Revista Controversia No 186 Junio 2006 by Cinep/Programa por la Paz

EDITORIAL

l primer semestre de 2006 estuvo cargado de acontecimientos en el plano nacional de cara al contexto global. Como en Irak, en nuestra patria siguen sonando los tambores de una guerra insensata cuyo carácter político sigue en disputa mientras cobra preciosas vidas. Aunque hay signos de recuperación económica, que parecen ser efectos más de burbujas financieras internacionales que de un real crecimiento productivo, ante lo cual los acuerdos comerciales con Estados Unidos no sugieren logros sustanciales. Pero más grave es que el crecimiento económico –bastante regular en comparación con los vecinos y con épocas pasadas– no ha garantizado un mejoramiento de las condiciones de vida de los colombianos. Estos aspectos críticos del desempeño del gobierno de Uribe Vélez no parecieron jugar a la hora de ir a las urnas y la mayoría de los votantes se inclinó por sus promesas de Seguridad Democrática. Aunque esto parece aislarnos del contexto latinoamericano que vira hacia la izquierda, no es menos cierto que desde sectores sociales y políticos se contestó el unanimismo oficial, lo que aclimató una oposición que tiene mucho por ganar en el futuro si mantiene la unidad y la coherencia programática. Este apretado contexto propone reflexiones a los académicos, que de una forma u otra son abordadas en este número de Controversia. Así, en el primer artículo se abordan estas temáticas desde una perspectiva comparativa con el conjunto de América Latina. En un análisis de las paradojas de la democracia en Colombia –la más antigua, pero no precisamente la más fuerte debido a la persistencia y degradación del conflicto armado– se resalta el papel de actores sociales y políticos por hacer reali-

dad la utopía democrática. En este sentido la particularidad colombiana no es que el país esté antes o después del resto del continente, sino que responde a un complejo proceso histórico marcado por coyunturas relevantes. La democracia exige, entre tantas cosas, derrotar la corrupción. En ello debe haber responsabilidades compartidas entre el Estado y la sociedad. Tal es el problema que los analistas extranjeros radicados en el país, Jacques Merat y André-Noël Roth Deubel, estudian desde una perspectiva institucional. Concretan sus reflexiones con un ponderado balance sobre el papel de los Pactos de Transparencia en un municipio con tantas carencias materiales pero al mismo tiempo con tantas riquezas humanas como Tumaco. Las relaciones mismas entre el Estado y los actores sociales, que en cierta literatura teórica se conoce como la “cuestión social”, es abordada por el sociólogo Arturo Laguado para los tres primeros gobiernos del Frente Nacional. Este artículo, aunque histórico, responde a una pregunta muy actual sobre la manera en que la elites manejan el discurso de la cuestión social, sin tener que apelar a la inclusión del “pueblo”. El intento gubernamental de legitimar el modelo desarrollista de esos años por medio de políticas de integración y control de los sectores subalternos, puede tener ecos en nuestros días ante el auge del neoliberalismo, que es un heredero agigantado de dicho modelo. Como es usual, Controversia incorpora la mirada desde las regiones. En este número lo hacemos desde un plano teórico-metodológico y desde un estudio de caso, ambos referidos al ámbito espacial antioqueño. De esta forma Clara Inés García, socióloga y miembro del Comité Científico de esta revista, ofrece una propuesta teórica y metodológi5

ca para estudiar las representaciones y los discursos que orientan las prácticas de la gente que vive en territorios de agudo conflicto armado, como ocurre en muchas áreas de Antioquia. Por su parte la socióloga y filósofa Vilma Franco analiza el proceso de construcción hegemónico no propiamente en la apartada geografía rural, sino en el área metropolitana de Medellín, la que hasta hace unos años era modelo de ciudad en el país. Se trata de un proceso de hegemonía de elites centrales y regionales para garantizar el modelo de ciudad que pretendían. Es una mirada de una “planeación” desde arriba, cuyo éxito es discutible como señala críticamente la autora. El tema de Medellín es asumido también por el economista Jorge Bernal pero desde la perspectiva de los indicadores sociales, lo que complementa el juicio crítico sobre el modelo de ciudad del anterior artículo. Bernal inicia con unas consideraciones teóricas sobre el problema de la pobreza y la inequidad, para luego describirlo en el Medellín de los últimos años. Finaliza con una propuesta para incidir positivamente en el mejoramiento de los indicadores sociales en la ciudad. Por último incluimos en la sección de Crítica de Libros una reseña sobre la reciente investigación publicada por Cinep Derecho a la salud en Colombia. El acceso a los servicios públicos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de Mónica Arbeláez Rudas, doctora en Derecho de la Universidad de Barcelona y especialista en el tema de los derechos económicos, sociales y culturales. La reseña, elaborada por la investigadora del Cinep Natalia Paredes, ilustra, a raíz del libro de Arbeláez, la dramática situación en la que se encuentra gran parte de la población colombiana a la hora de acceder a los servicios de salud, uno de los derechos fundamentales de la población colombiana. Por ello es muy pertinente el estudio que hace la autora de la protección del derecho por medio de la tutela y las políticas de descentralización sanitaria. Para finalizar es necesario decir una palabra sobre el futuro de la revista. Como anunciábamos en el número anterior, con algunas ONG afines a 6

Cinep hemos decidido iniciar una Tercera Etapa de Controversia. Con este paso se busca ofrecer más riqueza temática y analítica, mientras se mantiene su orientación académica e incluso su sello editorial. Al mismo tiempo se pretende lograr mayor cobertura espacial y aumentar el número de lectores. Su calidad debe no solo preservarse sino profundizarse, buscando el reconocimiento de las respectivas instancias oficiales en el nivel merecido. La revista no desaparece, se transforma para fortalecerse por medio de una innovación necesaria ya pasados diez años desde su reaparición. Los tiempos que vienen para el país no son fáciles, de ahí que sea mejor trabajar mancomunadamente para construir la otra Colombia posible. Tales son los propósitos de la Corporación Región, la Escuela Nacional Sindical, el Instituto Popular de Capacitación, la Fundación Foro por Colombia y, por supuesto, del Cinep. Mauricio Archila Neira Editor (e)

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MOVIMIENTOS SOCIALES

LOS MOVIMIENTOS SOCIALES Y LAS PARADOJAS DE LA DEMOCRACIA EN COLOMBIA* P OR M AURICIO A RCHILA N EIRA 1 Colombia es un país lleno de ambigüedades. Tiene una larga historia de democracia ininterrumpida (…) también, ha evitado el ciclo de bonanzas y bancarrotas que ha afligido a sus vecinos (…) Pero, Colombia, también tiene una tradición de violencia extrema. Henry Kissinger.1

Artículo recibido en mayo de 2006. Artículo aprobado en junio de 2006.

Ph.D en Historia, Profesor Titular de la Universidad Nacional de Colombia e investigador asociado del Cinep (Centro de Investigación y Educación Popular).

Citado por Eduardo Pizarro (2004, 205).

I NTRODUCCIÓN 3 ás que un país lleno de ambigüedades, Colombia exhibe muchas paradojas. No solo es el contraste –bastante generalizado en la opinión pública internacional– entre estabilidad política y macroeconómica con altas dosis de violencia, sino también –algo que poco llama la atención a analistas externos e internos– el papel activo de sus actores sociales en la construcción de democracia a pesar de las adversidades que enfrentan.4 El análisis de algunas de estas paradojas es el objeto de este artículo. Antes de abordarlas haremos algunas precisiones conceptuales acogiendo la advertencia de Bernardo Sorj (2005) de mirar los conceptos no como categorías estáticas y definitivas, sino como definiciones provisionales que den cuenta de las realidades que pretenden abarcar. Luego abordaremos cuatro líneas de análisis sobre el caso colombiano referidas a la fortaleza diferenciada del Estado, el impacto complejo de la globalización, el carácter del conflicto armado y las nuevas tendencias en los movimientos sociales. Finalmente extraeremos unas conclusiones que resumen los elementos estudiados.

P RECISIONES

CONCEPTUALES

Es evidente que detrás de categorías como Estado, sociedad civil, democracia y movimientos sociales hay un profundo debate académico y político que no podremos elaborar en su amplitud en estas páginas. Por eso nos limitaremos a presentar resumidamente cómo las entendemos de cara al contexto colombiano. Definimos al Estado como una construcción histórica de larga duración que no solamente tiende a ejercer coerción por medio del uso legítimo de la 10

fuerza, sino que también propugna por alimentar consensos en torno a valores y normas de convivencia. Un primer elemento de esta definición es que el Estado realiza coerción pero también alienta la construcción de consensos, aspectos que difícilmente ha logrado consolidar en América Latina y en particular en Colombia, como se verá más adelante. Además el Estado no es sólo un conjunto de instituciones o un instrumento material, sino también constituye un agregado de formas y relaciones de poder que representan la vida social. En este sentido, para su estudio cuenta tanto el contenido como la forma. A la sociedad civil se la puede caracterizar como un espacio que históricamente se va diferenciando del Estado, en el que convergen individuos y grupos que desarrollan distintos intereses y diversas formas de interacción que van desde la solidaridad y la cooperación hasta el antagonismo y el conflicto. Por tanto no hay que ver a la sociedad civil como un terreno pacificado o moralmente superior al estatal. El choque de intereses y la pluralidad le son consustanciales. Ahora bien, conflicto no quiere decir el aniquilamiento del antagonista, como muchas veces se entiende en Colombia. Además la sociedad civil no remite solo a grupos organizados, allí también se expresan los individuos en dinámicas complejas que entrecruzan la atomización con la colaboración. Por último, la sociedad civil no es el terreno exclusivo de lo privado, en contraposición a lo estatal, ella también construye esferas públicas. Pero más allá de estas diferencias, se trata de conceptos relacionales. Si en la Europa moderna la sociedad civil sirvió de contrapeso al poder absolutista, y en ese sentido antecedió al Estado democrático; en América Latina, la mayoría de repúblicas formalmente democráticas precedieron de alguna forma a la sociedad civil, por lo que se habla de un subcontinente con Estados nacionales en construcción pero sin ciudadanos (Escalante, 1993).5 Independientemente de qué antecede a cuál, tanto el Estado como la sociedad civil se construyen mutuamente. La clave de su respectiva fortaleza está en que cada uno sea autónomo con relación al otro: el Estado para ejercer sus funciones sin presiones de

grupos de interés y la sociedad civil para que pueda actuar sin intromisión de institucionales estatales.6 Lo que antes se pudo ver como una suma negativa –más Estado implicaba menos sociedad civil o viceversa– es en realidad una suma positiva de mutua fortaleza (Darcy de Oliveira, 2005). Igualmente es injustificable, en la teoría y en la práctica, contraponer una esfera política a una social como si fueran entidades ontológicamente separadas, y menos si a la primera se le da un carácter exclusivamente público y a la segunda uno privado. Como hemos dicho, no solo la sociedad civil constituye esferas públicas no estatales, sino que el Estado no está exento de una lógica privatizante. En América Latina la generalización de la crisis de la política borra aún más las artificiales fronteras entre lo social y lo político, cosa que desarrollaremos al final de este escrito. De democracia existen también muchas definiciones. Por ahora baste decir que a diferencia de los griegos, quienes la entendían como gobierno de las elites, los modernos comprenden la democracia como gobierno del pueblo.7 Para que gobierne el pueblo se necesita una igualdad ciudadana que en la tradición liberal significa la generalización de los derechos civiles y políticos y en la socialista la conquista de los derechos sociales (Marshall, 1992). El

proceso de gradual conquista de derechos en Europa a lo largo de los tres últimos siglos ha sido distinto del de América Latina: aquí primero se dio una ciudadanía política limitada y excluyente en medio de unos derechos civiles continuamente amenazados, mientras los sociales no solo han sido precarios sino que lo poco conquistado se está desmontando (Oxhorn, 2003). Si en la reciente ola de democracia en el subcontinente se han extendido los derechos políticos y civiles, el balance en cuanto a los sociales es crítico, como se verá luego. Pero hoy la igualdad, incluso socio-económica, exige un complemento: el respeto por la pluralidad y las diferencias culturales. Sin ellas la búsqueda de igualdad deriva en artificiales homogenizaciones que impiden el reconocimiento del otro diferente. Por ello, lo que en uno y otro lado del Atlántico se reclama es una igualdad con respeto a la diferencia (Touraine, 1998). En consecuencia, el terreno de los derechos se amplía para incluir también los culturales, que abarcan los de género, étnicos, y otros de índole similar.8 Todo ello conduce a una concepción de la democracia como algo que no se ha logrado, una utopía que corresponde a la gente construir. En realidad, según Armando Bartra, no hay una sola de-

Artículo basado en la ponencia presentada en la Conferencia Internacional “Sociedad civil y democracia en América Latina: crisis y reinvención de la política”, Sao Paulo, mayo de 2006, organizada por el Instituto Fernando Henrique Cardoso y el Centro Edelstein de Pesquisas Sociais. Agradezco la colaboración de Emperatriz Becerra y Martha Cecilia García para la elaboración de las cifras sobre luchas sociales. Los comentarios críticos de Fernán González e Ingrid Bolívar fueron tenidos en cuenta para la elaboración final del artículo.

Este tema no es solo un vacío de analistas como el ex Secretario de Estado norteamericano sino de estudiosos colombianos como Eduardo Pizarro, quien a pesar del título de su reciente libro “Una democracia asediada”, no le presta mayor atención. Por el contrario, éste ha sido el foco de investigación nuestra, especialmente desde la perspectiva de los movimientos sociales (Archila y otros, 2002 y Archila, 2003).

Aquí es preciso reconocer que, si bien la categoría sociedad civil se remonta a los orígenes de la modernidad occidental, fue con la explosión democrática en la Europa del Este y en América Latina que se volvió “protagonista” de los eventos políticos de los últimos decenios y, por ende, se convirtió en una categoría central en los análisis de las ciencias sociales.

Otro asunto es la soberanía nacional, hoy puesta en duda por la creciente globalización (Hardt y Negri, 2004). Sin duda la autonomía de los Estados nacionales ha disminuido pero no ha desaparecido, pues en el orden internacional ellos todavía cumplen funciones de control territorial y de resolución de los conflictos internos.

Sin remontarse a los griegos José Nun (2002) contrapone la perspectiva de Schumpeter –gobierno de los políticos– a la de T. H. Marshall –gobierno del pueblo–.

En términos procedimentales se suele distinguir entre democracia representativa y participativa. Para nosotros se trata de los dos lados de una misma moneda, pues la representación sin participación pierde sentido y la participación debe dar paso en algún momento a la representación. Sin embargo, el balance en la práctica no es fácil de conseguir. Hoy además hay nuevas representaciones más allá de la tradicional esfera política, como ampliaremos al final de este escrito. Un caso excepcional que escapa del análisis de estas páginas son las ONG en las que, como bien lo apunta Sorj, hay vocería sin representación o auto-delegación (2005).

mocracia, “hay democracias en tránsito, procesos de democratización” (Bartra, 2005, 329). Incluso en países como los nuestros, con democracia formales de vieja data, la tarea será “democratizar la democracia”, según feliz expresión de Boaventura de Sousa Santos.9 La crisis de la tradicional idea de democracia “desde arriba” es respondida “desde abajo” con una democratización de la política. Aquí es donde aparecen los movimientos sociales. Sin ellos muchos de los elementos en tensión aquí señalados no tienen concreción real. Pero ¿qué son movimientos sociales? Para nosotros son una expresión organizada de la sociedad civil sin que la agoten, pues en ella también están, entre otros, los grupos económicos, las asociaciones religiosas y los individuos. Por movimientos sociales entendemos aquellas acciones sociales colectivas permanentes que se oponen a exclusiones, desigualdades e injusticias, que tienden a ser propositivos y se presentan en contextos socio espaciales y temporales específicos. Ya que en otros escritos hemos ampliado esta definición, (Archila, 2003, 74-75) no nos detendremos en ella.10 Como veremos al final de este artículo los movimientos sociales cada vez más encarnan los múltiples derechos que la nueva ciudadanía reclama, lo que se sintetiza en la consigna del derecho a tener derechos (Álvarez, Dagnino y Escobar, 1998). Ello no significa que necesariamente los movimientos sociales tienen que ser transformadores radicales de la sociedad, sino que, como dice Manuel Castells (1997), ellos simplemente muestran los conflictos de la sociedad. En ese sentido, él afirma, no son ni buenos ni malos, no son ni reformistas ni revolucionarios, sino que expresan los conflictos existentes en una sociedad concreta. Las relaciones entre movimientos sociales y Estado en América Latina han oscilado entre el antagonismo y la subordinación. El primer polo del péndulo –el antagonismo– ha sido alimentado por una vieja enemistad, ligada con la tradición jacobina y sobre todo marxista, que enfrenta radicalmente la incipiente sociedad civil a los Estados nacionales en construcción. En el otro polo del péndulo cabría la subordinación total de la sociedad civil, 12

cuando no su aniquilación, como pretendieron los autoritarismos de uno u otro signo político en el subcontinente. Entre esos extremos aparece la necesidad de una autonomía por parte de los actores sociales que no significa plegarse al Estado pero tampoco retirarse del escenario de conflicto social por un antagonismo intransigente. Esto implica asumir las reglas de juego de la democracia, pero yendo más lejos, incluso apostarle a “democratizar la democracia” o a construir otra democracia posible (Bartra, 2005). Por tanto concebimos a los movimientos sociales como parte de la arena pública y del debate político, elementos que son cada vez más evidentes en América Latina. Hechas estas precisiones conceptuales abordemos las cuatro líneas de análisis del paradójico caso colombiano, en las que encontraremos sorpresivamente que si bien hay particularidades históricas y coyunturales, existen también elementos comunes con otras sociedades latinoamericanas.

¿C OLAPSO

O FORTALEZA SELECTIVA DEL E STADO ?

En el caso colombiano se ha hablado mucho que hay un Estado débil, ausente, fragmentado, e incluso en colapso. Todas estas hipótesis tienen algo de validez, pero limitada tanto en la teoría como en la práctica. La debilidad del Estado parece ser un rasgo común a América Latina no solo en la preservación de su soberanía territorial –en lo que Colombia no ha sido excepción por la traumática pérdida de Panamá (1903) y los conflictos limítrofes con sus vecinos, especialmente con Perú (1932-1934)– sino por la precariedad de su unidad nacional y de la inclusión ciudadana. Pero, en todo caso, se trata de una debilidad relativa y diferenciada de nación en nación. Igualmente hablar de ausencia estatal es insuficiente, al menos para el caso colombiano, puesto que, si bien, en algunos territorios no se sien-

te su presencia, en otras áreas, especialmente urbanas, es abrumadora. Con razón se podría preguntar qué significa la “presencia” estatal, pues ella no se reduce, como veíamos en las precisiones conceptuales, a la materialidad de instituciones como las fuerzas armadas. Presencia del Estado es también contar con vías de comunicación, escuelas, hospitales, instituciones de concertación y negociación. E incluso, como señala Ingrid Bolívar (Archila et al., 2006, cap. 6), el Estado se hace presente “ideológicamente” allí donde se le echa de menos. De la misma forma hablar de fragmentación del Estado implica suponer que en alguna oportunidad estuvo cohesionado y eso difícilmente ha ocurrido en la vida republicana, al menos de Colombia. Por último, la hipótesis del colapso del Estado fue aventurada por el analista norteamericano Paul Oquist para explicar la Violencia colombiana de los años cincuenta (Oquist, 1978). Recientemente Eduardo Pizarro la ha revivido para los años noventa con el fin de explicar el desborde y la degradación del conflicto armado en Colombia (Pizarro, 2004). Nuevamente habrá que decir que el “derrumbe” o “colapso” del Estado colombiano, así sea parcial, implica no solo una mirada exclusiva a su expresión material, sino que supone que en algún momento estuvo plenamente constituido, tema controvertible para nuestro caso. Nosotros preferimos –siguiendo a autores como Fernán González (González et al., 2002)– hablar de la presencia diferenciada y desigual del Estado, o si se quiere de su fortaleza selectiva: en unas partes del territorio nacional ejerce dominio en forma directa, en otras lo hace indirectamente negociando

con los caudillos políticos regionales y en otras no ejerce real control. Lo que se ve espacialmente también se puede observar temporal y sectorialmente: en algunos momentos y para ciertas áreas el Estado interviene con el fin de garantizar la estabilidad macroeconómica o política protegiendo ciertos intereses particulares, mientras en otros entrega la resolución de tensiones y conflictos en manos de las fuerzas del mercado dejando al garete otras actividades económicas.11 Es claro que los rasgos de fortaleza selectiva del Estado colombiano se refuerzan por los periodos de violencia, pero ella no los genera, tienen orígenes históricos que resumiremos a continuación. En Colombia, como en muchas naciones latinoamericanas, a la caída del imperio español irrumpen múltiples poderes locales y regionales que se disputan el control de la naciente república. Los partidos políticos Liberal y Conservador, surgidos a mediados del siglo XIX –y que paradójicamente todavía conservan vigencia–,12 obraron como federaciones de caudillos regionales. Las múltiples guerras civiles del siglo XIX definieron identidades cuasi-culturales más que programáticas. El mecanismo de relación entre el Estado controlado por uno u otro partido tradicional, y en muchas ocasiones por alianzas bipartidistas, fue el clientelismo. Por lo tanto el Estado colombiano ha sido controlado por redes partidistas o, en tiempos más recientes, por los grupos empresariales. Ellos tienen una incidencia en el manejo del Estado por su gran capacidad de presión tanto directa como indirectamente por medio de los partidos tradicionales y porque sus cuadros alimentan el sector oficial continuamente. En

Citado por Bartra (2005, 327). La democracia como utopía ha sido planteada en el ámbito político colombiano por el ex magistrado Carlos Gaviria, candidato presidencial del Polo Democrático Alternativo (El Espectador, 23-29 de abril de 2006, 14-A).

Baste recordar que los movimientos sociales se diferencian de la protesta –el tema de nuestra investigación empírica–, pues ésta es un hecho más puntual; además no necesariamente ella conforma movimientos sociales y no todo movimiento social se expresa protestando. Asimismo para Tarrow (1997), no todo lo que se mueve es movimiento social.

Esto se puede constatar a principios de los años noventa cuando, con la apertura neoliberal, se descuidó la producción agraria mientras se protegió, a veces con excesivo celo, las actividades financieras (Misas, 2002).

Aunque ya en declive, como se vio en las últimas elecciones parlamentarias de marzo de 2006 en donde sacaron cerca del 35% de la votación –17% y 18% respectivamente–, cuando hasta hace años eran mayoría absoluta. Sobre este punto volveremos más adelante.

pocas palabras, nuestro Estado es un poder público altamente privatizado. Tal es el meollo de su debilidad histórica, o mejor de su fortaleza selectiva, pues en esa lógica privatizante el Estado debe intervenir mucho en materias de orden público, pero poco en asuntos económicos y sociales. Esto es lo que algunos autores han designado como modelo “liberal” de desarrollo y de manejo de la cosa pública (Pecaut, 1987 y Corredor, 1992). No es extraño que, en esas condiciones, el Estado colombiano sobresalga en el concierto latinoamericano como poco interventor y que cuente con precarias instituciones de bienestar.13 Un rasgo más de esta lógica privatizante del Estado en Colombia es su relativo descuido de lo social.14 Por éste entendemos la ausencia de reformas estructurales que beneficien a las mayorías y, sobre todo, la precaria institucionalización de los conflictos sociales. Ampliemos brevemente lo enunciado. En la segunda mitad del siglo XX Colombia, como muchos países de la región, se embarcó en una reforma agraria orquestada desde Estados Unidos por medio de la Alianza para el Progreso. Sus alcances fueron limitados, pues no contó con continuidad. Si a finales de los años sesenta se buscó incluso presionar desde abajo la dicha reforma, el siguiente gobierno la desmontó.15 Algo parecido ocurrió con las reformas universitarias y fiscales, por no hablar de la inexistente reforma urbana.16 Si nos atenemos a las cifras del componente social en los gastos estatales, tendremos que concluir que hubo una atención fluctuante a asuntos como educación, salud y vivienda, pero que el criterio de distribución de esos recursos fue clientelista o cuando más asistencialista, por lo que no llegó a la población necesitada que no estaba inscrita en las redes partidistas.17 Más grave aún, desde mediados de los años noventa el componente de gastos militares ha aumentado –lo que para autores como Pizarro (2004) es un signo del fortalecimiento estratégico del Estado–, lo mismo que el de deuda pública, especialmente externa, con la consiguiente disminución del gasto social.18 Las consecuencias de esta precaria inversión social se han hecho sentir 14

inmediatamente en el preocupante aumento de los indicadores de pobreza, desempleo y en el deterioro de la distribución del ingreso.19 Lo que coloca a la Colombia de principios del siglo XXI como uno de los países más inequitativos del orbe. Si esto es preocupante, hay algo que es generalmente ignorado por no ser tan visible como las dramáticas cifras aportadas. Se trata de la propensión histórica de las elites colombianas a no institucionalizar los conflictos sociales o a institucionalizarlos precariamente. Ello es un rasgo más del temor a incorporar al pueblo en el juego democrático. Aquí puede contar que en Colombia no ha habido populismos en el poder que, con lo discutibles que fueron para América Latina, produjeron una forma de incorporación del pueblo a la nación (Palacios, 2001).20 La débil institucionalización de conflictos es grave porque limita la posibilidad de expresión de los sectores subalternos, pilar fundamental en la construcción de la democracia. Claro que si hablamos de fortaleza diferenciada del Estado, igualmente deberíamos señalar que hay procesos de inclusión selectiva y que no siempre hay exclusión de los subalternos, aunque ella predomine históricamente. Con todo, como veremos al final de esta ponencia, estos sectores no son pasivos y luchan, a veces a empellones, por reversar esta dinámica de inclusión-exclusión. Los partidos tradicionales, salvo algunas coyunturas breves, no han buscado mediar entre los sectores subalternos y el Estado. Los han intentado utilizar con fines guerreros o cuando más electorales, pero no propiciaron su incorporación a la nación. Intentos de quebrar esta tradición histórica han sido la cierta movilidad social de los ejércitos independentistas, la agitación política de mediados del siglo XIX, la Republica Liberal y el gaitanismo de la primera mitad del siglo XX y contados esfuerzos gubernamentales en la segunda mitad del mismo siglo. Por ende, la imagen estatal que aparece ante los colombianos es la desidia y el abandono, y cuando estos tratan de formular reclamos se manifiesta con un rostro represivo. Por lo común, los gobiernos de turno, acompaña-

dos por los grandes medios de comunicación, condenaron las protestas populares por considerarlas desproporcionadas en sus fines o medios, cuando no las asimilaron a otra expresión de la subversión armada. Era la lógica de la guerra fría, que paradójicamente todavía tiene ecos en el país aún después de tres lustros de caído el muro de Berlín. Obviamente que este discurso tiene ahora otras connotaciones en el marco de la lucha internacional contra las drogas y el terrorismo, como veremos a continuación. La resultante de esta condena oficial de la acción subalterna, con tibias excepciones oficiales, es que casi nunca se percibió como legitimo el reclamo desde abajo y en consecuencia se penalizó a los protestatarios con el uso de mecanismos de excepción, que terminaron siendo la regla. Por ello el Estado no solo desestimula la organización de los subalternos –la creación de estas instancias no le corresponde, pero no debería obstaculizarla–, sino que cuando ellos la consiguen busca dividirlos o incluso ilegalizarlos como ocurrió en los años sesenta con el sindicalismo y los estudiantes y en los setenta con los

campesinos e indígenas (Archila, 2003). Pero más grave es que la legislación orientada a institucionalizar los conflictos se pone en entredicho por el mismo Estado, cuando no se la desconoce abiertamente. El que uno de los motivos de mayor protesta sea el “incumplimiento” de leyes y acuerdos por parte del Estado expresa la gravedad de lo señalado. Incluso en el sector más institucionalizado, como es el sindical, se avanza en la desrregularización de la contratación laboral y en el debilitamiento de sus organizaciones gremiales y de los medios de negociación legalmente reconocidos.21 De esta manera el Estado pierde la posibilidad de regular la convivencia y los conflictos entre los colombianos, dando pauta a lo que un analista francés llamó la “informalización” no solo de la economía sino del conjunto de las relaciones sociales (Pecaut, 1989). Es cierto que durante la segunda mitad del siglo XX hubo modificaciones en Colombia que redundaron en un mejor funcionamiento democrático. Así, por ejemplo, la exclusión política de fuerzas distintas

Los esposos Collier hablan de una tardía incorporación de la clase obrera en Colombia, la cual, además en comparación con otros países de América Latina, es precaria. (Collier y Collier, 1991)

Punto que hemos ilustrado históricamente en nuestro estudio sobre Colombia en la segunda mitad del siglo XX (Archila, 2003, cap. 6).

Desde 1961, año de la promulgación de la reforma agraria, solo el 11% de las familias de los sin tierra se han beneficiado de ella. Los campesinos hoy poseen solo el 5% de la tierra apta para cultivos mientras los narcotraficantes y paramilitares controlan el 50%, pues éstos se han apoderado de cerca de 4’800,000 hectáreas entre 1995 y 2003 (Contraloría General de la República, 2005).

Luís Alberto Restrepo afirma que en materias de guerra y paz también se manifiesta esta falta de continuidad en “políticas de Estado” (Restrepo, 2006).

Según estadísticas oficiales, la proporción del gasto social sobre el total de gasto público pasó de 16% en 1950 al 40% en 1970 para disminuir a 32% en 1996 (Archila, 2003, 350).

Para 2004. mientras el gasto social escasamente llega al 12% del PIB, el servicio de la deuda sube 16% y el gasto militar pasa a 4%, cuando históricamente promediaba el 2% (Libardo Sarmiento, 2004, 92).

De acuerdo con el analista Eduardo Sarmiento para 2002 el coeficiente Gini –que mide la distribución del ingreso– era de 0,60 y el de pobreza marcaba 0,66, cifras muy por encima de los promedios históricos para el país (Sarmiento, 2005, 5). El primero osciló entre 0,57 y 0,58 en los años sesenta y setenta, mientras el de pobreza alcanzó a bajar a 0,49 en 1990 (Archila, 2003, 352-354). La tasa de desempleo que promediaba el 10% en los años 90 llegó a superar el 20% a comienzos de este siglo, para disminuir luego a 13% en 2004 (Libardo Sarmiento, 2004, 91). Por supuesto parte de la disminución de estas cifras responde al cambio en las categorías de análisis estadístico que promueve el gobierno de Uribe Vélez. Al respecto véase la reflexión de Jorge Iván González (2005).

El populismo agenciado por Jorge E. Gaitán se vio frustrado por su asesinato en 1948, lo que provocó la rebelión popular conocida como “El Bogotazo”. Lo más cercano a un populismo en el poder fue el gobierno del general Gustavo Rojas Pinilla en los años 50, quien asumiría crecientemente un programa populista a medida que regresa a la política por medio de la Alianza Nacional Popular (Anapo).

Según estudios de la Escuela Nacional Sindical (ENS), si la tasa de sindicalización en 2002 solo llega al 5,11% de la PEA –no sobra recordar que en los años setenta llegó a estar cercana al 15%–, la cobertura de la contratación colectiva es escasamente del 1,17% (ENS, 2005, 126). Es decir, los mecanismos legales de negociación son prácticamente marginales en el mundo del trabajo colombiano.

estratégica de las fuerzas armadas, tendencia que al régimen bipartidista del Frente Nacional (1958nunca estuvo ausente en los gobernantes anteriores, 1974) fue modificada parcialmente con su lento desincluso los que impulsaban los diálogos con la guemonte y especialmente con la descentralización y la rrilla. En realidad, desde los primeros acuerdos con elección popular de alcaldes de finales de los años la insurgencia en los años ochenta, siempre se manochenta. Estos logros democráticos fueron ratificatuvo la decisión de fortalecer las fuerzas armadas con dos por la Constitución de 1991 que propició, tal vez diálogos de paz.23 El relativo fortalecimiento militar, sin proponérselo, un debilitamiento de los partidos luego de los “desastres” operativos de mediados de tradicionales al arrebatarles la repartición burocrática los noventa, se ha traducido incluso en mayor prede cargos locales y regionales y el manejo de los sencia de la fuerza pública en el territorio nacional,24 “auxilios parlamentarios”.22 Además la nueva Carta pero difícilmente esto significa una mayor y mejor alberga una tensión entre la consagración del Estado “presencia” integral del Estado. Social de Derecho y el aliento al neoliberalismo – El descuido de lo social ha seguido y la desisreflejo de las dos tradiciones que compitieron en su titucionalización se agrava con la intervención perseno, la liberal y la social-demósonal y mesiánica de Uribe Vélez, crata–. De esta forma, mientras se saltándose los canales regulares, inconsagran la diversidad cultural, cluidos sus ministros y las autoridalos mecanismos de participación des locales y regionales elegidas poEl momento es popular y la vigencia de los derepularmente. Para lograr los fines chos humanos en sentido integral, que se propone no le tiembla la propicio para que no solo civiles y políticos sino somano para cuestionar el ordenauna respuesta ciales y culturales, simultáneamenmiento jurídico –de hecho altos funcionarios del gobierno han propueste se alienta la disminución del autoritaria gane to desmontar aspectos progresivos aparato estatal, la autonomía de la aceptación de la Constitución del 91 como la banca estatal y el impulso a las pritutela y se derogó la prohibición de vatizaciones. La Constitución tampública. re-elección–. Hoy el Presidente está poco fue el esperado pacto de paz, obteniendo lo que por muchos años pues aunque se desmovilizaron albuscó la oposición: debilitar a los gunos grupos guerrilleros, los que partidos tradicionales, de por sí ya quedaron en armas coparon el esen crisis desde la Constitución de 1991. No solo es pacio abandonado y nuevos actores como el narcola primera vez que una disidencia liberal logra el tráfico y los paramilitares irrumpieron con fuerza, elepoder, sino que está empeñado en crear una nueva mentos que analizaremos luego. De esta forma, los derecha sobre las cenizas de los partidos tradiciogobiernos de los años noventa oscilaron entre la apernales.25 Ello ha obligado al sector social-demócrata tura neoliberal y atender a lo social, de una parte; y del Partido Liberal a aclarar su posición ideológica, entre la guerra y la paz, de otra. La resultante es no acercándose a la izquierda. No ocurre lo mismo con solo la pérdida de credibilidad en el marco instituel Partido Conservador que, salvo algunas personacional sino el aliento a una salida guerrera del conlidades, está por ahora a la sombra de la buena esflicto armado. Todo ello es muy propicio para que trella del Presidente. Para nosotros, esta polarizauna propuesta autoritaria gane aceptación pública ción, que analizaremos al final de este escrito, es como sucedió en 2002 con el candidato disidente algo novedoso pero discutible, especialmente por liberal Álvaro Uribe Vélez. las dosis que encierra de anti-política, la cual puede Durante los cuatro años de su primer gobierno ser funcional al autoritarismo del Presidente –fenóse puede hablar del fortalecimiento de la capacidad meno en el que Colombia no es única en el con16

cierto de América Latina–. El gran respaldo electoral que Uribe Vélez recibió en el proceso electoral de 2006 propone otra paradoja para la democracia colombiana: las mayorías parecen preferir la seguridad y el orden a costa de cierta libertad y de mayor equidad. Su propuesta de Estado Comunitario sintetiza tanto la “mano dura” en el manejo del orden público y su idea –retomada del gobierno de Rafael Reyes– de menos política y más administración, como el “relativo” descuido de lo social condensado en mayor apertura neoliberal combinada con una difusa autogestión comunitaria. Difícilmente este “fortalecimiento” del Ejecutivo vía un autoritarismo que debilita otras instituciones oficiales y los partidos políticos, es el camino para consolidar el Estado en sus múltiples funciones y menos para conseguir la anhelada democracia. Con el fin de entender la debilidad relativa o, mejor, el fortalecimiento selectivo del Estado colombiano y las dificultades en la construcción de la democracia conviene mirar otras dimensiones relacionadas con los procesos de globalización y el conflicto armado que padece el país.

L OS

EFECTOS DE LA GLOBALIZACIÓN

Los procesos de globalización son complejos y no necesariamente todos tienen consecuencias ne-

gativas para sociedades como la colombiana. Además, estas consecuencias no son todas imputables a la forma de mundialización de la economía capitalista. Si bien la imposición del dogma neoliberal ha tenido efectos nefastos para la economía colombiana en general y para el bienestar de los sectores subalternos en particular, también es cierto que en los últimos tiempos se han fortalecido mecanismos transnacionales que la gente ha aprovechado para atenuar esos efectos negativos. La apertura económica a los mercados internacionales, que se había manifestado desde antes en el modelo gradualista de desarrollo colombiano, tomó un carácter avasallador en los años noventa. En realidad lo que ocurrió en esos años fue una apertura “hacia adentro” que permitió el ingreso desbocado de importaciones, especialmente de bienes de consumo no durables y de lujo, con lo que se vio afectada no solo la producción industrial sino especialmente la del campo (Misas, 2002). Como es previsible, estas nefastas tendencias se podrían agudizar con la acelerada firma del TLC con Estados Unidos y el ingreso colombiano al Alca. Si bien la agenda neoliberal ha caído mundialmente en descrédito en los últimos años, dista de estar en retirada. El desmonte de lo poco de Estado de Bienestar que tenía Colombia y el furor de las privatizaciones en aras de una supuesta eficiencia del mercado, lejos de disminuir han aumentado en los últimos años como lo muestran las recientes li-

Otorgados por Carlos Lleras en la reforma de 1968 como compensación por la consagración del presidencialismo en el ordenamiento del gasto público.

En esto hay una curiosa, o paradójica coincidencia del Estado con la mayor guerrilla, las Farc, la cual desde sus orígenes proclamó la “combinación de todas las formas de lucha” y, aunque ahora parecen abandonarla, durante las conversaciones con Andrés Pastrana acordaron “negociar en medio de la guerra” (Valencia, 2002).

Eduardo Pizarro indica un crecimiento del Ejército Nacional, que contaba en 2004 con 191.000 integrantes y de la Policía Nacional, con 97.000 miembros (Pizarro, 2004, 306-7). León Valencia, por su parte, calcula que para 2001 había 128.000 soldados (Valencia, 2002, 177). Hallar cifras fidedignas del personal de las fuerzas armadas es difícil. Nosotros encontramos referencias que hablaban de 96.000 soldados y 80.000 policías a principios de los años noventa (Archila, 2003, 341), lo que sugeriría un crecimiento sustancial en el Ejército y menor en la Policía. Poco se dice de las otras fuerzas como la Marina y la Aviación, que posiblemente estén agregadas al Ejército en los datos de Pizarro. Lo que es más significativo y confiable es su señalamiento sobre la mayor presencia de la Policía en el territorio nacional: ahora en el 95% de los municipios cuando en 2002 tenía una cobertura del 85% (Pizarro, 2004, 304).

Es lo que algunos autores han designado como un “bonapartismo autoritario” con grandes dosis mediáticas (Sánchez, 2005).

quidaciones o ventas de empresas estatales de comunicación y bancarias, así como la división de la empresa petrolera, dejándole al Estado la parte menos rentable. Pero más de fondo está el descuido, cuando no el franco abandono, de la función social del Estado que ya denunciábamos. La propuesta neoliberal apunta a que el Estado solo se preocupe de lo social por la vía de la focalización del gasto a los más pobres –los mismos que crea el neoliberalismo– y por medio de subsidios a la demanda. Así, áreas cruciales de intervención como la salud y la educación se han visto profundamente afectadas. La crisis de la educación pública en todos los niveles, especialmente en el universitario, y el cierre de hospitales es una manifestación de este fenómeno. Pero también en el frente laboral el neoliberalismo ha atacado la estabilidad y la calidad del empleo anulando muchas de las conquistas de los trabajadores en materias de ingresos, prestaciones y pensiones, estabilidad laboral, capacitación técnica y bienestar en general.26 De esta manera, la agenda neoliberal incorporada con desigual entusiasmo por los gobiernos colombianos desde 1990,27 ha afianzado la fortaleza selectiva del Estado colombiano. La apertura neoliberal y en particular la firma del TLC a comienzos de 2006 –que está pendiente de la aprobación de los respectivos congresos– en la que Colombia deja de lado a socios temporales como Ecuador y Perú, refuerza el unilateralismo con que los dos últimos gobiernos vienen manejando los asuntos internacionales. Y no se trata de cualquier unilateralismo; es una política internacional orientada hacia –por no decir al servicio de– los Estados Unidos que también se manifiesta en la agenda contra las drogas y la lucha contra el terrorismo, ambas a la zaga de los dictados de Washington. Aunque se tocan las puertas de la Comunidad Europea y de países como Japón y la China, lo que cuenta en las decisiones oficiales de Colombia es una nueva versión del “respice polum” –mirar a la “estrella polar”, metáfora del presidente Marco Fidel Suárez en los años diez del siglo pasado, que significaba volver los ojos a Estados Unidos– (Pizarro, 2004). 18

Aunque el contexto mundial no favorece una actitud muy independiente, Colombia ha gastado el poco margen de maniobra en un acercamiento unilateral a la potencia del norte en aras de algunas prebendas comerciales. El crecimiento del cultivo de la coca y de la comercialización de la cocaína, desplazando en importancia a Bolivia y Perú, hace que el país sea el centro de atención de las políticas mundiales antidrogas.28 Pero nuestras elites asienten y colaboran activamente para que ello ocurra. Así el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002), superó con creces el aislamiento a que había sido sometido su antecesor y propuso el Plan Colombia que se adornó de propósitos sociales para esconder su real intención de guerra contra el narcotráfico y su supuesta aliada, la guerrilla. Los gobiernos Clinton y Bush no solo acogieron la propuesta sino que la han apoyado con vigor, convirtiendo a Colombia en su mejor aliado en la región, elemento que muchos de sus vecinos resienten. Después del 11 de septiembre de 2001, Pastrana primero y luego, y en forma más decidida, Uribe Vélez adhirieron a la campaña norteamericana contra el terrorismo, buscando solidaridades en el enfrentamiento interno contra las guerrillas a las que igualmente tacharon de terroristas. Por eso, al contrario de lo que ocurrió en casi toda América Latina, Uribe Vélez no dudó en respaldar a Bush en la aventurada guerra contra Irak.29 De esta forma el Estado colombiano debilita aún más su precaria soberanía; y lo hace no solo por presión externa sino por iniciativa propia. Esto nos deja bastante aislados en el concierto latinoamericano, como se traduce hoy en la amenaza de Venezuela –nuestro segundo socio comercial– de retirarse de la ya debilitada Comunidad de países Andinos (CAN), a la que Colombia no prestó mucha atención por tornar sus ojos a la “estrella polar”. Si bien la globalización manifiesta estos rasgos negativos para la fortaleza del Estado colombiano y el bienestar de su población, ya decíamos que no toda ella es condenable. Con más frecuencia, movimientos sociales de carácter local, nacional e incluso mundial utilizan diversos mecanismos globales para resistir a los embates del neoliberalismo. Tal es

el caso de la universalización de los derechos humanos en el amplio sentido de la palabra y la creación de instituciones trasnacionales que velan por su protección como la Corte Penal Internacional. En el terreno social, por ejemplo, han sido importantes las disposiciones emitidas por la OIT sobre protección laboral o las que obligan a los Estados firmantes –y Colombia lo hizo a comienzos de los 90– a consultar a las comunidades afectadas por megaproyectos de desarrollo o por la extracción de recursos naturales. Aunque en Colombia no hay altos indicadores de protestas contra aspectos de la globalización neoliberal, este tipo de acción no ha estado ausente y tiende a aumentar con fenómenos como el Plan Colombia, la guerra en Irak y las negociaciones del TLC y del Alca. Además, en forma creciente, las luchas locales se proyectan globalmente, contando con importantes muestras de solidaridad internacional, como ocurrió en las movilizaciones indígenas por preservar su territorio de una explotación petrolera, los U’wa, o de la construcción de una represa hidroeléctrica, los Emberá-Katío (Santos y García, 2004). Igualmente, en forma impensable hace unos decenios, campesinos y medianos empresarios cafeteros, arroceros y panaleros, conectados con redes mundiales, reclaman soberanía alimentaria y un comercio justo mientras reciben solidaridad de sindicatos, estudiantes, feministas, ambientalistas y otros nuevos actores sociales. Incluso no faltan los

colombianos que en otras partes del mundo se hayan sumado a las protestas contra la globalización neoliberal, o hayan juntado fuerzas con ciudadanos de los países en los que residen para denunciar a nuestros gobiernos de turno. Esto ilustra también una cierta desterritorialización de las protestas por multitudes que ya no responden a exclusivas identidades nacionales (Hardt y Negri, 2004).

C ONFLICTO

ARMADO ¿C ALLEJÓN SIN SALIDA ?

Si el impacto de la globalización es generalizado al orbe, así tenga rasgos complejos en cada nación, el actual conflicto armado parece ser una característica del caso colombiano que hoy escasamente comparte con algunas naciones africanas y de Europa del Este. Pero no todo es excepcional en nuestra violencia como muestra la historia latinoamericana. Ya veíamos que Colombia, al igual que muchas nacientes repúblicas iberoamericanas, tuvo dificultades en conseguir la unidad nacional, la que finalmente se logró por la combinación de dominio directo del Estado con uno indirecto y negociado con los poderes regionales que durante mucho tiem-

Estos aspectos fueron impulsados por César Gaviria (1990-1994) y se condensaron en las Leyes 50 de 1990, de reforma laboral, y 100 de 1993, de seguridad social. Actualmente cursa en el Congreso un proyecto de ley para rebajar el salario mínimo lo que afectaría el conjunto de los salarios y la capacidad de consumo de la población.

Ernesto Samper (1994-1998) quiso ponerle “corazón” a la apertura, pero las acusaciones de vinculación con el narcotráfico produjeron una crisis de legitimidad que lo hizo orientar el gasto social a objetivos más pragmáticos para salvarse de una condena en el parlamento, e igualmente debilitó los lazos con la comunidad internacional, especialmente con EE. UU., nación que no sólo lo “descertificó” en la lucha contra las drogas ilícitas sino que le negó la visa.

Nuevamente las cifras pueden ser engañosas, pero algo indican. Aunque los datos proporcionados por agencias norteamericanas muestran una disminución del área cultivada entre 1999 y 2004 (Rojas, 2006, 67), por recientes informes de prensa, los ajustes en la medición hecha por dichas agencias muestran un incremento para 2005. En todo caso Colombia desplaza a Bolivia y Perú doblando su producción de coca (ibíd., 68). La disminución en áreas cultivadas no significa debilitamiento en los ingresos por narcotráfico que llegaban al 3,8% del PIB en 1998 (Pizarro, 2004, 190). Hoy Colombia parece producir el 74% de la base de coca en el mundo (Rojas, 2006, 44).

Aunque en los últimos decenios hubo momentos de más actividad multilateral, e incluso de cercanía con el resto de Latinoamérica, un antecedente de esta actitud unilateralista fue el apoyo que el gobierno de Julio C. Turbay (1978-1982) dio a Inglaterra en su reconquista de las Islas Malvinas.

po se confederaron en los partidos tradicionales Conservador y Liberal. En dicho contexto se dieron las confrontaciones interpartidistas del siglo XIX e incluso la Violencia de mediados del siglo XX. Tan pronto se apagaba el conflicto bipartidista en el marco de un nuevo régimen de coalición del Frente Nacional surgieron, al igual que en otros países de América Latina, las guerrillas revolucionarias alimentadas por el triunfo cubano. Así aparecieron las prosoviéticas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc), el Ejército de Liberación Nacional (ELN) de rasgos castristas y un poco después el maoísta Ejército Popular de Liberación (EPL). En su momento adujeron la desigualdad social y la exclusión política como motivos de su rebelión. Después de una primera oleada de lucha armada en los años sesenta –que envolvió prácticamente a toda la izquierda colombiana y que tuvo momentos fulgurantes como cuando el sacerdote Camilo Torres ingresó al ELN para caer en combate a los pocos meses–, estas guerrillas cayeron en reflujo del que revivieron en una segunda oleada revolucionaria alimentada por el ejemplo de las guerrillas centroamericanas. En esos años un nuevo grupo armado de proyecciones más urbanas, el Movimiento 19 de abril (M-19), tuvo gran protagonismo. Hasta ahí el conflicto colombiano tenía rasgos parecidos a lo ocurrido en otras partes de América Latina y era relativamente simple: insurgencia contra Estado. En los años ochenta las cosas se complicaron porque no solo las drogas ilícitas se convirtieron en el combustible del escalonamiento armado sino porque aparecieron nuevos actores como los paramilitares, quienes fueron a veces fomentados por el resentimiento de las comunidades rurales ante los desmanes de la guerrilla, pero también en otras ocasiones fueron creados por sectores de la fuerza pública en el marco de una estrategia contrainsurgente (Romero, 2003). Su vinculación cada vez más estrecha con las mafias del narcotráfico hace que hoy sea difícil distinguirlos. Por su parte, la guerrilla que había logrado una cierta unidad formal a finales de los años ochenta por medio de la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar (Cgsb), se polarizó al comienzo del siguien20

te decenio. Grupos como el M-19, el PRT (Partido Revolucionario de los Trabajadores), el movimiento indígena Quintín Lame y la mayoría del EPL se desmovilizaron e ingresaron a la institucionalidad participando en la Asamblea Constitucional que dio origen a la nueva Carta en 1991. Los grupos que no se reinsertaron a principios de los noventa,30 se expandieron desdoblando frentes y salieron de su nicho original selvático para incursionar en áreas de mayor riqueza, incluidas las de narcocultivos. A pesar de la creciente participación de la guerrilla, especialmente de las Farc, en la cadena del narcotráfico, éste sigue siendo un medio y no un fin de su accionar, aunque sin duda esta participación trae consecuencias en su misma ideología y en la moral de sus miembros (Pizarro, 2004 y Valencia, 2002). Desde el lado institucional las cosas no son mejores. La respuesta del Estado a la violencia política ha sido errática, de corto plazo, por lo común ha sido con fines electorales y no ha contado con mayor continuidad entre los sucesivos gobiernos (Restrepo, 2006, 323-328). Algunos logros como los diálogos de los ochenta o las desmovilizaciones de comienzos de los noventa no han estado exentos del baño de sangre que sigue envolviendo a la nación y, en todo caso, no han logrado silenciar los fusiles. Los factores descritos hacen que la confrontación armada en Colombia se prolongue más allá de lo que ocurrió en Centroamérica y en Perú, las experiencias más cercanas, y, sobre todo, que al involucrar crecientemente a la población civil se degrade hasta convertirse en una de las peores crisis humanitarias que hoy contempla el mundo.31 Entender el conflicto armado colombiano es un verdadero rompecabezas. Y lo es porque no se trata de un mero ejercicio académico. Cada interpretación implica caracterizar a los actores y al conflicto mismo, lo que tiene evidentes connotaciones políticas. La violencia se puede condenar éticamente, como lo ha hecho la mayoría de los colombianos incluida la izquierda democrática, pero otra cosa es negarse a entenderla. Por ello coincidimos con muchos autores, quienes –en contra de la opinión del actual gobierno de Uribe Vélez– reivindican el

confrontación armada, la retroalimentan Tal es el carácter político del conflicto, así el componente caso de la descentralización, que siendo un logro del narcotráfico y las acciones terroristas oscurezdemocrático –pues favorece la mayor participación can cada vez más ese carácter (González et al., 2002, de los sectores subalternos–, en Valencia, 2002 y Pizarro, 2004). En Colombia termina estimulando a ese sentido el conflicto colombialos actores armados por el manejo no se enmarca en dinámicas hisque pueden hacer de los presutóricas y estructurales, aunque El carácter político puestos locales y regionales. Esto con particularidades en cada coes lo que se conoce como “clienyuntura. Así ante la débil presendel conflicto no telismo armado” (Peñate, 1997). A cia estatal en regiones de frontequiere decir que su vez, la descentralización favora, la guerrilla primero y luego los rece un mayor protagonismo de paramilitares, se convirtieron en responda las elites regionales y locales, quiereguladores de los conflictos y en simplemente a nes por temor a verse desplazacreadores de ordenes para-estatadas por nuevas fuerzas políticas les. Es lo que María Teresa Uribe “causas” como la construyen alianzas con actores llama también soberanías en disdesigualdad o la armados ilegales, debilitando aún puta (Uribe, 1997). Claro que si más el Estado (Romero, 2003). Por esto funciona en ámbitos locales, precariedad ello consideramos que el carácter en los planos regional y nacional democrática. político del conflicto colombiano predomina la lógica de control tereside más en la compleja relación rritorial y la consolidación de “coentre Estado y sociedad civil, es rredores” para el abastecimiento de decir, en la comprensión del orarmas y pertrechos y la salida de den social y del papel que allí cumple el Estado, la droga a los mercados internacionales (González que estrictamente en “causas” como la pobreza o la et al., 2002).32 El carácter político del conflicto no quiere delimitación de la democracia. cir que responda simplemente a “causas” como la Para entender mejor la complejidad de nuestra desigualdad o la precariedad democrática, según confrontación armada resta considerar el aspecto reclama la insurgencia.33 Incluso modificaciones progeopolítico. Aunque el colombiano es un conflicto gresistas para la democracia, lejos de disminuir la interno, siempre ha tenido connotaciones globales. 30

Un sector del ELN se desmovilizó en 1994 como Corriente de Renovación Socialista (CRS).

A comienzos de los años noventa Colombia llegó a tener la segunda tasa de homicidios del mundo, después de El Salvador: 78 por 100.000 habitantes en 1991 (Archila, 2003, 237). Aunque ha bajado –en 2002 llegó a 66– sigue siendo muy alta en términos comparativos. La violencia política sería responsable entre el 15 y el 20% de estos crímenes (Pizarro, 2004, 54). Algunas cifras adicionales ilustran la magnitud de nuestra crisis humanitaria: entre agosto de 2002 y diciembre de 2004 se denunciaron 414 casos de desaparición forzada, 3.127 ejecuciones extrajudiciales, 491 torturados y 1.437 amenazas de muerte. En cuanto a violaciones del DIH en solo 2004 se reportaron 2.218 infracciones graves a civiles muertos, heridos, torturados y amenazados, mientras se reportaron 895 combates con 1.906 combatientes heridos o muertos (Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu, 2005, 145-146). La cifra de desplazados internos se calcula en 3’000.000, algo menos del 10% de la población total del país.

Este no es el espacio para profundizar en las dinámicas del conflicto armado colombiano. Baste anotar, siguiendo a los autores citados, que hay marcadas diferencias entre la insurgencia y los paramilitares en términos del control espacial –más concentrados en los casos urbanos los segundos y retirados a las áreas rurales la primera– y formas organizativas –más federados los segundos, más centralizada la primera, especialmente las Farc–.

Pizarro llega a decir que, en contravía de lo reclamado por la guerrilla, el conflicto armado ha aumentado la inequidad de la sociedad colombiana (Pizarro, 2004, 252-253). Claro que este señalamiento es un tanto simple, pues la insurgencia puede argumentar que ella busca la toma del poder para transformar la sociedad y no meras reformas en el marco del capitalismo.

En el pasado fue más la lógica de la guerra fría que una efectiva participación de potencias extrajeras en nuestra confrontación. Esto explica, en parte, porque continúa vivo incluso después de la caída del muro de Berlín. Por supuesto, la dimensión global tiene hoy rasgos que acotan, pero no determinan totalmente nuestro conflicto. La guerra contra el terrorismo después del 11 de septiembre 2001 pone un nuevo contexto al conflicto colombiano. Ya veíamos como los últimos presidentes acogen sin grandes reservas la agenda antiterrorista norteamericana. De alguna manera ello les sirve para catalogar a los actores armados ilegales como terroristas, desvirtuando a su favor el carácter político de nuestro conflicto. De esta forma, la superposición de lógicas (locales, regionales, nacionales y aun globales), la multiplicidad de actores y las erráticas respuestas oficiales hacen del conflicto armado colombiano un verdadero galimatías en el que la población civil, especialmente en los campos, es la más afectada.34 Así se constata en sus efectos tanto físicos –asesinatos, detenciones arbitrarias, desplazamientos y exilio de dirigentes y activistas sociales y políticos–35 como en el debilitamiento de las organizaciones sociales hasta doblegarlas o desaparecerlas, especialmente en las zonas de choque armado más agudo, para no hablar del genocidio contra organizaciones políticas como la Unión Patriótica.36 Ante este escalofriante panorama, los sectores subalternos en Colombia no son pasivos y si bien no pueden dar respuestas masivas y contundentes, precisamente por la capacidad de coerción de los diversos grupos armados, sí levantan valientemente su voz de protesta, denuncian crecientemente los intentos de instrumentalización guerrera y proponen salidas al conflicto armado.37 En forma menos frecuente, pero más notoria, diversas comunidades rurales, especialmente los indígenas del Cauca, han promovido heroicos actos de “resistencia civil” contra la insurgencia, los paramilitares y los desbordes de la fuerza pública (Peñaranda, 2006, 554-559).38 Otras han promovido “comunidades de paz” con el fin de alejar de sus regiones, así sea temporalmente, 22

a los actores armados (García et al., 2005). Estos esfuerzos, como en general los desplegados por la sociedad civil en pos de la paz, no han podido cambiar el rumbo de la guerra en Colombia. Sin ser expertos en el tema, nos atrevemos a postular que la salida del conflicto depende especialmente de que las partes –Estado y actores armados ilegales– reconozcan la necesidad de negociar, cosa que parece estar distante en el caso colombiano.39 Por supuesto el fortalecimiento de un actor político que presione la salida política sería un paso fundamental (Valencia, 2002), pero esto no es un hecho consumado en Colombia porque la sociedad civil está dividida hoy en torno a la paz o la guerra, fruto del cambio en la dinámica del conflicto armado. El Estado, después de veinte años de combinar diálogos de paz con fortalecimiento del aparato militar, en 2002 invirtió los términos de su propuesta. En ello influyó el fracaso de las negociaciones con las Farc en el contexto internacional de la campaña antiterrorista después del 11 de septiembre de 2001. En efecto, Andrés Pastrana, en forma improvisada y con ribetes electorales, le apostó a un proceso de paz sobre la base de crear confianza en la contraparte, sin sacrificar el rearme de las fuerzas armadas. De esta forma a las Farc se les concedió en enero de 1999 una zona desmilitarizada, llamada de distensión, con un área de 42.000 km2 –tan grande como Suiza, aunque poco poblada–. La insurgencia, por su parte, llegó a la mesa de negociación envalentonada por los triunfos militares conseguidos a partir de 1996, lo que a su vez fue resultado de su decisión de privilegiar la acción militar sobre la política y de nuevos elementos tácticos (Valencia, 2002). Ninguna de las partes estaba convencida de que la negociación era la única salida; más bien los diálogos eran un paréntesis en la guerra, no el principio de su fin. Así no lo percibió la sociedad civil, que sí estaba convencida de la gran oportunidad política que representaban las negociaciones en la zona de distensión. Por eso acudió a las audiencias públicas y participó en las interminables discusiones programáticas.40 Pero el proceso no podía llegar a ningún término porque negociar en medio del

conflicto era dejarlo continuar en su propia dinámica. Así se hizo evidente el 20 de febrero de 2002 cuando Pastrana declaró rotas las conversaciones con las Farc. Con el ELN, la otra fuerza insurgente activa, no hubo diálogos en ese momento porque su accionar militar era menos notorio y porque ella misma le apostó a conversar más con la sociedad civil que con el Estado. Con todo, hubo intentos de crear otra zona desmilitarizada con esta guerrilla, aunque mucho más acotada que con las Farc. Pero los pobladores del Magdalena Medio se opusieron, en parte presionados por los paramilitares quienes sentían que con ello perdían territorios conquistados a sangre y fuego (Archila et al., 2006). El resultado de estos fracasos en los diálogos con la insurgencia es un viraje de la opinión pública hacia el discurso de Álvaro Uribe Vélez, quien desde hace años ha sido un acérrimo enemigo de cualquier negociación con la guerrilla para privilegiar la salida militar. Así llega al poder en la primera vuelta en 2002 e inaugura su política de “Seguridad Demo-

crática”. Según Eduardo Pizarro ésta tiene cuatro ejes: a) reconstrucción del Estado y de la gobernabilidad democrática; b) quiebra de las “economías de guerra”; c) superación del “empate negativo” por el fortalecimiento estratégico de la fuerza pública; y d) una vez se den las anteriores condiciones se buscarán negociaciones con los actores armados ilegales (Pizarro, 2004, cap. 7). Por detrás de estas estrategias hay un proyecto autoritario que ha sido denunciado –para disgusto del Presidente– por intelectuales, activistas sociales y las ONG de derechos humanos. Según estas denuncias, el gobierno de Uribe Vélez desconoce que haya un conflicto armado y más bien habla de una lucha contra el terrorismo, lo que involucra a la población civil en esta guerra, negando principios del DIH como el de “distinción” entre combatientes y no combatientes y el de “inmunidad” o la exigencia a los actores armados de no convertir a los civiles en objetivo militar (Zuluaga, 2005, 3). Recientemente, en su campaña como candidato a la reelección, el presidente Uribe ha ratificado

Pizarro insiste en cuantificar los “costos económicos” –directos e indirectos– del conflicto armado en Colombia, pero aporta cálculos muy disímiles que fluctúan entre el 0,5% y el 6% del PIB (Pizarro, 2004, 236, 249 y 252).

Además de los datos ya señalados de violación de Derechos Humanos y del DIH algunas cifras sobre actores sociales ilustran lo indicado: según Miguel Ángel Beltrán entre 1974 y 2004 fueron asesinados 2.118 indígenas (Beltrán, 2005, 93); en el caso de los sindicalistas, de acuerdo con la ENS, entre 1991 y 2002 fueron asesinados 1.504 activistas y 421 dirigentes laborales (fuente citada por Delgado, 2004, 56). Aunque el gobierno insiste en que han disminuido las violaciones de derechos humanos a los sindicalistas, las cifras no permiten sacar esta conclusión. Según la misma ENS entre el 7 de agosto de 2002 –fecha de posesión de Uribe Vélez– y el 1 de junio de 2005 se registraron 1.761 violaciones de derechos humanos a activistas laborales, cuando en los tres últimos años de Pastrana la cifra fue de 1.633, es decir hubo un aumento del 7,8%. Si se mira a las mujeres sindicalistas la situación se torna más dramática, pues se pasa de 187 denuncias en los tres últimos años de Pastrana a 529 denuncias en los tres primeros de Uribe: un aumento del 187,5%! (ENS, 2005, 132).

La Unión Patriótica fue resultado de las conversaciones de paz entre las Farc y el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986). En general se habla de más de 3.000 asesinados de ese movimiento desde 1986. Una investigación no publicada del profesor Iván Ortiz documenta 1.095 casos para los años 1986-1990.

Según la Base de Datos sobre Luchas Sociales del Cinep, el rechazo a la confrontación armada, la búsqueda de una solución política del conflicto, así como la exigencia del cumplimiento de los derechos humanos y del DIH constituye el principal motivo de las protestas desde los años noventa. En otra Base de Datos sobre Acciones por la Paz del mismo Cinep se señala que dichas acciones se han escalado desde los años 90 y en particular desde 1997, llegando a más de 50 por año.

Algunas autoridades locales y regionales han intentado promover actos de “resistencia”, que ya no son tan civiles, pero que logran tener algún impacto mediático. El mismo presidente Uribe ha buscado cooptar estos métodos en su lucha contra el terrorismo, sin tener el éxito que ha logrado en otros frentes. Este fenómeno, en todo caso, matiza la idea de un Estado monolítico e ilustra la fluidez de lo social y lo político en Colombia.

Pizarro cree que estamos en un punto de inflexión que nos acerca al final del conflicto armado por la supuesta superioridad estratégica de la fuerza pública (Pizarro, 2004), pero eso no es compartido por la mayoría de los analistas, como lo muestra el reciente libro del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (Iepri) de la Universidad Nacional de Colombia (2006).

Según León Valencia 23.795 personas desfilaron por la zona de distensión para escuchar 1.069 exposiciones (2002, 50).

su visión del conflicto en la que resuenan ecos anacrónicos de guerra fría: “el país va a tener que escoger entre la defensa de la política de Seguridad Democrática y el comunismo disfrazado que le piensa entregar la patria a las Farc” (El Tiempo, 6 de mayo de 2006, I6). Como quien dice, el que no está con él, es un “comunista disfrazado”, pero no cualquiera sino uno que le “entregará la patria a las Farc”. En este fuego cruzado la población civil termina siendo la víctima, lo que constituye el meollo de la crisis humanitaria por la que atraviesa el país y que dista de estar resuelta.41 Ahora bien, la administración de Uribe Vélez no cierra las puertas al dialogo, pero lo considera como última instancia, salvo en el caso de los paramilitares con quienes ha emprendido un discutible proceso de negociación. Así, hasta el momento –mayo de 2006–, se han desmovilizado más de 30.000 activos (muy por encima de los cálculos iniciales), que han entregado solo una tercera parte de las armas.42 Dentro de la llamada Ley de Justicia y Paz, que pretende darle marco jurídico a esta desmovilización (y a otras eventuales con la guerrilla), solo menos del 5% de los paramilitares han confesado crímenes para ser juzgados penalmente, de los cuales cerca de 50 están eximidos por figurar como “comandantes” de esos grupos, y el resto saldrá pronto porque hay múltiples rebajas a las penas. En todo caso el castigo máximo para quienes se acojan a esa ley será de ocho años, cuando la legislación normal tiene como pena máxima 40 años. De esta forma, las masacres cometidas por ellos no serán castigadas, lo que significa una gran impunidad. Tampoco habrá esclarecimiento total de la verdad y menos una completa restitución a las víctimas.43 Si bien dicha ley fue discutida ampliamente y aprobada por el Congreso, lo que formalmente es una muestra de democracia, poco se tuvo en cuenta a sus críticos, que no solo fueron las víctimas sino prestantes intelectuales y políticos, algunos de ellos afiliados al uribismo. Esto lleva a la triste conclusión que el proceso con los paramilitares es una pantomima, pues no solo no hay un desmonte total de las 24

estructuras militares –no se entregaron todas las armas, algunos no se han desmovilizado y otros han regresado a la actividad violenta–, sino que sus conexiones económicas y políticas siguen vivas.44 Lo que más les preocupa a los paramilitares es la amenaza de extradición a Estados Unidos o la eventual acción de la Corte Penal Internacional. Por eso adhieren al Presidente-candidato como tabla de salvación, dada la discrecionalidad de la que goza el gobierno para extraditarlos.45 Las discutibles negociaciones con los paramilitares y los primeros pasos que se dan con el ELN parecerían responder a una estrategia de aislar a las Farc para enfrentarlas directamente en términos militares y así doblegarlas para que regresen a la mesa de negociación. Ellas, por su parte, si bien han hecho un repliegue táctico, no están derrotadas. Igualmente se niegan a dialogar con el gobierno, aun en asuntos humanitarios, a no ser que se les despeje de nuevo un territorio sustantivo.46 Así las cosas, y para concluir este punto, ninguna de las partes en el conflicto están convencidas de la necesidad de negociar y, aunque sectores de la sociedad civil intentan presionarlas, poco pueden lograr ante esta mutua intransigencia. La reelección de Álvaro Uribe Vélez en la primera vuelta del 28 de mayo de este año, en la que obtuvo casi dos terceras partes de la votación –casi 10% más de lo conseguido hace cuatro años–, prologará el énfasis militarista más que político del conflicto armado colombiano. Con ello no solo habrá más guerra sino que la democracia colombiana seguirá debilitándose porque el ideal del mutuo fortalecimiento del Estado y la sociedad civil seguirá estando distante. Pero, por fortuna, la gente no se resigna ante este oscuro panorama. Veámos este componente definitivo en la utopía democrática colombiana.

CONSTRUCCIÓN DE DEMOCRACIA DESDE ABAJO

Para analizar los aportes de los movimientos sociales a la construcción de la democracia en Colombia, consideraremos brevemente lo que enseñan las protestas sociales y luego estudiaremos los nuevos contextos de la acción política desde el mundo de lo social.47 Según las fuentes de la figura 1 el total de luchas sociales en Colombia entre 1975 y 2005 es de 13.130. El promedio anual para estos treinta y un años es de 423 protestas, casi tres veces superior a la media histórica entre 1958 y 1974, que fue de 173 por año (Archila, 2003). Se constatan tres picos de actividad que han coincidido con momentos de re-

forma política o de diálogos con la insurgencia –1975, 1985-87 y 1999–. Pero no se podría concluir apresuradamente que hay una total correlación entre democracia y protesta, pues ha habido otros momentos reformistas que poco han suscitado movilización social.48 Por eso mismo llama la atención las cifras de los dos últimos años, en contra de un sentir común que supondría que durante el gobierno de Uribe Vélez disminuyó la protesta popular. La información que soporta la figura 1 arroja luces también sobre algunas tendencias de las luchas sociales en Colombia en la última parte del siglo XX e inicios del XXI. Aunque hay cambiantes protagonismos en los actores sociales, resalta el peso de los que portan una identidad de clase: obreros y campesinos. Sin embargo, estos últimos han dismi-

En ese contexto se producen las violaciones a los derechos humanos ya señaladas, a las que se suman las crecientes “detenciones arbitrarias” que, entre el 7 de agosto de 2002 y el 7 de agosto de 2004, fueron 6.332 en 507 eventos, lo que equivale a 8,7 personas detenidas diariamente. El carácter masivo e indiscriminado de estas medidas se demuestra en que en solo 77 eventos fueron detenidas 5.535 personas, que por lo general fueron dejadas luego en libertad porque no se les encontró relación con la insurgencia (Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Humanitario de la Cceeu, 2005, 147).

El Tiempo, 20 de abril de 2006, I2. Andrea González y Jorge Restrepo (2006, 8-9) acuñan cifras diferentes de paramiltares desmovilizados –28.255– y de armas entregadas –16.547–, lo que arroja una relación arma-hombre de 0,59, muy similar a la vista en otros procesos fuera del país y superior a los desarmes de la década del noventa, salvo el de la CRS. Su análisis matiza la pregunta que la gente se hace en torno a las armas de los paramiltares, pues enfatizan que este asunto no es el más importante dentro de los componentes de una estrategia de reducción de la violencia.

Un reciente fallo de la Corte Constitucional –cuyo texto definitivo aún no se conocía a mediados de junio– aunque deja viva la citada ley le pone algunas cortapisas cruciales: declarar el paramilitarismo como delito común y no político, dejar vigentes las penas de los que ya están acusados, exigir la confesión de toda la verdad, reparar a las víctimas con los bienes despojados y no contabilizar el periodo de diálogos para rebaja de la pena. Esto sin duda la modifica reduciendo sus alcances –lo que ha provocado airadas respuestas de los desmovilizados y sus aliados–, pero deja intactos elementos críticos de fondo como los aquí denunciados (El Tiempo, 19 de mayo de 2006, 28).

Algunos políticos señalados de tener lazos con los paramilitares, lograron ser nuevamente elegidos en marzo de 2006, a pesar de haber sido expulsados de partidos incluso de algunos uribistas. Sus estructuras económicas poco han sido tocadas salvo en algunos casos de evidentes actividades ligadas con el narcotráfico. Como si fuera poco, la revista Cambio calculaba que 2.500 paramilitares se mantenían en armas o habían engrosado a nuevos frentes de ellos (Cambio, 12-18 de junio de 2006, 20-26).

Recientes denuncias de infiltración paramilitar en un organismo de seguridad dependiente de la Presidencia (DAS), además de signos de corrupción, ponen en duda la distancia que el gobierno pretende mostrar ante estos actores armados ilegales.

Subsiste en las Farc una demanda territorial que de alguna manera refleja la búsqueda de reconocimiento nacional e internacional como “fuerza insurgente” y no terrorista. Esto lo traduce en forma pragmática uno de sus comandantes, el “Mono Jojoy”, al decir: “pasarán algunos años y volveremos para solicitar varios departamentos o simplemente para ir a salvar lo que quede de nosotros, sentados a la mesa, en algún pueblito de Alemania”, en despectiva alusión a los esfuerzos del ELN (Valencia, 2002, 79).

En esta sección nos apoyamos en la Base de Datos de Luchas Sociales que construye el Cinep desde 1975 con base en información de 10 periódicos. Como se decía en el apartado conceptual, la protesta es una forma de hacer visibles a los movimientos sociales, pero no es la única. Igualmente no toda lucha puntual genera movimiento social.

Tal fue el caso de principios de los noventa cuando se produjo la desmovilización de importantes contingentes guerrilleros o de mediados del mismo decenio cuando se intentó un cierto reformismo social. En uno y otro caso hay atenuantes como la apresurada apertura neoliberal de Gaviria o la crisis de gobernabilidad de Samper. Para un análisis más detallado de estas tendencias ver Archila (2003) y Archila et al. (2002).

Figura 1 Luchas sociales en Colombia 1975-2005

1000

Número de acciones

800

600

400

200

0 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20 20 20 20

Año

Fuente: Base de Datos sobre Luchas Sociales, Cinep.

nuido su visibilidad en términos de protestas, lo cual es una consecuencia más del conflicto armado colombiano, entre otros factores. Algo similar ocurre con los estudiantes, pero en forma menos dramática que los campesinos. En cambio cobra protagonismo el sector de “pobladores urbanos”, un actor policlasista por definición. Estos cuatro sectores dan cuenta de más del 90% de las protestas observadas en el país en los últimos 31 años. Ello sugeriría el peso de demandas por igualdad de clase, cosa que es ratificada parcialmente cuando se miran los motivos de las luchas sociales. En efecto, si bien históricamente más de la mitad de las demandas giraron en torno a asuntos “materiales” –salarios y empleo, tierra y vivienda, servicios públicos domiciliarios y servicios sociales– , desde los años noventa para acá las exigencias más políticas –incumplimientos de leyes y pactos, respeto a los derechos humanos y el DIH, papel de las autoridades y debates políticos, incluido el con26

flicto armado– cobran creciente importancia para constituir el grueso de las protestas actuales.49 Esto no significa que Colombia haya solucionado los problemas materiales de pobreza e inequidad, sino que el conflicto armado exige dar prioridad al respeto por la vida y las garantías constitucionales. Como decíamos al inicio, nuestro caso es un ejemplo, tal vez extremo, de la construcción de una ciudadanía civil y política en permanente disputa. Conviene resaltar también que las protestas por respeto a las diferencias étnicas, culturales, de género y de opción sexual, aunque no son muy numerosas tienden a aumentar en los últimos años, en consonancia con los vientos que soplan en otras partes del planeta.50 El análisis de la ubicación espacial de las luchas sociales permite igualmente interesantes reflexiones para el tema que nos ocupa. Son las áreas más desarrolladas en términos económicos, con mayor presencia estatal en forma integral y con más

“capital social” –condensado en organizaciones sociales y mayor participación política– las que más protestan.51 De nuevo parece que la lucha social se puede ejercer mejor en espacios más democráticos, lo que también funciona a la inversa: una democracia se fortalece si permite la expresión del descontento. Para nuestra lectura de la “lógica” de las protestas sociales, lo anterior nos permite ratificar que no es la privación absoluta la que motiva la protesta social sino la percepción de una inequitativa distribución de la riqueza (Archila, 2003, cap. 8). En términos territoriales también hubo hasta los años noventa una triple asociación entre zonas de creación de nuevas fuentes de ingresos –petróleo, metales preciosos, plantaciones bananeras o de palma africana y últimamente cultivos ilícitos–, mayores indicadores de violencia y números altos de protestas. Decimos que hubo esa asociación hasta los noventa, porque a partir de la implantación de los paramilitares en muchas de esas áreas o de la consolidación de las Farc en otras, las protestas sociales disminuyeron notablemente en esas regiones, transformando la distribución espacial de las luchas sociales.52 La ausencia de democracia las ahoga pero no las anula, pues todavía hay afortunadamente quienes desafían estos ordenes para-estatales. Lo que los datos resumidos muestran, en términos gruesos, es que, a pesar de la degradación de la violencia y de los efectos negativos que tiene para la sociedad civil, como ya describimos, la gente no se resigna y trata de jugar un papel activo, al menos para protegerse de sus devastadores efectos.

Además los análisis de las protestas enseñan que, sin duda, los actores sociales contribuyen a la democracia presionando por una ciudadanía integral, no sólo civil y política –dimensiones que se deben conquistar permanentemente–, sino también social. Exigen equidad socio-económica pero con respeto creciente por la diferencia cultural. Con todo su actividad no se limita a la protesta, también abarca un amplio espectro de acciones sociales y nuevas formas de incursión en lo político. Ampliemos estos otros aspectos para tener el cuadro más completo de la acción de los subalternos en pro de la utopía democrática en Colombia. Ya hemos señalado la tendencia a una creciente incorporación de temas políticos en las luchas sociales desde los años 80. Pues bien, si se mira con cuidado la figura 1, hay dos puntos de aumento del promedio de luchas en los últimos siete años: 1999 y 2004 (con 593 y 509 acciones respectivamente). Lo que llama la atención de estos dos momentos no es solo el número de protestas, sino los asuntos que se han debatido en la esfera pública: el Plan de Desarrollo del gobierno de Andrés Pastrana y las propuestas de referendo y reelección del actual mandatario Álvaro Uribe Vélez. En ambos casos se han producido acciones masivas y de cobertura nacional, sin que necesariamente reflejen el grueso de la opinión pública, que parece marchar por otra vía, especialmente durante el último gobierno. La coyuntura de 1999 sirvió para aclimatar la propuesta lanzada desde el sindicalismo de crear un Frente Social y Político (FSP) que ha tenido una destacada

No sobra recordar aquí lo que ya se decía sobre las múltiples acciones en favor de la paz y los eventos de “resistencia civil” a los actores armados ilegales o a los desbordes de la fuerza pública.

El reciente fallo de la Corte Constitucional que despenaliza el aborto en casos de violación, malformación del feto y afectación de la salud de la madre, es un ejemplo limitado, y tal vez tardío en comparación con otros países, pero significativo en la lucha por los derechos de las mujeres (Cambio, 15-19 de mayo, 2006, 30-32). Este hecho sugiere reflexiones sobre el uso de la ley para avanzar en la emancipación, tema que escapa a estas páginas pero que introduce nuevos horizontes a la lucha social y política en Colombia como sugieren Santos y García (2004).

Esto puede ser un ejemplo de cómo Estado y sociedad civil se fortalecen mutuamente. En efecto, un estudio adelantado por la Fundación Social sobre participación ciudadana en el plano local concluye que los más altos índices los muestran aquellos municipios en donde el Estado hace mayor presencia en términos de gasto público, visibilidad de las instituciones, planta de funcionarios y posibilidades de tramitar demandas y manejar conflictos (Sarmiento y Álvarez, 1998, 135-136).

Con un equipo de investigadores de Cinep hicimos este análisis para el caso del Magdalena Medio (Archila et al., 2006).

figuración en la vida pública nacional desde ese momento hasta hoy fundirse en el Polo Democrático Alternativo (PDA). A partir de 2003 las mismas fuerzas de izquierda social y política, a las que se suman sectores del centro liberal, se han atribuido la derrota del referendo uribista que pretendía cambiar la Constitución y se proponen enfrentar la reelección del Presidente, sin que en este caso el éxito esté garantizado (Rodríguez, Barret y Chávez, 2005). Es de resaltar igualmente, que en este proceso de politización la izquierda social y política expresada en el recién constituido PDA se deslinda cada vez más claramente de la opción armada encarnada por la insurgencia. Fruto de estos impulsos y de otros menos visibles por estar inscritos en el ámbito local y regional, hay indicios de un repunte significativo de la izquierda en Colombia. Desde finales de los ochenta y principios de los noventa, líderes y activistas de los movimientos sociales han llegado no solo a los escaños de los cuerpos representativos locales y nacionales, sino que han accedido por voto popular a alcaldías y gobernaciones. Esto es resultado de la búsqueda de representación directa de los actores sociales ante la crisis de la política. La novedad actual reside en dos factores: de una parte, en la formalización de organizaciones políticas hoy unificadas en el PDA, sin negar las tensiones existentes en su seno; de otra parte, en la conquista, en octubre de 2003, de algunos de los cargos más importantes después de la Presidencia de la República, como es el caso de la alcaldía de Bogotá y la gobernación del Valle del Cauca. Parecería que la creciente polarización política en Colombia, fruto de la disminución del centro durante el mandato de Uribe Vélez, ofreciera mayores posibilidades para que una “nueva” izquierda democrática accediera al poder nacional (Rodríguez, Barret y Chávez, 2005).53 Y en esto estaríamos en consonancia con los vientos que soplan en América Latina, aunque por el momento seamos gobernados por una “nueva” derecha. La irrupción de actores sociales en la política incluso electoral es un signo positivo de ampliación de sus horizontes de lucha y de maduración de pro28

cesos organizativos, lo que renueva la política, pues ella deja de ser un privilegio de las elites ilustradas de derecha e izquierda. Lo curioso es que esta renovación desde abajo ha presionado la formalización de estructuras políticas, a su vez exigidas por recientes reformas políticas. Decimos qué curioso, porque en términos comparativos en Colombia la izquierda ha tenido una tradición más partidista – incluso reforzada por la guerrilla que se comporta como Organización Político Militar (OPM)– que movimientista como ocurre, por ejemplo, en Bolivia y Ecuador (Rodríguez, Barret y Chávez, 2005). Ello bien puede ser reflejo de la relativa debilidad histórica de nuestros movimientos sociales, situación que comienza a cambiar en tiempos recientes. Lo que es evidente es la recomposición de la izquierda –social y política– en Colombia que se expresa en una naciente fuerza electoral superior a la mostrada en el pasado. Esto, sin duda, es positivo para nuestra democracia porque se pluraliza efectivamente. En estos procesos, que no son resultado exclusivo de la acción socio-política de la izquierda, hay al menos dos riesgos. Uno reside en que la izquierda social y política reunida en el PDA, tiene en su seno corrientes diversas que hasta hace poco no se podían ver ni en pintura. El “canibalismo” tradicional de la izquierda se recreó en nuestro medio por diferencias ideológicas y por viejos alineamientos internacionales, afortunadamente hoy en desuso. Estas diferencias bien pueden alimentar una sana pluralidad –un signo de los tiempos en la nueva izquierda en contraposición con el unanimismo de los partidos comunistas–, como bien pueden significar una amenaza para su unidad y la coherencia de su acción política.54 El otro riesgo es que, aunque hay una positiva integración entre izquierda social y política, ésta es todavía frágil porque responde a lógicas que han estado tradicionalmente separadas. Es claro que no todos los movimientos sociales por definición son de izquierda y que su acción política no se restringe al escenario electoral, por el contrario cubre una amplia gama de actividades en los terrenos públicos como las descritas en las luchas sociales.55 Pero

incluso cuando dan el salto a la política no siempre es porque quieran cualificar sus luchas. Este paso también puede ser resultado de la desinstitucionalización alimentada desde arriba, que ya analizábamos. Ante la crisis de organizaciones como los sindicatos y de viejas estructuras partidistas, además del recorte de salidas institucionales, la gente puede llenar espontáneamente el vacío, acudiendo a la “anti-política”, lo que derivaría en una situación de gran inestabilidad institucional que caracteriza a otros países de la región.56 Así el riesgo de la antipolítica es el otro lado de una “politización” de los movimientos sociales que puede atravesar palos en las ruedas de la democracia, porque debilita a los partidos y abre la puerta a un mesías que prometa la salvación… A pesar de estos riesgos, la democracia en Colombia recibe aliento desde la acción social y política de los grupos subalternos. Hasta ahora no han logrado torcer el rumbo de la guerra ni modificar el modelo económico imperante, pero dan pasos cada vez más firmes para “democratizar la democracia” colombiana. Así sea defendiendo la vida y el Estado social de Derecho, amenazados por múltiples fuegos, es grande su contribución a que la precaria democracia colombiana no se ahogue. Su aporte para fortalecer la sociedad civil, aunque no siempre es claro y contundente, parece anunciar mejores tiempos.

C ONCLUSIONES Los cuatro procesos descritos arrojan una realidad compleja en Colombia que llena de perplejidades a propios y ajenos. Así hemos visto que la violencia y la globalización neoliberal restringen la democracia y aumentan la inequidad, pero no son las únicas responsables, porque obran también elementos estructurales, especialmente en cuanto a la fortaleza selectiva del Estado –que a su vez está relacionada con el conflicto armado y la pérdida de autonomía nacional en el manejo de la globalización–. El gobierno actual, lejos de disminuir esas tendencias las realimenta. Aunque se manifieste algún fortalecimiento de la fuerza pública y una relativa disminución del accionar de los grupos armados ilegales, el conjunto de la política de Seguridad Democrática tiene más de seguridad que de democracia. El panorama es oscuro pero hay luces en el horizonte: en esta dirección podemos destacar como signos de fortalecimiento de sociedad civil los movimientos sociales politizados y la aparición de una izquierda democrática que puede consolidarse con la polarización que vive el país.

En las pasadas elecciones parlamentarias de abril de 2006, el PDA obtuvo algo más del 10%, cifra reducida en términos comparativos, pero significativa para Colombia en donde escasamente llegaba al 5%. En las elecciones presidenciales de mayo, el candidato del PDA, Carlos Gaviria, obtuvo algo más del 22% del total de votos, cifra histórica para la izquierda en Colombia. Estos resultados y la derrota del candidato oficial liberal, Horacio Serpa, dejan al PDA como la segunda fuerza política del país y como el eje de la oposición al segundo gobierno de Uribe Vélez, elementos que confirman las hipótesis esbozadas en este ensayo.

Aquí también se ven brotes de inconformidad con los gobiernos locales y regionales de izquierda por parte de sectores radicales que se preguntan en dónde está la diferencia con la derecha. Algo de ello se vio en el precario respaldo del PDA al alcalde Garzón en el reciente paro de transportadores en Bogotá el 2 y 3 de mayo. Son expresiones parecidas a las que se observan en otras partes del continente, pero aún es prematuro hablar de rupturas definitivas. En todo caso está por evaluarse rigurosamente el papel cumplido por la izquierda en estos ámbitos locales y regionales para tener un juicio más certero, cosa que esperamos emprender próximamente.

Un líder indígena caucano retrata la creciente búsqueda de nuevos escenarios de acción por parte de los subalternos. Hablando de la marcha o “minga” realizada a fines de 2004 señalaba: “…los indígenas ya no íbamos a llevar un listado de solicitudes sino a realizar una acción política” (Caldono, 2004, 16).

En el Carmen de Bolívar (Magdalena Medio) a principios de 2005 la gente reunida en la plaza portaba este letrero: “No queremos guerrilla, ni paramilitares, ni ejército, ni corruptos” (situación referida por Prada, 2005, 21). La consigna es bien parecida al grito de muchos protestatarios latinoamericanos: “Fuera todos…”.

Desde estas características Colombia aparece como excepcional en el conjunto de América Latina. Aquí tal vez reside la mayor paradoja: que siendo distintos somos parecidos. Mejor sería asumir la situación colombiana como un caso extremo, pero que comparte debilidades y fortalezas de otros países. Los efectos del neoliberalismo son similares, igualmente la precariedad de la democracia y de una ciudadanía civil, política y social. La violencia sí parece excepcional, pero no lo es del todo cuando se mira la trayectoria histórica del fortalecimiento selectivo del Estado en Colombia. En otros países latinoamericanos hubo violencia, y aunque parece superada, nadie puede asegurar que no vuelva a brotar como un recurso para dirimir las contradicciones de la sociedad. En un subcontienente en donde, a pesar de los logros democráticos de los últimos decenios, aun se disputa no solo la ciudadanía social sino incluso la civil y política, nada está asegurado. Más que pensar que Colombia está atrás o adelante de sus vecinos, es mejor concebirla como un proceso particular en coordenadas comunes, que arroja muchas enseñanzas tanto para quienes creen que todavía la violencia es la partera de la historia, como para quienes piensan que con un régimen autoritario todo se va a solucionar. Si hoy podemos aparecer únicos y aislados, nada asegura que el péndulo de América Latina no torne hacia nosotros o, mejor, que nosotros nos acerquemos a nuestros vecinos. La única salida del callejón para Colombia, es hacer lo que todos en América Latina buscamos: democratizar la democracia fortaleciendo mutuamente a la sociedad civil y al Estado, en su materialidad pero también en su capacidad de crear consensos. Esto implica una salida política del conflicto armado. En nuestro país la gente también lucha por una ciudadanía integral, así tenga que comenzar por garantizar el derecho a la vida. Los autoritarismos de derecha e izquierda son rechazados, a pesar de que hoy haya en embrujo con Uribe Vélez, fruto del cansancio de una guerra prolongada y degradada. Los movimientos sociales y la izquierda democrática e incluso sectores liberales y sin partido le apues30

tan a la utopía democrática, pero el contexto nacional e internacional no es propicio hoy para obtener grandes logros. En cualquier caso estos actores sociales y políticos no son simples entes pasivos que se resignan a hipotecar el futuro permitiendo que él sea una mera repetición del presente. Aquí, “otro mundo” no solo es “posible” sino necesario.

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POLÍTICA Y SOCIEDAD

LA ESTRATEGIA DE LOS PACTOS DE TRANSPARENCIA EN COLOMBIA* P OR J ACQUES M ERAT 1 A NDRÉ - NOËL R OTH D EUBEL 2

“Para los colombianos, la corrupción aparece como la principal justificación para un golpe de estado”.3

Artículo recibido en marzo de 2006. Artículo aprobado en mayo de 2006.

Sociólogo y politólogo, Magíster en Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad de Neuchâtel (Suiza).

Polítólogo, Magíster en Ciencias Políticas y Doctor en Ciencias Económicas y Sociales de la Universidad de Ginebra (Suiza).

Encuesta del National Democratic Institute, del Centro de Nacional de Consultoría y de la Fundación Buen Gobierno, realizada en 2004 y financiada por la Usaid.

I NTRODUCCIÓN ouglas North (1993, 16) define las instituciones “como las limitaciones que los humanos se imponen a sí mismos”. Sin ellas, la lucha de los individuos para la promoción de sus intereses, a menudo opuestos, podría implicar el empleo sistemático de medios violentos y la conversión de la sociedad humana en un lugar poco recomendable. Las sociedades humanas han pasado por diferentes tipos de regímenes, cada uno pertrechado de un conjunto de reglas propias. La sociedad medieval occidental estableció reglas para regular las interacciones entre tres categorías exclusivas de personas: la nobleza, el clero y el campesinado. La sociedad colonial igualmente definió normas para regular las interacciones entre los colonizadores y los colonizados. Los regímenes democráticos, a su vez introdujeron pautas que deben asegurar la vigencia del concepto de ciudadanía mediante el desarrollo de instituciones que permiten la participación política, las libertades civiles y un mínimo de garantías económicas para todas y todos. Las instituciones formales, el régimen oficial, siempre coexisten con instituciones informales. North usa el término “limitaciones informales” (ibíd., 17) para designar las “costumbres, tradiciones y códigos de conducta resistentes a las políticas deliberadas”, que implican cierta coerción para garantizar su observancia. North añade que las limitaciones informales “no solamente conectan el pasado con el presente y el futuro, sino que nos proporcionan una clave para explicar la senda del cambio histórico” (ibíd.). Es en ese marco teórico general donde el presente artículo quiere presentar los esfuerzos de lucha contra la corrupción en el contexto violento colombiano, particularmente en zonas periféricas, tales como el municipio de Tumaco, situado en la costa pacífica del Departamento de Nariño (suroccidente del país). Sin duda, la definición que Trans36

parencia Internacional da de la corrupción como “el abuso de un poder delegado para fines privados”4 puede entenderse en Colombia en referencia a la dificultad de muchos para aceptar las reglas del juego democrático. Como dato adicional, en el caso que nos ocupa, nos parece pertinente señalar que, según el Banco Mundial (2002, 932), la sociedad colombiana sería más consciente del problema de la corrupción que los países vecinos, pesar de soportar menos problemas de corrupción tradicional5 que estos países. En cambio, Colombia aparece en peor posición que sus vecinos en cuanto a la captura del Estado por poderosos grupos económicos, quienes financian generosamente campañas políticas con el fin de orientar a su favor la definición de leyes y las decisiones administrativas. Los narcotraficantes, los grupos paramilitares y los grupos guerrilleros ocuparían un lugar crecientemente importante en este tipo de corrupción. (ibíd., 936). En su primera sección, el artículo se propone dar una mirada a la violencia en relación con la realidad institucional del país. La segunda sección expone en muy grandes líneas lo que podría ser una estrategia de intervención acorde con esa realidad institucional. La tercera enfatiza en la importancia de la sociedad civil en todo proceso de fortalecimiento institucional, mientras la cuarta considera criterios determinantes para una participación constructiva de la sociedad civil. La quinta sección presenta una iniciativa colombiana de fortalecimiento institucional: los Pactos de Transparencia, los cuales involucran tanto al gobierno central y los entes descentralizados como a la sociedad civil del nivel local. Se trata de una estrategia que, por los resultados alcanzados hasta ahora, parece muy prometedora para la suerte de la participación en Colombia. Finalmente, la sexta parte del ensayo ilustra la aplicación de un pacto de transparencia en el municipio colombiano de Tumaco, que se ha caracterizado por sus altos niveles de corrupción y la presencia de actores armados irregulares.

M IRAR EL CONFLICTO DESDE EL TERRENO DE LA INFORMALIZACIÓN COMPETITIVA Colombia lleva muchos años de violencia, a tal punto que ese parece ser el estado “normal” del país. Sin embargo, para muchos de los que han trabajado en zonas violentas es evidente que la violencia se ha ido transformando con el correr del tiempo. Las metas políticas iniciales de los grupos alzados en armas talvez ya no son tan prioritarias, por lo menos en su actividad diaria, mientras que adquieren mayor importancia objetivos relacionados con la obtención de recursos económicos. Con frecuencia, se trata de defender estructuras económicas clandestinas ligadas al control territorial para la producción de estupefacientes y a prácticas de extorsión de recursos fiscales y presupuestales de los entes territoriales y de los ingresos de la economía privada local. Aunque la siguiente hipótesis esté lejos de ser totalmente comprobada, nos parece conveniente tomarla en consideración: si en las organizaciones (privadas, públicas o clandestinas) la autoridad se ejerce básicamente mediante el control sobre la movilización y la distribución de recursos y beneficios (salarios, perspectivas de carrera, reputación), resulta que, en los lugares de producción de estupefacientes y de extorsión de recursos públicos, es decir, en el ámbito local, los fuertes nexos existentes entre organizaciones de narcotraficantes, grupos alzados en armas y alcaldes que controlan recursos fiscales restan potencialmente autoridad o capacidad de mando a los dirigentes o representantes nacionales de estos mismos grupos. Así es muy posible que las decisiones relativas a las transacciones de estupefacientes y la extorsión de recursos fiscales sean adoptadas por los actores locales, es decir,

por las personas que están al mando de la instancia local. De modo que los grupos armados y las organizaciones delictivas “locales” ganan autoridad con relación a los cuadros del orden nacional. Para los grupos armados locales, constituidos frecuentemente por jóvenes de bajo nivel escolar para quienes las motivaciones principales se fundan en ganar un buen sueldo y ser reconocidos socialmente, lo importante es que se mantenga la situación tal cual está, porque es más provechosa que cualquier otra alternativa. Los mandos medios, que son sus dirigentes inmediatos, tienen un fuerte interés en el control de los territorios y en la acumulación de propiedades. Entonces, los cuadros políticos o dirigentes de nivel nacional ya no tendrían otro papel que el de defender la continuación de la situación de violencia a través de su apología y justificación. Si no respaldan las acciones de las estructuras económicas ilegales podrían simplemente ser dejados de lado. Su utilidad dependería estrechamente de su capacidad de apología y justificación en los diferentes escenarios de opinión (sociedad civil colombiana, actores internacionales). Si esta hipótesis es cierta, el centro de gravedad del poder de las organizaciones ilegales se habría desplazado hacia lo local. Esto pone al país en una situación que muchos consideran como compleja, pero que realmente se puede explicar de manera sencilla si se utiliza el enfoque neoinstitucionalista propuesto por Gretchen (2004) y basado en el desarrollo de las ideas de North (1993). Según Gretchen, las instituciones son las reglas y los procedimientos que estructuran la interacción social, porque limitan y posibilitan el comportamiento de los actores.6 Estas instituciones pueden ser formales o informales. Lo que caracteriza a las instituciones formales es que son creadas, difundidas y defendidas por medio de canales ampliamente aceptados como oficiales.7 En cambio, las

“Corruption is the abuse of entrusted power for private gains” www.transparency international.org

La corrupción tradicional se refiere a irrespetar los deberes propios de una función pública para fines privados.

“Rules and procedures that structure social interaction by constraining and enabling actors’ behavior” (Gretchen, 2004, 727)

“... formal institutions are rules and procedures that are created, communicated, and enforced through channels widely accepted as official” (ibíd.)

instituciones informales se constituyen mediante reglas no escritas y generalmente operan por fuera de los canales oficiales.8 La permanencia en Colombia de grupos armados y de organizaciones de narcotraficantes, que mantienen un sistema económico paralelo, pone al país, sobre todo a las zonas con fuerte presencia de estas organizaciones, bajo el imperio de instituciones informales. Sus reglas, generalmente no escritas, son comunicadas e impuestas, volviéndose así instituciones paralelas a las oficiales. Es importante anotar que las reglas informales establecidas por los actores ilegales se interconectan con reglas informales que rigen también en el seno del Estado, de forma tradicional y más en el sentido de North (1993): desde hace lustros, por ejemplo, los funcionarios y la clase política están acostumbrados a aplicar reglas informales en la distribución de los puestos públicos o en el otorgamiento de los contratos públicos (nepotismo, clientelismo). Estas instituciones subsisten a pesar de los avances logrados en la lucha contra esta informalidad tradicional en la última década. Por lo tanto, existe el riesgo de que las nuevas modalidades de informalidad institucional se apoyen y se acoplen con los aún importantes residuos de informalidad tradicional, afectando así, una vez más, las instituciones formales. Al cruzar dos variables (efectividad-no efectividad y efecto divergente-efecto convergente), Gretchen (2004, 728), propone una tipología de las instituciones informales. El primer tipo de instituciones es complementario de las instituciones formales efectivas. El segundo tipo está conformado por las instituciones informales que se “acomodan” con instituciones formales efectivas. El tercer tipo son las que substituyen a instituciones formales inefectivas, y el cuarto tipo hace referencia a las que compiten con instituciones formales inefectivas (ver tabla 1). La efectividad o no efectividad de las instituciones formales, compuesta por el conjunto de normas y mecanismos para su cumplimiento, depende precisamente de la capacidad de los canales oficiales para imponer el cumplimiento de sus reglas. 38

Nos parece que en Colombia, y con mayor frecuencia en zonas de conflicto, nos encontramos con el caso de instituciones informales que compiten con instituciones formales no efectivas. En algunos casos tenemos la impresión de que se podría proponer la presencia de instituciones informales sustitutivas, es decir, convergentes con el fin buscado por las instituciones formales y aceptadas por la colectividad. Eso podría ocurrir, por ejemplo, cuando los grupos ilegales alzados en armas cobran “vacuna” a empresas de extracción de recursos naturales para invertirlas en obras sociales, porque el Estado no lo hace a pesar de estar contemplado en la ley o porque el hecho de hacerlo puede ser percibido como justo (estilo de “El Zorro”). Existe también cierta convergencia y aceptación colectiva de las llamadas labores de limpieza social, por medio de las cuales “se remedia”, de manera informal y brutal, el asedio de la delincuencia común. Sin embargo, en el caso de las “vacunas”, el empleo con fines sociales de los recursos obtenidos no es muy común. Generalmente su destino es el sostenimiento de cuerpos armados y la provisión de rentas personales sin objetivos sociales palpables. El efecto de estas exacciones “institucionalizadas” no puede ser considerado como convergente y substitutivo de un impuesto cuyo fin sería la redistribución a través de la inversión en bienes colectivos. Es discordante con los efectos buscados por las instituciones formales, que condenan el enriquecimiento particular mediante el uso de la amenaza (la extorsión) como condición para una convivencia pacífica. De acuerdo con lo precedente, postulamos que Colombia vive una situación en la cual grupos minoritarios logran provocar mediante instituciones informales competitivas unos efectos divergentes, en detrimento de las instituciones formales previstas para sostener un proyecto de nación aceptado por las mayorías. La presencia de una fuerza de coerción armada y de importantes recursos económicos facilita el mantenimiento de estas instituciones informales competitivas y hace que la búsqueda de la efectividad de las instituciones formales sea particularmente difícil.

Tabla 1 Impacto. La institución informal es:

Convergente

Divergente

L AS

Las instituciones formales son efectivas

Las instituciones formales no son efectivas

Complementariedad: como una tarea de ay uda recíproca entre v ecinos de barrios populares, una institución informal puede ay udar a la Alcaldía de Bogotá a obtener el pago v oluntario del impues to predial (figura formal efectiv a en Bogotá), porque la gente está acos tumbrada a sacrificar parte de sus recursos para lograr un beneficio compartido de manera colectiv a. El pago del impues to predial, posibilitará, por ejemplo, la cons trucción de una escuela en el barrio.

Sustitución: las campañas de limpieza social organizadas por comerciantes son una ins titución informal que substituy e a la presencia efec tiv a de la policía en muchas ciudades y barrios de Colombia. Aunque la manera no es concordante con el marc o legal, el efecto, el orden público, lo es. Este tipo de instituciones informales desaparecerían, sin problemas, ante una may or efec tiv idad de las instituciones formales.

Acomodamiento: la influencia de los ex presidentes en la escogencia de los candidatos oficiales de los partidos políticos tradicionales a la Presidencia es una ins titución informal que ha permitido a las familias dirigentes históricas no perder su dominio a pesar de la obligación de pasar por el trance electoral. El ac omodamiento se da para prov ocar efec tos no abiertamente aceptados según las instituciones formales (¿qué tal si el nombramiento de los candidatos por los ex presidentes fuera una ley ?), pero sin v iolar estas últimas. Se mantiene porque finalmente es casi normal. Eso sucede, por ejemplo, cuando la ev olución ins titucional formal es más rápida que la ev olución de las relaciones de poder históricas y las prácticas correspondientes. En este caso el “guiño” de los ex presidentes coex iste amablemente con una ins titución form al efec tiv a: las elecciones presidenciales con sufragio univ ersal.

Competición: la famosa regla del 10% de comisión personal aplicada por los gobernantes en los contratos públicos es una institución informal div ergente con las ins tituciones formales, que prev én que los funcionarios son serv idores públicos y que de ninguna manera los pues tos públicos deben ser aprov echados para el enriquecimiento personal. Lo mismo pasa con las “v acunas” aplicadas por los grupos alzados en armas. El efecto de es te tipo de ins tituciones informales es fundamentalmente div ergente en la medida en que socav a principios constitucionales como la equidad, la prohibición del abuso de poder y la sujeción del poder armado al poder civ il. La compra de v otos y la distribución de pues tos públicos a seguidores de miembros de la rama legislativ a a cambio de la aprobación de ley es pertenecen también a este tipo, bajo la forma de clientelismo. El problema de estas instituciones informales competitiv as es que no desaparecerían automáticamente en caso de fortalecimiento de las ins tituciones formales, y a que sus defensores tienen intereses y posiciones importantes y son capaces de mantenerlas en función.

ESTRATEGIAS PERTINENTES

Ahora bien, es claro que el conflicto tiene también una dimensión estructural. Por ejemplo, los niveles de desigualdad crean tensiones fuertes. Disponer de más oportunidades educativas sería indispensable. Solamente en la medida en que la juventud esté más preparada se logrará escapar al círculo 8

vicioso de la vinculación de los jóvenes a grupos armados que organizan circuitos económicos informales basados en la extorsión y la clandestinidad, que refuerzan las instituciones informales competitivas y debilitan las instituciones formales. Está comprobado estadísticamente que existe una relación entre mayor nivel de educación de los hombres jóvenes y reducción de la probabilidad de su vinculación a grupos armados (Collier y Hoeffler, 2002). Está igualmente confirmado que una mejor educación permite un mayor crecimiento económico (Hoogeveen y Schipper, 2005).

“We define informal institutions as socially shared rules, usually unwritten, that are created, communicated, and enforced outside of officially sanctioned channels” (ibíd.)

Por lo tanto, lograr reversar la tendencia a la informalización competitiva requiere la puesta en marcha de un conjunto de medidas coordinadas. Esfuerzos aislados no coordinados tienen poco efecto. Por ejemplo, el trabajo hecho con miras a la preparación y organización de diálogos de paz solo puede ser exitoso cuando previamente, en las zonas dominadas por sistemas económicos informales respaldados por las armas, exista no solo un esfuerzo significativo para imponer el cumplimiento de las leyes por medio de un cuerpo armado oficial, sino cuando, al mismo tiempo, se pueda contar con una administración civil eficaz y eficiente, que use los recursos de inversión social de manera óptima y en el interés de los ciudadanos. Sin esta coordinación se corre el riesgo de invertir inútilmente muchos esfuerzos en diálogos de paz. No puede haber paz sin una política de seguridad coordinada con una administración pública y una política social efectivas. Consideramos que en Colombia se podrían obtener importantes “ganancias” con solo una mejora en el funcionamiento del Estado (Kaufmann, 1999). Reformas formales al marco de distribución y redistribución de los recursos no son absolutamente necesarias. Solamente con mejorar el cumplimiento del marco constitucional y legal actual se permitirían enormes avances en términos de oportunidades para la población pobre. No es necesaria una nueva Constitución, sino avanzar en el cumplimiento de la actual. Dicho de otro modo, es más importante mejorar el cómo que el qué. Esto es particularmente importante, si se tiene en cuenta la reconocida urgencia de una mejor optimización de los recursos utilizados en las políticas sociales de América latina (Clad, 1998, 11).

ESPACIO PARA LA SOCIEDAD CIVIL

Hoy en día el papel primordial desempeñado por la sociedad civil en los procesos de desarrollo es innegable. Su labor en el fortalecimiento de las 40

instituciones formales –otra manera de definir la gobernabilidad– es sumamente importante.9 Putman (1992) publicó uno de los primeros estudios, y el más famoso, sobre el papel de la sociedad civil en el desarrollo social y económico, y en él comparó el desarrollo de Italia del norte (hoy una región con gran capacidad industrial) con el de Italia del sur (relativamente subdesarrollada). El autor considera que el mayor desarrollo del norte italiano se debe a la naturaleza de la sociedad civil y al control que operaba sobre el funcionamiento del Estado. En pocas palabras, en esa región han existido muchas asociaciones que gozan de cierta autonomía10 frente al gobierno y a los partidos políticos mayoritarios, reflejo de una economía dinámica liderada por una multitud de pequeñas y medianas empresas, que han exigido al gobierno, a los partidos políticos dominantes y a los funcionarios públicos un buen nivel de cumplimiento con las instituciones formales. Al contrario, en el sur de Italia la sociedad civil ha sido débil, con pocas asociaciones autónomas y activas, el resultado ha sido un paisaje dominado por las prácticas clientelistas de los gobernantes, enriquecidos al amparo de la corrupción e incapaces de convertirse en aliados de los procesos de desarrollo. Dentro del mismo marco fundacional (el de la nación italiana), el estudio señala la existencia de dos caminos diferentes en un mismo escenario institucional formal, lo cual pone en evidencia el papel decisivo de la sociedad civil. Otro estudio importante es el de Grootaert y Narayan (1999), por medio de un análisis comparativo de cuatro municipios bolivianos, demuestran que cuando la sociedad civil es fuerte,11 existe mayor capacidad del Estado para producir o regular bienes y servicios públicos. Por lo tanto, hay evidencias de que el papel de la sociedad civil se relaciona con una evolución de las instituciones informales hacia la complementariedad con las formales. El papel positivo de la sociedad civil se puede entender como un aporte a la producción y protección de bienes y servicios públicos. Los bienes y servicios públicos tienen la característica de no poder ser administrados a la manera de bienes de la

economía mercantil. Esto es así por varias razones, que no detallamos aquí pero que tienen que ver, por ejemplo, con la imposibilidad de negar su acceso (el oxígeno es para todos, o la seguridad nacional inevitablemente para todos los nacionales) o su importancia constitucional para la sociedad (la educación o la libertad de emprender algo es para todos). Precisamos que entendemos por sociedad civil las asociaciones sin ánimo de lucro e independientes del Estado, constituidas legalmente o no, cuyo fin es la obtención, la producción o la defensa de bienes y servicios públicos. Es importante entender, digamos, que los gremios empresariales pueden ser sociedad civil en determinados momentos y en otros no. Cuando influyen en los parlamentarios para obtener del gobierno el desarrollo de la infraestructura de transporte en el territorio nacional, los gremios empresariales luchan por la obtención de un bien público, y entonces consideramos que el gremio pertenece a la sociedad civil. Pero cuando estos gremios presionan a los funcionarios públicos para la obtención de un contrato de construcción de viviendas subsidiadas ya no pertenecerían a la sociedad civil, porque luchan para la realización de un beneficio privado. Por otra parte, por encima de los gremios empresariales, las leyes, procedimientos y acciones estatales que permiten el buen funcionamiento del mercado son un bien o un servicio público que enmarca la acción privada de las empresas. Los partidos políticos, igualmente, pueden ser o no ser considerados como participantes de la sociedad civil. Cuando definen y promueven un programa político que, por ejemplo, contiene entre otros puntos un alza del salario mínimo legal, están defendiendo un bien público, que favorecerá a to-

dos. Pero cuando miembros de este partido político aprovechan su poder de voto en la rama legislativa para obtener puestos administrativos para sus familiares están tratando de percibir beneficios privados, circunscritos a ellos. Es precisamente por su incompatibilidad con la naturaleza de lo público que la ley prohíbe esta práctica. La pertenencia de las ONG profesionales a la sociedad civil tampoco se debe considerar como automática. Aunque su naturaleza es la de defender o producir bienes y servicios públicos, las buenas ganancias que se puedan recibir en este sector conducen a comportamientos muy cercanos a los de empresas privadas que luchan por alcanzar una ganancia privada. El mercado de las donaciones de la cooperación internacional a la sociedad civil ha acentuado este fenómeno. Pensamos que no va en contra de la naturaleza cívica de la ONG el hecho de tener profesionales pagados, pero se salen del marco que proponemos cuando las ONG son vehículos para captar y desviar fondos públicos. El papel de la sociedad civil en Colombia ha sido decisivo, por ejemplo, cuando organizaciones civiles propusieron a los ciudadanos votantes en la elección presidencial de 1990 que manifestaran su voluntad de convocar a una Asamblea Constituyente por medio de una papeleta depositada en las urnas. El respaldo masivo que los votantes dieron a la Constituyente fue determinante para que el gobierno convocara ese organismo. El resultado fue la ampliación de los deberes del Estado frente a la producción de bienes y servicios públicos y la introducción de cambios en las reglas que enmarcan el acceso al poder político, que, de paso, permitieron la desmovilización de un grupo armado políti-

Kaufmann, Kraay, Aart y Zoido-Lobatón (1999) demostraron la importancia primordial de la calidad de la acción del Estado en los procesos de desarrollo, lo que cuestiona la tesis neoliberal (o Consenso de Washington), que tiene como presupuesto de base el papel sistemáticamente negativo del Estado y busca en consecuencia reducir su incidencia en la sociedad.

Sobre la importancia de la autonomía, consultar también a Ackerman (2005). La autonomía frente al gobierno y al aparato estatal significa tomar decisiones propias, por ejemplo, en el primer paso de creación de la asociación, como después en asuntos como la financiación de las actividades y la fijación de las agendas.

En el estudio de Grootaert (1999), la fortaleza de la sociedad se mide con variables como el número promedio de membresía en asociaciones por cada familia, la frecuencia de reuniones y la participación en la toma de decisiones por parte de las asociaciones.

camente comprometido, el M-19. En este caso se trata de un ejemplo espectacular, porque consiste en una reforma de las instituciones formales particularmente importante. Queremos, sin embargo, reiterar que la problemática prioritaria actual que hemos identificado es la poca efectividad de las instituciones formales existentes frente a instituciones informales competitivas. Pensamos que lo importante reside en la efectividad de la regla formal más que en la regla formal en sí, pues las normas formales existentes en Colombia son, por lo general, ampliamente democráticas y aceptables. En consecuencia, lo que nos interesa principalmente es que funcionen mecanismos que permitirían mejorar el cumplimiento de las reglas. Por eso nos parece particularmente importante el papel que cumple la sociedad civil por medio del llamado control social a las actividades del Estado, bien sea frente al comportamiento de la fuerza pública o bien frente al comportamiento de los gobiernos locales, ambos actores determinantes en el conflicto, por su presencia y poder de incidencia en lo local. En esto coincidimos con el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (Clad) cuando enfatiza que el control de la población sobre la burocracia es lo que le asegura las mayores ganancias inmediatas (Clad, 1998, 17).

C RITERIOS IMPORTANTES EN LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL Ackerman (2005) señala criterios importantes que hacen más o menos eficaz el papel de la sociedad civil en el fortalecimiento de las instituciones formales. El primer criterio consiste en determinar hasta qué punto las iniciativas de control de la sociedad civil sobre la actividad estatal apuntan solamente a castigar a funcionarios por no aplicar las reglas formales, o si, por el contrario, buscan también recompensar actuaciones de acuerdo con el buen cumplimiento de las reglas formales. En la 42

medida en que las iniciativas de la sociedad civil proveen también incentivos para los funcionarios, ellas serán más fácilmente aceptadas y más constructivas. Los incentivos ofrecidos por la sociedad civil a los funcionarios no son necesariamente de tipo material, aunque se podría concebir un sistema de promoción y remuneración de los funcionarios que tendría en cuenta la opinión de la sociedad civil. Los incentivos pueden ser también inmateriales y tocar la esfera del prestigio y de la autoestima de los mismos. Es probable que un fuerte respaldo de la sociedad civil a los funcionarios que cumplen con su deber les permita fortalecer su posición en el aparato estatal. Las recompensas inmateriales y materiales se pueden complementar. La fuerte cultura de oposición y de desconfianza hacia la burocracia pública existente en Colombia y que hace ver al funcionario como un enemigo o un obstáculo, no favorece el camino hacia la mayor efectividad de las reglas formales. Alianzas entre actores de la sociedad civil y funcionarios virtuosos podrían empezar a transformar de manera positiva la relación Estado-comunidad. Un segundo criterio es el grado de institucionalización de la participación de la sociedad civil. Muchas iniciativas de la sociedad civil se enmarcan en “una cultura del evento” (Eberlei en Ackerman, 2005, 17) y ya están constituidas por series discontinuas de talleres y mesas de concertación, pero sin que estos eventos estén incluidos en un marco legal y organizativo estatal que asegure una incidencia a largo plazo de la sociedad civil. Si estos eventos movilizan muchas energías, no son necesariamente eficaces como instrumentos de control de la actividad estatal. Dependen siempre de la buena voluntad que los funcionarios tengan para participar en ellos (Ackerman, 2005, 17) o solo son tenidos en cuenta si los funcionarios creen poder instrumentalizarlos para sus fines. La institucionalización de la participación implica obligaciones para los funcionarios y ofrece mayores garantías de eficacia. En Colombia la Constitución de 1991 y las leyes que la siguieron han brindado numerosos mecanismos institucionales de participación. En el plano local exis-

apropiación y la ejecución de los recursos. Estas ten, por ejemplo, los comités de veeduría, los comiprácticas contrarias a las reglas ocurren cuando los tés municipales de desarrollo rural, los comités funcionarios satisfacen solicitudes insistentes elevamunicipales de planeación, etc. Son espacios recodas por grupos de presión sin que haya contrapenocidos por la ley. La participación de estos comisos. Incidir de manera eficaz para el cumplimiento tés en los procesos administrativos estatales es de las reglas formales exige mucha preparación y obligatoria. Eso pasa con los planes de desarrollo madurez (que tal vez podríamos también llamar esmunicipales, que deben ser concertados con los copíritu cívico) por parte de la sociedad civil. Solamités municipales de planeación. Sin embargo, esmente una vez que las organizaciones de la societos espacios son, a nuestra manera de ver, o subutidad civil logran insertarse de manera pertinente en lizados o a veces captados por algunos actores. Penlas complejas dinámicas estatales, ganan reconocisamos que sería deseable que, eventualmente, con miento, confianza en sí mismas y la ayuda de la cooperación interpoder para contribuir a la consnacional, la sociedad civil se pretrucción de lo público (ibíd., 37). ocupe más por apropiarse de estos Pensamos que en Colombia son espacios de participación. A menudo las muchos los anhelos de participar Un tercer criterio es la profunen lo público, pero que a menudidad de la participación o del coniniciativas de la do dominan iniciativas a las cuatrol social. A menudo las iniciativas sociedad civil no les les faltan conocimientos y de la sociedad civil no logran inciaceptación más amplios del “esdir en los mecanismos complejos logran incidir en tado del Estado” y de sus modos de toma de decisiones y de operaformales de operación. La particición del aparato estatal. Se quedan los mecanismos pación se limita a menudo a estaen la superficie. Las reglas formacomplejos de toma blecer listas de deseos o de agrales de formulación y ejecución de vios. los presupuestos públicos son parde decisiones y de El cuarto y último criterio es ticularmente complejas. Para incioperación del el grado de inclusión de las inidir eficazmente en ellas se requiere ciativas de participación y control entender los límites presentes, las aparato estatal. social. Por grado de inclusión se diferentes etapas del proceso, el entiende la medida en que la parpapel de los distintos niveles y deticipación involucra a amplios partamentos del aparato estatal, y sectores de la población, y más así mismo conocer los numerosos precisamente, desde nuestra persprocedimientos que deben garantipectiva, a los menos favorecidos. A menudo ocurre zar controles internos en la fase de ejecución. Inique hacer participar a ONG de “buena conducta, ciativas excesivamente superficiales y meramente profesionales de la clase media y políticos del cenreivindicativas de la sociedad civil pueden incluso tro”12 es más fácil que hacer participar a las “masas”. contribuir a la violación de las reglas formales. Se Es igualmente más fácil obtener la participación ha demostrado (Norton, 2002, 18) que fuertes peticuando uno es de la misma clase social que los ciones de derechos que no tienen en cuenta las resfuncionarios y comparte una visión del mundo y tricciones fiscales pueden favorecer prácticas clientelistas y terminan dando pie a violaciones de las unos comportamientos culturales similares. Pero la reglas formales en las cuales se deben enmarcar la participación y el control social solo serán eficaces

“well-behaved” NGOs, middle class professionals, and centrist politicians” (Ackerman, 2005, 22)

para el interés de los más pobres cuando ellos mismos puedan ser actores. Claramente, debido a las barreras culturales y cognitivas, hacer realidad esta participación es muy complejo. Por lo menos, es aconsejable no tener como asegurada de antemano la representatividad de las ONG, y ceciorarce periódicamente de la realidad y de la calidad de su servicio a las poblaciones que dicen servir. Los funcionarios, por su parte, deben aprender a dialogar con personas que no pertenecen a su clase social. Igualmente se debe aprender a tolerar las diferencias políticas, pues por encima de ellas se trata de lograr consensos y cooperación para la efectividad de unas instituciones formales. En Colombia existen ciertos sesgos en la participación, hay problemas con la representatividad de las ONG y, sobre todo, existe una cultura política excesivamente excluyente. La cultura política excesivamente radical (y, por lo tanto, generalmente excluyente) tiende a reducir la participación política a la movilización de “hinchadas” o “barras” (Roth, 2006, 194), a veces envuelta en discursos políticos nacionalistas o desarrollistas o en la retórica de la defensa de derechos humanos, sociales y económicos, y que en la práctica contribuyen a reforzar el statu quo, así como las instituciones informales competitivas divergentes, como el patrimonialismo y el clientelismo. Somos conscientes de que, en la práctica, el cumplimiento de todos estos criterios es una tarea muy compleja. Además, reconocemos que, en algunos casos, las iniciativas no institucionalizadas, las acciones directas, tienen más efectividad que la participación en las instituciones formales. El problema es cuando se piensa que este modo de acción o participación ostentoso es el único válido. Así mismo, es particularmente difícil combinar un control social profundo con un control social incluyente. De hecho, estos criterios (Ackerman, 2005) entrañan una descripción de interacciones ideales entre la sociedad y el Estado. Pensamos que pueden ser utilizados como referencias o como un tipo ideal (Max Weber) para guiar el diseño de iniciativas para la construcción de lo público, tanto por parte de las instituciones públicas o estatales como de la sociedad civil y sus organizaciones. 44

L OS

PACTOS DE TRANSPARENCIA : UN CASO DE CONTROL SOCIAL

Ubicación y descripción de los Pactos de Transparencia La corrupción administrativa es sintomática de una mayor debilidad de la institucionalidad formal en relación con la fuerza de instituciones informales competitivas (divergentes). Frente al dominio creciente de estas instituciones informales competitivas en las regiones colombianas, que tienen como consecuencia la desviación y la gestión clientelista de importantes recursos fiscales, tanto de las transferencias como de las regalías, el gobierno nacional colombiano puso en marcha en 2003 un programa para prevenir el fenómeno de la corrupción con la ayuda de la sociedad civil: los Pactos de Transparencia,13 que son impulsados por el nivel superior de gobierno, desde la Vicepresidencia de la República. Es, en esencia, una iniciativa que busca orientar y movilizar a la sociedad civil local y regional en tareas de control social enderezadas a mejorar el desempeño de las entidades descentralizadas, y en particular de las administraciones municipales. Los Pactos de Transparencia son acuerdos de voluntades suscritos por las cabezas de entes descentralizados, de una parte, y, de la otra, por organizaciones representativas de la sociedad civil. La autoridad que suscribe un Pacto se compromete a autorizar y facilitar el acompañamiento de la ciudadanía para verificar el cumplimiento de sus obligaciones y garantizar la publicidad de las actuaciones públicas. Las organizaciones de la sociedad civil conforman un Comité de Seguimiento para efectuar el seguimiento y evaluar la observancia de los compromisos firmados por la autoridad. El Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción nombra asesores para apoyar el Comité que sirven de interlocutores para los Comités de Seguimiento.

Antes de entrar a examinar el contenido de los Pactos de Transparencia vale la pena precisar que la corrupción administrativa a escala local causa importantes efectos negativos sobre las posibilidades de desarrollo y de reducción de las desigualdades. Los gobiernos locales colombianos son, por ejemplo, responsables de la ejecución de los recursos que corresponden a la educación escolar primaria y secundaria, elemento clave para la inclusión económica de la población. Son igualmente responsables de la ejecución de los recursos de salud para la atención en los niveles uno y dos, que corresponden a las necesidades básicas de la población más pobre. De igual manera, las obras de infraestructura y la gestión de los servicios públicos en el ámbito del saneamiento básico están a cargo de los gobiernos locales. Experiencias similares a los Pactos de Transparencia en otros países han dado resultados extraordinarios. En Uganda, un estudio del Banco Mundial publicado en 1991 puso en evidencia que de las transferencias del gobierno central a los gobiernos provinciales destinadas a escuelas rurales, solo el 30% llegaba efectivamente a estas escuelas (Norton, 2002, 27). Según Heimans (2002, 20), tal vez por sus limitaciones de personal y de comunicación, el gobierno central no se daba cuenta de esa situación. En el marco de su sistema de seguimiento al gasto público,14 el gobierno ugandés decidió implementar las siguientes medidas: publicar las transferencias para las escuelas en periódicos y radios locales; pedir a las escuelas publicar en tableros las transferencias recibidas al fin de cada mes; fortalecer las leyes para permitir el acceso del público a las informaciones; obligar a los municipios a consignar las transferencias destinadas a la educación en cuentas bancarias abiertas por cada escuela. En 1995 se pudo poner en evidencia que el 90% de los recursos llegaba a las escuelas. Estas medidas senci-

llas y de bajo costo lograron cambiar las relaciones de poder entre ciudadanos y gobiernos locales, fomentando en los últimos una mayor cultura de rendición de cuentas y de servicio al público. Los Pactos de Transparencia colombianos buscan el mejoramiento del desempeño del sector público por medio de la publicidad y la circulación de la información. Liderados por las Cámaras de Comercio, las cuales, según una encuesta de percepción de la población colombiana realizada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP, 2005, 32), disponen de un importante capital de confianza, se crearon Comités de Seguimiento, conformados por organizaciones de la sociedad civil de las localidades. La misión de los estos organismos es la de hacer cumplir los compromisos de transparencia firmados por los directores de los entes descentralizados. En el caso de los municipios, los alcaldes firman los siguientes compromisos (lista no exhaustiva): a) En al ámbito general: • Dar a conocer al Comité el estado en el cual han recibido el municipio de manos de la administración precedente, en forma suficientemente detallada por medio de una metodología elaborada por la Escuela de Alto Gobierno de la Escuela Superior en Administración Pública (Esap). • Publicar en medios de comunicación masivos los nombres de los beneficiarios de subsidios de salud, educación y servicios públicos, así como la metodología utilizada para identificar a tales beneficiarios (encuesta Sisben y estratificación socio-económica). • Implementar en la alcaldía y dar a conocer mecanismos para recepción, trámite, seguimiento y respuesta de peticiones, quejas y reclamos de la ciudadanía.

Para mayor información, se puede consultar la página web de la Vicepresidencia de la República de Colombia: www.anticorrupcion.gov.co/ estrategia_reg/mapa/pactos.htm

Public Expenditures Tracking System es una herramienta concebida por el Banco Mundial.

• Entregar la información solicitada por las veedurías dentro de los diez días calendario siguientes a la fecha de la petición. b) En el ámbito de la planeación y del presupuesto: • Formular y ejecutar el Plan de Desarrollo y el Presupuesto Anual de Inversión, en el componente de libre destinación, con participación activa de la ciudadanía. • Dar a conocer al Comité de Seguimiento los montos y la destinación de los recursos del Sistema General de Participaciones y de Regalías, dentro de los tres días hábiles siguientes a su recibo. c) En el ámbito de la contratación: • Dar cumplimiento a la publicación del pre-pliego, pliego de licitación y fechas y lugares de realización de eventos de control social a la actividad de contratación, y dar respuesta a las observaciones que hagan las veedurías y la ciudadanía en general. Lo anterior en los términos del Decreto 2170 de 2002. • Dar cumplimiento estricto a lo prescrito en el artículo 51 de la Ley 190 de 1995, haciendo las publicaciones en carteleras ubicadas en la Cámara de Comercio, en la sede de la administración municipal, en las asociaciones de profesionales y a través de medios masivos impresos o electrónicos. • Convocar a las organizaciones de la sociedad civil para que hagan acompañamiento y control social a los procesos de contratación en los términos señalados en el Decreto 2170 de 2002, y acordar y cumplir un calendario de reuniones y espacios reales o virtuales de interacción con las veedurías. d) En al ámbito del fortalecimiento institucional: • Nombrar al Jefe de Control Interno del municipio a través de los esquemas de meritocracia, en coordinación con el Departamento Administrati46

vo de la Función Pública, cuando este cargo exista, e implementar un Sistema de Control Interno, en los términos establecidos en la ley y según las directrices impartidas por el Departamento Administrativo de la Función Pública. En cuanto al Comité de Seguimiento, se compromete a lo siguiente: • Articular las organizaciones que representa con el fin de que hagan veeduría, acompañamiento, seguimiento y evaluación a la gestión de la administración municipal. • Hacer seguimiento y evaluar los avances y resultados del cumplimiento de los compromisos específicos del Pacto, informar periódicamente a la ciudadanía y al Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción (Pplcc) con copia al alcalde, y comunicar al Pplcc las contravenciones del Pacto cometidas por la administración local y la ciudadanía. • Representar a la comunidad, en particular a las organizaciones sociales que lo conforman, frente a la administración, los organismos de control, los medios de comunicación, el concejo municipal y el gobierno nacional en lo relacionado con la estrategia Pacto por la Transparencia. • Apoyar a las veedurías o a los ciudadanos en la consecución de información cuando no reciban respuesta oportuna o satisfactoria por parte de la administración municipal. Finalmente, los funcionarios del Pplcc se comprometen a: • Hacer seguimiento al cumplimiento de los compromisos adquiridos en el presente Pacto. • Publicar anualmente un ranking nacional de cumplimiento de los compromisos del Pacto por la Transparencia entre las alcaldías y gobernaciones que lo suscribieron.

Alcances y dificultades Es claro que la sola estrategia de firmar Pactos de Transparencia no es suficiente en el contexto colombiano. Debe ser un complemento de medidas coercitivas institucionales y formales destinado a mejorar la situación de orden público y a promover medidas que apunten a elevar la efectividad de los organismos de control y de la política social. Así se creará, pensamos, un contexto más favorable para la realización de diálogos de paz y desmovilizaciones de grupos armados. Según fuentes oficiales, los Pactos de Transparencia han permitido descubrir a tiempo actuaciones administrativas indebidas. Han funcionado como alertas tempranas, haciendo el “ruido” necesario para que se detenga el proceso. Esta estrategia preventiva ha sido, al parecer, eficaz. Seguramente muchos observarán que buena parte de los compromisos adquiridos por los administradores locales elegidos por voto popular no son más que las obligaciones legales. Los Pactos no añadirían nada a sus obligaciones. Y en efecto, no se trata de adicionar nuevas normas a la multitud ya existente. La estrategia de los Pactos de Transparencia consiste más bien en hacer hincapié en unas normas centrales a fin de mejorar, de una parte, la circulación de la información entre gobierno y sociedad civil y, de otra parte, la efectividad de la acción estatal. De la abundancia de normas contenidas en manuales y códigos de procedimientos para uso exclusivo de juristas y burócratas, se extraen las necesarias a la estrategia de prevención de la corrupción. Se trata de ganar en efectividad por medio de una actitud activa, de la expresión de una voluntad política extendida a un cuerpo especializado de funcionarios y de miembros activos de la sociedad civil. La actitud diligente hacia la efectividad consiste en hacer cumplir las normas por persuasión previa y no esperar a que sean violadas para empezar un proceso demasiado largo y tortuoso de sanción a su autor y reparación a los afectados. Es fundamentalmente una estrategia “blanda”, constructiva, persuasiva y preventiva para escena-

rios institucionales formales particularmente inefectivos y dominados por mecanismos informales violentos y divergentes. Hay que recordar que el derecho a la información, si bien es reconocido formalmente, está a menudo lejos de ser respetado. Un estudio del Open Society Institute (Ackerman, 2002, 19) hecho en cinco países demuestra que en promedio, y a pesar de la adopción de leyes defensoras de la libertad de información, solo el 35% de las solicitudes de información son respondidas. Pero es claro que el acceso a la información es seguramente un mecanismo intermedio indispensable para avanzar en el cumplimiento de los derechos humanos (Jenkins y Goetz, 1999). Las experiencias dolorosas y frustradas de la sociedad civil en la materia, al reflejar la impotencia frente al silencio administrativo y a las tácticas de desgaste, enseñan que los mejoramientos no son posibles sin contar con cierta voluntad política del gobierno. Los Pactos de Transparencia se constituyen en una verdadera estructura de oportunidad para la sociedad civil. El ejercicio tiene la gran virtud de capacitar en asuntos de administración pública tanto a la sociedad civil como a los propios funcionarios locales. De un lado, el hecho de estar en la obligación de presentar información obliga a las administraciones a cumplir con los procedimientos y a cumplir con la legalidad. Las solicitudes a las cuales hay que responder provocan procesos de organización en el seno de las administraciones, tales como la realización de balances del gasto a fin de cada mes, la actualización de listados de beneficiarios de subsidios y la organización de licitaciones públicas para seleccionar contratistas. De otro lado, la obligación de rendir cuentas ataca directamente a la “cultura burocrática cerrada” (Norton, 2002, 37) vigente en muchos aparatos estatales. Igualmente, el proceso capacita a los funcionarios en destrezas socio-políticas, en el sentido de mejorar sus capacidades para trabajar y comunicarse con los actores de la sociedad civil (ibíd.). Los Pactos de Transparencia han abierto canales de comunicación inexistentes anteriormente en 47

la historia de la participación ciudadana en Colomcarrera política. El nivel central de gobierno está bia. Lo que ha cambiado es la disponibilidad y la comprometido en tener en cuenta los resultados de voluntad de un órgano estatal de nivel central a las evaluaciones de transparencia en decisiones fucooperar de manera diligente con la sociedad civil turas de aprobación de recursos fiscales adicionales local. Ciertamente se debe ahondar en esta direca los municipios, lo que vincula la calidad del goción, pues los análisis comparativos internacionales bierno a las posibilidades de ampliación de los preenseñan que para arrojar beneficios esperados en supuestos municipales. término de gobernabilidad, las descentralizaciones Los Pactos son institucionalizados en la medipolíticas, fiscales y administrativas que han ocurrida en que son un programa del Estado central que do en América Latina en los años noventa, y en las se aplica en todo el país. El programa tiene tamcuales Colombia fue pionera, requieren el desarrobién el apoyo de organismos multilaterales. Es pollo de mecanismos efectivos de sible que en el futuro la experienrendición de cuentas y responsacia ofrezca pistas para adaptaciobilidad pública en el terreno local. nes o innovaciones legislativas. En Cuando en las localidades la sola práctica la existencia de una voLos Pactos de ciedad civil no tiene la capacidad luntad expresada desde el más Transparencia son suficiente para exigir y obtener renalto nivel del Estado es imprescindición de cuentas de los gobiernos dible para lograr cambios en las herramientas de locales, el gobierno central puede prácticas de los entes administraparticipación apoyar oportunamente a la societivos locales. En ese escenario las dad civil local en la puesta en marrelaciones de poder entre sociedad eficaces porque cha de mecanismos de control socivil y administraciones son a mecial, a fin de ir respondiendo a las nudo muy desiguales, lo que no hacen que la crecientes demandas democráticas permite a la primera encontrar sociedad civil de la población (Clad, 1998, 9). medios de presión eficaces sobre la administración. Además, como pueda ejercer Incentivos positivos, ya se explicó, la sociedad local veeduría. institucionalización, funciona acorde con instituciones profundidad e inclusión informales como el clientelismo y a menudo es blanco de las intimiLos Pactos de Transparencia daciones de los grupos armados son herramientas de participación que actúan fuera del marco consy control social potentes porque proveen incentivos titucional. En el caso de Tumaco (ver abajo), la positivos y son institucionalizados, profundos y, deinstitucionalización desde el centro fue decisiva pendiendo de cómo se estructuran, incluyentes. para “dar la talla”, llamar la atención y lograr maOfrecen incentivos positivos a políticos y funyor efectividad en materia de control ciudadano cionarios. Los Comités de Transparencia están desfrente a la alcaldía municipal. tinados a evaluar el grado de cumplimiento de Los Pactos de Transparencia son herramientas los compromisos firmados por las alcaldías. Los de participación eficaces porque hacen que la soresultados de las evaluaciones son sometidos a ciedad civil pueda ejercer veeduría en tiempo real a comparación entre las diversas alcaldías y publilos mecanismos de toma de decisiones y operación cados en los medios de comunicación. Los alcalque determinan la distribución de los recursos púdes que logran una buena evaluación ganan así blicos. Por ejemplo, los Comités de Seguimiento a credibilidad, lo que es bueno para el futuro de su los Pactos se enteran de la fecha en que han sido 48

efectivamente giradas las transferencias fiscales desde la capital a las cuentas bancarias de las administraciones locales. Pueden verificar en tiempo real los procedimientos de asignación de estos recursos a diferentes programas, proyectos y operadores. También los Comités están involucrados en el trabajo complejo de estratificación de la población vulnerable, y luego en los procedimientos de selección de los beneficiarios de los subsidios de salud (régimen subsidiado). Ya habíamos señalado que el hecho de que esta participación sea profunda obliga a las administraciones a cumplir con los procedimientos. Es un control previo, preventivo, que va inmerso en los detalles del manejo administrativo. Demanda de la sociedad civil diplomacia, diligencia y cierto de nivel de entendimiento del trabajo administrativo, para estimular y no impedir el debido curso de las operaciones. La inclusión es tal vez el talón de Aquiles de los Pactos de Transparencia. Los Comités de Seguimiento están abiertos a todos los actores de la sociedad civil que deseen participar en su diseño. En la práctica, lo complejo de los asuntos tratados y la necesidad de actuar con una cierta diplomacia y respeto para no aparecer a los ojos de los funcionarios como portadores de una estrategia de oposición política, impiden frecuentemente la participación efectiva de muchos actores. Es difícil articular la práctica de un control pertinente y técnico con la cultura del reclamo (voice) y de la movilización, que piden soluciones inmediatas, tal como ocurre a menudo en las asociaciones de base. Este contraste torna particularmente complicado, para los organizadores de los Comités, lograr una amplia inclusión social. A veces, la actuación de líderes comunitarios es difícilmente previsible, y a veces no es totalmente pertinente. Toman iniciativas en solitario, valiéndose de su pertenencia a los Comités oficiales para incursionar en las administraciones, a menudo con la intención de recibir algún favor a cambio de un comportamiento menos atropellador. Tampoco es raro que las reuniones de los Comités se vuelvan escenarios para concurso de oratoria, de protagonismos, de luchas por el poder de la palabra, en

detrimento de un trabajo organizado y eficaz. De otro lado, también es cierto que los Comités pueden ser proclives a cerrarse a la participación amplia, por el deseo de algunos grupos privilegiados de entenderse a solas con la administración, a fin de hacer prevalecer sus intereses específicos más urgentes. Por estas razones, la estrategia de transparencia necesita líderes sociales capaces de ofrecer una participación de alto nivel técnico y conceptual, productiva e incluyente de una gama amplia de actores de la sociedad civil. Lograr la inclusión es ciertamente el desafío mayor que enfrenta en el futuro la estrategia de transparencia.

EJEMPLO DE

T UMACO

(2004-2005)

¿Cuál era la situación inicial? • A principios de 2004, en un Consejo Anticorrupción efectuado en la ciudad de Popayán (Cauca), el Vicepresidente de la República, Francisco Santos, declara que 7.800 millones de pesos (un millón de dólares equivale aproximadamente a 2.400 millones de pesos colombianos) del régimen subsidiado de salud habían desaparecido en el municipio de Tumaco. Se trataba de casi la mitad del presupuesto anual de este rubro, destinado a cubrir la salud básica de más de 100.000 personas de bajos recursos. • En 2004 la Contraloría Nacional, ante la solicitud de Pastoral Social de Tumaco, pone a disposición un informe sobre sus actividades de control en el municipio en el periodo 2002-2003. Se pueden resaltar algunos ítems de este informe: a) Las zonas rurales del municipio, azotadas por el conflicto armado y en donde los campesinos no tienen una alternativa distinta del cultivo de la coca, están muy afectados por la corrupción Contratos tan importantes como construcción de 49

carreteras, descontaminación de ríos, construcción y mejoramiento de acueductos o distribución de materiales escolares han sido mal ejecutados. b) El manejo del importante programa de prevención y tratamiento de la malaria es objeto de desviaciones presupuestales masivas. c) No existía informe sobre el manejo de las transferencias de salud y educación del año 2002, ni tampoco sobre transferencias y regalías de 2003. No se sabía nada de la ejecución de casi todo el presupuesto municipal (más de 40 mil millones de pesos, para unos 150.000 habitantes).

¿Cómo se desarrolla el Pacto de Transparencia? • Pastoral Social diocesana busca activar mecanismos de control (solicitud a la Contraloría departamental y a diversas organizaciones, tales como el Pnud y las ONG presentes en Tumaco como ARD, Plan Internacional y Cordeagropaz, y a gremios como la Federación Nacional de Comerciantes (Fenalco). • Visita a Tumaco, a principios del 2004, de funcionarios del Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción. Alianza entre la Cámara de Comercio, Pastoral Social y los funcionarios para implementar el modelo de Pacto de Transparencia en el municipio. • Incidencia sobre el desarrollo electoral municipal de julio y agosto de 2004, haciendo firmar a los candidatos a la Alcaldía, en público, una promesa de suscripción al Pacto. Intenso trabajo en los medios de comunicación locales. • Suscripción del Pacto por parte del alcalde elegido, Nilo del Castillo Torres, el 18 de agosto de 2004, fecha de su posesión. • Hasta marzo de 2005, el Comité del Pacto (encargado de evaluar el cumplimiento de la ad50

ministración en quince compromisos de transparencia) envió 38 solicitudes a la Alcaldía y a otras instancias, como el Programa de Lucha contra la Corrupción, y los ministerios de Hacienda, Protección Social, y Educación. El Comité ha recibido 79 respuestas, varias de las cuales han debido reformularse por la falta de precisión en las respuestas. Entre lo más destacable están ocho informes de recibo y destino de transferencia, listados de beneficiarios de subsidios y beneficiarios del Sisben e informes sobre el proceso de contratación de obras de mejoramiento del acueducto (importante contrato con el BID, cuya ejecución no podía arrancar debido al bloqueo impuesto por el Concejo Municipal). • Cada semana Pastoral Social aseguró la difusión de un programa radial en el cual los funcionarios debían aportar información sobre su gestión. El espacio ha tenido excelente audiencia y los funcionarios se vieron obligados a responder a las invitaciones (al principio pretendían evadirlas). • Se organizaron varios talleres de formación para los miembros del Comité del Pacto, en temas como servicios públicos domiciliarios, veedurías ciudadanas, sistema general de salud y marco legal de las regalías. • El Comité del Pacto se reunió 24 veces, con la participación de actores importantes, como gerentes bancarios, presidente de la Cámara de Comercio, presidente de Fenalco, líderes campesinos y cívicos. Pastoral Social aseguró la secretaría del Comité. Se creó un archivo oficial. El Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción ha brindado apoyo continuo por conducto de un funcionario.

¿Cuáles fueron los impactos? La implementación del Pacto de Transparencia es solo un elemento entre otros (por ejemplo, el manejo fiduciario de los ingresos de transferencia), que permitieron los siguientes cambios positivos:

• El alcalde se hace presente en la localidad y responde a las solicitudes; así mismo los funcionarios hacen presencia en sus oficinas. • El Comité y por ende la comunidad reciben información mensual sobre las transferencias del Sistema General de Participaciones. • Se está estableciendo, con todas las normas legales, la oficina de archivo, y se hace un gran esfuerzo para recuperar información, ya que dicha dependencia no existía y en varias oportunidades la memoria administrativa había sido destruida por incendios. • Se organizó una oficina de quejas y reclamos para la atención a la comunidad. • El Comité tuvo la oportunidad de interactuar con los secretarios de despacho, de tal manera que la comunidad ha podido estar mejor informada sobre los programas y actividades de la administración en los diferentes sectores. • Los salarios de los empleados y contratistas fueron pagados a tiempo y a cabalidad. • No ocurrieron desvíos masivos. • El nivel estatal nacional se comprometió más con Tumaco. Sin embargo, para disponer de datos más completos sobre la experiencia sería necesario llevar a cabo un estudio de impacto más riguroso.

Problemas que han surgido y soluciones aportadas • Falta de respeto de los funcionarios locales hacia los miembros del Comité del Pacto. Aquí ayudan dos elementos: el respaldo dado desde el nivel nacional a los miembros del Comité y la confrontación de los funcionarios en los medios de comunicación.

• Falta de credibilidad del Comité y del Pacto ante la población. Aquí también ayuda la labor de hablar del Pacto en los medios de comunicación y dar importancia a la visita de funcionarios del orden nacional. También es fundamental que el Comité cuente con personalidades (notables y líderes reconocidos). • El sector privado no es muy interesado en participar. Hay que dar ejemplos de impactos claramente negativos de la corrupción administrativa sobre la actividad empresarial. Por ejemplo, los costos adicionales causados por la discontinuidad de los servicios de luz, agua y alcantarillado, la falta de competitividad ocasionada por la mala calidad de la educación que se imparte a la población empleada en las empresas, la escasa inversión nacional y extranjera, la carencia de infraestructura y servicios, etc. • Los miembros del Comité faltan al compromiso. La pertenencia al Comité debe proveer beneficios o incentivos en términos de prestigio social. Funciona, por ejemplo, la invitación a hablar en los medios de comunicación, pero se puede pensar en otras formas, como la afiliación a un club especial, invitaciones personales a eventos, etc. También, se debe estimular el sentido de pertenencia de los miembros del Comité a un grupo, por medio de reuniones y actividades culturales. La vinculación al Comité debe también proveer beneficios en cuanto a acceso privilegiado a informaciones que pueden ser útiles para el ejercicio de la profesión de cada uno (información sobre procesos de contratación pública, estrategias empresariales relacionadas con el mejoramiento de los servicios públicos, presupuesto y estado de ejecución). Igualmente sería importante considerar la posibilidad de incentivar a los miembros del Comité mediante la consecución de becas de estudio, incentivos que favorecerían una mayor participación y compromiso de ellos. El reglamento interno del Comité debe ser diseñado para incentivar la participación. En Tumaco se definió que la inasistencia a las asambleas 51

por cuatro veces consecutivas implicaba la exclusión de un miembro. • Ciertos miembros del Comité, en representación de intereses ocultos, tratan de sabotear las reuniones del Comité. Las respuestas se encuentran en el diseño y la aplicación del reglamento interno del organismo. Por ejemplo, se deben establecer reglas para impedir el monopolio de la palabra, obligar a la toma de decisiones por votación y al voto secreto si es necesario el procedimiento para la exclusión de un miembro en caso de violación del reglamento, y la obtención del apoyo de funcionarios del orden nacional en la aplicación de esas reglas. • Ciertos miembros del Comité quieren negociar con el alcalde su poder de control a cambio del acceso a puestos o contratos públicos. El reglamento interno del Comité debe prever que los miembros estén obligados a informar al Comité de contratos que ellos o sus familiares hayan recibido de la alcaldía. La violación de esta cláusula debe acarrear la exclusión del Comité. • Muchos miembros del Comité representan a un mismo sector de interés y ponen el organismo a su servicio en detrimento del interés público general. Los estatutos del Comité deben especificar que la calidad de miembro no es atribuida a personas sino a organizaciones legalmente constituidas con una autoridad mínima de meses. Solo hay un voto por miembro. Además, los funcionarios nacionales que orientan el proceso con la ayuda de socios estratégicos de la localidad deben reclutar nuevos miembros, con miras a la representación de una gama amplia de intereses colectivos. • Muchos asuntos que debe tratar el Comité sobrepasan la competencia técnica de sus miembros y además demandan demasiado tiempo de dedicación. El Comité debe tener la posibilidad de designar para asesorías temporales a especialistas como ex funcionarios del Ministerio 52

público, ingenieros civiles, abogados, etc. Igualmente el Comité debe organizarse en comisiones según las competencias de sus miembros (por ejemplo, las personas afines al sector financiero en una comisión encargada de los asuntos de manejo fiscal, las pertenecientes al sector de la educación en una comisión sobre las escuelas, etc.) • No se ha podido trabajar en forma coordinada con las veedurías porque no existe la cultura del control, además de que no se posee la capacidad técnica requerida al respecto. Es muy importante capacitar y formar a ciudadanos que estén en condiciones de conformar estas veedurías y que trabajen en forma coordinada con el Comité del Pacto, cosa que haría más eficaz el trabajo de control social y el seguimiento de los compromisos. • Había falsas expectativas entre los ciudadanos y organizaciones en relación con las funciones de los Comités de Transparencia, que han sido confundidos con organizaciones de investigación y castigo. Esto ha creado una falta de credibilidad con relación a los resultados esperados del control social. Es importante socializar la verdadera dimensión y las funciones de los Comités y de los Pactos, que son las de prevención de actos de corrupción y promoción de una cultura de la legalidad.

C ONCLUSIONES Colombia tiene el desafío de recuperar e imponer la primacía y la efectividad de las instituciones formales frente a expresiones informales competitivas. La fuerza de estas últimas se debe a que cuentan con el respaldo de actores armados ilegales, pero también a que encuentran aliados o tienen presencia en el propio aparato estatal.

Lograr la primacía y la efectividad de las instituciones formales requiere la participación de la sociedad civil. Es preciso entender lo que es sociedad civil y lo que no lo es. No es tan importante la etiqueta, la pertenencia reconocida a tal o cual categoría de actor (gremios, partidos políticos u ONG, por ejemplo), como la naturaleza de la acción emprendida con relación a los bienes y servicios públicos. Nadie por sí solo pertenece a la sociedad civil en absoluto, sino solamente con relación a su contribución a la defensa o producción de bienes y servicios públicos. Una organización puede pertenecer a la sociedad civil en ciertos momentos, y en otros no. Entender bien esta distinción permitiría fortalecer instituciones informales complementarias de las formales, para reforzar a estas últimas. Según nuestro enfoque, la sociedad civil puede cumplir uno de sus papeles más importantes en la función de control social de la actividad estatal o pública. Logrará mayor eficacia en la materia a medida que sus iniciativas sepan brindar incentivos positivos y ocupen espacios institucionalizados, que su acción se revele impactante o profunda, esto es, en interacción con complejos mecanismos y procedimientos de la acción pública, y que implique una movilización incluyente, es decir, legítima, mediante la participación de un espectro amplio de sectores de la sociedad. Nos parece que la estrategia de transparencia emprendida en Colombia al amparo de los Pactos de Transparencia es particularmente pertinente y prometedora con referencia a estos criterios. Su mayor desafío en el futuro es la inclusión, ya que ésta implica lograr la participación de líderes sociales capaces de involucrar y comprometer a los muchos y variados actores de la sociedad.

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LA CONSTRUCCIÓN DE LA CUESTIÓN SOCIAL EN EL FRENTE NACIONAL*

P OR A RTURO C LAUDIO L AGUADO D UCA 1

Artículo recibido en abril de 2006. Artículo aprobado en junio de 2006.

Profesor Asociado. Departamento de Sociología. Universidad Nacional de Colombia.

I NTRODUCCIÓN 2 omo es conocido, el Frente Nacional surgió como una gran solución consociacional al gobierno de facto del general Rojas Pinilla. El nuevo acuerdo logrado entre las elites no sólo buscaba superar el período autoritario de Rojas que, con tintes plebiscitarios, había movilizado parte de la población popular en Colombia, sino también buscar la “reconciliación nacional” –como se decía en la época– después de que la cruenta lucha entre los partidos Liberal y Conservador degenerara en una guerra civil –conocida como La Violencia– que arrojara el trágico saldo, entre 1949 y 1953, de más de 200.000 muertos. El nuevo régimen, en su necesidad de relegitimarse como gobierno de coalición, no podía recurrir ya a “los viejos y queridos odios” que desde el siglo XIX se asociaban a las banderas liberales y conservadoras. Ahora las colectividades, antaño enfrentadas, iniciaban un proyecto conjunto que hegemonizaría la vida política colombiana entre 1958 y 1974: el Frente Nacional. Éste iniciará una gigantesca tarea de modernización estatal –especialmente durante las presidencias liberales de Alberto Lleras Camargo y Carlos Lleras Restrepo– en el marco de lo que algunos analistas llamaron una democracia restringida. La modernización, ahora denominada desarrollo y auspiciada en todo el mundo por la incontestable hegemonía de Estados Unidos (Rist, 2002), se constituyó en uno de los marcos legitimidadores del proyecto del Frente Nacional. Las circunstancias internacionales repercutieron directamente en Colombia. La iniciativa contrainsurgente diseñada por Estados Unidos a principios de los años sesenta buscó, mediante el desarrollo, la superación del terreno fértil que, se creía, significaba la pobreza para las aventuras comunistas en América Latina. Esa iniciativa fue conocida como la Alianza para el Progreso, de la cual Colombia fue participante ferviente. 56

En el marco proporcionado por la Alianza para el Progreso y la necesidad de aclimatar la paz entre los partidos en un ambiente de desinstitucionalización generalizado luego de La Violencia, se inscribe el Frente Nacional y su intento modernizador. Es en éste que las elites de gobierno asumirán la cuestión social como un reto poderoso en el proceso de construcción estatal que se inicia en 1958. Desde esta lógica es de fundamental importancia estudiar los discursos sobre los que se sustentó el proyecto del Frente Nacional. En la medida en que dicho proyecto fue concebido como un gran intento modernizador y relegitimador del sistema de dominación, luego del “derrumbe parcial” del Estado que implicó La Violencia; la cuestión social se constituye, por derecho propio, en un indicador fundamental del pensamiento de las elites sobre la naturaleza de esa legitimación. Alrededor de ella –aunque no únicamente– se enfrentarán los tímidos intentos estatistas de algunos gobiernos con los representantes de los gremios, fuertemente comprometidos con el modelo liberal de desarrollo.3 Como en la mayoría de los estados nacionales modernos, a partir de la institucionalización de los derechos sociales en Occidente, los conflictos de hegemonía relacionados con la política social están en la base misma de la legitimación del Frente Nacional. Pero la adopción de políticas sociales en las distintas sociedades nacionales no se puede concebir como una respuesta técnicamente orientada a la emergencia de un problema social, o como pura imposición de organismos internacionales. Tanto la definición de quiénes son objetivo de estas políticas, así como las soluciones que se proponen, se constituyen en un campo de conflictos de hegemonía que, además de estar relacionados con intereses económicos y burocráticos, expresan una concepción del tipo de ligadura que debe unir al cuerpo social, i.e. la solidaridad nacional. El alcance que se le dio a los derechos sociales es una expresión de la manera en que las elites concibieron el lazo social. La pregunta por las políticas sociales debe dar paso, entonces, a una más general: ¿cómo se construyó la cuestión social en un período determinado?

De la concepción sobre la cuestión social – especialmente marcado por el tema de la Reforma Agraria– y sobre todo de las narrativas que usaron las elites de gobierno en la defensa de las posiciones en pugna, trata este trabajo. Creemos que este es un campo privilegiado para mapear las distintas ideas de las elites en este período clave de la historia colombiana, toda vez que la discusión de la cuestión social implica revisar la noción misma de ciudadanía en tanto componente fundamental del Estado nacional (Rosanvallon, 1995). Por tanto, el punto de partida de este trabajo es que las concepciones de las elites dirigentes sobre “lo social” están estrechamente relacionadas con la idea de ciudadanía, nación y el papel que debe cumplir el Estado en la regulación de la sociedad. Así expresada, la cuestión social aparece como el resultado de la problematización que hace una sociedad sobre las interdependencias que se tejen en su interior y la manera de manejarlas. Toda vez que la sociedad moderna se constituye sobre el mito de la igualdad jurídica conviviendo con las diferencias económicas en un mundo con una multiplicada división del trabajo, la pregunta por la cuestión social se refiere –como bien lo diagnosticara Durkheim– a cómo lograr solidaridades entre diferentes que reemplacen las yuxtaposiciones mecánicas entre iguales. Para Durkheim, el Estado –como órgano del pensamiento social– jugaba un papel fundamental en el mantenimiento de esa unidad en la diferencia (Castel, 1997, 278). Pero las solidaridades que se establecen en las sociedades complejas no se articulan mecánicamente de acuerdo con posiciones de sujeto firmemente establecidas en la estructura social. De acuerdo con la perspectiva abierta por Gramsci,4 sostenemos que

su articulación es fundamentalmente contingente. Y este proceso de articulación contingente refiere a la hegemonía. Procesos de hegemonía que están en directa relación con la legitimación del Estado capitalista en su búsqueda de orientar y construir un proceso de significación que –disolviendo discursivamente la fractura de la sociedad– rearticule la diferencia social en un movimiento que reintroduzca la cohesión social (Grassi, 2003,15). A ese intento de superar la fractura de la sociedad en la imagen de la comunidad política que es representada por –y en– el Estado, refieren la cuestión social y la concepción de ciudadanía que se relaciona con ella, toda vez que su discusión implica definir quiénes son los miembros de la comunidad política, qué calidades son necesarias para adquirir esta membresía y qué derechos se derivan de ella. La definición de cuáles son los alcances de esta fractura, quiénes son los responsables de ella y cuáles las alternativas que una sociedad se propone para superarla, no deriva de un proceso de acuerdo comunicativo donde un saber científico puesto por fuera de las avatares cotidianos podría dar las fórmulas correctas. Los problemas sociales –qua problemas– y sus respuestas, son dependientes de los procesos de hegemonía que los construyen. Los sufrimientos de un grupo social –como lo expresa Grassi (ibíd., 22)– no se constituyen en problema social como resultado de sus características intrínsecas, sino que, o son el resultado de una definición previa del grupo como problemático por unos agentes determinados que logran establecer una equivalencia entre el sufrimiento del grupo y los problemas de las sociedad como un todo, o son el resultado de una percepción de amenaza al sistema de dominación.

Este artículo es un avance de la investigación “Elites y política social durante el desarrollismo en Colombia y Argentina”, cuya primera etapa fue financiada por la DIB de la Universidad Nacional de Colombia. Agradezco la colaboración de Claudia Delgado.

El concepto de modelo liberal de desarrollo, refiere a una peculiar estructuración de las relaciones entre el Estado y los gremios económicos, caracterizada no sólo por la oposición a toda forma de intervención estatal, sino por su independencia de los partidos políticos para imponer su agenda al Estado y, en el límite, como con la Federación Nacional de Cafeteros, por la apropiación de funciones públicas. Para una discusión ver: Pécaut, 1987; Palacios, 1983; Corredor, 1992.

No tenemos acá espacio para discutir el concepto de hegemonía, pero en lo fundamental nos apoyamos en Laclau (1996, 2002, 2006)

Es decir, la definición de la cuestión social es el resultado de conflictos de hegemonía que se resuelven en arreglos más o menos duraderos en el tiempo y que se traducen en políticas de Estado por el mecanismo de articular, en un discurso de forma universal, una sumatoria de intereses particulares. En esta lógica, la definición de la cuestión social es, fundamentalmente, un combate discursivo que no debe ser visto como una respuesta superestructural a un campo de conflictos reales, olvidando que los discursos tienen un importante aspecto performativo: el sólo hecho de plantear nuevas problematizaciones implica definir y delimitar problemas que hasta entonces no eran tenidos en cuenta; dicho sin ambages, que no existían para los actores anteriormente. No es la pobreza la que crea un cuerpo de expertos e instituciones que se dedican a estudiarla y “combatirla”; sino que es la aparición de la pobreza como problema la que crea las instituciones y saberes destinados a enfrentarla. Y en tanto juego discursivo, su aprehensión solo puede darse en la perspectiva diacrónica, puesto que el juego y las estrategias que en él se comprometen, se despliegan en el tiempo (Verón, 1987). De ahí que el material empírico que abordamos en este estudio sea el de los discursos producidos por el Frente Nacional sobre la cuestión social, para aprehender la lógica de su construcción y algunas consecuencias pragmáticas que de ella se derivan. Dos concepciones teóricas –que no tenemos tiempo de desarrollar acá– guían la aproximación que sigue: el estudio de la hegemonía como articulación discursiva de una cadena de representaciones equivalentes –según la postulación de Ernesto Laclau– y la teoría de la enunciación del discurso político propuesta por Eliseo Verón. Con base en lo anterior, examinaremos los rasgos más prominentes de la construcción de la cuestión social –entendida como cuestión política y no como la sumatoria de las políticas sociales– durante los tres primeros gobiernos del Frente Nacional (Alberto Lleras Camargo, Guillermo León Valencia, Carlos Lleras Restrepo). Este período, correspondiente al auge del desarrollismo en la versión de la Alianza 58

para el Progreso, nos permite ver la cuestión social en el marco de la relegitimación desarrollista que ésta impulsó en el Continente. Para ello se usó como material de análisis las intervenciones de los presidentes de la República –lugar de enunciación política por excelencia– y, ocasionalmente, de algunos altos funcionarios de gobierno, cuando se les puede considerar como enunciadores equivalentes. También se ha recurrido a intervenciones de los gremios cuando se quería mostrar las dificultades de construcción hegemónica con que se enfrentó el Frente Nacional. Para destacar la evolución de la construcción de la cuestión social se siguió una presentación cronológica en la exposición. Sometidos al carácter empíricamente abierto del análisis del discurso, esta exposición, a veces zigzagueante, irá cobrando sentido a medida que unos temas se afirmen en el nivel de los contenidos, mientras otros van cayendo en desuso sin desaparecer completamente. Las fuentes usadas fueron el diario bogotano El Tiempo, la Revista de la Federación Nacional de Cafeteros, la Revista Nacional de Agricultura de la Sociedad Colombiana de Agricultores (SAC) y la Revista de la Asociación Nacional de Industriales (Andi). De todas ellas se hizo una revisión exhaustiva del período en mención, aunque en el caso de las revistas, la inexistencia en archivo de algunos números originó una suerte de selección aleatoria.

DEFINICIÓN DE LA CUESTIÓN SOCIAL

El período que se abre en 1958 con el Frente Nacional estará marcado por el tema de la violencia como experiencia histórica traumática que será recordada en los distintos argumentos que usaron los factores de poder en casi cualquier discusión de la cosa pública. Ya en 1956, la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) le otorgará un lugar central en su VII Congreso, aunque en el lenguaje de los agricul-

tores se denominará “inseguridad rural”. Entendiéndola como delincuencia rural, consideraron que ésta “era un síntoma y que sus causas más seguras eran: el alcoholismo, las endemias tropicales, las deficiencias y mala orientación escolar, la falta de vigilancia policiva y de efectiva acción represiva y los odios políticos” (citado por Corredor, 1992, 130).

De esta forma la SAC inaugura una asociación de ideas que va a marcar, con diferentes significados, los primeros años del Frente Nacional: violencia, degeneración moral y cuestión social. Por chocante que parezca la conclusión del congreso de la SAC, los propietarios de tierras sólo repetían una concepción sobre los pobres que estaba instalada en el discurso de las elites colombianas desde principios del siglo XX. Cristina Rojas (2004) señala que la asociación entre pobreza, multitud enferma portadora de enfermedades contagiosas, vicios y degeneración racial, era compartida, en la década de 1930, por conservadores y liberales, aunque los primeros enfatizaban en los estragos de la raza y los segundos en las características psicológicas de la población. Ambos partidos coincidirían, sin embargo, en descubrir el obstáculo que esta población significaba para el proceso civilizatorio y la necesidad de retacear la participación activa de las masas en la esfera pública, para enfatizar, en cambio, en políticas de regeneración y aislamiento sanitario –en lo que Cristina Rojas llama una “ciudadanía desinfectada”– más que en el derecho a la salud.5 Pero la conclusión de la SAC aporta una novedad: los problemas médicos y morales de los pobres rurales se asociaban ahora a la delincuencia rural, i.e. a la violencia en el campo. Poco después, la oratoria de un representante liberal lo expresará de manera más florida.

El 26 de agosto de 1958, el diario liberal El Tiempo destacaba en primera página el rotundo éxito que había tenido el “Debate sobre el hombre colombiano” planteado por el representante Luis Guillermo Echeverri. Más allá de los méritos intrínsicos que pudiera tener la retórica del representante, su interés está en que destaca los grandes temas de discusión con que será abordada la cuestión social a comienzos del Frente Nacional, y algunas de las líneas argumentativas que perdurarán por buen tiempo. Desde el inicio de su larga intervención, Echeverri se ve en la necesidad de recurrir a la ciencia –en este caso bajo la forma de las teorías de los sociólogos– para explicar esa “cosa enferma, desnutrida e ignorante”6 que es el hombre colombiano. Así, de la mano de la ciencia y “con el perdón de la señoras y los menores”, e inspirado en Hipócrates, Ovidio, Platón y Lucrecio, el orador encuentra en Colombia el papel nefasto cumplido por el medio natural, basándose en el principio de que los pueblos que no tienen que batallar contra la naturaleza no se superan, pues “los suelos fructíferos reducen la capacidad de lucha y su rendimiento”, constatando “la conocida tesis” que demuestra la influencia de la geografía en el hombre. Esa “cosa enferma” que es el hombre colombiano plantea un doble desafío para los “ricos que no quieren oír”: una obligación moral y una respuesta pragmática. La revolución social –como contraparte de la cuestión social– sería el resultado catastrófico de su sordera. La exposición del representante continúa con un interludio alusivo a los chibchas, quienes inmolaban a la gente, y a su dios “de los pintores y los borrachos” (sic), Chibchacún. De allí, el discurso lo lleva al tema del Estado “cantinero” (que se mantiene con la producción de licores) y, sin solución de continuidad y más importante, a la continuación de aquellos sacrificios humanos por parte de dictado-

Rojas (2004) asocia esta concepción de pobreza y enfermedad con leyes como la 114 de 1922 que fomentaban la inmigración. De acordar con Rojas, esto marcaría un cambio con la percepción de la mezcla racial y el desinterés por la inmigración que caracterizó el proyecto regenerador de finales del siglo XIX (Laguado, 2004).

Todas las referencias a este debate son de El Tiempo, 26 de agosto de 1958.

res que “tienen casa en Melgar y que tiran a la gente de los aviones”, en referencia al recientemente depuesto gobierno populista de Rojas Pinilla. De esta forma el representante construye una cadena de equivalencias entre la cosa enferma, la tradición chibcha y el apoyo popular al dictador Rojas Pinilla. Hasta ahí, el discurso de Echeverri gira en torno a las distintas cualidades del otro construido en una lógica étnica; pero cuando introduce el tema de un “fuerte regionalismo que no nos deja conocernos a nosotros mismos y que dio origen a odios y rivalidades que ocasionaron la violencia”, se traslada a un nosotros inclusivo referido a la organización política, copartícipe de las causas de las miserias del hombre colombiano. Parecería, por un momento, que con el nosotros va a surgir una mirada política7 sobre el hombre colombiano para disolver esa fractura radical entre el ponente (enunciador desde la clase política) y el hombre colombiano que no es, en este caso, sino el campesino miserable. Pero este proceso de construcción del nosotros inclusivo en una única comunidad política, es rápidamente relegado a causas pre-políticas; en este caso el regionalismo y sus odios. La geografía –apolítica y presocial– ha engendrado la violencia por dos cauces: impidiendo la autosuperación del hombre colombiano (el otro) y la intercomunicación entre nosotros. Una historia que también es de otros: sin organización social y con inclinaciones bárbaras (chibchas y dictadores), es el único momento en el que eventual y efímeramente la fractura de la sociedad se ve superada. La fractura de la sociedad se enuncia pero no se asume: el enunciador –la clase política– no es el hombre colombiano. Este marco naturalizador inicial del hombre colombiano permite abordar la cuestión social como un problema originado fundamentalmente allá en el campo, escenario de La Violencia, la que fue interpretada como la irrupción de la barbarie pre-social en el sistema político. Continuando con el discurso del representante liberal encontramos el recurso a la terminología científica que oscila entre la sociología y la medici60

na. Aquella población (cosa) se halla enferma –como lo muestran las tasas de mortalidad–, debido a la mala calidad de la vivienda campesina y al insuficiente presupuesto para sostener la salud. De allí la solución propuesta:”una escuela de alta higiene para la preparación de personal técnico [con la cual] podría avanzarse en el campo de la defensa del hombre colombiano”. También se denuncia que “los niños de hoy no aprenden porque tienen hambre”. Con la siguiente comparación, se sugiere disolver momentáneamente la fractura social: “los niños de ahora no son lo que éramos nosotros: son quietos, pálidos, sin vigor, sin risa franca”, para saltar nuevamente a las causas médicas: dificultades de aprendizaje a pesar de los métodos modernos que “en cuatro meses podrían lograr que se aprenda a leer”. Pero, la crítica social se resuelve otra vez en un comentario moral: “se trata mejor al ganado de la oligarquía”. No se trata de sobreestimar “El debate sobre el hombre colombiano” y la peculiar forma de argumentación de representante Luis Guillermo Echeverri, si no que en él, justamente por su estilo zigzagueante, podemos encontrar los principales temas que marcarán la época. Algunos de ellos heredados de la primera mitad del siglo XX, que relacionaba la pobreza –y por equivalencia la cuestión social– a un problema de índole médico asociado a la higiene y la nutrición. Y que, coherentemente, se resolvían en una mirada higienista de la sociedad acompañada, la mayoría de las veces, de una apelación moral al país, en tanto colectivo identificador por excelencia. Algunos de estos temas sufrirán una considerable evolución durante el período que analizamos. Otros, en cambio, tenderán a permanecer, como el intento de despolitizar la discusión sobre la cuestión social para llevarla a un campo ambiguo donde se mezclan argumentos referidos a la administración, la ciencia y la moral. En todo caso, lo que torna interesante al Debate es su posición “a caballo” entre dos épocas: la ya mencionada mirada tradicional de la cuestión social y la necesidad de relegitimación que sufre el siste-

ma de dominación luego de la experiencia traumática de La Violencia y el gobierno de Rojas Pinilla. Esta peculiar situación de la enunciación, presionada por la crisis de hegemonía que pretende solucionar el Frente Nacional y la irrupción del discurso del desarrollo, nos permitirá ver más claramente la evolución de la cuestión social. Partiendo de una perspectiva “naturalizadora”, donde la cuestión social refiere a esa “cosa enferma” que es el hombre colombiano, se construyen una serie de equivalencias:

–médico– de la cuestión social, por otra. Solo tangencialmente se aborda el tema en términos de derechos (aunque esto irá cambiando). Ambas soluciones implican una profunda despolitización de la cuestión social. Esta construcción de la cuestión social es compartida por las clases poseedoras, como lo demuestra el editorial de la revista de los cafeteros de 1959, en su oposición a la regulación estatal de las cesantías rurales.

• La primera de ellas es la que se da entre barbarie, campesinado y pueblo, que llegaría a su paroxismo con la violencia campesina y, menos explícitamente, con el apoyo a dictadores Aquella como Rojas Pinilla.

“La experiencia ha demostrado que las cesantías no se usan ni en mínima parte como seguro para el desempleo, ni como previsión de la incapacidad, ni como elemento para la población elevación del nivel de vida de la se halla enferma familia, ni como medio económi• De allí se da un desplazamienco de liberación o inversión prodebido a la mala to para presentar la cuestión ductiva. La irremediable falta de social como un problema a recalidad de la educación y criterio, el monto solver ante la caracterización siempre insuficiente de la dicha vivienda campesina de la situación como amenaza cesantía, la condición de ser caude revolución campesina. Rey al insuficiente sa de suspensión de la relación de volución que se produciría por trabajo, la han convertido casi sin presupuesto para la confluencia de dos fuentes excepción en un estimulo para la diferentes y complementarias: sostener la salud. trashumancia, un motivo para el una, en estricta equivalencia abandono del hogar, un acicate con la anterior, de la ignoranpara el alcoholismo y la depravacia, que tornaría a los campesición. […] La industria urbana ha nos permeables a los cantos de seleccionado la flor humana de la raza y dejado sirena comunistas; la otra, de la actitud de “el para el campo los residuos de las enfermedades país [que] ha estado sordo y ciego” ante la misetropicales, el analfabetismo, la invalidez y la anria –sobre todo moral– de los pobres. cianidad” (Revista Nacional Cafetera, vol. XV, no. 137, marzo de 1959) • Este tratamiento de la cuestión social desembo-

ca en dos abordajes posibles que se combinan: la llamada a la responsabilidad moral de los ricos por una parte, y a un tratamiento “científico”

Sin embargo, al no coincidir con las derivaciones que hace del diagnóstico el representante Eche-

Toda mirada política –moderna– implica la construcción de una imagen de pueblo que sea pasible de ser articulada en un discurso hegemónico. En ese sentido la naturalización es lo contrario de la política.

verri –la amenaza de nuevas explosiones de violencia–, la llamada a la responsabilidad moral de los ricos cae en el vacío. Para los cafeteros –como para los demás gremios– es mucho más preocupante la intervención del Estado que la revolución. La resultante es que lo único articulable en un discurso hegemónico, es la mirada médica de la cuestión social. Según un editorialista de la SAC “los estados antisociales están propiciados fundamentalmente por la desnutrición, la avitaminosis, las perturbaciones funcionales y especialmente hepáticas, que aunadas a la ignorancia y otros estimulantes sociales diversos, producen la inadecuación del sujeto para la vida en sociedad” (Revista Nacional de Agricultura, no. 660, abril de 1960).

La SAC, retomará varias veces este tema. Unos meses después, la revista de los agricultores vuelve hablar de la enfermedad en contraposición a los derechos: “De nada vale la consagración de hipotéticos derechos, de presuntivas facultades, si el posible beneficiario de ellos es una entidad negativa; si la ignorancia, el abandono, la desnutrición, la avitaminosis, las endemias disminuyen de forma notable su propia naturaleza, que hacen nugatoria la concesión del derecho mismo” (ibíd., no. 663, julio de 1960).

Aquel “Debate” destaca también el difícil lugar del enunciador. Al despolitizar la cuestión social sus referencias son, en lo fundamental, a una alteridad total que no se puede superar con el juego de escondidas del representante Echeverri, quien entra y sale del nosotros inclusivo. Hipotéticamente se puede plantear que una operación de relegitimación planteada en esos términos está destinada al fracaso. Más allá de la importancia de los logros que haya alcanzado el Frente Nacional en este campo, la fractura de la sociedad colombiana no logra superarse en términos discursivos. 62

Los temas que enumeramos más arriba –el hombre colombiano, la revolución y la solución moral o médica-, tendrán distinta relevancia en el interjuego discursivo que implica el conflicto por la construcción hegemónica de la cuestión social. Por la operación que acabamos de mencionar, tempranamente se define la cuestión social asociada a la definición del hombre colombiano como campesino bárbaro que debe ser redimido y alejado de las insinuaciones insidiosas de los revolucionarios. Su objeto está allá, en el campo, fuera física y simbólicamente del país. Coherentemente con acotar el problema social al ámbito rural, y en el marco de una fuerte ofensiva ideológica del desarrollismo8 en el continente, se propone la reforma agraria. Esta estrategia implica una definición diferente del problema social que la expuesta por la SAC y el representante Echeverri. Así, la imagen del campesino bárbaro sufrirá modificaciones. El presidente Alberto Lleras Camargo, en un discurso ante un auditorio de campesinos (El Tiempo, 23 de febrero de 1959), se permite apelar a un nosotros inclusivo al afirmar que “Colombia es una nación de campesinos” –entre los cuales obviamente no puede incluirse el hablante– para proponer una nueva lectura de la violencia. En ésta, la violencia ya no es producto de una condición bestial de un campesinado ignorante; sino que, por el contrario, ellos serían las víctimas de un proceso de degeneración originado en la ciudad, y sin explicitar cómo pudo darse el fenómeno psicológico, a la vez víctimas de un “súbito arranque de cólera, de locura, de insensatez sin objetivo ni resultado…”. La insania mental repentina no permite atribuir responsabilidades políticas a nadie. La definición del campesinado como población primigenia justifica la necesidad de solidaridad nacional, “que nace originalmente de nuestro concepto religioso y los mandamientos trascendentales que rigen una sociedad cristiana […] como la nuestra”. Ahora el enunciado de unidad social establece la ecuación de un nosotros cristiano que se debe solidarizar con esa otra parte del país que sufrió un ataque de locura.

Este discurso de Lleras Camargo es paradigmático del difícil sitio del enunciador en un discurso que no apela a lo popular para articular la imagen de superación de la fractura social. Así, partiendo de Colombia como nación campesina, Lleras Camargo, quien no pretende ser campesino, desplazará en un giro discursivo bastante difícil alentado por la idea de desarrollo, la idea de otredad a la ciudad culpable, para tratar de reconstruir la unidad en Colombia como nación cristiana. Sin embargo, Lleras Camargo mantiene en su argumentación los temas que ya había inaugurado el representante Echeverri: la violencia presocial y la responsabilidad moral –cristiana–, y el interés que deberían tener las clases propietarias en redimir la condición campesina. Pero en este caso, el interés va más allá de la prevención ante una eventual o probable revolución, e introduce lo que más adelante será el argumento central: el desarrollo. Para el Presidente es importante “ayudar a todo colombiano atrasado a salir de su situación precaria, para que sea un factor económico activo, un trabajador más eficaz y una fuente de riqueza común, y no una impedimenta que tiene que arrastrar la parte minoritaria de la comunidad nacional” (ibíd.).

En la misma operación en que se introduce el argumento del desarrollo se reintroduce la fractura que se había tratado de superar con la idea de “Colombia nación campesina”. Ahora es la parte minoritaria de la comunidad nacional la que tiene interés en no cargar la rémora del atraso campesino. Es notoria, en todo caso, por su ausencia, la referencia a los derechos de los ciudadanos. La ayuda a los campesinos implicaría una coincidencia de intereses con la otra parte de la comunidad. El tema del desarrollo sería la alternativa en un discurso que se niega a introducir la confrontación política como fuente de legitimación.

Pero el desarrollo, en el discurso del Presidente, parece ser un fenómeno que se ha impuesto por sí solo, destruyendo las relaciones cortas entre patrón y campesino por la lógica del mercado. Antaño “existía la solidaridad y el hacendado cumplía con ese papel. El desarrollo cambió todo eso […]; el hacendado se sometió a la contabilidad y la solidaridad se rompió, quedó el campo rindiendo de mala gana su tributo a una organización lejana e impersonal” (ibíd.).

La reforma agraria cambiaría la cara del país “económica, cultural y sobre todo, moralmente”, pues “un país donde se da tan poco a los demás en cooperación, en atención, en auxilio, tiene un límite para su desarrollo: el que trazan las raíces del odio, de la envidia y de la amargura, de donde brotan las revoluciones, la anarquía, la violencia y el caos” (ibíd.).

El problema moral que antes fue definido como la barbarie rural, es complementado por el egoísmo de las clases poseedoras. El “desarrollo” es entendido también como desarrollo de los medios de comunicación –de manera similar a como concebirá, poco después, la Alianza para el Progreso el cambio cultural–, junto con “el ejercicio honesto, sincero y profundo de los mandamientos de la ley de Dios”, vencerá la soledad de las aldeas “que destila sentimientos de odio y desencanto, buen combustible para episodios de barbarie como los que hemos conocido” (ibíd.). De nuevo encontramos la geografía y la moral dictando los lineamientos argumentativos. Moral cristiana y desarrollo también estarán en la base de la defensa del proyecto de ley de reforma agraria que hacen los senadores liberales, quie-

El desarrollismo, en sus distintas formulaciones, propuso la racionalización de los factores de producción, especialmente de la tierra. Este tema será retomado por la Alianza para el Progreso que le imprimirá un carácter de contención a la revolución.

nes consideraban que la desigual tenencia de la tierra y la pobreza campesina ocasionan que unos vivan muy bien “sin tener en cuenta la ética natural y cristiana”, ni “las encíclicas sociales que han precisado el alcance de la doctrina católica” (El Tiempo, 19 de mayo de 1959). Pero el argumento del desarrollo no desplaza inmediatamente la referencia al hombre colombiano; ésta se mantiene con connotaciones étnicas. El Ministro de Trabajo, Otto Morales Benítez, en su defensa de la reforma a la legislación laboral, que buscaba el fortalecimiento del sindicalismo –aunque limitado a los sindicatos de empresa– y la estabilidad en el trabajo, justifica las limitaciones en la autonomía sindical que contemplaba el proyecto – fuertemente resistidas por los sindicatos– con las características de los colombianos. Para él “es bien sabido que no sólo los trabajadores –sino también la casi totalidad de los colombianos– tenemos una tendencia a evadir la responsabilidad de lo que nos incumbe realizar” (El Tiempo, 25 de agosto de 1959). Ni siquiera Morales Benítez, defensor temprano del desarrollismo en Colombia, puede dejar de presuponer la naturalización de lo social en una retórica étnica. Pero, a diferencia de las referencias al problema campesino, no aparece aquí la otredad radical, y el discurso del ministro puede ser inclusivo sin grandes contradicciones. El presidente Alberto Lleras Camargo, en un balance de su período de gobierno que El Tiempo titulará “El Frente Nacional ha arraigado más de lo que supone”, destaca el carácter fundacional del pacto político señalando que: “es duro decir que la política colombiana apenas está saliendo de ese atraso, que se caracterizó por el caciquismo en los campos y aldeas, por alianzas crudas entre el clero, milicias y terratenientes, por la prevalencia del feudalismo económico apoyado por el fanatismo religioso y la intransigencia partidista, por la oclocracia urbana gritona y agresiva, ejerciendo presión sobre las corporaciones públicas, amedrentando a los funcionarios y estimulando la huelga o cual64

quier forma de coacción multitudinaria” (El Tiempo, 2 de enero de 1961).

Un nuevo elemento aparece en la cadena de equivalencias que se iniciaría con la ignorancia del hombre colombiano, barbarie, miseria y violencia. Ahora el atraso se refiere a la configuración política precedente al Frente Nacional, y la “oclocracia” urbana se incorpora como nuevo enemigo social junto con el feudalismo económico. El Frente Nacional, como nuevo momento histórico, implica para el Presidente el paso de la violencia a la democracia, a la legalidad y al orden republicano contra la tiranía y el desorden. Sólo los comunistas –se supone que representantes de la “oclocracia urbana gritona y agresiva”–, que habían impulsado dos grandes huelgas a principios del año anterior, reinstalan la violencia (ibíd.). Por tanto, el equilibrio social, entendido como falta de huelgas y sustracción de la política en el sindicalismo, constituyen el gran éxito del gobierno. Pero el gobierno del presidente Lleras Camargo no es insensible a la cuestión social, y menos aún al riesgo al que conduce este equilibrio inestable, producto de la pobreza anclada en la organización económica de país, “montada sobre conceptos de propiedad y uso de los bienes que no encajan en ningún tipo de sociedad contemporánea”. La miseria en el campo es tal, asegura el Presidente, que la vida de un obrero urbano es un lujo para los campesinos, cuestión que amenaza desembocar en una explosión social. Pero, además, aparece en escena otra explosión: la demográfica, que se hace presente por la migración del campo hacia la ciudad. En esta lógica, la reforma agraria se presenta en Colombia, no como problema económico, “sino como solución política y social”. Dos temas van a atravesar este discurso de Alberto Lleras Camargo: la estabilidad política en democracia que funda el Frente Nacional, y la necesidad “de que el país entero se consagre a dar solución a sus problemas sociales más urgentes […]; en primer término la reforma social agraria” (ibíd.).

Si bien Lleras Camargo continúa centrando la cuestión social en el mundo rural, oponiendo la “oclocracia” urbana al campesino sufrido, considera que la reforma agraria es “una simple cuestión de solidaridad, de cohesión nacional”, introduciendo un concepto que hasta ahora no había hecho parte de la discusión. Es, sin duda, un intento de cerrar la fractura que arrastra la sociedad colombiana. Pero será su Ministro de Hacienda, Carlos Lleras Restrepo, en su intervención en el Congreso de la República en defensa de la reforma agraria (El Tiempo, 19 de enero de 1961) quien, trascendiendo los discursos morales, enfatizará en las características de proyecto nacional que tiene ésta. Pero este proyecto es aún muy limitado: lo que les da el carácter de nacional es su paso por el parlamento, donde están presentes los dos grandes partidos colombianos. En la concepción de Lleras Restrepo, los proyectos nacionales deben ser administrados por el Estado, intentando así afirmar la autonomía de éste. Así, comienza a introducir un discurso técnico sobre la cuestión social, no sólo citando las conclusiones que había arrojado la Misión Currie diez años atrás, sino abandonando el genérico pueblo o campesinos, para introducir determinaciones más técnicas y menos telúricas: él habla de aparceros y arrendatarios, lo que implica ya la determinación de un grupo de beneficiarios que introduce diferencias en el colectivo agricultores o campesinos. La concepción sobre la tierra da un giro: deja de ser el sustento natural para convertirse en “una empresa manejada por el individuo que está sobre el sitio, trabajando la tierra”, en contraste con la ganadería que es “un negocio manejado por propietarios ausentes”. En este vuelco que va olvidando la adscripción natural del campesino a la tierra, aparece también el concepto de población y de administración de la misma, lo que implica un tratamiento totalmente distinto a aquél con el que hemos empezado el análisis. Esta característica del discurso de Carlos Lleras Restrepo vuelve a hacerse presente en otra intervención en el Senado de la República unos meses después (El Tiempo, 22 de abril de 1961), cuando

advierte que en su defensa de la reforma agraria no va a “seguir los caminos tortuosos que propone el senador Alvaro Gómez”, y por tanto no “va a hacer un debate político”. Su intervención estará fundamentada en la “economía rural que es una ciencia”. Y a su argumento científico añade otro que ya conocemos: “prevenir una gran insurrección de las masas contra la injusticia que la reacción no deja corregir a tiempo”. Con la alusión a la “reacción” – concretamente el senador Álvaro Gómez– aparece por primera vez un adversario político a la propuesta del gobierno. Estas intervenciones de Carlos Lleras Restrepo marcarán un punto de inflexión en el debate político sobre el desarrollo y la cuestión social. Nuevos actores empiezan a jugar con fuerza ahora: el recién creado Departamento Nacional de Planeación; los consultores internacionales –inicialmente la Misión Currie–, la Cepal y la Alianza para el Progreso. Coincide con lo anterior el gran despliegue que dieron El Tiempo y el director del Departamento Nacional de Planeación, Edgar Gutiérrez Castro, al informe Currie (El Tiempo, 16 de julio de 1961). Aunque su propuesta fue muy cuestionada, de este informe se retomó la idea de desigualdad entre los obreros de la ciudad y el campo y la situación potencialmente explosiva que existía en las zonas rurales. La llegada de Raúl Prebisch a Bogotá para examinar el plan de desarrollo económico que Colombia presentaría en Uruguay poco después, significó un fuerte impulso a este nuevo abordaje del desarrollo y sus componentes. La reunión de Punta del Este (1961), que formalizó la actividad de la Alianza, fue el otro motor de este cambio en el discurso. En general, las reivindicaciones de los obreros urbanos contaron con menos apoyo gubernamental –discursivo– que la reforma agraria, aunque la campaña de los gobiernos liberales en pro de la reforma agraria no se condice con sus muy limitados éxitos. Por ejemplo, cuando los sindicatos criticaron algunas de las restricciones que introducía el nuevo estatuto del trabajador, el senador Adrián Arriaga afirmó que las críticas 65

“se deben al deseo de que se establezcan normas laborales que ni siquiera existen detrás de la cortina de hierro, para desarticular nuestra economía, quebrar las empresas pequeñas, crear el caos al amparo de un creciente desempleo y cobrar luego los dividendos revolucionarios” (El Tiempo, 18 de julio de 1961).

Definitivamente, la cuestión obrera nunca alcanza plena legitimidad como parte de la cuestión social, y sus reivindicaciones se asociaban más inmediatamente con infiltración comunista.9 En todo caso, el estilo argumentativo de fundamentación técnica que propuso Carlos Lleras Restrepo introdujo un nueva articulación discursiva en la escena política de 1961; aunque se trataba de otro intento de legitimar el vínculo social, no podía apelar ni a la acumulación de fuerzas partidarias puesto que los partidos habían quedado formalmente mudos como tales por el pacto consociacional, ni al “pueblo”, que había demostrado recientemente una gran capacidad de independencia y beligerancia –manifestada en la radicalización de las guerrillas liberales y el tímido consenso populista que logró el gobierno de Rojas Pinilla–, y que podría reeditar esa capacidad bajo banderas comunistas. De modo que ahora propondrá una tercera vía para adelantar el proyecto de desarrollo del Frente Nacional: el fortalecimiento de las instituciones estatales debía basarse en criterios y dispositivos administrativos. Con un Estado débil y debilitado, este fortalecimiento autosustentado no era una posibilidad real. Era necesario la articulación de otros enunciadores históricamente protagonistas del devenir político nacional: los grupos de poder, fundamentalmente los gremios económicos. ¿Cuál era la posición de estos gremios ante la propuesta gubernamental? Por ejemplo, ante el proyecto de código sustantivo de trabajo, la Asociación Nacional de Industriales (Andi) considerará que la reforma del estatuto del trabajador tendiente a asegurar más estabilidad en el trabajo, “le impide al empresario la selección de personal”, lo que es innecesario toda 66

vez que en Colombia existe estabilidad en el empleo. Tampoco la SAC parece muy sensible a esa enunciación, pues “El hombre del campo está convencido de que la única solución es el trabajo. El trabajo orientado mediante la libre empresa privada y competitiva. No cree en la providencia del Estado” (Revista Nacional de Agricultura, no. 678, octubre de 1961).

Fuerte compromiso con el modelo liberal de desarrollo que implicará también la oposición de los industriales a la modificación del régimen pensional hacia uno de reparto (El Tiempo, 15 de febrero de 1961). En su discurso de posesión, el presidente Guillermo León Valencia señala que “el gobierno debe apoyarse en las clases medias y trabajadoras” y “apuntalar la paz como base del progreso”; promete además un gobierno con “sensibilidad social”, pues o “hacemos la transformación o padecemos la revolución” (El Tiempo, 8 de agosto de 1962). Es claro, entonces, que Valencia no le está hablando a los obreros –sino un poco más a las clases medias– ya que no son ellos quienes deben temer la revolución. Por otro lado, la idea de sensibilidad social, a la que se le añade una constante referencia a la “transformación cristiana”, reemplaza –en el nivel de los contenidos del discurso– a una retórica de los derechos sociales como parte de la ciudadanía. También será Valencia quien le dé énfasis a una forma de legitimación particular a su concepción de lo social: la referencia a la Alianza para el Progreso que había quedado institucionalizada en 1961 mediante la Carta de Punta del Este (Uruguay). Estando vedada la interpelación directa al pueblo como forma de legitimación por la misma estructura enunciativa que caracterizó al Frente Nacional, el presidente Valencia recurrirá a la Alianza y a la generosidad del presidente Kennedy. Así su llamado a consolidar la paz “se fundamenta en la necesidad de […] desarrollar nuestras inmensas posibilidades y disfrutar de las ventajas que nos ofrece la trascen-

dental política de la Alianza para el Progreso” ofrecida por Kennedy. El recurso a la Alianza –y a la generosidad del presidente Kennedy– se constituye en la garantía para la democracia. Sin embargo, a despecho de los énfasis de la Alianza, el acento sigue puesto en la seguridad pública, más que en la pobreza. Los destinatarios del discurso de Valencia siguen siendo las clases poseedoras, pues la Alianza fue “planeada por Kennedy para transformar la vida de los pueblos subdesarrollados, evitando la revolución que parecía inevitable y para defender eficazmente la democracia en el continente”. Y siguen siendo ellas cuando trata de convencer a las clases poderosas que deben entender que “es necesario y conveniente […] que los recursos del Estado se inviertan preferencialmente en aliviar las necesidades abrumadoras que padece la inmensa mayoría de sus compatriotas […], lo que redunda en auténtica seguridad social [entendida como no violencia]”, para que se pueda garantizar el desarrollo, la atracción de capitales, etc. Si los campesinos, sumidos en la pobreza, son un objeto explícito de la cuestión social qua revolucionarios en potencia, los obreros aparecen mencionados con relación a las carencias de sus barrios, especialmente en relación a sus necesidades higiénicas (agua, servicios, etc.). También en este caso es mencionado el apoyo de Kennedy, “quien pegó con sus propias manos de conductor del mundo libre, ladrillos en la casa de inmodesto ciudadano colombiano”. De esta manera la referencia a la Alianza –y al prestigio que se deriva de la figura de Kennedy– reemplaza a la interpelación popular como legitimador del discurso del gobierno. El problema social es, otra vez, un tema de salud pública, dado por un diagnóstico acuciante

sobre el problema de salud, nutrición y hacinamiento en la ciudad, mientras que en el campo las condiciones de salud se vinculan con la productividad agraria. La solución también es médica: ampliar la cobertura hospitalaria. Unos meses después, en su discurso de inicios de 1963, el presidente Valencia insiste en que “los hombres ricos de Colombia deben entender que la seguridad social [la paz] tiene un precio y que ese precio debe pagarse oportunamente para poder disfrutar de los insuperables beneficios de esa seguridad” (El Tiempo, 2 de enero de 1963).

Para lo cual propone abaratar los costos de los medicamentos por medio de la producción de genéricos, prometiendo que “Hasta en la más humilde aldea habrá servicio médico en el presente año”, gracias al servicio rural que deberán desempeñar en adelante los estudiantes de medicina. Más allá de la desproporción entre solución y diagnóstico, parece haber cierta coherencia entre la concepción médica de la cuestión social con el tipo de soluciones que se proponen. La reforma agraria cae también dentro del universo moral donde “el derecho de propiedad se entiende a la manera cristiana […]. Nadie tiene derecho a lo superfluo mientras los demás carezcan de lo necesario” (El Tiempo, 23 de enero de 1963). Pero que se justifica sobre todo “en la decisión irrevocable en no dejar pasar la hoz y el martillo” para que sustituyan a la cruz. En esta intervención el presidente Valencia, no importa tanto la repetición de sus profundas convicciones religiosas, sino destacar que, otra vez, se está dirigiendo el discurso a las clases poseedoras, quienes no comparten las políticas sociales del gobierno.

Otro intento –interesante sólo para destacar la preocupación de la época ante los cambios introducidos por la modernización y su contraparte, la bárbara irrupción de la violencia–, es el de José Elías Hierro, Ministro de Trabajo, quien señala que: “En los últimos años hemos visto atónitos y sorprendidos el desarrollo de una situación de violencia, de desarrollo y de exterminio […] que demuestra una crisis de formación moral de nuestras gentes y el desfallecimiento del espíritu de solidaridad humana”, para llamar al fomento de la organización cooperativa, “no sólo porque crea y estrecha los vínculos humanos, sino porque como institución social contribuye a resolver muchos de los problemas creados por las distintas modalidades de la vida moderna y por el progreso industrial” (El Tiempo, 18 de febrero de 1961).

Belisario Betancur, Ministro de Trabajo, audazmente llamará a una “apertura por siniestra” en la sociedad (El Tiempo, 7 de noviembre de 1962), inspirado en el modelo de las relaciones obrero-patronales practicado por la Democracia Cristina Italiana. Pero, en todo caso, se mantiene la apelación directa a los propietarios que, casi ritualmente, implica la referencia al beneplácito de la Iglesia Católica por una parte, y la amenaza de revolución por otra. La Andi, en cambio, insistirá en que el problema para el país, además de las usuales advertencias a la austeridad fiscal, sigue siendo la violencia en los campos y, por tanto, la necesidad de invertir la ecuación. Pacificar el campo, crecer y mejorar la calidad de vida, mostrándose poco conmovida por la amenaza de revolución (El Tiempo, 7 de noviembre de 1962). Por otra parte la SAC, en franca oposición a la medidas reformistas, se siente obligada a advertir que “una cosa es Lenin y Moscú, otra el Evangelio y Roma”, y que el “materialismo histórico está entrando en nuestras mentes sin que se den cuenta” (Revista Nacional de Agricultura, no. 687, julio de 1962). Carlos Lleras Restrepo, ex Ministro de Hacienda e impulsor de la reforma agraria, es el primero que va a interpelar directamente al campesinado pobre, haciendo diferencia entre ellos y los grandes propietarios; aunque por las dudas, sigue recurriendo a la Iglesia Católica como legitimación de su propuesta. Pero, a pesar de que también sostiene la revolución como amenaza ante los poseedores, dirige su discurso al pueblo y “llama a su vigilancia y organización” (El Tiempo, 7 de noviembre de 1962). Esta operación será más visible durante su gobierno. Desde el punto de partida que ejemplificamos con el “Debate sobre el hombre colombiano”, hasta el gobierno de Lleras Restrepo, se produce un cambio en la concepción de la cuestión social. En el comienzo del período, ésta era construida por una serie de equivalencias entre campesino naturalizado como cosa enferma e ignorante, proclive a la violencia y necesitado de redención, en un discurso de raigambre médica. Su importancia derivaba únicamente de su lado negativo: la amenaza de violen68

cia y revolución. Se interpelaba en este discurso al país, con el significado de clases poseedoras. El campesino, en el exterior de la sociedad, no era destinatario de la interpelación. Alberto Lleras Camargo comparte la misma estructura de enunciación, y sólo ocasionalmente hablará al pueblo colombiano, manteniendo temas como la explosión social y la amenaza de revolución. Sin embargo introduce también otra cadena de equivalencias que abandona la naturalización del campesinado con su idea de “Colombia, nación campesina”. Ahora el campesino cumplirá el papel de víctima de la ciudad. Con el significante reforma agraria –y en menor medida con el de desarrollo– se tratará de cerrar la cadena de equivalencias, como antes se hiciera con la violencia y la revolución. El presidente Valencia no agrega articulaciones novedosas. Más bien retoma algunas que estaban perdiendo fuerza en el discurso de Lleras Camargo: pauperización, medicalización de lo social, responsabilidad moral de los propietarios y revolución.

RUPTURA DE C ARLOS L LERAS R ESTREPO

En 1966, en su discurso de posesión como nuevo presidente del Frente Nacional, Carlos Lleras Restrepo mencionará a la organización popular, esta vez por vía del “florecimiento de la acción comunal” (El Tiempo, 8 de agosto de 1966). Sin embargo, la organización no se resuelve en clave política. El destinatario de su discurso sigue siendo el país; sin articular en un sujeto popular las distintas demandas. La innovación de Lleras Restrepo estará en su intento de articulación de las necesidades de los distintos grupos sociales en la idea de desarrollo. “Estamos pidiendo a la Nación que permita que el mejoramiento económico se produzca en lo sectores más atrasados” -dirá en septiembre de 1966-, “Porque la demanda de esos sectores sí puede ser en gran parte satisfecha con la producción nacio-

nal” (El Tiempo, 15 de septiembre de 1966), pues el crecimiento del consumo de las clases más pobres significará el impulso general a la economía. A continuación recuerda a su auditorio, que

En esta perspectiva, la cuestión social es vista ya no en clave moral como durante el gobierno de Valencia, sino en la de desarrollo, pues “se trata de incorporar a la vida económica a las masas más marginales” con su efecto positivo en la reactiva“hace algunos meses, porque la situación polítición económica del país. En resumen, el país –coca estaba un poco turbia, todo el mundo hablalectivo identificador a nombre del cual habla el preba de que era necesario el cambio social […], pero sidente Lleras Restrepo– necesita una profunda las causas profundas no se han modificado” transformación social, que amparada en las teorías (ibíd.). del desarrollo, rompa el círculo vicioso existente entre marginalidad, explosión demográfica –concepEl presidente Carlos Lleras Restrepo no se aparto que cada vez pesa más en el diagnóstico– y revota del leitmotiv de la época que lución (El Tiempo, 15 de septieminsiste en la urgente necesidad de bre de 1966). que el Estado lidere reformas soPor tanto, si Lleras Restrepo ciales que se constituyan en corintroduce la novedad de incorpoLa cuestión social, va tafuegos de la revolución social. rar como destinatarios de su disa encontrar en la En ese marco, propone una serie curso a los sectores populares prode medidas que se asimilan al poniéndoles la organización tuteAlianza para el programa de la Alianza: reforma lada por el Estado, mantiene vivo agraria, masificación de la educael recuerdo de la amenaza para los Progreso un ción, capitalización campesina, paradestinatarios10 que son interimportante apoyo, pelados como el país. Sin embarcombate al desempleo, etc. espego, esos paradestinatarios –fundarando, por medio de la promocomo un plan de mentalmente los gremios econóción social, “incorporar a la vida ruta para el micos– no parecen reconocer la económica y cultural del país los validez de este diagnóstico, como grandes sectores marginales de la desarrollo económico lo ejemplifica la Andi en su oposipoblación colombiana”. colombiano. ción a los seguros de vejez, invaliLa cuestión social, definida dez y muerte, o a la economía plaahora como combate a la marginalinificada (El Tiempo, 15 de octubre dad, va a encontrar en la Alianza de 1966). para el Progreso un importante apoPara la Andi, la intervención estatal –base del yo, ya no en términos laudatorios a la generosidad del nuevo programa desarrollista– es producto de la capresidente Kennedy, sino como un plan de ruta para rencia del Estado de el desarrollo económico colombiano. En esa estrecha colaboración con la Alianza, el “nacionalismo “una clara idea de cuál es su misión […] Si tubien entendido” significará “cultivar rasgos tradicioviéramos un Estado con claros objetivos, con nales del carácter colombiano” acordes a los nuevos funciones definidas, su campo se delimitaría tiempos, que se resumen en el desarrollo educativo con facilidad y su misión se cumpliría construcdel país y en una democracia más igualitaria.

El concepto de paradestinatario es definido por Verón (1987) como aquellos a quienes el discurso político trata de convencer. Según Verón para que exista un discurso político se necesita un adversario, un nosotros y un paradestinatario.

tivamente. Y por ese confusionismo del Estado se ha caído en un confusionismo de la actividad privada, que no puede desenvolverse con libertad y con holgura por la presencia incongruente y perturbadora del funcionarismo oficial” (Revista Andi, no. 2, 1966).

Sin oponerse totalmente al Instituto de Reforma Agraria, la SAC tampoco ve con buenos ojos el programa del presidente Lleras Restrepo y su intento de fortalecer el Estado. Igual que para los industriales, para los grandes agricultores es necesario precisar –restringir– sus funciones. En 1967 afirmarán que “Si tratamos de precisar la función del Estado en materia tan importante como la propiedad rural nos encontramos con una serie de incógnitas que lógicamente nos llevan a la indecisión, sin lograr saber donde acaba el intervencionismo de Estado y donde empieza el de índole socialista” (Revista Nacional de Agricultura, no. 746, julio de 1967).

En clave de desarrollo planteará también el Ministro de Trabajo, Augusto Noriega, su política laboral. Esta se dirigirá a vincular a la actividad económica a las masas marginadas, “a millones de colombianos que hoy no disponen de nada, faltos de recursos, faltos de protección” (El Tiempo, 26 de diciembre de 1966). Dos elementos que signarán la concepción de la cuestión social en la segunda mitad del Frente Nacional: superación de la fractura social por la integración al mercado de grandes sectores de la población y la acumulación de carencias como requisito para ser considerado destinatario del esfuerzo integrador. Ambos, enmarcados en un discurso técnico que no da espacio a la presencia de lo político en el manejo de la conflictividad social. Los trabajadores urbanos, por ejemplo, que ya hacen parte del mercado de trabajo, no cumplen esas características. Los conflictos laborales son atendidos por el Ministerio con esa lógica: la posición gubernamental frente a las huelgas será tomada ad hoc con base en un estudio técnico de los salarios y de los costos de las empresas; si los salarios no han disminuido, la huelga no tiene sentido. 70

Sin embargo, la radicalización de la oposición de los gremios de la producción –especialmente la SAC, pero no únicamente– al programa bandera del gobierno –la reforma agraria–, obligará al presidente Lleras Restrepo a introducir un lenguaje más confrontativo y a definir un adversario: los terratenientes y “sus personeros parlamentarios” que se oponen a que los campesinos mejoren sus condiciones de vida (El Tiempo, 2 de marzo de 1967). En ese contexto, Lleras Restrepo mencionará al pueblo colombiano, en oposición a “unos pocos privilegiados”, operación que el Presidente puede efectuar en la medida en que ya le ha concedido una entidad moral a ese pueblo que trasciende la sumatoria de handicaps que condicionarían su existencia a una necesidad de salvación externa –discurso moral asistencial– para descubrir capacidades de autoorganización que se resolverían en la creación de las Juntas de Acción Comunal y en la Asociación de Usuarios Campesinos. Mecanismo tardío de legitimación que no impedirá que un par de años después, el candidato del Frente Nacional –Misael Pastrana Borrero– esté a punto de sufrir una derrota electoral ante el exdictador Rojas Pinilla. Carlos Lleras Restrepo intenta una nueva articulación discursiva introduciendo fuertemente el discurso del desarrollo, y con él, argumentos técno-científicos, como el que proporcionaría la “ciencia de la economía agraria”. Esta articulación se cierra en el fortalecimiento del Estado. Argumentos que conviven con referencias étnicas y naturales y, sobre todo, con un estructura enunciativa que se niega a lo político interpelando principalmente al colectivo país –que en este contexto no es equivalente a nación–, aunque tardíamente deberá proponer un discurso más adversativo en relación a los opositores de la reforma agraria. El significado de país, durante el Frente Nacional, no establece un cierre hegemónico de la fractura social, sino que se constituye en un significado flotante, es decir, cuyo contenido es objeto de disputas de hegemonía.

MODO DE CONCLUSIÓN

En lo que antecede hemos tomado como referencia principal algunos discursos de tres de los presidentes del Frente Nacional respecto a la cuestión social, entendiendo que en ésta se tematiza el problema fundamental de toda sociedad: su fractura y la posibilidad de su constitución (Castel, 1997). En tal sentido, la cuestión social es la cuestión política por excelencia, pues en ella se discute el alcance y las formas de la pertenencia a la comunidad política en las sociedades modernas, i.e. la construcción de la imagen de pueblo. Esta construcción no implica una traducción inmediata de lo social en términos de ciudadanía según la concepción de derechos de Marshall. La articulación específica –que lleva a la ciudadanía– es contingente y, por tanto, derivada de estrategias de hegemonía. O, mejor, el resultado de las distintas articulaciones que se dan en el contexto de las luchas por la hegemonía,11 articulaciones que no son una traducción directa de intereses, ni aplicaciones inmediatas de concepciones previas o externas a la cuestión social misma. Es en el conflicto por definir la cuestión social –sus objetivos y destinatarios– que se constituirán las definiciones que orientarán la acción. En concordancia con lo anterior, haber acotado el objeto de estudio a los discursos de los presidentes y, ocasionalmente, a sus funcionarios más cercanos, no cubre todo el campo de este conflicto por la definición hegemónica. Sólo un lugar de enunciación que, en rigor y para una mirada más completa, deberá ser confrontado con otros discursos equivalentes donde diferencias y similitudes se intersecan, para tener una perspectiva más completa del resultado final. Sin embargo, y por rigor metodológico, la Presidencia de la República refiere a una posición de enunciación por excelencia de lo

político; por tanto un buen lugar para comenzar, teniendo en cuenta el carácter abierto y de vocación empírica del análisis del discurso. Como mencionamos más arriba, el Frente Nacional comienza su gestión con una idea de la cuestión social heredada de los comienzos del siglo XX, asociando pobreza a enfermedad y degeneración racial –en la perspectiva de Laureano Gómez– o etno-psicológico en el acercamiento liberal (Rojas, 2004). De esta manera construye una serie de equivalencias entre enfermedad, degeneración –”esa cosa enferma que es el hombre colombiano”–, que estando apenas sobre un nivel de animalidad sólo puede ser interpelada desde el sufrimiento, nunca desde la ciudadanía. El campesino, como parte del puro estado de naturaleza hobbesiano, no se articula así en un sistema de diferencias sociales, pues éstas no existen en la naturaleza. Lógicamente, el enunciador no comparte esta condición ni pretende ser el sitio donde esa masa se refleje. Masa que sólo puede ser guiada y dirigida, nunca interpelada en nombre de una condición común; y nunca tampoco, representada políticamente, en cualquier acepción del término representación. De esta forma, la cuestión social, al menos en el momento inicial del Frente Nacional, se reduce a la regeneración de los campesinos, aunque la concepción de la reforma agraria como solución, implicaba ya cierto reconocimiento de sus capacidades. La cuestión urbana ocupará un lugar mucho menor, y en ocasiones, como en las referencias a “la oclocracia urbana”, tiende a ser considerada negativa. Pero, además, la reciente experiencia de La Violencia introdujo nuevos términos en esa cadena de equivalencias: la dictadura como desafío al orden republicano,12 y la violencia, como condición connatural al atraso y amenaza siempre latente al orden social. Por un desplazamiento metonímico,

Margaret Sommers señala que la traducción de lo político a derechos, a pesar de su contingencia, depende de lo que llama “contextos de activación”. Algunos, como aquellos determinados por una esfera pública que genera identidades políticas populares, son más propicios a activar la ciudadanía en términos de derechos (Citado por Rojas, 2004).

Estamos tentados a decir orden republicano oligárquico, pero eso implica otra discusión.

presionado por las condiciones continentales y la política hemisférica de la Alianza para el Progreso, pero sobre todo, como un intento de construir un discurso hegemónico que legitime ante los gremios económicos la intervención del Estado en la regulación social, el temor a la violencia se transformará en miedo a la revolución.13 La cuestión social como suma de deprivaciones –incluyendo carencia de humanidad– y amenazas que construye el Frente Nacional, claramente manifiesta en sus inicios, sin interpelar directamente a los sujetos de la transformación, se constituirá en un obstáculo fundamental para construir un discurso que se pueda articular de manera hegemónica. La cuestión social, al ser pura negación de la sociedad –real (en un sentido lacaniano del término) en la violencia pasada; potencial, en la amenaza de revolución– no puede proponer una alternativa a la solución introducida en la década anterior por el organicismo de Laureano Gómez o por la oposición entre país real y país formal que había introducido Gaitán y que, en definitiva, había desembocado –según Pécaut (1987)en La Violencia. El resultado fue la paradoja de una interpelación política que prescindió de la idea de pueblo –el hombre colombiano– necesariamente exterior al enunciador, para reemplazarla con una interpelación al país, es decir a las misma clases poseedoras que tradicionalmente se habían opuesto a la regulación estatal y que estaban acostumbradas, como en el caso de la Federación Nacional de Cafeteros (Hartlyn, 1993, Urrutia, 1983 y Palacios, 1983) o de los “templos del trabajo” en Antioquia (Rojas, 2004), a encargarse por sí mismas de la seguridad social de sus trabajadores o afiliados. La interpelación que recurría en lo fundamental a las clases poseedoras se quedó así sin destinatarios,14 pues los gremios desconfiaban profundamente de cualquier intervención estatal, condenando de esa forma las reformas legitimadoras a una inexorable timidez o al empantanamiento en su reglamentación. La idea de desarrollo, que comenzó a circular con fuerza en Colombia a partir de la creación de la Alianza para el Progreso, se constituyó en un ele72

mento importante para cambiar la definición de lo social con la que había comenzado el Frente Nacional, toda vez que las metas de la Alianza coincidían con las necesidades de legitimación que tenía el Frente. Pero el desarrollo, a pesar de que Colombia fue un fiel aliado de la Alianza para el Progreso, sólo aparecerá como horizonte con el presidente Carlos Lleras Restrepo. Desde el comienzo de su mandato, Carlos Lleras Restrepo rompe la cadena de equivalencias entre campesino y barbarie, y abandona la apelación a la responsabilidad moral de las clases dirigentes. Los sujetos de la cuestión social son, en su discurso, prioritariamente los agricultores humildes y los marginados del mercado. El desarrollo se constituye en el nuevo horizonte, junto con el énfasis en lo técnico enfrentado a lo político. En la medida en que Lleras Restrepo abandona la interpelación a la “responsabilidad moral” de las clases poseedoras –proceso que va acompañado por conflictos en la construcción hegemónica del sujeto de la cuestión social con éstas– toma más fuerza la idea de desarrollo como camino a la democracia igualitaria por medio de la integración al mercado, lo que de hecho significa abandonar la mirada de lo social como acumulación de carencias y atención médica. Este giro discursivo implica un cambio en la concepción de lo popular: de rebaño a dirigir, de masa a redimir, ahora se le concede cierta autonomía moral que puede manifestarse en la autoorganización en las Juntas de Acción Comunal y la Asociación Nacional de Usuarios Campesinos. Aunque el colectivo identificador sigue siendo el país –que en los inicios del Frente Nacional remitía a las clases poseedoras– en la medida en que los conflictos con estas clases poseedoras se incrementan, aparece en el nivel de los contenidos del discurso el pueblo, entendido fundamentalmente como pueblo campesino. Con la idea de organización campesina y de integración por el mercado, Lleras Restrepo se acerca mucho más a la noción de ciudadanía moderna que creció con el capitalismo y que Marx discutiera en La Cuestión Judía.

Sin embargo, su redefinición de la cuestión social –y por tanto de la ciudadanía– fue limitada, pues, de acuerdo con Margaret Sommers, ésta tendría que referir a un conjunto de expresiones políticas que acentúan la membresía y los derechos universales en una comunidad nacional. Lo opuesto a esta perspectiva es el tratamiento de la cuestión social en términos morales. El Frente Nacional, si bien progresivamente fue abandonando la definición de la cuestión social en términos morales, no sólo no articuló un lenguaje de derechos universales, sino que su énfasis en lo técnico como opuesto a lo político, disgregó la cuestión social de la democracia política. La negativa a una interpelación al sujeto popular –que es también una negativa a reconocer un status político tanto a la cuestión social como al pueblo como actor, aunque sea pasivo– puede estar en la base de los problemas que enfrentó el Frente Nacional para una construcción hegemónica de la cuestión social. Sin la interpelación política al pueblo, es decir sin constituirlo como lugar simbólico de representación de los intereses de los grupos más pobres, sin la posibilidad de asociar las reformas a banderas partidarias contra los adversarios de la “reacción” por la interdicción al conflicto político que interpuso el pacto consociacional que fundó el Frente Nacional, y con la fuerte oposición de los gremios económicos, la articulación de un discurso hegemónico sobre lo social, fue imposible. Así el proyecto desarrollista que, en el caso colombiano, no solo no fue capaz de instalar la idea de nación y las solidaridades que ella lleva consigo, sino que tampoco logró afirmar la autonomía del Estado ante los gremios económicos, pues ello implicaba indefectiblemente amenazar el “modelo liberal de desarrollo”.

De esta manera, la experiencia de la desafiliación vivida por el campesinado que durante todo el siglo había visto desintegrarse sus formas de vida más o menos tradicionales, y que por motivos que no podemos analizar acá no encontró una forma de articulación contrahegemónica, tampoco halló una alternativa de reconstrucción identitaria en la interpelación desde el Estado. El Frente Nacional, negándose a apelar al sujeto popular, vaciaba de contenido político la cuestión social. Propuso, en cambio, la administración técnica de sectores sociales y la integración por el mercado como un horizonte de mediano o largo plazo. Pero la integración por el mercado –más allá de las dificultades propias que tuvo en el caso colombiano– es insuficiente para lograr un arco de solidaridades que vinculen la cuestión social a la cuestión nacional. Esta particular manera de construir la cuestión social –enajenada de la apelación al sujeto popular– durante el Frente Nacional, se constituirá en una tendencia perenne en el sistema político colombiano. Tendencia que, por un lado, inmunizó a Colombia de las experiencias populistas que presionaron a varios países de América Latina durante la década de los sesenta, pero que por otro, puede estar en la base del “déficit” de nacionalidad –entendido como espacio donde se articula el vínculo social con el cívico, en tanto pacto moral (Rosanvallon, 1995, 49)– que aqueja al país. Para decirlo con un lenguaje más tradicional, puede estar en la base de las dificultades de integración que se manifiestan en su Estado-providencia, tradicionalmente débil. Pero esto es una hipótesis cuya comprobación excede los marcos de este trabajo.

........................

El rechazo a toda forma de intervención estatal en la tradición política colombiana ha sido tratada por varios autores bajo la designación de “modelo liberal de desarrollo” (Pécaut, 1987, Corredor, 1992 y Kalmanovitz, 1986). Con relación a la posición de los gremios y su intervención corporativa en el Estado, además de los autores mencionados ver Palacios (1983) y Urrutia (1983).

El destinatario del discurso político es aquel que ya está convencido de las razones del enunciador. El discurso del Frente Nacional se dirigiría a lo que Verón (1987) llama los paradestinatarios, es decir, aquel que precisa ser convencido o, a veces, a los adversarios.

B IBLIOGRAFÍA Castel, Robert, 1997, La metamorfosis de la cuestión social. Una crónica del salariado, Buenos Aires, Paidos, 1995. Corredor, Consuelo, 1992, Los límites de la modernización, Bogotá, Cinep/Universidad Nacional. Grassi, Estela, 2003, Políticas y problemas sociales en la sociedad neoliberal. La otra década infame, Buenos Aires, Espacio. Hartlyn, Jonathan, 1993, La política del régimen de coalición. La experiencia del Frente Nacional en Colombia, Bogotá, Tercer Mundo. Kalmanovitz, Salomón, 1986, Economía y nación. Una breve historia de Colombia, Bogotá, Siglo XXI,/Cinep/Universidad Nacional. Laclau, Ernesto, 1996, Emancipación y diferencia, Buenos Aires, Ariel. ———, 2006, Misticismo, retórica y política, Buenos Aires, FCE, 2002.15 Laguado, Arturo Claudio, 2004, Pragmatismo y voluntad. La idea de nación de las elites en Colombia y Argentina, 18801910, Bogotá, Universidad Nacional.

Palacios, Marco, 1983, El café en Colombia, 1850-1970. Una historia económica, social y política, Bogotá, El Colegio de México/Áncora Editores. Pécaut, Daniel, 1987, Orden y violencia: Colombia 1930-1954, Bogotá, Siglo XXI. Rist, Gilbert, 2002, El desarrollo: historia de una creencia occidental, Madrid, Los Libros de la Catarata. Rojas, Cristina, 2004, “Citizenship and the Social Question in Latin America”, artículo presentado a la conferencia: Welfare State Restructuring: Processes and Social Outcomes, Paris, septiembre 2-4. Rosanvallon, Pierre, 1995, La nueva cuestión social, Buenos Aires, Manantial. Urrutia Montoya, Miguel, 1983, Gremios, Política Económica y Democracia. Bogotá, Fondo Cultural Cafetero. Verón, Eliseo, 1987, “La palabra adversativa” en Verón, Eliseo, et al., El discurso político. Lenguaje y acontecimientos, Buenos Aires, Hachette.

Se tuvo en cuenta también la comunicación personal con dicho autor (La Plata, 11 de abril de 2006).

CONFLICTO Y REGIÓN

LAS REPRESENTACIONES SOCIALES DEL TERRITORIO* ENFOQUE Y METODOLOGÍA PARA SU ESTUDIO

P OR C LARA I NÉS G ARCÍA 1

Artículo recibido en febrero de 2006. Artículo aprobado en abril de 2006.

Investigadora del Instituto de Estudios Regionales, Iner, Universidad de Antioquia. cigarcia@iner.udea.edu.co

I NTRODUCCIÓN 2 ste artículo plantea una propuesta teórico-metodológica encaminada al estudio de las representaciones sociales del territorio. El propósito es aportar un enfoque y una metodología con capacidad de identificar y comprender cuáles son las representaciones sociales que orientan las prácticas e interacciones de los actores sobre el territorio, cómo se desarrollan y dirimen sus disputas en el campo de lo discursivo, cómo en dichas disputas se fraguan las tendencias de transformación de los territorios estudiados y cuál es la fuerza que en ello tienen los discursos emergentes y alternativos. En otras palabras, se trata de desarrollar las claves conceptuales y metodológicas capaces de dar cuenta de los procesos de configuración y transformación del territorio desde el poder que en ello tiene la dimensión simbólica, y para lo cual hemos ordenado la exposición de la siguiente manera: en primer lugar, se aclara qué entendemos por representaciones sociales y por qué el concepto es eje de estudio; en segundo lugar, se expone por qué el análisis del discurso se consideró la herramienta teórico-metodológica central; por último, se desarrollan los cuatro aspectos centrales de la metodología propuesta.

L AS

REPRESENTACIONES SOCIALES DEL TERRITORIO

Para comenzar acogemos el concepto que desarrolla Denise Jodelet, centrado en las representaciones que conciernen al saber del sentido común, que, para nuestros efectos, es el que manejan los actores sociales en su interacción cotidiana. Las representaciones sociales constituyen modalidades de pensamiento práctico, son programas de percepción, “constructos” con estatus de teoría 78

ingenua, que sirven de guía para la acción y de rejilla de lectura de la realidad; están forjadas en la interacción y en el contacto de los discursos que circulan en el espacio público; están inscritas en el lenguaje, en razón de su función simbólica y de los cuadros que ella proporciona para poder codificar y categorizar lo que puebla el universo de vida. Se presentan bajo formas variadas: imágenes que condensan un conjunto de significados, sistemas de referencia que permiten interpretar lo que nos sucede y dar sentido a lo inesperado; categorías que sirven para clasificar las circunstancias, los fenómenos y a los individuos con quienes tenemos algo que ver; teorías que permiten establecer hechos sobre ellos. Y a menudo, son todo ello junto. Como formas de la cognición social, las representaciones sociales “presentan características específicas a nivel de la organización de los contenidos, las operaciones mentales y la lógica” (Jodelet, 1986, 472 y Jodelet, 2002). Sin embargo, como lo afirma Van Dijk, “no se pueden describir y explicar los contenidos y las estructuras de esas representaciones solo en términos cognitivos sino también en términos de sus funciones sociales y de las condiciones y modos de reproducción de grupos o instituciones” (2002, 5).

Definido lo anterior, podemos entonces hacer explícita la pertinencia del concepto de representaciones sociales para dar cuenta de los procesos de configuración y transformación del territorio desde la perspectiva que analiza el poder que en ello tiene la dimensión simbólica. En primer lugar, por el concepto mismo de territorio que manejamos. Al territorio lo concebimos como el resultado de la apropiación y valoración social de un espacio determinado (García, 1976). El territorio como concepto abarca entonces la dimensión del poder, en cuanto implica las prácticas de control y dominio sobre el espacio y una condición de circunscripción territorial que la expresa o simboliza; al mismo tiempo, el territorio es definido en función de lo que colectivamente se consideran las

vivencias, nociones y valoraciones compartidas y a él ligadas; desde esta perspectiva el territorio implica una delimitación simbólica que establece los adentros y los afueras en los sentidos de identificación de las gentes. La dimensión subjetiva es por tanto central al territorio; el territorio solo es pensable y comprensible en la medida en que se conozcan y descifren los contenidos y las maneras como los sujetos viven, experimentan, imaginan, piensan, proyectan e inscriben sus sentimientos de pertenencia, sus intereses, sus prácticas y poderes en él. Y para ello las representaciones sociales ocupan un lugar central. 3 En segundo término, por constituir las representaciones sociales la materia prima de las identidades, noción básica en el abordaje del territorio: las identidades son básicamente representaciones de sí y de los otros y precisamente por ello no están configuradas por rasgos específicos, naturales e inamovibles; no son monolíticas; por el contrario, en tanto que representación, las identidades, al tiempo que contienen un núcleo compartido y estable de elementos, están forjadas por elementos cambiantes y plurales porque son resultado de las interacciones múltiples en que se forjan y desenvuelven y, por tanto, del uso de repertorios diversos, de la variedad de posiciones del sujeto y de las resignificaciones que se producen en las interacciones y en la misma práctica discursiva. Y eso es precisamente lo que nuestra pregunta de investigación pretende desentrañar: la complejidad del mundo de las identidades socioterritoriales de una región determinada, de las formas en que actores y grupos sociales se apropian y significan el territorio y de las tensiones o convergencias que en ese proceso se producen con las que maneja el Estado.

En tercer lugar, por el carácter político que tiene toda representación social: las representaciones son compartidas por cuanto son resultado de la capacidad que tienen quienes las producen de imponerlas sobre el conjunto de la sociedad, de hacer que de manera generalizada se acepte tal visión como la visión. Aquí acogemos a Bourdieu, quien concibe la producción de representaciones sociales como disputa por el monopolio del poder de hacer ver y creer a la gente, conocer y reconocer según determinadas ideas, nociones, valoraciones, clasificaciones. En lo relativo al objeto que nos ocupa –la región–, está en juego el poder de imponer una visión a través de una di-visión de ese mundo social; de un determinado conjunto de nociones, valores y sentidos sobre los que se establecen fronteras, un adentro y un afuera y diferenciaciones internas. La realidad de una clasificación –cuando hablamos de regiones– está lejos de corresponderse con características naturales; es, en cambio, siempre el producto de una imposición arbitraria de la definición de una frontera, de una discontinuidad, allí donde hay una continuidad natural (Bourdieu, 1991, 222). Pero, por eso mismo, al lado de las representaciones dominantes se debate otro conjunto de representaciones sociales, que le disputan su hegemonía. Y ese es el interés primordial de nuestra investigación: estar en capacidad de dilucidar cuáles son las representaciones del territorio que están en disputa, y cuáles sus posiciones de poder; cuáles son las hegemónicas, cuáles las que quieren ganar visibilidad, cuáles las alternativas, cuáles las emergentes y qué significado sociopolítico tienen en términos del orden de lo espacial. En cuarto lugar, por el carácter performativo de las representaciones sociales: la eficacia simbóli-

Este artículo es uno de los productos de la investigación financiada por el Comité de Investigaciones de la Universidad de Antioquia y por el Instituto de Estudios Regionales Iner, denominada “Región y representaciones del territorio. Antioquia, entre la geografía política y las identidades socioterritoriales” y realizada por las investigadoras María Teresa Arcila y Clara Inés García. Fue expuesta como ponencia en el “VI Congreso Latinoamericano de Estudios del Discurso. América Latina en su discurso”, realizado en Santiago de Chile del 5 al 9 de septiembre de 2005.

Y la región, como unidad territorial de interés particular, intermedia entre lo local y lo nacional o global, con mayor razón, por el carácter mismo de lo que entendemos por región: una idea, un sentimiento, una construcción mental colectiva, en otras palabras, una representación social.

ca de las representaciones sociales es justamente la de forjar realidad. Las categorías del sentido común, que son clasificaciones prácticas, están subordinadas a funciones prácticas y orientadas hacia la producción de efectos sociales. Así, por ejemplo, las representaciones sobre las diferencias sociales enaltecen o estigmatizan, visibilizan o invisibilizan, incluyen o excluyen a grupos y territorialidades, y de acuerdo con las que se generalicen, se orientan las acciones de individuos y actores sociales para cristalizar en los hechos la afirmación o el valor del cual se partió. Así las representaciones sociales tienen el poder de volver realidad lo que afirman. Y a nosotros nos interesa desentrañar cómo opera esa eficacia simbólica en el escenario en que se disputan diversas visiones de la región, de sus grupos sociales, de los proyectos de sus actores, de sus luchas y consensos. Las representaciones sociales se convierten entonces en la llave de entrada a la investigación: permiten introducirse en la compleja madeja de cómo se articulan los códigos compartidos y la diversidad, la fuerza de lo social en la producción de lo consensual y la fuerza de lo subjetivo en la producción de lo específico, lo plural, lo divergente. Permiten introducirse en el análisis de la base compartida y consensual de las identidades de los grupos y de la acción de los actores sociales, al tiempo que en la situacionalidad de los sujetos y la pluralidad; en la interpretación de los códigos compartidos al tiempo que en los que contraponen visiones y proyectos de sociedad. Permiten, en síntesis, comprender y sopesar los efectos de la tensión básica entre lo consensual y lo plural, entre lo que se comparte y lo que se confronta sobre el territorio, entre lo que cambia y lo que permanece, entre lo que domina y lo que emerge.

ANÁLISIS DEL DISCURSO

Ahora bien, las representaciones sociales toman forma en prácticas discursivas mediante las cuales 80

se ejerce el poder sobre la producción, reproducción y transformación de los recursos simbólicos de la sociedad. Y es por ello que el análisis del discurso se convierte para nosotros en herramienta de análisis fundamental. Enfoques tan diferentes sobre el análisis del discurso como el propuesto por Foucault (1978) o como el desarrollado por Van Dijk (1998), privilegian como objetivo el develar las relaciones de poder y dominación que se producen y reproducen a través de las prácticas discursivas. Si bien éste es efectivamente el nodo del análisis del discurso, como investigadoras de la realidad colombiana nos hemos planteado la necesidad de adaptar la potencialidad del análisis del discurso a contextos sociales de especial complejidad como es el nuestro. Pues aquí predomina una profunda crisis del Estado que se manifiesta en la existencia de significativas porciones del territorio nacional que no cuentan con el ejercicio de la soberanía del Estado y en las fuertes disputas por el poder que se le plantean desde flancos muy diversos y entrecruzados (narcotraficantes, guerrillas y paramilitares, en cuanto son actores armados, y organizaciones indígenas, comunidades afrocolombianas, movimientos sociales de pobladores, movimientos de resistencia a la guerra, partidos de oposición originados en la reinserción de guerrilleros). Por tanto, consideramos importante incursionar en el análisis del discurso aplicado a escenarios de disputa, y además hacerlo sin partir de una visión de la realidad en la que se esquematicen de manera dicotómica las relaciones sociales y de poder. Acudiendo al análisis del discurso, cómo responder, por ejemplo, a preguntas tales como las siguientes: • ¿Existe o no un discurso dominante sobre el territorio, y si lo hay, a qué actor o actores sociales corresponde? ¿Hay desfases o coincidencias con respecto al discurso del Estado? ¿Cuáles son las principales variantes de ese discurso, a qué responden y qué efectos tienen?

• ¿Qué otros discursos se producen, circulan, se negocian en el campo de la acción sobre el territorio? En una realidad política como la colombiana, ¿cuántos discursos “alternativos” al dominante se juegan y con qué significados políticos entre sí? ¿Cómo y sobre qué se impregnan del dominante? O lo contrario: ¿cómo lo transforman? ¿Qué lugares ocupan y qué papel desempeñan en la disputa por el poder y en las configuraciones y la transformación del territorio? En otras palabras: cómo hacer uso del análisis del discurso en un escenario complejo multiactores que haga posible identificar la manera como se juega el poder sobre el territorio, donde la pregunta no se centre en visibilizar cómo se ejerce la dominación a través de la manipulación de un discurso dominante sino en desentrañar el lugar de los diversos tipos de poder y de resistencias a esos poderes en la producción de los discursos, las relaciones y oposiciones entre los diversos discursos y la manera como en su disputa se fraguan las tendencias de transformación de los territorios estudiados, y cuál es la fuerza que en ello tienen los discursos emergentes y alternativos. El análisis del discurso que adoptemos tiene entonces que posibilitar:

Estado, del carácter de los desfases entre el discurso del Estado y los discursos dominantes, emergentes o alternativos, y de la fuerza de esos discursos en ese proceso de configuración o transformación del territorio.

PROPUESTA METODOLÓGICA

Vamos a destacar cuatro aspectos principales que configuran la metodología que proponemos para el análisis de las representaciones sociales del territorio.

La interdisciplinariedad Lo que más seduce del análisis del discurso es el hecho de permitir un análisis de conjuntos amplios y variados de textos mediante un enfoque interdisciplinario que integra tres componentes:

• La identificación de la variedad de discursos sobre el territorio que se producen en la interacción entre actores que lo comparten, pero con diversos proyectos sobre él y, en especial, con diversas posiciones en la estructura general de poder de la sociedad.

• El lingüístico, con la identificación e interpretación de las estructuras del lenguaje y el contenido de las nociones, imágenes, valoraciones, metáforas, interpretaciones con que los actores dan sentido a su mundo y a sus acciones. Y la manera sistemática y de composición escalonada con la que paulatinamente logra hacer emerger las representaciones sociales en el contexto discursivo de cada texto y en el contexto discursivo del conjunto de los textos.

• La identificación de las principales tendencias discursivas macros y la manera como tienen efectos unas en otras al vaivén del dinamismo de sus respectivas estrategias de expresión, difusión y circulación.

• El sociocultural, porque al “contexto” y a la “situacionalidad del actor” que emite el discurso se los trata como parte del “texto”, esto es, como parte sustancial de la gramática en la que adquieren sentido las representaciones sociales.

• La interpretación del significado de las tendencias discursivas macros en términos del proceso de construcción social del territorio: del lugar del

• El teórico multidisciplinar, porque reconoce el papel de las categorías y las intuiciones de los investigadores en el trabajo interpretativo, cate81

gorías que provienen de la historia, la sociología, la antropología, en el caso de nuestro estudio. Gracias a esa composición compleja y escalonada de niveles de análisis de los textos y de la integración de elementos procedentes de diferentes disciplinas, en la interpretación se logra garantizar la de-construcción y re-construcción de los significados bajo nuevos y actualizados parámetros.

Cómo capturar la complejidad La decisión metodológica clave aquí es estudiar las narrativas actuales de los actores sobre el territorio a partir de su estudio en los diferentes escenarios donde se juega la agenda territorial de la región. Esto posibilita la captura de representaciones sociales del territorio producidas en diferentes contextos de interacción. Si nuestro principal interés es identificar e interpretar las representaciones sociales en su complejidad –esto es, en su diversidad, sus

tensiones e intersecciones– esos escenarios aportan contextos diversos a la producción de discursos. Esa variedad de contextos posibilita hacer emerger en el análisis los significantes y significados que se repiten en medio de la diversidad, tanto como los que claramente se diferencian. Además, los escenarios permiten escuchar el discurso de un mismo actor en diferentes contextos de interacción y observar e interpretar qué cambia y qué se mantiene. En síntesis, esta forma de abordar el análisis de las representaciones sociales en el presente garantiza una mirada “descentrada” que enfoca la producción de representaciones sociales desde diversos lugares, que observa sus continuidades y discontinuidades, sus coincidencias, sus divergencias y sus tensiones.4 Es la mejor manera de precaverse de las visiones esencializadas de las identidades de la región y de los enfoques que dicotomizan la realidad. Proponemos como matriz para el análisis la que aparece en el cuadro 1.

Cuadro 1 Matriz para el análisis del discurso por escenarios.

Por ejemplo, si nuestro propósito es estudiar las representaciones del territorio que orientan las prácticas e interacciones de los actores en una región determinada (para el ejemplo, la antioqueña) y comprender cómo se desarrollan y dirimen las disputas en el campo de lo discursivo, cómo en dichas disputas se fraguan las tendencias de transformación de territorio y cuál es la fuerza que en ello tienen los discursos emergentes y alternativos, entonces podemos definir asuntos como los siguientes, de acuerdo con la matriz expuesta: • Estudiar cinco escenarios claves: el Laboratorio de Paz del Oriente Antioqueño, las luchas indígenas de la OIA, las páginas editoriales del periódico conservador El Colombiano, el proceso de reinserción paramilitar en el departamento, el Plan de Desarrollo departamental. • Seleccionar actores claves que intervengan en cada uno de los escenarios y que procedan de espacios locales, regionales, nacionales y globales. Si tomamos como ejemplo uno de los escenarios propuestos, el Laboratorio de Paz del Oriente Antioqueño, seleccionaríamos: - Actores globales: Unión Europea, Banco Mundial - Actores nacionales: Presidencia de la República (Presidente, Vicepresidente y Comisionado de Paz) - Actores regionales: Gobernación de Antioquia, Ong Conciudadanía, Iglesia, frentes guerrilleros del ELN y las Farc en el Oriente antioqueño.5 - Actores locales y subregionales: alcaldes municipales, asambleas comunitarias, Asamblea

Provincial del Oriente Antioqueño, Prodepaz (configurada por empresas de energía eléctrica y representantes de la Iglesia), Asociación de Mujeres Amor …

Los tópicos de entrada Como nuestra búsqueda es de las representaciones del territorio, para empezar es necesario, definir el conjunto de tópicos generales que delimitan la búsqueda de representaciones sociales en los textos a analizar. Estos tópicos se definen en función del enfoque asumido para estudiar el territorio y orientan esa búsqueda. No operan como camisas de fuerza; por el contrario, son abiertos y están sujetos a ajustes a medida que se avanza en la lectura y el análisis de los textos. Por eso los hemos denominado “tópicos de entrada”, porque cumplen la función inicial de marcar el camino, pero con base en señales de carácter abstracto, suficientemente amplias como para ser criticadas y ajustadas o cambiadas en el transcurso del análisis de los textos, si no prueban su eficacia y pertinencia. Hemos propuesto los que se enuncian en en el cuadro 2. Estos “tópicos de entrada” deben viabilizar la identificación en los textos analizados de las nociones, imágenes, valoraciones, metáforas, interpretaciones que utilizan los distintos discursos analizados. Vamos a poner un par de ejemplos con relación a la manera cómo, el primer tópico propuesto (las territorialidades, por acotamiento y por diferenciaciones internas) viabiliza la identificación de algunas representaciones sociales del territorio en escenarios concretos. Comencemos por un ejemplo del Laboratorio de Paz del Oriente Antioqueño y terminemos con otro ejemplo aportado por el análisis de la historiografía del departamento.

Agradecemos al Doctor en antropología Alejandro Grimson, profesor de la Universidad de Buenos Aires su invaluable asesoría en este punto.

Si bien las Farc y el ELN son actores de carácter nacional, su inserción en el territorio se adapta a las condiciones y dinámicas regionales. De hecho estas organizaciones guerrilleras operan en el territorio por frentes distribuidos según sus propios criterios político-militares de regionalizar el país.

Cuadro 2 Tópicos de entrada al análisis de las representaciones sociales del territorio De primer orden Las territorialidades

- por acotamiento - por diferenciaciones internas

Las significaciones políticas del territorio

- por las capacidades y los ejercicios ciudadanos6 - por las adscripciones e identidades políticas7

Las identidades culturales

- por la valoración y significación de sí mismos - por la valoración y significación de los otros

Primer ejemplo: se pretende identificar la manera como los diferentes actores delimitan la territorialidad comprometida como “oriente antioqueño”; a partir de qué palabras clave, nociones, imágenes, y qué sentidos se juegan en dicha construcción. Si analizamos el discurso del ELN, observamos: cuando el ELN hace alusión a propuestas políticas se refiere de manera muy general y secundaria al “oriente antioqueño” y lo identifica básicamente como “la despensa agrícola del Valle del Aburrá”; su atención se centra solo en uno de sus costados, “el oriente lejano” (el que forma parte de su territorio de influencia), el cual es estimado como la zona “más marginal” y necesitada de una “política agroalimentaria”; cuando este grupo guerrillero hace referencia al territorio en términos militares, acoge las divisiones de la planificación de la Corporación Regional (Cornare) y focaliza “la zona de bosques” y “la zona de embalses”, las cuales son específicamente sus objetivos de control en la guerra: “embalses” como zona estratégica en la producción del 30% de la energía eléctrica del país y “bosques” como zona estratégica por el paso de la autopista Medellín-Bogotá (uno de sus objetos predilectos de control y disputa con el Ejército colombiano y con los paramilitares), así como por lo que de hecho implican como zonas de refugio en la geoestrategia general de las guerrillas. El resto del oriente antioqueño parecería no existir. Esta manera de acotar y de diferenciar el territorio muestra una visión construida en términos de las territorialidades que 84

De segundo orden

le interesan como fragmentos sobre los cuales ejerce influencia militar y capacidad de presión fuerte sobre el Estado. Por contraste, el movimiento de alcaldes del oriente antioqueño abarca el conjunto de la subregión en su discurso, su organización, sus acciones. Los municipios son también la otra piedra angular en la representación del territorio, por la propia figura de los alcaldes como mandatarios locales, por las asambleas comunitarias que les dieron su fuerza y legitimidad como movimiento y por el fuerte localismo que pesa aún en la vida política de las comunidades. El oriente antioqueño se representa como una unidad espacial, por cuanto equivale a la fuerza política, la unión de diversos, la alianza de intereses comunes frente a poderes de mayor envergadura territorial y política o militar (Estado nacional y guerrillas); los municipios son las especialidades originarias a partir de las cuales se configuraron las acciones y espacios organizativos de significación regional. Segundo ejemplo: en los textos de la historiografía antioqueña el proceso de expansión del territorio en el siglo XIX ocupa lugar central. El análisis de las representaciones sociales construidas en las narrativas de autores decimonónicos muestra cómo son dos los discursos enfrentados: el que se construyó como discurso hegemónico, que alude a la colonización antioqueña del sur (viejo Caldas y norte del Valle y del Tolima) y a su capacidad para descuajar monte y construir una sociedad de pequeños

propietarios, y el discurso alternativo con que elites disidentes se debatieron en la puja por el poder regional que no solo valoró como “sangría” y “desangre” lo que significaba “el sur” como orientación de la migración antioqueña, sino que resaltó la clase de intereses económicos y políticos en ello comprometidos: al referirse al proceso que conocemos como la colonización antioqueña señalan a los “justicieros políticos” que lanzaron la migración fuera de las fronteras de Antioquia, en vez de “evitar la emigración de los antioqueños” orientándola hacia las márgenes del Atrato; y al aludir a la construcción del Ferrocarril de Antioquia, que conecta a ese departamento con el río Magdalena, la califican como “una injusticia” con los intereses de “la mayoría” de la población del Estado, que favorece exclusivamente “los intereses comerciales” concentrados por los poderosos de “Medellín”. Los significados que se le asignaron a la movilidad poblacional sobre las fronteras de Antioquia ocuparon el centro de las disputas por el poder y la hegemonía regional en el siglo XIX. El discurso que defendía la colonización y la construcción de infraestructura hacia el Atrato y Urabá y que se oponía a las inversiones exclusivas sobre la vertiente del río Magdalena y al apoyo de la colonización de vertiente en el sur de Antioquia, se configuró como discurso alternativo en la pugna por la hegemonía regional (García, 2006).

Los cuatro niveles del análisis del discurso Una vez seleccionado el conjunto de textos que serán objeto de análisis, se realiza la actividad interpretativa en cuatro niveles consecutivos de sistematización y análisis:

Primero: se hace la aproximación hermenéutica de cada texto teniendo en cuenta el contexto en el que se inscribe su producción. En primer lugar, se identifican los diferentes elementos que componen el discurso en cada uno de ellos: su objeto, estructura, elementos nucleares y periféricos.8 En segundo término, se agrupan por tópicos de entrada los fragmentos pertinentes del texto con sus respectivas palabras clave. En el caso de los textos historiográficos,9 la sistematización y el análisis se discriminarán también por autor y temporalidad objeto de la narrativa; en el caso de los escenarios presentes, el análisis se hará por actor y por el orden cronológico de producción de los textos. Segundo: poner en relación el conjunto de los elementos nucleares identificados en los textos estudiados y éstos con el contexto social, histórico y cultural. Se trata de identificar, en una lectura de conjunto, las claves de diferenciación de los discursos, esto es, de los significantes y los significados básicos y los esquemas mentales en torno de los cuales se articulan las principales tendencias discursivas. El resultado de este ejercicio debe dar lugar a la identificación de las principales tendencias presentes en la producción de representaciones sociales sobre el territorio; en palabras de Jociles, este ejercicio posibilita una tipologización de los discursos. Tercero: recuperar la unidad de sentido del conjunto de los discursos analizados. Este nivel de la interpretación se realiza al relacionar las distintas tendencias entre sí en el escenario de la disputa que le dio lugar. Se trata de interpretar el sentido que adquiere cada tendencia discursiva al colocarla en la dialéctica de su relación con las demás tendencias y con el contexto de interacción en que se producen.

Entendidas como las condiciones que facilitan, hacen proclive o dificultan la posibilidad funcional de los actores para actuar en la esfera pública.

Que los actores comprometen en sus luchas por el poder y el control de los recursos materiales y simbólicos de la sociedad.

Autores como Jean Claude Abric distinguen el sistema central del periférico en las representaciones sociales. El segundo asegura al corazón central la flexibilidad de adaptarse a las características de las situaciones permitiendo a individuos, actores y colectivos, grados importantes de individuación con respecto de la idea-fuente en la toma de posición y la orientación de la acción (Abric, 1996).

Uno de los escenarios que tomamos en la investigación es el de producción historiográfica: en ella se condensan la matriz del discurso identitario con que Antioquia se reconoció durante casi dos siglos de existencia y con respecto de la cual es indispensable identificar rupturas y continuidades.

En el caso del análisis de los variados escenarios territoriales en los que se disputan poderes y discursos, es necesario pasar a un cuarto nivel en el análisis: configurar los regímenes de articulación de las representaciones sociales sobre el territorio a partir de la puesta en relación de los resultados del conjunto de los tipos de discurso encontrados en los diferentes escenarios estudiados. A medida que cada escenario estudiado arroja un resultado parcial de las representaciones sociales del territorio –dados el conjunto de actores comprendidos y el tema de la agenda territorial que le da lugar– es necesario poner en relación los resultados de las representaciones sociales identificadas en el conjunto de los escenarios, para luego realizar el último nivel del análisis del discurso requerido en esta investigación. En éste se debe explicitar claramente no sólo cuáles son los discursos generales macros en disputa y su carácter, sino también cuál es el campo de interlocución de los mismos (el núcleo básico de la disputa tal como se infiere de los discursos) y el significado que lo anterior tiene con relación a los procesos de construcción del territorio, de los poderes y de los proyectos en juego.

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CENTROS DE PODER ECONÓMICOY POLÍTICO EN MEDELLÍN: DILEMAS ESTRUCTURALES Y SELECTIVIDAD ESTRATÉGICA*

P OR V ILMA L ILIANA F RANCO R. 1

Artículo recibido en marzo de 2006. Artículo aprobado en abril de 2006.

Socióloga, Magister en Estudios de Paz de la Universidad de Lancaster, Reino Unido.

I NTRODUCCIÓN 2 n el marco de las transformaciones de la estructura económica a mediados del siglo XX se empezó a desarrollar una diferenciación entre los dominios económico y político, que a su vez marcó el punto de partida de una nueva fase de reorganización de los centros de poder en la región antioqueña.3 En lo económico se operó un tránsito de la hegemonía de un sector industrial organizado gremialmente y en grandes empresas de propiedad familiar,4 a la hegemonía del Grupo Empresarial Antioqueño que, afianzando el sector financiero, tiende a la expansión de su capital en obediencia a las leyes coercitivas del capital.5 Asimismo, en el ámbito político se pasó del predominio del notablato6 en los altos cargos del aparato de Estado y la conducción de los partidos políticos al ascenso de los emergentes.7 En el espacio urbano-regional, ese tránsito permitió la disolución de un patrón plutocrático de conducción política y su sustitución por el proceso de “plebeyanización” y profesionalización de la política,8 sin que ello llegara a significar una democratización sustantiva de la vida política local. Esta separación entre el dominio económico y político (Poulantzas, 1969) hizo necesario el establecimiento de una coalición política dominante entre centros de poder económico y redes de poder político,9 dejando atrás un modelo oligárquico de gobierno caracterizado por la superposición entre los ocupantes de los cargos más elevados de las burocracias gremiales, empresariales, partidistas y público-estatales. Pese a las tensiones y malestares, dicha coalición ha encontrado distintos campos para el despliegue de acciones –en las que justamente se revela su existencia– dirigidas a afectar aquellos elementos que constriñen estratégicamente. Es decir, más que afirmar que la pérdida de peso relativo de la ciudad y su entorno regional es producto de la incapacidad de sus centros de poder, de las malas 90

decisiones en torno al modelo industrial y de la falta de un proyecto político incluyente, se trata de determinar cuáles han sido sus focos de interés y cómo han respondido a los dilemas que han planteado los distintos procesos espaciales y económicos entre 1970 y 2000. Esos ejes de realización de la coalición, en los que se devela la selectividad estratégica –estructuralmente inscrita y, en tal sentido, determinada por los intereses específicos de clase y por la interpretación de dilemas y coyunturas– tienen que ver globalmente con el gobierno de la sociedad urbano-regional, la regulación de las condiciones que garantizan la realización máxima de la ganancia y la preservación de la hegemonía, en un contexto socioeconómico y político conflictivo y cambiante. Cada uno de los campos de actuación de la coalición, en los que se configuraron objetivos y estrategias, se fueron formando de manera paralela a la producción de: 1) cambios en el patrón de acumulación, que requerían una modificación en la organización territorial; 2) limitaciones funcionales en la organización del aparato de Estado, que exigían procesos de reestructuración; 3) conflictos sociales de los que participaban sectores sociales subalternos en oposición y rebelión; 4) aceleración del proceso de urbanización. En ese contexto, los cursos de acción elegidos han buscado en términos generales varios objetivos. Primero, presionar un proceso de adecuación formal del Estado que afectara su estructuración jerárquica y propiciara una reorganización funcional. Segundo, agenciar la organización del territorio metropolitano mediante actuaciones urbanísticas de gran escala y la formulación o actualización de los mecanismos normativos. Tercero, adelantar una reorganización del espacio de producción mediante la desconcentración de la actividad industrial, que permitiera tanto cierto equilibrio regional como el control del crecimiento urbano. Cuarto, gestionar el sistema urbano mediante un ejercicio estratégico de planeación que intente la regulación de las discordancias en el patrón espacial y el amortiguamiento de las contradicciones entre las exigencias del capital y la necesidad del desarrollo de las condiciones generales de acumulación. Quinto, procurar la ad-

ministración de los conflictos sociales –mediante su resolución o contención– para reducir el potencial de movilización o confinar el afloramiento de las contradicciones sociales a un estado refractario. Este ensayo se ocupará de analizar los distintos campos de actuación de la coalición entre los centros de poder económico y político de la ciudad de Medellín y su entorno regional, en los que se sitúan los dilemas estructurales y la selectividad estratégica que guía sus respuestas. Dichos ámbitos son: la demanda de descentralización político-administrativa, la gestión de un proyecto metropolitano de ciudad, la del espacio de producción en lo correspondiente a desconcentración industrial y administración del conflicto capital-trabajo, la planeación urbana como mecanismo de regulación y la privatización de la seguridad.

C ONTRA

EL CENTRALISMO

Uno de los asuntos más importantes que integraron la agenda política regional hasta la reforma política de mediados de los ochenta fue la descentralización, como parte de una apuesta por la reorganización del aparato estatal acorde con la conformación regional del país. El carácter centralista del Estado fue visto como un obstáculo para la gestión de condiciones para el desarrollo económico, dado que la tributación y las decisiones sobre la disponibilidad presupuestal para los proyectos que integraban la adecuación infraestructural del espacio urbano-regional estaban concentradas en la escala nacional del gobierno.10 Es decir, el cuestionamiento persistente al centralismo estaba sustentado en el malestar por una excesiva concentración de poder y por haberse convertido en un problema de functionality con respecto a la provisión de garantías para las estrategias de acumulación en las escalas

Este artículo hace parte de la investigación “Transformaciones en la coalición política dominante y proyecto hegemónico en la ciudad metropolitana de Medellín y su entorno regional 1970-2000”, financiada por Colciencias y Trocaire, para el Instituto Popular de Capacitación.

Esa diferenciación significó la disolución de lo que podría denominarse un Estado económico-corporativo y anunció un nuevo orden institucional en medio del advenimiento de una sociedad burguesa moderna. La diferenciación del ámbito de los centros de poder económico y las redes de poder político y el centro político inicia con la separación entre la economía y la estructura jurídico-política que es el Estado, lo cual se remonta a la década de los cuarenta con la creación de las asociaciones gremiales de las fracciones de clase dominante.

Este sector, representado en la Andi y los grandes industriales del sector textilero, constituyó el centro de poder económico regional.

Lo que expresa dicha transición es un proceso de recomposición del capital que se tradujo en la paulatina pérdida de centralidad del sector textilero en la estructura industrial de la región, la configuración de un nuevo centro de poder, que supuso una forma distinta de organización de la propiedad, y el afianzamiento de una fracción financiera.

Esta expresión de notablato se refiere a los grandes propietarios del momento –y sus descendientes– que ocuparon los altos cargos públicos.

Los emergentes son aquellos políticos de profesión que siendo de sectores subalternos experimentaron un proceso de movilidad social ascendente. Ésta tuvo lugar de manera simultánea a su incursión en la política y estuvo relacionada con el acceso a la dirección de los directorios departamentales de los partidos políticos y a los altos cargos del Estado (por representación o por nominación).

La profesionalización de la política estuvo acompañada por la dinámica de faccionalización creciente de los partidos y determinada por las reformas en el régimen político y el sistema electoral, entre otros.

La capacidad de acción de dicha coalición ha estado acotada o condicionada por la resistencia y oposición fragmentaria y sofocada de sectores subalternos, la competencia ejercida por poderes extra-regionales, el viraje primacial de la estructura espacial, la condición noautonómica del Estado local y la agudización de las exigencias de la competencia internacional.

Según Reveiz Roldán esa concentración fue en parte una consecuencia de la financiación externa y la modernización del aparato de Estado desde fines de los sesenta: “la complementación del ahorro interno con fuentes externas, para la financiación del desarrollo, aceleró el proceso de centralización administrativa, ya que es más fácil negociar y administrar con institutos descentralizados del orden nacional que con 22 departamentos” (Reveiz Roldán, 1984, 163).

regionales y a la reproducción de las relaciones económicas. Pero esa pugna era al mismo tiempo parte de una disputa por las asignaciones sectoriales, dada una relativa especialización del gasto entre las entidades territoriales.11 El malestar de los centros de poder regional con respecto al centralismo estuvo relacionado también –al menos hasta la creación del nuevo orden constitucional– con los desequilibrios en la asignación presupuestal territorial y en la distribución de cargas y beneficios entre nación y región. Es decir, los problemas percibidos eran: de un lado, la concentración de inversión en la capital; y del otro, una asignación presupuestal que no compensa los aportes tributarios de la región a la nación. Como un ejemplo de este debate, el concejal conservador Jaime Posada Londoño, en una discusión sobre el proyecto de reorganización nacional del sistema de electrificación, argumentaba:

del estrato político, los notables y los grandes propietarios con los gerentes de grandes empresas, se movilizaron en una lucha contra el centralismo, articulando una demanda reiterada por la reforma descentralista. Esto tenía como trasfondo el legado de las ideas federalistas de la centuria anterior – aunque moderadas– y la invocación de la región como elemento articulador. La perspectiva no era tanto la democratización como una apuesta política sino desbloquear la capacidad de decisión local y recuperar la autonomía en la definición del gasto, como condición para garantizar los intereses dominantes en la región.

“el vasto movimiento de opinión que se inicia en Antioquia como protesta contra el arbitrario reparto del presupuesto nacional que favorece desmedidamente a la ciudad capital y excluye sistemáticamente a Medellín, impidiéndole la realización de sus obras vitales. A una ciudad en donde habita una porción considerable de la población colombiana y que con su esfuerzo desmedido produce la mayor parte de los ingresos nacionales, apenas se le asigna una cuota insignificante de los recursos de la nación. Esta protesta no tiene signo político. En ella participan desde las autoridades hasta los ciudadanos rasos. Es la desesperación de un conglomerado mal tratado, que no encuentra justicia redistributiva en los altos poderes públicos, ya que desde tiempo atrás se le ha venido gravando con desiguales cargas económicas, sin que compensatoriamente el Estado acuda a asistirlo en sus necesidades y apremios” (Concejo de Medellín, Acta No. 34, 1 de agosto de 1973).

En la década del setenta la expansión urbana de la ciudad por migración y conurbación que rebasaba los dispositivos locales de poder, le planteó a la coalición política dominante la necesidad de emprender un proceso de reorganización del espacio urbano-regional. La respuesta fue asumir el diseño de un proyecto metropolitano, a través del cual intentaba hacer frente a las transformaciones del espacio urbano. Ello implicaba no sólo la creación de una figura político-administrativa –amparada por algunos de los cambios en la organización del Estado– sino también un cambio en el sentido de los proyectos de adecuación infraestructural, que eran de escala o connotación metropolitana. La construcción de dicho proyecto se manifestó en dos campos:

En correspondencia con estos elementos del debate, los emergentes que alcanzaron la cúspide 92

P ROYECTO

METROPOLITANO

• La coalición de centros de poder se vio abocada a un proceso de gestión intrarregional y ante el Estado central para la creación del Área Metropolitana. Con esta figura se pretendió una integración político-administrativa del Valle del Aburrá, con el fin de atender al fenómeno de la conurbación –dinamizado por la industrialización–, que experimentaba la ciudad. De hecho,

la seccional de la Andi sería la primera en iniciar estudios para la conformación de dicha Área; y años más tarde, compartiendo el mismo interés, la Asamblea Departamental impulsaría los estudios correspondientes para la formulación de un plan metropolitano12 y el Concejo de Medellín facultaría al alcalde para participar en la elaboración de éste.13 Hacia octubre de 1976, el comité intergremial nuevamente demandaría planeación para el Valle del Aburrá y del Oriente para abordar los problemas que atribuían a la concentración poblacional y a la dinámica de metropolización.

rea del Olaya Herrera y como soporte de la desconcentración industrial hacia la subregión del Oriente; y el Túnel del Oriente como forma de enlace de los dos valles, entre otros.16 Las gestiones para lograr compromisos políticos con el gobierno nacional para el acceso a empréstitos fueron adelantadas conjuntamente o de manera separada. Esto fue posible gracias a la existencia de un consenso implícito sobre objetivos estratégicos, los cuales, pese a la rotación de los partidos en el gobierno departamental y municipal, nunca requirieron de discusión ni sufrieron interrupción en su desarrollo.

• En el contexto de un sistema político centralista en las décadas de los setenta y ochenta, la burguesía industrial con sus gerentes, los orientadores de las facciones partidistas y los gobernantes del departamento y la ciudad se vieron en la necesidad de buscar mecanismos de coordinación para realizar la gestión política y económica de los grandes proyectos de infraestructura, que habían sido prospectados en decenios anteriores14 y estaban dirigidos a la adecuación del espacio urbano de circulación y consumo. Dentro de los proyectos que en dicho período merecieron tal movilización se cuentan la construcción del Metro de Medellín, que tras su realización cambió no sólo la simbología urbana sino que estimuló también un proceso acelerado de renovación urbana; el puerto de Urabá como punto de conexión con el mercado internacional; la autopista Medellín-Bogotá, la Carretera al Mar15 y otras vías como estrategia de interconexión nacional; el aeropuerto de Rionegro como solución a la falta de capacidad y seguridad aé-

Es evidente que la construcción de ese proyecto metropolitano, que atendía a las transformaciones del espacio urbano derivadas de la conurbación y migración, y a los requerimientos físicos de la acumulación, puso el acento en la adecuación del espacio de circulación a favor del de producción. La pregunta que surge es: ¿la coalición desatendió los asuntos concernientes al espacio de consumo que guardaban relación con la explosión urbana y la injusticia distributiva en la ciudad? Lo primero que hay que anotar es que, como en cualquier otra ciudad capitalista, el proceso de urbanización ha enfrentado varias limitaciones relacionadas con el financiamiento de la infraestructura para la generación de condiciones de vida urbana; la competencia anárquica por el suelo urbano y la subsiguiente diferenciación espacial entre zonas mejor y peor equipadas; y la segregación espacial como producto de los precios diferenciales de la tierra urbana –en la lucha por su apropiación– y de la desigualdad en el ingreso. En segundo lugar, la responsabilidad de regulación de estas contra-

Como lo sustenta Reveiz la nación controlaba el gasto de infraestructura y defensa, los departamentos el gasto social y los municipios el gasto en servicios públicos y pequeña infraestructura (ibíd.).

Dicha decisión se toma específicamente en noviembre de 1972, mediante Ordenanza 02.

La autorización del Concejo data de febrero de 1973, mediante el Acuerdo 9.

Incluso algunos de ellos fueron proyectados a comienzos de siglo y otros en el decenio del cincuenta (Véase Restrepo Uribe, 1972).

La proyección y gestión de esta obra se remonta a comienzos de siglo XX.

Otros proyectos de importancia se ejecutaron en la década de los ochenta, ratificando el metropolitano. Dentro de estos se cuentan la construcción de la Alpujarra, las centrales de mercado y la terminal de trasporte del norte.

tros de poder debieron enfrentar. La injusticia distridicciones estuvo depositada en el Estado local butiva y la ilegalidad que caracterizó dicho proceso como centro de poder político y agente principal generaron condiciones que favorecieron la formade regulación de los procesos anárquicos que afección y reproducción de redes de poder adscritas a tan la construcción del espacio urbano. Éste asulos partidos políticos. Pero al mismo tiempo hizo de mió la financiación de los medios de consumo coéste algo profundamente conflictivo en el que se lectivo, aunque ha enfrentado como dificultades el 17 hace evidente la lógica de los poderes (económicos carácter centralizado del aparato estatal y, luego, la tendencia a la recentralización, y dentro de ello y políticos articulados o independientes de estrucla limitación de las atribuciones locales en materia turas militares legales y paraestatales) y algunos de tributaria.18 De otra parte, reasumió paulatinamenlos contenidos del proyecto hegemónico. te la planeación urbana por las presiones del cenEn este segundo ámbito y hasta muy avanzatro de poder económico y por directrices nacionados los años ochenta, parte de la producción del les, en el marco de la institucionalización de ésta espacio urbano estuvo caracterizada del lado de los como mecanismo de orientasectores subalternos por accioción y dirección económica, y nes tales como las tomas ilegade ordenación del espacio urles de la tierra, el recurso a la El Estado local bano. Asimismo, ese Estado loviolencia como forma de resiscal adoptó el perímetro urbano tencia, la autoconstrucción de recurrió a la como estrategia de ordenala vivienda, la resistencia al desmiento urbano (Naranjo y Villa, alojo, la gestión de las redes de represión como 1997) y mecanismo de regulaservicios públicos a través de mecanismo ción de la expansión urbana circuitos clientelares22 y la configuración de movimientos cíque, al poner por fuera de leprivilegiado de vicos, entre otras. Por su parte, galidad los nuevos pobladores contención de la el Estado local, administrado urbanos, le permitió evadir la por las redes de poder de los responsabilidad y costos en la apropiación ilegal partidos políticos, combinó inprovisión de medios de consudel suelo. tervenciones de dominación, mo colectivo,19 y, convirtiéndose en una parte en conflicto regulación, integración y repremuy importante, recurrió a la sión. En ese sentido optó simulrepresión como mecanismo pritánea, sucesiva o alternamente vilegiado de contención de la apropiación ilegal del por la adecuación infraestructural de zonas para suelo20 y de los movimientos cívicos, pero también sectores medios y altos, la zonificación urbana,23 la como forma de castigo a la ilegalidad de asentaadopción de medidas coercitivas para la erradicamiento, construcción y tenencia. Por último, fue ción de los tugurios,24 el desarrollo de la red vial, la una manera de intervención integradora dirigida a rehabilitación total y parcial de barrios,25 la renovación urbana parcial del centro, la localización planimitigar la segregación y las demandas sociales, ficada de asentamientos obreros,26 la promoción de adoptó también políticas de vivienda social y habila autoconstrucción y el uso de la violencia instrulitación urbanística.21 mental o punitiva, dirigida a la dispersión de las Urbanización conflictiva organizaciones cívicas27 y a los venteros ambulantes.28 A través de esta intervención contradictoria El proceso de urbanización evidenció parte de del Estado local se fue develando una forma ideolólos desafíos y oportunidades que los diversos cengica del espacio, caracterizada por una estructura 94

espacial dual que da cuenta de las lógicas del poder y el conflicto urbano. En las décadas del sesenta y setenta, el eje estructurante del proceso de urbanización fueron los conflictos por el espacio de consumo que dieron lugar a la toma ilegal de la tierra, el recurso a la violencia como forma de resistencia y la autoconstrucción de la vivienda. El tránsito hacia los ochenta hizo evidente la articulación entre el carácter conflictivo de la construcción del espacio urbano y la acentuación de la segregación socioeconómica,29 y dejó traslucir una dinámica conflictiva ya no sobre

el suelo sino sobre la adecuación y la provisión de medios de consumo colectivo. Esa década empezó con el corto auge de movimientos cívicos y su demanda de condiciones de vida urbana ante el Estado local; la provisión de cierto nivel de equipamiento colectivo urbano como forma de habilitación urbanística; el aumento transitorio de la participación del Estado en la construcción de vivienda social; y el incremento de la represión contra las organizaciones cívicas. Pero, al mismo tiempo, también se produjo un afianzamiento de la demanda de seguridad ciudadana ante el incremento de la delincuen-

Eso significó que el ejecutivo tenía la potestad de definir las obras públicas y las definiciones en materia de política fiscal.

Limitaciones que se extienden incluso después de la reforma descentralista. Aunque es posible identificar mayores dificultades para la financiación de los proyectos de infraestructura antes de dicha reforma.

No obstante debe tenerse en cuenta que el uso de dicho mecanismo se remonta a comienzos de siglo XX. En la primera mitad de dicha centuria se registraron modificaciones en los años 1905, 1912, 1916, 1921, 1934 y 1945. Por eso, su uso como estrategia de ordenamiento urbano se afirma como una continuidad en los últimos decenios del siglo XX.

El ejercicio de la represión tuvo lugar en el marco de la política de erradicación de tugurios, amparada por la Ley 66 de 1968.

En la década de los setenta, las políticas de vivienda social y habilitación urbanística estuvieron apoyadas por la creación del Fondo Rotatorio de Habilitación de Barrios y por instituciones como Empresas Públicas de Medellín, el Instituto de Crédito Territorial y el Banco Central Hipotecario, entre otras. En los años noventa la habilitación urbanística específicamente corrió por cuenta del Programa Integral de Mejoramiento de Barrios Subnormales conocido como Primed.

El proceso de ocupación del suelo se produjo primordialmente a través de mecanismos ilegales (loteo pirata y la invasión), que dieron lugar a: un desarrollo urbanístico espontáneo, irregular y precario en materia de la forma de organización del espacio; y a un proceso conflictivo por la apropiación del suelo urbano en el que el Estado local se convirtió en una parte en conflicto. En ese contexto el Estado eludió la obligación de realizar asignaciones presupuestales que soportaran el proceso de adecuación del espacio para la vida urbana, pero permaneció allí en ejercicio de su función represiva y como agente de extracción vía tributación.

Aunque las medidas de zonificación urbana se encuentran formuladas en el Plan regulador de Weiner y Sert de 1947, se fueron desarrollando paulatinamente desde los años sesenta y se conservó como principio de ordenamiento en los planes de desarrollo urbano los dos últimos decenios.

Desde los años cincuenta la erradicación de los tugurios se incorpora como parte de las prácticas hegemónicas y tiene el antecedente ideológico los discursos esteticistas de la Sociedad de Mejoras Públicas sobre el ornato, la higiene, la limpieza moral y el espíritu cívico. Desde entonces, se han adoptado distintas estrategias, desde aquellas de tipo represivo hasta medidas de reubicación (caso Casitas de la Providencia en los sesenta y Corporaciones Minuto de Dios y Antioquia Presente en los años ochenta), habilitación (mediante Fondo Rotatorio de Habilitación de Barrios y el Instituto de Crédito Territorial en los setenta), entre otras. En los años noventa prevalecieron las medidas de normalización o rehabilitación, mientras se mantuvo la represión sobre los asentamientos ilegales surgidos en el marco de la recepción de flujos de población desplazada como consecuencia de la guerra.

En ese campo se diseñaron políticas de rehabilitación, ampliación de cobertura en servicios domiciliarios y suministro de créditos para la dotación de servicios y mejoras habitacionales. En este último campo sobresalió el papel del Instituto de Crédito Territorial y el Banco Central Hipotecario. En la década de los noventa ese papel lo cumplió fundamentalmente Corvide.

Ya desde los años veinte la Sociedad San Vicente de Paul y otras participaron en la construcción de barrios obreros. En la década del setenta, el ICT –que había sido creado en 1936 para el fomento de la vivienda para trabajadores del campo y luego de la vivienda urbana– enfocó su actividad hacia la “localización planificada de asentamientos obreros y populares”.

De esa manera, la política urbana de éste último terminó por acentuar la contradicción entre los medios de producción y de reproducción de la fuerza de trabajo.

En la década de los setenta, la represión de los vendedores ambulantes se hizo por presión ejercida por Fenalco con el argumento de que realizaban competencia desleal.

La acentuación de la segregación socioeconómica estuvo acompañada de la emergencia de la demanda por el derecho a la seguridad ciudadana.

cia organizada. El último decenio del siglo XX comenzó con el resurgir de organizaciones de autodefensa y el auge de milicias urbanas –para resolver el problema de la escasa omnipotencia del Estado– y el enraizamiento de los conflictos violentos por el territorio. Mientras tanto, las organizaciones sociales que demandaban el derecho a la ciudad asistieron unas a su desaparición y otras a la institucionalización de los procesos de movilización social,30 también cedieron su lugar a acciones colectivas motivadas por la defensa del derecho a la vida, la solución negociada de los conflictos y la convivencia pacífica. En el marco de ese proceso de urbanización conflictiva y pese a las intervenciones reguladoras del Estado, la segregación socio-espacial se afianzó y preservó como elemento característico del espacio urbano. Ésta se ha manifestado como una tendencia no sólo a la zonificación sino ante todo a la organización del espacio en zonas de fuerte homogeneidad social interna y de fuerte disparidad social entre sí –en términos de diferencia y de jerarquía–31 (Castells, 1979). Así se determinó la forma como los diversos sectores sociales se han insertado desde entonces en los lugares económicos, políticos e ideológicos de la estructura social urbana. La segregación, combinada con estrategias de estigmatización, se convirtió por ello en soporte fundamental para el ejercicio de la dominación política.32 En la década de los noventa, en el momento en que la expansión urbana parecía haberse estabilizado, la conflictividad por el uso del suelo y las condiciones de vida urbana fueron contenidas ya no tanto por medio de la represión33 sino a través de la cooptación. Ello estuvo favorecido por el impulso e institucionalización de la participación ciudadana en los procesos de planeación del desarrollo barrial y zonal, amparados por el nuevo orden constitucional.34 La adopción de la planeación participativa partió de un balance crítico de la fase anterior de organización y movilización social, que llevó a señalar la importancia de operar un tránsito de la protesta a la propuesta para acceder al “desarrollo” y se atribuyeron las dificultades de acceso a dicho derecho a la falta 96

de capacidades de gestión35 y a la naturaleza deficitaria de los ciudadanos. De esta manera se opacó el antagonismo con el Estado y sectores dominantes, por lo cual el problema de la accesibilidad al derecho a la ciudad dejó de ser un problema de intereses contrapuestos para convertirse en un asunto de incapacidades técnicas, cuyo peso recayó, fundamentalmente, sobre los ciudadanos pobres (Franco, 2004). A partir de la recepción de flujos de población en situación de desplazamiento forzado36 en el último quinquenio de los noventa –como consecuencia del escalamiento de la guerra civil– se reavivaron algunas de las tensiones sobre la dinámica de urbanización. En dicho contexto, que es además de concentración persistente de la riqueza y el ingreso, se dejaron ver como constantes la condición de triple ilegalidad,37 una forma de acceso al suelo urbano, a la vivienda y a la ciudad; y el tratamiento represivo y/o de una intervención tardía del Estado como forma de regulación-integración. Dando continuidad con las estrategias la erradicación y reubicación de los tugurios, los procesos habitacionales emprendidos por la población desplazada en la década de los noventa también recibieron un tratamiento represivo38 que se sustentaba en el concepto reeditado de “zona de riesgo” y en imágenes construidas sobre los recién llegados. La estrategia coercitiva se apoyó en dicho momento en una imagen viciada tanto de los asentamientos (como “construidos por fuera del perímetro urbano”, “por fuera de la ley”, “peligrosos” y “protagonistas del desorden urbano”) como de sus pobladores propiamente dichos. La representación sobre los primeros ha estado presente desde temprano en el proceso de urbanización, al concebir los barrios informales como un signo de desorden y peligrosidad. En ese periodo anterior dicha imagen implicaba “sentido de limpieza moral, física y social, bastante arraigada en el espíritu cívico vigente hasta mediados de siglo, pero también de una mirada sobre el migrante que lo asociaba de manera casi inmediata a malos comportamientos o conductas criminales” (Naranjo y Villa, 1997, 54).

En suma, esta multiplicidad de conflictos ha sido estructurante del espacio urbano, pero también un factor que ha desafiado y puesto a prueba constantemente la capacidad de contención por parte del Estado local y otros centros de poder. Sus transformaciones y la aparición de nuevas relaciones conflictivas han sido también paralelas a la configuración de un discurso hegemónico que, apostándole a la despolitización de estos, ha manifestado que el conflicto tiene una connotación negativa, que los ciudadanos inmersos en ellos carecen de virtudes cívicas y han optado por resolverlos de manera violenta, que la inequidad se debe a las incapacidades de esos ciudadanos que no saben gestionar proyectos ante el Estado, entre otros.

Gestión conflictiva del proyecto metropolitano En la construcción e implementación del proyecto metropolitano, la conflictividad que han debido enfrentar los centros de poder no ha estado refe-

rida sólo al proceso de urbanización. Pese a haber creado la figura del Área Metropolitana y adelantado un proceso de adecuación infraestructural de esa escala, el desarrollo de ese proyecto metropolitano también ha sido conflictivo en un segundo sentido. En relación con la intención de la coalición política dominante de fortalecer la conectividad entre el Valle del Aburrá y el Valle del Oriente –explícita desde la década del sesenta-, diversos actores de esta segunda subregión han desarrollado un malestar pronunciado con el centralismo de Medellín39 y han establecido una demanda de autonomía en torno a la orientación del desarrollo socio-económico –la cual se expresa en la propuesta de constituir como entidad territorial la Provincia del Oriente-. Ello tiene como antecedente el carácter extractivo e instrumental de la intervención de los centros de poder localizados en el centro urbano, la cual inició con la construcción de un gran complejo hidroeléctrico articulado a Empresas Públicas de Medellín que benefició las grandes industrias (Toro Botero, 1992).

Dicha institucionalización se hizo viable a partir de una resignificación de los derechos sociales y económicos bajo el espectro de lo que se denominó el derecho al desarrollo.

La fusión entre diferencia social y situación espacial depende y produce estratificación social, la cual corresponde al sistema de distribución de bienes (renta del suelo, régimen de propiedad, etc.).

Esta segregación dificulta, como diría Iris Marion Young (2000), la agregación de los intereses de los pobladores, la construcción de representaciones panorámicas sobre el espacio urbano, el desarrollo de acciones colectivas de gran escala. Y por el contrario, contribuye a situaciones de confinamiento socio-espacial de los más pobres, al aburrimiento y a la explotación, entre otros.

El lugar de la represión estatal lo ocupó la violencia articulada a conflictos urbanos por territorio. Dentro de los múltiples efectos que tuvo, ésta propició un cambio en los temas de interés público y un cierto receso en algunas dinámicas organizativas sobre otros issues.

Organizaciones cívicas de sectores subalternos creyeron que habían encontrado el mecanismo idóneo para lograr la satisfacción de las demandas constantes por medios de consumo colectivo y derechos sociales y económicos.

Las capacidades de gestión tienen que ver con un conjunto de conocimientos técnicos relativos a la formulación de proyectos, los procedimientos, las competencias, el marco legislativo, la no planeación de las acciones, bajos niveles de coordinación entre organizaciones, fallas en los canales de comunicación, falta de formación, entre otros.

La llegada de la población desplazada, que viene de experiencias de violencias ligadas a los conflictos por la tierra o el territorio articulados en la estructura de la guerra, fue en los noventa un proceso acelerado y primordialmente conflictivo, que involucra tanto violencia física directa como violencia estructural.

La ilegalidad urbanística es de asentamiento, construcción y tenencia de la tierra.

Esa estrategia se expresó en órdenes de desalojo con uso y amenaza de la fuerza para destrucción de albergues y en el no acompañamiento estatal del proceso de urbanización. Pero también hay un uso de violencia instrumental y represiva por parte del Estado para que los desplazados abandonen la idea de permanecer en la ciudad; y una violencia punitiva y selectiva con un sentido contrainsurgente que encuentra justificación en el supuesto según el cual estos nuevos pobladores guardan una relación de complicidad o identificación con las organizaciones insurgentes. .

Dicho centralismo ha sido la forma de organización del territorio que se ha configurado a partir de los patrones de ocupación espacial.

La existencia de este eje de contradicción y conflicto está acompañado, según el proyecto Bitácora40 (Strata, 2002), por un imaginario sobre los proyectos extra-locales; y por una valoración negativa de la huella ambiental del Valle del Aburrá. El primero se gesta en la medida en que los proyectos agenciados por los centros de poder regional atenúan la eficacia de los sistemas políticos locales como mecanismos de regulación en la toma de decisiones sobre los asuntos subregionales y desconocen la subregión como un territorio social e históricamente construido. El segundo tiene que ver una percepción negativa de los efectos colaterales de la dinámica económica, social y cultural del área metropolitana sobre el altiplano del oriente, consistentes en la alteración de formas de ocupación del suelo y organización social, y en la extracción de recursos hídricos sin retribución para la subregión, entre otros. La resignificación territorial de la subregión por la dotación de infraestructura y de recursos naturales, y la subsiguiente incorporación a las proyecciones del departamento –en función de los procesos de competitividad y globalización–, condujo en la década de los noventa a la formación de iniciativas de diferentes sectores productivos y gremiales para construir una visión de desarrollo subregional. Tales sectores incurrieron en una pugna política para definir un modelo de desarrollo territorial que no obstante continúa reflejando la persistencia de antagonismos entre los aparatos de Estado locales de los valles del Oriente y Aburrá.41 En este punto se reconoce la existencia de una polémica con el Municipio de Medellín por haber concebido el oriente cercano como continuidad del Área Metropolitana, agrupada bajo la noción de ciudad-región. Ambos campos de contradicción (la actuación en el proceso de urbanización y la gestión de un proyecto metropolitano entre el Estado local monopolista y otras localidades) en lugar de ser suprimidos se hicieron parte de la intervención estatal y la política urbana. Pese al sentido de regulación e integración que en algunas ocasiones adquiera dicha intervención, se termina por preservar y en algunos casos por exacerbar las contradicciones entre la 98

necesidad de asegurar la acumulación en un espacio determinado y lo que podría llamarse globalmente como la reproducción de la fuerza de trabajo.

G ESTIÓN

DEL ESPACIO DE PRODUCCIÓN

Los problemas detectados en el modelo de industrialización de la ciudad metropolitana y, posteriormente, el cambio en el patrón de acumulación dieron lugar a la emergencia de dos campos de actuación estratégica. El primero está referido a la regulación de la localización industrial que afecta el ordenamiento y configuración territorial; y el segundo está relacionado con los cambios en el modo de regulación en lo relativo a la intervención económica y social del Estado. Éste último ámbito, en el que se han inscrito como objetivos el mejoramiento de la competitividad de la economía y la subordinación de las políticas sociales a las exigencias del mercado, tiene que ver con las políticas de liberalización económica y de desregulación de la relación laboral y contención de los conflictos capital-trabajo.

Desconcentración industrial La formulación del proyecto metropolitano estuvo articulada al esfuerzo por resolver algunos de los problemas percibidos en el modelo de industrialización. Este modelo había dado lugar a una situación de concentración regional de la actividad industrial en Medellín, paralela al viraje primario en la estructura urbana –que conducía a una concentración de actividad productiva y otras condiciones en Bogotá (Gouëset, 1998)–. Desde la perspectiva de la coalición política dominante y en particular de los grandes industriales, esa concentración no sólo había generado problemas de desequilibrio regional sino también de crecimiento urbano incontrolado. En otras palabras había emergido un cúmulo de contradicciones en el sistema urbano que apuntala-

ron las dificultades relativas a la reproducción de la fuerza de trabajo.42 Por consiguiente, desde los años sesenta y con la dirección de la Andi se impulsó una reorganización del espacio de producción, que propiciara la creación de otros polos de desarrollo y permitiera controlar el crecimiento urbano. Esta apuesta, que luego fue integrada en la política industrial del gobierno nacional,43 se tradujo en un proceso de desconcentración industrial hacia la subregión del Oriente cercano (Ibiza de Restrepo, 1970) y hacia el Aburrá norte y sur. No obstante, ese proceso ha sido caracterizado por algunos analistas como una “desconcentración industrial de dirección centralizada” (Betancur et. al., 2001) porque consistió en la relocalización de las plantas de producción y no de otros factores como “capital, personal técnico y administrativo, oficinas, cuentas bancarias, sede social de la empresa...” (Ibiza de Restrepo, 1970, 9) y demás actividades directivas. Uno de las principales subregiones que ha sido considerada, desde la década del sesenta, como soporte de ese proceso de reorganización del espacio de producción ha sido el altiplano del Oriente. De acuerdo con el Plan Estratégico de Antioquia –Planea- (1999), la zona del altiplano se convirtió en las últimas décadas en asiento de un rápido desarrollo de la producción industrial de bienes manufacturados localizada sobre el corredor Rionegro –Guarne– Marinilla, tendiente a concentrarse en la producción de bienes de consumo corriente y, en segundo orden de importancia, en la de bienes intermedios. El afianzamiento de tal emplazamiento industrial ha sido explicado de dos maneras. En primer lugar, el aceleramiento de di-

cho proceso en la última década es interpretado como parte de uno de los impactos de condiciones infraestructurales (Ramírez Gaviria, 2002) y de servicios generadas en el marco del proyecto metropolitano, y representadas en particular en la construcción del aeropuerto José María Córdoba y la creación de la zona franca. El primero mejoró “las rutas para la entrada y salida de insumos y productos hacia el mercado nacional e internacional; así mismo se fortaleció el desarrollo industrial con la creación de la zona franca adscrita, en donde se establecieron preferencias arancelarias que facilitan la exportación de la producción” (Strata, 2002). En segundo lugar, la tendencia al afianzamiento industrial en la zona del altiplano es explicada como parte de la plataforma competitiva regional y de un proceso de desconcentración productiva geográfica del Valle del Aburrá, con el propósito de incrementar la rentabilidad del capital. A este respecto, Betancur y otros (2001) argumentan que en el Valle del Aburrá se ha generado un proceso de desconcentración industrial que produce transformaciones territoriales que impactan la zona del altiplano. Desde su punto de vista, la desconcentración industrial de dirección centralizada ha estado acompañada por un proceso de reconversión industrial en el cual los ciudadanos se integran a un modelo de producción flexible; esto lo hacen a través de formas de sobreexplotación44 con bajos ingresos salariales y altas jornadas de trabajo que impactan en las formas y posibilidades de regulación de la relación capital-trabajo. En suma, la zona del altiplano, en el campo industrial, se articula a una estrategia rentista en la cual se produce una “expansión territorial difusa” desde Medellín hacia re-

Este es un proyecto es un estudio histórico sobre el oriente antioqueño, realizado por la Corporación Programa Desarrollo para la Paz (Prodepaz).

Dicha disputa también se replica a nivel de los gobiernos locales en relación con la forma de articulación a la visión departamental de desarrollo.

Las contradicciones en el sistema urbano en el período de los sesenta y setenta tenían que ver con el aumento de demanda de vivienda y equipamiento colectivo y deterioro ambiental.

Esa reorganización del espacio de producción tiene lugar particularmente en el gobierno de Misael Pastrana Borrero.

Algunas formas de sobre-explotación son microempresas de producción a terceros, famiempresas y maquilas.

giones como ésta, a través de la maquila. Ello implica la no inclusión de los trabajadores en la negociación de condiciones laborales al estar dispersos en redes de empresas de subsistencia controladas por el capital. Esta apuesta por la reorganización del espacio de producción, que se reflejó en la relocalización industrial y en el desarrollo de cierta infraestructura en el Oriente cercano, coincidía con la preocupación del gobierno nacional por la concentración industrial. El problema, según se percibía a comienzos de los años setenta, no sólo era por los desequilibrios regionales sino también por las consecuencias en términos de la urbanización. Es decir, una estrategia de desconcentración industrial estaba orientada a regular el movimiento poblacional hacia las ciudades y su crecimiento incontrolado. “Una política de desarrollo industrial –afirmaba el ministro de desarrollo de Pastrana Borrero– que tenga como propósito su descentralización implica una canalización de las corrientes migratorias, y en consecuencia, un freno para el desproporcionado crecimiento de los grandes centros urbanos” (El Colombiano, 13 de septiembre de 1973, 6).

Contención del conflicto capital-trabajo La década de los noventa fue en Colombia el momento de la puesta en marcha de la redefinición de la relación Estado-economía y del inicio de políticas de privatización, liberalización y desregulación, a raíz de lo que se ha conocido como el agotamiento del modelo proteccionista. A partir de allí, la tarea del aparato de Estado nacional se centró en promover el sistema de libre competencia y en garantizar el debilitamiento de la relación salarial, por medio de políticas de flexibilización laboral que propiciaron la “desproletarización” del trabajo fabril, la “subproletarización” en el sector servicios (Antunes, 1999), el debilitamiento de las posibilidades de organización sindical y la descentralización del proceso productivo. Dicho fenómeno ganó celeridad y fue habilitado 100

mediante la promulgación de varias normas, entre ellas la Ley 45 de 1990, que introdujo modificaciones en la intermediación financiera; la Ley 50 de 1990, que buscó garantizar la reducción de los costos laborales,45 la Ley 9 de 1991, sobre reforma cambiaria, que liberalizó la inversión extranjera en el sistema financiero; y la Ley 100 de 1993, que transformó el régimen de seguridad social.46 Ese marco legislativo47 estuvo igualmente amparado por la transformación de la función del Estado en la economía fijada por la nueva constitución política y fue dinamizado por las políticas de liberalización comercial y financiera que le siguieron a ésta.48 En la ciudad que antaño había sido un centro industrial, las reformas financieras y el mercado de capitales se convirtieron en oportunidad para algunos de los grandes propietarios; pero fundamentalmente obligaron a un proceso de recomposición de capitales, que dio lugar, por ejemplo, al afianzamiento del sector terciario en la estructura económica del Grupo Empresarial Antioqueño. Pese a las reservas iniciales sobre la política de apertura y a las críticas a los diagnósticos de los organismos internacionales sobre la ineficiencia sobre el sistema productivo (El Colombiano, 19 de julio de 1989, 7A), el escenario de liberalización y desregulación de las transacciones económicas –que han condicionado las organizaciones y regímenes internacionales, dejando sombra de duda sobre la autonomía del Estado nacional para la formulación de una política económica nacional e independiente– creó una serie de contradicciones y dilemas que demandaron un ajuste en las estrategias específicas de acumulación y el apoyo o demanda de políticas de estabilización. Parte de ese cambio se tradujo en una estrategia de desindustrialización definitiva por la vía de la cancelación gradual de la inversión en sectores no competitivos y focalización de la misma en los sectores clave, así como en la ampliación de redes de distribución, la adquisición de empresas en otros países, el establecimiento de alianzas con capitales extranjeros, la centralización de capitales, la ampliación de portafolios en los sectores focales y reingeniería empresarial, entre otras (Londoño, 2004). Esta

selectividad estratégica, estructuralmente inscrita, permitió la preservación de lo acumulado y el mejoramiento de la posición del grupo económico (Misas Arango, 1998); pero la ciudad no logró convertirse en ese centro económico, político y de innovación social que de manera optimista habían anunciado los globalistas y los costos sociales de ello se tradujeron en una pauperización creciente de los sectores subalternos e informalización de la economía. De otra parte, la aplicación disciplinada de las políticas de flexibilización laboral –fijadas por el Estado nacional y orientadas por organismos multilaterales– afianzaron las estrategias adoptadas por la burguesía industrial en la década de los ochenta49 y propiciaron cambios estructurales en el mundo del trabajo que intentan saciar el hambre del gran capital. Uno de los más importantes –que opera desde la escala nacional hasta la local– ha sido la desregulación de la relación capital-trabajo, dando paso a la precarización de los salarios, a la subproletarización y a la disolución del modelo de negociación colectiva. Como lo demuestra Betancur y otros, la crisis del modelo industrial en la ciudad fue afrontada a través de un esquema intraempresa basado en reconversión industrial que implicó “cambios en la gestión del trabajo basados en una estrategia neotaylorista, en donde desaparece la organización obrera como interlocutor en la negociación de las condiciones de trabajo” (Betancur et. al., 2001, 59), reducción de costos basada en cambios en el capital variable y descentralización de procesos productivos.50

En el marco del nuevo modo de regulación, los trabajadores que quedaron por fuera de la sociedad salarial han sido excluidos o integrados al modelo de producción flexible, donde prevalece la descontractualización de la relación laboral. Esa forma perversa de integración de la fuerza de trabajo a dicho modelo soportó el proceso de reconfiguración territorial –iniciado con la desconcentración industrial–, consistente en el tránsito de un escenario de alta concentración de la gran industria a uno de localización difusa. Esta nueva forma de organización del espacio de producción se encuentra basada en pequeñas unidades productivas (famiempresa o la microempresa de producción a terceros y la maquila) que, no obstante, son controladas por el gran capital y se articulan a una cadena vertical que se apoya en la reducción de costos y sobreexplotación de la mano de obra (ibíd.). La irrupción de la ciudad post-fordista vino acompañada de un cambio en la estructura del empleo, consistente en el incremento de participación de la población económicamente activa en labores diferentes a las asalariadas, como trabajadores por cuenta propia, sin remuneración, subcontratistas, etc. Esto, que constituye la expulsión de la sociedad salarial y la pérdida del anclaje ofrecido por el trabajo, trajo consigo un mayor menoscabo en los ingresos simples de precios provenientes del salario y condujo a la obtención de ingresos residuales por concepto del propio trabajo en actividades por cuenta propia (comercio por menor informal, producción manufacturera propia –arepas, confecciones, etc.–).

Dicha reducción estaba prevista mediante la eliminación de la retroactividad de las cesantías y de la acción de reintegro.

Coincidiendo con lo que afirma Jessop respecto al Estado de trabajo shumpeteriano, esta ley y otras que se formularon sobre el mismo tema, terminó por subordinar la política social a las exigencias de flexibilidad del mercado labor y de competitividad. (Jessop, 1999).

Aunque las reformas iniciaron a fines de los ochenta, el impulso brindado al mercado de capitales fue reforzado por la Ley 50 y la Ley 100 que crearon los fondos de pensiones y cesantías. Ambas leyes tuvieron de ponente al político de profesión Álvaro Uribe Vélez del Sector Democrático –una de las facciones del Partido Liberal en Antioquia–.

A partir de allí, otros desarrollos legislativos continuaron la profundización de dicho proceso en materia de liberación del comercio exterior, legislación laboral, régimen cambiario, inversión extranjera, sistema financiero, entre otros.

La estrategia de reconversión industrial adoptada estuvo basada en la reducción de costos de producción, adquisición de tecnología y copia de modelos de administración y gestión (Betancur et. al., 2001).

Dichos cambios se operan a través de medidas como expulsión de trabajadores y reducción de salarios, entre otros.

101

La reducción del ingreso salarial, la exclusión de la provisión de los derechos de seguridad social o la expulsión definitiva de la sociedad salarial hacia ámbitos no regulados, fueron reforzados por la contención o prevención del conflicto obrero patronal. Estos antagonismos habían sido fundamentales en la estructuración del espacio urbano en la década de los ochenta. No obstante, bajo el nuevo modo de regulación entraron en una fase de contención o desactivación como consecuencia de la desregulación de la relación capital-trabajo –vía debilitamiento de la relación laboral, desconcentración productiva y la disolución de la negociación colectiva–. Tal como lo argumenta Betancur:

“casi imposible que los trabajadores sean implicados en la negociación de sus condiciones salariales, pues están atomizados y dispersos entre sí, a través de un tejido en red de empresas de subsistencia, controlado directamente por el capital” (ibíd., 154).

En segundo lugar, a partir de la autorización por parte del Ministerio de Trabajo de los despidos masivos fueron afectados no sólo los trabajadores enfermos y con mayor antigüedad sino también aquellos sindicalizados. De esa manera se produjo un tránsito de sindicatos de carácter mayoritario – en los que estas organizaciones tenían afiliados la mitad más uno de los trabajadores– a sindicatos minoritarios –donde los afiliados A partir de la “La relación capital-trabajo, tieneran menos de la mitad de los traautorización de los de a convertirse, cada vez menos, bajadores– y la subsiguiente disen una relación entre trabajadominución de la tasa de sindicalidespidos masivos res y empleadores, con la mediazación. La consecuencia de ese fueron afectados no ción institucional del Estado y los cambio fue el languidecimiento de sindicatos; se convierte cada vez la huelga como forma de presión52 sólo los trabajadores más en una relación entre emprepara la reclamación de derechos sas, cambiándose radicalmente laborales y con ella la pérdida de enfermos y con la gestión y la organización del las prerrogativas logradas. Ante la mayor antigüedad trabajo” (ibíd. 184). imposibilidad de decretar el cese de labores, las opciones que les sino también aquellos La contención de los conflicquedaron a los trabajadores fuesindicalizados. tos capital-trabajo se opera no sólo ron: 1) la celebración de “pactos a través del ejercicio de una viocolectivos” con la empresa perlencia instrumental y punitiva sino diendo puntos de las convenciotambién a través del debilitamiennes colectivas;53 2) la apelación al to de una de las partes. En ese proceso –que contó tribunal de arbitramento donde bien podían presercon el respaldo efectivo o silencio participante del var lo obtenido en las convenciones o perderlo de estrato político– han confluido distintos factores y manera significativa;54 3) no presentar pliegos para prevenir las pérdidas, a costa de no demandar inestrategias. En primer lugar, a partir de la abolición crementos en el ingreso salarial. del contrato laboral a término indefinido y la habiliDentro de las estrategias que concurren en el tación de otras modalidades de contratación51 y del adelgazamiento de plantas de personal, no sólo se debilitamiento de las organizaciones sindicales como fue eliminando la relación laboral sino que también una parte en conflicto se cuentan las siguientes. De se fue introduciendo una gran incertidumbre sobre un lado, la liquidación deliberada de las empresas55 no sólo fue un paso en la pretensión de reinvertir la estabilidad del empleo que contribuyó a desestien sectores más competitivos o de mayor rotación mular la agremiación sindical. Con la descontractuadel capital sino también una forma que garantizaba lización en particular se hizo 102

la desarticulación paulatina de múltiples sindicatos. Igualmente, la cooptación de la dirigencia sindical mediante planes de retiro voluntario fue la forma como se buscó minar la confianza y la cohesión de estas formas de agremiación, con el propósito de debilitar en ellos la capacidad de negociación. Por último, la difusión de una imagen desprestigiada de los trabajadores sindicalizados –haciéndolos responsables de la crisis económica– estuvo dirigida a debilitar el proceso de agremiación y a fracturar las relaciones de representación. En resumen, la concurrencia del marco legislativo que se construyó en el Estado nacional y las diversas estrategias patronales antisindicales transformó el mundo del trabajo, condujo a la obstrucción de la organización autónoma de los trabajadores y, por consiguiente a la anulación de la capacidad de demanda de derechos laborales. Por lo tanto, ello se constituyó en un factor agravante de la dislocación entre la ciudadanía formal y sustantiva en relación con los derechos laborales y sociales, y en un elemento que ha reforzado la concentración de la riqueza y la extensión de la pobreza.

P LANEACIÓN

DEL DESARROLLO : EL ESPACIO URBANO - REGIONAL EN DISEÑO PERMANENTE

Estrechamente ligado al tema del ordenamiento territorial y su manejo político administrativo, los actores de poder político y económico56 han concurrido en las tareas de planeación con las que se establecen las directrices para el desarrollo territorial. En enero de 1974, el entonces gobernador Ignacio Betancur Campuzano creó el comité cívico del plan metropolitano conformado por los presidentes de Fabricato, Coltejer, Sofasa y Coltabaco, por los gerentes de Polímeros, Banco Ganadero, Fondo Ganadero de Antioquia y por el director del Instituto de Integración Cultural. Éste, que fue un momento de reactivación de los procesos de planeación –después del Plan Director de 1959–, respondía a la necesidad de enfrentar los problemas de desarrollo urbano desencadenados en la articulación industrialización-urbanización. El acelerado crecimiento urbano del Valle del Aburrá exigía la adopción de estrategias para la regulación del proceso de urbanización desde el Estado local,57 en relación con los asentamientos humanos, la adecuación del espacio de circulación y la conectividad con el Valle del Oriente.

Dentro de ellas se cuentan contrato laboral a término fijo, contratos temporales, outsourcing, contratistas, subcontratación, cooperativas de trabajo asociado.

Para poder definir una huelga el sindicato se veía obligado a convocar la mitad más uno de los trabajadores. Ello, en el marco de la flexibilización laboral, era ciertamente cada vez más difícil, porque prevalecía el interés de preservar el empleo precario sobre la reivindicación de derechos.

Las convenciones colectivas se vieron debilitadas igualmente por la serie de fallos y normas relacionadas con la búsqueda de competitividad y productividad.

Entre estas opciones, la mayoría de organizaciones sindicales se inclinaron por la primera.

Esto no niega que algunas empresas fueron liquidadas porque no resistieron las presiones que vinieron con la liberalización económica.

Sin contar las redes de poder del mundo de la ilegalidad que han cumplido un papel fundamental en el proceso de ordenamiento del territorio.

No obstante, este interés por parte de gobernantes y grandes propietarios, la actividad reguladora no pudo evitar estar marcadas por contradicciones en dicho periodo (Naranjo y Villa, 1997).

103

En los años noventa, a raíz de la internacionalización de la economía y del cambio en el patrón de acumulación, surgió la necesidad de operar un proceso de reorganización del espacio urbano-regional y de la función económica de la ciudad metropolitana como unidad. Aunque los espacios reales de decisión suelen ser los círculos privados de familiaridad,58 la coalición política dominante acogió la planeación urbano-regional, desde espacios interinstitucionales adicionales,59 como: 1) momento para hilvanar la transición de una ciudad centro industrial a centro de servicios especializados, acorde con un patrón post-fordista de producción; 2) posibilidad de redefinir la intervención estatal y privada en la producción del espacio, en concordancia con los nuevos requerimientos del capital y para hacer viable dicho tránsito; 3) instrumento para precisar las líneas estratégicas y diseñar los proyectos que debían servir a la construcción de una plataforma de competitividad, para la inserción de la ciudad en el mercado externo.60 En el marco de la reflexión sobre la pregunta por las condiciones y estrategias para articular la ciudad como unidad económica al mercado internacional, la coalición –y con mayor énfasis los centros de poder económico– ratificó la imposibilidad de recuperar el dinamismo industrial en el Valle del Aburrá –una realidad que se había hecho evidente varias décadas atrás–. Sin embargo, este reconocimiento ya no partía de las quejas por las cargas tributarias impuestas a las sociedades anónimas y otros efectos adversos de las políticas macroeconómicas sobre el sector o por la identificación de las fallas en el modelo de industrialización, sino de una lectura sobre las nuevas condiciones de competencia. La conclusión que se derivó fue la necesidad de redefinir las estrategias de acumulación y adecuar paulatinamente el espacio urbano-regional dentro de lo que Lefebvre (1978) llamaría una nueva división técnica y social del trabajo entre las ciudades. En el marco de dicha redefinición y teniendo en cuenta que las ciudades dependen de su forma de articulación a la economía global, aparece la reorientación de la función económica de ésta y den104

tro de ello la focalización estratégica en sectores como servicios financieros, diseño y moda, cadenas de comercio, telecomunicaciones y servicios médicos avanzados. Asimismo, como parte de esa transición se acogieron como ejes de reorganización del espacio urbano: conectividad,61 adecuación infraestructural del espacio urbano-regional,62 transformación de las cadenas productivas, reconversión industrial y renovación urbana. Sin embargo, estas directrices sobre la adecuación del espacio urbano-regional –que han prevalecido sobre cualquier planteamiento marginal sobre justicia social– y la posibilidad de su inserción en la economía global, encuentran varias contradicciones: 1) el deterioro de un sistema educativo –en términos de calidad– que sustente dichos cambios, a través de la calificación de la fuerza de trabajo; 2) el retroceso en la tendencia descentralizadora –a partir de las exigencias de los organismos supranacionales sobre la estabilidad macroeconómica– que, vía recorte de transferencias y condicionamiento del endeudamiento, afecta las posibilidades de financiamiento de los proyectos diseñados para operar dicha transición; 3) la limitación funcional de las autoridades subnacionales en la asignación del gasto público, la acotación de su ámbito de decisión a asuntos locales y su baja capacidad de negociación ante el Estado central y las empresas transnacionales; 4) la preservación de la importancia del ámbito nacional en la definición de las políticas macroeconómicas y en la negociación de condiciones de inserción en la economía nacional; 5) la dificultad de superar la desarticulación entre la ciudad y la región, por su misma configuración espacial. Esta imposibilidad estructural63 para adecuar con celeridad la ciudad como espacio de innovación y económico-competitivo y la persistencia de una dominación centralizada burocrática y empresarial –que contradice el supuesto de la revitalización política de lo local– dan lugar, en el nuevo contexto, a una disrupción respecto a la capacidad de reorganización y redefinición de estrategias de acumulación de los sectores económicamente dominantes de extracción regional. Las leyes del capi-

tal obligan a estos a asumir una dinámica de expansión constante para poder preservar lo acumulado, que no está supeditada a ninguna identidad regional ni puede esperar las transformaciones de su lugar de origen. En ese sentido, las oportunidades del capital no son las oportunidades del espacio urbano-regional y queda la pregunta si éste realmente puede convertirse en un lugar de competitividad económica o si ello es sólo una narrativa de la planeación. Es síntesis, se parte del supuesto que una inserción en la economía global a través de la reactivación del sector productivo no es posible por la carencia de ventajas competitivas; y como alternativa se reconoce que esa articulación sólo es factible mediante un viraje hacia el sector servicios. Lo primero conduce a un proceso de relocalización industrial en lugares donde existan tales ventajas y lo segundo aplica en el rediseño de las estrategias de acumulación del sector económicamente dominante. Dentro de esto último se cuenta la búsqueda de nuevos mercados, la adquisición de nuevas empresas en otros lugares, el establecimiento de alianzas con socios extranjeros que favorezcan la expansión, desinvertir en sectores en los que no se tiene capacidad de competencia, fortalecer las empresas de los sectores competitivos mediante fusiones, entre otros.

S EGURIDAD

DE LA VIDA Y LA PROPIEDAD

La configuración de un escenario de riesgo y vulnerabilidad para la vida y la propiedad motivó en la coalición de centros de poder una preocupación permanente por la seguridad y el orden. En el espacio urbano de dicho escenario está relacionado con la gestación de los conflictos violentos por territorio y la configuración de una espiral de violencia con patrones relativamente fijos y compuesta de círculos de liberación y opresión (Franco, 2004), que generó una sensación generalizada de inseguridad. En el ámbito regional el riesgo se desprende de las dinámicas bélicas a través de las cuales se desenvuelve la disputa por el poder soberano entre insurgentes y fuerzas contrainsurgentes legales e ilegales. En ámbito urbano y para el periodo objeto de estudio, ese escenario de riesgo y vulnerabilidad para la vida y la propiedad tuvo como momento inaugural los fenómenos delincuenciales de la década de los setenta, que fueron asociados al proceso de urbanización espontánea y a la segregación socio espacial. En dicho período, tal como ha sido ilustrado por algunos analistas, se produjo la irrupción de la delincuencia común desorganizada y con ella la respuesta represiva por parte del Estado (Cadavid Gónima, 1996). La década siguiente se caracterizó por el surgimiento de las primeras organizaciones de autodefensa en las sociedades vecinales,

Reunidos en los más lujosos hoteles de la ciudad o en espacios campestres, estos operan como si fuesen sociedades secretas.

En estos estaba garantizada la concurrencia de los diversos centros de poder y algunos sectores reflexivos. Estos últimos profesionales del ámbito académico y de organizaciones no gubernamentales que participan de la producción simbólica y de conocimiento (Betancur, et. al., 2001).

Fueron momentos emblemáticos para ello la elaboración del Plan Estratégico de Medellín y el Área Metropolitana, Antioquia Siglo XXI y Planea, entre otros.

En este campo se identifican necesidades como la recuperación de la navegabilidad del río Magdalena, la reconexión con el Pacífico, la transformación de Puerto Berrío en puerto multimodal de transferencia de carga, la creación del puerto de Turbo. También se consideraba de importancia del mejoramiento de las conexiones viales de Medellín-Puerto Triunfo, Medellín-Puerto Berrío, la vía al mar y las transversales y anillos viales. Estos proyectos fueron vistos como parte de la adecuación infraestructural de la ciudad para poder enfrentar las condiciones de la política de apertura económica en la década de los noventa. En 1994 esto se tradujo en la firma de un compromiso entre la Presidencia de la República y la Alcaldía de Medellín para la ejecución del denominado Plan Vial de la Apertura.

Dentro de este campo de reviven proyectos imaginados varias décadas atrás.

En un país crónicamente dependiente y un Estado de autonomía socavada, entendida ésta como la incapacidad para realizar los fines políticos por haber enajenado su dominio y generado dependencia.

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con lo cual se empezaron a articular los ejes de territorio y seguridad, al tiempo que tenía lugar la consolidación económica y organizativa del narcotráfico y la transformación subsiguiente de la delincuencia común desorganizada en bandas delincuenciales articuladas a este fenómeno. A finales de dicha década aparecieron las organizaciones milicianas64 para tomar parte de litigios por el territorio que comprometían la prestación de servicios de seguridad y la creación de órdenes cívicos, circunscritos territorialmente y apoyados en sistemas de valores preexistentes. Las transformaciones de este último tipo de organizaciones, a lo largo de las dinámicas bélicas y la persistencia o reproducción de otros grupos armados, incidieron en la continuidad de las disputas violentas por el territorio y su cada vez mayor imbricación con el eje de seguridad. En los noventa, tras la desactivación parcial de las milicias –por eliminación física, cooptación o desmovilización- irrumpieron como una parte en conflictos por el territorio las organizaciones de contrainsurgencia ilegal, aunque resignificando dicho elemento y redefiniendo los ejes de polaridad, en concordancia con los objetivos de la disputa nacional por la preservación del orden político. A lo largo de la progresión y sucesión de estos conflictos por territorio, se configuró una espiral de violencia que puso en evidencia la dificultad del aparato de Estado para preservar el monopolio de la fuerza y sirvió para justificar una tendencia a la privatización de la seguridad y a la militarización de la sociedad urbana.65 Ello abrió campo para que los diversos grupos armados participaran en el arbitramento de conflictos de residencia e intervecinales sobre la base de “acuerdos contingentes” respecto a las figuras del miedo (Villa et. al., 2002) y lo socialmente debido. La violencia molecular –con la que se ejerce la territorialidad– ha tenido además un carácter funcional en el sentido de propiciar un cierto disciplinamiento de la sociedad y la vivencia social de ella como continuidad y normalidad.66 Igualmente, esto hizo posible la articulación reciente de tal violencia al ejercicio metódico de la dominación 52

Testimonio de sindicalista de Sintrapalma en la época.

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contrainsurgente y la descentralización del monopolio de la fuerza, a través de la cual se ha buscado la preservación del establecimiento. La intensificación de la violencia en la ciudad entre 1985 y 1992 afianzó la preocupación por el problema de la seguridad y desencadenó múltiples esfuerzos orientados a la formulación de políticas públicas en dicho campo y el desarrollo de institucionalidad.67 La responsabilidad la asumió fundamentalmente el gobierno local, aunque también intervino el gobierno nacional, que estableció el punto de inicio en 1991 con la formulación del programa presidencial “Promoción de la convivencia pacífica en Medellín y su área metropolitana” (Presidencia de la República, 1991). La seguridad y la convivencia se han mantenido como prioridades en los programas de los distintos gobiernos de la ciudad por más de una década, pero también como objeto de reflexión y actuación por parte de diversas organizaciones del centro de poder económico. Desde éstas68 se han creado programas dedicados al tratamiento del problema,69 que involucra proyectos puntuales de intervención o asesoramiento al Estado local, entre otros; asimismo se ha garantizado la representación en varios de los espacios interinstitucionales que se han ocupado por ejemplo de la facilitación para la negociación de conflictos, entre otros (Duque Ramírez, 2000). La segunda parte del escenario de riesgo y vulnerabilidad de la vida y la propiedad está asociada con la disputa insurgente por el control político territorial, el desafío a los monopolios estatales de la fuerza, la justicia y la tributación. En la medida en que se fue afianzando el asentamiento y organización de las fuerzas insurgentes en el entorno regional –como parte de la contienda “por el orden justo; por la representación soberana; por el dominio territorial; por el control institucional de los bienes públicos; por la sujeción de pobladores y residentes” (Uribe, 1998, 17)–, se consolidó un discurso sobre éstas como fuentes de inseguridad para toda la sociedad regional y amenaza a los intereses de los diversos actores de poder. A partir de esa interpretación, grandes propietarios y jefes de redes de

poder de los partidos políticos avalaron al unísono la confrontación y persecución militar de aquellos en oposición y rebeldía a través de las fuerzas armadas del aparato de Estado en la “periferia regional”; y, generalmente, defendieron la pertinencia de un tratamiento de orden público a los conflictos sociales en zonas de influencia insurgente.70 Las dificultades de rendimiento funcional del ejército oficial para enfrentar una guerra irregular, hicieron ver como una necesidad la adopción de estrategias no convencionales, la organización del mercenarismo corporativo (Franco, 2003) y la subsiguiente tolerancia de comportamientos criminales. En el marco de la defensa de la integridad del aparato de Estado y los propietarios y de la preservación de la hegemonía, la prioridad en la década del noventa –a la que respondió con eficacia el mercenarismo– estuvo referida a la recuperación del dominio territorial. Desde el punto de vista de los intereses económicos dominantes, ese dominio sig-

nificaba: control sobre recursos naturales y tierras,71 control social y de las autoridades locales y restauración de condiciones de seguridad para la propiedad y la construcción de proyectos de infraestructura de importancia nacional e internacional (IPC, 1999). En ese proceso que condujo al escalamiento localizado de la guerra72 y posteriormente a la configuración de un orden contrainsurgente, el gobierno regional bajo la conducción de Álvaro Uribe Vélez respaldó dicha búsqueda con la creación de las cooperativas de seguridad Convivir,73 defendidas como forma de prevención de la conformación de grupos de justicia privada y justificadas mediante la alusión al derecho a la legítima defensa (Angarita, 1997; Iela, 2002). Estas asociaciones, además de inscribirse en la tendencia hacia la privatización de la seguridad y descentralización del monopolio de la fuerza, condujeron a una de las formas de involucrar a la población civil en la guerra y a la militarización de la sociedad regional.74

A diferencia de las bandas y de los grupos de contrainsurgencia el rasgo definitorio de este tipo de organizaciones fue su articulación a la lucha contraestatal.

Dicha militarización se manifiesta en la proliferación de cuerpos armados de seguridad.

Desde fines de los ochenta, dicha espiral ha estado alimentada en cada una de sus fases por diversos factores agravantes que aunque son constantes varían su importancia de ciclo a ciclo. Por ejemplo, han sido agravantes el carácter eminentemente ilegal del proceso de urbanización, la irrupción e imbricación social del narcotráfico, la segregación socioeconómica y espacial, la lucha contrainsurgente.

Dentro de esta institucionalidad se cuenta el Consejo Metropolitano de Seguridad, la Asesoría de Paz y Convivencia de la Alcaldía de Medellín, entre otros.

Entre las organizaciones de los centros de poder que se han ocupado de las políticas de convivencia se cuentan Proantioquia y demás fundaciones sociales (de beneficencia) creadas por las grandes empresas, tales como: Fundación Conconcreto, Fenalco Solidario, Fundación Corona, Fundación Bancolombia, Fundación Éxito, Fundación Suramericana, entre otras.

Tal es el caso de “Entre todos” que se define como una alianza de Fundaciones Empresariales y empresas que se ha asignado el objetivo la promoción de la convivencia y la responsabilidad social en Medellín. Dicha alianza funciona como Programa y está integrada por las Fundaciones: Bancolombia, Conconcreto, Corona, Exito, Social, Suramericana, Proantioquia, Corporación Fenalco Solidario y Cámara de Comercio de Medellín. También la integran las empresas: Enka de Colombia, Jaime Uribe & Asociados y Simesa. Esta alianza cumple una función, además, en la difusión de una idea de “responsabilidad social” del empresariado antioqueño.

Un caso paradigmático donde se dio tratamiento de orden público a los conflictos sociales fue la subregión de Urabá.

Intentando favorecer en este caso los intereses de una fracción de clase terrateniente.

Particularmente en Urabá, cuya importancia para la coalición política dominante era notoria desde la década de los setenta.

Estas cooperativas fueron establecidas por la Ley 356 de 1994 y posteriormente declaradas inexequibles por la Corte Constitucional.

La relación entre esta tendencia a la privatización a la seguridad y la descentralización del monopolio de la fuerza se devela cabalmente en la afirmación del comandante paramilitar Carlos Castaño, según la cual: “Álvaro Uribe [creador de tales cooperativas de seguridad] es, en el fondo, el hombre más cercano a nuestra filosofía. Su idea de crear las Convivir, unas cooperativas donde los ciudadanos colaboraban de manera organizada con las fuerzas armadas, suministrando información y en algunos casos portando armas amparadas para su defensa personal, es el mismo principio que le dio origen a las Autodefensas” (Aranguren Molina, 2001, 177).

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En resumen, la defensa de la propiedad, el interés por preservar la hegemonía y la necesidad de crear un ambiente atractivo a la inversión, llevó a los diversos poderes de la región a precaverse y anticiparse respecto a las amenazas percibidas. Las medidas conducentes a restablecer un clima de seguridad, se han desarrollado en varios campos: 1) la difusión de un discurso moral que establece una división entre buenos y malos ciudadanos, induce la estereotipia y la estigmatización y convoca la formación de una sociedad policiva; 2) la formulación de políticas estatales de seguridad dirigidas a fortalecer la capacidad coercitiva y policiva del aparato de Estado; 3) la creación de una institucionalidad complementaria o la privatización de la seguridad; 4) la tolerancia y/o auspicio de estructuras ilegales que al ejercer una dominación militar y policiva resultan útiles para el resguardo de intereses de actividades económicas como extracción de recursos, instalaciones, zonas de interés económico.

O BSERVACIONES

FINALES

En la medida en que cada uno de estos asuntos se convirtieron en su momento o de manera constante en ejes de actuación entre las partes que configuran la coalición política dominante en la ciudad metropolitana y su entorno regional, es posible inferir que la significativa disminución de la duplicidad en la detentación de cargos públicos y privados no fue signo de una ruptura en la estructura del poder regional sino de la separación de los dominios económico y político que exigió la adopción de estrategias de coordinación o división del trabajo -implícitas o explícitas- para administrar las tensiones sociales, intervenir sobre los dilemas estratégicos y proyectar los cursos probables de acción. El proceso de reorganización experimentado durante la última mitad del siglo XX por parte de los centros de poder económico, el Estado y las redes de poder 108

político condujo, por el contrario, a un estado de invarianza en la estructura de poder que aseguró cierta coherencia estructural dentro del territorio y garantizó un margen importante de gobernabilidad y estabilidad, a pesar del carácter conflictivo del espacio urbano-regional. Estos campos de actuación emergieron de dilemas estratégicos, contradicciones o relaciones conflictivas, referidas a la estructura y función del aparato de Estado, al proceso de urbanización y al social fix de la acumulación. En primer lugar, las tensiones de la coalición política dominante con la estructura centralista del Estado nacional ha sido una constante histórica que ha permitido la proyección mistificadora del pueblo-región, el impulso de cambios en la estructuración jerárquica del Estado y la adopción del ámbito nacional como espacio de disputa en el que el centro de poder económico regional ha adquirido una connotación y peso que excede los límites de la escala regional. Pese a lo que ha posibilitado, esa tensión continúa siendo una contradicción en la gestión de condiciones para la acumulación, y que de manera más reciente se ha convertido en un constreñimiento estratégico en el proceso de adecuación del espacio urbano-regional para la inserción en la economía global. En segundo lugar, las limitaciones del proceso de urbanización agudizaron por momentos la anterior tensión, pero además condujeron a una dinámica conflictiva de construcción del espacio urbano en la que se han desplegado las lógicas del poder y evidenciado parte de los contenidos del proyecto hegemónico de la coalición. La forma como se enfrentó dicho proceso estuvo caracterizada por una inclinación a la contención de los conflictos urbanos75 y a su despolitización, que ha servido a la prolongación de la condición de segregación y al ejercicio de la dominación. En ese proceso, la aparición y auge de conflictos violentos por territorialidad contribuyó a desplazar esas otras conflictividades que habían sido estructurantes del espacio urbano. El discurso hegemónico que se configuró sobre la violencia –como producto de una ciudadanía deficitaria, de fallas cul-

turales y de imperfecciones en la construcción de lo público societal y estatal–, indujo el olvido de los otros ejes de disputa y un volcamiento de los esfuerzos en la reeducación ciudadana (para comportarse dentro de lo socialmente aceptable); la transformación cultural, para aprender a valorar la vida y ser tolerantes; y la promoción de la celebración de un gran pacto ciudadano para la convivencia que, sin embargo, no debía pretender la refundación del Estado ni la transformación de la sociedad. En tercera instancia, las transformaciones en el espacio urbano-regional –en su interacción con otros centros urbanos y poderes regionales– y los cambios en las condiciones mismas de la competencia capitalista –en particular la metropolización de la ciudad y el viraje primacial, la crisis del sector textil y el proceso de liberalización y desregulación económica– han propiciado situaciones con dilemas estructurales que condujeron a diversos momentos de ajuste en las estrategias de acumulación y regulación del capital y de re-ordenamiento del territorio. A través de la articulación de éstas –reducción de los costos laborales, contención del conflicto capital-trabajo y centralización de capital, etc.– y otros elementos de carácter extra-económico han asegurado algunas condiciones para la acumulación ampliada, han posibilitado el manejo de algunas contradicciones y el establecimiento de cierta coherencia estructural dentro del territorio. No obstante, ello ha sido a costa de segregación de otros sectores sociales –confinados en el mundo de la necesidad– sobre los que además ha recaído todo el peso de la coerción. El proceso de reorganización de la configuración estructural del espacio urbano regional se convierte parcialmente en expresión de la selectividad estratégica de la coalición política dominante. Esa selectividad, estructuralmente inscrita, ha buscado hacer frente primero a los desafíos del proceso de 75

urbanización y luego, de manera reciente, al cambio en la jerarquía de los espacios urbano-regionales en el contexto de la globalización. Independiente de los éxitos o desaciertos, lo ha hecho a través de diversas estrategias y mecanismos que surgen de la ecuación entre los intereses específicos –relacionales y relativos– de los centros de poder y su interpretación de los cambios, coyunturas y dilemas, en función de la preservación y ampliación de lo acumulado. En este último contexto la coalición, y fundamentalmente el centro de poder económico, se ha esforzado en la producción de nuevas condiciones de globalidad o articulación a la economía global, mientras continúa difiriendo los costos sociales de su proyecto y estrategias de acumulación. Sin embargo, las dificultades estructurales para revertir el cambio en la jerarquía urbana, en un contexto de dependencia económica y desequilibrios regionales, ha propiciado una brecha entre la capacidad relativa de ese capital –acumulado con base regional– para integrarse y redefinir las estrategias de acumulación y la capacidad para adecuar el territorio a la nueva “división técnica y social del trabajo entre las ciudades”.

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Fueron contenidos en especial aquellos conflictos por el espacio de consumo (uso y apropiación del suelo, medios de consumo colectivo, vivienda, etc.). En comparación con los comportamientos conflictivos que los caracterizaron en el período de la explosión y consolidación urbana, en la década del noventa se produjo lo que podría llamarse un desaprendizaje de las estrategias para desarrollar las disensiones con el Estado y otros sectores de poder en torno a la provisión del derecho a la ciudad.

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ECONOMÍA Y DESARROLLO

CRECIMIENTO, EQUIDAD Y LUCHA CONTRA LA POBREZA MEDELLÍN: 1990-2002*

P OR J ORGE B ERNAL M EDINA 1

Artículo recibido en marzo de 2006. Artículo aprobado en mayo de 2006.

Director de la Corporación Región

I NTRODUCCIÓN 2 l texto centra su atención en algunos de los enfoques que se vienen utilizando para analizar el tema de la pobreza y la inequidad social; de otra parte, pone el acento en algunos de los indicadores que se utilizan para medir esa situación de pobreza y de inequidad, se insiste en el tema de la desigualdad en la distribución del ingreso y de la propiedad en la ciudad y al final se señalan algunos elementos de lo que podría ser una agenda redistributiva que ayude a corregir esas grandes desigualdades económicas y sociales. Se apoya en algunos autores que han hecho un esfuerzo por establecer nuevas relaciones entre economía, ética y política en procura de construir alternativas de desarrollo que vayan más allá del simple crecimiento y la estabilidad macroeconómica y que se plantean el problema del bienestar y el desarrollo humano, la equidad, la igualdad y la libertad. Autores como los premios Nóbel de economía Amartya Sen y Joseph Stiglitz, economistas de la talla de Nanak Kakwani y Jagdish Bhagwati, y en nuestro país economistas y filósofos como Jorge Iván González, Eduardo Sarmiento, Luís Jorge Garay y Francisco Cortés, vienen realizando un gran esfuerzo en procura de lograr nuevas y más virtuosas relaciones entre crecimiento, equidad y combate a la pobreza.

El desarrollo como libertad Amartya Sen ha ido construyendo un planteamiento consistente sobre el desarrollo relacionándolo con la libertad y la democracia. En él se busca establecer una relación entre ética, economía, filosofía y política. De manera clara Sen advierte que, la expansión de la libertad es tanto el fin primordial del desarrollo como su medio principal. De allí que el desarrollo puede concebirse como un proceso de expansión de las libertades reales de que disfrutan los individuos. El centrar la atención en las liberta114

des humanas contrasta con visiones más tradicionales y convencionales del desarrollo, que lo han identificado básicamente con el crecimiento del producto nacional bruto, el aumento de las rentas personales, la industrialización, los avances tecnológicos o la modernización social. Por eso para él, el desarrollo exige la eliminación de las principales fuentes de privación de libertad, entre las cuales se ubican la pobreza y la tiranía, el no desarrollo de las capacidades y realizaciones y de las privaciones sociales sistemáticas, el abandono en que pueden encontrarse los servicios públicos y la intolerancia o la excesiva intervención de Estados represivos. En otros casos, la violación de la libertad se debe directamente a la negativa de los regímenes autoritarios a reconocer las libertades políticas y civiles y a la imposición de restricciones para la participación en la vida social, política y económica de la comunidad (Sen, 1999, 20). Es muy claro que en este enfoque el propósito central de una política social no es el combate a la pobreza en sí misma, sino la expansión de las capacidades, las realizaciones de los seres humanos y la libertad entendida como la posibilidad de elegir el tipo de vida que se considera valioso. Por eso no se limita a la esfera de lo económico y del ingreso sino que tiene en cuenta otras dimensiones de la vida social y política. En síntesis, según el enfoque de Sen, la pobreza debe concebirse como la privación de capacidades básicas y no solamente como la falta de ingresos. Lo que hace la perspectiva de las capacidades en el análisis de la pobreza es contribuir a comprender mejor la naturaleza y las causas de la pobreza y la privación, trasladando la atención principal de los medios a los fines que los individuos persiguen (Sen, 1985, 114). Ésta es, sin lugar a dudas, una perspectiva más amplia, estructural, retadora e interesante, que la tradicional de solo hacer unos programas focalizados para atender a los más pobres y esperar el goteo del crecimiento económico. Reconocido esto, Sen también reitera en sus trabajos que la perspectiva de la pobreza basada en las capacidades no entraña el rechazo de la razona-

ble idea de que la falta de renta es una de las principales causas de la pobreza, ya que la ausencia de ingresos puede ser una importante razón por la que una persona no pueda desarrollar sus capacidades y, en consecuencia no pueda ser libre. Por eso, aunque en el concepto de pobreza es importante distinguir la falta de capacidades de la escasez de ingresos, en la vida real, las dos perspectivas están relacionadas, en tanto una reducida renta predispone claramente a llevar una vida pobre y la falta de renta suele ser la principal causa de las privaciones, incluida la inanición y las hambrunas (Sen, 1997, 114). De manera explícita este autor advierte que: “cuando se estudia la pobreza existe una excelente razón para comenzar con la información que poseamos sobre la distribución de las rentas, en especial de las rentas bajas” (ibíd., 96). Resulta muy claro que para un pobre por renta, o para un indigente, no hay muchas opciones de elegir entre diversos tipos de vida, por el contrario, está condenado a llevar una vida pobre mientras esté en esta condición. En resumen, el propósito último del desarrollo no es mejorar los ingresos, sino promover la libertad y el bienestar humano, pero sino se cuenta con ingresos esa libertad y ese bienestar no se podrá materializar.

Stiglitz y su balance crítico de las políticas económicas y sociales aplicadas en las últimas décadas Con toda la autoridad que le da el haber sido el economista principal del Banco Mundial y premio Nóbel de economía, Joseph Stiglitz, realiza un balance absolutamente crítico de las políticas económicas y sociales del llamado Consenso de Washington que se impusieron en la mayoría de países de América Latina y propone en su lugar profundas reformas en estos campos (Stiglitz, 2003). 2

En este trabajo retoma, entre muchas otras cosas, la polémica sobre el papel del Estado y del mercado y señala explícitamente: “He argumentado que es preciso formular un conjunto de políticas económicas que reflejen un mayor equilibrio entre los mercados y el Estado; que reconozcan el papel fundamental que ambos deben desempeñar para que la economía funcione y acepte que ese papel pueda cambiar con el tiempo, de acuerdo con la solidez de las instituciones tanto del sector público como del privado; y que reconozca asimismo que las estrategias de desarrollo deben apuntar al fortalecimiento simultáneo de ambos sectores. También es necesario que dejemos de concentrarnos excesivamente en la inflación, para prestar más atención a la creación de empleos; y que no pensemos tanto en la reestructuración y la privatización de las empresas existentes, sino más bien en la creación de empresas nuevas. Debemos apartarnos de la teoría económica de la filtración o goteo (incluidas sus versiones más modernas, a las que me he referido con el nombre de ‘trickle down plus’), que añaden a la concepción simplista del Consenso de Washington una preocupación por la educación primaria, especialmente para las niñas, y centrar nuestra atención en la pobreza –en todas sus dimensiones–, en el convencimiento de que no podemos separar las políticas económicas de su contexto social y político. El desarrollo representa una transformación de la sociedad” (ibíd., 14).

Es importante destacar que para este autor el desarrollo representa una transformación de la sociedad y no sólo el crecimiento económico o la reducción de la pobreza y mucho menos los equilibrios macroeconómicos y el control de la inflación. Por eso, para él es necesario considerar los temas

Este artículo fue realizado apartir de la ponencia presentada por el autor en el segundo Congreso de Ciudad realizado en la ciudad de Medellín en el año 2005 con el propósito de analizar la situación de la pobreza y la equidad en la ciudad y de discutir las políticas públicas en este campo.

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de la ampliación y fortalecimiento de la democracia, de los derechos y libertades ciudadanas y la construcción de ciudadanías muy activas. En este mismo sentido considera que el Estado tiene un papel importante que desempeñar en la reducción de las desigualdades en América Latina (ibíd., 27). En su opinión, en el marco de las llamadas reformas orientadas al mercado, mucha gente del mundo en desarrollo considera que ha sido estafada, pues aunque se le mantengan sus derechos civiles y puedan seguir votando, se les ha privado del derecho a ser oída en otros aspectos esenciales. Después de vender la democracia, se les dice que las decisiones fundamentales, relativas a la política macroeconómica (y especialmente la monetaria), son demasiado importantes como para dejarlas libradas a los procesos políticos democráticos. De manera categórica afirma que según estas teorías: “No se puede confiar en el pueblo porque es muy probable que lo engañen los dirigentes populistas. Los bancos centrales deben ser independientes; en la mayoría de los casos, han sido no sólo independientes, sino carentes de representatividad; sólo se han expresado allí las perspectivas y los intereses financieros” (ibíd., 14).

Para él la democracia, en el verdadero sentido de la palabra, es algo más que la mera democracia electoral, la verdadera democracia supone la participación en la toma de decisiones del país, y entre éstas, las más importantes están las que repercuten en mayor medida en la vida de la gente: las decisiones económicas. Las políticas del Consenso de Washington prestaron escasa atención a las cuestiones relativas a la distribución. Hoy esta claro que los temas de la distribución repercuten de manera importante en el desempeño de la economía. Por ello, estos aspectos deben ser elementos esenciales de cualquier agenda “para la reforma de las reformas”. Al avanzar en este propósito, el autor destaca elementos que están muy lejos de la ortodoxia económica neoclásica y que, en su opinión, deben ser 116

tenidos en cuenta a la hora de trabajar por una nueva estrategia de desarrollo para una región. De manera particular se refiere a asuntos como el de la igualdad y advierte que hay que ir más allá de la simple igualdad de oportunidades y avanzar hacia una igualdad también en materia de resultados, de logros efectivos en términos de bienestar; de otra parte, llama la atención sobre la importancia de la comunidad, de la acción colectiva, de la necesidad de ir más allá del individualismo para generar un sentido de solidaridad social. Esta acción colectiva, esta comunidad, puede expresarse tanto a través del gobierno, en diversos niveles, como también por conducto de la sociedad civil y las organizaciones no gubernamentales, que pueden ser medios importantes no sólo de acción, sino también de expresión de opiniones. Además, destaca que en las últimas décadas se ha ampliado el concepto de los derechos humanos fundamentales, que ya no abarcan solamente los derechos y las libertades civiles, la libertad de expresión y de prensa, el derecho de reunión y la libertad religiosa, sino también los derechos económicos, el acceso a la atención primaria en salud y el derecho a ganarse la vida. Puede haber conflictos entre esos derechos, y entre los de unas personas y los de otras, lo importante es que existan maneras de resolver esos conflictos. Esta es, para él una de las esferas de acción de la responsabilidad colectiva.

Kakwani y el crecimiento pro-pobre Es claro que el debate sobre las causas de la pobreza y la desigualdad, así como sobre las políticas aplicadas y las que se deben aplicar para su reducción, está abierto y es absolutamente relevante a la hora de definir nuevas acciones de política pública.3 Uno de los elementos centrales de la discusión tiene que ver con el papel y las características del crecimiento económico. Hasta hace muy poco la tesis que prevalecía entre los economistas más ortodoxos, tenía que ver con que el crecimiento económico por si sólo, era la condición básica y principal para lograr alguna reducción en los índi-

ces de pobreza. Por fortuna una serie de autores a nivel mundial y en Colombia han venido demostrando teórica y empíricamente que no basta con crecer y, lo más importante, que no todo crecimiento económico es pro-pobre, es decir, que promueva equidad y reduzca la pobreza. Al aplicar la metodología de N. Kakwani, Jorge I. González y Alfredo Sarmiento entre otros (Sarmiento et al., 2005),4 han buscado determinar la relación entre crecimiento económico, equidad y lucha contra la pobreza para el caso colombiano entre 1996 y el 2004. “Autores como Kakwani, Khandker y Sen (2004) han venido trabajando la Poverty Equivalent Growth Rate (Pegr) la Pegr es una medida que combina la magnitud del crecimiento económico y la forma cómo sus beneficios son distribuidos entre los pobres y los no pobres. Una vez se obtiene la medida La Pegr y se le compara con la tasa de crecimiento del ingreso medio observado, es posible establecer una tipología del crecimiento económico dependiendo de la forma como incide en el bienestar de los pobres. La Pegr tiene una propiedad fundamental: una disminución de la pobreza es una función monotónica creciente de la Pegr. Si la Pegr crece la pobreza disminuye. Kakwani parte del principio de que el crecimiento debe favorecer a los pobres (crecimiento pro-poor), y para que ello sea posible, es indispensable redistribuir el ingreso y la riqueza durante el proceso de crecimiento. Hay diversos tipos de crecimiento y no todos contribuyen a reducir la pobreza” (ibíd., 2).

Para establecer una conclusión acerca de la interacción crecimiento, equidad y pobreza es preciso visualizar el comportamiento de cada variable de manera simultánea. El crecimiento puede ser re-

ductor o generador de pobreza, dependiendo de qué suceda con la inequidad durante el proceso de crecimiento. Ni antes ni después. Por esta razón no es suficiente con el análisis estático de los indicadores, pobreza y distribución. (ibíd., 17) La literatura económica analizada permite afirmar con seguridad que, para que la lucha contra la pobreza tenga efecto, es necesario recordar que el crecimiento es un instrumento para el bienestar de la gente y no la finalidad del desarrollo. El bienestar de un país se califica en gran medida por el grado de equidad entre los integrantes de una sociedad. De todas maneras, queda claro que si no se resuelve el asunto del ingreso, los ciudadanos no podrán lograr ese bienestar y ser realmente libres. El crecimiento y la distribución son objetivos complementarios que pueden lograrse simultáneamente. La lucha contra la pobreza requiere de dos estrategias identificadas por Bhagwati: 1) lograr que el crecimiento económico favorezca a los pobres y mejore la equidad y 2) propiciar el acceso a los bienes y servicios básicos por medio del gasto público que favorezca a los pobres. La segunda estrategia requiere de la primera para ser sostenible y tener efectos apreciables. El indicador Pegr de Kakwani permite medir de manera precisa el avance simultáneo del crecimiento económico y la distribución. Es un valioso instrumento para monitorear el crecimiento colombiano dados los altos niveles de pobreza y desigualdad que presenta el país. El análisis de los datos de la experiencia reciente colombiana muestra que en la mayor parte de los años noventa el crecimiento tiende a no ser a favor de los pobres. Por ello se hace necesario un esfuerzo explícito en favor de políticas de crecimiento que favorezcan la distribución. Se mantiene la trampa de pobreza porque el crecimiento no ha estado acompañado de claras políticas redistributi-

Muchos de los cambios políticos que vienen ocurriendo hoy en América Latina tienen que ver con las políticas económicas y sociales aplicadas, sus efectos y la necesidad de producir cambios importantes en ellas.

Estos autores aplican dicho enfoque para analizar si el crecimiento de Colombia en los últimos nueve años ha favorecido a los pobres y mejorado la equidad.

117

vas. En particular estrategias dirigidas a mejorar el acceso a activos como tierra, capital, crédito y educación para los más pobres. Si se quiere seriamente disminuir la pobreza es indispensable que el crecimiento esté acompañado de una mejor distribución de la riqueza. Políticas orientadas a hacer más equitativo el sistema tributario (renta, predial, plusvalías urbanas, etc.), son una exigencia clara para lograr simultáneamente una mejora del crecimiento y la equidad. En síntesis este recorrido teórico permite sacar algunas conclusiones que son el marco de referencia para el análisis sobre la escasa libertad en materia económica y social que enfrentan miles de hogares en Medellín y el Área Metropolitana: • Es preciso superar la visión economicista que ha prevalecido en la gran mayoría de los estudios sobre la pobreza y que ha orientado las políticas públicas de las últimas décadas. • Hay que entender la pobreza como un obstáculo para la consecución de los fines del desarrollo y de la libertad. Esto es, la posibilidad de elegir el tipo de vida que se considera valioso. La renta y el ingreso son medios importantes para alcanzar la libertad y el bienestar, aunque no son el fin del desarrollo. • Hay que reconocer como un avance importante en los enfoques del desarrollo, las nociones de desarrollo a escala humana, el desarrollo humano, el desarrollo como libertad y el crecimiento pro-pobre. Son perspectivas que replantean de fondo el enfoque neoconservador o neoliberal que ha prevalecido en América Latina y en Colombia en las últimas décadas. • Como se evidencia en muchos trabajos sobre la pobreza en Colombia, en América Latina y en el mundo, hay sectores y grupos sociales que sufren de manera más directa, profunda y dramática la pobreza. Es el caso de las mujeres, los cam118

pesinos, los indígenas, los afrocolombianos, los desplazados y los jóvenes de los estratos bajos. • La pobreza y la desigualdad tienen causas y responsables. La pobreza se explica por: el bajo crecimiento pro-pobre, las bajas coberturas en educación y salud y su baja calidad, las políticas económicas y sociales aplicadas en los últimos años, y de manera muy importante, por la mala distribución de la propiedad y de la renta, por la acumulación excesiva que hace el capital de las riquezas y de las ganancias que producen los trabajadores y el conjunto de la sociedad. En consecuencia si no hay políticas públicas que afecten intereses y que permitan una real redistribución y democratización de la propiedad y del ingreso, no habrá posibilidades ciertas y permanentes de erradicar la pobreza de nuestras sociedades. Sin esta perspectiva todo lo que se haga serán medidas transitorias, alivios parciales o paños de agua tibia frente a un mal de carácter estructural. • Las sociedades que han experimentado crecimientos económicos importantes, y que al mismo tiempo han tenido claras políticas redistributivas agenciadas desde Estados de Bienestar, y políticas sociales de carácter más estratégico, registran niveles muy bajos de pobreza. Ejemplo claro de este modelo han sido los países del norte de Europa, donde el Estado Social de Derecho ha tenido plena vigencia, ha intervenido y orientado la parte estratégica del desarrollo económico y ha garantizado los derechos sociales de manera universal. En sus análisis de la globalización, Stiglitz (2002) muestra que países como China, India, Corea del Sur, Singapur y Malasia, que no han aceptado las fórmulas del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, y en los cuales el Estado ha seguido manteniendo una orientación básica de la actividad económica y social, la pobreza se ha reducido sustancialmente. Por el contrario donde el Estado deja de cumplir este papel y cree enteramente en la ca-

pacidad reguladora del mercado y, por ende, no se adelantan políticas redistributivas, y políticas sociales universales, la pobreza y el hambre aumentan. Es lo que viene ocurriendo, por ejemplo, en países como Estados Unidos, dónde sigue aumentando la pobreza, que afecta a más de 40 millones de personas. Algo similar sucede en un buen número de países de América Latina y el Caribe. En estos casos, los gobiernos, las élites empresariales y las políticas de los organismos multilaterales tienen la mayor responsabilidad en el agravamiento del panorama económico y social registrado en las últimas décadas. • Es importante destacar la relación entre pobreza, acción social y política, o, en otros términos poner de presente la importancia de la organización y participación social y política de los pobres. En el origen y la permanencia de los estados de pobreza está presente un problema político, en términos de exclusión, escasa organización y precario poder de los pobres. Mientras ellos no aumenten su poder, no tengan una presencia más organizada en la sociedad y no se puedan hacer representar e influir en las políticas públicas, difícilmente saldrán de esa situación. Muchas de las leyes y políticas para atender y superar la pobreza en Europa y en América, y de las garantías sociales de los obreros en distintos países fueron el resultado de la organización, la movilización y las exigencias de derechos de esos mismos trabajadores. • En este sentido, Sen demostró que las grandes hambrunas se debían más a la falta de derechos –esto es, a la carencia de un empleo retribuido que habría permitido a los pobres pagar el precio de los alimentos y a la ausencia de democracia con la cual ejercer los derechos ciudadanos– que a la escasez global de suministros de productos alimenticios. Según él, la acción pública contra el hambre responde en parte a las presiones políticas y sociales. Así la comida se compra

no con ingreso sino con presión política. La presión que ejercen los periódicos y los diversos partidos políticos obliga al gobierno a organizar pronta ayuda contra las hambrunas (Sen, 1981). Para Sen, la capacidad de las personas de adquirir alimentos necesarios para su bienestar material está asociada con: los salarios y la renta de esas mismas personas, los ingresos adquiridos en otras actividades económicas (propietarios, artesanos, comerciantes), la prestación de servicios y los precios de los alimentos y de los gastos que se realicen en otro tipo de bienes (vivienda, educación, salud, recreación). De allí que el tema de los ingresos, del empleo y del salario, así como de los otros componentes de la canasta familiar, debe ser tenidos en cuenta a la hora de analizar el hambre.

PROBLEMA DEL HAMBRE , LA POBREZA , Y LA DESIGUALDAD EN MEDELLÍN

Si bien es cierto que hay avances significativos en la prestación de servicios básicos y en la calidad de vida de la mayoría de la población, también lo es que persisten niveles de pobreza inaceptables. En particular, existe un porcentaje de pobreza crítica en la ciudad, es decir, de personas que viven en Medellín y que no tienen los recursos suficientes para sobrevivir dignamente, que amerita toda la atención del gobierno de la ciudad. La situación del desplazamiento forzado que ha traído a nuestros barrios a miles de ciudadanos y ciudadanas en la más absoluta miseria, ha agudizado esta situación. Para atacar este problema y romper el ciclo de la pobreza, es necesario que, especialmente los niños y las niñas, sin importar su condición o proveniencia, disfruten de sus derechos fundamentales de alimentación, educación y salud. 119

Si se da una mirada a lo largo de la ultima década, se puede constatar la variación en los indicadores de pobreza por Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), pues a comienzos de los noventa, la población con NBI era del 14,4%, ésta alcanzó valores del 24,3% en 1998 y en la actualidad se ubica en cerca del 18%.5 Sin embargo, si se mide por Línea de Pobreza, se está en niveles cercanos al 60% de la población en esa condición con sus consecuencias sobre el desempleo y la informalidad que hoy alcanzan tasas muy elevadas. Habría que agregar a esto, las altas tasas de homicidio que tienen un alto impacto sobre el Índice de Desarrollo Humano (IDH) que, en el 2001, presentaba tasas de 77,21 por cien mil habitantes, ligeramente situado por encima del promedio nacional y nos ubica como departamento en el quinto lugar en calidad de vida en el país. A lo largo de la década la desigualdad ha crecido al concentrarse los ingresos en sectores minoritarios, mientras se empobrecen grandes sectores de la población. Al día de hoy, la comuna de mayor ingreso per cápita, percibe cinco veces más que las comunas de menores ingresos per cápita. Si se incluyen los corregimientos, la relación es de 37 a 1 (Alcaldía de Medellín, 2004). Se han presentado ligeros repuntes en los años recientes, explicados por la crisis económica que ha golpeado a todos. Cuando se corrige el Índice de Desarrollo Humano por desigualdad se pierden más de 10 puntos (0,6311), lo que nos ubica por debajo de países como Honduras (Plan de Desarrollo, Medellín compromiso de toda la ciudadanía, 2004, 5). Este planteamiento del actual Plan de Desarrollo resume bastante bien la realidad de Medellín y de buena parte del Valle de Aburrá. Es claro que se ha avanzado en algunos componentes de los Índices de Desarrollo Humano, de calidad de vida y de NBI. Han mejorado las coberturas de los servicios públicos domiciliarios, han bajado las muertes violentas con lo que ha aumentado la esperanza de vida de la población, han mejorado las coberturas en educación, especialmente en la educación básica y algo las de salud del régimen subsidiado y han bajado algo las tasas de desempleo. Sin 120

embargo la pobreza y la miseria, medida en términos de ingresos, se mantienen en niveles muy altos; sin lugar a dudas el problema más grave en materia social es el que tiene que ver con la carencia de empleo y de ingresos de la mayor parte de la población. De otra parte, este es un territorio en el que sigue prevaleciendo la desigualdad, la exclusión y la discriminación. Esto se refleja en el campo de lo territorial (por comunas y por municipios); en las diferencias entre estratos sociales (bajos y altos de la población); entre géneros (mujeres y hombres); entre edades (más afectados los jóvenes y los viejos) y entre grupos étnicos.

Las líneas de pobreza y de indigencia Para este análisis vamos a utilizar los parámetros internacionales de medición de las líneas de pobreza y extrema pobreza. La primera se establece sobre dos dólares de ingreso diario (4.600 pesos día) y la segunda, sobre un dólar (2.300 pesos día). Tomando como referencia los estimados de la Misión Nacional de reducción de la pobreza y la desigualdad,6 encontramos que: • Medellín registra hoy porcentajes más altos de población en extrema pobreza (indigencia), si se compara con el Valle de Aburrá y con las otras Áreas Metropolitanas del país. En efecto, la tasa de indigencia en el 2004 es del 12% de su población, es decir, hoy hay en Medellín 282.000 personas recibiendo 2.300 pesos al día, esto es, 69.000 pesos al mes, (el 18% de un salario mínimo), lo que pone de presente que están lejos de poder adquirir el solo componente alimenticio de la canasta familiar que hoy está en 340.000 pesos mensuales.7 • La curva de los últimos años muestra que 1997 es el año de mejores resultados para Medellín, el Valle de Aburrá y las Áreas Metropolitanas, con un 10 % para el caso de Medellín. Se dispara en el año 1999 al 19,4%, producto de la profunda crisis económica que vive la ciudad y el país du-

Figura 1

20 18 16 14 12 10 8 6 4 1996

1997

1998

1999

Medellín solo

2000

2001

Valle de Aburrá

2002

2003

2004

Cuatro Áreas

Fuente: Cálculos Merpd con Encuestas Nacionales de Hogares, septiembre de cada año. Datos 2003 y 2004 provisionales en espera de Cuentas Nacionales definitivas.

rante ese año, baja en el 2000, para volver a subir en el 2002 y finaliza con una tendencia a la baja en el 2004, cuando se coloca en el nivel de 2001. Es decir, hoy la ciudad y el Valle de Aburrá están en el mismo nivel de indigencia que en el 2001 y por encima de la de 1997, que fue la más baja. Como ya se anotó Medellín presenta las tasas más altas de población indigente al compararse con las otras grandes ciudades del país. Bogotá y Cali registran tasas del 6,5% y 6% respectivamente; Barranquilla está cerca de Medellín y el conjunto de las cuatro áreas se ubica en 8,1%. Respecto a la línea de pobreza (personas con ingresos de 4.600 pesos al día) pasa exactamente lo

mismo: Bogotá y Cali se sitúan en un 32% de pobreza, Barranquilla en el 46%, mientras que Medellín llega al 49,2%, es decir, entre las cuatro grandes ciudades del país, Medellín es la que registra mayores tasas de pobreza. Estos porcentajes vistos en términos de seres humanos, nos están indicando que 1.164.000 personas son pobres en Medellín en el año 2004.

Ingresos por estratos, por comunas y por sexos Establecida la magnitud de la pobreza en términos absolutos, es importante avanzar en la diferenciación de esta condición según el estrato so-

Según una comparación establecida entre el Diagnóstico Social de Medellín, un estudio realizado por el Iner de la Universidad de Antioquia, y la Corporación Región para la entonces Secretaría de Bienestar Social (1996) y datos de la revista Observar, varios números.

Misión creada por el gobierno de Álvaro Uribe para presentar recomendaciones de reducción de la pobreza y la desigualdad en Colombia.

La canasta familiar construida por el Dane, esta integrada por alimentos, vivienda, educación, salud, recreación y otros. El valor de esta canasta para el nivel de ingresos bajos es de 850.451 pesos mensuales.

121

Tabla 1 Medellín y cuatro Áreas metropolitanas: pobres y pobres extremos 2004 (miles de personas) Bogotá

Cali

Barranquilla

Medellín y Área M.

Medellín solo

Resto V. de A.

Cuatro áreas

% Indigentes

6,5%

6,0%

11,8%

11,5%

11,9%

9,7%

8,1%

% Pobres

32,6%

46,1%

49,4%

49,2%

50,2%

37.8%

Población total (mil)

7.033

2.418

1.695

3.300

2.368

1.200

14.138

Indigentes (miles)

457

146

199

343

282

610

1.145

Pobres (miles)

2.291

788

781

1.477

1.164

313

5.338

Fuente: Misión para el diseño de una estrategia para la reducción de la pobreza y la desigualdad, 2005.

cioeconómico al que se pertenece, al territorio donde se habita (comuna, corregimiento y municipio) y la condición de género (hombres y mujeres). Según la encuesta de calidad de vida que realizó la Alcaldía en el 2004 el promedio de ingresos para toda la población de Medellín es de 514.778 pesos mensuales. Pero al observar la diferencia según estratos nos encontramos que mientras el promedio del ingreso del estrato seis (más altos ingresos) es de 1.822.835 pesos mensuales, el del estrato uno (los más bajos ingresos) es de 300.000 pesos. Esto quiere decir, que el promedio del estrato seis, recibe seis veces más, que el promedio del estrato 1. Medellín es una ciudad en la que la mayoría de su población enfrenta de distintas maneras y grados el drama de la pobreza. Si se agregan los estratos bajo-bajo (estrato 1); el bajo (estrato 2) y el medio-bajo (estrato 3), encontramos que allí se agrupa el 78% de la población (1.600.000 seres humanos) en el 2004. El estrato que más ha crecido en la década ha sido el bajo (estrato 2): de 427.828 personas que se ubicaban en ese estrato en 1990, la cifra ascendió a 693.670 personas en el año 2000, 255.842 adiciona122

les. O lo que es lo mismo, un cuarto de millón más de pobres en la ciudad. Las personas del estrato medio (estrato 4) también han sido golpeadas duramente por la crisis, al punto que 46.526 de ellas han ido a parar a estratos más bajos. El estrato más alto (estrato 6) se mantiene e incluso aumenta en términos de personas. En 1990 estaban ubicadas 36.582 personas en ese estrato socioeconómico y en el 2000 son 56.997.

Diferencia de ingresos por estrato y por género Al mirar el asunto del ingreso promedio por sexo, nos encontramos con la gran diferencia que hay en contra de las mujeres en todos los estratos, siendo muy notoria la diferencia entre sexos en los estratos de altos ingresos. En promedio para toda la ciudad los hombres reciben $550.033 mensuales, mientras que las mujeres solas ganan $ 467.533. Esto quiere decir, que las mujeres reciben el 85% de los ingresos de los hombres. Es evidente que se sigue discriminando a las mujeres así ocupen los mismos cargos y trabajen

Figura 2

Total Medellín

514.778

Estrato 6

1.822.835

Estrato 5

1.100.907

Estrato 4

712.120

Estrato 3

470.288

Estrato 2

358.761

Estrato 1

300.231

200.000

400.000

600.000

800.000

1.000.000

1.200.000

1.400.000

1.600.000

1.800.000

2.000.000

Fuente: Encuesta de Calidad de Vida, Medellín, 2004.

Figura 3

467.533

Total Medellín

550.033 1.170.335

Estrato 5

2.863.904 896.777

Estrato 4

1.300.558 652.903

Estrato 4

Hombres

758.653

Mujeres

432.265

Estrato 3

498.835 329.816

Estrato 2

378.701 254.288

Estrato 1

329.432

500.000

1.000.000

1.500.000

2.000.000

2.500.000

3.000.000

3.500.000

Fuente: Encuesta de Calidad de Vida, Medellín 2004.

123

igual. Paradójicamente las diferencias son mayores en los estratos más altos. En el caso del estrato seis, la diferencia en contra de las mujeres es del 60%; mientras que en el estrato uno la diferencia es de un 23%.

Diferencias por comunas y corregimientos Aquí vuelven a evidenciarse las profundas diferencias existentes en la ciudad incluidos los corregimientos. Para el caso de Medellín observamos que el ingreso promedio de la Comuna 1 es de $296.616 mensuales (muy por debajo del salario mínimo y aún más de la canasta familiar), mientras que en El Poblado el ingreso promedio es de $1.621.639 (cifra por demás subvalorada), esto significa una diferencia de uno a seis. Si la comparación se hace con el corregimiento Palmitas, que se ubica en un promedio de $250.000, la diferencia con El Poblado es de ocho veces. Desde la perspectiva de la inclusión y de la igualdad social, estamos ante un territorio profundamente segregado y dividido en términos socioeconómicos. Viendo las cifras de servicios públicos de Empresas Públicas en las que se reseña el número de instalaciones de energía en viviendas del municipio de Medellín, por estrato socioeconómico, según barrio, comuna y corregimiento, encontramos que en comunas como Popular y Santa Cruz el 100% de las viviendas son todas de estrato 1 y 2. Es decir, que allí sólo viven pobres y bien pobres. En otras comunas (Manrique, Aranjuez, 12 de Octubre) el 100% de las viviendas está en los primeros tres estratos (bajobajo; bajo y medio-bajo). En contraste encontramos que en comunas como Laureles, el 96,7% corresponde a los estratos 4 y 5, y en El Poblado se encuentra el 65,2% de viviendas en estrato 6 y el 92% entre el 5 y el 6. Es evidente que estamos ante una ciudad polarizada en términos espaciales, territoriales. El mayor porcentaje de las personas que reciben ingreso mensual en la Comuna 1 (el 38%) se ubica en el rango entre 0 y 250.000 pesos mensuales. En contraste el 38,5% de los que reciben ingre124

sos en El Poblado, están en el rango de un millón a dos millones quinientos mil pesos mensuales. También en esta comuna un 19,2% de las personas recibe entre $2.000.000 y $5.000.000 y el 4,5% recibe más de cinco millones. Llama la atención que en La Candelaria el estrato uno (vendedores ambulantes en su mayor parte) recibe $125.000 mensuales, algo similar ocurre en corregimientos como Altavista, San Antonio de Prado con $162.000 y Santa Elena con $199.074. Todo esto pone de relieve las grandes diferencias en el ingreso, y por supuesto, en el nivel de vida de las comunas y los corregimientos de la ciudad.

La seguridad social en pensiones Sólo 111.082 personas en la ciudad (5,5%) tienen aseguramiento en pensiones. El promedio de estas pensiones es de 686.182 pesos; las sumas más altas se ubican en personas residentes en El Poblado, $1.933.406 mensuales; mientras que en El Popular el promedio es de 441.611. En su orden las mayores coberturas en pensiones se da en Belén (tiene mucho que ver con personas que han tenido un vínculo laboral estable, lo que les garantiza afiliación a la seguridad social); Laureles, El Poblado y Robledo. Las tasas más bajas se registran en el 12 de Octubre y Manrique. Por su parte en los corregimientos la afiliación es absolutamente precaria. Visto este asunto por género se encuentra que el promedio de los ingresos por pensión de las mujeres es de $610.311; esto es un 84% de lo que reciben los hombres. En los estratos 1 es de $496.282 y en el estrato 6 es de $1.751.220 (3,5 veces).

Relación entre ingresos y educación Vale la pena hacer unos comentarios de las cifras de la tabla 2: • Es evidente que la gente de mayores ingresos logra mayores niveles educativos.

Figura 4

Popular Santa Cruz Marique Aranjuéz Castilla 12 de Octubre Robledo Villa Hermosa Buenos Aires La Candelaria Laureles-Estadio La América San Javier El Poblado Guayabal Belén Palmitas San Crisitobal Altavista San Antonio Santa Elena

5 0 .0 0 0

2 5 0.0 00

4 5 0 .0 0 0

6 5 0 .0 0 0

8 50 .00 0

1 .0 5 0.0 00

1 .2 5 0 .0 0 0

1 .45 0 .0 0 0

1 .6 5 0.0 00

1 .8 5 0 .0 0 0

Fuente: Encuesta de calidad de vida, Medellín, 2004.

Tabla 2 Ingreso vs. últimos años de estudio. Total Medellín (% de cada rango) Nivel de estudios No estudio

De 0 249.000 6%

De 250.000 a 349.000 3,3%

De 350.000 a 399.000 2,3%

De 400.000 a 999.999 0,7%

Preescolar

0,30%

0,1%

0,07%

45%

36,7%

255

Secundaria

42,7%

51,4%

Técnico

1,2%

2,3%

1,7%

2% 0,2%

68.642

Prim aria

Tecnológico Universidad Postgrado Total personas

131.636 (18.8%)

Total personas que reciben ingresos

696.138

De 1.000.000 a 2.499.000 0,1%

De 2.500.000 a 4.999.000 0,8%

MDS de 5.000.000

12%

3,3%

60%

47%

25,4%

2,7%

5,9%

3,3%

0,1%

2,7%

7,4%

0,3%

5,9%

5,8%

24,6%

57%

47%

0,1%

0,7%

8,3%

20%

15%

289.584 (41,5%)

134.868 (19%)

59.439 (8,4%)

10.047 (1,4%)

1.923 (0,2%)

21%

Fuente: Encuesta de calidad de vida. Medellín, 2004

125

• Es igualmente evidente que a mayor nivel educativo, se registra un mayor ingreso. • Es absolutamente reducido el número de personas que tienen postgrados. • Las personas que tienen postgrado y reciben más de $5.000.000, es apenas el 0,2% de las personas que reciben ingresos. • La gran mayoría de la gente que recibe ingresos tiene solo la secundaria, o sea, que al momento de hacer la encuesta (2004) tenía más de 16 años. • El promedio de ingreso en la ciudad ($514.702) se ubica principalmente en personas que tienen hasta la secundaria. • Hay que garantizar educación de calidad y el acceso a la educación superior, pues la básica y media no aseguran nada; el 47,3 % de las personas que reciben ingresos solo tienen la secundaria y reciben menos de $1.000.000 mensuales. • Además de garantizar programas de plena cobertura para niños (con déficit notorios en la educación inicial) y jóvenes de toda la ciudad hay que abrir alternativas de educación técnica, tecnológica y universitaria para gente mayor de 18 años. Los Programa-Becas-Subsidios para esta población son claves si se quiere reducir los niveles de pobreza.

Esto permite concluir que si los pobres no acceden y terminan la educación superior, con buenos niveles de calidad, nunca saldrán de la trampa de la pobreza.

El Índice de Desarrollo Humano Los datos de la tabla 3 son suficientemente reveladores de las grandes distancias que tienen las comunas y los corregimientos de Medellín en términos de desarrollo humano. Mientras comunas como las de El Poblado registran niveles similares a los de los países de más alto desarrollo humano del mundo (Noruega y Canadá); las comunas populares y los corregimientos presentan niveles de países de muy bajo desarrollo humano. En este sentido se debe considerar inaceptable diferencias de 25 puntos de desarrollo humano entre El Poblado y Palmitas o de 19 puntos entre El Poblado y El Popular. Por eso, a la hora de hablar del Índice de Desarrollo Humano (IDH) se hace indispensable establecer las diferencias entre sectores y territorios de la ciudad. La gran diferencia entre hombres y mujeres se presenta especialmente en dos componentes del IDH. En primer término en la esperanza de vida. En el caso de los hombres es de 67,6 años; mientras que en las mujeres es de 77,3 años (10 años de diferencia). Con casos tan críticos como el de las comunas 1, 2, 3, y 4 donde la esperanza de vida de los hombres es de 63-64 años, mientras que la de las mujeres en esas mismas comunas es de 81, 74, 76 y 71 respectivamente. La segunda gran diferencia se ubica en el PIB per cápita. Para los hombres el PIB per cápita es de $8.387 diarios; en tanto, que para las mujeres es de $4.784, prácticamente la mitad de los hombres.

• Como la generación que hoy se empieza a educar tardará de diez a quince años para concluir estudios universitarios y con eso tener un mejor ingreso, no todo puede ser dejado a la educación si se aspira a reducir con mayor rapidez la pobreza.

El Índice de Calidad de Vida (ICV)

• En la comuna 1 (Popular) el 93% de las personas que reciben ingresos reciben menos de $400.000 mensuales y el 91,8% tienen hasta primaria y secundaria; solo un 1,3 % tienen terminada la universidad y 0,1% tienen postgrado.

El ICV es una aproximación a la medición de la pobreza y el bienestar basada puramente en capacidades, ya que todos los indicadores que lo componen expresan individualmente resultados en diferentes dimensiones de la condición humana

126

Tabla 3 Índice de Desarrollo Humano Comuna

Com. 1

Esperanza de vida

Logro educativo

Ingreso per cápita

IDH

Hombre

Mujer

Total

Hombre

Mujer

Total

Hombre

Mujer

Total

Hombre

Mujer

Total

0,7

0,90

0,7982

0,83

0,8311

0,63

0,53

0,5682

0,72

0,75

0,7325

Com. 2

0,7

0,78

0,7417

0,83

0,8319

0,66

0,56

0,6043

0,73

0,7259

Com. 3

0,69

0,82

0,7567

0,84

0,8370

0,65

0,56

0,5998

0,73

0,74

0,7312

Com. 4

0,68

0,74

0,7120

0,87

0,85

0,8580

0,66

0,59

0,6187

0,74

0,73

0,7296

Com. 5

0,74

0,84

0,7938

0,88

0,8768

0,70

0,61

0,6495

0,77

0,78

0,7734

Com. 6

0,81

0,87

0,8388

0,87

0,86

0,8654

0,68

0,55

0,6061

0,79

0,76

0,7701

Com. 7

0,79

0,83

0,8158

0,88

0,8804

0,71

0,63

0,6665

0,80

0,78

0,7876

Com. 8

0,73

0,83

0,7783

0,86

0,85

0,8549

0,67

0,57

0,6117

0,75

0,7483

Com. 9

0,74

0,87

0,8012

0,89

0,88

0,8852

0,71

0,61

0,6535

0,78

0,79

0,7800

Com.10

0,65

0,73

0,6918

0,89

0,90

0,8929

0,76

0,69

0,7206

0,77

0,7684

Com.11

0,79

0,84

0,8144

0,94

0,93

0,9369

0,89

0,79

0,8342

0,88

0,85

0,8618

Com.12

0,78

0,85

0,8160

0,92

0,9174

0,82

0,74

0,7762

0,84

0,8365

Com.13

0,86

0,96

0,9098

0,86

0,8579

0,69

0,58

0,6271

0,80

0,7983

Com.14

0,91

0,9090

0,98

0,95

0,9608

0,93

0,81

0,8620

0,94

0,89

0,9106

Com.15

0,78

0,86

0,8242

0,89

0,87

0,8829

0,72

0,64

0,6748

0,80

0,79

0,7940

Com.16

0,78

0,80

0,7895

0,91

0,9102

0,75

0,66

0,7019

0,82

0,79

0,8005

0,75

0,83

0,7929

0,88

0,87

0,8763

0,74

0,65

0,6890

0,79

0,78

0,7861

0,79

0,72

0,7512

0,84

0,85

0,8446

0,68

0,54

0,5978

0,77

0,71

0,7312

0,77

0,84

0,8057

0,88

0,87

0,8747

0,74

0,65

0,6854

0,79

0,7886

Total comuna Total correg. Total Medellín

0,88

Fuente: Encuesta de Calidad de vida. Medellín, 2004

incluidas en las metas de desarrollo. Este índice proporciona un acercamiento a la medición de la calidad de vida y el bienestar humano de mayor disponibilidad en los registros estadísticos nacionales. La siguiente tabla presenta el Indice de Condiciones de Vida para las diferentes comunas de la ciudad, bajo la re-estimación del ICV. De acuerdo con la tabla 4 las comunas con mayor clasificación según el ICV son: El Poblado (82,68), Laureles, Estadio (78,26), La América (73,43) y Belén (72,30); mientras las de menor ICV son Santa Cruz y Popular con (59,65) y (57,47) respectivamente. En este caso las diferencias también son profundas en la ciudad. Al comparar El Poblado con El Popular encontramos 23 puntos de diferencia. Por su parte, en la clasificación por corregimientos encontramos que el de mayor ICV es San Antonio de Prado con 68,23 puntos y el de menor

es Palmitas con 47,69. Este último resultado comparado con el de El Poblado significa 35 puntos menos de calidad de vida en este corregimiento. Todo esto no tiene otra consideración que la existencia de profundas inequidades en el desarrollo humano y la calidad de vida.

La otra cara de la moneda: la desigualdad, la concentración del ingreso y de la propiedad en la ciudad de Medellín Diversos estudios, incluidos los de organismos multilaterales de crédito, han demostrado que Colombia es uno de los países más desiguales del mundo y que ocupa el segundo o tercer puesto en materia de desigualdad en América Latina. El indicador clásico para tratar de establecer la desigualdad económica y social y la concentración del in127

Tabla 4 ICV medio por comunas

greso es el Gini. Una comparación de este indicador con países desarrollados y países en desarrollo es útil para ver la desigualdad reinante en Medellín, Antioquia y Colombia. Hay países donde hay bajos niveles de pobreza y de desigualdad y un alto desarrollo humano. Es el caso de Noruega y de Suecia, donde la presencia de un fuerte Estado Social de Derecho permite lograr este tipo de crecimiento con redistribución social. Hay otros países donde la riqueza es enorme, como el caso de los Estados Unidos, pero los niveles de pobreza y de desigualdad son significativos; un índice de Gini de 0,40 para este país es un muy mal resultado en términos de equidad y redistribución. En América Latina hay un buen número de países con índices Gini mucho más bajos que el de Colombia. En la figura 5 se muestran los resultados de Costa Rica, Panamá y Venezuela. Colombia frente a otros países como Brasil, Chile y México, muestra una mayor desigualdad en la región. Llama la atención el caso de Chile, tan promocionado por 128

los seguidores del modelo neoliberal, porque su crecimiento económico y su reducción de la pobreza contrastan con una alta desigualdad económica y social (0,54). En el caso de Medellín la figura 5 muestra que la década comienza con un Gini de 0,490 y termina con 0,526.8 En el plano nacional también se observa un incremento en la desigualdad al pasar de 0,500 en 1994 a 0,546 en el 2001. Tanto en Medellín como en Colombia, en la década del 90 se acentúa la desigualdad económica y social. Los resultados del Gini se entienden mejor si se analiza la concentración según los diversos sectores económicos y de las grandes empresas inscritas en la Bolsa de Valores de Medellín. La tabla siguiente muestra que a comienzos de la década del 90, sectores como el financiero, con un Gini de 1.064, el comercio con 1.015 y el de servicios varios con 1.256, registraban un estado de concentración o de desigualdad total. Esta situación tiene una leve modificación en el año 2000, cuando los resultados fueron del 0,9980, 0,9989 y 0,9988 respectivamente. En sectores como la industria manufacturera, la construcción y la ingeniería civil, el transporte y almacenamiento y la hotelería y turismo, el nivel es muy próximo a uno. Al comienzo y al final de la década el resultado está entre 0,98 y 0,99. Por eso el resultado para el conjunto de empresas inscritas en la Bolsa de Valores de Medellín es de 0,9873 en Tabla 5 Concentración de la propiedad accionaria en Medellín. (medida por el índice Gini 1992-2000)

Fuente: Emisores inscritos en el Rnvi. Bolsa de Valores de Medellín, 2002.

Figura 5

N oruega S u e c ia Ita lia E s ta d o s U n id o s C o s ta R ic a P anam á V e n e z u e la C h ile C o lo m b ia M e d e llín 0

0 ,1

0 ,2

0 ,3

0 ,4

0 ,5

0 ,6

Fuente: Elaboración propia con base en el Informe de Desarrollo Humano, Naciones Unidas. Los cálculos para Medellín son nuestros con base en la Encuesta Nacional de Hogares.

1992 y de 0.9931 en el 2002. (Bolsa de Valores de Medellín, 2002). La información de la tabla 5 pone de relieve la alta concentración accionaria y los elevados niveles de desigualdad, que caracterizan a algunas de las más importantes y tradicionales empresas antioqueñas. Esta tendencia, en lugar de disminuir durante la década del 90, se acentúa, como lo pone en evidencia el resultado del año 2000.

Desigualdad por deciles Como consecuencia de la concentración, hay una inequitativa distribución del ingreso por deciles de la población y por géneros. Este dato se obtiene al dividir la población total en diez grupos (del ingreso más bajo al más alto) y tratar de establecer qué porcentaje del ingreso nacional o de Medellín le corresponde a cada uno de esos deciles.

Tomando como referencia el comienzo y el final de la década se puede establecer que mientras el decil 10 recibía $40 de cada $100 de ingreso total en Medellín, el decil uno recibía un peso con ochenta centavos; esto significa que la gente de mayores ingresos en la ciudad recibía 22 veces lo que recibían las personas más pobres de Medellín. Si hacemos el ejercicio de agregar los ingresos de los tres deciles de mayor ingreso y los tres deciles de menor ingreso, tenemos que los de mayores ingresos acumulan $67 de cada cien por distribuir; en contraste, los tres de más bajos ingresos sólo alcanzan a recibir ocho pesos de cada cien. Esto deja en claro la tremenda injusticia que se registraba en Medellín a la hora de distribuir el ingreso total. Ésta es más o menos la misma tendencia que se observaba en el conjunto del país, pero llama la atención que mientras a nivel nacional tiende a reducirse la diferencia entre los ingresos más altos y

Hay que recordar que en el caso de este indicador la mayor proximidad a uno significa mayores grados de desigualdad.

129

Figura 6 60

D e cil 1

Medellín 2000

Medellín 1996

Colombia 2000

Medellín 1990

Colombia 1996

Medellín 2000

Colombia 1990

Medellín 1996

D e cil 9

Colombia 2000

Medellín 1990

Colombia 1996

Medellín 2000

Colombia 1990

Medellín 1996

D e cil 8

Colombia 2000

Medellín 1990

Colombia 1996

Medellín 2000

Colombia 1990

Medellín 1996

De cil 7

Colombia 2000

Medellín 1990

Colombia 1996

Medellín 2000

Colombia 1990

Medellín 1996

D e cil 6

Colombia 2000

Medellín 1990

Colombia 1996

Medellín 2000

Colombia 1990

Medellín 1996

D e cil 5

Colombia 2000

Medellín 1990

Colombia 1996

Medellín 2000

Colombia 1990

Medellín 1996

D e cil 4

Colombia 2000

Medellín 1990

Colombia 1996

Medellín 2000

Colombia 1990

Medellín 1996

D e cil 3

Colombia 2000

Medellín 1990 Colombia 1996

Medellín 2000

Colombia 1990

Medellín 1996

D e cil 2

Colombia 2000

Medellín 1990

Colombia 1996

Medellín 2000

Colombia 1990

Colombia 2000

Medellín 1990

Colombia 1996 Medellín 1996

Colombia 1990

D e cil 1 0

Fuente: Elaboración propia con base en Datos Nacionales del DNP-UDS y en Medellín, cálculos de la Encuesta Nacional de Hogares.

los más bajos, en Medellín ocurre lo contrario. En Colombia, al comienzo de la década, la diferencia entre el ingreso del decil más alto y el más bajo era de 52 veces, mientras que en Medellín era de 22 veces, esto significa que la inequidad no era tan grande comparada con la de Colombia. Pero al final de la década el panorama cambia sustancialmente. La distancia en el plano nacional es de 78 veces y en Medellín de 52. La distancia entre estos deciles se amplió en Colombia en 26 veces, mientras que en Medellín lo hizo en 30 veces. En esos diez años Medellín se hizo una ciudad aún más desigual. La pérdida en la participación del ingreso de los deciles 1 y 2 es un fenómeno que se expresa en Medellín y también en Colombia. El decil 3 también muestra una tendencia a la baja en su participación pero no tan fuerte como la de los dos deciles más pobres. En contraste, los deciles 8, 9 y 10 muestran incrementos en sus ingresos en Colombia y en Medellín (es especialmente notable el resultado del decil nueve). Esto permite concluir que en términos de distribución del ingreso perdieron los estratos bajos y medios y ganaron los altos. Se ratifica la tesis de que sí bien la crisis económica 130

de los años noventa golpeó a amplios sectores de la población, fueron los estratos bajos los más afectados y los que tuvieron menos posibilidades para enfrentar dicha crisis.

A LTERNATIVAS , POLÍTICAS , ESTRATEGIAS , METAS , ACCIONES Lo primero que habría que establecer con mucha claridad como conclusión de este estudio es que el problema de los altos niveles de pobreza, exclusión y desigualdad es el macro problema de Medellín y de Antioquia y, que, en consecuencia, se requiere adelantar conjuntamente por parte del Estado y la sociedad la lucha por la equidad y la justicia social. Esta es una decisión política y no económica y debe suponer acciones y compromisos de corto, mediano y largo plazo. A los problemas estructurales hay que presentarle salidas estructurales. En nuestra opinión algunos de los programas y acciones estratégicas pueden ser las siguientes:

Promover un crecimiento sostenido, productivo y pro-pobre Consecuente con la perspectiva expresada en esta presentación es necesario abocar de manera prioritaria el asunto del estilo, las características y los propósitos del desarrollo y del crecimiento económico de la ciudad y del departamento. Ciertamente hay que prestar atención a la educación, a la salud, a la seguridad alimentaria, a la capacitación para el trabajo y promover emprendimientos productivos. Esto hay que seguir haciéndolo en forma cada vez mejor; pero si a esto no se suma, el ajuste en los estilos, las políticas y las estrategias en materia de crecimiento económico productivo, no se logrará avanzar real y sostenidamente en la superación de la pobreza y, sobre todo, en la construcción de sociedades más equitativas.

Definir de manera concertada la estrategia de desarrollo regional Qué tipo de ciudad y de región se está construyendo y se quiere construir en materia económica es un asunto absolutamente público y por ello debe estar en el centro de la deliberación de la sociedad y las instituciones en la ciudad y en el departamento. Es verdad que el sector empresarial tiene un lugar central en este tema y define en muy alta medida lo que pase o no en materia de desarrollo económico. Pero la trascendencia de estas decisiones y las implicaciones económicas, sociales y ambientales de las mismas, exigen una participación muy activa de toda la sociedad y del Estado en esta orientación. Antioquia y Medellín tuvieron un sello indiscutible en la historia económica del país, como una región muy importante en materia de desarrollo industrial y agropecuario. Hoy las prioridades vienen siendo otras y cada vez crece más la actividad financiera, los servicios, el turismo y otros sectores, por ello se requiere que otros sectores de la sociedad y el Estado local y regional participen de mane-

ra más activa en la definición de estos nuevos rumbos. El criterio no puede ser solamente el beneficio y las ganancias del sector empresarial, está demostrado que este crecimiento no siempre genera bienestar y equidad y por ello hay que buscar nuevos acuerdos y pactos sociales, que sin desconocer esos intereses empresariales, tengan en cuenta también, el bienestar humano, la reducción de la pobreza y del desempleo, el mejoramiento en las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores y empleados, el medio ambiente y la convivencia ciudadana, entre otras cosas. Hablar, como se hace hoy de desarrollo humano exige tener en cuenta nuevas variables y no sólo, la reproducción del capital invertido. La invitación es entonces a trabajar este tema de manera pública y conjunta. Los escenarios abiertos por la Alianza por la Equidad, el Congreso de Ciudad, las conclusiones de la Misión del gobierno nacional contra la pobreza; la propuesta del gobierno nacional sobre las metas del país en el 2019; los propios planes de desarrollo actuales; las propuestas de planes estratégicos para Medellín y Antioquia; los acuerdos del TLC que va a firmar Colombia y las propuestas de las organizaciones de la sociedad civil, deben ser insumos a tener en cuenta en una estrategia para el desarrollo productivo y equitativo, en la que esté presente la ciudad, el Área Metropolitana y el departamento en sus diferentes estamentos, y que busque unos acuerdos básicos sobre el tipo y el estilo de desarrollo que puede y debe tener la región. Estos acuerdos tienen que tener la solidez técnica que requieren, pero también el respaldo político que permita su implementación. Medellín no puede seguir creciendo, sin que al mismo tiempo, se promuevan alternativas de desarrollo económico de las demás subregiones del departamento, si esto sigue así, será incontrolable la emigración hacia la ciudad, con lo que se agravan los problemas de ella. Es urgente establecer acuerdos para el desarrollo como región metropolitana y coordinar estrategias con las otras subregiones del departamento. 131

Promover una agenda redistributiva Hemos insistido en que un crecimiento propobre hace indispensable acciones que mejoren la distribución de los activos, del capital, del empleo, de la educación, del crédito y del ingreso. En estas condiciones debe avanzarse en la definición de algunas de las siguientes medidas, en lo posible de manera concertada: • Una reforma agraria que democratice la propiedad rural y genere alternativas para miles de familias campesinas. • El establecimiento de plusvalías urbanas que contribuyan a una mejor distribución del ingreso en Medellín y en otras ciudades del departamento. Aunque corresponde más al orden nacional, se deben promover acciones y políticas tributarias más progresivas que graven los consumos suntuarios y al gran capital, además de gravar las rentas ociosas, las grandes fortunas y las grandes herencias; reducir los excesivos márgenes de intermediación financiera, democratizar los activos limitando el control de los grandes monopolios y de los grupos financieros y facilitar el acceso a crédito barato a los pequeños productores. Pensar en impuestos o donaciones voluntarias de las grandes empresas y los estratos altos de la población para favorecer los programas y proyectos de lucha contra la pobreza. • Generación de nuevos empleos en las empresas existentes. La principal responsabilidad del sector empresarial formal es contribuir a generar empleo. Como insiste Stligliz una agenda contra la pobreza supone que los gobiernos asuman el compromiso de crear empleos –trabajo decoroso, como ha dicho la Organización Internacional del Trabajo (OIT)– para todos. Tener un empleo debería ser un derecho fundamental de todo miembro de la sociedad que desee trabajar, y los gobiernos tienen el deber fundamental de garantizar el cumplimiento de este derecho. Todo gobierno que fracase en esta tarea de manera 132

lamentable, como suele suceder, debería perder su mandato. • Promover nuevas empresas y “emprendimientos” pero articulados a las estrategias de desarrollo económico formal acordadas en los pactos económicos y sociales ya mencionados. • Buscar nuevos recursos en la cooperación internacional y de inversionistas en los sectores y proyectos estratégicos acordados en la Misión por el desarrollo. • Mejorar en forma masiva las oportunidades de educación media, técnica y superior para los estratos bajos y medios de la ciudad y del departamento. Hacer más compatibles el tipo de programas y acciones educativas formales e informales con las necesidades del desarrollo de la región. Es decir, hacer más pertinente la educación que hoy se imparte. • Apoyar el programa de educación técnica y tecnológica para jóvenes de estratos bajos que viene promoviendo la Alcaldía, pero ligarlo más a las necesidades y prioridades del desarrollo de la ciudad y de la región. La capacitación para el empleo no se puede seguir haciendo de manera desarticulada de las perspectivas y posibilidades de desarrollo regional.

Promoción de capacidades y derechos de ciudadanía Las políticas promovidas en las últimas décadas en América Latina y en Colombia para reducir la pobreza consistieron básicamente en buscar el crecimiento económico y aumentar el capital humano, entendiendo por esto los mayores niveles de educación y de salud de la población. Nadie podría cuestionar la importancia y la utilidad de tener una población más educada y sana; desde Adam Smith se reconoció esta importancia y por eso él propuso la educación universal y gratuita, el asunto, es colocar en su justo lugar esta actividad y no limitarla a la educación básica.

Las coberturas educativas han crecido en casi todos los países de la región, hoy se está cerca en casi todos ellos de la universalidad en la educación básica, lo que sin lugar a dudas se convierte en un progreso para la sociedad y en particular para esos jóvenes. Sin embargo, siguen registrándose graves problemas en términos de la calidad, de la pertinencia y de la universalidad en otros niveles. Los recientes estudios de ciudades y departamentos como Medellín y Antioquia pusieron de presente los bajos niveles de calidad en la educación impartida, las graves desigualdades en el acceso a la educación superior y la escasa pertinencia de la educación frente a los cambios y las demandas de la sociedad. Respecto a la salud, se observan también aumentos en las coberturas, en particular en el llamado régimen subsidiado, pero a diferencia de la educación básica, se está aún muy lejos de la meta de la universalidad. Adicionalmente hay severas deficiencias en la calidad de los servicios prestados y en el acceso real a los mismos, producto del aumento de la pobreza por ingresos.9 En consecuencia hay que avanzar en la garantía real de los derechos de todos los ciudadanos a la educación y a la salud y, de manera particular a los jóvenes de los estratos bajos; sólo si ellos logran seguridad alimentaria y acceden a una educación superior de calidad se puede esperar que mejoren sus ingresos y vayan superando la trampa de la pobreza. Es igualmente urgente ofrecer a estos jóvenes y a los adultos que lo requieran y lo deseen programas de formación y actualización en educación técnica y tecnológica.

Trabajar por una generación incluida, libre y con derechos De las deliberaciones de la Asamblea Constituyente de Antioquia surgió un programa que nos 9

parece central y estratégico tanto para Medellín como para Antioquia. Consideramos que ésta es una propuesta estratégica en la medida que permita romper la trampa de la pobreza y mejorar la equidad social. Se trata en concreto de lograr que una generación entre los cero y los 17 años tenga asegurados sus derechos y libertades: libres de hambre y desnutrición; libres de enfermedades; libres de ignorancia; libres de violencia y maltrato; libres de dependencia económica; libres de exclusiones y segregaciones; libres para participar y vincularse a la vida social y cultural.

Políticas afirmativas para grupos desaventajados Al tiempo que se busca la universalidad en los derechos y que se desarrollan programas masivos como el que acabamos de reseñar, también es necesario promover aquellos en favor de grupos sociales especialmente afectados por la pobreza y por la exclusión. La población desplazada que carece de casi todos los derechos de ciudadanía; las mujeres pobres; la población negra (que representa el 28% de los habitantes de Medellín) y los niños trabajadores deben recibir el apoyo del Estado y de la sociedad y que se materialicen sus derechos de ciudadanía.

Ampliación y fortalecimiento de la democracia, de la gobernabilidad democrática y solución del conflicto armado Amartya Sen ha insistido que la democracia es una condición y una garantía para enfrentar el hambre y la pobreza (1999), de hecho los países de más alto desarrollo humano y de menores niveles de pobreza y desigualdad son los países dónde es más sólida y extendida la democracia (Noruega, Cana-

Para hablar de lo que ocurre en Medellín, se observa que aunque la gente cubierta por el Sisben podría usar los servicios de salud, muchos no lo hacen por que no disponen del dinero para transportarse o para cancelar el llamado copago. Algo similar ocurre con niños que no pueden ir a la escuela porque no tienen los cinco mil pesos que se les pide mensualmente.

133

dá, Suecia, Suiza). Por eso no basta con crecer más, con reducir los elevados niveles de pobreza, con ampliar servicios sociales, hay que avanzar en la construcción de sociedades con ciudadanos e instituciones realmente democráticas. En el caso particular de Colombia y de Antioquia el conflicto armado y la guerra son obstáculos muy serios para mejorar los niveles de bienestar social y para ampliar la democracia, por ello ésta es una tarea que tiene que seguir estando en nuestra agenda del desarrollo. Este autor, que para nada es un político, ni un economista de izquierda ha reiterado sistemáticamente que las grandes hambrunas se debían más a la falta de derechos, a la carencia de un empleo retribuido y a la ausencia de democracia con la cual ejercer los derechos ciudadanos, que a la escasez global de suministros de productos alimenticios. Según él, la presión que ejercen los periódicos y los diversos partidos políticos obliga a los gobiernos a organizar pronta ayuda contra las hambrunas, así la comida se compra no con ingresos sino con presión política (Sen, 1981). Como se ha planteado en este texto es evidente que se está ante un problema de economía política, o para decirlo de manera más clara, el tema de la pobreza, y de la equidad es eminentemente político. En estas condiciones mientras no se amplié y profundice la democracia tanto en el plano político como en el social y económico y los pobres y desaventajados no se organicen social y políticamente y no exijan de manera democrática, pero enérgica sus derechos de ciudadanía, poco se va a lograr en el país en este campo. Una sociedad moderna y democrática debe promover la organización de sus ciudadanos de acuerdo con sus intereses y afinidades económicas, sociales y políticas y en medio de profundos procesos de deliberación y debate público acordar los elementos centrales que permitan un adecuado funcionamiento de esa sociedad, todo ello supone organización y representación social y política de los distintos sectores y estamentos sociales. Es claro que los pobres son la mayoría en Colombia, en Antioquia y en Medellín, la pregunta es: ¿quién representa social y política134

mente sus demandas y reivindicaciones?, ¿con quién avanzar en un pacto social para ir superando esa pobreza y esas inequidades? Todo esto demanda, entre otras cosas, un gran programa en la ciudad para promover el asociacionismo social y la organización y participación política, en particular de los sectores sociales de más bajos ingresos y en mayor condición de exclusión.

........................ B IBLIOGRAFÍA Alcaldía de Medellín, 2004, Encuesta de Calidad de Vida, Medellín. Bernal, J. y Álvarez, S., 2005, Democracia y Ciudadanías, Medellín, Corporación Región. Bolsa de Valores de Medellín, 2002, Emisores inscritos en el Rnvi, Medellín. Bonilla González, Ricardo, 2003, El Mercado Laboral en Medellín y su área metropolitana, Bogotá, Centro de Investigación para el Desarrollo, (CID)/Universidad Nacional de Colombia. Sen, Amartya, 1981, Poverty and Camines, Oxford, Clarendon Press. ———, 1989, Sobre ética y economía Madrid, Alianza. ———, 1997, Bienestar, justicia y mercado, Barcelona, Paidós. ———, 1999, Desarrollo y Libertad, Bogotá, Planeta. Stliglitz, Joseph, 2002, El malestar de la globalización, Bogotá, Taurus. ———, 2003, El rumbo de las reformas. Hacia una nueva agenda para América Latina, Chile, Cepal. Sarmiento, A., González, Jorge Iván, Alonso, Carlos E., Angulo, Roberto y Espinosa, Francisco, 2004, Crecimiento propoor en Colombia, Bogotá, Planeación Nacional. Varios, 2004, Plan de Desarrollo, Medellín compromiso de toda la ciudadanía, Medellín, s.e.

CRÍTICA DE LIBROS

L A SALUD : UN DERECHO POR CONQUISTAR A PROPÓSITO DEL LIBRO DERECHO A LA SALUD EN COLOMBIA. EL ACCESO A LOS SERVICIOS DEL SISTEMA GENERAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD DE MÓNICA ARBELÁEZ RUDAS* Por : Natalia Paredes** Como lo plantea la autora, el objeto específico de su investigación es: “establecer cuál o cuáles son las herramientas que ofrece el Estado social colombiano para garantizar el derecho a la salud de la población”, de ahí que su foco de análisis sea la protección del derecho por medio de la tutela y las políticas de descentralización sanitaria. Ambos temas de la mayor actualidad. La tutela es blanco permanente de críticas e intentos de reforma, particularmente para el caso de la protección del derecho a la vida ligado con derechos sociales como la salud. Ella es, además, el mecanismo por excelencia de acceso a la justicia utilizado constantemente por la población colombiana. La investigación de Mónica Arbeláez presenta el desarrollo jurisprudencial derivado del estudio de las sentencias proferidas por la Corte Constitucional colombiana, cuyo conocimiento se torna indispensable para todas aquellas organizaciones y personas interesadas en la defensa del derecho a la salud en Colombia. El tema de la descentralización en salud, también resulta de la mayor importancia en el contexto colombiano de hoy, pues existen propuestas para reformar el sistema de transferencias de recursos a los entes territoriales, que apunta a su reducción, y pretende recortar las funciones de rectoría de las políticas públicas de los entes municipales. Así, al reducir la institucionalidad pública sanitaria se eliminan herramientas necesarias para garantizar el derecho a la salud. La investigación que se reseña a continuación, presenta argumentos consistentes para aportar a estas discusiones.

De manera clara y sintética, en su primer capítulo, el libro muestra uno de los puntos críticos para la concreción de los derechos sociales: ¿cuál es la definición del carácter de los mismos, su titularidad y a qué dan derecho los derechos sociales? La autora opta por el concepto de derechos sociales de prestación, argumentando lo que ello implica y sustentando su importancia práctica para el contexto capitalista y de libre mercado actual, especialmente para la aplicación práctica de la universalidad conectada con la necesidad como medio de superación real de las profundas desigualdades existentes. Lo interesante del abordaje que se realiza en la investigación sobre el concepto de derecho a la salud, su contenido, alcance y obligaciones, es que recurriendo a diferentes ejemplos de constituciones nacionales, así como a diversos instrumentos internacionales, se logran poner los puntos dónde está la discusión. Pues al igual que con otros temas sociales y políticos, sobre este asunto no existe un único acuerdo teórico y lo importante es conocer diferentes puntos de vista para tener una valoración informada. Se destaca un apartado sobre la protección del derecho a la salud en América Latina, donde se describe el uso de recursos jurídicos, como las acciones de amparo o de tutela, en diferentes países.

Arbeláez Rudas, Mónica, 2006, El acceso a los servicios públicos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, Bogotá, Institut de Dret Públic/Cinep/Colciencias.

Economista y politóloga, investigadora del Cinep en el tema de Desc.

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En el capítulo 2, se realiza un recorrido sobre la evolución de las Constituciones en Colombia, centrándose en la de 1991 dada su importancia en la consagración del Estado Social de Derecho y de los derechos económicos, sociales y culturales. La autora explica los principios e instrumentos consagrados por esta norma suprema para hacer viable la realización de estos derechos, tales como las asignaciones presupuestales o la protección especial de poblaciones vulnerables. Es de particular interés el análisis sobre la naturaleza jurídica de los derechos sociales reconocidos en la Constitución de 1991, pues la autora explica claramente las posiciones que existen frente a su carácter y justiciabilidad, destacando los pronunciamientos de la Corte Constitucional colombiana y su riqueza, en relación con la delimitación del contenido de los derechos sociales. También se interroga por las circunstancias en que los derechos son directamente tutelables (incluye allí un comentario muy útil para entender el mínimo vital), las razones a las que obedece dicha tutela y su relación con los principios políticos fundamentales del Estado colombiano derivados de la nueva Constitución Nacional. Así mismo, establece una relación sintética, pero muy clara, sobre la titularidad del “derecho de ‘reclamo’ de las prestaciones a que dan derecho los derechos sociales”, punto esencial para precisar los sujetos y las condiciones requeridas en el ordenamiento jurídico nacional, con el fin de exigir con cierto grado de efectividad un derecho social. En el tercer capítulo del libro, se examinan las posibilidades más usadas para exigir jurídicamente el derecho a la salud en Colombia, introduciéndolo con una descripción del uso de la tutela en los últimos años, y desarrollándolo, a través del análisis de dos grandes líneas jurisprudenciales: la que señala su “carácter eminentemente prestacional”, y la que lo considera como derecho fundamental por conexidad. En esta última vía, se analizan en particular casos de protección del derecho a la salud de los niños, madres embarazadas y lactantes y situaciones de exclusión de prestaciones del Plan Obligatorio de Salud que afectan de manera grave sus con138

diciones de existencia. A través del recorrido que realiza la autora por buena parte de las sentencias de la Corte Constitucional colombiana, explica los elementos principales que caracterizan sus fallos, y que al mismo tiempo, contribuyen a precisar el contenido del derecho a la salud, las obligaciones del Estado, y los posibles mecanismos de justiciabilidad de este derecho social en Colombia. En las conclusiones de este capítulo, la autora realiza una interesante reflexión sobre algunos de los cuestionamientos que suelen realizarse en el país sobre la competencia de la Corte Constitucional para tutelar derechos sociales, mientras logra sustentar jurídicamente el acertado papel que la Corte ha jugado al tomarse en serio su tarea de “proteger los derechos fundamentales de las personas”. Igualmente, se plantea preguntas como: “¿dónde está el límite de la justicia constitucional en materia de protección de derechos sociales de prestación?; ¿se pueden solucionar realmente las ‘deficiencias’ del Estado social a partir de la justicia constitucional?”, desde el campo jurídico la autora responde que las deficiencias legales para la protección del derecho a la salud y la necesidad de mantener la plena vigencia de la Constitución Nacional le otorgan legitimidad al papel que realiza la Corte Constitucional. Estas respuestas, bien pueden ser complementadas con argumentos sostenidos, desde otras disciplinas como la economía, la administración o la política, donde algunos analistas señalan, que no es un problema de reglamentación o de escasez de recursos, pues existen sistemas que brindan cobertura universal e integral a más bajo costo que el colombiano, que es un problema de desarrollo organizacional del sistema, o que es un tema de concepción y prioridades políticas. Finalmente, la autora aborda el tema de la descentralización sanitaria y la garantía del derecho a la salud en Colombia, profundizando sobre las consideraciones teóricas y prácticas que defienden este tipo de sistemas, en función de la realización de derechos sociales, entre los que se encuentran: la aplicación del principio democrático, el mejor conocimiento que las autoridades locales suelen tener

sobre las necesidades de las comunidades, los elementos redistributivos, entre otros. Al mismo tiempo, expone los argumentos que se señalan en contra de la adopción de políticas de descentralización y describe los rasgos de este proceso en América Latina para el sector salud, mientras analiza en detalle lo ocurrido históricamente en Colombia , en particular a partir de la Constitución de 1991, la Ley 100 de 1993, las subsiguientes propuestas y reformas legales, señalando las potencialidades y dificultades de este proceso.

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