrelevantes ante la magnitud de la problemática acumulada en las fronteras compartidas.

Colombia adelanta en algunos ámbitos el Plan Fronteras para la Prosperidad con iniciativas concertadas con actores locales, que aún tienen poco impacto.

Fronteras sin alternativas El tema con menos acciones conjuntas y menos avances es el del desarrollo fronterizo. En 2010, los cancilleres Holguín y Maduro se propusieron identificar posibles proyectos conjuntos a partir de iniciativas locales, pero no lograron avanzar mucho. Colombia adelanta en algunos ámbitos el Plan Fronteras para la Prosperidad con iniciativas concertadas con actores locales, que aún tienen poco impacto.

El tema con menos acciones conjuntas y menos avances es el del desarrollo fronterizo

Sin alternativas sustanciales, las regiones fronterizas han seguido sometidas al comercio irregular y a distintas formas ilegales de aprovechamiento del desfase entre las dos realidades económicas, la diferencia cambiaria, la evasión fiscal y la defraudación aduanera. Venezuela tiene la gasolina más barata del mundo y Colombia una de las más caras, los acuerdos intergubernamentales son insuficientes y, hay corrupción en las fuerzas de seguridad. Entonces se ha fortalecido ese contrabando que mueve en varios ámbitos fronterizos más recursos que la cocaína acrecentando con ello el poder y las ganancias de grupos irregulares y de mafias transfronterizas. En otro campo, las medidas de la Comisión Administradora de Divisas (CADIVI), dispararon la especulación a

través de diversos mecanismos: el cupo en dólares de las tarjetas de crédito, las importaciones y remesas. La agudización de la crisis económica venezolana y las medidas del gobierno de Maduro para enfrentar la escasez y la inflación han agudizado la problemática fronteriza. Las devaluaciones del bolívar redujeron la capacidad de compra venezolana mientras al lado colombiano se perdieron compradores, empresas y empleos. Además, ha aumentado el contrabando de alimentos, que captura subsidios, evade aranceles y baja precios en competencia desleal con las industrias legales. También crece el contrabando de ganado promovido desde Colombia mediante la exportación y retorno del ganado, operación que aprovecha el mayor precio colombiano y lleva a bandas criminales a cobrar sobornos en ambos lados; y promovido desde Venezuela con la venta de animales o carne a pesar de su prohibición. La Ley de costos y precios justos antes de las elecciones municipales de 2013 en Venezuela así como la toma policial de almacenes para imponerla, aumentó el contrabando de electrodomésticos hacia Colombia. Ante el agravamiento de esta problemática, los dos cancilleres acordaron en febrero de 2014 varias medidas: identificación de venezolanos que adquieren divisas en Colombia y de colombianos que se las proveen; coordinación de operaciones anti contrabando y violencia; suspensión del envío desde Venezuela de encomiendas con alimentos, productos de higiene personal y medicamentos; decomiso en Colombia y repatriación de ese tipo de bienes importados No. 82 | Junio - Agosto 2014

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Reelegido bajo la bandera de la paz, Santos intentará darle continuidad al cambio que se generó desde su primera posesión con respecto al gobierno chavista. Sin embargo, la relación no está a salvo de tensiones

de contrabando; combate al “carrusel” del ganado; incremento de controles y ventas de gasolina de Petróleos de Venezuela (Pdvsa) a Ecopetrol; reducción de remesas a Colombia de 900 a 500 dólares, y envío en pesos. Además, se suspendieron las remesas y aumentaron los controles en los pasos fronterizos formales, lo que afecta la población local, sin atacar las causas o la magnitud de la problemática compartida y menos las estructuras criminales. Ante la situación, crece el malestar fronterizo. En Cúcuta ha habido bloqueos de puentes y marchas, así como en el Táchira y Mérida donde se han presentado las protestas más fuertes contra la inseguridad, la escasez y la inflación. Asimismo, los indígenas asentados en la franja fronteriza Guajira, han denunciado el asesinato de 29 wayús señalados de delincuentes o contrabandistas, el desabastecimiento con la consiguiente hambruna, y una militarización que, sin embargo, no impide el paso del contrabando.

Los nuevos cuatro años Reelegido bajo la bandera de la paz, Santos intentará darle continuidad al cambio que se generó desde su primera posesión con respecto al gobierno chavista. Sin embargo, la relación no está a salvo de tensiones. Las negociaciones con las Farc y el ELN así como la crisis venezolana van a tener repercusiones en la frontera debido a su articulación con muy diversas dinámicas en ambos lados. Además, la importante migración de profesionales e inversionistas venezolanos a Colombia es vista por el gobierno de Maduro como la fuga www.cinep.org.co

de opositores que conspiran contra su gobierno. En la campaña presidencial colombiana se puso de presente que muchos de esos migrantes así como sectores radicales de la oposición en Venezuela se han mostrado favorables a Uribe y han querido exigirle a Santos que presione internacionalmente a su par venezolano. Para una solución consistente de esas problemáticas compartidas es urgente que la relación no dependa solo de los gobiernos; que las fuerzas de seguridad incrementen su actuación conjunta, y que a ambos lados se construyan instituciones eficientes, trasparentes y democráticas. En materia de justicia, en particular, es indispensable que se les quite a los irregulares la posibilidad de mantener sus clientelas a través de su actuación inmediata a favor de quien recurre a ellos o a través de la imposición de sus propias “soluciones” de fuerza. Es fundamental empoderar a las poblaciones fronterizas para que estén en condiciones de transformar cada ámbito en una región basada en proyectos productivos, de infraestructura o ambientales, que generen empleo urbano, reactiven la economía campesina y se construyan sobre la base de una fuerte confianza y convivencia ciudadana y gubernamental.

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* Socorro Ramírez Profesora titular del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (IEPRI) de la Universidad Nacional de Colombia, doctorada en Ciencia Política y con Diploma de Estudios Avanzados en Relaciones Internacionales en la Universidad Sorbona de Paris. Autora invitada.

Referencias Santa Marta el 10 de agosto de 2010, Caracas el 2 de noviembre de 2010, Cartagena el 10 de abril de 2011, Caracas, y la Habana el 7 de marzo de 2012. 2 Según el libro la Frontera Caliente, en las últimas décadas el ELN y las FARC desplazaron parte de sus estructuras hacia uno y otro lado de la frontera. Los carteles de Cali y del norte de Valle hicieron lo mismo. Con paramilitares y apoyo político y económico local, estos les disputaron negocios y territorios a las guerrillas. A comienzos de la primera década del siglo XXI, el Bloque Norte paramilitar se tomó parte del tráfico de gasolina. También, y tras la búsqueda de nuevas rutas hacia Estados Unidos o Europa, llegaron a Venezuela grupos mexicanos (“Zetas” y de Sinaloa) y colombianos (“Rastrojos” y “Urabeños”). 1

Es fundamental empoderar a las poblaciones fronterizas para que estén en condiciones de transformar cada ámbito en una región basada en proyectos productivos, de infraestructura o ambientales, que generen empleo urbano, reactiven la economía campesina y se construyan sobre la base de una fuerte confianza y convivencia ciudadana y gubernamental.

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