Informe Especial: Estrategias y retos políticos para la paz.

INFORME ESPECIAL

ESTRATEGIAS Y RETOS POLÍTICOS PARA LA PAZ Recomendaciones para el sector político y la sociedad civil CINEP/ Programa por la Paz Octubre 2014

INFORME ESPECIAL

ESTRATEGIAS Y RETOS POLÍTICOS PARA LA PAZ Recomendaciones para el sector político y la sociedad civil CINEP/ Programa por la Paz Octubre 2014

Informe especial ESTRATEGIAS Y RETOS POLÍTICOS PARA LA PAZ Recomendaciones para el sector político y la sociedad civil © Cinep/Programa por la Paz

© Fundación Konrad Adenauer KAS-Colombia

Director General Dr. Luis Guillermo Guerrero

Representante para Colombia Dr. Hubert Gehring

Participaron en la elaboración de este informe: Víctor Barrera Equipo Conflicto y Estado

Margarita Cuervo Coordinación editorial

Fernando Sarmiento Santander Equipo Iniciativas de Paz

Alvaro Delgado Corrección de estilo

Ana María Restrepo Estrategia de Incidencia

Prohibida la reproducción y la comunicación pública total o parcial, sin la autorización previa y expresa de los titulares.

Alejandro Cadena Sistema de Información General y Georreferenciación Jennipher Andrea Corredor Equipo de Comunicación Centro de Investigación y Educación Popular/ Programa por la Paz (Cinep/PPP)

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El presente documento es un producto en el marco de la cooperación de la KAS con el CINEP/PPP. Los textos que aquí se publican son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no expresan necesariamente el pensamiento ni la posición de la Fundación Konrad Adenauer.

Carrera 5 No. 33 B – 02 Teléfono (57-1) 245 61 81 Fax (57-1) 287 90 89 Bogotá D. C., Colombia cinep@cinep.org.co www.cinep.org.co

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Septiembre de 2014

Impreso en Colombia

Informe Especial CINEP/ Programa por la Paz. Estrategias y retos políticos para la paz. Octubre de 2014

Presentación | Fundación Konrad Adenauer Desde hace más de cincuenta años, la Fundación Konrad Adenauer (KAS), como fundación política alemana, ha estado comprometida con el fortalecimiento de la democracia y el Estado de derecho en el mundo. De manera muy especial, y desde el inicio de nuestra misión en Colombia, uno de los pilares de esta labor ha sido la promoción de iniciativas de construcción de paz por parte, tanto de la sociedad civil como de distintas ramas del Estado colombiano.

Ahora bien, ante el actual escenario de diálogos de paz entre el gobierno nacional y grupos de guerrilla, tenemos la convicción de que la eventual firma de un acuerdo en La Habana podría ser un primer paso necesario y muy importante, pero tal vez el menos complejo de un largo y difícil camino hacia “una paz estable y duradera”.

Dentro de los principales desafíos de este camino estimamos que un posconflicto exitoso requerirá un consenso amplio y plural que incluya a la mayor parte de la sociedad colombiana y en el cual las diferencias sean tramitadas en el nivel institucional, sin poner en jaque los compromisos acordados.

Lo anterior adquiere especial importancia ante tan altos grados de polarización de la sociedad y la opinión pública como los que se han evidenciado recientemente. De cierta forma, podría decirse que lo que se acuerde eventualmente en La Habana se acordará en La Habana. Pero su implementación será, en particular, en las regiones colombianas, y eso supone retos diversos, en cuanto debe contarse con un amplio apoyo popular para su respectiva refrendación, además de la necesidad de viabilizar los acuerdos en el marco normativo de la nación.

Así, el proceso de paz tendrá éxito y sostenibilidad –o no los tendrá– en dependencia, en gran medida, de las relaciones que se establezcan entre el poder ejecutivo y el legislativo, pero sobre todo del respaldo amplio que reciba de la población.

Así, conscientes de la necesidad de aportar herramientas concretas para tomadores de decisiones en asuntos que serán claves para un proceso de construcción de paz –ya sea que se llegue o no a un acuerdo en esta oportunidad–, la KAS, en alianza con el Cinep/Programa por la Paz, ha elaborado el presente documento, denominado “Estrategias y retos políticos para la paz”, en el marco de la serie de Informes Especiales que el Cinep/Programa por la Paz viene presentando desde hace ya varios años.

Con este Informe pretendemos aportar insumos y recomendaciones para tomadores de decisión y otros actores involucrados en la búsqueda de una salida negociada del conflicto armado, con el fin de consolidar la implementación política y fomentar un respaldo amplio e incluyente a ese proceso, así como a la realización de medidas concretas para la construcción de paz en las regiones.

Ahora bien, las críticas y posturas de los autores –bien sea frente a partidos de la coalición de gobierno o frente a la oposición– no representan necesariamente la posición de la KAS, que busca en este tipo de espacios dar voz a opiniones plurales en el marco de la democracia colombiana.

Por último, agradecemos a los autores del Informe y al Cinep/Programa por la Paz por los aportes y la dedicación a esta iniciativa, que abre otro espacio de reflexión en la temática de consolidación de la paz en Colombia.

Hubert Gehring Representante de la KAS en Colombia

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ESTRATEGIAS Y RETOS POLÍTICOS PARA LA PAZ Recomendaciones para el sector político y la sociedad civil

Resumen ejecutivo El presente Informe Especial pretende aportar estrategias para la implementación política y el respaldo de la opinión pública al proceso de negociación sobre el “Acuerdo General para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. En el logro de dicho objetivo queremos dar cuenta del campo político nacional (particularmente las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo) y sus implicaciones en los retos que se plantean para la legislación de la paz. En una segunda instancia ofrecemos información sobre las demandas sociales relacionadas con la paz específicamente a partir de las acciones regionales adelantadas en esa dirección. La descripción de los motivos que han impulsado la movilización por la paz da paso al reconocimiento de lo que implica esa conquista en los territorios nacionales. Finalmente se recogen algunos aprendizajes de procesos de negociación nacionales y regionales.

1. El campo de la política: actores, decisiones y procesos para viabilizar la paz La primera parte se ha construido sobre la premisa de que la consecución de la paz, aunque constituye una aspiración moral, involucra un proceso profundamente político. En consecuencia, cualquier análisis relativamente sensato sobre sus posibilidades pasa por reconocer la necesidad de contar con el apoyo de la clase política del país y asumir las implicaciones que esto puede tener en relación con las expresiones y características propias de las transacciones a las que daría lugar.

Esta primera parte del Informe se divide en seis secciones. En la primera se contextualiza históricamente el desenvolvimiento de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en Colombia, con el ánimo de definir los contornos básicos del análisis y justificar la necesidad de que el Congreso elabore un análisis más realista y posibilista de la paz. La segunda sección hace un balance de los avances de paz dejados por el Congreso saliente y se trazan los desafíos más apremiantes que en esta materia deberán asumir los nuevos legisladores.

Posteriormente se presenta un análisis sobre la composición del nuevo Congreso, se propone una clasificación de los legisladores de acuerdo con sus preferencias respecto de la paz y se presentan las implicaciones que esto tiene en las posibilidades de aprobar una agenda legislativa encaminada a brindar el soporte institucional que el posconflicto necesita.

2. Entre la movilización por la paz y la paz negociada: demandas y aprendizajes En un segundo momento se presenta un panorama de la movilización social colombiana por la paz, una experiencia que es poco reconocida por las instancias del gobierno nacional, los líderes políticos y la opinión pública. Esta movilización resulta crucial en tres momentos del actual proceso de paz: el desarrollo de las negociaciones, la aprobación de los acuerdos y la fase de implementación. En el primero se trata de ofrecer el respaldo al proceso y exigir a las partes que permanezcan en la mesa hasta llegar a acuerdos; en el segundo, que es el momento crítico, se trata de contar con un amplio margen de participación ciudadana que respalde los acuerdos y dé su voto positivo, mientras el tercero permitirá activar el conocimiento de las regiones y la experiencia para imprimir realismo y celeridad a la paz territorial. Por lo demás, el panorama histórico presentado permite concluir que hay una diferencia clara entre el proceso de paz del Caguán y el proceso que se surte

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en La Habana: para el primero, la movilización por la paz parecía no prestar mayor atención a la sostenibilidad del proceso, mientras para el actual momento los sectores sociales se movilizan más ampliamente con la intención de sostenerlo.

Es necesario aclarar que la movilización por la paz que aquí se señala representa la tensión entre la paz positiva y la paz negativa, la primera entendida como una opción a favor de la vida y la paz y la segunda relacionada con reacciones ante hechos específicos de violencia. Ambas deben ser recogidas en una política de paz.

Finalmente, a manera de provocación proponemos un conjunto de lecciones aprendidas de negociaciones previas, como complemento de la primera parte del texto. Ellas fueron desarrolladas de manera exhaustiva en el libro Lecciones de la paz negociada, publicado por el Cinep en el año 2011.

Presentamos, pues, Estrategias y retos políticos para la paz desde el ámbito de las transacciones políticas y en contraste con la perspectiva regional, territorial y cultural de la paz como proceso. El Cinep/PPP espera entregar una herramienta estratégica para la reflexión sobre el papel de los legisladores frente al proceso de negociación y para que sean reconocidos los desafíos locales posteriores a la negociación. Incluimos asimismo recomendaciones a otros actores que pueden fortalecer el escenario de favorabilidad a la solución negociada del conflicto armado.

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ESTRATEGIAS Y RETOS POLÍTICOS PARA LA PAZ Recomendaciones para el sector político y la sociedad civil RECOMENDACIONES Todo análisis del proceso de negociación tiene que partir de la premisa de que la responsabilidad de la violencia colectiva no puede recaer en un solo grupo y que tanto la negociación como el conflicto son momentos particulares de relaciones históricas de más largo plazo. Si bien cada proceso de paz es único y responde a contextos particulares (militares, sociales, políticos y culturales), una condición general para las experiencias de paz es que la puesta en práctica de estrategias de relación puede contribuir a desatar procesos o circunstancias favorables para la disminución de la violencia directa y para la transformación de condiciones estructurales y culturales que imposibilitan la paz. En términos prácticos esto quiere decir que el reto político para aquellos favorables o no favorables a la paz es la comprensión de que un proceso de negociación no es un camino lineal hacia la paz, y más bien es un procedimiento en el que se ajustan relaciones de poder previamente existentes.

Al Poder Ejecutivo Nacional •

Construir y socializar una narrativa compartida de la paz territorial, de fácil asimilación y sensible a las particularidades regionales:

- Las bases emocionales de cualquier negociación parten en gran medida del discurso público: la construcción de nuevos hitos de relación con la guerrilla y la oficialización del imaginario positivo sobre las negociaciones son las tareas políticas concretas que asentarían dichas bases emocionales.

- Los riesgos de desgaste del Ejecutivo se podrían atenuar si el Presidente logra posicionar el tema de la paz en la opinión pública y transformar las preferencias de un conjunto importante de la población en favor de su gestión y de los diálogos de La Habana.

- El Gobierno Nacional debe asegurarse de que la sociedad colombiana amplíe su comprensión sobre el conflicto armado interno. Esta es una condición fundamental para el respaldo al proceso actual.

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Reconstruir los canales institucionales con los ejecutivos subnacionales y las comunidades locales:

- La paz es un resultado conjunto de acciones y decisiones interdependientes entre los distintos niveles territoriales de la nación: resulta necesario construir nuevos canales institucionales, primero, entre los diferentes niveles de gobierno y, segundo, entre el Estado nacional y las comunidades cuyas necesidades y problemas trascienden el ámbito local.

- A su vez, la creación de dichos canales e instituciones evitaría la dispersión de los procesos territoriales. Éstos deben ser concebidos, entonces, como procesos estratégicos para el logro de la paz en todo el territorio nacional. El Consejo Nacional de Paz y los Consejos Departamentales y Municipales de Paz, que legislativamente están creados, pueden ser parte de la estructura para la paz, por cuanto ellos se definen como escenarios de interlocución de múltiples actores que articulen las instancias local, regional y nacional.

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Implementar estrategias de control del proceso

Se hace necesario que el Gobierno Nacional implemente mecanismos de control, al estilo de veedurías, tanto para lo que sucede en la mesa de negociación como para lo que se mueve en la opinión pública nacional.

Estos mecanismos de control serían la garantía de un discurso favorable a la salida negociada del conflicto y a la articulación de amplias bases sociales alrededor de los fines de la paz.

Al Congreso •

Ampliar los horizontes de acción y adaptar sus estrategias

Más allá de la construcción del marco legal, es función de los legisladores desactivar todos aquellos discursos y acciones que crean o mantienen oposición a la comprensión del conflicto armado de nuestro país. La necesidad de adaptar nuevas estrategias de acción de cara a la rentabilidad política de la paz puede garantizar la supervivencia política en materia de suma de esfuerzos con la sociedad civil.

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Desarrollar una convergencia programática que recoja las demandas de la sociedad civil

En años recientes la sociedad civil se ha movilizado y reclamado en mayor proporción medidas encaminadas a desactivar el conflicto y reducir la inseguridad que éste promueve en varias regiones del país. A diferencia de lo que en la opinión pública podría creerse, existe una importante relación entre la institucionalidad pública local y los sectores sociales que favorecen la paz. Aprovechar este tipo de convergencias, que recogen demandas locales a favor de la paz, redundaría en planes políticos en sintonía con las regiones. Así mismo, el diseño de una política de paz tendría que conservar el equilibrio entre la perspectiva de paz positiva, que busca el mejoramiento de las condiciones de vida, y la paz negativa, que buscar superar los componentes promotores de violencia.

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Fortalecer el debate sobre seguridad en las regiones desde la perspectiva de las demandas de paz de las acciones de la sociedad civil

El ya mencionado equilibrio entre demandas por paz positiva y paz negativa, identificado en la Base de Datos de Acciones Colectivas por la Paz, permite afirmar la necesidad de establecer políticas públicas que profundicen las respuestas institucionales a los problemas de seguridad en las regiones del país. Además, en buena medida, del grado de seguridad existente en las regiones va a depender el éxito o fracaso de los procesos de desmovilización, desarme y reintegración de excombatientes; esto lo muestra la experiencia nacional en procesos de paz anteriores.

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Ampliar la base de acción como representantes regionales

- Hacer el seguimiento a las manifestaciones de la violencia, denunciar dichos hechos y rechazarlos mediante los mecanismos formales y la movilización social son estrategias de vigilancia que facilitarían el seguimiento a la implementación y los resultados de los acuerdos.

- Reconocer el papel de los intermediarios locales para facilitar el diálogo institucional permitiría contribuir al reposicionamiento del Estado en aquellos territorios donde la soberanía es disputada por actores armados o por otros actores políticos y económicos que cubren el lugar del gobierno central.

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A los partidos políticos •

Exigir el mantenimiento de instancias de interlocución institucionales

Construir una mayor cohesión interna y potenciar el renovado protagonismo que han adquirido los partidos políticos sería una tarea fundamental, porque abarataría los costos de transacción entre el Ejecutivo y el Legislativo: para un mandatario es mucho más económico negociar con un subconjunto de líderes partidistas con ascendencia dentro de sus organizaciones, que hacerlo bajo un criterio de “menudeo político” con cada uno de sus miembros.

El fortalecimiento interno de los partidos políticos a través de dichas reglas claras en la representatividad institucional podría convertirse en un dispositivo apto para constreñir la acción oportunista de algunos congresistas.

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Definir agendas concretas respecto a la paz

La claridad en este campo contribuiría a la transparencia de las reglas del juego del debate político sobre la paz.

A los gobiernos locales •

Recoger, mostrar e impulsar experiencias concretas de paz que apunten a las transformaciones de los factores generadores de violencia y conflictos de difícil resolución.

Se trata de mostrar la capacidad existente de cooperar en la construcción de paz y reconciliación en los territorios.

A la comunidad internacional y a las Iglesias •

Facilitar escenarios de relación entre las esferas sociales, el sector público y el privado.

No es fácil establecer estas relaciones, cuyas rupturas se han profundizado en el marco del conflicto armado.

Por eso se requieren actores que ayuden a convocar y mediar, función que podrían desempeñar entidades de confianza como las iglesias y la comunidad internacional. Estos actores tienen la capacidad de hacerlo tanto en el nivel nacional como regional.

A las organizaciones que luchan por la paz • •

Sostener e incrementar la movilización por la paz Implementar estrategias pedagógicas y comunicativas que brinden mejor información sobre el proceso de paz.

Ambos puntos resultan cruciales al momento de respaldar los acuerdos, cualquiera que sea el mecanismo que se diseñe para ello.

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Parte I El campo de la política: actores, decisiones y procesos para viabilizar la paz El presente apartado parte de una premisa básica: aunque se trata de una aspiración moral, la consecución de la paz involucra un proceso profundamente político. En consecuencia, cualquier análisis relativamente sensato sobre sus posibilidades pasa por reconocer la necesidad de contar con el apoyo de la clase política del país y asumir las implicaciones que esto pueda tener en relación con la intensidad y las características propias de las transacciones a las que daría lugar.

Aunque al parecer se trata de una premisa de sentido común, recoge un aprendizaje que, por lo general, pasa inadvertido y hace referencia a la inconveniencia de formular profundas reformas institucionales sin el apoyo político necesario para aprobarlas, mantenerlas, reforzarlas y acatarlas. Quizás ahora, como en ningún otro momento de su historia reciente, el país requiere con urgencia la creación de una coalición amplia, diversa y sostenible que le juegue de tiempo completo y sin ambages a la paz.

Las pasadas elecciones legislativas y presidenciales dejaron en el ambiente varias dudas acerca de las posibilidades de construir una coalición pro paz que cumpla con estas características. En cuanto a las elecciones presidenciales, la división de las preferencias que favorecen o no el actual proceso de diálogo de La Habana evidenció una fragmentación territorial entre el “centro” y la “periferia” que por ahora parece muy difícil de reconciliar (Vásquez, 2014). Sin embargo, aunque esta fue la situación en las elecciones presidenciales, las elecciones al Congreso del pasado 10 de marzo muestran un escenario más favorable.

En el entendido de que en esta instancia se da cita el país político, cabe preguntarse sobre las posibilidades de que, en efecto, se alcancen los consensos básicos que permitan la aprobación de una legislación encaminada a la consolidación de un escenario de transición de la guerra a la paz en Colombia.

El presente insumo ofrece una respuesta a este interrogante desde una perspectiva orientada a identificar los incentivos y constreñimientos de los principales jugadores involucrados: el poder Ejecutivo, los legisladores y los partidos políticos.

El análisis se divide en seis secciones. En la primera se contextualiza históricamente el desenvolvimiento de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en Colombia con el ánimo de definir los contornos básicos del análisis y justificar la necesidad de elaborar un examen más realista y posibilista de la paz en el Congreso. En la segunda sección se hace un balance en materia de avances de paz del Congreso que se despide y se trazan los desafíos más apremiantes que en esta materia deberán asumir los nuevos legisladores. Posteriormente se presenta un análisis sobre la composición del nuevo Congreso, se propone una clasificación de los legisladores de acuerdo con sus preferencias frente a la paz y se presentan las implicaciones que esto tiene en las posibilidades de aprobar una agenda legislativa encaminada a brindar el soporte institucional que el posconflicto necesita.

Las relaciones ejecutivo-legislativo El Congreso de la República, y junto a él los partidos políticos, difícilmente despiertan la confianza de los colombianos. De acuerdo con los resultados de la encuesta pública sobre el estado de la democracia realizada en 2012 por el Barómetro de las Américas, en una escala de confianza que va de 0 a 100 puntos, en Colombia el Congreso alcanza 46 y los partidos políticos obtienen apenas 31, siendo éstos últimos la institución más desprestigiada entre todas las consultadas.

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En efecto, los diferentes escándalos que han protagonizado y la poca visibilidad de las actividades del Congreso y de los partidos políticos han puesto en tela de juicio las posibilidades de que esos organismos logren traducir de manera efectiva múltiples demandas ciudadanas en políticas públicas consistentes con las principales problemáticas que afronta el país.

Sin embargo, debe reconocerse que gran parte de este desprestigio obedece también a dos aspectos íntimamente relacionados. Primero, el desconocimiento generalizado del papel que tiene el Congreso dentro de la estructura institucional del Estado colombiano y de lo que realmente es y hace un congresista. Segundo, la dificultad para reconocer los incentivos y los constreñimientos dentro de los cuales los legisladores desarrollan su actividad concreta.

A continuación se introducen algunas notas preliminares con el ánimo de ofrecer información básica sobre estos dos asuntos y preparar el terreno para un análisis más realista y posibilista de la paz en el Congreso 20142018.

La estructuración del Congreso y el rol de los legisladores Desde una perspectiva normativa, se espera que el Congreso sea la instancia en la cual los intereses de la ciudadanía se vean reflejados sin distorsiones y que sus representantes, elegidos popularmente, sean quienes expidan las leyes más convenientes para la sociedad y controlen el ejercicio del Ejecutivo de acuerdo con esquemas de deliberación razonada, argumentada y programática.

Sin embargo, los grados de aproximación a este ideal varían, según sean las características de los Congresos alrededor del mundo y del marco institucional en el cual los legisladores se ven obligados a buscar su elección y adelantar sus actividades.

En el caso colombiano, el Congreso se ha estructurado de tal modo, que las discusiones de política nacional y las aspiraciones reformistas se han visto truncadas por problemas de acción colectiva derivados de la existencia de una serie de incentivos que favorecen un comportamiento individualista y fragmentado, encaminado a fortalecer reputaciones personales en detrimento de agendas colectivas de mayor calado programático (Archer y Shugart, 2002: 145).

En otras palabras, las reglas del juego dentro de las cuales actúan los congresistas no permiten que sea rentable proponer y discutir proyectos de amplio alcance, ni tampoco la formación de coaliciones sostenibles en el tiempo. Ellas, más bien, conducen a que cada legislador impulse iniciativas con un efecto local y marginal acorde con intereses más inmediatos, en el marco de una incesante negociación al detal. En este sentido, más que de legisladores egoístas despreocupados de los asuntos más acuciantes del país, el problema reside en los diseños institucionales concretos que inducen este tipo de comportamientos.

Incentivos que favorecen el individualismo Por una parte, a pesar de las reformas políticas de las últimas dos décadas, dentro de las reglas electorales vigentes que constriñen la competencia para acceder al Congreso persisten incentivos que favorecen a individuos concretos que, una vez elegidos, se interesan en satisfacer las demandas de un subconjunto muy reducido del electorado por los beneficios que le reporta en términos de la viabilidad de sus carreras políticas.

En este sentido, se trata de instituciones que comprometen la disciplina interna de los partidos y aumentan los

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problemas de coordinación entre sus miembros. Por esa razón, más que organizaciones altamente formalizadas e institucionalizadas, los partidos políticos colombianos, en particular los tradicionales (liberal y conservador), han sido una variopinta amalgama de intereses regionales cuya flexibilidad y laxitud internas, precisamente, les han permitido ser competitivos electoralmente y mantenerse vigentes en el seno del sistema de partidos a pesar de los cambios que éste ha sufrido desde la década de 1990.

Legisladores: intermediarios entre el centro y las regiones Por otra parte, en cuanto a su naturaleza, el Congreso colombiano ha sido la arena de integración territorial por excelencia, de modo que la actividad principal de los legisladores se ha concentrado en operar como intermediarios entre el centro y las regiones donde ellos concentran sus apoyos (Hoskin 2011[1973]; Kline, 2011[1973]). En promedio, los congresistas se interesan más en mejorar sus posiciones políticas en el orden nacional y subnacional que en incurrir en los costos que les implicaría liderar agendas más ambiciosas dentro de propuestas programáticas que los partidos son incapaces de asegurar en el Congreso.

Las negociaciones Ejecutivo-Legislativo Esta creciente “especialización” del comportamiento legislativo ha derivado en una suerte de división del trabajo entre el Ejecutivo nacional y el Congreso. Mientras al Presidente de la República se le ha delegado la iniciativa legislativa en materia de asuntos de interés nacional –algunas veces orientada por un espíritu reformista–, los legisladores cuentan con la capacidad de negociar la aprobación de estas políticas bajo un esquema que prioriza las prebendas sobre los contenidos (Archer, 1990; Archer y Shugart, 2002).

Sin embargo, contrariamente a la visión dominante acerca del Congreso como una organización estrictamente parroquial, particularista y reactiva, estudios recientes han llamado la atención sobre la existencia de una estrategia de negociación “mixta” entre el Ejecutivo y el Legislativo, que combina elementos programáticos y clientelistas (Pachón y Ramírez, 2011: 96).

Se trata de una nueva dinámica, que en gran parte se explica por los efectos que la reforma política de 2003 tuvo en el sistema de partidos y que, a su vez, ha contribuido a una relativa formalización de las coaliciones legislativas (Carroll y Pachón, 2013: 2). Sin embargo, la prevalencia de reglas del juego que le adjudican un poder importante a los congresistas a escala individual, tanto fuera como dentro del Congreso, ha impedido que las coaliciones que construye el Presidente faciliten una acción coordinada entre el Ejecutivo y los partidos representados en el Congreso.

La lección básica que se desprende de este breve diagnóstico acerca de lo que realmente son y hacen los congresistas colombianos consiste en que difícilmente se puede lograr una coalición legislativa pro paz que prescinda de los recursos de patronazgo necesarios para satisfacer los intereses primarios de una buena porción de congresistas. Aunque normativamente indeseable, se trata de una alternativa mucho más realista que la de esperar hasta contar con el personal político idóneo que haga posible habilitar un marco institucional para la paz desde esta instancia. El desafío es, pues, profundamente estratégico: cómo las preferencias de un subconjunto de políticos interesados en promover sus propias carreras políticas puede alinearse con el interés más loable de la paz.

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Preparando el terreno para un eventual acuerdo de paz Durante su primera administración, el presidente Juan Manuel Santos no escapó a la dinámica anteriormente descrita. La coalición de gobierno que lo acompañó durante esos cuatro primeros años y que le garantizó un margen de gobernabilidad que ningún otro presidente había tenido en la historia reciente del país1, se alimentó tanto de arreglos burocráticos y de la asignación de partidas presupuestales como de la búsqueda de acuerdos programáticos discutidos en instancias previas de coordinación, como la Mesa de Unidad Nacional.

La combinación de estas dos estrategias permitió al primer mandatario contar con un ambiente altamente favorable en el Congreso y que se mantuvo durante las cuatro legislaturas con una leve caída en la última de ellas, como resultado del habitual desgaste de las relaciones con el Legislativo y de las restricciones propias de la coyuntura electoral.

Como demostró el balance efectuado por Congreso Visible, los partidos de la coalición tendieron a votar cohesionados y la tasa de éxito de los proyectos propuestos por el Ejecutivo tuvo un comportamiento destacable (Hernández, 2014). Como resultado, el Congreso que se fue dejó la cuota inicial del soporte institucional que respaldará la implementación de un posible acuerdo final en La Habana.

Esquema 1 Avances legislativos. Congreso Nacional, 2010-2014 Fuente: Angélica Latorre/Congreso Visible (2014) LA LEY DE VÍCTIMAS Y RESTITUCIÓN DE TIERRAS

Es el marco normativo en el que el Estado reconoce a las víctimas del conflicto armado en Colombia, establece un marco temporal para dicho reconocimiento y contempla algunas medidas para su reparación. A pesar de las inconsistencias internas y de los problemas que ha tenido su implementación, en su formulación se perciben avances importantes como el reconocimiento de la existencia del conflicto armado y un voto de confianza que se da a las víctimas a través de medidas como la inversión de la carga de la prueba.

Se trata de los contornos elementales de un esquema de justicia transicional en Colombia que facilite la participación política de miembros de los grupos armados ilegales que decidan desmovilizarse. Aunque está pendiente de MARCO JURÍDICO PARA su reglamentación y sujeta al pronunciamiento de la Corte Constitucional a propósito de las demandas de inconstitucionalidad que en esta instancia han LA PAZ radicado distintos sectores a propósito de algunos de sus artículos, constituye una apuesta por definir, desde un marco de posibilidad, un equilibrio entre verdad y justicia.

ATRIBUCIONES EJECUTIVO

El Ejecutivo logró que se aprobara la prórroga de la Ley 418 de 1997 por la cual se le delega la facultad al presidente para otorgar indultos individuales o cesar procesos penales que se adelanten en contra de miembros de grupos armados ilegales.

1 En su mejor momento (cuando se sumó el apoyo del Partido Verde), la coalición de la Unidad Nacional tuvo el 87% de las curules del Senado y el 82% de la Cámara.

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Los desafíos del Congreso que viene de cara a un eventual acuerdo de paz

En el nuevo Congreso 2014-2018 recaerá la responsabilidad de aprobar una serie de reformas y leyes encaminadas a consolidar una nueva institucionalidad que viabilice los posibles acuerdos y cree las condiciones para la construcción de una paz duradera y estable. Entre los asuntos prioritarios que deberá atender se pueden contar los siguientes: - Refrendación de los acuerdos. En el entendido de que lo que se negocia en La Habana carece de fuerza jurídica, la refrendación de los acuerdos a los que pueda llegarse es, sin duda, un paso fundamental para la legitimación y la viabilidad de los mismos. Aunque todavía no se ha definido cuál será el mecanismo más idóneo (asamblea constituyente, referendo o consulta popular), en cualquier caso el Congreso tiene competencia para definir los contenidos y dar curso a su aplicación.

- Reglamentación del Marco Jurídico para la Paz. Otro de los desafíos que en materia de paz enfrentará este nuevo Congreso tiene que ver con la reglamentación del Marco Jurídico para la Paz. Serán los congresistas quienes contribuirán a resolver asuntos tan espinosos como la necesidad de dar un tratamiento legal diferenciado entre guerrilleros y militares, discutir las posibilidades y características que tendría una Comisión de la Verdad encaminada a esclarecer los hechos del conflicto y aprobar la posibilidad de aplicar penas alternativas a los guerrilleros que decidan desmovilizarse.

- Reformas en materia rural. Otra de las tareas pendientes tiene que ver con la aprobación de un conjunto de políticas públicas que impulsen una verdadera transformación del campo colombiano, que ya se han perfilado como resultado de los avances de la Misión Rural liderada por José Antonio Ocampo. Específicamente, este Congreso deberá reformar algunos elementos relacionados con la Ley de Tierras y originar nuevos marcos normativos que regulen el uso, el acceso y la asignación de los territorios baldíos.

- Reformas políticas. Por último, pero no por ello menos importante, otro de los asuntos pendientes tiene que ver con la necesidad de aprobar una serie de reformas políticas que amplíen la democracia colombiana, tal como se estableció en el acuerdo sobre el punto 2 de la agenda de La Habana. En este sentido, se espera que este nuevo Congreso apruebe leyes relacionadas con temas claves para el posconflicto: el estatuto de la oposición política, las garantías para la movilización social, la promoción de la participación ciudadana y la formulación de reglas electorales que favorezcan un mayor pluralismo. Además, se espera que discuta y apruebe las reformas encaminadas a eliminar la reelección presidencial inmediata y transformar algunos elementos del actual sistema electoral.

Ante la enorme responsabilidad histórica que tiene este nuevo Congreso surge el interrogante sobre la existencia o no existencia de las condiciones necesarias para encarar estos múltiples desafíos. A continuación se ofrece un esbozo respecto de cuáles son las posibilidades que tiene el presidente Juan Manuel Santos en el Congreso para contar con el apoyo legislativo que requiere la agenda política de la paz en su segundo periodo.

El análisis se desarrolla desde tres puntos de vista: i) la posición y los recursos de poder de los cuales dispone Juan Manuel Santos para su segundo gobierno; ii) la composición y la correlación de fuerzas en el seno del nuevo Congreso, y iii) el papel de los partidos políticos.

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¿Renovación = cambio?

Un primer elemento de análisis sobre la composición del nuevo Congreso y las posibilidades de la paz en esta instancia tiene que ver con los niveles de renovación de sus miembros. En este sentido, en varios espacios de opinión se ha visto con desconcierto el hecho de que una parte importante de los nuevos legisladores esté compuesta, bien por personas que llevan un buen tiempo en la Corporación, o bien por herederos de clanes familiares regionales que han tenido una representación histórica en el legislativo.

Según el portal La Silla Vacía, de los 102 senadores elegidos, solo doce no han sido congresistas ni son herederos de casas políticas. Por su parte, en la Cámara, de los 166 representantes, apenas 69 (el 30%) cumplen con las dos condiciones (Lewin, 2014).

Por su parte, al observar los cálculos que hizo el programa Congreso Visible en cuanto a las tasas de reelección (no contempla herederos), los resultados de las pasadas elecciones mostraron un comportamiento muy cercano al promedio reportado desde 1990 para esta corporación. Mientras en la Cámara de Representantes el 31,5% de sus miembros fueron reelegidos, en el Senado la proporción de los suyos se elevó al 55% (Congreso Visible, 2014).

No obstante, y al contrario de lo que indica la sabiduría convencional, estas cifras no deben llamar a engaños, pues la renovación en este tipo de órganos no es un aspecto positivo en sí mismo. Por el contrario, la “sangre nueva” en el Congreso puede presentar problemas relacionados con la falta de experiencia de los legisladores y la escasa visibilidad que sus acciones pueden tener ante un electorado, cuyas posibilidades de castigar o premiar a sus representantes son nulas si éstos no aspiran en una segunda oportunidad.

En este sentido, enfocar las posibilidades de cambio en la persistencia o no de los congresistas no solo sesga el análisis sino que resulta asimismo insostenible, toda vez que las preferencias de los legisladores no son estáticas y suelen cambiar de acuerdo con las consideraciones estratégicas que hacen del contexto y con la correlación de fuerzas en la que se ven obligados a actuar. Es decir, los mismos legisladores pueden presentar comportamientos distintos, según sea el contexto concreto en el cual toman sus decisiones.

Piénsese, por ejemplo, en la trayectoria reciente de los senadores Roy Barreras y Roberto Gerlein, claros representantes de la clase política tradicional, quienes, de ser los más fieles aliados de Álvaro Uribe y de la política de Seguridad Democrática pasaron a convertirse en dos de los congresistas más comprometidos con Juan Manuel Santos y las negociaciones que adelanta en La Habana. En el primer caso, una vez elegido Santos, Barreras se desmarcó rápidamente del uribismo, simpatizó con el santismo y se convirtió en el principal promotor y defensor del controvertido Marco Jurídico para la Paz, que está pendiente de ser reglamentado.

Por su parte, Gerlein, al considerar que había tenido un trato de segunda clase dentro de la coalición uribista, se desligó de este sector político y desde 2010 ha apoyado electoral y políticamente a Santos, a tal punto que fue uno de los responsables del inesperado desempeño que el candidato-presidente tuvo en el departamento del Atlántico en la segunda vuelta presidencial.

La composición del nuevo Congreso Si se parte de la naturaleza estratégica del comportamiento de los legisladores, la pregunta que habría que responder se refiere a si la correlación de fuerzas dentro del nuevo Congreso ofrece oportunidades reales para aprobar una agenda legislativa que busque sentar las bases de una transición de la guerra a la paz en el país.

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Cuadro 1 Miembros del Congreso, 2014-2018 Fuente: Programa Congreso Visible, Universidad de Los Andes

De cara a los resultados del pasado 10 de marzo, la coalición de la Unidad Nacional, aunque se vio disminuida respecto del poder que tuvo entre 2010 y 2014, conservó sus mayorías en la Cámara de Representantes, donde incluso, en el escenario poco probable de no contar con el apoyo del partido Conservador, al sumar los escaños que obtuvieron los partidos que hacen parte de su núcleo duro (La U, Cambio Radical y Liberal) cuenta con un 57% total, que le garantiza apenas un apretado margen de maniobra para impulsar sus iniciativas en esta instancia.

En el Senado el escenario es todavía menos favorable. La lista del partido Centro Democrático, encabezada por el ex presidente Álvaro Uribe, logró 19 de las 102 curules disponibles, y el Partido de La U perdió siete de las curules que había obtenido en 2010, de modo que pasó de 28 a 21 escaños. Aun así, se destaca el desempeño de los otros dos “socios naturales” de la Unidad Nacional. Por una parte, el Partido Liberal mantuvo el mismo número de curules obtenidas en 2010 (17), mientras que Cambio Radical retuvo nueve, una más de las que alcanzó en 2010.

Esta situación, que algunos analistas calificaron de “empate técnico”, toda vez que ni la Unidad Nacional (sin los conservadores) ni el uribismo tienen la capacidad suficiente para determinar los resultados legislativos en el Senado, finalmente termina por beneficiar al partido Conservador, pues a pesar de haber perdido curules en ambas cámaras en relación con 2010 (tres en el Senado y nueve en la Cámara), ocupa una posición privilegiada.

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Sus 19 senadores y 27 representantes lo convierten en una fuerza pivotante frente al Ejecutivo, con capacidad para consolidar o destruir coaliciones en un Senado sin mayorías aseguradas. Sin embargo, resulta difícil pensar que en una situación tan favorable, los azules estén dispuestos a renunciar a las dádivas burocráticas que, junto a las simpatías que todavía despiertan en las regiones más rurales del país, les han garantizado la supervivencia política2.

Ahora bien, la duda es: ¿hasta qué punto el desequilibrio inducido por la llegada del uribismo al Congreso puede afectar el trámite de las reformas que requiere la transición a la paz en el país?

Los legisladores y sus preferencias en materia de paz Aunque hasta aquí se ha hablado de los legisladores en un sentido genérico, se trata, como se advirtió atrás, de un conjunto de individuos heterogéneo en cuanto a sus carreras políticas, su electorado y sus metas particulares.

En efecto, en este nuevo Congreso se darán cita algunos representantes de la clase política tradicional y sus “vicios”, pero también un personal que deriva su reputación de una intención claramente dirigida a provocar debates de resonancia nacional en asuntos críticos para el país, que pueden estar o no de acuerdo con el tipo de paz a la que le apuesta el presidente Santos.

Esta heterogeneidad podría clasificarse, someramente, en tres grupos de legisladores: convencidos, convenientes y críticos del proceso de paz 3.

Convencidos del proceso de paz En el primer grupo, los convencidos, se clasifican aquellos legisladores que por su trayectoria y agenda política han demostrado un compromiso claro con la salida negociada del conflicto armado, independientemente de que simpaticen o no con la administración de Juan Manuel Santos. En este sentido, serán jugadores de tiempo completo a favor de las reformas para el posconflicto que se discutan en el Congreso.

Convenientes del proceso de paz Por su parte, los convenientes son aquellos legisladores que, si bien no se han destacado particularmente por una defensa de los tópicos pro paz, condicionarían su apoyo a las reformas exigidas para el posconflicto de conformidad con los beneficios privados que puedan capitalizar. Aquí podrían ubicarse los congresistas asociados a los clanes políticos regionales interesados en hacer parte de los intercambios burocráticos y clientelistas que han caracterizado históricamente las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en el país.

Así, más que enemigos absolutos de la paz, son políticos profesionales que se adaptan por conveniencia a las nuevas circunstancias, siempre y cuando no vean comprometida su supervivencia política.

Críticos del proceso de paz Por último, estarían los críticos del proceso de paz: aquellos congresistas que se comportarán como posibles saboteadores en la medida en que la negociación entre el gobierno y las Farc amenace su poder y vaya en contravía de sus intereses y su cosmovisión. No obstante, el juego político podría moderar sus posiciones o 2 Al momento de redactar este informe no se había oficializado el apoyo del partido Conservador a la presidencia de Santos. Sin embargo, durante la campaña presidencial un total de 46 congresistas de este partido habían manifestado su apoyo a la Unidad Nacional.

3 Vale anotar que se trata de una clasificación de naturaleza política y no moral, de modo que no se busca deslegitimar a ninguno de los congresistas que podrían ubicarse en uno u otro grupo.

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transformar sus cálculos, según puedan o no mejorar sus condiciones personales como resultado de reformas particulares. Seguramente, dentro de una eventual discusión de un estatuto de la oposición, los congresistas uribistas buscarán sacar ventaja.

Esta propuesta de clasificación permite vislumbrar un panorama un poco más optimista para una eventual materialización de los posibles acuerdos alrededor del problema de la paz en el Congreso. Eso es así porque permite diferenciar claramente el apoyo que algunos legisladores puedan dar al proceso de paz y a las reformas que éste requiera en el Congreso, independientemente de la simpatía que puedan tener o no con otros puntos de la agenda del presidente Santos. En ese sentido, es claro que el respaldo del partido Verde y del Polo Democrático a las negociaciones de La Habana no desvirtúa su naturaleza de partidos de oposición muy críticos frente a otras propuestas claves del presidente Santos.

En este contexto, se abren posibilidades para que se sumen nuevos apoyos que permitan consolidar coaliciones legislativas ad hoc cuando se trate de la discusión de los problemas relacionados con la paz. Coaliciones que, de nuevo, resultarían de una combinación de convergencias programáticas en asuntos específicos, pero también de los recursos que un subconjunto de legisladores pueda movilizar para aceitar las redes clientelistas regionales que sustentan su poder.

La posición del Ejecutivo De acuerdo con la tipología de poderes presidenciales construida por Matthew Shugart y Scott Mainwaring (2002), el presidencialismo colombiano puede clasificarse como proactivo, es decir, el de un mandatario que tiene poder para incidir de manera determinante en los resultados legislativos y de política pero que no cuenta con recursos extraordinarios para alterar el statu quo a su antojo. Es una clasificación consistente con las dinámicas de negociación que han caracterizado las relaciones Ejecutivo-Legislativo en el país y que se describieron en la primera sección de este informe.

Ahora bien, si desde la perspectiva de la correlación de fuerzas y la heterogeneidad de su composición se vislumbran en el Congreso posibilidades de éxito de una agenda legislativa pro paz, ¿qué puede decirse desde la perspectiva del Ejecutivo? Más concretamente, de acuerdo con las circunstancias particulares que permitieron su reelección, ¿el presidente Santos cuenta con las bases de poder suficientes para aprovechar las oportunidades que se le abren en esta instancia?

Al contrario de las elecciones legislativas, las presidenciales tienden a agregar las preferencias ciudadanas en pocas dimensiones de política. Es decir, mientras que al momento de elegir un congresista el votante puede ponderar múltiples dimensiones o asuntos (equidad, seguridad, educación, beneficios palpables en su entorno más inmediato, etc.), las opciones que encarnan los candidatos presidenciales se reducen a un conjunto mucho más reducido que, en los pasados comicios, gravitó alrededor del proceso que actualmente se adelanta en La Habana.

En este sentido, las pasadas elecciones ratificaron la enorme desconfianza y la poca simpatía que despierta la actual negociación con las Farc en un conjunto amplio de colombianos. Aunque la victoria de Juan Manuel Santos puede entenderse como la acogida del mandato por la paz que no tuvo en el curso de su primer periodo, el margen con el cual ganó (cinco puntos porcentuales) evidenció una polarización cuyas implicaciones para la refrendación de los acuerdos a los que eventualmente se llegue en la mesa de conversaciones difícilmente se pueden soslayar.

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En efecto, Juan Manuel Santos renovó sus bases electorales de modo que los votos que lo eligieron en 2010 fueron distintos de los que le permitieron reelegirse en 2014 (Idrobo y Querubín, 2014), situación que “liberó” un caudal electoral que terminó siendo capitalizado por el candidato del Centro Democrático, Óscar Iván Zuluaga.

El resultado final dejó un país polarizado y fragmentado territorialmente entre el “centro” y la “periferia”. Así lo sostuvo el investigador del Cinep Teófilo Vásquez (2014) al mostrar cómo las pasadas elecciones presidenciales evidenciaron una distribución geográfica del voto en función de la guerra y de la paz: mientras en el país más integrado y menos afectado de manera directa por el conflicto armado los colombianos apoyaron la candidatura de Zuluaga, en las regiones más rezagadas del desarrollo nacional la victoria fue para Santos. Una tendencia que, como lo ilustran los mapas electorales, es válida también a escala municipal.

Para mencionar solo un par de ejemplos, Zuluaga obtuvo en Antioquia una ventaja importante frente a su rival gracias al apoyo de los municipios más densamente poblados e integrados, mientras que Santos ganó en las localidades ubicadas en las subregiones marginales: Urabá, el occidente y el norte de Antioquia, el bajo Cauca y algunos municipios del nordeste y del Magdalena Medio.

Fue una situación muy similar a la que se presentó en el departamento del Meta, donde el candidato del Centro Democrático ganó en las subregiones integradas política y económicamente hablando (en el piedemonte del norte y el centro del Meta), mientras que Juan Manuel Santos obtuvo el apoyo de aquellos municipios que hicieron parte de la antigua Zona de Distensión: Uribe, Mesetas, La Macarena y El Castillo, ubicados en el Alto Ariari.

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Aunque esta situación no compromete de manera sustantiva la capacidad de negociación del presidente Juan Manuel Santos frente al Congreso, sí puede causarle un desgaste importante en el curso de su segunda administración. Fueron tantos y tan diversos los apoyos que se requirieron para renovar su base electoral y garantizar su reelección, que, según muchos analistas, su agenda arranca amarrada a una multiplicidad de acuerdos que difícilmente podrá cumplir durante sus presidencias. ¿Significa esto que, inevitablemente, la agenda de gobierno de Juan Manuel Santos estará supeditada a una restricción burocrática de este tipo?

No necesariamente. Los riesgos de desgaste se podrían atenuar si el presidente logra posicionar el tema de la paz en la opinión pública y transformar las preferencias de un conjunto importante de la población en favor de su gestión y de los diálogos de La Habana, de modo que resulte muy costoso para aquellos que de manera abierta busquen torpedear sus iniciativas como estrategia para conseguir resultados palpables a corto plazo. En efecto, consolidar una masa crítica de apoyo en la opinión pública constituiría un dispositivo que funcionaría a escala individual, persuadiendo a las demandas burocráticas inmediatas de un conjunto de legisladores mediante un mecanismo concreto: inducir un cambio en las prioridades de los jugadores por la vía de la ampliación de sus horizontes de acción, de modo que resulte más rentable para sus intereses a mediano plazo apoyar al Presidente que presionarlo para conseguir resultados inmediatos.

Aunque cuesta trabajo imaginar una situación en la cual congresistas y políticos en general estén dispuestos a hacer sacrificios en el presente para conseguir ganancias futuras relacionadas con la promoción de una agenda programática pro paz, no se debe desestimar el impacto que podría tener en sus cálculos una opinión pública mayoritariamente favorable a la paz y a las reformas que ésta exige. En este sentido, la posibilidad se fundamenta en un principio de negociación realista, que dotaría al Presidente de nuevos recursos, más allá de aquellos que se derivan de su poder de nombramiento y remoción de algunos cargos atractivos para la clase política regional. ¿Y los partidos políticos?

Los partidos políticos constituyen un eslabón fundamental de la interacción entre el Ejecutivo y el Legislativo. ¿En qué estado se encuentran y cómo pueden facilitar el éxito de la agenda legislativa que debe echarse a andar para establecer las condiciones mínimas de la transición a la paz en Colombia?

A pesar de la cantidad de críticas y opiniones desfavorables a los partidos políticos, lo cierto es que estas organizaciones han cumplido y cumplen un papel decisivo para la democracia colombiana e, incluso, han sido fundamentales en el proceso de formación del Estado-nación y en la integración de algunas regiones del país (González, 1993).

En este sentido, aunque no correspondan a los modelos virtuosos de manual, calificar a los partidos políticos como simples fachadas o ribetes al servicio de unos cuantos políticos ambiciosos homogeneiza su valoración (existen claras diferencias entre los partidos políticos), desconoce las reglas del juego con las cuales operan y no hace justicia a los cambios recientes del sistema de partidos. En últimas, sesga el análisis sobre cuál podría ser su papel en la coyuntura actual, que es la que interesa en este informe.

Esto no implica desconocer los desafíos que existen en materia de regulación, democratización e institucionalización interna de los partidos. A pesar de esto, se debe reconocer también que las reformas políticas de 2003 y de 2009 introdujeron cambios importantes que han imprimido un nuevo dinamismo a las organizaciones partidistas. En el primer caso, medidas como el establecimiento del umbral electoral y la presentación de una lista única por circunscripción atenuaron su fragmentación interna y redujeron de

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manera ostensible el número de partidos. Por su parte, la reforma de 2009 asignó una gran responsabilidad a los dirigentes de los partidos en relación con la inscripción de candidatos y estableció una serie de castigos al cambio de partido por parte de los políticos (Botero, Wills y Losada, 2014: 12).

Como resultado, desde 2002 el sistema de partidos en Colombia ha experimentado una recomposición que, aunque todavía no ha conseguido estabilizarse por completo, ha dado pasos firmes en la dirección de un multipartidismo moderado y ha contribuido a la gobernabilidad del sistema político. Un hecho que, evidentemente, el presidente Juan Manuel Santos buscó capitalizar durante su primer gobierno, al crear instancias de coordinación e interlocución con los jefes de los partidos que, a juzgar por el comportamiento legislativo que ellos tuvieron en el pasado Congreso, resultaron efectivas para adelantar el primer paquete de reformas políticas necesarias para establecer las condiciones mínimas de una transición hacia la paz. De acuerdo con estos resultados, difícilmente Santos vaya a cambiar su estrategia y, por el contrario, lo que se esperaría es el refuerzo de la misma.

En este panorama, lograr una mayor cohesión interna y potenciar el renovado protagonismo que han adquirido los partidos políticos resulta fundamental. Primero, porque eso abarataría los costos de transacción entre las dos ramas: para un Presidente es mucho más económico negociar con un subconjunto de líderes partidistas con ascendencia en el seno de sus organizaciones, que hacerlo bajo una lógica de “menudeo político” con cada uno de sus miembros.

En segundo lugar, porque los partidos políticos, en cuanto que son organizaciones colectivas, aunque dependan de sus miembros para su supervivencia, suelen tener un horizonte de acción de mediano y largo plazo (Shepsle, 1999: 18-19). En este sentido, en el caso de fortalecerse y dotarse de mayores recursos para mantener la disciplina interna, los partidos políticos podrían convertirse en un dispositivo institucional que constreñiría la acción oportunista de algunos congresistas, acto que fortalecería los efectos que la opinión pública podría tener en la mitigación de los incentivos perversos asociados al horizonte de corto plazo con el cual operan los políticos en el plano individual.

Potencial de cambio El arribo del Centro Democrático al poder legislativo imprime un nuevo dinamismo a la política nacional y, supuestamente, a la regional de cara a las elecciones locales del próximo año. Lo que muchos han visto como una amenaza para la calidad de la democracia colombiana, puede ser un catalizador de cambios y reformas importantes.

En primer lugar, la redefinición de fuerzas en el Congreso es un paso importante hacia la “institucionalización” de una división que, si bien en un principio se tornó coyuntural, puede convertirse en un rasgo estructural de nuestro sistema político que, en un entorno competitivo, podría imprimir mayor claridad en las preferencias de los legisladores alrededor del problema de la paz: posiblemente, la línea blanda de los “críticos del proceso de paz” se pueda convertir en legisladores “convenientes” por razones de supervivencia política. Por lo demás, el triunfo uribista puede haber tenido un efecto positivo en la coalición de gobierno, toda vez que el relativo debilitamiento actual del ex mandatario puede interpretarse como una “depuración” interna que finalmente minimiza los riesgos de fuego amigo en el seno de sus filas y, por esta vía, abarata los costos de la acción colectiva.

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En segundo lugar, y en relación con lo anterior, la oposición de Uribe en el Congreso obligará a Santos a superar la naturaleza dubitativa, tan propia de su estilo de mando. Los tópicos guerreristas ya están en la otra orilla y el segundo tiempo de la paz necesita compromisos profundos y sin ambivalencias. Quiéralo o no, el Presidente deberá jugarse a fondo por su agenda reformista y renovar las bases políticas necesarias para sacarla adelante, pues su vieja estrategia de jugar a la conveniencia entre la guerra y la paz cada vez le será menos rentable.

Por último, y en tercer lugar, tener a Álvaro Uribe y a sus coequiperos en el Congreso implica que sus críticas al actual proceso de paz sean canalizadas y expresadas por vías institucionales. En efecto, la estrategia de la oposición uribista en el Congreso –consciente de su incapacidad para poner en jaque las propuestas de Juan Manuel Santos– será la de provocar el desgaste del Ejecutivo a través de la citación de debates de control político y la búsqueda y denuncia constantes de los puntos sensibles tocantes con los proyectos de ley relacionados con la negociación de La Habana.

Conclusiones Recomendaciones y estrategias Si bien en el documento se formulan puntos claves a ser tenidos en cuenta y recomendaciones para tomadores de decisiones (el Congreso y otros pertinentes) de cara a la legislación expedida en torno al proceso de paz de la Habana, compartimos la visión de que, además de las reformas y proyectos pendientes que se señalan aquí ante una eventual etapa posterior a un acuerdo de paz, son necesarias otra serie de medidas estructurales, fundamentales para abordar temas que, de no ser atendidos, harán de ésta una paz poco sostenible: Al Ejecutivo: Construir y socializar una narrativa compartida de la paz territorial, de fácil asimilación y sensible a las particularidades regionales. Se trata de una gestión encaminada a la construcción de una opinión pública informada y consciente de lo que se negocia en La Habana y de las características del enfoque territorial de la paz, que hasta el momento ha circulado entre un conjunto muy reducido de la sociedad colombiana. En la búsqueda de promover una apropiación de los acuerdos de La Habana, esta narrativa debería tener al menos tres características: 1. Debe ser compartida, es decir, socializada y adoptada en la entraña del Gobierno con el fin de alinear el mensaje de todos sus miembros.

2.

Debe ser sencilla y de fácil asimilación, esto es, llevar mensajes concretos que interpelen de manera directa a sus receptores sobre los beneficios palpables de la paz.

3. Debe ser consistente con las particularidades regionales: encarnar un mensaje que, sin perder consistencia, logre adaptarse a las diferentes audiencias regionales, de conformidad con las trayectorias concretas del conflicto armado que han padecido sus pobladores.

Reconstruir los canales institucionales con los ejecutivos subnacionales y las comunidades locales. Aunque una narrativa con las características arriba señaladas podría ser el primer paso para construir una masa crítica de apoyo al proceso de paz que el gobierno adelanta con las Farc, se quedaría corta en el caso de no poder contar con una serie de mecanismos que permitan canalizar de manera efectiva los asuntos de gobierno en el nivel subnacional. El sesgo excesivamente municipalista del proceso de descentralización de finales de la década de

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1980 rompió la relativa articulación que existía entre los distintos niveles de gobierno territoriales y encareció ostensiblemente el flujo de información y la capacidad de respuesta ante los problemas y demandas locales. En el entendido de que la paz es resultado de un conjunto de acciones y decisiones interdependientes entre los distintos niveles territoriales de la nación, resulta necesario construir nuevos canales institucionales, primero, entre los diferentes niveles de gobierno y, en segundo término, entre el Estado nacional y las comunidades cuyas necesidades y problemas trascienden el ámbito local. En este sentido, se podría pensar en reformas que promuevan una “centralización descentralizada”: un esquema de gestión y provisión del conocimiento local necesario para tomar decisiones de fondo que no incurran en los costos de transacción y los frenos de ciertos polos de intermediación política.

Al Congreso Ampliar los horizontes de acción y adaptar sus estrategias. Como ya lo contemplan algunos apartados de este informe, las reformas que demanda la paz implican una visión de mediano y largo plazo. Sin embargo, sus promotores, los congresistas, actúan bajo un horizonte de tiempo más acotado y con los ojos puestos en la siguiente elección; el avance del proceso de paz y su mejor posicionamiento en la agenda pública seguramente crearán condiciones que de manera progresiva hagan necesario alinear los incentivos de un conjunto amplio de agentes con poder de decisión. En este escenario surge un sencillo llamado de atención: la necesidad de adoptar nuevas estrategias de acción de cara a la rentabilidad política de la paz, que alinee las preferencias de una cantidad significativa de políticos individuales con agentes colectivos de mayor envergadura (sociedad civil, partidos políticos, algunos gremios, etc.). Un llamado de atención que más allá de ser normativamente deseable, sería conveniente en términos de supervivencia política.

Convergencia programática entre la sociedad civil y la sociedad política. En relación con lo anterior, la movilización por la paz en Colombia, con sus variaciones temporales y espaciales, deja en firme un par de evidencias importantes de cara a la coyuntura actual. Primero, un mejor posicionamiento de la noción de una paz negativa frente a la paz positiva: en años recientes la sociedad civil se ha movilizado y reclamado en mayor proporción medidas encaminadas a desactivar el conflicto y reducir la inseguridad que éste promueve en varias regiones del país. Segundo, un mayor involucramiento de los ejecutivos subnacionales en la promoción de este tipo de movilización permite dilucidar las posibilidades de alianzas estratégicas de cambio con una agenda relativamente acotada. En este sentido, existe una convergencia programática mínima y un atisbo de alianzas que valdría la pena capitalizar a favor de las reformas que requiere la paz en el país.

A los partidos políticos Acatar y promover reformas para su regulación y democratización interna. Los partidos políticos, además de agregar preferencias y articular intereses que contribuyan a la estabilización del sistema político, son instancias de socialización política. En este sentido, enfrentan un doble desafío de cara a una eventual transición de la guerra a la paz nacional. Primero, promover mayores niveles de institucionalización y democratización interna que les permitan consolidarse como agentes de representación viables y sostenibles. Segundo, fortalecer los vínculos con la ciudadanía y las agendas concretas que tienen en relación con la paz, de modo que se defina, al menos, su posición respecto a un tema fundamental para el desarrollo del país.

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Parte II Entre la movilización por la paz y la paz negociada: demandas y aprendizajes Movilización por la paz 4 La movilización por la paz en Colombia ha sido de doble carácter: a favor de la paz y en contra de la guerra.

A favor de la paz actúan las “iniciativas con un carácter más proactivo y orientadas a conseguir la paz”, como, por ejemplo, promocionar una cultura pacífica, fortalecer estructuras organizativas, gestionar el desarrollo sostenible o promover los diálogos; en contra de la guerra están las “iniciativas que surgen como reacción al dinamismo del conflicto armado”. Este doble carácter se acompasa con las definiciones de paz positiva y paz negativa. La primera es la realización de la justicia y el estímulo del desarrollo orientado a satisfacer necesidades de seguridad, bienestar, libertad e identidad; en otras palabras, se trata de abrir posibilidades para el despliegue de la vida. La paz negativa se refiere a la ausencia de la guerra y todo lo que ella acarrea en términos de garantía de los Derechos Humanos.

Tendencias históricas: entre la paz positiva y la paz negativa Para comprender el comportamiento de la movilización social por la paz durante el último cuatrienio es necesario observar las tendencias de la misma en los dos últimos decenios. Al comparar las características que presentó la movilización por la paz en curso de los periodos presidenciales de Samper y Pastrana (19942002) con las presentes en los dos inmediatamente siguientes de Uribe (2002-2010) se observan tendencias decisivas que vale la pena contrastar con las de la primera administración de Santos (2010-2014).

Movilización por la Paz 1994-2014 300 262 241

250

204 200

175

165

186

203

198

181

183

187

147

150

134

Total

122

118

117 97

100

77

72

68

45

50

0 1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Gráfica 1. Fuente: Datapaz-Cinep, julio de 20145

4 El presente análisis se realiza con base en la Base de Datos de Acciones Colectivas por la Paz (ACP-Datapaz) del Centro de Investigación y Educación Popular/Programa por la Paz (Cinep/PPP). Versión de julio de 2014.

5 En el año 2014 solo se registran acciones hasta el mes de abril.

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La Gráfica 1 muestra el curso de la movilización por la paz desplegada en Colombia en los últimos veinte años: un largo periodo de auge en la segunda mitad de los años 90, seguido por un descenso y una depresión que se extiende hasta el año 2003. El decenio que le sigue, en términos generales, muestra una movilización sostenida aunque oscilante, con un momento de fractura de la tendencia que se presentó en los años 2008 y 2009.

El tipo de acción mayoritario (Gráfica 2) para el periodo Samper, que corresponde a la etapa de auge de la movilización por la paz, estuvo conformado por “foros y seminarios”, que se acompasan con la intención de promover y debatir los problemas de la paz en amplios sectores sociales. Esta característica varía en los siguientes periodos, cuando da prioridad a la realización de “marchas y concentraciones”, que abrigan un carácter contestatario y de protesta social, especialmente asociado a situaciones de violencia, como se verá más adelante. Este tipo de acción se va incrementando de forma constante y da un salto importante en el primer periodo de Uribe (las acciones pasan de 170 a 225).

Períodos de gobierno y tipo de hecho (top 5) 300

251

250

236 225

224

200 170

167

Diálogos y negociaciones Actos culturales y/o deportivos

150

Campañas o acciones educativas Encuentros, foros o seminarios

124

Marchas y concentraciones 100

94

94

92

90

85

77

71

69

59 50

47

49 36

34 16

18

36

18

16

0 1994 - 1998

1998 - 2002

2002 - 2006

2006 - 2010

2010 - 2014

Gráfica 2. Fuente: Datapaz-Cinep, julio de 2014.

Conviene llamar la atención sobre la promoción de “diálogos y negociaciones”. Durante las dos administraciones de Uribe se realizaron intentos al respecto, pero es en el primer periodo de Santos cuando se observa una recuperación importante de la movilización por la paz como forma de acción, ya en el marco del proceso de paz abierto al comienzo de ese periodo presidencial. Durante Samper fue más decidida la intención de promover diálogos y negociaciones, pero ella decae en el mandato de Pastrana. Hay, pues, una diferencia clara entre el proceso de paz del Caguán y el de La Habana: en el primero, la movilización por la paz parece no prestar mayor atención a la sostenibilidad del mismo; en el periodo actual, en cambio, los sectores sociales se movilizan más ampliamente con la intención de sustentar ese procedimiento. Esta resulta ser una característica fundamental de los cambios operados en el curso del gobierno Santos respecto de los periodos inmediatamente anteriores.

Por su parte, tanto las “campañas o acciones educativas” como “los actos culturales y/o deportivos” se ponen en función de dar sostenibilidad y crear condiciones para la conquista de la paz.

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Tipo de motivo y períodos de gobierno (1994 - 2014) 450

400

382

350

330

300

286 Otros motivos

244

250

Paz negativa: conflicto armado, violencia y violaciones de DDHH/DIH

219

211

208

Paz positiva: negociaciones y procesos de paz Paz positiva: promoción de la paz

154 150

142

134

127

105

92

100

67

2 1994 - 1998

10

5

1 1998 - 2002

2002 - 2006

64

50

48

45

50

0

Paz positiva: búsqueda de alternativas

190

200

77

1 2006 - 2010

2010 - 2014

Gráfica 3. Fuente: Datapaz-Cinep, julio de 2014.

La preocupación central de la movilización por la paz se observa en el constante incremento de los motivos por una paz negativa, que se refiere a aquellos relacionados con el conflicto armado, la violencia y las violaciones de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario. Si bien los demás motivos de la movilización por la paz hacen alusión a una perspectiva de paz positiva, y se distribuyen entre “búsqueda de alternativas”, “negociaciones y procesos de paz” y “promoción de la paz”, es evidente la amplia preocupación de los diversos sectores sociales por la situación de violencia que ha vivido el país.

Este carácter hace énfasis en la urgencia de atender con decisión el problema de la seguridad ciudadana.

Por un lado, poner fin al conflicto armado interno y a todas las formas de violencia que han estado asociadas a él; por otro, desestructurar la violencia emprendida por la delincuencia común organizada, que afecta la convivencia cotidiana de la ciudadanía. De este modo, los asuntos de seguridad pública y ciudadana se ponen en la base de la creación de condiciones para la paz: así se opera un balance positivo y complementario entre la perspectiva de paz positiva, que busca el mejoramiento de las condiciones de vida de la población, y la paz negativa, que pretende superar los factores generadores de violencia. El diseño de una política de paz tendría que conservar este equilibrio.

Finalmente, la gama de actores de la movilización por la paz es amplia y diversa: la Gráfica 4 muestra la proporcionalidad de los cinco principales. Allí se observa con claridad que los sectores y las organizaciones sociales, en toda la diversidad que ellos conjugan, son quienes principalmente se mueven en la búsqueda de paz; enseguida lo hacen los órganos gubernamentales ejecutores, las iglesias, los entes privados y los actores internacionales que operan en el país.

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Actores de la movilización por la paz (1994-2014) Actores internacionales

Entes privados

Organos gubernamentales ejecutores

Sectores y organizaciones sociales

Iglesias

5%

6% 7%

20% 62%

Gráfica 4. Fuente: Datapaz-Cinep, julio de 2014.

En este mapa global se pueden observar algunos cambios interesantes ocurridos en el comportamiento de los actores. La Gráfica 5 muestra que en el grupo de sectores sociales se destacan principalmente los pobladores urbanos y las organizaciones por la paz; los pobladores son el grupo mayoritario para cada uno de los periodos.

Las organizaciones por la paz, aunque disminuyeron proporcionalmente su presencia, mantuvieron liderazgos destacados. Del conjunto de las Iglesias se destaca la católica, aunque su liderazgo rebajó durante la última década, especialmente en el curso del mandato de Santos. El poder ejecutivo municipal y el nacional, por su parte, muestran una trayectoria importante en la movilización favorable a la paz. El Ejecutivo municipal es el segundo grupo de actores de mayor frecuencia, después de los pobladores urbanos. Especialmente en los dos periodos de Uribe y el primero de Santos los alcaldes y sus equipos de gobierno han promovido la movilización y expresado, a la par con los sectores sociales, su preocupación por la situación de violencia que se vive en las regiones, y además convocado y acompañado a la movilización pública.

El Ejecutivo nacional, por su parte, fue muy activo en el periodo Samper, pero luego cedió terreno en su entusiasmo por la paz. La intención del Ejecutivo nacional de promover la paz empieza a recuperar fuerza durante el primer mandato de Santos.

Períodos de gobierno y actores de segundo nivel (top 5) 450 402

400

391 371

363 350 314 300

312 289

301 276 253

Ejecutivo Nacional

250

Iglesia católica

225 197

200

Organizaciones por la paz 190 166

161

157 150

176

Ejecutivo municipal Pobladores urbanos

130

100

101

91

79

94

107

63

65

50

0 1994 - 1998

1998 - 2002

2002 - 2006

2006 - 2010

2010 - 2014

Gráfica 5. Fuente: Datapaz-Cinep, julio de 2014.

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Distante de lo que posiblemente cree buena parte de la opinión pública, entre la institucionalidad pública local y los sectores sociales que están a favor de la paz existe una importante relación. En el caso de que lleguen a buen término los procesos en curso con las Farc y el ELN, esta coincidencia permitiría profundizar o construir relaciones entre los sectores sociales y los entes de gobierno frente al proceso de consolidación de la paz en las distintas regiones que componen la nación. Disminuir la violencia y crear condiciones reales de convivencia pacífica son los ejes de confluencia de estos sectores.

El periodo Santos: una mirada en perspectiva territorial En el apartado anterior se pudo contrastar el periodo presidencial de Santos con los correspondientes a los dos decenios inmediatamente anteriores. En el último cuatrienio la movilización sostiene un dinamismo importante, que está incluso en incremento. Al respecto, hay que recordar la reactivación del debate nacional en torno al tema de la paz a partir del discurso de posesión de Santos el 7 de agosto de 2010. Se trata de un debate que ha mostrado ese doble carácter de la movilización por la paz: la tensión entre la paz positiva y la paz negativa, que, por un lado, ha impulsado la búsqueda de alternativas y procurado mostrar las experiencias y procesos existentes en construcción de paz, y, por otro, mayoritariamente, ha salido a las calles a rechazar la violencia que no cesa en las regiones apartadas del centro del país.

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El mapa acompañante muestra una movilización distribuida en la geografía nacional y con una importante concentración en el distrito de Bogotá. Le siguen, por ejemplo, ciudades capitales, como Medellín, Barranquilla, Cali y Bucaramanga, y centros urbanos regionales importantes, como Barrancabermeja, El Carmen de Bolívar, Toribío, Buenaventura y Tumaco.

De norte a sur, se han movilizado regiones como las del norte de la costa Caribe y el entorno de la Sierra Nevada de Santa Marta; la zona occidental del Caribe, particularmente Córdoba y el Urabá antioqueño; la zona del Catatumbo, Arauca, el nordeste y el oriente antioqueños y el Magdalena Medio; la zona central del Chocó; el sur del Valle, especialmente el Pacífico, y el norte del Cauca; Nariño, el sur del Meta y Caquetá, y también se dibuja en alguna medida la zona cafetera. No es un hecho fortuito que la movilización en favor de la paz y en rechazo a la violencia cubra una amplia geografía coincidente en gran medida con zonas de conflicto armado.

Eso muestra el sentido de la amplia recurrencia a marchas y concentraciones, cuyos motivos de fondo siguen siendo el conflicto armado, la violencia y las violaciones de los Derechos Humanos y el Derecho Internacional Humanitario. En este sentido, se afirma la necesidad de establecer políticas públicas que profundicen las respuestas institucionales a los problemas de seguridad que soportan las regiones del país. Como se ha visto, la movilización por la paz expresa principalmente esta preocupación, con más razón cuando este aspecto de la seguridad ciudadana resulta decisivo en el caso de implementación de acuerdos. En buena medida, del grado de seguridad existente en las regiones va a depender el éxito o el fracaso de los procesos de desmovilización, desarme y reintegración de excombatientes; esto lo muestra la experiencia nacional de anteriores procesos de paz.

La tabla de motivos de las movilizaciones por la paz, distribuidos por departamento, da cuenta, en forma desagregada, de las razones que suscitaron la movilización, destacando en ella las más representativas de cada caso.

En relación con los motivos relacionados con negociaciones y procesos de paz (paz positiva) agreguemos lo siguiente: En la ciudad de Bogotá es donde más se han impulsado iniciativas de concertación y organización en apoyo a los procesos de paz. En Antioquia y Bogotá se han consolidado acuerdos de paz. Especialmente en la capital del país y en Santander se han promovido debates de respaldo al proceso de paz. Es interesante observar que en Antioquia, Bogotá, Valle del Cauca, Cauca y Bolívar se han impulsado diálogos o negociaciones locales y regionales de paz. En Antioquia es donde las celebraciones públicas se asocian mayormente con el problema de la paz, y en este mismo departamento, junto con Bogotá, es donde más se impulsan acciones de promoción de la paz. Bogotá, Antioquia y Santander son los departamentos en donde mayormente se ha trabajado en la búsqueda de alternativas. En Bogotá los sectores sociales se preocupan por crear escenarios de concertación y articulación en torno a la paz.

En el sentido de paz negativa, Antioquia es el departamento que más se moviliza para rechazar las amenazas y extorsiones. A su vez, Antioquia, Bogotá, Valle del Cauca, Córdoba y Atlántico salen a las calles a rechazar la comisión de asesinatos, masacres y desapariciones. Antioquia, Cauca y Chocó lo hacen para repudiar los ataques a la población o a bienes civiles, o a ambos objetivos. Atlántico lo ha hecho para desaprobar las acciones de combate y disputa del territorio. Además, Antioquia y Bogotá son los territorios donde más se han conmemorado hechos de violencia que cobraron víctimas. Una amplia gama de departamentos, entre los que aparecen Antioquia, Atlántico, Valle del Cauca, Bogotá, Córdoba y Magdalena, rechazan la situación de inseguridad y violencia generalizadas. Antioquia, Santander y Bogotá lo hacen para protestar también en contra de otras formas de violencia.

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Motivos, según departamento Paz positiva: negociaciones y procesos de paz Concertación y organización en apoyo a procesos de paz Bogotá, D. C. Consolidación de acuerdos de paz Antioquia Bogotá, D. C. Debate y/o apoyo a proceso de paz/negociación Santander Bogotá, D. C. Exigencia de cumplimiento de acuerdos de paz Impulso de diálogos o negociaciones locales y regionales de paz Bolívar Cauca Valle del Cauca Bogotá, D. C. Antioquia Paz positiva: promoción de la paz Celebración de un motivo público Antioquia Por conexión con evento internacional Promoción de la paz Bogotá, D. C. Antioquia Paz positiva: búsqueda de alternativas Búsqueda de alternativas para la paz Santander Antioquia Bogotá, D. C. Concertación y organización para la paz Bogotá, D. C. Conmemoraciones de hechos de paz Paz negativa: conflicto armado, violencia y violaciones de DD. HH/DIH

Amenazas y extorsiones Antioquia Asesinatos, masacres y desapariciones Atlántico

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Suma de cantidad 62 10 6 4 2 2 38 2 25 1 9 1 1 1 2 4 67 6 4 13 48 14 23 199 177 14 55 65 20 9 2 366 5 5 118 6

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Córdoba Valle del Cauca Bogotá, D. C. Antioquia Ataques a población y/o bienes civiles Valle del Cauca Chocó Cauca Antioquia Combates y disputa de territorio Atlántico Conmemoraciones de hechos de violencia Bogotá, D. C. Antioquia Infracciónes del DIH Inseguridad y violencia generalizada Magdalena Córdoba Bogotá, D. C. Valle del Cauca Atlántico Antioquia Otras violencias Bogotá, D. C. Santander Antioquia Presencia y acción de un grupo guerrillero Rechazo a política estatal de orden público Cauca Represión y violación de DD. HH. Antioquia Secuestros y retenciones Arauca La Guajira Valle del Cauca Bogotá, D. C. Total general

7 13 28 34 33 2 3 7 11 10 4 34 7 15 1 75 3 4 4 7 7 38 29 4 4 10 7 7 5 15 5 32 4 5 5 9 695

Fuente: Datapaz-Cinep, julio de 2014.

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La movilización social se presenta también en el Cauca para rechazar la política estatal de orden público; en Antioquia lo hace para rehusar la represión y las violaciones de los derechos humanos, y Bogotá, Valle del Cauca, La Guajira y Arauca la dirigen contra los secuestros y las retenciones de personas.

Retos ante la fase de implementación de acuerdos Frente a este panorama podemos adelantar algunas conclusiones, en el sentido de retos que deben asumir los sectores de la institucionalidad pública, los líderes políticos y las organizaciones de la sociedad civil a favor de la construcción de paz desde los territorios.

Una primera tarea de la sociedad civil y los liderazgos políticos consiste en sostener e incrementar la movilización por la paz, de tal manera que se vaya ampliando cada vez más la gama de actores involucrados, en procura de una mayor masa crítica favorable a la paz y que trascienda los sectores sociales e involucre a los económicos, los partidos políticos y los medios de comunicación de masas. Avanzar en este aspecto implica recurrir a estrategias pedagógicas y comunicativas que brinden mejor información sobre el proceso de paz.

Este punto resulta crucial al momento de respaldar los acuerdos, cualquiera que sea el mecanismo que se diseñe para ello.

Un segundo reto es hacer seguimiento a las expresiones de la violencia que se presentarán tras la firma de acuerdos: denunciar tales hechos y rechazarlos mediante los mecanismos formales y la movilización.

Prácticamente se requeriría crear escenarios de vigilancia que operen en los distintos aspectos de la seguridad territorial que va a exigir el proceso de implementación de acuerdos.

Una tercera tarea es crear, fortalecer y ampliar los escenarios de relación entre los sectores sociales, el sector público y el privado de cara al diseño de estrategias de paz apropiadas a las condiciones de cada región. No es fácil establecer estas relaciones, cuyas rupturas se han profundizado en el marco del conflicto armado. Por eso se necesitan actores que ayuden a convocar y mediar, entre ellos entidades confiables, como las iglesias y la comunidad internacional. Estos actores tienen la capacidad de desplegar esa labor, tanto en el nivel nacional como en el regional.

Un cuarto reto es recoger, mostrar e impulsar experiencias de paz concretas que apunten a la transformación de los factores generadores de violencia y conflictos de difícil resolución. Se trata de mostrar la capacidad existente de contribuir a la construcción de la paz y la reconciliación desde los territorios.

Estas nuevas iniciativas tendrían que facilitar los procesos de reintegración de excombatientes a la vida civil y política. El diálogo con el gobierno nacional y la coordinación de actividades con agrupaciones de la comunidad internacional son decisivos para identificar e impulsar acciones de paz.

Una quinta tarea es ganar en la perspectiva de la paz como proyecto nacional. Si bien la paz en Colombia no es posible sin la paz en sus territorios, se puede caer en la dispersión de los procesos si ellos no se conciben como procesos locales y regionales decisivos para el logro de la paz en todo el territorio nacional. Se requiere un diseño institucional y de política pública que permita avanzar en la paz como proyecto nacional, coordinando y que recoja los procesos concretos y los aportes de las regiones. El Consejo Nacional de Paz y los consejos departamentales y municipales de paz, que legislativamente están creados, pueden ser parte de la estructura para la paz en tanto que se definen como escenarios de interlocución de múltiples actores que articulen las expresiones locales, regionales y nacionales.

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En este mismo sentido se hace necesaria una convergencia programática entre la sociedad civil y la sociedad política: la movilización por la paz en Colombia, con sus variaciones temporales y espaciales, deja en firme un par de evidencias importantes frente a la coyuntura actual. Primero, un mejor posicionamiento de la noción de una paz negativa frente a la paz positiva: en años recientes la sociedad civil se ha movilizado y reclamado en mayor proporción medidas encaminadas a desactivar el conflicto y reducir la inseguridad que él promueve en varias regiones del país. Segundo, un mayor involucramiento de los ejecutivos subnacionales en la promoción de este tipo de movilización permite dilucidar las posibilidades de alianzas estratégicas de cambio con una agenda relativamente acotada. En este sentido, existe una convergencia programática mínima y un atisbo de alianzas que valdría la pena capitalizar a favor de las reformas que demanda la paz en el país.

Aprendizajes de la paz negociada El presente apartado recoge recomendaciones estratégicas a partir del libro Lecciones de la paz negociada (Sarmiento, 2011). A la experiencia de las acciones de la sociedad en favor de la paz o en contra de la violencia deben sumarse los aprendizajes de procesos de negociación nacionales y regionales.

Una mirada a los procesos nacionales de negociación de San Vicente del Caguán y de desmovilización de las AUC, a las experiencias locales como el desminado social y comunitario de Micoahumado (sur de Bolívar) y a la desmovilización de las Milicias Populares de Medellín, así como a las experiencias de negociadores y comisionados (Camilo Gómez y Gonzalo de Francisco) permite avanzar en la constitución de claves de acción para el ejercicio político sobre el “Acuerdo general para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”: 1. Las relaciones y los arreglos institucionales Todo análisis del proceso de negociación tiene que partir de la premisa de que la responsabilidad de la violencia colectiva no puede recaer en un solo grupo y que tanto la negociación como el conflicto son momentos particulares de relaciones históricas de más largo plazo. Si bien cada proceso de paz es único y responde a contextos particulares (militares, sociales, políticos y culturales), una condición general de las experiencias de paz es que la puesta en práctica de estrategias de relación puede contribuir a desatar procesos o circunstancias favorables para la disminución de la violencia directa y para la transformación de condiciones estructurales y culturales que imposibilitan la paz. En términos prácticos esto quiere decir que el reto político para aquellos factores favorables o no favorables a la paz es la comprensión de que un proceso de negociación no es un camino lineal sino más bien un esfuerzo en el que se ajustan relaciones de poder previamente existentes.

Entender esto implica que la construcción de la paz en Colombia no es una trayectoria aislada de actores específicos y no se realiza con estrategias puntuales. Se trata más bien de alcanzar arreglos institucionales, entendidos como “el conjunto de acuerdos y reglas que establecen dos o más actores para imponer restricciones y aplicar incentivos a posibles comportamientos” (Barrera y Nieto, citado en p. 148).

Un proceso de negociación es un momento particular de una relación histórica que también ha pasado por momentos de confrontación. En esa medida, el reconocimiento del “carácter relacional del origen de cualquier conflicto armado y, en ese sentido, pensar en soluciones que atiendan a la transformación de las relaciones entre los actores y no a la desmovilización de cada uno de ellos como agentes aislados que deciden o no ser violentos” (p. 161) constituye el primer paso para evitar que amplias redes de actores armados se dispersen en pequeñas estructuras.

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2. Posicionamiento del Estado en territorios de soberanía disputada Es hora de que las relaciones de las comunidades con los grupos guerrilleros presentes en las regiones sean abordadas a partir del conocimiento práctico; en la mayoría de los casos estas relaciones no tienen que ver con adscripciones ideológicas sino más bien con vínculos previos históricamente consolidadas por relaciones familiares y vecinales o por su utilidad para la supervivencia en el territorio. Criminalizar a las comunidades porque en su localidad hace presencia la guerrilla (o los paramilitares) es una posición cómoda y centralista que desconoce la cotidianidad de las regiones. En lugar de la incriminación, la tarea política debe ser el aprovechamiento de dichos vínculos como intermediaciones que permitan al Estado recobrar su posición en aquellos territorios donde la soberanía es disputada por actores armados pero también por otros actores políticos y económicos que han ocupado el lugar del gobierno central.

El hecho de que las instituciones estatales no sean las únicas soberanas en el ordenamiento social no debe ser visto como una falla del sistema; más bien dicho funcionamiento debe ser identificado y aprovechado para fortalecer las relaciones entre las comunidades y el Estado, entre las formas políticas tradicionales y aquellas modulares que resultan de las características históricas propias de la región. La movilización de redes familiares o de bases sociales (articuladas alrededor de determinado actor) a favor de la negociación de los conflictos puede resultar benéfica, no solo para esos actores sino también para la entrada del Estado a dicho territorio.

3. Lo regional y los intermediarios En diversos escenarios se ha hablado mucho de las dimensiones regionales de la paz. Esta perspectiva no debe quedar centrada solamente en las particularidades locales y en la infraestructura necesaria para la implementación y la garantía de los acuerdos, y mucho menos en la resolución de problemas locales que no pasan por La Habana, aunque todo puede desprenderse de lo que se negocie allí.

Es fundamental que el conocimiento regional de los actores armados redunde en que las demandas puestas en la mesa garanticen beneficios para las comunidades; esto no solo afirmaría su carácter político sino que legitimaría asimismo el proceso y garantizaría una paz estable y duradera.

Los convenios para la distribución de los territorios locales no son nocivos en sí mismos: si se despliegan esfuerzos alrededor del fortalecimiento de intermediarios que potencien esos compromisos y que, sobre todo, en una visión de largo plazo, logren desplegar los recursos necesarios para garantizar un mejor posicionamiento estatal dentro de la disputa, dicha distribución podría arrojar beneficios comunitarios, tanto de seguridad como de reconstrucción de redes.

No hay duda de que en gran parte del suelo nacional el Estado no aparece como el actor más legítimo para negociar: en esos lugares es un actor más en medio del conflicto. La tarea que esto implica para los representantes políticos del nivel nacional es el reconocimiento de los intermediarios del nivel local e incluso la asunción de sí mismos como intermediarios en la tramitación de conflictos.

4. Mecanismos de control, bases emocionales y opinión pública Para evitar que las intermediaciones terminen atomizando las ganancias de la paz conviene que el gobierno nacional implemente mecanismos de control, tanto para lo que sucede en la mesa como para lo que se mueve en la opinión pública nacional. Estos mecanismos serían la garantía de un decurso favorable a la solución

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negociada del conflicto y de la articulación de amplias bases sociales alrededor de los fines de la paz.

Las bases emocionales de cualquier negociación parten en gran medida del discurso público; si bien la reelección de Santos ha sido el resultado del espaldarazo nacional a las negociaciones, esto no es suficiente, precisamente porque un marco de ataques y malentendidos sobre La Habana puede influir en la caída del proceso. Además del control, la construcción de nuevos hitos de relación con la guerrilla, es decir, de una memoria que supere la “silla vacía” de las negociaciones del Caguán y la oficialización del imaginario positivo sobre las negociaciones son las tareas políticas concretas que asentarían dichas bases emocionales.

Descertificar a aquellos que insistan en la división entre buenos y malos de acuerdo a sus posturas frente al proceso, aumentar el conocimiento de la sociedad colombiana sobre el conflicto armado, pactar la redefinición política de conceptos que tienen históricas cargas ideológicas, implementar fuertes elementos de comunicación con la sociedad (que además se conviertan en una forma de soporte político para las discusiones en la mesa), contribuir a la construcción de señales de paz (y no definirlas de antemano) y superar las dicotomías que niegan la presencia política de la guerrilla (sociedad “supuestamente normalizada” vs. actores armados desviados) serían elementos que redundarían en la consolidación de una identidad de la paz nacional.

Más allá de la construcción del marco legal, es función de los legisladores desactivar todos aquellos discursos y acciones que crean o mantienen oposiciones a la comprensión del conflicto armado de nuestro país. El reconocimiento de las guerrillas como actores políticos no implica la negación de sus atropellos pero sí permite dar el paso de una reconvención violenta entre bandos a una conversación que se realiza bajo los marcos de la institucionalidad.

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