Memorias diagramación montado by Cinep/Programa por la Paz

C M Y K

MEMORIAS SEGURIDAD, ESPACIO PÚBLICO Y PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA

Bogotá Febrero 11 y 12 de 2010

C M Y K

MEMORIAS

SEGURIDAD, ESPACIO PÚBLICO Y PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA

Mauricio García, S.J. CORDAID - CINEP/PPP Bogotá, D.C. 2010

C M Y K

Mauricio García, S.J. CORDAID - CINEP/PPP Bogotá, D.C. 2010

C M Y K

1. Organizadores: Mauricio García Durán Politólogo y profesional en Teología con maestría en Filosofía y doctorado en Estudios de Paz. Ha investigado y publicado en los últimos 20 años en temas de violencia y paz. Director del CINEP/PPP. Peter Konijn Director evaluador de políticas CORDAID Fulco Van Deventer Consultor de políticas para CORDAID 2. Ponentes: Alejo Vargas Velásquez Profesor titular de la Universidad Nacional, Director del Grupo de Investigación de Seguridad y Defensa de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y sociales de la Universidad Nacional. Francisco Leal Buitrago Profesor emérito del Departamento de Ciencias Políticas de la Universidad de los Andes. Olga Amparo Sánchez Gómez Directora de la Casa de la Mujer Fernando Patiño Millán Coordinador Nacional ONU-Hábitat Jorge Rojas Rodríguez Presidente CODHES

C M Y K

Organizaciones y entidades participantes: Corporación Casa de la Mujer Colectivo de Abogados José Alvear Restrepo Comisión Colombiana de Juristas Corporación Nuevo Arco Iris CERAC, Centro de Recursos para el análisis de conflictos. CODHES COMOSOC, Coalición de movimientos y organizaciones sociales de Colombia Corporación – Región, Medellín Cordepaz, Corporación de Desarrollo y Paz del Meta ENS, Escuela Nacional Sindical Foro Nacional por Colombia FDPMMa, Fundación Programa de Desarrollo y Paz de Montes de María Instituto de Estudios Regionales, INER, Universidad de Antioquia Instituto Popular de Capacitación, IPC, Medellín KROC Institute for Peace and Justice Minga ONU-Hábitat OXFAM Prodepaz, Programa de Desarrollo y Paz del oriente de Antioquia PDPMM, Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio REDEPAZ Secretariado Nacional de Pastoral Social Universidad Nacional de Colombia Universidad de los Andes Viva la Ciudadanía

C M Y K

Contenido •

• • • •

Presentación

Seguridad, Espacio Público y Participación Ciudadana Mauricio García Durán

Planteamientos de la Sociedad Civil sobre Seguridad La Sociedad civil y su relación con la paz, la seguridad y la defensa Alejo Vargas Velásquez Discusión y comentarios La Seguridad en Colombia Francisco Leal Buitrago Discusión y comentarios

11 35 37 52

•

Las políticas de seguridad y la exclusión de las mujeres como sujetos de protección. Olga Amparo Sánchez Gómez

•

Discusión y comentarios

Perspectivas de la seguridad: ¿Cómo vemos el problema de la seguridad desde diferentes ángulos? •

• •

•

Enfoque para la prevención para la seguridad ciudadana La experiencia de América Latina Fernando Patiño Millán Discusión y comentarios Experiencias de las organizaciones de la sociedad civil en relación con la paz y las bases militares en el ámbito internacional Jorge Rojas Rodríguez Discusión y comentarios

80 82

Conclusiones ¿Cómo continuar con el tema de seguridad? ¿Cómo mirar la seguridad en perspectiva de América Latina? •

C M Y K

Elementos para la construcción de rutas de acción

Organizadores Panelistas Organizaciones e instituciones participantes

C M Y K

imaginario entre los 'buenos' -el Estado- y los malos -la criminalidad organizada-). Se ha demostrado que hay procesos de imbricación en los que muchos de los actores del Estado y de la sociedad civil son y hacen parte de la denominada 'criminalidad organizada'. El discurso del Estado es un discurso plano, maniqueo, que desconoce las articulaciones mafiosas y criminales entre actores gubernamentales, militares, policiales, de la sociedad civil, etc. Hay una serie de agentes económicos, eclesiásticos que han participado muchos de ellos en la criminalidad organizada. Todo esto va más allá de lo urbano y lo rural, pues hay una sociedad manejada por diversas mafias y al respecto el discurso oficial es plano. Esta involucra una serie de actores que a su vez, involucran a otros actores como es el caso de Pablo Escobar, o Carlos Castaño, para dar un ejemplo, que involucran a Maza Márquez y a parlamentarios. Estas son cuestiones que nos deben preocupar. La sociedad civil organizada debe enfocarse en activar la ciudadanía y hacerle una objeción ética desde la ciudadanía, la iglesia y otros grupos, a la forma mafiosa de vivir, construcción de diálogo en red de iniciativas de participación ciudadana contra las mafias -cultura “traqueta”.

repensar el tema de la ciudad. Un diálogo en red con un eje estructurante. Un plan de acción nos debe permitir abarcar todo el rico e interrelacionado abanico de la seguridad. Por otra parte, considerar las acciones de corto plazo y diferenciarlas de aquellas que son de más largo plazo. En segundo lugar, tener presente los diferentes niveles de acción: incidencia a nivel oficial; a nivel de organizaciones sociales, de agencias internacionales, etc. En tercer lugar, centrarnos en el proceso colombiano sin perder de vista la perspectiva regional e internacional, perspectiva de ligar experiencias sobre 'seguridad – sociedad civil' a nivel transnacional. En el marco de la Seguridad, qué vamos a posicionar, por un lado, hay que tener en cuenta los tiempos, qué acciones son pertinentes en la coyuntura; por otro, a largo plazo, es más estructural, empezar a posicionar un concepto de seguridad. Hay que tratar de incidir en la escuela, el sistema educativo. Por último revisar con qué actores es importante continuar esta discusión.

La realidad urbana y regional en la práctica no está separada. Debe hacerse un esfuerzo por mirar los factores contextuales de la seguridad. En lo rural es clave aprender de los errores de la actual política de seguridad democrática y pensar en unas políticas de seguridad que reconozcan al campesino como sujeto legítimo y con derecho a su tierra. No deben desconocerse los poderes locales que se habían forjado con los procesos de descentralización. Reconocer al campesino como ciudadano y dueño legítimo. Romper la lógica de la acción cívico-militar de la política de recuperación social del territorio va en contra de la autoridad local. Con el tema de la seguridad pasa algo muy similar a lo que pasa con la paz, la tendencia en la movilización por la paz: los mayores convocantes en 1990, fueron las organizaciones por la paz y el mayor convocante en el 2000 fueron las administraciones municipales. Estamos ante la realidad de un Estado cooptado por determinados grupos vinculados al narcotráfico. La pregunta es, ¿cómo responder a esto? ¿Qué hace una política de paz? Actores que hay en la ilegalidad se convierten a la legalidad y dejan de ser una amenaza. En esencia seguridad y paz son directamente articulables: Difícilmente podemos hacer la paz sin un Estado con capacidad coercitiva. Cuando hablemos de seguridad, hay que trabajar la perspectiva de lo público y lo privado y cuáles son las fronteras. La prevención como un componente versus la represión como respuesta; cuando hablamos de política de seguridad humana de qué tipo de seguridad estamos hablando y qué queremos al respecto. Lo mismo ocurre con la seguridad ciudadana, que significa y qué relación tiene con la seguridad humana. En Medellín, la Federación antioqueña de ONG, las organizaciones académicas, ambientales, de mujeres entre 2008 y 2009 (primer trimestre) han planteado la importancia de una ciudadanía activa. Desde esta perspectiva y en conversaciones con la alcaldía, proponen

C M Y K

ciudadana, convivencia ciudadana que está ligada a lo urbano; el crimen organizado y delincuencia son también amenazas para la convivencia ciudadana. El fin de la seguridad es proteger los derechos humanos y el medio para garantizar la seguridad es actuando con los derechos humanos. Recoger los principios de la Constitución para la formulación de una política de Seguridad frente a un gobierno que desconoce la Constitución de 1991. Hay un tema sustantivo, de qué tipo de Estado y de sociedad estamos hablando, de qué tipo de desarrollo proceso de configuración del Estado, por un lado, y de modelos de desarrollo, por el otro. 2. Seguridad en contexto urbano y rural En relación con la seguridad en contextos específicos, el urbano y el rural llegamos a consideraciones tales como: En el marco actual de la política de seguridad democrática no hay una política de seguridad para las ciudades y respecto al ámbito rural, el problema de la propiedad y uso de la tierra no está resuelto y está atravesado por la regionalización y el ordenamiento territorial, al respecto, lo local se constituye en una opción para responder a una política de seguridad y avanzar en la reflexión sobre el tema. De igual manera, la participación ciudadana y la movilización social son fundamentales en la construcción democrática de una política de seguridad alternativa. La política de seguridad democrática, en su segunda fase de consolidación del territorio, las relaciones cívico-militares han implicado una sustitución de facto de las autoridades locales por parte de las fuerzas militares, esto ha significado debilidad de la institucionalidad pública y pérdida de autonomía de la sociedad civil. Respecto al tema urbano, la situación en las ciudades nos muestran transformaciones muy aceleradas y complejas, hay transformación de actores, reconfiguración del espacio urbano, por ejemplo, en el período 1980-1990, el contexto permitía explicar temas como el narcotráfico pero qué ha pasado en el período 1990-2009, ha habido recomposición de bandas, urbanización de la guerra y procesos de hibridación. Es decir, la transformación del conflicto armado está estrechamente ligada a las hibridaciones de los actores del conflicto, recomposición de grupos armados y sus múltiples combinaciones. De las preguntas que nos hacemos es, cuánto y qué sabemos acerca de lo que está pasando en los barrios? Las dinámicas urbanas son cada vez más complejas y son dinámicas vinculadas con las transformaciones del conflicto armado en el ámbito urbano. Regiones y ciudades están siendo cooptadas por redes criminales y mafiosas y esto es un problema de la democracia local, de los alcaldes. Hay falta de transparencia de estos problemas en las ciudades y altísima invisibilidad y manipulación de la opinión pública. A partir de la discusión de seguridad que estamos planteando se debe exigir al nivel nacional su responsabilidad, pero asumiendo desde lo local la responsabilidad directa de las

C M Y K

autoridades locales. Como podemos darnos cuenta son muchos los problemas para identificar y analizar y consideramos que debemos proponer nuevas miradas que expliquen la complejidad de los contextos tanto urbano como rural. De manera que hay que construir nuevas miradas que estén en capacidad de captar las nuevas dinámicas de seguridad tanto en el ámbito urbano como rural, dinámicas estrechamente relacionadas. De igual manera, nos estamos quedando sin instrumentos para dar cuenta de las nuevas realidades tanto de la ciudad como del campo y para evaluar las políticas, hacer correctivos y generar espacios de discusión ciudadana. La información está en manos de las fuerzas de seguridad y es importante tener en cuenta que la información es un bien público y es un derecho y para que esto se cumpla se debe ejercer presión como sociedad civil. Respecto a la participación ciudadana: Desde la dinámica de la seguridad ha habido intentos de movilización urbana asociado a la criminalidad y la mafia, que ponen en juego las bases de las redes sociales del narcotráfico, de la criminalidad, en últimas de lo ilícito; en esta lógica el miedo se constituye en un elemento de intimidación (don Berna, las bandas, las redes, etc.). Desde el punto de vista del análisis hay que empezar a tener miradas diferenciadas en el tiempo y en el espacio que de cuenta en temas como los homicidios y la violencia y la relación con las redes, la pregunta por el miedo y el poder de la intimidación. A lo anterior se agregan otras dinámicas que son muy diversas, son otro tipo de conflictos: barriales, de vecinos, familiares, etc. Una propuesta de seguridad urbana nos exige no poner el énfasis únicamente en el tema de homicidios; la violencia se manifiesta de distintas maneras y en diferentes contextos. Es decir, nos corresponde reconocer e identificar distintas lógicas y entramados de la conflictividad, un ejemplo de ello son los intentos de políticas en Medellín que se han visto desbordados La seguridad ciudadana no podemos reducirla a dos temas. El riesgo de la principal de las ciudades es que están siendo copadas por bandas criminales que rompen el tejido social. El último informe de la Alcaldía de Medellín sobre homicidios, por ejemplo, plantea que baja el número de homicidios, lo que no dice el Informe es que, la situación en la ciudad está peor y que el descenso en los datos se presenta por el control de bandas criminales. Situaciones como éstas lo que reflejan es falta de transparencia y de conocimiento de estos problemas, por otra parte, manipulación de la opinión pública y falta de implementación de políticas públicas para la solución de problemáticas como éstas y falta de capacidad institucional para manejo del problema. Ni la institucionalidad, ni la academia, ni la sociedad cuentan con instrumentos para leer, evaluar y hacer correctivos. Analizar la criminalidad en pequeña escala, criminalidad organizada. La invitación es a reconceptualizar la criminalidad organizada que ha sido un concepto desde el Estado, una mirada de los buenos y los malos, concepto acuñado por el Estado con fines maniqueos (generar una diferenciación semántica y en el

PRESENTACIÓN Esta publicación, que recoge las memorias del Seminario “Seguridad, Espacio Público y Participación Democrática” celebrado en la ciudad de Bogotá durante los días 11 y 12 de Febrero de 2010, pretende contribuir al análisis y reflexión sobre un tema tan importante como la seguridad, el cual ha estado en el centro de la atención y el debate público en los últimos ocho años. Conscientes de esta situación, la agencia de cooperación holandesa CORDAID y el Centro de Investigación y Educación Popular, CINEP/PPP, se propusieron reflexionar sobre este tema en un contexto como el colombiano con instituciones y organizaciones de la sociedad civil. Como material preparatorio del seminario se pidió a conocedores del tema escribir tres ponencias que permitieran aproximarnos a algunas de las facetas más significativas de la seguridad y nos sirvieran como insumos iniciales de trabajo; ya en el desarrollo del seminario mismo también invitamos a otros especialistas a participar para ampliar la perspectiva desde los retos que se plantean para la seguridad en el ámbito urbano y en el ámbito de la política internacional. Estas ponencias nos ofrecen insumos para avanzar en una reflexión que es crucial en la actual coyuntura nacional, en tanto ésta no se agota con la política de Seguridad Democrática impulsada por el gobierno que termina y sí requiere de cambios para hacer frente a los vacíos que su implementación ha dejado. En el debate que demanda dichos cambios de la política pública, es fundamental que las organizaciones de la sociedad civil podamos participar activamente. La sociedad colombiana requiere de una política de seguridad clara y efectiva, respetuosa del Estado Social y Democrático de Derecho y arraigada en la participación amplia de los diversos sectores de la sociedad civil. Sin ello, difícilmente se puede garantizar que la política pública de seguridad tenga un verdadero carácter democrático y en cambio sí se abre la puerta a alternativas autoritarias. una paz justa y duradera requiere tanto de claridad en la política de seguridad como, al mismo tiempo, de una creciente consolidación de la institucionalidad democrática del país. En las memorias que aquí entregamos al lector recopilamos los principales elementos del trabajo realizado en los dos días del seminario. Por una parte, se recogen todas las ponencias que se presentaron y debatieron, así como un resumen de la discusión y de los comentarios sobre cada ponencia. Por otra parte, se recogen las principales conclusiones del debate final en el que nos preguntamos cómo continuar con una reflexión de la sociedad civil en el tema de seguridad y cómo hacerlo desde una perspectiva latinoamericana, de forma tal que podamos definir rutas de acción para ello. En concreto, en el capítulo introductorio (Seguridad, Espacio Público y Participación Democrática) se llama la atención sobre algunos de los presupuestos implícitos en nuestros planteamientos de seguridad y la necesidad de nuevos paradigmas para entender los temas de defensa y seguridad nacional, que garanticen la participación ciudadana en la definición de unas políticas de seguridad que tenga un real carácter democrático. Luego vienen las tres ponencias de la primera parte del seminario, que buscaban introducir a los participantes en algunos de los planteamientos existentes en la sociedad civil colombiana sobre el tema de seguridad. En la primera de estas, Alejo Vargas Velásquez (profesor titular de la Universidad Nacional) nos introduce a los principales debates que se dan en la Academia sobre el tema de seguridad. En la segunda ponencia, La Seguridad en Colombia, Francisco Leal Buitrago, (profesor emérito de la Universidad de los Andes y de la Universidad Nacional) nos hace una panorámica de los cambios de las políticas de seguridad en Colombia en los últimos años. Y en la tercera ponencia, Las políticas de Seguridad y la exclusión de las Mujeres como sujetos de protección, Olga Amparo Sánchez (Directora de la Casa de la Mujer) se aproxima al debate de seguridad desde una perspectiva de género. En una segunda parte, que denominamos Perspectivas de la Seguridad, presentamos dos ponencias que complementan las visiones presentadas en el primer día del seminario. En primer lugar, Fernando Patiño (coordinador nacional ONUHábitat) se aproxima a los retos que se plantean hoy en día en el tema de seguridad urbana en una ponencia titulada el Enfoque de prevención para la seguridad ciudadana, la experiencia de América Latina. Y por último, Jorge Rojas, Presidente de CODHES, en su ponencia Seguridad y política internacional considera los retos que nos plantea el acuerdo sobre uso de bases militares entre Estados Unidos y Colombia. Por último, para cerrar la reflexión realizada en los dos días, recogemos los puntos centrales de la reflexión final, donde discutimos sobre cuáles podrían ser los retos y acciones concretas para avanzar en el futuro en el tema de seguridad, dado que sigue siendo un aspecto central en la dinámica política nacional. Estas memorias han sido posibles gracias al interés y colaboración de los ponentes e invitados, al apoyo de CORDAID y el trabajo conjunto del Equipo de Incidencia y Comunicación del CINEP/PPP a quienes expresamos nuestro reconocimiento y agradecimiento.

Mauricio García Durán, S.J. Director General del CINEP/PPP

C M Y K

ELEMENTOS PARA LA CONSTRUCCIÓN DE RUTAS DE ACCIÓN

Partimos de la base de que hay que asumir estructuralmente el desarrollo del tema de seguridad que supone una percepción mucho más compleja y poder contar con mecanismos para su aplicación. Un interrogante fundamental entonces es: ¿Qué significa una política de seguridad? Una política de seguridad integral que no se agota en una política contra el terrorismo y la subversión, que reconozca otros niveles y dinámicas del conflicto; una política de seguridad diferenciada: la ciudad y el campo; sectorial, mujeres, indígenas, campesinos; combinar una concepción de seguridad que se relacione profundamente con la convivencia ciudadana, organizaciones sociales y con el respeto por los derechos humanos. De igual manera, conectar seguridad desde la perspectiva de las víctimas y en relación con la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición. Una política que integre los distintos ámbitos local, regional y nacional. El papel de los militares y el rol de los alcaldes y más con un gobierno que centra la seguridad en una salida militar. Hay que reinventar y construir miradas más complejas para dar cuenta de esas transformaciones. No se pueden hacer generalizaciones: el caso de las ciudades, por un lado está el caso de Medellín, pero también revisar qué está sucediendo en otras ciudades como Bogotá, Bucaramanga, Barranquilla y Cartagena. Ello implica poder dar cuenta de la diversidad y presentar de manera diferenciada cada situación. Es necesario construir estrategias e indicadores que generen y fortalezcan la participación efectiva de la sociedad civil en la construcción de una propuesta de seguridad. Hay que aprovechar el potencial de trabajo entre las redes de organizaciones sociales, las agencias de cooperación internacional, las embajadas, las iglesias, la academia y los gremios, para que incluyan en sus agendas el debate sobre la relación entre seguridad y democracia, en contextos donde los espacios de participación de diversos sectores de la sociedad civil se ha reducido durante los ocho años del gobierno del Presidente Uribe Vélez. Dos escenarios de la institucionalidad son determinantes para incidir en los imaginarios sociales de la seguridad: el ámbito educativo y el mediático. Y estos escenarios debemos trabajarlos de manera profunda, creativa y compleja en aras de la construcción de una política de seguridad integral pues se está generando un imaginario -conciencia colectiva- donde es legítimo que la seguridad esté en manos de la ilegalidad y/o que funcione bajo una lógica represiva (es legítima la militarización de la sociedad). 1. Conceptos y enfoques de seguridad Son tres aspectos fundamentales que nos ha llevado a concluir acerca de la importancia de profundizar distintos conceptos de seguridad y contrastarlos con: La política de Seguridad Democrática en medio de los diferentes cambios de escenarios ocurridos desde el 2002 hasta hoy. Aspectos que se deben tener en cuenta al momento de definir unas líneas para la construcción de una política de seguridad que reconozca la existencia del conflicto armado y las hibridaciones de los diversos actores, sin salirse de los lineamientos de la Constitución de 1991 para concluir con interrogantes tales como ¿Quién es el responsable de

la seguridad? ¿Cuál es la responsabilidad de los ciudadanos y hasta dónde va la responsabilidad del Estado (ámbitos diferenciados de seguridad)? Partimos de la base de que hay por lo menos dos grandes enfoques: Enfoque “securitario” (priorización militarista) predominante a nivel nacional e internacional y un enfoque de los derechos humanos. Este enfoque es de promoción, exigibilidad y respeto a los derechos humanos. Nuestras críticas deben ir más allá de que haya o no una política. ¿Cuál es la posición que como sociedad civil tenemos frente al Estado y qué tipo de Estado tenemos? ¿Cuáles son los riesgos, los actores y niveles territoriales? Propiamente no hay una POLITICA de SEGURIDAD (con mayúscula). Para una política de seguridad hay que incluir seguridad urbana por una parte y entender la seguridad de manera diferenciada. Trabajar una política de seguridad que no se agote en un concepto de seguridad asociado a una política antisubversiva – antiterrorista –. Política de seguridad integral que reconozca el conflicto armado y otro tipo de conflictos, respete los derechos humanos, DIH y el Estado social y democrático de derecho. Tener claro que hay que tender puentes con el desarrollo, la convivencia y la paz y el diálogo con las organizaciones sociales. No se puede confundir con otras políticas públicas pero sí debe tener claro cuáles son los puentes con otras temáticas como desarrollo, paz y pobreza. Acerca de unas políticas públicas diferenciadas a nivel territorial. Una política que respete las funciones locales y apuntar a distintos niveles territoriales con sus respectivas dinámicas sociales particulares: debe haber una política de seguridad nacional, de fronteras, en términos regionales y locales. Debe poder conectarse una la política de seguridad que está relacionada con nuestro trabajo, como es el de la perspectiva de articulación con las víctimas (garantía de no repetición, etc.). Responsabilidad compartida y articulada entre Estado y Sociedad civil. Involucrar autoridades locales y regionales. Reivindicar institucionalidad democrática y tener en cuenta el nivel privado y público. Participación de la sociedad civil en seguridad ciudadana y desde lo local (diseño, seguimiento), e identificar riesgos y exigir soluciones. Política de seguridad apunta a prevenir y enfrentar riesgos y amenazas. De manera que una política de paz debe plantear qué actores están en la ilegalidad para que se transformen en actores legales para que dejen de ser una amenaza. Paz y Seguridad, deben pensarse articuladamente. En principio, la seguridad ciudadana se plantea desde lo local y por otra, poder definir los riesgos y amenazas y cómo se enfrentan. Y control que los ciudadanos puedan ejercer al tema de la seguridad Hay que tener en cuenta tres ejes de seguridad: El primero, nacional, todo Estado tiene una política de seguridad, frente al Estado, la amenaza es externa; el segundo, seguridad pública, delitos que tienen relevancia social ante la seguridad pública, la amenaza ante la criminalidad organizada; el tercero, seguridad

C M Y K

Seguridad, Espacio Público y Participación Democrática

C M Y K

¿Cómo continuar el trabajo sobre el tema de Seguridad? ¿Cómo mirar la seguridad en perspectiva de América Latina? Conclusiones

C M Y K

SEGURIDAD, ESPACIO PÚBLICO Y PARTICIPACIÓN DEMOCRÁTICA Mauricio García Durán, S.J.

El tema de la seguridad ha ganado preeminencia en los últimos años tanto a nivel nacional como internacional. Hechos como los ataques a las Torres Gemelas en Nueva York (2001), a nivel internacional, y el fallido proceso de paz en el Caguán (19982002), a nivel nacional, pusieron en primera línea de las demandas sociales el reto de garantizar la seguridad de las sociedades que se sentían afectadas por hechos significativos de violencia y conflicto armado. La Guerra contra el Terror (the War on Terror) adelantada por los Estados Unidos y la política de Seguridad Democrática promovida por la administración Uribe Vélez fueron las respuestas que se implementaron para hacer frente a lo que se ha considerado y se sigue considerando una “amenaza terrorista”. El reciente acuerdo para el uso de bases militares colombianas por parte de Estados Unidos profundiza dichas políticas y le da una dimensión continental que es preocupante. Estas políticas de seguridad, no obstante el respaldo de sectores de la población, son objeto de un amplio debate, tanto nacional como internacional. Uno de los problemas que se identifican en las mismas, particularmente en el caso colombiano, es la dificultad que tienen las organizaciones de la sociedad civil para participar en la definición de una política de seguridad verdaderamente democrática. Más aún, el tema ha sido 'capturado' por sectores de derecha del país, desvinculándolo de las posibilidades de construcción de un país más justo, sostenible y en paz. De ahí la necesidad de una reflexión seria sobre el mismo para producir miradas alternativas del tema de seguridad que no sean contradictorias con los esfuerzos de construir una sociedad más democrática y sin violencia. Al introducir este seminario, quiero llamar la atención sobre cinco puntos que puedan ser una contribución al debate que vamos a tener en estos dos días. En primer lugar, es necesario que tratemos de tomar conciencia de cuáles son los presupuestos implícitos en nuestros planteamientos de seguridad, de forma tal que garanticemos que estamos hablando de una seguridad realmente democrática y no paradójicamente de algo bien distinto o aún contrario. Por eso quiero llamar la atención sobre cuatro dilemas que se nos pueden presentar al tratar de definir lo que entendemos por seguridad, y que pueden implicar la negación efectiva del carácter democrático de la misma. Primer dilema: ¿Afirmación de la institucionalidad pero negación de la democracia? Cuando se afirma a ultranza la defensa de las instituciones constituidas, se corre el riesgo de olvidarse que el fundamento de éstas se encuentra en lo que la Constitución reconoce como "soberanía popular" (Art. N°2 y 3) y por "Estado de derecho". En otras palabras, defender las instituciones implica al mismo tiempo reconocer el papel que le cabe a la sociedad en su conjunto en la definición de la dinámica pública que le permite hacer realidad la convivencia, es decir, en la definición del pacto social que funda la vida en sociedad. La seguridad, por tanto, no puede significar la negación de la participación democrática del constituyente primario según los límites establecidos por la Constitución.

Segundo dilema: ¿Seguridad para el Estado o seguridad para la gente? Es necesario tener claro que buscamos es seguridad para la gente y sólo derivadamente seguridad para el Estado. Hoy, de hecho, la prioridad parece estar invertida. Por ello, "se hecha de menos en la gestión estatal la ausencia de propuestas destinadas a superar la fragmentación y a construir nuevos espacios de relaciones sociales en los que la población pueda encontrar fuentes de seguridad" (Camacho Guizado, 1994: 78). El reto, por lo tanto, está en encontrar alternativas que nos permitan afirmar la seguridad del Estado en la medida que consolidamos la seguridad de la población, una seguridad basada en la credibilidad y la confianza, y no en la desconfianza y la denuncia. Tercer dilema: ¿Una seguridad legal o una seguridad legítima y éticamente válida? La situación de inseguridad que estamos viviendo puede tentarnos a buscar alternativas fáciles para salir del laberinto en que nos encontramos. Y ello nos puede llevar a legitimar alternativas de fuerza que no sean suficientemente legítimas ni válidas éticamente. Se oye en algunos sectores la demanda de no "atar las manos" a los militares con las exigencias de los derechos humanos, o de la necesidad de una salida que aunque sea "un poco fuerte" corte de raíz el mal y nos permita comenzar una nueva Colombia. Necesitamos, por tanto, alternativas que no sólo sean legales sino también legítimas y, aún más, éticamente válidas. "Así como el pueblo le concede al Estado el monopolio de la fuerza para que haga cumplir la ley, la proclamación de los derechos humanos le otorga a la sociedad civil el control de la legitimidad ética y política de la fuerza estatal" (Restrepo, 1992:29). Y los sectores de la sociedad civil tenemos que ejercer este control. Cuarto dilema: ¿Seguridad de los derechos humanos o seguridad en sí misma? La "seguridad es una categoría peligrosa, de doble filo, porque puede hacernos olvidar, y de hecho lo hace, que lo que estamos definiendo es la seguridad de este o aquel derecho, para erigirse ella misma en un único derecho: defendemos y exigimos la seguridad como valor último, como bien en sí" (Camps, 1990:110). En una situación como la colombiana esto puede radicalizarse. Necesitamos seguridad, ciertamente, pero no podemos olvidar que es seguridad para la convivencia y para el desarrollo de las potencialidades de los colombianos y de la sociedad, y no seguridad en sí, menos cuando en la práctica lo que significa es seguridad para aquellos con poder. Una adecuada solución a estos dilemas define el contenido democrático que pueda tener una política de seguridad. En segundo lugar, se requiere de nuevos paradigmas para entender los temas de defensa y seguridad nacional. Ahora bien, son paradigmas que debe dar cabida tanto a la dimensión de la seguridad interna como de la seguridad externa. Politólogo y profesional en Teología con maestría en Filosofía y doctorado en Estudios de Paz. Ha investigado y publicado en los últimos 20 años en temas de violencia y paz. Actualmente es el Director del CINEP.

C M Y K

En lo que se refiere a la seguridad externa, comparto que es sugerente para avanzar en una seguridad realmente democrática el modelo denominado de defensa no provocativa, "que consiste en que un determinado país induce en sus eventuales adversarios la convicción de que no serán agredidos por él, pero simultáneamente les asegura que en caso de ser objeto de una acción ofensiva los costos que tendrían que asumir sus adversarios serían muy considerables y rebasarían los eventuales beneficios" (Leal et.al., 1999:76).

comienza a discutirse públicamente. Se debe buscar la participación activa en los escenarios adecuados de políticos, organizaciones sociales, ONG e intelectuales en su discusión, de manera tal que se pueda avanzar en la construcción de los consensos necesarios para ello. Se requiere también los espacios y dinámicas sociales que permitan la expresión ciudadana de las necesidades que hay a este nivel, y que permitan por otro lado realizar el control y veeduría adecuados a su implementación por parte del Gobierno y las Fuerzas Armadas del Estado.

Con relación a la seguridad interna del país, este modelo de seguridad y defensa no provocativo no debe confundirse, y menos en la actual coyuntura, con una incapacidad para hacer frente a factores de inseguridad y violencia como el narcotráfico, o en una incapacidad disuasiva con los actores armados ilegales, sin la cual no es viable avanzar en un proceso de solución negociada del conflicto y menos consolidar el monopolio legítimo de la fuerza. Ahora bien, esa fortaleza relativa del Estado no debe traducirse en abusos contra la vigencia de los derechos humanos ni tampoco en una visión discriminatoria del enemigo interior, antes por el contrario debe llevar a la consolidación de una cultura de paz. Es necesario que un planteamiento de seguridad democrática articule en su formulación los riesgos sociales, económicos, ambientales y políticos a los cuales debe responder y la manera como lo hace.

En cuarto lugar, la ausencia de una política clara y definida de seguridad para el Estado y la ciudadanía en general, hace que el país sea muy vulnerable a las presiones externas en este punto. Si no tenemos claridad sobre lo que queremos hacer en este campo, terminaremos aceptando las políticas definidas por fuera del país, más cuando estas vienen acompañadas de ayuda militar significativa. Es lo que nos está pasando con el acuerdo sobre el uso de bases militares por parte de Estados Unidos. Contar con una política de seguridad clara, democrática y autónoma no implica que necesariamente se rechace la posibilidad de contar con ayuda militar externa. Lo importante es que esta ayuda sea recibida e integrada a una propuesta de seguridad definida nacionalmente y por mecanismos democráticos y no que, ante la ausencia de una política nacional, sea la ayuda externa la que termine definiendo el rumbo de la estrategia de seguridad que siga el país.

En tercer lugar, es importante precisar los niveles de participación ciudadana en la definición de una política de seguridad que tenga un carácter democrático. ¿Qué ha pasado en el caso colombiano en los últimos cuarenta años? Se ha dejado en la práctica la definición de la política de seguridad en manos de los militares, con algunos esfuerzos limitados en dirección contraria (Cf. Leal, 1994). Existe un problema serio: en términos generales podemos decir que los políticos no se han preocupado por discutir seriamente el tema y brindar al país una propuesta de seguridad que exprese un consenso social al respecto. Tampoco lo hemos hecho con seriedad las organizaciones de la sociedad civil. Con relación a ello es necesario tener presente: Una política de seguridad no se puede hacer sin contar con los militares y la policía; tampoco se puede hacer contra ellos. Pero igualmente no se puede dejar sólo en sus manos. Si esta política quiere ser un instrumento para defender y consolidar la democracia es necesario que exprese un real consenso social, de forma tal que la Fuerza Pública pueda contar con el respaldo necesario para su puesta en marcha y con el control político insustituible para garantizar su legitimidad. Se requiere de una efectiva dirección política de la estrategia de seguridad que implemente el Estado. "La política de seguridad, y de manera muy especial su parte militar, ha de ser transparente, abierta y pública, ya que sólo de esa forma podrá ser participativa y, con ello, democrática" (Fisas, 1998:257). Lo anterior demanda que existan los espacios sociales y públicos necesarios para construir el consenso que demanda la política de seguridad; igualmente los canales institucionales para hacerle seguimiento y evaluación. No podemos olvidar que hasta el momento ha sido un tema tabú, del que sólo muy recientemente

C M Y K

Por último, el tratamiento de la protesta ciudadana es para mí un test paradigmático de lo democrática que pueda ser la política de seguridad ciudadana. Se ha arraigado en el país en los últimos años un tratamiento de la protesta social que implica una tendencia a su judicialización y, peor aún, a su criminalización. Parecería que toda protesta fuera un atentado 'terrorista' contra las instituciones y contra el Estado de derecho. Se ha querido ver en toda protesta social la presencia y manipulación de la guerrilla, y con ello descalificar la validez que puedan tener las demandas sociales que se expresan por medio de estas acciones colectivas. Frente a ello es necesario hacer algunas precisiones:

El tema de los monocultivos, el narcotráfico, el petróleo, la minería, movilidad con militares, fuerza pública, política de Seguridad Democrática. Lo que hay de fondo son intereses económicos, de modelos de desarrollo. Las multinacionales, trasnacionales y las empresas, son otros actores que en negociaciones de paz. Si no hemos avanzado, cuál es el componente que nos falta. Nuevo Arco Iris propone un pacto de transición en cuanto que considera que no estamos en capacidad de asumir estos retos solos. La solución central tenemos que buscarla en el ámbito internacional una fuerza plural y no exclusivamente militar. Considera Nuevo Arco Iris que, por primera vez, las FARC se preguntan si su proyecto es viable. En lo esencial es un problema político y social. ¿Es posible un pacto sin la guerrilla o necesariamente debe ser con ella? Un tema fundamental, ¿cuáles son los paradigmas de paz que están asociados a negociaciones del conflicto armado? ¿Hay que ir más allá? Una paz en términos de derechos humanos: ¿cómo entra el tema de la paz y la democracia en contraposición al régimen autoritario? Le debemos a Uribe el hecho de que le pongamos énfasis al Estado Social de Derecho. Pensar el tema del Estado y las estrategias de Seguridad están relacionadas al tipo de Estado y democracia que queremos. ¿Cómo se vincula el tema de la paz y el desarrollo? Los Programas de Desarrollo y Paz no han logrado responder a esta pregunta. Acerca de los Consejos de Paz, la pregunta es: ¿por qué no han funcionado? ¿Qué se puede hacer con ese organismo?

Como sociedad civil existe un alto potencial de incidir en el plano de la seguridad urbana y regional. El movimiento social por la paz en los 90 provenía de grupos de paz, ahora viene de las administraciones municipales. El movimiento “Ciudadanos por la Paz” no incorporó el tema de seguridad. En este movimiento se profundizó en el “No más”. Hay mucho que revaluar, esta movilización hizo ruptura con la guerrilla, presionó por la negociación y por la seguridad. Se ha perdido una batalla en los contenidos y en lo cultural. En conclusión, “dejar el pesimismo para tiempos mejores”. El conflicto tan largo nos exige cambios. Hay retrocesos pero hay que persistir. Repensar el discurso de paz: Solución política, abrir nuevos diálogos con otros actores como con los empresarios, la sociedad civil tiene obligación de llamarlos al diálogo, transformar el tema de la tenencia y el uso de la tierra; transformar también el diálogo con las fuerzas militares. Los escenarios nacionales: El Consejo Nacional de Paz ha dejado de ser un escenario de este orden y por allí no pasa la discusión, hay nuevos actores armados: regionales y en las ciudades. Hay divorcio entre lo regional y lo nacional y revisar la situación de las FARC después de ocho años de Seguridad Democrática, y analizar su viabilidad y las posibilidades de una negociación política con el próximo presidente. Y por último, qué es lo que le pedimos a la comunidad internacional frente a un conflicto en las circunstancias actuales.

Es real que hay presión y presencia de los actores armados ilegales en algunas expresiones de protesta social. Sólo tenemos que recordar las marchas de los campesinos cocaleros en el sur del país hace unos años; pero también el bloqueo en el Magdalena Medio de la troncal de la paz para oponerse al despeje para el ELN en el año 2000. Ciertamente no se puede desconocer esta presión y presencia, pero tampoco se puede equiparar "protesta social = actor armado ilegal" (ya sea guerrilla o paramilitares), so pena de desconocer el problema social que está de fondo. Lo que opera de hecho es una lógica de "amigo/enemigo", una lógica de guerra. Es interesante lo que Vicenç Fisas (1998: 247264) plantea sobre los nuevos paradigmas de seguridad en su libro 'Cultura de paz y gestión de conflictos'.

C M Y K

Base Aérea Capitán Luis Fernando Gómez Niño en Apiay; 6) La Base Naval ARC Bolívar en Cartagena, y 7) La Base Naval ARC Málaga en Bahía Málaga. Son las bases donde el ejército de los Estados Unidos puede operar, pero no sólo eso, el acuerdo dice que todas las partes operativas, es decir los ejércitos de Estados Unidos y Colombia, podrán permitir el acceso y uso de las demás instalaciones y ubicaciones en que convengan las partes operativas. Más allá del número de bases hay una disposición abierta, que el Consejo de Estado llama “carta en blanco” que me parece es una posibilidad para abrir el debate sobre el tema de bases. Según el concepto del Consejo de Estado, no se puede hablar de un acuerdo simplificado, sino de un tratado internacional el cual debe pasar por el Congreso de la República y debe repensarse la forma en que fue negociado. Frente al reclamo que nosotros le hicimos al gobierno de Estados Unidos y uno de sus funcionarios afirmó: nosotros respetamos la ley y la Constitución colombiana, ustedes tienen un presidente legítimamente elegido y él firmo el acuerdo, y para poder cambiar el acuerdo deben primero cambiar de presidente. Sin embrago, le pudimos plantear al gobierno norteamericano que si defienden la institucionalidad deben tener en cuenta el concepto del Consejo de Estado. Ahora que hay unas demandas de inconstitucionalidad sobre el tratado sobre las bases militares, surge la pregunta ¿Hacia dónde nos dirigimos internamente? En el país cuentan con apoyo con el argumento de que un país amenazado por el terrorismo, narcotráfico, qué bueno que Estados Unidos ayude a resolver estos líos; si nos toca ceder un poco en soberanía, si nos toca recibirlos sin visa, si cometen accidentes de tránsito no los podemos llamar a una querella, ni mucho menos si hacen una violación por los temas de la inmunidad a las cuales se refiere el Consejo de Estado. Cómo entonces avanzar con una visión crítica, desde nuestro punto de vista. Hacer el debate de bases tendría que repensarse en términos de toda la operación de Estados Unidos en Colombia y las necesidades de construcción de una solución diferente a la guerra. Sin embargo, vamos a tener bases por 10 años, lo cual lleva a repensar la relación que tenemos con Estados Unidos; vamos a seguir pensando que en temas de paz es sólo hablar de solución negociada, o vamos a hablar sobre temas de seguridad, si el tema de seguridad está en las agenda de los partidos o vamos a desmantelar la ayuda militar. El autor hacía referencia a 11 bases, sin embargo al revisar el documento del acuerdo son 7, y se puede ver la confusión por la forma en que se presentan los nombres de las bases y el lugar donde se encuentran ubicadas.

la comunidad internacional en las soluciones que son cada vez menos nacionales y más regionales. Discusión y comentarios a la ponencia de Jorge Rojas La experiencia de las organizaciones sociales que trabajan por derechos humanos se estrella con el tema de las bases militares. Escenarios para el debate. Las iniciativas de paz lograron en 1997 trascender al ámbito internacional: Uno, América Latina, crear un grupo para la paz de Colombia. Propuesta de negociación OEA, UNASUR (2005-2010), Cumbre Iberoamericana y del Caribe. Dos, Estados Unidos. Internacional: Grupo de Washington, diálogo con la academia, ONG, Iglesias, organizaciones sociales, política de EU hacia América Latina. Tercer escenario, la Unión Europea. Debate: Del conflicto armado colombiano y de zona de distensión ya no se habla, eso ya pasó. Cada vez más, para los gobiernos de América Latina la cuestión se mueve entre la seguridad y temas humanitarios. El gobierno nacional, en particular el Ministro del Interior Valencia Cossio habla de zona pero, solamente como tema de referencia. Al interior de las Fuerzas Armadas está muy asociado a la amenaza, el riesgo que representa Venezuela, y lo asocian además con la inestabilidad interna. Las ONG insisten en acuerdo humanitario Desde la sociedad civil, ¿cómo vemos hoy el tema? Hablamos de la sociedad civil y de su debilidad. Ésta ha perdido más terreno durante el gobierno de Uribe. El interrogante es, si nos encontramos ante obstáculos o somos débiles, sin propuestas y sin capacidad de incidencia. Así que los desafíos son mayores: • • • • •

Lo grave es que no existe una política pública coherente y definida para el tratamiento de dichas expresiones de protesta, es decir, no contamos con los desarrollos de una lógica de la convivencia social que, sin negar la diversidad y la pluralidad, sí lleve a construir los consensos que necesitamos para transformar positivamente las expresiones de conflictividad de nuestra sociedad. La ausencia de una política pública para el tratamiento de la protesta, para negociar las demandas que en ella se expresan, lleva a que la Policía y las Fuerzas Militares tengan que jugar el papel de contención represiva de dicha protesta, contención que suple en la mayoría de los casos la falta de respuestas del Gobierno a los problemas que las originan. Con ello, se da un mensaje ambiguo y peligroso: se ha negociado con las organizaciones armadas, como lo hizo el actual gobierno con los paramilitares, pero no se lo hace con las organizaciones sociales legales que protestan por demandas que son reales, legítimas y que en la mayoría de los casos responden a la ausencia o ineficiencia del Estado. Es necesario que veamos la protesta ciudadana no como un peligro sino como una oportunidad para avanzar en la construcción de la paz y la democracia, para la definición de una política de seguridad realmente democrática. La seguridad implica una dimensión de integralidad en la resolución de los problemas y conflictos que se presentan en la sociedad colombiana. En ese sentido está estrechamente vinculada a los avances que se realicen en una paz positiva; en otras palabras, no podemos hablar de paz sin contar con una propuesta de seguridad que sea.

REFERENCIAS Camacho Guizado, Alvaro (1994) "Seguridad: ¿para la gente o para el Estado?", en Análisis Político,N°21, enero a abril. Camps, Victoria (1990) Ética, retórica, política. Madrid: Alianza Editorial. Fisas, Vicenç (1998) Cultura de paz y gestión de conflictos, Barcelona: ICARIA/UNESCO, 1.998. Leal, Francisco (1994) El oficio de la guerra - La seguridad Nacional en Colombia. Bogotá: Tercer Mundo Editores/IEPRI. Leal, Francisco, Patricia Bulla, María Victoria Llorente y Alfredo Rangel (1999) "Seguridad Nacional y Seguridad Ciudadana - Una aproximación hacia la paz", en Alvaro Camacho y Francisco Leal (compiladores), Armar la Paz es Desarmar la Guerra. Bogotá: IEPRI / FESCOL / CEREC. Restrepo, Luis Alberto (1992) "Los equívocos de los derechos humanos en Colombia", en Análisis Político, N°16, mayo a agosto.

La capacidad mediática y política del gobierno. Distanciamiento entre la institucionalidad y la sociedad civil. No hay interlocución, se impone la sospecha sobre nosotros. Capacidad de deslegitimación de Uribe. Nos estamos autorreferenciando.

El ambiente ha cambiado en las relaciones internacionales: Cambio brusco de la Unión Europea frente a la paz; el fracaso del Caguán crea complejo de culpa en Europa. En Estados Unidos, hay cautela para volver sobre el tema, y hay un cambio notable con Bush y, hay cambios en América latina., en este sentido Uribe ha logrado incidir en la política internacional con su política de seguridad. Y desde la sociedad civil hay una gran ausencia, desfasados en materia de seguridad, lo que implica enfocar el planteamiento y promoción de la paz. ¿Cómo empezar esta discusión con la sociedad civil?

Tendríamos que reducir el presupuesto de la fuerza pública y frenar el programa de crecimiento que ya llega a su máximo posible con casi 560 mil efectivos frente al desafío que son las FARC y el ELN, el narcotráfico y las bandas emergentes. Tendríamos que rehacer el discurso de la paz, incorporar un discurso de seguridad, replantearnos el modelo de paz que Colombia necesita y sobre todo el rol de los países de la región y de

C M Y K

En este debate hace falta la posición de los militares, quizás no son deliberantes pero son determinantes. Cómo dialogan con militares en temas como la democracia (hay diálogos civiles – militares). Tras la fachada de combatir la guerrilla lo que “hay una estrategia de desalojo de territorios”.

C M Y K

sociedad civil colombiana para discutir en qué momento de la paz estamos y hacia dónde se dirigen nuestros esfuerzos principales. En el caso de Estados Unidos es afortunado que se tenga un diálogo político con congresistas republicanos y demócratas, como es el caso de la carta de los 53, en la que se logró poner un párrafo clave acerca del papel que debe jugar Estados Unidos por la paz en Colombia. Además, es un momento propicio para discutir una agenda de paz para la Colombia, avances que aún no se reflejan en una política de Estados Unidos frente a la región y Colombia. Aun falta mucho por hacer en ese campo pero, ya hay un diálogo político por parte del grupo de Washington que ha discutido una agenda que tiene, en primer lugar, la lucha contra las drogas (discusión de evaluación de la política para encontrar nuevas fórmulas). Evaluar dicha política es un gran paso y abre las posibilidades de una discusión sobre el tema del narcotráfico frente al conflicto, las relaciones Colombia-Estados Unidos y el Plan Colombia. Un segundo tema es el de los Derechos Humanos, tema donde las organizaciones han logrado un mayor impacto en la agenda bilateral que se manifiesta en la exigencia de Estados Unidos por mayores controles; algunos ejemplos de este tema son: el caso de defensores y los llamados falsos positivos. Si bien se ha avanzado bastante se debe llamar la atención en la relación Derechos Humanos y paz, y este es otro debate que debemos dar en el marco de agendas internacionales desde la sociedad civil. El tercer tema de la agenda del grupo de Washington está vinculado con el Tratado de Libre Comercio (TLC). Se logró que las centrales obreras no hablaran de un “No” al Tratado sino de, cuál es el tratado que se necesita y cuáles son las bases para los sindicalistas y defensores de derechos humanos. El último tema que trata la agenda es lo referente a la democracia y justicia (separación de poderes) tema en el cual no se ha incidido suficientemente. El tema de la formulación de una propuesta de paz al gobierno de los Estados Unidos, creo que todavía no tenemos suerte, ni ha existido el momento político que permita al Congreso de Estados Unidos plantearse una salida diferente a la guerra. A pesar del recorte al Plan Colombia que era previsible, y los cambios en la composición de la inversión del Plan con prioridad a lo social y disminución a lo militar no hemos avanzado desde el gobierno Bush frente Colombia, sigue el apoyo militar, continúa el apoyo a la política de seguridad y estamos esperando que la administración Obama plantee una alternativa distinta. A finales del mes de febrero de este año, se va realizar en Madrid una convocatoria muy interesante que nos pone en el debate Europa y Estados Unidos. La presidencia española de la Unión Europea ha convocado a una reunión a puerta cerrada bajo el lema “es posible una solución de paz para Colombia”, reunión a la que va ir el gobierno norteamericano, la Unión Europea y los gobiernos de América Latina representando a UNASUR tanto el canciller ecuatoriano como el brasileño. Es probable que empiece a moverse por el lado europeo la discusión sobre agendas de paz para la región lo cual involucraría a Estados Unidos en algún momento, sin saber si los cambios políticos que tengan lugar en Colombia pueden ayudar a crear ese ambiente de superación del conflicto.

En ese orden de ideas habría que ver lo que pasa en el país con los temas de la paz y de las bases militares. Creo que los esfuerzos que se hacen desde sociedad civil por la paz son múltiples, variados y tienen mucha más presencia regional que nacional. Afirmo con mucha responsabilidad y autocrítica que las iniciativas nacionales se han anquilosado, se han quedado cortas frente a la iniciativa política. Los estudios que hizo Mauricio García Durán hace algunos años sobre el tema de la paz, que tenían una incidencia real de opinión publica hace 10 años, hoy tenemos muy poca capacidad receptiva y de comunicación con la sociedad colombiana. Creo que hacer un ejercicio internacional ha sido interesante pero un ejercicio nacional no hay en la agenda, nos hemos limitado a la realización y participación en la Semana por la Paz y asambleas de la sociedad civil por la paz, pero ¿cuál es la propuesta que tenemos? Si nos hacemos unas preguntas mínimas como por ejemplo: ¿estamos listos a apoyar una zona de distención hoy en Colombia que sigue siendo una exigencia de las FARC para negociar? No nos hacemos la pregunta y no me atrevo a sugerir una respuesta. ¿Estamos pensando en un modelo de negociación tradicional entre las elites armadas? ¿Qué entendemos por participación de la sociedad civil y de la comunidad internacional? Si se va a negociar en medio de la guerra o en medio de una tregua o si el acuerdo humanitario es una premisa necesaria para avanzar hacia unos diálogos de paz. Seguimos ondeando la bandera de la solución política y negociada, y ya mucha gente no está pensando en esta solución. En la medida que la opinión pública está de espaldas a la discusión de temas de la paz y convencida de las de la política de Seguridad Democrática, no vamos a tener una posibilidad de convocar al país a una propuesta de negociación de paz con los actores armados. Nosotros hicimos una revisión reciente de los datos del gobierno y nos sorprendió que entre agosto de 2002 y diciembre de 2009 el gobierno colombiano ha logrado que 52.700 guerrilleros de las FARC se hayan desmovilizados individualmente, hayan sido abatidos o capturados. Eso es un buen resultado de la política de seguridad del gobierno. Si esto es cierto las FARC eran mucho más poderosas de lo que nosotros pensamos, y si no lo es, las víctimas de los falsos positivos son muchos más de los que pensamos. Para no hablar de las 45.000 autodefensas y bandas criminales desmovilizados masiva e individualmente, abatidos o capturados. En total, unos 120 mil colombianos habrían salido de la guerra en el gobierno de Uribe y la amenaza continúa. ¿Cómo nos relacionamos con la opinión nacional alrededor de estos temas? Creo que hemos perdido una batalla de opinión pública que nos de legitimidad, pero también, hemos perdido una batalla al no elaborar propuestas frente a lo que siempre hemos planteado, en la historia de las organizaciones e iniciativas de paz en Colombia. Termino diciendo que se nos plantea unas bases militares, 7 bases: 1) Base Aérea Germán Olano Moreno en Palanquero, la más importante estratégicamente; 2) La Base Aérea Alberto Pawells Rodríguez en Malambo; 3) El Fuerte Militar de Tolemaida en Nilo, Tolima; 4) El Fuerte Militar Larandia en Florencia; 5) La

C M Y K

En el caso de Brasil, fue muy interesante la aproximación con los funcionarios asesores de Lula Da Silva, los comentarios que nos hicieron fueron: no se puede hablar de solución política y negociada del conflicto en Colombia porque no tiene simpatía un conflicto que se ha prolongado por largo tiempo en medio del prestigio que tiene el Presidente Uribe Vélez y la Seguridad Democrática, incluso, en cierto momento sugirieron que se hablara de una solución no militar al conflicto que permitiera discutir el tema humanitario y la posibilidad de que varios países se interesaran en una solución distinta a la guerra. Venezuela le planteó a Colombianos y Colombianas por la Paz la opción de mediar en una propuesta de paz, la cual consideramos que polarizaría demasiado al interior del país y la región lo cual nos llevaría a repensar no sólo el papel que pueden llegar a jugar los países vecinos sino también el papel de los países de la periferia para tratar de buscar el acercamiento que habíamos pensado. Por su parte, México ha sido muy cauteloso pero se ha mantenido interesado en discutir propuestas. Sin embargo, la crisis interna que vive y la falta de continuidad de nuestro trabajo no ha permitido una mayor ayuda, pese a esto consideramos que México jugará un papel determinante al momento de hablar de los temas de la paz en la región. En ese ambiente se presenta el tema de las bases militares, tema difundido inicialmente por el gobierno de Venezuela, y en Colombia la revista Cambio hizo hecho referencia al tema, acerca del peligro que implicaba para los gobiernos de la región la instalación de bases militares. Estas preocupaciones las manifestaron funcionarios de los ministerios de defensa y relaciones exteriores de los países de la región. La convocatoria de la reunión de Ministros de Defensa en Quito y la posterior cumbre en Bariloche puso de manifiesto que estábamos frente a una situación que podría ser muy complicada, en términos militares, teniendo en cuenta el significado de la instalación de las bases pero, al mismo tiempo, una oportunidad en términos políticos, porque las bases nos darían la posibilidad de internacionalizar el debate sobre una solución no militar al conflicto armado colombiano. Bajo esas premisas lo que intentamos fue plantear directamente a los gobiernos que era el momento de trascender la discusión bilateral entre ColombiaVenezuela y Colombia- Ecuador y plantear un diálogo regional. En estas reuniones, sobre todo en la reunión de Quito, hubo un acercamiento muy importante con el Ministerio de Defensa de Brasil, que permitió plantear que el diálogo fuera sobre paz y seguridad en la región, entre UNASUR y el gobierno norteamericano, más no entre países; las discusiones previas que tuvimos a la reunión de ministros y la propuesta que presentó Brasil en Quito para que se abriera este diálogo, considero que fue lo que más nos acerca a una relación política de sociedad civil con gobiernos de la región. Hay que reconocer que son propuestas que se vienen desarrollando sin que tengamos todos los elementos para presentar iniciativas desde nuestro punto de vista. Por un lado, la señora Hillary Clinton planteó la posibilidad del diálogo UNASUR y

Estados Unidos, por otro, el Presidente Lula ha insistido en el diálogo de Obama con UNASUR para discutir un modelo de seguridad en la región más no para discutir sobre el tema de las bases militares. Esto nos convoca, interpela y desafía como sociedad civil porque entramos a unas discusiones mucho más complejas que la simple definición de una solución política y negociada al conflicto armado en Colombia. Creo que quedarnos en esa visión estrecha no nos va ayudar a abrir las posibilidades de salidas a la crisis del país pero tampoco lo podemos dejar al libre albedrío del los gobiernos porque los gobiernos finalmente van a tomar decisiones que tienen que ver con el futuro de guerra o paz de Colombia. La posibilidad de ese diálogo no sé hasta dónde se logre en las circunstancias de las crisis y demás dificultades que enfrenta el Presidente Obama y los cambios políticos que se vienen dando en la región, pero creo que UNASUR puede convertirse en un buen escenario para discutir los temas de paz y seguridad. Después de esa reunión, en la reunión de Bariloche apareció de manera algo improvisada la propuesta por parte de los presidentes Chávez y Correa al presidente Uribe donde plantearon que estos problemas, crisis y enfrentamientos en la región tienen salida si se resuelve el conflicto armado, y la única forma de resolverlo es con una política de paz. Tanto Chávez como Correa están dispuestos a ofrecer UNASUR como el escenario de una política de paz, frente a lo cual el presidente Uribe respondió que lo más importante era el apoyo de los gobiernos para luchar contra el terrorismo en la región. Al final de una reunión muy traumática y difícil en la que se planteó la vigilancia del Consejo de Seguridad de UNASUR sobre el tema de las bases militares y en la que el presidente Uribe logro posicionar la idea de que también OEA fuera parte de la revisión que aún no se ha hecho. Lo que sorprende, posteriormente, es la propuesta formulada en Noviembre de 2009 por parte del canciller de Brasil, Celso Amorim de crear un “Consejo de paz” para UNASUR porque la idea era que este se manejara desde el Consejo de Seguridad, el cual elaboró en Quito una serie de elementos o criterios para discutir con transparencia los acuerdos militares, el movimiento de tropas en las fronteras, los presupuestos militares y el crecimiento de la fuerza pública; desde allí se estaba discutiendo el tema de la seguridad más no el de la paz. El gobierno de Brasil propuso la creación del Consejo de Defensa Suramericano (CSD) para buscar diálogos políticos que permitieran superar las dificultades que se presentaran en la región por la presencia de las guerrillas y del conflicto armado en Colombia u otro tipo de conflictos como en su momento tuvieron los países Argentina-Uruguay y Chile-Perú. Ante esto surgen algunos interrogantes que vale la pena plantear: ¿Qué perspectivas tiene el Consejo de Defensa? ¿Qué deberíamos hacer como sociedad civil en la región para que este Consejo de Defensa pueda abrir el camino para, lo que en el principio llamamos el Grupo de Contadora por la paz de Colombia y se ha ido transformando en una decisión política de los gobiernos del sur del continente, buscar una salida al conflicto armado colombiano? Ese diálogo no lo hemos hecho con la

Planteamientos de la Sociedad civil sobre Seguridad

Primera Parte

C M Y K

EXPERIENCIAS DE LAS ORGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL EN RELACIÓN CON LA PAZ Y LAS BASES MILITARES EN EL ÁMBITO INTERNACIONAL Jorge Rojas

La idea de este ejercicio es abordar la experiencia que hemos tenido algunas organizaciones de la sociedad civil en los temas de Paz y Derechos Humanos que trabajamos en un escenario internacional. Acerca de las bases militares, es un referente importante tanto en el escenario internacional y también hacía adentro, qué han significado y qué impactos tiene el tema de las bases, la seguridad y la paz que me parece que aún nos falta mucho por profundizar al respecto.

a los acuerdos de Esquipulas. Nosotros pensamos ingenuamente que podríamos convocar a los gobiernos de la región para crear un grupo de países amigos de la paz de Colombia.

En un primer escenario, diría que las iniciativas de paz están en receso en una época de profundización del conflicto armado. Desde el año 2007 muchas organizaciones alcanzamos a advertir que el esfuerzo principal debería hacerse en un escenario internacional, por supuesto, no todas las organizaciones estaban de acuerdo, algunas creían que el esfuerzo principal se debía hacer en el país pero, asumida la necesidad de trabajar en escenarios internacionales empezamos advertir que había unos cambios políticos en la región, que posibilitaban buscar un acercamiento con gobiernos y partidos de América Latina y plantearles qué podrían hacer esos gobiernos por la paz de Colombia.

A manera de conclusión el resultado fue muy negativo, nos encontramos con unas barreras muy fuertes con los gobiernos de Uruguay, Chile, Argentina y Ecuador los cuales tenían muchas más preguntas, que disposición, para entrar a una discusión sobre el tema de paz, así estuviéramos en un momento en que se hablaba de acuerdo humanitario y negociación de paz. El primero en hacernos preguntas frente a las cuales no teníamos ningún tipo de respuestas fue el Presidente Rafael Correa: ¿Ustedes están seguros que las FARC quieren negociar? ¿Ustedes creen que las FARC en una eventual negociación van a cumplir con los acuerdos que se firmen? ¿Ustedes creen que debería involucrarse a Ecuador en el tema de la paz viviendo una situación crítica en la zona de frontera, (no había ocurrido lo de Raúl Reyes)? ¿Ustedes creen que se podría hacer una propuesta de paz pensando en la seguridad en la región?

Se definieron unas estrategias y unos escenarios institucionales: 1) OEA, referente inicial de qué hacer frente al tema de Colombia, 2) UNASUR, empezaba a consolidarse como un referente del diálogo político en la región y 3) Alrededor de estas dos instancias, tener en cuenta las diferentes Cumbres (de las Américas e Iberoamericana) para llegar allí con una propuesta de solución política y negociada del conflicto armado en Colombia (internacionalización de la propuesta de la paz). Un segundo escenario que se planteó fue el Gobierno de Estados Unidos, bajo la idea de que iba a generarse un cambio en el gobierno, independiente de que ganaran republicanos o demócratas, y nos adelantamos a crear “ el grupo de Washington” en Bogotá para tratar de generar el diálogo con la academia, las ONG, las iglesias, pero también, voceros de los partidos políticos, el Congreso de Estados Unidos y representantes de la administración tratando de advertir hacia dónde se dirigía una eventual política de Estados Unidos frente a América Latina. Un tercer escenario, es la Unión Europea, así pareciera cada vez de menor importancia para los temas de la paz, es necesario tenerlo en cuenta en la medida que juega un rol en cualquier iniciativa que se plantee en esa dirección. Naciones Unidas, aunque haya jugado algún papel en procesos anteriores, para este caso, se ha caracterizado por tener un bajo perfil que ha motivado tener una relación del mismo carácter debido a que sus intereses se acercan o mantienen en el ámbito nacional más no se inmiscuyen en el tema de la paz colombiana por recomendación del Presidente Uribe Vélez. En el primer momento discutimos e investigamos alrededor de estos temas y la posibilidad de crear un grupo para la paz, tipo Contadora, sobre todo, acerca de la experiencia de la participación de la sociedad civil en Centroamérica para impulsar el proceso de paz; aunque no fue tanto la sociedad civil sino la comunidad internacional la que dio paso al grupo de Contadora y

Este documento es el resultado de la trascripción de la intervención de Jorge Rojas por el Equipo de Incidencia. Presidente CODHES (Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento).

El Presidente Tabaré Vázquez manifestó que, cuando él asumió el gobierno en nombre del Frente Amplio recibió algunas propuestas de sus parlamentarios para que liderara una iniciativa en función de lo que estaba pasando en Colombia que podría ser derechos humanos o paz. Sin embrago, en una visita oficial en Cartagena, se reunió con Uribe Vélez y su primera declaración fue saludar y respaldar la política de Seguridad Democrática. Nosotros hicimos el reclamo y nos planteó en primer lugar que no teníamos una propuesta clara para la solución política del conflicto armado y en segundo lugar, ya los tiempos habían cambiado y no teníamos una propuesta de seguridad en cambio el presidente Uribe contaba con una propuesta. Así que había un divorcio total entre lo que estábamos pensando, desde una cierta ingenuidad, y lo que los gobiernos veían desde su realidad política. A diferencia de estos dos gobiernos la Presidenta Bachelet de Chile hizo una oferta que no pudimos concretar, ofreció la Cancillería de Chile para adelantar -en ves de hacer una discusión académica- qué pueden hacer los países de la región por la paz de Colombia y nos ofrecieron unos contactos para que pudiéramos hacer una convocatoria que reuniera un amplia gama de actores para que participaran en esta discusión (gobiernos, académicos y expertos). Lastimosamente está posibilidad no se pudo concretar y se perdió por falta de iniciativa nuestra. Argentina no ha avanzado más allá de una propuesta de parlamentarios de UNASUR para aplicar una cláusula de UNASUR mediante la cual puede intervenir frente a situaciones críticas de derechos humanos en un país determinado en pro de mejorar la situación de dicho país. Sin embargo, para Argentina nunca fue una prioridad en los escenarios planteados en un principio como lo estaban los gobiernos de Brasil, Venezuela y México.

C M Y K

LA SOCIEDAD CIVIL Y SU RELACION CON LA PAZ, LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA Alejo Vargas Velásquez

1. Sobre la seguridad, la defensa y la paz. El concepto de seguridad es un concepto polisémico –múltiples sentidos–, dependiendo desde la perspectiva en que se aborde y desde la dimensión que se quiera proteger. Para ilustrar el amplio campo de controversia, hagamos un breve repaso siguiendo a diversos autores. Desde la perspectiva de quienes consideran la seguridad como un valor fundante de la sociedad, encontramos aproximaciones como la del profesor Fernando Uricoechea quien señala: "se ignora el carácter fundante que reviste la seguridad, a la luz de la filosofía política contractualista y del pensamiento burgués desde sus orígenes, para la noción misma de la sociedad por oposición al estado de naturaleza hobbesiano de una guerra de todos contra todos. Es, pues, elemento constitutivo y, por tanto, necesario de la institución política que es fundamental para el nacimiento y desarrollo de la vida ciudadana: el Estado. La seguridad, en consecuencia, no hace parte de la agenda de intereses de este o aquel sector, grupo o clase de la sociedad y, por lo tanto, la eventual naturaleza contenciosa que algunos han querido darle con el fin de poder rechazarla queda descartada por principio. La seguridad, por el contrario, hace parte de la agenda de valores de toda comunidad política. Y, por ello, está revestida virtualmente de un carácter consensual, moralmente vinculante para todos los miembros de la asociación política. Su carácter consensual le confiere, ipso facto, legitimidad política". Para otros autores, "Seguridad es la cualidad de lo seguro. A su vez, por seguro entendemos: 1) no tener dudas, 2) la probabilidad de que algo ocurra o no falle y, por último, 3) estar a salvo. Desde esta última acepción la locución 'de seguridad' se aplica a un ramo de la Administración Pública cuyo fin es el de velar por la seguridad de los ciudadanos… La seguridad no es un fin en sí mismo, no es una necesidad final. Se trata de un requisito que surge por demanda de otro objetivo que se desea alcanzar. La seguridad se convierte en una premisa imprescindible para el desarrollo del objetivo final. Por lo tanto, pasa a ser una prioridad, puesto que hasta que no la logremos la meta que la requirió estará en expectativa. Es, pues, la garantía de construcción de otros fines. El requerimiento de seguridad nace de una hostilidad que dificulta un objetivo. La necesidad de eliminar estos peligros, riesgos y daños que el agente hostil provoca dan sentido a la seguridad. En definitiva, la seguridad es un instrumento que nos garantiza la libertad imprescindible y necesaria para acometer otras actividades. Por otro lado, desde la Revolución francesa quedó claro que en las sociedades modernas la seguridad es un bien individual que sólo se alcanza colectivamente". Charles David, por su parte anota que "...la seguridad puede ser comprendida como la ausencia de amenazas militares y no militares que pueden poner en cuestión los valores centrales que desea promover o preservar una persona o una comunidad, y que conllevan un riesgo de utilización de la fuerza." Pablo Cabrera nos plantea que la 'Defensa' es una gran parte de la 'Seguridad'... entendida como "una situación en la cual los Estados perciben que se encuentran libres de amenaza

El autor es Profesor Titular de la Universidad Nacional y Director del Grupo de Investigación en Seguridad y Defensa, de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la misma universidad. Uricoechea Fernando, "La seguridad democrática en Colombia", en Varios Autores, Seguridad y Libertades Individuales en Colombia, Defensoría del Pueblo - GTZ, Bogotá, abril de 2003. Martínez, Rafael y Tulchin, Joseph S. (editores), "La seguridad desde las dos orillas. Un debate entre Europa y Latinoamérica", Fundación CIDOB, Barcelona, 2006. militar, de presión política o de coerción económica para poder seguir libremente en su camino de desarrollo". Otros como Barry Buzan consideran que la "Seguridad es tomada como el estar libre de amenazas y como la capacidad de los Estados de mantener su identidad independiente, su integridad y funcionalidad contra fuerzas que sean vistas como hostiles”. En el Grupo de Trabajo de Seguridad Regional de FESCOL se plantea que "al terminar la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos adoptó el concepto de seguridad nacional, incorporando dentro de éste la defensa militar y la seguridad interna, con el fin de hacerle frente a amenazas como las revoluciones, la inestabilidad y la capacidad destructora de los armamentos nucleares…" y más adelante, refiriéndose a la tendencia creciente a la denominada securitización en la posguerra fría, señala que "la inseguridad se refiere a la condición de ser asediado por la violencia o la amenaza de violencia, si ésta es significativa, organizada e intencional. Esa definición, sin embargo, excluiría importantes amenazas no violentas a la seguridad, como la degradación del medio ambiente o las condiciones económicas adversas". Si bien la amenaza, es un concepto difícil de aprehender, lo podemos entender como "indicio de probable mal, violencia o daño futuro; algo que da indicio de ocasionar mal o daño; advertencia. Algo o alguien que puede dañar a una particular persona o cosa; algo percibido por el gobierno como una posible amenaza para la seguridad nacional... En realidad, el aspecto fundamental es la percepción de la amenaza, dado que, como ha sido agudamente señalado, aún ninguna teoría relativa a la seguridad ha proporcionado una medida objetiva acerca de si determinada circunstancia es realmente una amenaza; ello, sin perjuicio de advertir que también se ha sostenido que resulta de fundamental importancia que exista objetivamente una amenaza para que pueda hablarse válidamente del ámbito de la seguridad y de la adopción de medidas derivadas de dicho ámbito". Por ello es de vital importancia precisar en cada caso quién define las amenazas en una sociedad determinada. El término seguridad nacional ha sido referido históricamente a la seguridad del Estado - Nación, por ello en una primera aproximación al concepto se entiende que a través de la misma "se procuran conjurar las amenazas que puedan pesar sobre los valores esenciales que hacen a la existencia e identidad del Estado: independencia, soberanía e integridad territorial de un

C M Y K

Estado". En esa perspectiva se planteaba por autores como Amos A. Jordan, William J. Taylor Jr., y Lawrence Korb que "...Seguridad Nacional, un término que ha pasado a ser ampliamente usado sólo después de la Segunda Guerra Mundial, significa muy diferentes cosas para diferente gente. Claramente, significa protección del pueblo y territorio de la nación contra asalto físico, y, en ese estrecho sentido, es aproximadamente equivalente al tradicionalmente usado término defensa. Seguridad nacional, sin embargo, tiene un significado más extenso que la protección contra daño físico; también implica protección, a través de una variedad de medios, de intereses vitales políticos y económicos, cuya pérdida amenaza valores fundamentales y la vitalidad del Estado". David, Charles-Philippe, "La Guerre et la Paix". Approches contemporaines de la sécurité et de la stratégie, Presses de Science PO, Paris, 2000. (versión libre al español del autor). Cabrera, Pablo, "Perspectivas sobre la Seguridad Hemisférica", en ROJAS ARAVENA, Francisco (Editor), "Cooperación y Seguridad Internacional en las Américas", Flacso-Chile - W. Wilson Center - Paz y Seguridad en las Américas - Editorial Nueva Sociedad, Caracas, 1999. Citado en: PARDO RUEDA, Rafael, "Nueva Seguridad para América Latina", FESCOL-Cerec, Santafé de Bogotá Mayo de 1999. Grupo de Trabajo de Seguridad Regional, "Seguridad Regional Andina y Escenarios Posibles", Policy Paper No 1, FESCOL-CEPEI-CEPICEI- IEPRI, Bogotá, Abril de 2004. Ugarte, José Manuel, "Los Conceptos Jurídicos y Políticos de la Seguridad y la Defensa", Editorial Plus Ultra S. A., Buenos Aires, diciembre de 2003. Ugarte, José Manuel, "Los conceptos de defensa y seguridad en América Latina", Universidad de Buenos Aires, Ponencia presentada al Congreso de LASA, Washington, Septiembre 2001. Ugarte, José Manuel, Ob. Cit., 2001.

• De la Seguridad Humana a la Seguridad Democrática En el contexto de la Post Guerra Fría, se crea La Comisión de Seguridad Humana auspiciada por el gobierno de Japón y por las Naciones Unidas, esta Comisión formaliza el concepto de La Seguridad Humana, que “complementa a la seguridad estatal, promueve el desarrollo humano y realza los derechos humanos… significa proteger las libertades vitales, proteger a las personas expuestas a amenazas y situaciones, robusteciendo en fortaleza y aspiraciones, crear sistemas que faciliten a las personas los elementos básicos de supervivencia, dignidad y medios de vida”, así, “la seguridad se encuentra en las condiciones de vida diaria, en la alimentación, la vivienda, la salud, el empleo, los derechos políticos y la seguridad personal, más que primordialmente en la fuerza militar del Estado”. Este concepto de Seguridad Humana va a estar muy cercano al de Seguridad Democrática regional que se elabora en el Cono Sur de América Latina en el contexto de transición a las democracias y en

C M Y K

el marco de las reflexiones estimuladas por la Comisión Sudamericana de Paz, Juan Somavía y José Miguel Insulza plantearon las bases del concepto de Seguridad Democrática Regional, que podríamos considerarlo como antecesor del de seguridad democrática que tomara importancia a partir de los 90 –especialmente con el Tratado Marco de Seguridad de Centroamérica en el escenario del posconflictos armados-, cuyos elementos fundamentales son los siguientes: “ Partimos de una simple afirmación: el concepto de seguridad de una nación o sociedad no puede ser confundido con el de defensa o el de seguridad militar, como desgraciadamente ha ocurrido con frecuencia en América Latina en los últimos años. Concebimos la seguridad como un concepto más amplio y positivo, que prioriza la necesidad de los individuos de vivir en paz y de contar con los medios económicos, políticos y ambientales para una existencia digna. En la sociedad democrática, la seguridad de la nación es la seguridad de los hombres y mujeres que la componen e implica, además de las ausencias de riesgos o amenazas físicas, la existencia de condiciones mínimas de ingreso, vivienda, salud, educación y otras...” “En esta perspectiva se visualizan fuentes de inseguridad para nuestros países muy distintas a las percibidas por los autoritarismos. Es así que la ausencia de seguridad de los latinoamericanos es vista como inseguridad económica, producto del subdesarrollo, de la inexistencia de una infraestructura adecuada, de la insuficiencia productiva, de la existencia de estructuras económicas y sociales injustas, de una distribución regresiva del ingreso y de la ausencia de condiciones mínimas de subsistencia para amplios sectores de la población. Es vista, también, como inseguridad social, producto de la cesantía, del hambre, del aumento de la delincuencia, de la ausencia de oportunidades, de la destrucción del sistema ecológico, de la existencia de insuficientes condiciones sanitarias y del hacinamiento y de las inadecuadas condiciones de vivienda. A su vez, todo esto deriva en inseguridad jurídica al provocar, por un lado, frustración y graves tensiones sociales que amenazan de modo permanente la paz de la sociedad; y por otro lado, la tendencia a mirar todos estos problemas como amenazas e intentar combatirlos por la vía de la represión más que de la acción positiva. “La respuesta a estos problemas de seguridad no puede ser militar, ni tampoco puede legítimamente sostenerse que ellos tienen un origen externo... La llamada 'Doctrina de la Seguridad Nacional' es la antítesis de este concepto de seguridad. Aunque incluye formalmente conceptos como desarrollo integral o paz interna, al centrarse de modo estricto en los aspectos de defensa, hace del tema del desarrollo un mero instrumento de la política militar, desligándolo completamente –e incluso haciéndolo antagónico- de las nociones de democracia, autodeterminación y equidad”.

Discusión y comentarios a la ponencia de Fernando Patiño ONU Hábitat, como Agencia especializada en los temas urbanos, en estrecha relación con los gobiernos locales, con su Programa “Ciudades más seguras”. Desde un enfoque de prevención ¿cuál es el rol de los gobiernos locales? Para la Izquierda: “la mejor política de seguridad es una buena política social” y para la derecha: “tradicionalmente se ha apropiado de la bandera de la seguridad” y el imaginario generalizado sobre gobernabilidad, hoy en día, es que un buen gobernador o alcalde debe ser un buen administrador de riesgos. Debate: El acierto del análisis de Fernando Patiño sobre la seguridad en al ámbito urbano es que es una aproximación compleja al problema. Es contrario a la política nacional de Seguridad que el autor la explica a través de un esquema de pirámide invertida. Poder distinguir niveles hasta llegar a los agentes violentos y a las acciones de prevención. No ha habido un “pensamiento oficial” de una verdadera política de seguridad pública a nivel nacional, lo que motivó al Presidente no fue la consolidación de una política de seguridad democrática sino la sed de venganza contra las FARC y el deseo de desmovilizar a sus aliados. Por un lado, el Gobierno nacional obsesionado con las FARC y por otro la militarización y el tema de los informantes. Se puede afirmar que no hay una política pública de seguridad (en mayúsculas), más bien, es la improvisación y una prueba de ello es el manejo del tema de los informantes. Menos aún, no se cuenta con una política pública de seguridad urbana. En consecuencia, una desmovilización paramilitar que no desmontan las estructuras paramilitares, ejemplo de ello es lo que ocurrió en Medellín, se desmovilizó Don Berna y el Bloque Metro pero la estructura se mantuvo, permaneció la Oficina de Envigado. Existe un problema normativo, no es el más relevante pero incide: los niveles de competencia entre los alcaldes y los gobernantes a nivel nacional es difuso. En el actual gobierno, no precisamente reconocido por su respeto a las leyes, los niveles de las competencias de las alcaldías y del gobierno nacional son difusos. Los alcaldes no pueden hacer mayor cosa en relación con la seguridad y delegan las acciones al Comandante de Policía. Se cruzan las dos instituciones en el ámbito local: Muchos alcaldes no saben qué, ni cómo proceder en materia de este tipo de políticas y por ende delegan al capitán de la policía y demás figuras de 'autoridad'.

local frente a lo nacional ¿Centralización de la política pública de seguridad? Choque entre centralización y las autonomías locales como las de los indígenas en Cauca ha llevado a la estigmatización de la población, en este caso el peor enemigo es el gobierno nacional. Ausencia de una política de seguridad urbana. Bogotá, Medellín y Cali están viviendo las consecuencias de una política de seguridad nacional mal planteada, prueba de ello son las estructuras para-militares no desmovilizadas que siguen operando. Surgen interrogantes muy importantes: ¿Cuál es la seguridad para las ciudades en Colombia? En términos de gobernabilidad, ¿qué tipo de seguridad se puede construir para nuestras ciudades? ¿Desde cuándo se vienen dando 'políticas pactadas de seguridad'? En conclusión, no existe una política de seguridad ciudadana. De todas maneras hay algunas acciones como la del Departamento Nacional de Planeación que está trabajando en una formulación de políticas de seguridad ciudadana. La ONU hace seguimiento en Medellín y Bogotá: aunque se conserva mucho peso en el conflicto ya empieza a desplazarse a otras dimensiones. Aparecen una serie de manifestaciones que no se pueden explicar a partir del conflicto armado y los paramilitares. En Bogotá hay 34 tipos de actividades delictivas que generan rentas a grupos que controlan el territorio. El negocio del narcotráfico mueve grandes recursos y grandes enfrentamientos por territorios y genera desplazamientos. Por otra parte, exigir la participación de gobiernos locales en al marco de la Constitución de 1991. Es clave que la sociedad civil se prepare para incidir en este proceso. La seguridad debería llegar a convertirse, para los diseñadores y ejecutores locales-oficiales de políticas públicas, en lo que es hoy el tema 'medio-ambiental': siempre debería haber un análisis previo y no post una consideración de cómo las obras incidirán en términos de seguridad. Tanto en el ámbito rural como en el urbano están apareciendo una serie de dinámicas y características en términos de violencia y conflicto que rebasan la institucionalidad y no pueden ser explicadas por las razones solamente de índole político.

¿Cómo establecer la relación entre lo rural y lo urbano en términos de una política de seguridad? Es importante contar con una estrategia de seguridad para enfrentar el conflicto armado y una estrategia de seguridad social para la seguridad urbana. Además poder contar con instrumentos para estrategias preventivas. Desde cuando la intervención de lo nacional ha operado en el orden local, la consecuencia ha sido la pérdida de autonomía de lo

C M Y K

El manejo de la información y la comunicación en materia de seguridad ciudadana y convivencia es estratégica. Una buena gestión de la información y la acertada comunicación de la misma, pueden ser determinantes para el éxito de la política pública y la implementación de los planes. En el primer caso, porque su mala gestión afecta la eficacia institucional ya que influye en la capacidad de análisis de las problemáticas y el diseño de soluciones adecuadas; en el segundo, porque la inadecuada difusión de la información afecta de respuesta de los actores y en su nivel de coordinación, pero también la gobernabilidad y el nivel de confianza de los ciudadanos en su mandatario. d. Valoración de la participación social

Diferenciar escenarios: que es local (municipal) qué es departamental y qué nacional: no es claro para los municipios que es de su responsabilidad y la nación se impone arbitrariamente sin consensuar, generando confusión. Hay temas de poder de por medio donde los roles políticos, técnicos se confunden o se compartimentalizan. Esto mezcla el tema de complementariedad que en la práctica no se da entre instituciones del orden central (Fiscalía, DAS, etc.). Problemas de competencias, confusión entre funciones de los actores, desde quién es el responsable de la política hasta quién la instrumentaliza.

La valoración de la participación social y comunitaria como base para la formulación e implementación de las políticas y programas, así como para garantizar la sustentabilidad de los procesos locales de seguridad y convivencia.

Hay problemas de liderazgos: Comisarios e Inspectores que pasan a un primer plano.

La inserción de la seguridad como parte integral del conjunto de políticas sociales y urbanas democráticas, dando inicio a un proceso progresivo de implantación de acciones integrales que intentan abordar estas inter-fases en los territorios.

Limitada capacidad local para la acción. No hay claridad de funciones, instrumentos disponibles, acceso a herramientas no convencionales, interés, y presiones institucionales del orden central.

3. Retos para la construcción de una política pública de seguridad ciudadana en Colombia

a. Clarificar las problemáticas emergentes

a. Comprensión de las dinámicas regionales: valorar la realidad urbano-local de los municipios y distinguir realidades concreta MUNICIPIO DE QUITO En 2003, el Cabildo creó por Ordenanza la tasa de seguridad. Entre enero de 2003 y mayo de 2009 se recaudaron más de 30 millones de dólares para cuarteles, adquisición de patrullas y motocicletas e instalación de 128 cámaras en áreas públicas. Integra una Corporación Público-Privada para la gestión integrada de todos los componentes de la Seguridad Personal (prevención y atención de desastres y seguridad ciudadana). Hay escenarios avanzados en las principales ciudades pero esto no ocurre en todos los municipios, en particular aquellos que son principalmente rurales (en lo rural también hay problemáticas ciudadanas. “no es solo el problema de la vaca”). Hay problemas rurales propios de la seguridad ciudadana (movilidad, transporte, mototaxismo, etc.), hay problemáticas no tratadas que competen a la seguridad ciudadana (jóvenes, VIF en veredas, etc,). b. Superar el desfase del marco normativo vigente Diseñado para escenarios de conflicto armado, de corte militarista, desarticulado, y con limitadas herramientas para implementar políticas de seguridad ciudadana.

C M Y K

c. Clarificar el rol de los actores y nivel de competencias: el papel de lo local (involucramiento y liderazgo: proximidad

En Colombia, las violencias en espacios privados, autoridades policivas de asuntos de conflictividad, tratadas de manera reactiva como problemas de orden público y desde el enfoque de la coerción. La lectura del problema no resulta en respuestas coherentes, en vez de pensar la prevención en términos de impactos se responde con reacción represiva, sin desarrollo de consensos que profundizan el problema. b. Lograr institucionalizar la gestión de la seguridad ciudadana en el actuar administrativo Problemas para el desarrollo de una visión política y unos objetivos, limitada capacidad institucional instalada, o es débil, limitados recursos para poner en marcha las iniciativas, No existe la cultura institucional que permite gestionar la seguridad ciudadana como parte de la dinámica administrativa de planeamiento, plan de acción, gestión, medición de impactos. c. Generar instrumentos reales de participación Ni la CP, ni la ley, anticipan la corresponsabilidad en la producción de seguridad (en la Ley de participación –creo que es la L134. No hay instrumentos claros para la participación ciudadana en la prevención y la gestión. Las buenas prácticas exitosas no se institucionalizan ni se normatizan como instrumentos.

Este apartado se basa en: Vargas Velásquez, Alejo, “La especificidad colombiana: la seguridad democrática”, en Isidro Sepúlveda (ed.), Seguridad Humana y nuevas políticas de Defensa en Iberoamérica, IV Semana Iberoamericana sobre Paz, Seguridad y Defensa, Instituto Universitario General Gutiérrez Mellado, Madrid, 2007. Restrepo, César Andrés, “La Nueva Seguridad Hemisférica”, Ensayos de Seguridad y Democracia, Fundación Seguridad y Democracia, Bogotá, Julio de 2004. Citado en: José Manuel Ugarte, “Los Conceptos Jurídicos y Políticos de la Seguridad y la Defensa”, Editorial Plus Ultra S.A., Buenos Aires, diciembre de 2003, p. 258.

En lo anterior encontramos un acercamiento a lo que posteriormente va a ser denominado como el concepto de seguridad democrática, pero también una ampliación del alcance del concepto de seguridad, acercándose igualmente a lo que posteriormente va a considerarse como la securitización de su alcance. La seguridad democrática como concepto alternativo, surge en medio de los cambios geopolíticos globales, a nivel general, y en la transición hacia la paz en la sociedad centroamericana, en el contexto particular. El Tratado Marco de Seguridad Democrática en Centroamérica, firmado en Honduras en 1995, representa una ruptura respecto a las concepciones y enfoques de seguridad precedentes. En efecto, el fin de la Guerra Fría, dio paso a un replanteamiento de los modelos de seguridad anteriores, centrados en la seguridad del Estado de cara a la amenaza comunista. Dicho Tratado, es producto de todo un proceso, donde la sociedad centroamericana luego de superar sus conflictos armados internos, gracias a las iniciativas de Contadora y Esquipulas I y II, da paso a una ampliación de la agenda de seguridad, incluyendo temas no tradicionales y centrando sus prioridades en la protección de la persona humana. El texto del Tratado señala que este se inspira “en los logros alcanzados en su intenso proceso de pacificación e integración”. El desarrollo del modelo de Seguridad Democrática representa un avance en el camino de la consolidación democrática, el respeto a los Derechos Humanos y la búsqueda de soluciones a problemas estructurales de las sociedades latinoamericanas, tales como, la pobreza, la inequidad y la injusticia social. De esta forma, “se trascienden las funciones de persuasión de la soberanía nacional y el orden jurídico de los Estados para centrarse en la protección de la persona”. El Tratado afirma que “la seguridad democrática es inseparable de la dimensión humana”, así la prioridad para la región es erradicar la pobreza y garantizar condiciones de vida digna a cada uno de los habitantes. A propósito, el artículo 15 afirma que “las partes reconocen que la pobreza y la pobreza extrema lesionan la dignidad humana y constituyen una amenaza a la seguridad de los habitantes y a la estabilidad democrática de las sociedades

centroamericanas y, en este sentido, se comprometen a dar prioridad a los esfuerzos por superar sus causas estructurales y a mejorar la calidad de vida de las poblaciones”. En el caso colombiano, la Política de Seguridad y Defensa denominada como Seguridad Democrática surge en un marco caracterizado por el desencanto con el proceso de conversaciones entre el Gobierno de Andrés Pastrana y las FARC en la zona desmilitarizada del Caguán, que el candidato presidencial en ese momento Álvaro Uribe busca situar como parte de la guerra contra el terrorismo. Ese esfuerzo por ubicar el conflicto interno armado colombiano en la 'cruzada mundial contra el terrorismo´ por parte del gobierno de Uribe buscaba sintonizarlo con la llamada 'campaña global contra el terrorismo' que adelantan los Estados Unidos, especialmente contra redes vinculados a grupos terroristas del medio oriente y en ese sentido el apoyo inmediato del Gobierno Uribe a la invasión de USA contra Irak se sitúa en esa dirección, así como una diplomacia orientada en ese sentido y bastante 'coincidente' con los Estados Unidos en los organismos internacionales. El hecho que el Gobierno de Uribe haya denominado su política de seguridad y defensa como 'seguridad democrática' no la hace para nada parecerse al modelo centroamericano, pues se trata de una política muy distinta en su contexto, formulación, fines y ejecución, a la planteada en el posconflicto armado centroamericano. En el documento titulado “Política de Defensa y Seguridad Democrática” el gobierno colombiano define el concepto, ejes y objetivos de esta política pública. Al igual que en el caso centroamericano, la Seguridad Ramírez Ocampo, Augusto, La Seguridad Democrática y los Derechos Humanos, Conflicto y Seguridad Democrática en Colombia, FESCOL, Fundación Social, Embajada de la República Federal de Alemania en Colombia, CEREC, Bogotá, 2004, p. 18. Democrática es vista como una concepción de la seguridad que rompe con los esquemas tradicionales: “La Seguridad Democrática se diferencia de las concepciones de seguridad profesadas por regímenes autoritarios, partidarios de la hegemonía ideológica y la exclusión política. Este gobierno no hace suyas las concepciones de otras épocas como la “Seguridad Nacional” en América Latina, que partía de considerar a un grupo ideológico o partido político como “enemigo interno”. El propósito y razón de ser de la Seguridad Democrática es “la protección de todos y cada uno de los habitantes de Colombia” en el marco de la democracia y el Estado de derecho, así, la seguridad es entendida como “la protección del Estado y de la democracia por parte del Estado, con la cooperación solidaria y el compromiso de toda la sociedad”. El documento de la Política define como pilares de la Seguridad

C M Y K

Democrática: a) La protección de los derechos de todos los ciudadanos, b) La protección de los valores, la pluralidad y las instituciones democráticas, c) La solidaridad y cooperación de toda la comunidad. Hasta ahora, se encuentra que la concepción de la Seguridad Democrática en Colombia y América Central, se basa en los mismos postulados, definiéndola como un nuevo enfoque de la seguridad, que tiene por objeto la protección de los ciudadanos, sin embargo, en la definición de las amenazas a combatir se notan las diferencias entre un caso y otro. Entre las amenazas que enuncia la Política de Defensa y Seguridad Democrática colombiana se encuentran: • • • • • •

El terrorismo El negocio de las drogas ilícitas Las finanzas ilícitas El tráfico de armas, municiones y explosivos El secuestro y la extorsión El homicidio

Un hecho transversal a estas amenazas es el conflicto armado interno que padece nuestro país, el cual es considerado como el principal problema. El término terrorismo es empleado en dos sentidos: para señalar el método de acción de los grupos al margen de la ley y, para indicar que estas agrupaciones, especialmente las guerrillas, obedecen a una lógica de acción terrorista, lo que las desliga de los fundamentos políticos y sociales que tiene la confrontación armada en Colombia. La calificación de terrorista se utiliza en el marco del nuevo escenario geopolítico mundial, sin embargo, lleva a simplificar el conflicto armado colombiano y a desconocer las particularidades del caso. Así, las agrupaciones insurgentes son consideradas como grupos criminales que se alimentan del negocio del narcotráfico, son “narcoguerrillas” o “narcoterroristas”. Con esto, de ningún modo, se pretende justificar los hechos de los grupos armados, que a todas luces son condenables, lo que se quiere señalar es que al considerar que los grupos armados colombianos son iguales a Al-Qaeda o al afirmar que la razón de la guerra en Colombia es tan sólo el narcotráfico, se está ignorando toda una historia de cuatro décadas y se olvida que hay unas raíces sociales y políticas que dan cuenta de la actual situación que vive el país. El contexto en el que han surgido la Seguridad Democrática en Colombia y Centroamérica ha sido muy diferente, lo que ha hecho que, aunque, se parta de nociones de seguridad similares, en el campo práctico la política pública sea muy diferente. Nuevas reflexiones a propósito de la seguridad El término seguridad igualmente se puede entender "como un concepto multisistémico que tiene tres componentes: prever, controlar y enfrentar, amenazas a individuos, grupos, estados o macrosistemas. Suelen usarse dos expresiones muy vinculadas en torno a las amenazas: riesgo y vulnerabilidad. El riesgo es igual a amenaza más vulnerabilidad, entendiéndose el riesgo como el grado de pérdida que puede causar un evento particular en un lugar y período determinado. El nivel de riesgo, lo definimos por

C M Y K

Carta del Presidente de la República Álvaro Uribe Vélez en Política de Defensa y Seguridad Democrática, Presidencia de la República, Ministerio de Defensa, 2003. Ibid. p. 13. dos factores; por el nivel de la amenaza y por el grado de vulnerabilidad. La vulnerabilidad se entendería como el grado de exposición de una sociedad a las amenazas y la capacidad de resistencia y respuesta de sus estructuras sociales, económicas y físicas".

LA CONSTRUCCIÓN DE UNA POLÍTICA PÚBLICA DE SEGURIDAD CIUDADANA EN COLOMBIA, UNA PROPUESTA

corto y largo plazo. (XI Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Justicia Penal, Bangkok, Abril 2005).

1. Desarrollo de enfoque integral: articulación de políticas sociales y urbanas e integración de actuaciones urbanas para el ordenamiento y la seguridad

Mientras los gobiernos centrales tienen una clara responsabilidad en establecer los marcos legales para la acción preventiva y de control y en garantizar las condiciones para la asignación o generación de recursos de financiamiento, es indudable que es en los niveles locales en donde los problemas de inseguridad son sentidos y percibidos de manera cotidiana. Como consecuencia de ello, las autoridades locales son las que están en mejor capacidad de conducir las políticas y de implementar enfoques integrales que involucren de manera activa a las comunidades. Son por lo tanto cada vez más generalizados los enfoques que se fundamentan en un papel protagónico de las autoridades y los actores locales en el diseño, implementación y evaluación de las políticas de seguridad ciudadana.

Es necesario considerar que las nuevas amenazas y riesgos a la seguridad tienen de manera creciente un carácter transnacional y no necesariamente estatal, por ello "la seguridad... ya no puede plantearse en términos exclusivamente nacionales, sino desde una óptica regional o internacional. Muchas de las violencias que apreciamos en el mundo contemporáneo, como el terrorismo, el narcotráfico, los enfrentamientos raciales y religiosos, las luchas entre bandas o mafias, o la misma contaminación, para poner unos ejemplos, no respetan fronteras ni identidades geográficas, por lo que han de ser combatidas a partir de la cooperación entre varios Estados o directamente desde organismos regionales o internacionales". El proyecto de Ley de Seguridad y Defensa, presentado en el presente año, por el actual gobierno para el estudio del Congreso establece en su Artículo 5º la siguiente definición de Seguridad: “Es un bien público fundamental que propende por los valores democráticos, el bienestar y la convivencia del pueblo, el desarrollo de las potencialidades de la sociedad y la afirmación del Estado Social de Derecho. La Seguridad es integral y su responsabilidad es del Estado y, en desarrollo de los deberes constitucionales, excepcionalmente y de manera temporal lo es también de la sociedad”. Finalmente, frente a este tema debemos reseñar el documento encargado a un grupo de personalidades por el anterior Secretario General de la ONU, y presididos por el ex Primer Ministro de Tailandia, Anand Panyarachun, titulado “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos”. Este Informe, pretende colocar una propuesta de seguridad basada en el multilateralismo y el respeto a la legalidad internacional, con lo cual se contrapone a la actitud más unilateral y de la controvertida 'guerra preventiva' de la administración Bush. Parten considerando que hay seis grupos de amenazas (tradicionales como nuevas amenazas) que deben preocupar al mundo en estos días y en los próximos decenios: 1) Guerras entre Estados; 2) Violencia dentro del Estado, con inclusión de guerras civiles, abusos en gran escala de los derechos humanos y genocidio; 3) Pobreza, enfermedades infecciosas y degradación del medio ambiente; 4) Armas nucleares, radiológicas, químicas y biológicas; 5) Terrorismo; y 6) Delincuencia transnacional organizada. Frente a las mismas, este grupo de personalidades considera que la acción de la ONU debe ser fundamentalmente preventiva antes que reactiva. El grupo considera que el desarrollo tiene que ser la

El Gobierno Local presenta oportunidades y características que lo distinguen y llaman a jugar este papel central en el desarrollo de las estrategias de prevención de la criminalidad:

La ampliación del foco de las preocupaciones en materia de políticas de seguridad más allá de la gran criminalidad y de los delitos de alto impacto, para incluir el abanico de las conflictividades que tienen lugar en los ámbitos familiar, vecinal y urbano. 2. Criterios de política pública a. Marco legal para la acción Organización territorial y seguridad ciudadana: derechos y deberes territoriales, armonía con el régimen municipal, planeación territorial y gestión integral del riesgo. Competencias: del alcalde, articulaciones con el nivel departamental, nacional, atribuciones, obligaciones, funciones (de obligatorio cumplimiento y optativas), atención al ciudadana. Policía; sinergias, competencias, articulaciones, organización. Órganos colegiados para la decisión (Consejos de Seguridad, Comités). Recursos (Fondos, recursos municipales). b. Rol del gobierno local y liderazgos Los gobiernos locales y el rol local: El involucramiento del poder local como actor destacado en los sistemas de seguridad pública y del enfrentamiento contra la violencia urbana, a través de componentes preventivos, es un aspecto muy reciente en el universo de las políticas públicas de este sector en la región. En este contexto, los gobiernos municipales se enfrentan con el reto de modificar la opinión pública a favor de la prevención, mediante estrategias integrales en las cuales se equilibren las respuestas a

·• Está cerca de la comunidad y conoce en profundidad los problemas que ella tiene. • Cuenta con la capacidad para hacer efectiva la participación de los miembros de la comunidad en el trabajo preventivo a partir de las redes de vinculación permanente. · • Puede convocar a otros programas o servicios vinculados a la seguridad ciudadana, así como también establecer la coordinación con los sistemas oficiales y judiciales. · • Puede establecer asociaciones positivas con los miembros del sector privado. • Es el punto de referencia para la mayor parte de los programas públicos de ejecución local. c. Desarrollo de herramientas locales: operación de las herramientas La decisión de estructurar instrumentos o sistemas de información como soporte tanto para el análisis y el monitoreo territorializado de las manifestaciones de violencia y criminalidad, como para la definición de políticas e intervenciones adecuadas a cada contexto específico. La creación de instancias de gestión descentralizadas y con un enfoque de corresponsabilidad, en la cual se permite la convergencia de esfuerzos de lo público, lo privado y lo comunitario. La instrumentalización de la política pública, como proceso, prácticas, manejo de la información, comunicación.

C M Y K

UNA PROPUESTA PARA LA COMPRENSIÓN Y EL MANEJO DE LA SEGURIDAD CIUDADANA 1. Enfoques de intervención

Comunitario: se logra mediante programas de movilización comunitaria para actuar sobre los factores críticos a nivel vecinal. Escolar: son programas que se focalizan en la violencia escolar y pueden introducir metodologías de mediación. b. Ámbito de la prevención situacional La prevención situacional implica la intervención sobre las características físicas y comportamentales que favorecen la ocurrencia de delitos de oportunidad, protegiendo -desde una acción focalizada- determinados lugares físicos o grupos de personas.

2. Tipos de política y ámbitos de intervención desde la prevención: un enfoque integrado y multi-nivel

Requiere un análisis estratégico de los sectores donde se concentran determinado tipo de delitos, en función de identificar las oportunidades favorables para la comisión de los mismos, así como también de individuos que presentan riesgos de ser víctimas de un delito. El objetivo final es reducir las oportunidades de cometer delitos o conductas violentas, mediante el mejoramiento de los espacios físicos, a través de la acción concertada con los habitantes del territorio.

primera línea de defensa para un sistema de seguridad colectiva que se tome la prevención en serio y añade que combatir la pobreza no sólo salvará millones de vidas sino que afianzará también la capacidad de los Estados para combatir el terrorismo, la delincuencia organizada y la proliferación. Lo que priorizan es la relación entre seguridad y desarrollo, el llamado 'poder blando', antes que la lógica exclusivamente guerrerista, el 'poder duro'. Por supuesto que también incluye en el abanico de respuestas, la seguridad biológica; prevenir la guerra dentro de un Estado y entre Estados; prevenir la propagación y utilización de armas nucleares, biológicas y químicas; la propagación de la delincuencia transnacional organizada; y en relación con el terrorismo – con nuevos aspectos, que incluyen la aparición de una red terrorista mundial y las posibilidades de utilización de armas nucleares, biológicas o químicas- lo sitúa como una amenaza para todos los Estados y para las Naciones Unidas en su conjunto. Considera críticamente que la ONU no ha hecho todo lo que puede hacer y... se insta a que establezcan una estrategia de lucha contra el terrorismo que respete los derechos humanos y el Estado de derecho -debe comprender medidas coercitivas cuando sean necesarias y crear nuevos instrumentos para ayudar a los Estados a conjurar esta amenaza en el plano interno-. Táger, Ana Glenda y González, Patricia, "Los dilemas de la Seguridad en Centroamérica: la dimensión de las amenazas y las respuestas institucionales", FLACSO Sede Guatemala, Ponencia presentada al Congreso de LASA, Washington, Septiembre 2001. Fisas, Vicenç, "Cultura de Paz y Gestión de Conflictos". Icaria-Antrazyt-Unesco, Barcelona, Abril, 1998.

Una política orientada a disminuir la violencia y la delincuencia necesariamente debe considerar estos factores en sus distintos niveles: • La modificación del contexto social, a través de políticas y programas sociales integrados – PREVENCIÓN SOCIAL. • La intervención en el entorno urbano, a través de la disuasión ambiental del potencial infractor - PREVENCIÓN SITUACIONAL. • La transformación del contexto político-institucional mejorando la calidad en las respuestas institucionales para ganar la confianza de las comunidades – PREVENCIÓN INSTITUCIONAL. a. Ámbitos de la prevención social Individual: se centra en la atención a las víctimas y se desarrolla en el ámbito familiar.

C M Y K

c. Ámbito de prevención institucional La prevención institucional se refiere a las acciones que apuntan a modificar las características y funciones del sistema institucional - que está conformado por estructuras jurídicas, políticas, administrativas y policiales - presentes en el nivel central y local y que inciden en el fenómeno de violencia urbana. En muchas ocasiones las entidades reaccionan inadecuadamente frente a determinados delitos. Así mismo establecen un determinado tipo de relación con la sociedad civil de mayor o menor cercanía y colaboración. Ejemplos de estas acciones son las reformas al sistema de justicia para hacer frente a la delincuencia urbana o el establecimiento de redes de atención social dirigidas a la atención de grupos poblacionales vulnerables.

Como la prevención no siempre da frutos, hay que contemplar hacer frente a las amenazas por medios militares y señala que la Carta de las Naciones Unidas establece un claro marco para el uso de la fuerza. Los Estados tienen derecho a la legítima defensa -Artículo 51-. Igualmente considera que el único que tiene mandato para actuar a título preventivo es el Consejo de Seguridad y considera debe adoptar en el futuro una actitud más proactiva. Igualmente enfatiza en la responsabilidad de proteger a los civiles de la violencia en gran escala, responsabilidad que recae primordialmente sobre las autoridades nacionales o subsidiariamente en la comunidad internacional -mediante operaciones humanitarias, misiones de observación, la presión diplomática y el uso de la fuerza, de ser necesario, aunque únicamente como último recurso-. ¿Cómo repensar la seguridad en el contexto de una democracia? Realizada la revisión analítico-conceptual anterior podemos decir que la seguridad es inherente a la existencia humana, porque implica ser capaz de responder a las situaciones que pongan en peligro la vida y la integridad en el presente y el futuro. Parte de la historia de la humanidad está orientada a dar respuesta a la seguridad, de manera individual o colectiva, incluida la propia organización social y política expresada en los Estados-Nación. Pero, la reflexión sobre el tema de la seguridad tendió a concentrarse de manera exclusiva en la seguridad de los Estados,

bajo la denominación de seguridad nacional, olvidando que tan importante como lo anterior y si se quiere el aspecto central de la seguridad son las personas que fueron y son la base de dichos Estados. Ahora bien, toda sociedad requiere un orden para que la convivencia entre sus miembros pueda desarrollarse. Pero en una democracia ese orden es democrático y necesita también de unos niveles de seguridad. Ahora bien, la seguridad está en relación con las amenazas que pongan en riesgo la vida en sociedad y esto es directamente proporcional a la vulnerabilidad que la misma tenga. Pretender niveles de seguridad total, es decir, de riesgo cero no es realista. Es decir, la búsqueda de seguridad se puede convertir en una utopía, en una obsesión, si no se concibe la seguridad como parte de un proceso social. El problema son dos grandes desviaciones al respecto, que a su vez reflejan dos concepciones políticas, filosóficas y de organización de la sociedad. De una parte, se desvió el tema de la seguridad a pensarla sólo en función del Estado y en esa medida, bajo las influencias de la llamada 'seguridad nacional', propia de la guerra fría, se consideró que el enemigo fundamental de los Estados del mundo occidental era el comunismo y bajo esta denominación se incluyó todo lo que oliera o se asemejara a protesta social, crítica al comportamiento del Estado y por supuesto terminó considerándose a los propios miembros de la sociedad como 'amenazas' para el Estado-nación. Esto derivó en América Latina en la oleada de dictaduras militares en los años 60 y 70 y la vigencia de 'estatutos de seguridad nacional' como eje central de la política represiva de los Estados. En segundo lugar, se desvió a considerar el tema de la seguridad en términos exclusivamente militares y entonces se consideró que la respuesta a los problemas de inseguridad era exclusivamente fortalecer el tamaño de las Fuerzas Armadas y organismos de seguridad del Estado y aumentar el gasto militar en detrimento del gasto social o de inversión. Y estas dos desviaciones continúan teniendo vigencia en el mundo de hoy, a pesar de que terminó la 'guerra fría' y supuestamente el enemigo comunista desapareció. En relación con el entendimiento de la paz hay una gran cantidad de equívocos. Casi podríamos señalar que hay tantas formas de darle contenido al concepto de paz, cuantos actores sociales con intereses diversos existen. Para unos, la paz es la eliminación de sus adversarios (por la supresión física o por la autoeliminación). Para otros, la paz es la consecución de sus utopías orientadoras. Para los de más allá, es la obtención de las reivindicaciones más sentidas y aplazadas históricamente. Y así, indefinidamente. Ver al respecto “Propositions pour la sécurité”, AGIR, Revue Generale de Stratégie, No 10, Paris, Printemps 2002. En esa medida es pertinente diferenciar analíticamente la paz como un estado deseable, que algunos asimilan a las utopías de la sociedad justa e igualitaria. De la paz entendida como eliminación de la violencia para la resolución de los conflictos

C M Y K

TIPOS DE AMENAZA A LA SEGURIDAD HUMANA sociales y personales. Lo cual quiere decir que cuando hablamos de paz no estamos haciendo referencia, en el mediano plazo, a la obtención de la sociedad deseable, sino a la no recurrencia a la violencia para dirimir conflictos. E implícitamente estamos señalando que los conflictos son algo inherente a las sociedades humanas y que por lo tanto no se trata de proscribir los conflictos, sino de buscar canales que posibiliten la tramitación y resolución de los mismos sin acudir a la violencia contra el otro. Ahora bien, la seguridad y la defensa (como mecanismos a través de los cuales se da respuesta a las amenazas o riesgos de seguridad, incluida la posibilidad del uso de la fuerza), pretenden prevenir, neutralizar o eventualmente enfrentar dichas amenazas y riesgos. Allí encontramos un punto de confluencia con la búsqueda de la paz (entendiendo como tal pero no de manera exclusiva) la utilización de mecanismos políticos y de negociación para tratar de neutralizar una amenaza al Estado y la sociedad (un grupo guerrillero, por ejemplo), buscando su transformación en un actor político. Es decir convertir a un actor extra-sistema en uno dentro del sistema. 2. Acerca de la sociedad civil Como se sabe, este es igualmente un concepto polisémico, no hay una definición consensuada sobre los alcances del término. En primera instancia, tal aproximación nos deja la sensación de que es un concepto y un término con un impacto “mediático” en una acepción que nos remite al uso indiscriminado y popularizado que se le ha dado en la opinión pública, produciendo con ello una imprecisión semántica que nos conduce a pensar en la sociedad civil frente a la categoría de Estado. En general podemos decir que la sociedad civil hace referencia al conjunto de organizaciones sociales existentes en un espacio social determinado que se han articulado alrededor de intereses particulares y que tienen un nivel de autonomía en relación con el Estado. Siguiendo a Bejarano, es necesario afirmar que la sociedad civil, aparece con fuerza en los procesos de paz de segunda generación, tipo México, Guatemala y Colombia, iniciados en la década de los noventa. El término 'sociedad civil', entonces, se ha convertido en una especie de muletilla que les resuelve problemas a los empresarios, periodistas, a algunas ONG y también a muchos analistas. Detrás de dicho término se mimetiza un debate académico, acerca del cual hay una extensa literatura, que hace referencia a la diversidad y heterogeneidad, que caracteriza a todas las sociedades contemporáneas y en especial las del llamado mundo en desarrollo. En cualquier realidad social tenemos sectores y grupos sociales, más o menos organizados, con problemas diversos, a veces parcialmente coincidentes, en la mayoría de los casos contrapuestos y enfrentados, porque reflejan diversas necesidades, expectativas y aspiraciones sociales. A esta realidad conflictiva y que se expresa organizativamente es a la que denominan 'sociedad civil', sin olvidar que bajo esta expresión 'unificadora' se esconde una realidad de visiones e intereses con frecuencia enfrentados y por lo mismo difícilmente representable por nadie. Dicho de otra manera, es muy difícil que alguien pueda realmente representar a

C M Y K

la sociedad civil y los debates al respecto tienen un sabor bizantino.

BOGOTÁ: A lo largo de cinco administraciones la ciudad ha dado pasos significativos en la consolidación de un modelo participativo de construcción de las condiciones de seguridad, a partir de entornos sociales y comunitarios.

La sociedad civil no es un campo idílico, es un espacio de conflictos y muchos de esos conflictos, se expresan bajo diversas modalidades de violencias. En la sociedad civil también hay 'guerreros' y a veces profundamente armados y en ocasiones también 'violentos'.

El fortalecimiento de los mecanismos de reconciliación, la creciente participación ciudadana y el sentido de corresponsabilidad tienen ahora a las localidades como escenario fundamental, y de ello dan cuenta el entramado de espacios y procesos institucionales con que ahora cuenta cada uno de los territorios administrativos en los cuales está dividido el Distrito Capital:

Esto tiene pertinencia a propósito del problema de la seguridad, la defensa y la paz, incluida las posibilidades de resolución del conflicto interno armado. Una reflexión más sistemática acerca de los entendimientos de la paz en: García Durán, Mauricio, “De la Uribe a Tlaxcala. Procesos de Paz", CINEP, Bogotá, 1992. Bejarano, Jesús, “El papel de la sociedad civil en el proceso de paz”, Bogotá, p. 289. Algunos sectores plantean que el gobierno es el representante único (legal y legítimo) de esa diversidad social, lo cual podría considerarse parcialmente cierto: no hay duda de la legalidad del mismo, pero sí se presentan interrogantes acerca de su legitimidad (quizá sería más próximo a la realidad hablar de una legitimidad parcial). Otros sectores, minoritarios sin duda, parecieran derivar de sus planteamientos que parte de esa sociedad la representa el gobierno y otra parte los actores armados irregulares (trátese de la guerrilla o los paramilitares). Ciertos académicos, dirán que esas movilizaciones sociales son una especie de montoneras que no tienen nada que decir y sí mucho que entrabar. Pero justamente se trata de comenzar a perfilar otra democracia, menos acartonada y formal que la realmente existente, que refleje más adecuadamente la diversidad de fuerzas sociales presentes y que sea un escenario de expresión de intereses contrapuestos y de construcción de acuerdos. Frente a la participación de la sociedad civil en temas de seguridad, defensa y paz (menos en este último) hay una fuerte tradición de sectores de izquierda a considerar la seguridad como un tema de la derecha política. Tradicionalmente hay palabras y campos de la acción humana que tienen una connotación ideológica preconcebida. Siempre se asignó, equivocadamente, a la derecha la eficiencia, la eficacia, así como se asignaba a la izquierda la organización, la participación, las transformaciones. Por esa distorsión la seguridad se consideró como un problema de la derecha y peor aún, de propuestas autoritarias. Esta es una de las razones, probablemente, por las cuales no existe una reflexión sistemática y generalizada acerca del tema y se ha dejado, el mismo, en manos de aquellos que la entienden solamente en la dimensión restrictiva de las libertades y derechos. Es necesario abordar con franqueza el tema de la seguridad. Un punto de partida es la dualidad aparente en que opera la acción del Estado sobre la sociedad: la mezcla de coerción y consenso,

Fuente: (CSH: 2003: 4), “Seguridad Humana Ahora” La inseguridad puede manifestarse como descripción de una situación dada o como representación de una situación percibida, que depende de la subjetividad del actor. La inseguridad se percibe de distinta manera, según el tiempo, el espacio, la clase, el género, la edad: para ciertas poblaciones, la inseguridad puede ser principalmente alimentaria o sanitaria, para otros se dará ante los riesgos de un desastre o frente a la delincuencia organizada. Para otros esta puede derivar de las manifestaciones de un conflicto bélico o de una amenaza terrorista que pone en peligro la vida o la integridad física o material. Es decir que, mientras para unos la inseguridad está asociada a derechos individuales, para otros esta puede estar vinculada al riesgo de la pérdida de los derechos colectivos.

Los Consejos Locales de Seguridad.

Los Pactos Locales de Seguridad.

Los Frentes de Seguridad Local.

Las Casas de Justicia.

Los Diagnósticos Locales de Seguridad.

Los Planes de Seguridad.

b. Seguridad ciudadana: ciudad de derechos –bien común-, nuevos enfoques. Seguridad ciudadana tiene que ver con seguridad de las personas y las comunidades. La seguridad se enfrenta a una realidad polimorfa de violencia (intrafamiliar, crimen organizado, de proximidad, juvenil, etc.). La seguridad ciudadana es, en primer lugar, un fundamento para el despliegue de las capacidades humanas, la libertad, la solidaridad y la creatividad de las personas, su integridad física, psicológica y social y el desarrollo personal y social de cada individuo o grupo de una sociedad. c. Seguridad ciudadana y seguridad pública (conceptos, énfasis, abordajes). Es necesario establecer la diferencia entre dos conceptos básicos: la seguridad ciudadana, y la seguridad pública, las cuales se distinguen por las temáticas que abordan y por los actores que participan en su producción. El énfasis de la seguridad pública corresponde a la acción de la Fuerza Pública y de las entidades de justicia (tribunales y penitenciarias). En cambio, la seguridad ciudadana está relacionada al tipo de problemáticas en las cuales pesan las instituciones locales de gobierno y sobre todo la sociedad civil, es decir, los ciudadanos, sus organizaciones sociales o barriales, y el sector privado.

C M Y K

que a su vez deriva en el cumplimiento de las funciones de garantizar el orden y la libertad. El Estado moderno debe tener el monopolio de la coerción en cabeza de sus instituciones militares y de justicia; éste fue el mecanismo creado por la modernidad para que la violencia de todos contra todos no regulara las relaciones entre los miembros de la sociedad; pero ese monopolio necesita legitimidad, es decir, aceptación social, lo que significa niveles importantes de consenso. Un Estado en estas condiciones puede garantizar un orden social, esto es seguridad y así los miembros de la sociedad pueden disfrutar de la libertad y hacer uso pleno de sus derechos. Pero la seguridad significa también aclimatar patrones culturales de convivencia ciudadana, como el respeto a la diferencia, solidaridad y un ambiente de inclusión social, lo que en las democracias modernas se conoce como seguridad democrática; la seguridad es resultado de comportamientos individuales y colectivos y no un producto de consumo que los expertos nos ofrecen.

Explicación de diagrama. Diagnóstico y respuesta (diagrama de dónde y cómo ocurren, teniendo en cuenta el tipo de delito y conflicto, los niveles de afectación –comunitario, ciudad y nacional-internacional) y el tipo de políticas conducente a su solución o contención. Factores causales de la violencia (Basado en categorías propuestas por Franz Vanderschueren, Junio 2000). Los de orden socio-cultural, situaciones que vulneran derechos económicos, sociales y culturales, tales como la discriminación cultural, racial, etaria y de género. Los de orden urbanístico que se refieren a las condiciones proclives al delito, tales como la falta de iluminación adecuada, abandono o deterioro de edificios, casas, parques y lotes sin construir. Así mismo los diseños habitacionales que pueden generar conflictos entre los vecinos. Los de orden político-institucional, que se refieren a aquellas características propias de las estructuras jurídicas, políticas, administrativas y policiales, presentes en el nivel central y local, que inciden en el fenómeno de violencia urbana. 2. Seguridad, conceptos y su impacto en las estrategias El concepto de seguridad aparece muy a menudo asociado principalmente con los temas de prevención y combate a las diferentes manifestaciones de la violencia y la criminalidad. Ya hace más de dos décadas, a nivel internacional, diferentes autores vienen abordando el tema desde una perspectiva que integra un conjunto más amplio de dimensiones. Buena parte de estas reflexiones se derivan del concepto de seguridad humana (PNUD, 1994) o su otra cara la de la sociedad del riesgo (Ulrick Beck, 1986).

C M Y K

La inseguridad puede manifestarse como descripción de una situación dada o como representación de una situación percibida. La primera depende de la vulnerabilidad de las personas y la comunidad a los diferentes riesgos que puede enfrentar, la segunda depende de la subjetividad del actor. La seguridad también es un derecho humano llamado de cuarta generación, tanto de los individuos como de las comunidades, para alcanzar una calidad de vida acorde a la dignidad de ciudadanos. En este sentido la seguridad no es sólo un valor jurídico, normativo o político sino también social, pues es la base del bien común de las sociedades para su desarrollo equitativo y justo para todos sus integrantes. La seguridad es uno de los pilares del buen gobierno y está en la base de la libertad y la igualdad para el desarrollo pleno y equitativo de las personas. a. Seguridad Humana Se define como: la “protección del núcleo vital de todas las vidas humanas de forma que se mejoren las libertades humanas y la realización de las personas. La seguridad humana significa proteger las libertades fundamentales, aquellas libertades que son la esencia de la vida. Significa proteger a las personas de situaciones y amenazas críticas (graves) y más presentes (extendidas). Significa utilizar procesos que se basen en las fortalezas y aspiraciones de las personas. Significa crear sistemas políticos, sociales, medioambientales, económicos, militares y culturales que, de forma conjunta, aporten a las personas los fundamentos para la supervivencia, el sustento y la dignidad.” (CSH: 2003: 4), “Seguridad Humana Ahora”.

Las políticas de seguridad deben orientarse contra todos los factores de inseguridad de la sociedad, los que amenazan al Estado en sí, como los que afectan de manera directa al ciudadano: guerrillas, paramilitares, delincuencia organizada y común y otros violadores de derechos humanos; incluso el Estado acude a mecanismo de excepción, como los establecidos en las Constituciones para estos casos, pero lo excepcional debe ser temporal. Estas políticas deben apuntar a prevenir y neutralizar de manera cuidadosa estos factores de riesgo y amenaza; no pueden ser indiscriminadas o simplemente reactivas y sin olvidar en ningún momento que la democracia se fundamenta en el respeto de los Derechos Humanos y por lo tanto las estrategias de seguridad deben estar basadas en el marco constitucional y el Estado de Derecho. Igualmente, no se puede olvidar que en sociedades como la nuestra, pobreza, desempleo, marginación, se convierten en 'amenazas' para el orden democrático al estimular, en algunas circunstancias, modalidades de violencia social. A no ser que se asuma que mecánicamente la legalidad produce legitimidad. Es necesario, por lo tanto, superar esa falsa disyuntiva de si la seguridad es un tema de la derecha o de la izquierda y entender que, democráticamente concebida, la seguridad es una necesidad para todos los miembros de la sociedad. Por todo lo anterior es importante, desde los sectores democráticos, entender que la seguridad como tal no es el problema, sino la manera como se entienda ésta y que no se puede dejar el tema de la seguridad en manos exclusivas de los sectores más autoritarios de la sociedad, lo que clásicamente se ha considerado la 'derecha' política. Las opciones políticas democráticas deben proponerle a sus sociedades alternativas acerca de cómo van a manejar el tema de la seguridad, tanto la ciudadana, como la pública y la nacional. Es decir, no hay una manera única de entender la seguridad, sino que la misma puede tener modalidades diferentes. De hecho el principal desafío con que cuentan los proyectos

políticos de izquierda es poder formular una política de seguridad y defensa no autoritarias y que al tiempo que le ofrezca garantías de seguridad a la sociedad lo hagan en el marco de lo reglado por la Constitución Política y las leyes. 3. La seguridad y la defensa en una democracia y la participación de la sociedad Evidentemente en el mundo contemporáneo y en el marco del Estado Social y Democrático de Derecho, la seguridad y la defensa nacionales deben estar íntimamente relacionados con la idea de seguridad democrática, entendida como “la condición en la que diversos grupos, comunidades, organizaciones sociales consideran que hay un ambiente idóneo para la convivencia ciudadana sin que exista peligro del poder de intimidación y amenaza de daño grave por parte de grupos criminales ni de ataque por grupos armados, en el que prima el respeto de los derechos económicos, políticos y sociales como lo pregonado en un Estado Social de Derecho y en el que no se presentan inseguridades políticas, sociales o económicas suficientemente riesgosas para la estabilidad sistémica, de tal manera que sientan que pueden actuar libremente en búsqueda de su propio desarrollo humano y de su progreso colectivo como una sociedad moderna y democrática”. Esto, requiere una Fuerza Pública (Fuerzas Militares y de Policía) que disponga de la capacidad militar disuasiva y preventiva suficientemente creíble y que sirva de garante para el conjunto de la sociedad. Pero, la seguridad y la defensa, en una sociedad democrática deben basarse en una nueva relación entre sociedad y Fuerzas Armadas, marcada por la cooperación, el respeto mutuo, la estricta sujeción a las normas constitucionales y legales. Por ello es importante propiciar la más amplia discusión con miras a asumir una concepción de seguridad y defensa democráticas, construidas con participación social y política amplias, que nos prepare para una democracia más incluyente y legítima y sobre todo para no caer en la miopía que no nos deje ver más allá del corto plazo, y olvidar que la vulnerabilidad contemporánea no se asocia solamente a aspectos militares. Sin duda el interés nacional, es la guía para la política de seguridad y defensa, pero en una sociedad democrática la definición y delimitación de éste debe ser, producto de un proceso democrático y no solamente de 'especialistas militares', aunque la contribución de estos últimos es importante. Es en la definición del interés nacional y en la precisión de la Agenda de Seguridad democrática que de allí se deriva (amenazas, riesgos y vulnerabilidades y cómo la política de seguridad y defensa los va a abordar) en que se debe materializar el proceso de participación social, tanto civil como militar. La prioridad en las sociedades modernas debe apuntar a lograr una resolución pacífica de los conflictos, en sus diversas dimensiones: ciudadana, pública y nacional. La seguridad ciudadana y la seguridad pública están íntimamente relacionadas con lograr que el trámite de conflictos en la vida cotidiana estén

C M Y K

LOS RIESGOS Y LA SEGURIDAD EN EL DISCURSO DE LAS CIUDADES Y CENTROS URBANOS Fernando Patiño Coordinador Naciones Unidas-Hábitat

PNUD-Talleres del Milenio, “Taller de Seguridad Democrática”, Mimeo, Bogotá, 2000, citado en: Vargas Velásquez, Alejo, “Las Fuerzas Armadas en el conflicto colombiano”, Intermedio Editores, Bogotá. mediados por prácticas no violentas, ya sea por mecanismos judiciales o extrajudiciales, pero legitimados socialmente. Si, como se acepta por la mayoría, el conflicto interno armado de larga duración que vivimos en Colombia, es una amenaza para la seguridad colectiva, se deben hacer todos los esfuerzos para su solución. Pero la gran equivocación de los sectores en el poder es suponer que el problema se resuelve sólo por la vía militar o con medidas represivas como los 'estatutos antiterroristas' o medidas excepcionales. Todo Estado puede contar con elementos excepcionales para responder a situaciones de ese carácter, pero éstas no pueden violar la Constitución, la Ley ni los tratados internacionales que se refieren al respeto de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario. Es verdad que un Estado tiene el derecho y el deber de fortalecer su capacidad militar, como un factor de disuasión tanto en lo interno como frente a hipotéticas amenazas externas, pero lo que es profundamente erróneo es creer que se puede renunciar a la dimensión política de la búsqueda de seguridad que es la negociación o la diplomacia (si se trata de problemas de seguridad externos). Por ello la búsqueda de la seguridad, en un caso como el colombiano, justamente pone en el primer lugar la solución política negociada del conflicto interno armado, porque una respuesta efectiva a un problema de seguridad es la respuesta política, que en el ámbito internacional es la diplomacia y en lo interno la solución negociada de los conflictos. La consolidación de una sociedad segura, apunta a resolver los problemas del desarrollo, como la pobreza, el desempleo, la marginalidad, que se pueden convertir en caldo de cultivo para distintas formas de violencia y de esta manera generar inseguridad. Por ello, la mejor manera de consolidar la seguridad en una sociedad es combinar adecuadamente, un Estado fortalecido en el marco del respeto absoluto a la Constitución y la ley, un estímulo permanente a la solución negociada de los conflictos y políticas que apunten a resolver los problemas del desarrollo de la sociedad. Y no caer en la tentación fácil, equivocada y con tintes autoritarios de los 'estatutos antiterroristas' y las medidas de corte represivo como prioridad. En las democracias contemporáneas, incluidas las de la región, viene consolidándose un procedimiento democrático que involucre la sociedad civil y los diversos sectores políticos en la definición de las amenazas y riesgos así como en la adopción de las respuestas en términos de estrategias de política. Esto ha llevado a la reciente tendencia de formular los denominados 'libros blancos' de la seguridad y la defensa que recogen estos ejercicios participativos. A pesar de los altos niveles de violencia presentes en la sociedad colombiana, es fundamental propiciar esta participación; al respecto debemos decir que la defensa de la democracia se da en

C M Y K

la medida que los ciudadanos se sientan vinculados realmente a la misma y sus políticas y en esa medida las apoyen, no sólo simbólicamente.

INTRODUCCIÓN La seguridad urbana como prioridad emergente para las ciudades

Hay que reconocer que al inicio del gobierno de Uribe Vélez durante la gestión de la Ministra Martha Lucía Ramírez, hubo un esfuerzo, limitado pero existente, de propiciar alguna participación de académicos, algunos sectores gremiales. Con ellos se consultó el documento inicial de la política pública y se buscó sus opiniones al respecto. Pero es mucho lo que hay que avanzar en esta dirección. 4. Identificación de actores en términos de seguridad (un mapa de la seguridad) Desde la teoría, el concepto moderno de seguridad es, como dice Eduardo Balbi, “amplio, complejo y abarcativo, y no sólo está referido a la conservación de la vida frente a los ataques de la delincuencia, el terrorismo, el narcotráfico y el crimen organizado”. Balbi, Raúl Eduardo. (2008) “Prospectiva y seguridad: la capacidad de anticipación y su impacto en la gestión de riesgos”, en: Memorias del seminario internacional Desafíos de la seguridad nacional en el nuevo milenio, Quito, Escuela Politécnica del Ejército, p. 17. No hay duda que en Colombia las principales amenazas siguen ligadas al conflicto interno armado. Adicionalmente un riesgo y/o amenaza para la seguridad en el mundo contemporáneo lo constituyen el terrorismo y el narcotráfico. Se pueden considerar, por así decirlo, subproductos de la globalización evolucionaron en una época en la que desregulación financiera había creado vastos fondos de riqueza en paraísos fiscales y el crimen organizado había adquirido carácter global como tales, su ámbito de acción no se reduce a un solo país, su organización y praxis son reflejo de la conectividad entre los países, por lo que la acción en algún país tendrá (en algún momento) efecto en otros. Además, debe tenerse en cuenta que no disponen de un escenario espacial delimitado, por el contrario, funcionan a base de una estructura reticular que impide que la acción directa resulte difusa a la hora de buscar resultados.

La inseguridad, una problemática global. El crecimiento de la delincuencia y la violencia en las ciudades se ha convertido en las últimas décadas en un problema de gran relevancia en todas las latitudes, impactando negativamente la gobernabilidad urbana y la calidad de vida de sus habitantes, especialmente de los sectores con mayores índices de pobreza. En este aumento de la criminalidad y victimización urbana convergen un conjunto de factores sociales, económicos e institucionales que se amplifican con el crecimiento de los crímenes transnacionales y del crimen organizado internacional, cuya expresiones más agudas son el tráfico y el abuso de drogas ilícitas, la trata de personas y el contrabando de armas. Los altos niveles de criminalidad repercuten negativamente en la percepción de seguridad que tiene la ciudadanía. La violencia y la victimización han generado cada vez más temor entre los y las habitantes de las ciudades, incluso en aquellas situaciones en donde se logran disminuciones significativas en la actividad delictiva. Y como consecuencia de ello, se incrementa la exigencia de respuestas cada vez más severas en materia judicial y de control, así como las presiones por privatizar y segregar, más aún, el espacio público en favor de las modalidades de seguridad privada. Relación entre victimización y percepción de seguridad; situación actual Colombia respecto de América Latina.

DESDE LA PREVENCIÓN, UN ABORDAJE INTEGRAL Actualmente las ideas más comunes sobre la seguridad están relacionadas con el respeto a la integridad física y el temor a que ella sea violentada, ya sea en la privacidad del hogar, en el barrio donde se vive, en los lugares de tránsito o en la ciudad que se habita. Sin embargo, la seguridad no es la mera ausencia de agresión o temor, ya que el valor de la seguridad apunta a la certeza de ser respetado en tanto individuo, en la integridad física, psicológica y social (el derecho a la ciudad) Los nuevos enfoques de la seguridad que se proponen van más allá de las múltiples formas de violencia y delincuencia. De hecho, la seguridad es en primer lugar un fundamento para el despliegue de las capacidades humanas, la libertad, la solidaridad, la multiculturalidad y la creatividad. En la seguridad se juega no sólo la vida de la persona individual, sino igualmente la de la sociedad y de la ciudad. Crimen y violencia Fenómeno multi-causal y multi-dimensional: factores causales de la violencia; interpretación multicausal del fenómeno.

Estados Unidos conciben de la siguiente manera al terrorismo: “…la definición estatutaria que el gobierno de Estados Unidos utiliza para llevar una estadística sobre el terrorismo internacional es tan buena como cualquier otra: para dicho propósito terrorismo significa 'violencia premeditada, que responde a motivaciones políticas y perpetrada contra blancos no combatientes por grupos subnacionales o agentes clandestinos, normalmente con la intención de ejercer influencia sobre una audiencia'. Esta definición posee cuatro elementos principales. El primero, premeditación, significa que deben una intención y decisión previas para cometer un acto que calificaría como terrorismo según los criterios restantes… El segundo elemento, motivación política, excluye a la violencia criminal motivada por ganancia monetaria o venganza personal… El tercer elemento, que los blancos son no combatientes, significa que los terroristas atacan

C M Y K

a personas que no pueden defenderse a través de la devolución de violencia… El cuarto elemento, que los perpetradores son grupos subnacionales o agentes clandestinos, constituye otra diferencia entre terrorismo y operaciones militares normales”. Esto significa que USA, entendiendo esta problemática, no ha renunciado a su “prerrogativa” de intervenir de alguna u otra manera en la conducción y las maneras de enfrentar estas amenazas. Es más, su estrategia de guerra preventiva –con todo lo discutible que pueda ser-, lo único que plasma es la orientación de la política exterior hacia la intervención directa allí donde fuere necesario. A diferencia de la lucha contra el comunismo, EEUU se vale de sus propios medios (militares, políticos y económicos) para hacerle frente a estas amenazas, al tiempo que busca propiciar de manera indirecta las alternativas de lucha en cada país –especialmente en sus aliados-. Adicionalmente es necesario establecer una jerarquización de amenazas y/o riesgos. No hay duda que, en el mundo rural las actividades ligadas al conflicto interno armado, el narcotráfico y el terrorismo, adelantadas tanto por grupos guerrilleros y paramilitares, son las principales fuentes de amenaza y riesgo, en segundo lugar, estarían otras actividades delincuenciales adelantadas por grupos de delincuencia organizada. En el mundo urbano, si bien el riesgo de hechos terroristas llevados a cabo por diversos tipos de actores es un riesgo alto, igualmente lo es la actividad de la delincuencia organizada y de grupos ligados a las actividades del narcotráfico y otras modalidades de delincuencia menos estructuradas. Los recursos de poder de los actores de seguridad –o inseguridadserían: su legalidad, legitimidad, información, estructura organizativa, conocimiento del entorno, capacidad de respuesta –anticipatoria o reactiva-. Para la identificación y análisis de los actores se hace necesario estudiarlos y clasificarlos en términos del papel social que cumplen y los proyectos que tienen. Así mismo, hay que identificar los actores con referencia a su identidad, diferencias, tensiones, capacidad de alcanzar sus objetivos. Entre los actores que consideramos necesario destacar tenemos los siguientes: A. Actores institucionales, actores políticos y sociales, que no sólo cuentan con legalidad y legitimidad, sino que adicionalmente tienen estructuras organizativas, información y conocimiento del entorno y capacidad de respuesta. Son las principales fuentes de seguridad. Gray, John. Al Qaeda y lo que significa ser moderno. (2004). Barcelona: Ediciones Paidós. Pp. 13-14. Pillar, Paul R., “Las dimensiones del terrorismo y del contraterrorismo”, en Russel D. Howard y Reid L. Sawyer, Terrorismo y Contraterrorismo. Comprendiendo el nuevo contexto de la seguridad, Instituto de Publicaciones Navales del Centro Naval, Buenos Aires, 2006. Fuerzas Militares: constitucionalmente, las FFMM tendrán como finalidad primordial la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional. Las

Fuerzas Militares están conformadas por el Ejército, la Armada Nacional y la Fuerza Aérea. La más grande particularidad de las Fuerzas Militares, es que el Ejército en especial, surgió y se consolida más en función de la seguridad interna, que de las amenazas externas. Igualmente debemos mencionar que cada una de las fuerzas componentes de las Fuerzas Militares tiene su propia organización de inteligencia. Policía Nacional: La Constitución en su Artículo número 218 define a la Policía Nacional como Un cuerpo armado permanente de naturaleza civil, a cargo de la nación, cuyo fin primordial es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz. La Policía Nacional, igualmente, tiene dos organismos de inteligencia la DIPOL –se ocupa más de la inteligencia política- y la DIJIN –encargada más de la inteligencia criminal-. Departamento Administrativo de Seguridad (DAS): La Misión del DAS es producir información privilegiada, conocimiento que produzca acción y proveer insumos al Presidente de la República para la toma de decisiones y la formulación de políticas relacionadas con la seguridad interior y exterior del Estado. Constitución Política de Colombia, Artículo 217. Fuente: www.das.gov.co Es el decreto 643 de 2004 el que modifica las atribuciones del DAS, quedando de la siguiente manera: El Departamento Administrativo de Seguridad tiene como objeto primordial la formulación y adopción de las políticas, planes generales, programas y proyectos del Sector Administrativo. En desarrollo de su objeto el Departamento Administrativo de Seguridad producirá la inteligencia que requiere el Estado, como instrumento de Gobierno para la toma de decisiones y la formulación de políticas relacionadas con la seguridad interior y exterior del Estado, de conformidad con lo preceptuado en la Ley y la Constitución Política de Colombia, (artículo 1). Como funciones generales tiene las siguientes: El Departamento Administrativo de Seguridad tendrá, además de las funciones que determina el artículo 59 de la Ley 489 de 1998, las siguientes: 1. Producir la Inteligencia de Estado que requiere el Gobierno Nacional y formular políticas del sector administrativo en materia de inteligencia para garantizar la seguridad nacional interna y externa del Estado colombiano. 2. Participar en el desarrollo de las políticas diseñadas por el Gobierno Nacional en materia de seguridad. 3. Obtener y procesar información en los ámbitos nacional e internacional, sobre asuntos relacionados con la seguridad nacional, con el fin de producir inteligencia de Estado, para apoyar al Presidente de la República en la formulación de políticas y la toma de decisiones. 4. Participar en la elaboración de la Agenda de Requerimientos de Inteligencia de Estado propuesta por el Presidente de la República. 5. Dirigir la actividad de inteligencia estratégica de Estado en el ámbito nacional e internacional. 6. Coordinar el intercambio de información y cooperación con

C M Y K

otros organismos nacionales e internacionales que cumplan funciones afines. 7. Adelantar acciones de contrainteligencia tendientes a proteger los intereses del Estado, frente a actividades hostiles de origen interno o externo. 8. Realizar los estudios de seguridad y confiabilidad de los altos funcionarios del Gobierno Nacional. 9. Coordinar con el Ministerio de Relaciones Exteriores y demás instituciones del Estado la fijación de la Política Migratoria. 10. Ejercer el control migratorio de nacionales y extranjeros y llevar el registro de identificación de extranjeros. 11. Ejercer funciones de Policía Judicial, en coordinación con la Fiscalía General de la Nación, para investigaciones de carácter criminal, relacionadas con la naturaleza y finalidad institucionales. 12. Llevar los registros delictivos y de identificación nacionales, y expedir los certificados judiciales, con base en el canje interno y en los informes o avisos que deben rendir oportunamente las autoridades judiciales de la República. 13. Actuar como Oficina Central Nacional, OCN, de Interpol en el intercambio de información, asistencia recíproca, con arreglo a las prescripciones y estatutos de la misma. 14. Brindar seguridad al Presidente de la República y su familia, Vicepresidente y su familia, Ministros y ex Presidentes de la República; la información relacionada con su seguridad tiene reserva legal. 15. Formar y especializar a los funcionarios del Departamento y aspirantes, en su Academia, y a otros funcionarios del Estado, de gobiernos extranjeros u organismos multilaterales, en desarrollo de una cultura integral de inteligencia de Estado y de cooperación internacional. 16. Las demás que le asigne la ley. Seguridad Privada: El decreto 356 de 1994 (de febrero 11) expide el Estatuto de vigilancia y seguridad privada, que en su Artículo 2, entiende los servicios de vigilancia y seguridad privada como las actividades que en forma remunerada o en beneficio de una organización pública o privada, desarrollan las personas naturales o jurídicas, tendientes a prevenir o detener perturbaciones a la seguridad y a la tranquilidad individual en lo relacionado con la vida y los bienes propios o de terceros y la fabricación, instalación comercialización y utilización de equipos para la vigilancia y seguridad privada, blindajes y transportes con este mismo fin. Partidos Políticos: Los partidos políticos son entendidos tradicionalmente como fuerzas políticas organizadas que agrupan ciudadanos de una misma tendencia política, con miras a movilizar la opinión sobre un cierto número de objetivos y participar del poder o influenciar su ejercicio para realizarlos. Para el caso que nos ocupa es importante destacar el rol que tienen los partidos políticos en la elaboración y aprobación de la agenda legislativa que afecta la seguridad e igualmente su papel como canalizador de inquietudes sociales alrededor de las percepciones de seguridad de los ciudadanos.

Grupos de Interés: Al interior de la sociedad civil y como parte componente de la misma están los grupos de interés o de presión, que son operativamente un conjunto de individuos o personas con un elemento referencial que los une (problemas de interés común, aspiración común) y que buscan a través de uno o varios canales de participación, incidir para que las decisiones públicas, favorezcan sus intereses en relación con otros grupos. B. Actores ilegales, que si bien no disponen de legalidad, si pueden disponer de apoyos locales, de estructuras organizativas, de información y conocimiento de los contextos con los cuales pueden producir daño. Grupos Guerrilleros: tanto las FARC como el ELN son organizaciones que cuentan con una larga historia de actividad subversiva y militar contra el Estado y contra la sociedad y si bien su principal campo de acción es el mundo rural, siempre han contado con presencia en el mundo urbano ya sea a través de redes de apoyo o urbano, comando especializados o más recientemente con grupos de milicianos. Los grupos paramilitares: La formación de estos grupos se da manera ascendente durante la década de 1980 bajo la figura de autodefensas que sustentaban la necesidad de hacer frente al poder de la guerrilla y al aumento de sus capacidades de control territorial. Sin embargo, el escenario en el que encontramos dicha formación se presenta mucho más complejo y con la interacción de actores que pretendían, además de la lucha contrainsurgente, generar dinámicas que les permitieran conservar sus intereses intactos frente a procesos que se estaban generando a nivel nacional, como los acuerdos de paz y la apertura del sistema político. Los grupos armados emergentes son un fenómeno persistente y creciente en el país. Conformados por residuos de los anteriores grupos paramilitares, por grupos no desmovilizados y por nuevas bandas delincuenciales. La característica común a todos ellos es que su principal motivación es obtener ganancias del narcotráfico y sustraer rentas de una gran variedad de actividades ilícitas. A diferencia de los anteriores grupos paramilitares, ya desmovilizados en su mayoría, las bandas emergentes no tienen una dinámica contrainsurgente y no tienen como objetivo importante el de ser una fuerza de contención de los grupos guerrilleros. Usamos aquí algunos elementos de nuestro artículo: VARGAS VELASQUEZ, Alejo, "Los partidos políticos colombianos en la transición: entre el clientelismo y el tecnocratismo", en Constitución Política y Reorganización del Estado, Varios Autores, Universidad Nacional-Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales-Universidad Pedagógica y tecnológica de Colombia, Santafé de Bogotá, 1994. Quermonne, Jean-Louis, "Les régimes politiques occidentaux", Editions du Seuil, Paris, Février, 1986. Coyuntura de Seguridad. Boletín No. 20. Fundación Seguridad y Democracia. Abril de 2008, p. 5.

Perspectivas de la Seguridad: ¿Cómo vemos el problema de la Seguridad desde diferentes ángulos? Segunda Parte

C M Y K

Grupos de delincuencia organizada: son organizaciones –formales o informales- que tienen una finalidad delictiva en su actuar –especializada o de amplio espectro- y la búsqueda del lucro personal es su principal y casi única motivación; normalmente están conformadas por delincuentes profesionales que deciden actuar conjuntamente para potenciar sus capacidades y minimizar sus riesgos. Concluimos este apartado señalando que un buen análisis del mapa del sector seguridad, parte de identificar y precisar los actores que allí inciden y esto es fundamental para poder definir las estrategias de relacionamiento posible, en términos de seguridad.

la Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz, Paz Colombia, los Grupos de Empresarios por la Paz, la Red de Universitarios por la Paz,(REDUNIPAZ), Planeta Paz y la creación de varias Comisiones Independientes de colombianos (Comisión de Conciliación Nacional, Comisión Facilitadora Civil) que han buscado cumplir papeles de aproximación, facilitación o de buenos oficios entre el gobierno colombiano y las organizaciones alzadas en armas. Igualmente, se han creado legalmente espacios institucionales para posibilitar esta participación, como lo es el Consejo Nacional de Paz. Todo lo anterior es un indicativo de que tampoco este campo problemático de la sociedad colombiana actual se ha podido sustraer a la demanda social de participación. El debate, sin embargo, es acerca del cómo y el alcance de la misma.

5. Sobre la participación social en los procesos de paz Uno de los campos en los cuales la demanda de participación adquirió relevancia en los últimos decenios en Colombia es el de los procesos de superación negociada del conflicto interno armado. Tradicionalmente se han tenido grandes debates acerca de quiénes son los actores dentro del proceso de negociación de un conflicto interno armado y las posiciones han estado girando desde las más tradicionales que consideran que los únicos actores son los armados (organizaciones guerrilleras; Estado y grupos paramilitares o de autodefensas), en la medida en que ellos tendrían la representación de la sociedad o por lo menos algún tipo de esa representación; una posición intermedia es aquella que dice, la sociedad es un actor importante y debe participar pero solamente dando elementos de análisis o exponiendo sus problemas para luego ser considerados entre los actores relevantes, que siguen siendo los armados; una tercera, es la que plantea que negociar un conflicto interno armado es de alguna manera introducir reformas importantes en una sociedad y en esa medida el proceso de negociación no puede limitarse a los actores armados, sino que debe involucrar al conjunto de la sociedad que debe participar, combinando las modalidades representativas y las directas en el proceso. La sociedad colombiana en su rica y creadora diversidad ha venido contribuyendo a explorar caminos de negociación y de paz. En primerísimo lugar, denunciando los atropellos contra la población civil no combatiente: llámense asesinatos selectivos, secuestros, desapariciones, masacres, detenciones ilegales, en fin, violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario. Pero también ha ayudado a explorar caminos de negociación con los actores del conflicto armado, a construir escenarios, crear comisiones de facilitación y aproximación, proponer agendas, en el entendido que la solución al conflicto interno armado, que tanto dolor ha causado a los colombianos debe transitar caminos de solución política negociada. Debemos considerar como elemento positivo la creación en los 90 de movimientos que desde la sociedad civil colombiana buscaban estimular las condiciones propicias para el inicio de un proceso de solución negociada al conflicto armado. Dentro de ellas hay que señalar a la Red de Iniciativas Ciudadanas por la Paz,

Dentro de este marco se inscribieron los encuentros de miembros de la sociedad colombiana con representantes de la insurgencia colombiana, tratando de encontrar aproximaciones para impulsar un proceso de conversaciones con amplia participación social. También la presencia de sectores de la sociedad civil en la Mesa de conversaciones con los paramilitares en Santafé de Ralito, ya sea para exigir transparencia en el mismo, para presionar por el tema de verdad, justicia y reparación y, por supuesto, para dar testimonio de la voluntad de reconciliación, siempre y cuando los actores de violaciones graves a los derechos humanos y al DIH estén igualmente dispuestos a hacerlo. Como constatación general podríamos decir que existía en ese momento una mayor preocupación por la dinámica del conflicto interno armado y una mayor sensibilización hacia la búsqueda de salidas políticas negociadas al mismo. Aunque es pertinente anotar que muchas de estas opiniones se deben probablemente a una percepción acerca de los costos crecientes del conflicto armado, pero no ha existido todavía una seria reflexión sobre los costos de la negociación política. Igualmente, hay crecientemente sectores de la sociedad que creen sinceramente en una salida militar a la confrontación armada y apoyan salidas de confrontación, expresadas en simpatías o apoyos a los grupos de autodefensa. Estos sectores seguramente estarían en disposición de una cooperación activa con políticas públicas de seguridad y defensa. Las barbaridades sin fin de nuestro conflicto interno armado, generan desconcierto, dolor e impotencia, que llevan a diversas actitudes en los colombianos: la mayoría adopta posiciones radicales y cree que definitivamente la única salida que dejan los grupos armados al margen de la ley es la utilización de la fuerza del Estado, es una posición comprensible; otro sector entró en una actitud de perplejidad, de no saber qué hacer y de considerar que lo único es contemplar el comportamiento, cada vez más agresivo de las partes enfrentadas, en fin, otros probablemente entran en un pesimismo total, en la medida en que no ven ninguna salida a ese laberinto de la guerra. Pero, en medio del desconcierto es necesario pensar en qué se puede y se debe hacer desde la civilidad, sobre todo cuando racionalmente es claro que este tipo de conflictos armados difícilmente se resuelven militarmente a favor de nadie y sí los

C M Y K

pierden todos los miembros de la sociedad y terminan inevitablemente en la mesa de negociación. Desde mediados de los 90 se dio un movimiento muy importante de diversos sectores de la sociedad colombiana por tratar de ayudar a encontrar caminos para buscar la salida del conflicto armado. Unos seguramente con más entusiasmo, rayando a veces en la ingenuidad, que conocimiento; otros, convencidos que en un conflicto armado de este tipo el papel de la sociedad civil es fundamental, porque ellos son los que pagan los mayores costos de la confrontación; unos convencidos que la participación de terceros es fundamental en la solución de conflictos de esta naturaleza. Vimos algo extraordinario, que sectores diversos y a veces contrapuestos se ponían de acuerdo a favor de la paz negociada: empresarios, sindicalistas, movimientos por la paz, ONG, académicos, periodistas, dirigentes sociales. Era la diversidad social y política colombiana que se juntaba para todos a una jalonar para el mismo lado. Eso permitió movimientos tan importantes como el Mandato Ciudadano por la Paz, movilizaciones sociales, etc. La culminación de ese gran proceso, aunque en otro contexto político, van a ser las marchas contra el secuestro, contra la guerrilla y por la paz del primer semestre del 2008. Algunos de estos sectores podrían estar dispuestos a cooperar con políticas públicas de seguridad y defensa (otros normalmente la cuestionan), pero podrían estar prestos a apoyar políticas públicas para la búsqueda de la paz a través del diálogo, siempre y cuando tuvieran un formato y un punto de llegada precisos. Cuando se concretó un proceso de conversaciones en el gobierno Pastrana, no sólo se marginó a la sociedad civil, sino que sólo sirvió para alimentar la guerra y no para avanzar en la paz. Pero, todos aprendieron en este período del gran voluntarismo anterior, que no es tan sencilla la solución, que priman los intereses de las partes antes que comportamientos que busquen el bien general, que los armados buscan utilizar a los civiles para justificar sus actitudes bélicas, que la paz no se puede volver una bandera partidista. En fin, que se debe andar de manera más precavida y con un sano escepticismo. En una palabra que no se puede ser ingenuo. Mauricio García lo denominó movimiento por la paz y hace un amplio estudio a propósito del mismo, en García Durán, Mauricio, “Movimiento por la paz en Colombia, 1978-2003”, Bogotá, UNDP-CINEP-Colciencias, 2006. Los dos procesos de negociación que se intentaron en el pasado gobierno mostraron diseños y alcances diferentes a ese respecto. En el caso del proceso de diálogo y negociación con las FARC-EP, los mecanismos establecidos fueron una Mesa Central de Negociación y una Comisión Temática Paritaria, con representación, desde el lado del Estado, de algunos sectores de la sociedad colombiana (universidades, empresarios, Consejo Nacional de Paz, medios de comunicación, artistas, autoridades regionales y locales). Esta Comisión Temática fue la encargada de organizar las Audiencias Públicas, considerado el mecanismo de participación social y política por excelencia, en las cuales los

C M Y K

colombianos expondrían sus problemas, análisis o propuestas de solución, que deberían ser recogidas y sistematizadas por la Comisión Temática para llevarlas a la Mesa de Negociación. Estas Audiencias Públicas fueron o bien temáticas, o por grupos sociales específicos y algunas tuvieron el carácter de Especiales (hay un diseño de participantes y de uso del tiempo más amplio) o Generales. La crítica que se hizo a las Audiencias, y en buena medida al proceso de búsqueda de la solución política negociada, fue sobre el alcance de la participación, por cuanto se considera que en las mismas sólo se planteó una participación informativa y no hubo posibilidades, de una participación deliberativa y menos de carácter decisorio. En el caso del proceso con el ELN la participación de la sociedad parece, en teoría, tener un mayor protagonismo y alcance. No solamente en los acercamientos iniciales, que fueron la reunión de Maguncia (Alemania), el Encuentro por el Consenso Nacional de Ginebra (Suiza), así como en la Reunión de La Habana (Cuba), sino en el mecanismo previsto de participación en la negociación es el de la denominada Convención Nacional, entendida ésta como un proceso y un espacio (nacional, regional y temático) de participación de la diversidad social colombiana, incluido el Estado y la insurgencia guerrillera, para adelantar el análisis y discusión de los problemas nacionales relevantes y buscar la construcción de consensos o identificación de disensos, que permitan ir prefigurando las alternativas de respuesta a los mismos. En teoría esta propuesta de participación parece atractiva, pero hay evidentemente interrogantes en varias direcciones y en especial acerca de los alcances que tendrá este mecanismo de participación social y política sobre el proceso de negociación en su conjunto con el ELN. Se trata de precisar si la Convención Nacional es el escenario fundamental de la negociación o solamente uno que produce insumos (cuyos alcances son inciertos) para una Mesa Bilateral entre Gobierno y el ELN. Lo importante a resaltar es que el discurso y la demanda de la participación también permeó, y de qué manera, la búsqueda de salidas a este problema relevante de la sociedad colombiana y cada vez hace más carrera la idea que no se puede aceptar que los actores armados sean los únicos que decidan las reformas que la sociedad colombiana requiere hacia el futuro y de manera un poco más extrema, que los actores armados no pueden negociar a los desarmados.

Debate: La violencia con las mujeres exige análisis de impactos diferenciados. ¿Por qué no disminuyen los guarismos sobre violencia a las mujeres? El reto es poder contar con una política de seguridad que incluya la perspectiva de género. El tema de seguridad para la mujer no se ha interiorizado: por su condición de mujer, por su rol familiar, solas o como cabeza de familia. La política de seguridad democrática del gobierno de Uribe no interioriza el tema de las mujeres, lo que aparece es el tema de la familia. El conflicto armado ha llevado a la disminución de hombres y las mujeres cumplen doble papel, lo que lleva a profundizar la pobreza y cada vez se invisibiliza el rol que debe asumir la mujer en torno al conflicto. Hay algunas dinámicas que hay que tener en cuenta. Por ejemplo, la Corte Constitucional acertó con el auto 092. Es un instrumento fundamental en relación con el conflicto armado, por ejemplo, reconoce la mujer en situación de desplazamiento y víctimización: delitos contra las mujeres, donde sus derechos son doblemente vulnerados; el proyecto de Seguridad Humana de Medellín incluye la perspectiva de género. Hay algo muy sutil, cuando se incluye la perspectiva de género de hecho se excluyen otros sectores. Pensar en seguridad para las mujeres implicaría también pensarla para niños, ancianos, discapacitados. Esta situación señala como los desarrollos de política de seguridad tienden a homogenizar. ¿Qué dispositivos hay frente a otras variables como etnia, etc.?La lucha por posicionar y reivindicar intereses de determinados grupos sociales, en últimas, excluye a otros grupos. Esta reflexión nos lleva también a pensar en la necesidad de una política de seguridad en forma diferenciada. En conclusión, hay que diferenciar conceptos como feminismo y género: la propuesta es hablar desde feminismo la primera permite hablar desde la diferencia y la segunda, género es una invención que da cabida a todo. Hay que jerarquizar. En lo conceptual, cuáles son los sujetos que se protegen. Es necesario un enfoque de derechos humanos, sociales y sexuales. Las mujeres como sujeto de protección del Estado, como ciudadanas. Interrogantes: ¿Qué protege la Política de seguridad? ¿Qué plantear más allá del Estado? ¿Qué papel juegan las iglesias, los poderes económicos? ¿A quién se le demanda protección? ¿Qué plantea el movimiento social de mujeres al respecto?

Ciertos analistas dirán que esas son montoneras que no tienen nada que decir y sí mucho que entrabar. Pero justamente se trata de comenzar a perfilar otra democracia, menos acartonada y formal que la realmente existente, que refleje más adecuadamente las verdaderas fuerzas sociales presentes y que sea un escenario de expresión de intereses contrapuestos y de construcción de acuerdos. Que ayude a definir qué paz queremos, porque este no es un ejercicio exclusivo de las elites dirigentes, sino producto de una construcción social.

C M Y K

REFERENCIAS Analía, Aucía. Revisión de aspectos jurídicos y propuestas de transformación referidos a la violencia de género en la región, en: FALÚ, Ana y SEGOVIA, Olga (Editoras). Ciudades para convivir: sin violencias hacia las mujeres. Debates para la construcción de propuestas. Ediciones SUR, Santiago de Chile. 2007. Carcedo, Ana. Políticas Públicas sobre violencia contra las mujeres: necesidad urgente de balances estratégicos. Ponencia presentada en la “Conferencia Centroamericana y del Caribe reducción de la pobreza, gobernabilidad democrática y equidad de género”. Managua, 2002.

los derechos humanos de las mujeres, en: FALÚ, Ana. Mujeres en la Ciudad. De violencias y derechos. Red Mujer y Hábitat de América Latina, Ediciones SUR. Santiago de Chile, 2009. Tamayo, Giulia. Seguridad Ciudadana con enfoque de género. Ponencia presentada en la “Conferencia Centroamericana y del Caribe reducción de la pobreza, gobernabilidad democrática y equidad de género”. Managua, 2002. Urgell G, Jordi. La Seguridad (Humana) en Centroamérica: Retorno al Pasado? Revista CIDOB d'Afers Internacionals, 2006. Número 76, p. 143-158.

Comission on Human Security (2003). Human Securrity Now, New York. De la Cruz, Carmen. Seguridad de las mujeres en el espacio público: aportes para las políticas públicas. Defensoría del Pueblo. (2002). La niñez en el conflicto armado colombiano. Boletín Niñez, 8. Estrada, A., Ibarra, C., Sarmiento, E. (2003). Regulación y control de la subjetividad y la vida privada en el contexto del conflicto armado colombiano. Revista de Estudios Sociales, 15. Jonasdotir, Anna C (1993). El poder del amor, ¿Le importa el sexo a la democracia?, Madrid, Ediciones Cátedra. Lacruz, Tito. Haciendo de la Violencia Familiar un asunto público. La experiencia en Quebec, Canadá. Temas de Coyuntura/55 (Junio 2007). Massolo, Alejandra. Análisis y propuestas para la acción de los gobiernos locales en la seguridad de las mujeres en las ciudades, en: FALÚ, Ana y SEGOVIA, Olga (Editoras). Ciudades para convivir: sin violencias hacia las mujeres. Debates para la construcción de propuestas. Ediciones SUR, Santiago de Chile. 2007 Mejía Molina, Diana. Efectos para Colombia de los debates en torno a la seguridad del Estado y a la seguridad humana. CS. Revista en Ciencias Sociales, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad ICESI. No. 3. Enero. 2009.

Es un análisis crítico desde la perspectiva feminista y de deconstrucción del enfoque de la política de Seguridad Democrática. La autora plantea que los Estados apuntan a reproducir lo socio-sexual y patriarcal, subordinación y agresiones que marcan realidades distintas y el Estado colombiano no es un factor de seguridad, es más bien factor de impunidad y se reproduce a través de la normatividad. ¿Cuál es el sujeto que se protege en las políticas de Seguridad Democrática? Es el sujeto del ámbito público y no el sujeto del ámbito privado, tal es el caso de las mujeres. Las políticas de seguridad protegen al Estado y sus amigos. Y surgen preguntas como: ¿cuál es la racionalidad de que se haga más énfasis en unas regiones que otras? ¿Qué ha pasado con la política de Seguridad Democrática y las mujeres? Por estadísticas de 2000 a 2008 han disminuido los homicidios, entonces, ¿por qué no han disminuido los homicidios contra las mujeres, la violencia sexual y la violencia intrafamiliar, la desaparición forzada y el asesinato de mujeres por su liderazgo político y social? ¿Dónde está el Estado con su política de Seguridad Democrática que garantice la protección de las mujeres? La política de Seguridad Democrática afecta de manera diferenciada y sin igualdad de oportunidades. Una política de Seguridad Democrática debe sancionar, prevenir y garantizar las posibilidades de acceso a recursos y al poder:

Osborne, Raquel. De la «violencia» (de género) a las «cifras de la violencia»: una cuestión política. EMPIRIA. Revista de Metodología de Ciencias Sociales. N." 15, enero-junio, 2008, pp. 99-124.

•

Pineda Duque, Javier y OTERO Peña, Luisa. Género, Violencia Intrafamiliar e Intervención Pública en Colombia. Revista de Estudios Sociales, no. 17, febrero de 2004, 19-31.

•

Lucha por igualdad de oportunidades.

•

La cuestión cultural (dispositivos culturales): Reconstruir la valoración que se tiene de las mujeres, sinónimo de vulnerabilidad.

Rodríguez, Érika. Las narrativas de los conflictos y la construcción de un enfoque de la seguridad humana. Análisis crítico del caso de Colombia. Revista en Ciencias Sociales. Facultad de Derecho y ciencias sociales Universidad ICESI Revista No. 3. 2009. Tamayo, Giulia. Debates abiertos en materia de seguridad desde

C M Y K

Discusión y comentarios a la ponencia de Olga Amparo Sánchez

Derecho a la protección física, emocional y protección sexual. La política afecta de manera diferenciada a hombres y mujeres.

• Política de seguridad debería poder de-construir que los hombres son dueños de las mujeres, luchar contra el dispositivo cultural.

Con lo aprendido por la sociedad civil y sabiendo las posiciones del actual Gobierno del Presidente Uribe y por su lado de la guerrilla, la pregunta es si habría un campo para tratar de movilizar sectores de la sociedad civil para presionar a que se retome el camino de la negociación. Una negociación seria y con un itinerario claro para la terminación de la guerra, de ninguna manera para seguir alimentando la confrontación. ¿Hay alguien dispuesto a asumir este reto? Lo anterior ha puesto en el centro del debate el problema de la autonomía de la sociedad en relación con los protagonistas colectivos de la confrontación armada y los roles que podría jugar ésta. Nuestra propuesta es que la sociedad colombiana debe reivindicar su AUTONOMIA en relación con los actores del conflicto interno armado, incluida las Fuerzas Armadas del Estado, lo que no significa desconocer la constitucionalidad y legalidad de éstas últimas, para poder contar con una credibilidad en su labor frente a la confrontación militar. Por ello podemos señalar que la sociedad colombiana puede y debe cumplir varios roles para facilitar y acelerar el proceso de negociación, dentro de los cuales podemos destacar los siguientes: a) Actuar como Mecanismo de Presión permanente contra los hechos de guerra y por el inicio de procesos serios de solución política negociada. b)

Facilitar escenarios de acercamiento entre las partes.

Participar en los debates y en la construcción de consensos, acerca de los temas de las agendas de la negociación.

Apoyar decididamente el proceso de negociaciones y el desarrollo político de los Acuerdos a que se llegue.

Ayudar a ser veedora del cumplimiento de los acuerdos y las responsabilidades de las distintas partes.

Este espacio, sin duda conflictivo de participación, nos muestra que cada vez es más claro en las sociedades contemporáneas que la demanda social por tomar parte en la solución de los problemas relevantes es mayor y que hay menos resignación a aceptar que sólo unas elites sean las que cuenten con la posibilidad y la legitimidad para decidir sobre el futuro de la sociedad. 2. Surgimiento de organizaciones embrionarias de sociedad civil sobre seguridad y defensa Para abordar este acápite me parece necesario partir de la siguiente precisión: en una democracia las relaciones civilesmilitares se expresan por lo menos en tres dimensiones: a) la relación entre las autoridades democráticamente electas y la instituciones militares y policiales –que debe estar caracterizada por la subordinación de éstas a la autoridad civil; b) la relación entre las fuerzas políticas legalmente existentes y la Fuerza Pública –que debe estar marcada por un trato respetuoso con la diversidad de expresiones políticas existentes en la sociedad-; y, c)

las relaciones entre la sociedad y la Fuerza Pública –que son las que definen los niveles de legitimidad o aceptación social de que dispone la Fuerza Pública. No hay duda que cuando pensamos la participación de la sociedad civil en temas de seguridad, defensa y paz, estamos en cierta medida situados en el segundo eje señalado de la relación entre civiles – militares. Y por supuesto esta relación se expresa de manera diversa en los distintos espacios, en lo rural y en lo urbano, en las zonas de mayor presencia del conflicto y en aquellas donde éste es casi imperceptible. Por ello y aceptando que la expresión 'sociedad civil' remite a la diversidad social colombiana y sus diversas y cambiantes posiciones frente a la confrontación armada interna, de allí se derivarían algunas pistas para pensar que no se pueden pensar ni posiciones, ni roles únicos frente a temas como la seguridad, la paz y la defensa. La colega peruana Ana María Tamayo nos plantea al respecto que “las organizaciones de la sociedad civil en la región, han recorrido durante las últimas dos décadas, un largo camino en el proceso de debate, formulación y control ciudadano de las políticas públicas de defensa. Entendidas como una «esfera social autónoma del estado y el mercado, en la que luchan por defender y extender la vigencia de sus derechos y profundizar la democracia » (Panfichi 2002:13), las organizaciones de la sociedad civil se han convertido en un interlocutor legítimo para los gobiernos, al tiempo que han venido colaborando de manera significativa con la consolidación de la gobernabilidad democrática en un contexto de debilitamiento de los partidos políticos y otras formas tradicionales de representación y agregación de intereses”. Tamayo, Ana María, “La participación de la sociedad civil en las políticas de defensa”, Documento preparado para la Reunión de RESDAL “La situación de la defensa en América Latina y las perspectivas a futuro”, La Paz, Bolivia Julio, 2009 Pero el tema de participación de la sociedad civil en temas de seguridad es relativamente nuevo en casi todas las sociedades. Cristina Eguizábal nos señala algunos casos relevantes de participación de la sociedad civil a nivel internacional pero, igualmente destacando que es un hecho reciente: “La firma del tratado prohibiendo el uso de minas antipersona también conocido como Convención de Ottawa en 1997 fue visto, con razón, como un triunfo del movimiento liderado por Jodi Williams, percepción que fue confirmada por el Comité del Premio Nobel de Paz al otorgarle a ella la preciada distinción… El otro tratado internacional que ha tenido el apoyo de la sociedad civil, muy particularmente de las organizaciones de derechos humanos, ha sido el Tratado de Roma que, con el TPI, hace realidad el anhelo las organizaciones de derechos humanos de tener una jurisdicción universal para los delitos de lesa humanidad, genocidio y crímenes de guerra… La sociedad civil también ha estado muy involucrada en el combate en contra de la proliferación de armas pequeñas…Más allá del impacto mediático que haya podido tener la sociedad civil, de sus triunfos y limitaciones en tanto que grupo de presión transnacional, en el

C M Y K

campo de la seguridad la trayectoria de sus organizaciones puede enmarcarse en tres niveles de protagonismo: el plano conceptual, el de gobernanza interna y los procesos de consolidación democrática”. En el caso colombiano podríamos anotar que han venido surgiendo en la última década centros de pensamiento sobre seguridad y defensa, algunos ligados a fundaciones especializadas como el caso de la Fundación Seguridad y Democracia, otros como la Fundación Ideas para la Paz, ente creado por los empresarios por la paz y que del tema de paz evoluciona al de seguridad y defensa, algo similar a lo que ha venido sucediendo con la organización creada por desmovilizados de la Corriente de Renovación Socialista, la Corporación Nuevo Arco Iris y el caso de la Fundación Friedrich Ebert de Colombia (más conocida como FESCOL) que ha venido animando, dentro de una diversidad de temas de los cuales se ocupa, grupos de reflexión y producción académica sobre seguridad y defensa. Igualmente en el mundo universitario no sólo se han incrementado las investigaciones, los cursos, seminarios y programas académicos que se ocupan de estas temáticas, sino que se han venido creando grupos de investigación y estudio sobre el tema, como el Grupo de Investigación en Seguridad y Defensa de la Universidad Nacional y grupos similares en las Universidades de los Andes, Militar, Javeriana, el Rosario, Externado de Colombia, para solo mencionar algunos de mayor relevancia. Esto ha contribuido de manera importante a la producción de bibliografía especializada en el tema, pero igualmente a nutrir de análisis a medios de comunicación masiva y en general a estimular el debate público y democrático sobre el tema, aunque siga siendo limitado su alcance. A nivel de América Latina se han venido conformando redes de académicos, funcionarios, exmilitares, políticos, para estimular el debate frente a estos temas siendo de la mayor relevancia la Red de Seguridad y Defensa de América Latina (RESDAL) que ha venido publicando anualmente el “Atlas de la Defensa en América Latina” y actuando como un grupo civil de 'democracia ciudadana' haciendo presencia y contribuciones analíticas en eventos de la OEA, en las conferencias de Ministros de Defensa. Igualmente podríamos señalar el Programa de Seguridad de América Latina que ha venido animando la Fundación Friedrich Ebert y el Grupo de Trabajo 'Seguridad en Democracia' de CLACSO. En todas estas redes latinoamericanas han venido participando activamente miembros de la sociedad civil colombiana. Eguizabal, Cristina, “El rol de la sociedad civil en cuestiones de seguridad”, en, Martínez, Rafael y Tulchin, Joseph S. (editores), "La seguridad desde las dos orillas. Un debate entre Europa y Latinoamérica", Fundación CIDOB, Barcelona, 2006.Es fundamental reconocer que en el mundo globalizado contemporáneo cada vez más las relaciones internacionales no son monopolio exclusivo de los gobiernos, sino que entran con fuerza a cumplir roles de diverso tipo nuevos actores de procedencia y composición heterogénea, ONG, empresarios, sindicalistas, académicos, iglesias, etc. A esta abigarrada presencia de nuevos actores se le tiende a englobar bajo la expresión 'diplomacia ciudadana'.

C M Y K

Lo anterior permite decir que, cada vez es más clara la garantía de existencia de una 'masa crítica' para formular políticas públicas de seguridad, defensa y paz –en este último campo el acumulado es mucho mayor-, o para hacer una interlocución con los funcionarios estatales encargados de estos campos. Adicionalmente hay que mencionar un conjunto de mecanismo y experiencias de participación de la sociedad colombiana en relación con el tema de seguridad, unos ligados a tradiciones históricas muy arraigadas, como son las 'guardias indígenas' que cumplen funciones de seguridad en sus respectivas comunidades, otras promovidas por el Estado para cooperar con las autoridades, como han sido los Frentes de Seguridad ciudadana estimulados en grandes ciudades por la Policía en coordinación con las administraciones locales –en Bogotá con mucha fuerza por las alcaldías de Antanas Mockus y Enrique Peñaloza-; en algunas comunidades urbanas y rurales se han dado experiencias en que se organizan de manera más autónoma este tipo de grupos de vigilancia ciudadana y en algunos casos incluso se convierten en virtuales proveedores de seguridad pública –no confundir estas experiencias, sin embargo, con la masiva expansión que ha tenido las empresas de vigilancia y seguridad privadas, dentro de un proceso creciente de privatización de la función pública de seguridad-; en otros campos, más ligados a la lucha contra la guerrilla, con mucha mayor controversia social en la medida en que se considera que esto viola el principio de distinción entre combatientes y no combatientes, como lo han sido las denominadas 'redes de cooperantes' o 'redes de informantes'. La experiencia de la Defensa Civil, a pesar del sesgo militarizado que ha tenido, no hay duda que es un espacio de participación ciudadana frente a amenazas a la seguridad, especialmente a amenazas no militares como lo son los desastres naturales o catástrofes. También debemos mencionar la experiencia desarrollada en Bogotá, durante la anterior administración de la ciudad, de elaborar un libro blanco de la seguridad ciudadana que, si bien, es un ejercicio experimental, marca derroteros por donde se puede avanzar en participación ciudadana frente a la seguridad. 7. Mecanismos de participación y control de la sociedad civil en los temas de seguridad y defensa En Colombia históricamente se dio un abandono, una despreocupación de los civiles, comenzando por las elites políticas, pero en general por toda la sociedad, en relación con el tema de seguridad y defensa, asimilado tradicionalmente a la expresión 'orden público', dejándolo en manos exclusivas de las Fuerzas Militares. Se trata, sin duda, de una renuncia del poder civil y de la sociedad colombiana en su conjunto a ocuparse de un problema muy importante y que cada vez es de mayor centralidad en las sociedades contemporáneas. Los temas de seguridad y defensa, deben estudiarse y conocerse a profundidad, para que cada vez existan más civiles con conocimiento para conducir políticamente las Fuerzas Armadas, cuando sean funcionarios de un gobierno democráticamente electo.

o grupos violen los derechos humanos de las mujeres; debe hacer realidad los derechos de las mujeres, garantizando una infraestructura adecuada para estas leyes, políticas y prácticas a fin de eliminar la violencia contra las mujeres. El derecho internacional humanitario (incluidos los Convenios de Ginebra), que es de aplicación a la conducta de todos los actores de un conflicto armado, sea éste internacional o interno, prohíbe los actos de violencia contra las mujeres en los conflictos armados. Uno de los mayores avances en relación con los hechos de violencia sexual perpetrados por los actores armados en Colombia es el Auto 092/08 de la Corte Constitucional, en el que se hace hincapié en el riesgo de violencia sexual, constatando la gravedad y generalización de la situación que se ha puesto de presente por diversas vías procesales ante dicha Corporación, mediante informaciones reiteradas, coherentes y consistentes presentadas por las víctimas o por organizaciones que promueven sus derechos”(Corte Constitucional; 2008:3-4). La débil respuesta estatal respecto a otras fuentes de inseguridad localizadas en las condiciones de reproducción social y en la ausencia de condiciones de justicia y tolerancia se ve reflejada en las dinámicas de violencias contra las mujeres. Por ello es necesario redefinir las políticas de seguridad y el espacio público y privado, realizar transformaciones en las relaciones de opresión y subordinación entre mujeres y varones. 1. Propuestas para la inclusión del enfoque de derechos humanos de las mujeres en las políticas de seguridad Una vez analizadas algunas de las dificultades para establecer respuestas serias respecto a las amenazas de seguridad para las mujeres en la región y en el caso colombiano, resulta pertinente mencionar algunas pautas y condiciones que serían necesarias para incluir a las mujeres como sujetos de protección en las políticas de seguridad. En este sentido, una condición está relacionada con reconocer que existen valoraciones, situaciones y problemáticas diferentes en lo público y en lo privado para varones y mujeres y que estas realidades deben ser tenidas en cuenta en el momento de la formulación y puesta en marcha de las políticas de seguridad de modo que varones y mujeres participen en igualdad de oportunidades, asegurando que el conjunto de agencias encargadas de gestionar la seguridad respondan con sensibilidad y eficacia a las necesidades de protección de las personas, sin distinciones por sexo-género, etnia, opción sexual entre otras. Así mismo, las medidas de intervención que se pongan en marcha deben partir de programas de sensibilización a la población sobre la gravedad del problema de inseguridad de las mujeres, demostrando que la violencia es un intolerable social y debe estar basada en una educación dirigida a abordar las relaciones de opresión y subordinación entre varones y mujeres y a sancionar las conductas violentas, como otra forma de prevención. Desde esta perspectiva, la contribución a una mayor igualdad y a la prevención de las violencias contra las mujeres no son sólo temas técnicos sino esencialmente políticos, por lo que su respuesta requiere de la definición de planes a largo plazo que partan tanto

de una participación activa de las mujeres, como de una voluntad política que se traduzca en un mensaje institucional claro. Asimismo, es imprescindible la erradicación de estereotipos y pautas culturales arraigadas tanto en la población como en las y los funcionarios responsables del cumplimiento de las normas. La ausencia de las mujeres en los espacios de toma de decisión de las políticas públicas, agrega una dificultad más para la inclusión de la violencia de género en las agendas de gestión pública. Por eso es importante que estén presentes en el debate de las políticas de seguridad y que sus propuestas sean tenidas en cuenta de manera efectiva (Carcedo, Ana; 2002:5). Es necesario implementar y fortalecer medidas para que el Estado cumpla con el deber de actuar con debida diligencia para prevenir, sancionar y erradicar la violencia y discriminación contra las mujeres, exacerbada por el conflicto armado, incluyendo esfuerzos concretos para cumplir con sus cuatro obligaciones: la prevención, la investigación, la sanción y la reparación de violaciones de los derechos humanos de las mujeres. Es indispensable transformar las visiones de las políticas de seguridad centradas en el ámbito público y diseñar acciones que permitan erradicar los factores que colocan a las mujeres en situaciones de mayor vulnerabilidad como son el militarismo, las violencias, la distribución inequitativa del poder, los recursos y la riqueza entre otros. Teniendo en cuenta el contexto internacional actual, parecería necesario construir concepciones de la seguridad que incorporen las aportaciones que se han hecho desde el feminismo, de manera que se puedan contrarrestar las concepciones militaristas imperantes, que no sólo se han mostrado altamente ineficaces en lo que respecta a garantizar la seguridad global, sino que además han sido fuente de inseguridad. Construir la seguridad humana para las mujeres es esencial para lograr el objetivo de la paz en el país. La seguridad humana significa para las mujeres una vida libre de amenazas a sus derechos, a su seguridad e incluso a sus propias vidas.

C M Y K

Pese a las serias dificultades respecto a la confiabilidad de las cifras oficiales, dado que las instituciones responsables de la atención, detección, prevención y sanción de las violencias contra las mujeres no cuentan con sistemas de información adecuados (con criterios, variables e indicadores compartidos), las estadísticas existentes de violencia en la familia muestran que entre los años 2000 y 2008 los casos han presentado un incremento significativo, con una leve reducción para el periodo 2003 y 2004 y con tasas que han llegado a las 162 víctimas por cada 100 mil habitantes. Lo mismo sucede en la violencia contra las niñas y los niños y en los casos de violencia sexual. (Sánchez G., Olga Amparo, 2008:33 – 62). Igualmente, la información señala que dos de cada tres víctimas tienen como agresor a una persona del círculo familiar. Una de cada cinco víctimas es atacada por el padre o el padrastro. Una de cada cinco víctimas es atacada por el amigo de la familia o el vecino. La participación de actores armados en denuncias de violencia sexual no ocupa un lugar destacado en las cifras oficiales. De los 150.951 formatos de hechos atribuibles a grupos organizados al margen de la ley y recepcionados por la Fiscalía General de la Nación, en 25.324 aparecen víctimas las mujeres, lo cual representa el 17 por ciento del total. El mayor número de mujeres víctimas son por: desplazamiento forzado, 12.142; desaparición forzada, 1.420; genocidio, 1; homicidios, 8,147; delitos sexuales, 133 (Fiscalía General de la Nación, Respuesta derecho de petición solicitado por la Corporación Casa de la Mujer, octubre 2008). De acuerdo con la Fiscal 15 de Justicia y Paz, “las denuncias son pocas en comparación con las que sabemos fueron abusadas”. Y en los archivos de los fiscales que investigan a los paramilitares, apenas figuran 21 casos de mujeres de diferentes zonas que sufrieron ataques sexuales por parte de integrantes de este grupo (Revista Semana http://72.35.86.196/wf_InfoArticulo.aspx?idArt=106402). Como la han denunciado en los últimos años los grupos de mujeres y la Mesa de Mujer y Conflicto en sus informes sobre la situación de las mujeres y la violación de sus derechos por los actores armados, la violencia sexual contra ellas no era ni es un hecho aislado, sino una violación que ha continuado por parte de los paramilitares durante el proceso de desmovilización.

Si bien, Colombia ha avanzado en el tema de prevención y atención de la violencia sexual, tanto en lo legislativo como en la formulación de políticas públicas nacionales, desarrollo de respuestas y oferta de servicios institucionales, movilización de la voluntad política de las instituciones competentes, avances en la integración interinstitucional y articulación de los sistemas de salud, educación, protección y justicia; estos avances no han implicado que se garantice la efectividad de los derechos de las mujeres víctimas de las violencias públicas y privadas. Para ampliar información, consultar: www.mujeryconflictoarmado.org y Comisión Interamericana de Derechos Humanos, OEA, Informe sobre la aplicación de la Ley de Justicia y Paz: etapas iniciales del proceso de desmovilización de las AUC y primeras diligencias judiciales. OEA/Ser.L/VII, Doc. 3, octubre 2007. En español. Algunas de estas situaciones han sido documentadas por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, como el reagrupamiento de paramilitares en bandas delincuenciales que ejercen control sobre comunidades específicas y economías ilícitas y fortalecimiento de algunos ya existentes en zonas dejadas por grupos desmovilizados. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, OEA, Informe sobre la aplicación de la Ley de Justicia y Paz: etapas iniciales del proceso de desmovilización de las AUC y primeras diligencias judiciales. OEA/Ser.L/VII, Doc.3, octubre 2007. En español.

Esto evidencia el poder y control económico, social y territorial que hoy ostentan los llamados “desmovilizados”, quienes han pasado de victimarios a “líderes” sociales y comunitarios; y como ellos mismos lo afirman, se han convertido en “primera instancia” para la tramitación de conflictos, desde los familiares, vecinales y comunitarios, hasta los que son competencia de inspecciones de policía, jueces y fiscales. Estas personas que se identifican en estas labores con el carné de “desmovilizados”, tienen ingerencia en las Juntas de Acción Comunal, en las Juntas Administradoras Locales y han creado un sin número de organizaciones, tales como cooperativas, corporaciones, clubes juveniles y deportivos.

La mayoría de los actos de violencia contra las mujeres no se investigan. Sus autores no son procesados y cometen los delitos con impunidad. Esto contribuye a crear un clima en que los actos de violencia contra las mujeres se consideran normales, no delictivos, y en el que las mujeres no buscan justicia porque saben que no la conseguirán. Puede que las mujeres renuncien a buscar justicia por no disponer de los recursos económicos necesarios par acceder al sistema legal, o por temor, pero la policía y los fiscales se muestran remisos a creer y prestar asistencia a las mujeres que han sido víctimas de violencia sexual a manos de los actores armados. En este sentido el Estado colombiano no ha cumplido son sus obligaciones en virtud del derecho internacional de respetar, proteger y hacer realidad los derechos de las mujeres. El Estado es el responsable de investigar y procesar a los autores de los actos de violencia sexual contra las mujeres.

Las acciones anteriormente mencionadas están siendo seguidas por violaciones a derechos humanos y actos delincuenciales como amenazas, desplazamiento forzado, violación a mujeres y niñas, uso y reclutamiento de niños y niñas para actividades

Son obligaciones del Estado colombiano que los funcionarios-as o quienes actúen con autorización del Estado no deben cometer actos de violencia contra las mujeres; el Estado y sus agentes deben tomar medidas eficaces para impedir que otros individuos

C M Y K

delictivas; venta, despojo y destrucción de viviendas y lotes en los barrios periféricos de las ciudades, extorsión a comerciantes y transpor tadores, control del tráfico y consumo de estupefacientes, imposición de códigos de conducta, control del espacio público a través de “vacunas” a vendedores y vendedoras ambulantes, a personas en ejercicio de la prostitución (mujeres, homosexuales, transexuales), explotación sexual de niñas y jóvenes a través de negocios y bares de strip tease, control al llamado “paga diario” y sistema de préstamos de dineros a intereses que van más allá de los topes establecidos por la ley.

Con el inicio del Frente Nacional (1958-1974) quedó definido un modelo de relaciones entre los gobernantes civiles y las Fuerzas Militares basado en que los militares no se mezclarían en los asuntos de los partidos políticos y del gobierno y los civiles no lo harían en los asuntos de 'orden público', es decir, en seguridad y defensa. Aquí se diseñó un estilo de relaciones civiles-militares, que fue útil en su momento, con las siguientes dos características: una, la clara subordinación formal de las Fuerzas Armadas al poder civil democráticamente electo, acompañado de la necesaria profesionalización de la institución militar que, en el caso colombiano, venía avanzando desde comienzos del siglo XX, y dos, la despartidización de la institución militar para que ella no se viera involucrada en la controversia política partidista. Sin embargo, este diseño terminó siendo inconveniente por cuanto dejó en cabeza de las Fuerza Armadas un tema que compete al conjunto del Estado, la seguridad y la defensa, materializando un alto nivel de autonomía real en este campo. Cambios con la Constitución de 1991 La Constitución de 1991, plantea lo siguiente en lo relacionado con la Fuerza Pública: • Incluye fuero militar a la Policía por acciones del servicio, a pesar que se señala que la Policía Nacional es un “cuerpo armado permanente de naturaleza civil”. • Se le señala a las Fuerzas Armadas como competentes para la seguridad externa y el orden público. • El Presidente es el Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas, y se le adiciona la subordinación a él de los niveles regional y local. • Se le da función al poder legislativo para fijar el régimen salarial y prestacional de los miembros de la Fuerza Pública. • Sigue existiendo confusión entre las funciones de las Fuerzas Militares y las Policía. • Se excluyó la posibilidad del derecho de asociación sindical. • Se estableció la promoción y formación de los miembros de la Fuerzas Militares y de Policía para un Estado democrático. • La Fiscalía General tiene competencia para juzgar a altos mandos militares por delitos comunes. • Se mantiene el control fiscal de la Contraloría General de la República y el control de la Procuraduría General de la Nación, y el Consejo de Estado por acciones indebidas de los miembros de las Fuerzas Armadas. Sin embargo, de la Carta se derivan unos criterios del control constitucional en lo relacionado con la Seguridad y Defensa.

Fuerza Pública pueda cumplir efectivamente con la misión que le fue asignada por la Carta Política, esto es, la de proteger a la población, para lo cual es necesario que cuente con los instrumentos jurídicos y materiales indispensables para reprimir, con la fuerza y la contundencia apropiada, las acciones violentas de quienes pretenden socavar el orden constitucional. Por tanto, corresponde al Presidente de la República jugar un papel central en este sentido, pues una de sus funciones principales es la de conservar el orden público en todo el territorio nacional, así como reestablecerlo donde fuera turbado; así mismo, el Presidente detenta la calidad constitucional de Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas, en virtud de la cual corresponde dirigir la fuerza pública, así como conducir las operaciones de guerra. Teniendo en cuenta que la Constitución no sólo permite sino que exige que la autoridad legítima se imponga en todo el territorio nacional, pero prohíbe que tal autoridad se salga de los marcos en que se funda su legitimidad y se convierta en ejercicio arbitrario o abusivo del poder. Por tanto, con el fin de mantener la legitimidad democrática, para preservar el equilibrio, la Corte Constitucional tiene en cuenta cuatro límites básicos en materia de seguridad y defensa: El primer límite básico es la prohibición de afectar de forma desproporcionada los derechos fundamentales de las personas (Art. 1 y 214 de la Constitución). Ello debido a que el respeto por la dignidad humana y el deber estatal de proteger a las personas hacen que la preservación de los derechos fundamentales sea parte esencial del interés general, así como la preservación del orden público y el mantenimiento de condiciones de seguridad son un presupuesto del goce efectivo de tales derechos. El segundo principio básico que obra como límite a las políticas y planes de seguridad y defensa es, el principio de distinción, consagrado por el Derecho Internacional Humanitario e incorporado al orden interno en virtud de los artículos 93 y 214 de la Carta Política. Este principio obliga a distinguir entre quienes tienen la calidad de combatientes y quienes no la tienen, y ordena que los no combatientes no sean objetivo de acciones bélicas. Si bien, las estrategias y políticas de seguridad y defensa pueden exigir la colaboración de los particulares, a través de mecanismos de cooperación con la administración de justicia o con la fuerza pública, tales deberes no pueden ubicar a las personas en una posición tal que las obligue a alinearse con una de las partes en el conflicto y exponerse indebidamente, en consecuencia, a los ataques de la otra parte en la confrontación. El tercer principio intangible defendido por la Corte en esta materia es el de la separación de poderes, y su consecuencia necesaria en un Estado democrático de derecho, a saber, la necesidad de respetar la independencia de las ramas y el sistema de frenos y contrapesos en virtud del cual la actividad de las distintas ramas y órganos del poder público esté recíprocamente limitada y se encuentre sometida a los diversos controles previstos por la Constitución y la ley. En esa medida, la Corte ha admitido que corresponde al Presidente de la República una responsabilidad central dentro de las función de conservar

La Corte Constitucional afirma, de manera reiterada, que es indispensable garantizar las condiciones necesarias para que la

C M Y K

el orden público, y que los diversos órganos del Estado deben colaborar armónicamente para la realización de este fin, pero que las políticas y programas de seguridad y defensa no pueden llegar hasta el extremo de sujetar a todos los organismos del Estado a la voluntad del gobierno, puesto que ello vulnera el principio de separación de poderes. Este principio también esta relacionado con el carácter profesional de la Fuerza Pública y la naturaleza exclusiva de la función a ella asignada, que no puede ser delegada en otros órganos del Estado, ni en los particulares. Esta parte del trabajo está altamente inspirada en el siguiente texto: Cepeda A. Manuel José, “La Corte Constitucional y el Orden Público: Mitos y Realidades”, en Instituciones Civiles y Militares en la política de Seguridad Democrática, Edición a cargo de Fernando Cepeda Ulloa, Embajada de los Estados Unidos de América, Bogotá, 2004. Por último, está el límite de la subordinación del poder militar al poder civil. Es indispensable que el uso de las armas sea monopolizado por el Estado, y que tal monopolio sea asignado a un cuerpo profesional público que asegure la convivencia pacífica mediante el ejercicio legítimo de la coacción. Pero, la Constitución también ordena que la Fuerza Pública se encuentre sometida a la dirección del poder civil, para asegurar que el Presidente de la República, elegido por el pueblo, adopte las decisiones de alto contenido político y estratégico en materia de orden público”. Posterior a la Constitución de 1991, y con el nombramiento del primer Ministro de Defensa civil, comienza el proceso de cambio del esquema de relaciones entre gobernantes civiles y militares. Se considera que los gobernantes civiles asuman la responsabilidad política de la definición y conducción de las políticas de seguridad y defensa. Esto implica que los civiles en dichos cargos conozcan de los temas pertinentes para que tengan reconocimiento y legitimidad de los militares. Y a decir verdad, en los distintos gobiernos se ha fallado en lograr una coordinación real entre civiles y militares para el desarrollo de una política articulada; esto es mucho más que unas reuniones formales y periódicas entre funcionarios civiles y militares. Un liderazgo civil eficiente y legítimo de las Fuerzas Armadas requiere mínimamente de unas capacidades administrativas; un conocimiento de la problemática de amenazas y riesgos existentes y de las respuestas posibles a los mismos, mucho más en un caso como el nuestro en el cual el tema de la seguridad es de absoluta prioridad, y una confianza que se construye en una adecuada relación entre civiles y militares. No es suficiente tener la legalidad, es necesario adicionalmente, que se gane un nivel de confianza y credibilidad para que haya un trabajo armónico; en esa medida la subordinación militar al poder civil será real y el trabajo complementario. En esto puede incidir negativamente el desconocimiento por los civiles de las culturas organizacionales que regulan las relaciones al interior de las Fuerzas Armadas, o lo que otros denominan los protocoles institucionales. Un punto de partida importante pudo ser la definición conjunta, entre civiles y militares, de la Estrategia de Seguridad que precise

C M Y K

claramente las amenazas y riesgos prioritarios, los objetivos y los instrumentos para lograrlos. Igualmente que defina responsabilidades entre civiles y militares en la gestión y el cumplimiento de la misma, asumiendo una co-responsabilidad, que es muy importante por lo menos por dos razones: porque se trata de construir un escenario de adecuadas y fluidas relaciones y en segundo lugar, porque con frecuencia hay la tendencia a suponer que las responsabilidades en el parcial cumplimiento de los objetivos recaen exclusivamente en los militares. Si los civiles son los conductores políticos de la estrategia de seguridad y defensa, son también co-responsables de los éxitos y de sus eventuales fracasos. Si bien es entendible que después de una larga tradición de trabajo separado entre civiles y militares, es normal que haya tensiones cuando se trata de asumir efectivamente el control civil en la conducción de la política de seguridad y defensa, también es cierto que saber manejar las relaciones cotidianas, tomando en consideración las tradiciones institucionales, ayudaría mucho a construir una relación necesaria de colaboración. El rol del Congreso: No hay duda que un tema de importancia en democracia es el rol que debe jugar el Congreso -como órgano de representación plural- frente a las políticas públicas de seguridad y defensa. Vargas Velásquez, Alejo (Editor), “Parlamento y defensa en América Latina: la conducción política de la seguridad y la defensa en la región andina”, RESDAL, Buenos Aires, 2009. La democracia, en su dimensión política, conlleva gobiernos electos periódicamente por la mayoría de los ciudadanos, dentro de un sistema de pluralidad política que se rige por un marco jurídico preestablecido, lo que comúnmente se conoce como 'Estado de Derecho'. En él, la función de coerción del Estado (a cargo de varias instituciones en el centro de las cuales se encuentran las Fuerzas Armadas), está supeditada a los gobernantes civiles que han sido legalmente electos y que derivan de allí su legitimidad. Pero la subordinación de las Fuerzas Militares y de Policía a la autoridad civil, conlleva a su vez responsabilidades mutuas que no siempre parecen estar claras. Esto implica que los gobernantes civiles deben tener el conocimiento y la capacidad para formular y conducir la política de seguridad y defensa Vincent Desportes señala como esta concepción, que es uno de los fundamentos de la democracia, es generalizada en el pensamiento occidental: “De una manera general, la idea de la subordinación de lo militar a lo político está fuertemente arraigada en el pensamiento occidental; ella constituye en sí misma uno de los fundamentos de la idea democrática”.Pero igualmente anota las dificultades inherentes a la subordinación de lo militar a lo civil; cómo “El control político no se da siempre per se. El peso de la institución, su natural rigidez administrativa, pueden hacer su control difícil. Es decir, que por una parte, el sentimiento generalmente compartido por los militares de ser a la vez herederos y responsables de la perennidad de una

en un asunto público significa que es una situación privada que incumbe a la colectividad pues, al producirse, viola los derechos humanos. Concebirla de esta manera implica que los países tienen que ajustar los códigos legales, reformar los servicios sociales, apoyar las iniciativas de los grupos de mujeres, afinar los sistemas estadísticos y ampliar la agenda de prioridades públicas. Lo anterior no significa que el problema de las violencias contra las mujeres no se resuelva totalmente; sino que sencillamente se le concede su condición de problema público (La Cruz, Tito; 2007:59).

organizaciones de mujeres iniciaron un amplio movimiento para que se reconociera las violencias contra las mujeres como un hecho que impedía a las mujeres el ser y estar en la vida, atentaba contra su autonomía y vindicaron que las violencias contra las mujeres era un asunto político y público. En los años noventa, con la nueva Constitución de 1991 y la ratificación de convenios internacionales en la materia por parte del Estado colombiano, se inició un conjunto de reformas normativas y del Estado, a fin de intervenir en la problemática y creando campos de acción para la protección de derechos humanos en lo privado.

Es importante agregar que en el desarrollo de la puesta en público de las violencias contra las mujeres han cumplido un papel importante las organizaciones de mujeres con su trabajo de investigación, denuncia, desarrollo de metodologías para la atención a las mujeres, cabildeo entre otras, y algunos organismos internacionales a través de dos convenciones que actualmente sirven de referencia para las políticas nacionales: la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW) firmada en 1979 en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas y la Convención Interamericana para Prevenir, Castigar y Erradicar la Violencia contra la Mujer, también conocida como Convención Belem do Pará (Massolo, Alejandra;2005:24).

La política de seguridad democrática, no ha garantizado a las mujeres víctimas de las violencias, protección como sujetos expuestos a amenazas, terror e indefensión; libertad para tomar decisiones y actuar a nombre propio; muy por el contrario las mujeres víctimas de la violencia deben continuar viviendo en un ambiente de inseguridad y temor. Tampoco se les provee de servicios, orientación y atención que les permita no sólo denunciar sino también elaborar los hechos de violencias y quizás uno de los problemas más críticos es que no se les brindan las condiciones para tener el derecho a la justicia.

Las definiciones que han utilizado sobre violencia contra las mujeres en éstos ámbitos son lo suficientemente amplias como para que los diferentes marcos legales de cada país se vean reflejados en la acción de las agencias multilaterales. La Convención Belem do Pará define la violencia contra la mujer como "cualquier acción o conducta, basada en su género, que cause muerte, daño o sufrimiento físico, sexual o psicológico a la mujer, tanto en el ámbito público como en el privado"(Aucía Analía; 2007:174). Sin embargo, pese al conjunto de exigencias plasmadas a través de consensos mundiales e instrumentos jurídicos internacionales (convenciones, protocolos, acuerdos, entre otros) que los Estados han suscrito y, en algunos casos, ratificado, los avances y resultados que éstos han presentado son aún bastantes pobres. Muchas veces las autoridades se limitan a realizar pronunciamientos ante las evidencias mostradas por las organizaciones de mujeres y de derechos humanos sobre la grave desprotección y desigualdad que experimentan las mujeres. En ciertos Estados en los que se han dictado medidas legislativas y de otra índole ante patrones de violencia y discriminación de género, se observa escasa voluntad para que tales medidas se hagan efectivas, las cuales por lo general, son percibidas y conducidas desde quienes toman decisiones como cuestiones de baja prioridad. A su vez, dicha valoración es trasladada a los funcionarios y operadores de justicia quienes no encuentran bases sólidas para modificar actitudes y prácticas, ni toman en serio normas ni instrumentos para emprender procesos de cambio en su desempeño (De la Cruz, Carmen;2008 (2):211). 2.

La política de seguridad democrática y las mujeres

El caso colombiano es pertinente para ejemplificar los vacíos existentes en las políticas de seguridad. En la década de 1980, las

En el contexto del conflicto armado colombiano, no ha existido una real voluntad política ni el interés para proteger a las mujeres de la violencia sexual que se ejerce contra ellas: “Considerados y tratados sus cuerpos como territorio a conquistar por los contendientes, los motivos por los que las mujeres están en el punto de mira son diversos: sembrar el terror en las comunidades, facilitando imponer el control militar; obligar a la gente a huir de sus hogares y así ayudar a conseguir territorio; vengarse de los adversarios; acumular “trofeos de guerra” y explotarlas como esclavas sexuales” (Amnistía Internacional; 2004:3). Las cifras existentes de violencia sexual contra las mujeres, en el marco del conflicto armado no reflejan la magnitud que ha alcanzado la violencia sexual. “Hay razones para creer que los casos de violación son muchos más de los que se notifican. Por ejemplo, pese a las huellas a menudo manifiestas sobre los cuerpos, esta violencia rara vez consta en los informes de las autopsias. Pocos perpetradores comparecen alguna vez ante los tribunales por violar los derechos humanos, y menos aún si se trata de delitos de violencia sexual. Así, esta doble invisibilidad agrava la terrible suerte que corren las personas afectadas. La violencia sexual contra las mujeres es una práctica extendida” (Amnistía Internacional; 2004:3). “La violación y otros delitos sexuales, como la mutilación genital, son prácticas frecuentes de las fuerzas de seguridad y sus aliados paramilitares como parte del repertorio de tácticas de terror que emplean contra las comunidades situadas en zonas de conflicto a las que acusan de colaborar con la guerrilla. Estas tácticas están concebidas para provocar desplazamientos en masa o romper los vínculos, presuntos o reales, entre dichas comunidades y las fuerzas guerrilleras. En este marco, la impunidad de que gozan los autores de estos delitos no es accidental, sino que forma parte de la estrategia de contrainsurgencia. Al sembrar el terror y explotar a las mujeres para conseguir objetivos militares, han convertido sus cuerpos en campos de batalla” (Amnistía Internacional; 2004:7).

C M Y K

abortar, obligadas a trabajos domésticos, entre otros. En este sentido, existe preocupación por la violencia contra las mujeres en el marco del conflicto colombiano, no sólo por lo generalizada y extendida que es, sino también porque los crímenes contra las mujeres están quedando en la completa impunidad y no son reconocidos como violaciones a su autonomía y a sus derechos humanos fundamentales. “La violencia contra las mujeres, en especial la de carácter sexual por parte de grupos armados, resulta habitual en el contexto de un conflicto que lentamente va cambiando de matices y que no respeta el Derecho Internacional Humanitario. [...] Grupos de varones armados secuestran a mujeres a las que mantienen en detención durante algún tiempo en condiciones de esclavitud sexual, someten a violación y obligan a realizar tareas domésticas. Se escoge a las mujeres que tienen parentesco con personas 'del otro bando'. Tras ser violadas, algunas mujeres han sido mutiladas sexualmente antes de matarlas. Además, las supervivientes explican de qué forma los paramilitares llegan a una aldea, la controlan por completo y aterrorizan a la población cometiendo violaciones de los derechos humanos con total impunidad. La relatora especial también destaca la experiencia particular de mujeres que combaten en las distintas facciones en guerra que sufren abusos sexuales y cuyos derechos reproductivos son vulnerados y, por último, la espantosa situación que padecen las mujeres desplazadas internamente” (CIDH: 2002:3). Desigualdad en el poder y en la toma de decisiones Las barreras estructurales y culturales continúan impidiendo la participación plena y en igualdad de oportunidad de las mujeres en la toma de decisiones. Los estereotipos acerca de los varones y las mujeres y las actitudes discriminatorias predominantes presentan graves obstáculos para la participación política de ellas. Asimismo, el tipo de sistema electoral y las leyes sobre la financiación de las campañas, limitan las oportunidades políticas de las mujeres y más aún, el control desigual sobre los recursos económicos influye en la toma de decisiones de las mujeres al nivel básico del hogar, así como en las instituciones públicas. Respecto a este factor, la CEDAW y la Plataforma de Acción de Beijing destacan la importancia que tiene la igualdad de representación de las mujeres en la toma de decisiones políticas. Los artículos 7 y 8 de la Convención apelan respectivamente a los Estados parte para que garanticen la participación de las mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, en la formulación de la política de gobierno y en las instituciones internacionales. A la Plataforma de Acción le preocupa tanto el acceso de las mujeres a estructuras y organizaciones públicas, privadas y no gubernamentales, como su plena participación en las mismas, y la capacidad de las mujeres para participar en cargos con poder de decisión y liderazgo. Estas desigualdades en relación con el poder son esenciales en el contexto de la seguridad para las mujeres (Massolo, Alejandra; 2005:24).

En ninguna parte del mundo existe la igualdad entre varones y mujeres en el acceso a los recursos-créditos, tierras, agua y tiempo -o en su control-. Las mujeres desempeñan un papel fundamental en la administración de los recursos naturales y tienen vastos conocimientos y experiencias sobre el agua, la tierra y las fuentes de energía que mantienen a sus hogares y comunidades. Sin embargo, la falta de la tenencia de la tierra o del derecho a la herencia, y las tendencias actuales como la privatización del agua, menoscaban su capacidad para tener en propiedad, administrar, usar y conservar estos recursos y mantenerse a sí mismas y sus familias. El derecho limitado de las mujeres a la tierra, a la propiedad y a la herencia significa con frecuencia menor acceso de ellas a los servicios de extensión agrícola y a los créditos que se destinan para el desarrollo rural. Adicionalmente, las mujeres siguen realizando, en mayor proporción que los varones, labores productivas vinculadas al sector informal de la economía, donde no existen garantías laborales ni de seguridad social. Aquellas que ingresan a la economía formal tienden a ser ubicadas en empleos mal remunerados, con mayores riesgos ambientales y de seguridad. Las mujeres siguen ganando menos que los hombres por realizar la misma tarea, y superan en número a los hombres entre la población analfabeta. La responsabilidad de las mujeres con respecto a las tareas domésticas implica que el tiempo es un recurso sumamente limitado para ellas: tiempo para participar en organizaciones comunitarias, tiempo para estudiar y tiempo para generar ingresos. Por tanto, la capacidad de la mujer para proteger su propia seguridad y garantizar la seguridad de su familia difiere enormemente. Derechos humanos de las mujeres La protección y el respeto de los derechos humanos son considerados elementos importantes en toda agenda de seguridad. Este aspecto de la agenda debe ampliarse en forma expresa para asegurar una búsqueda más activa de los derechos de la mujer como derechos humanos. Es importante que el uso de los derechos humanos en este contexto incluya claramente temas de derechos específicos de género, así como los derechos reproductivos de la mujer y la violencia de género. Ahora bien, existe una serie de factores que dificultan el reconocimiento de este conjunto de amenazas para la seguridad de las mujeres en los países de la región. El principal factor que interviene está vinculado a la persistencia del estatus de subordinación histórica que han conocido las mujeres y las relaciones desiguales entre ambos sexos. Este factor influye de manera significativa en la dificultad para concebir, por ejemplo, y entre otras amenazas, la violencia contra las mujeres como un asunto público, es decir, en una prioridad pública. Quienes han enfrentado el problema, entre ellas las organizaciones y movimientos sociales de mujeres, han tenido que luchar contra las estructuras y las creencias que lo aíslan bajo el pretexto de ser un asunto doméstico y luchar contra la falta de conciencia de las víctimas, las cuales muchas veces no se reconocen como tales.

Desigualdad en el acceso y control de los recursos Así mismo, el que las violencias contra las mujeres se conviertan

C M Y K

herramienta relevante, más para la nación que para el Estado; y por la otra, la especificidad de la técnica militar que hace su comprensión delicada y sus razones difíciles a juzgar por personalidades exteriores, no facilitan la subordinación política”. Esto evidencia una de las tensiones siempre presentes en esta relación entre poder civil y militar. Adicionalmente, es necesario considerar las características del régimen político presidencialista (predominante en Latinoamérica); en los presidencialismos el Ejecutivo, en cabeza del Presidente, es quien tiene la responsabilidad de la seguridad y la defensa, en la medida en que es simultáneamente Jefe de Estado y Jefe de Gobierno y Comandante supremo de la Fuerza Pública; pero también, como en el caso colombiano, tiene la iniciativa en el gasto público –incluido el de seguridad y defensa-. Esto por supuesto, reduce el papel del Congreso en lo atinente a la iniciativa, pero deja un amplio campo en lo relativo al control político y seguimiento de esta política pública. El Congreso, a pesar de lo anterior, debería debatir la política pública en este campo: si existe una adecuada definición de las amenazas y riesgos para la sociedad y para el Estado y si la respuesta a los mismos, tanto en lo preventivo como en lo reactivo, es la apropiada; y si las instituciones militares y policiales, así como otras del Estado y de la sociedad, están adecuadas para responder a la política de seguridad y defensa. Igualmente, el Congreso debe debatir y aprobar el gasto para este sector; y se ocupa de aprobar los ascensos de los oficiales superiores (lo cual puede asumirse como una tarea de simple formalidad, o efectivamente actuar como un filtro democrático serio). También, y como parte de su tarea de control político, debería realizar los debates parlamentarios necesarios, con la presencia de los responsables políticos –Ministros y otros funcionarios- para que el mismo Congreso y la sociedad tengan claridad acerca de cómo se está manejando esta política pública, contribuyendo de esta forma a la transparencia en la gestión pública. Ahora bien, en un contexto como el de los países de la región andina, con un alto nivel de inestabilidad política e institucional, esta tarea de contrapeso democrático del Congreso se ve limitada, ya sea por la precaria legitimidad de que gozan los Congresos ante los ciudadanos, así como por la escasa capacidad institucional para el cumplimiento de su función. Igualmente, hay siempre el riesgo de que los Congresos sean simplemente apéndices del Ejecutivo, ya sea por subordinación partidista o por coparticipación burocrática. En este escenario andino, adicionalmente, las tareas atinentes a la seguridad y la defensa se complejizan en la medida en que no existe una agenda regional de seguridad, dada la gran dificultad que ha existido entre los diferentes países de compartir una lectura común de las amenazas y riesgos, a partir de la cual se pudiera estructurar una política regional de seguridad y defensa. Desportes, Vincent, Comprendre la Guerre, Strateges y Stratégie, Ed. Económica, París, 2000. (Versión libre al español del autor).

Adicionalmente, debemos resaltar que el tradicional desinterés de la sociedad por los temas de la seguridad y la defensa –percibidos como de exclusiva responsabilidad de las instituciones militares-, dificulta que los Congresos se ocupen de manera relevante de estos temas. No existen muchos especialistas en el tema, y por consiguiente tampoco congresistas especializados o con interés en el estudio del mismo. Todo ello hace que los debates relacionados con seguridad y defensa no sean considerados como de importancia social. Sin embargo, una tarea importante sobre la cual debe seguir actuándose, apunta en la dirección de insistir en que la sociedad en general (los partidos políticos, las organizaciones gremiales, el mundo académico y demás formas de organización social), y los Congresos en especial, otorguen relevancia al tema, y lo asuman con la seriedad y preeminencia que se requiere. Al respecto, sería importante estimular iniciativas políticas que apunten a especializar las comisiones del Congreso que se ocupan de estos temas. En la actualidad, en la mayoría de los casos, dichas comisiones se ocupan de una gran variedad de temas y a lograr que los debates respectivos tengan trascendencia en la opinión pública. Espacio de participación de la sociedad civil Es fundamental que se generen mecanismos de participación ciudadana en los temas de seguridad y defensa, especialmente teniendo en consideración que la nuestra es una democracia y que hay derechos y deberes de los ciudadanos en relación con la seguridad. Podríamos identificar los siguientes campos relevantes: 1) La definición de amenazas, riesgos y desafíos y las variantes para enfrentar los mismos; allí hacer uso de la metodología de los libros blancos de la defensa, que por esencia es participativa, sería un mecanismo fundamental. 2) La formulación y eventual reformulación de la política pública de seguridad y defensa del Estado colombiano. 3)

La formulación de las políticas públicas de seguridad pública y de seguridad ciudadana.

4) Creación de Comisiones Ciudadanas de Seguimiento y Control –eventualmente coordinadas por la Defensoría del Pueblo- en relación con temas como las actividades de inteligencia del Estado, el gasto militar, las violaciones de los derechos humanos y el DIH. 5) Estimular las organizaciones de la sociedad civil en zonas de fronteras para estimular prácticas de convivencia de uno y otro lado, como uno de los antídotos a las eventuales tendencias guerreristas de los gobiernos. 6) Propiciar intercambios entre diversos sectores de la sociedad (académicos, ONG, empresarios, sindicalistas, sectores populares) acerca de los problemas relevantes en el campo de la seguridad y la defensa y las alternativas de respuesta.

C M Y K

El cabal desarrollo de lo anterior requiere, en primer lugar, 'dessatanizar' los temas de seguridad y defensa, de tal manera que, los mismos, se consideren un espacio necesario de debate público y por supuesto, incrementar la información y formación en los temas, especialmente a los líderes sociales y políticos, pero en general a toda la sociedad, para que se deje de pensar que estos son temas que sólo competen a unos círculos cerrados y por el contrario convertirlos en parte sustancial y central del debate democrático.

Discusión y comentarios a la ponencia de Alejo Vargas Seguridad es un concepto polisémico, controversial que se ha transformado a lo largo del tiempo y se ha ampliado a tal punto que ya no sólo se habla de seguridad nacional sino, en un sentido más amplio, que cubre lo social, lo humano y económico. Seguridad es inherente a la humanidad, seguridad es parte de los procesos sociales. La percepción de lo que es seguro o no, está vinculado a la forma en que se ve un hecho (papel de los medios). Seguridad humana implica desarrollo humano, derechos humanos y condiciones de vida de las personas. Son conceptos previos al concepto de seguridad democrática regional (el fin de las dictaduras del Cono Sur) concepto vinculado a dar soluciones a las necesidades de los ciudadanos. La Seguridad Democrática, en el caso de Colombia y en contexto pos-crisis del Caguán, articula el tema del conflicto armado con el discurso contra el terrorismo, generado a partir de los ataques del 11 de Septiembre de 1999 en los Estados Unidos. Ahora bien, la razón de ser de la seguridad debe ser la protección de todos los ciudadanos en el marco social y democrático de derecho. La relación estado-sociedad es fundamental en tema de seguridad: respeto mutuo entre partes, la Constitución y la ley, y la construcción de políticas con participación ciudadana. Debate: Hay un vacío muy grande en el tema de seguridad, de manera que es muy importante desarrollar una dinámica de reflexión al respecto. La propuesta de seguridad democrática del gobierno de Uribe se vende como “comida rápida” y la repuesta es pensar en una apuesta de seguridad desde la perspectiva de la sociedad civil. La seguridad democrática nos plantea solamente una actitud defensiva y es importante una propuesta activa. Para el gobierno el tema de seguridad está relacionado con intereses nacionales y el poder económico. La seguridad democrática parte de un principio de mala fe. Parte de la idea de que todos son “sospechosos” o “malos”. Una primera interpretación es que es un rezago de la doctrina de seguridad nacional, la población es vista como enemigo. Hay otra noción de seguridad con énfasis en la democracia que la propuso la Unión Europea (1990) a los países del Este. El presidente Uribe tergiversa esa visión y su planteamiento es al revés, es una formulación diferente de la seguridad nacional pero el principio es

C M Y K

falso, lo que sucedió con el DAS y las chuzadas es una muestra de que la seguridad no es para todos. En términos de seguridad, lo legal y lo ilegal se cruzan; por ejemplo, hay apropiación paramilitar de espacios legales, el DAS actúa legal e ilegalmente desde el aparato estatal. En la dinámica del conflicto armado surge el paramilitarismo, por una parte es ilegal y por otra aparece como legal y como parte del Estado. Con el proceso de diálogo hay un elemento adicional, los sectores empresariales y los políticos aparecen también como parte de este cruce entre lo legal y lo ilegal. ¿Cómo funciona ahí la seguridad desde la actuación legal del Estado y la actuación ilegal, delincuencial del Estado (DAS)? Para reformular una política de seguridad es necesario diferenciar la sociedad urbana de la rural. Tanto la dinámica urbana como la rural deben responder a esquemas diferenciados de seguridad y no sabemos cómo manejarlo. Por otra parte, no es lo mismo seguridad en Colombia que en otros países. Profundizar conceptualmente sobre seguridad, implica resolver preguntas como: ¿De qué seguridad estamos hablando? ¿De qué seguridad hablamos desde los movimientos sociales y la democracia? ¿De quién depende una perspectiva así de seguridad? Es clave la participación ciudadana, por lo tanto preguntarnos, ¿Cuál es el tipo de participación? ¿Hasta dónde va la participación? ¿En qué va la participación? Esto significa entender la seguridad como un derecho fundamental. Establecer la relación de la triada: seguridad, desarrollo y derechos humanos. En Colombia, hay peligro de una “securitización” de la seguridad, que es opuesta a los derechos humanos. En conclusión, el argumento es que se están vaciando de contenido los términos. Por lo tanto es necesario tener en cuenta para la reflexión qué se propone desde la sociedad civil: Uno, una nueva ley de Seguridad implica profundizar el tema en cuestiones como a quién le vamos a poder dar protección; conciencia colectiva de una percepción de seguridad que viene desde lo cotidiano, es decir, que no sólo se vincula a lo mediático. Cómo generar una conciencia acerca de la seguridad, porque por ejemplo, la seguridad en manos de la ilegalidad se está volviendo legítima. Dos, la no militarización de la sociedad civil y el Estado, la idea acerca del papel de los militares quienes tienden a sustituir la sociedad civil o las instituciones. La Constitución de 1991 define límites de acción, como guías para la actuación de las Fuerzas Militares. El modo como la fuerza pública copta espacios que no son propios: organizan festividades, deciden cómo se hacen para que correspondan con la política de recuperación social del territorio. Lo que está sucediendo es similar a lo ocurrido en la década del 60, las Fuerzas Militares sustituyen las entidades en temas como infraestructura, salud, recreación, etc.

son coherentes con el sistema patriarcal y militarista por el cual la imposición del hombre sobre la mujer es una manera de afirmar el éxito guerrero del varón. En la cultura militar existen numerosas apelaciones a lo sexual como forma de dominación, desde comparaciones del pene con el fusil, entendido como arma de ataque y control; hasta vinculaciones entre la defensa de la pureza e integridad sexual de la novia o la madre, y de la Patria, y por lo tanto atacar la Patria enemiga es también atacar la pureza e integridad de las mujeres del enemigo. (Yuste, Juan Carlos; 2000:10). Otra forma de militarización se refiere a la incorporación de los valores y pautas de comportamiento militaristas tales como: solucionar los conflictos a través del ejercicio de la violencia; la identificación del conflicto con las personas y no con el hecho objetivo que lo causa; la percepción de peligro en la pluralidad y la tendencia a la homogenización, o la adopción de una organización vertical y jerarquizada basada en el principio de la obediencia debida, el orden y la disciplina. No hace falta portar armas ni vivir al lado de una base militar ni en un país dirigido por militares. Basta con dejarse impregnar y asumir estos valores para estar en el camino de la mili-patriarcalización. Existen valores no tan evidentes pero que se reflejan en algunas actitudes que reconocen la superioridad o prioridad del varón y ceden espacios ocupados por mujeres. Esto se da, por ejemplo, al entregar a varones que vienen de la guerra puestos de trabajo que ocupaban mujeres; o la preferencia de algunas mujeres por tener una pareja militar; o el orgullo de las madres cuando ven a su hijo de uniforme. Por otro lado, algunas mujeres perciben que asumiendo definiciones de feminidad militarizadas pueden acceder a privilegios o simplemente a ser consideradas ciudadanas de primera clase. De esta manera se reconoce, implícitamente, el mayor valor social de lo militar y de lo masculino conjuntamente. Pero quizás la más sutil de las manifestaciones del militarismo sea tener la percepción de que una estructura como las fuerzas armadas es la única capaz de garantizar el orden último de la sociedad y la única manera de tener una vida más segura. Estar ligados eternamente a la certeza que se necesita una mano dura que controle y cuando exista la equivocación; alguien o algo que defienda primariamente de lo desconocido, de lo exterior, de la inseguridad de un mundo hostil; un punto de apoyo que permita vivir con algunas certezas mínimas. En el fondo, esta es la misma lógica de dependencia que el sistema patriarcal ha impuesto a las mujeres a través de sus procesos de construcción de las subjetividades femeninas. El sistema socio-sexual patriarcal es esencial para la transmisión y desarrollo del militarismo porque no sólo afecta a las relaciones sociales sino que se encuentra presente en las relaciones interpersonales, en la escuela, en la familia, entre otras, generando espacios permanentes para el aprendizaje de la subordinación y la obediencia. El militarismo refuerza también el sistema socio-sexual patriarcal cuando introduce la visión del mundo en los valores patri-militares, existiendo una relación clara entre lo aprendido en la milicia (a través de su estructura, normas,

valores) y lo aprendido a través de los procesos patriarcales de socialización. Se podría establecer algunos puntos de encuentro entre valores militaristas y valores patriarcales. Por ejemplo, en el militarismo existe la lógica del amigo/enemigo, en el sistema socio-sexual patriarcal varón/dominador. En el militarismo la solución violenta de los conflictos, en el patriarcado el uso de la violencia para dominar a las mujeres. El militarismo ve un peligro en la pluralidad, el patriarcado obliga a las mujeres a comportarse según patrones y roles preestablecidos; en este sentido, el primero, exige uniformarse y el segundo, ejerce control sobre las mujeres para que no subviertan los roles y patrones. El militarismo implica mayor efectividad militar que civil y en el patriarcado, mayor valoración al trabajo realizado por los varones que al trabajo realizado por las mujeres. De esta manera, militarización y sistema socio-sexual patriarcal son mutuamente dependientes. La una alimenta al otro y viceversa, porque se mueven en lógicas similares a la relación entre varones y mujeres en un caso, y a la relación entre personas en una sociedad o entre pueblos, en otro caso. Esta misma lógica consiste en el control de unos sobre otras, el ejercicio del poder excluyente o la dominación como obtención de recursos o privilegios. El principio subyacente es, pues, el mismo, y de ahí su interrelación profunda. La comprensión de esta interrelación implica que, las políticas de seguridad deben tener en cuenta que un factor de riesgo para la inseguridad de las mujeres es el progresivo militarismo en Colombia y en los países de la región. Dejar de lado el militarismo significa permitir que se mantenga en reserva uno de los recursos más poderosos del sistema sociosexual patriarcal viceversa. Violencias contra las mujeres Como ya se ha hecho mención, la violencia contra las mujeres es uno de los mecanismos políticos y sociales cruciales por los cuales las mujeres son obligadas a adoptar una posición subordinada frente al varón. Como ocurre en el escenario nacional, la mayoría de los casos de violencia contra mujeres y niñas ocurre en la familia o dentro del hogar, donde suele ser tolerada. Con frecuencia la violencia que perpetran lo actores armados, legales e ilegales, el abandono, la violencia física y sexual, y la violación de niñas y mujeres por familiares y otros integrantes del hogar, así como el abuso conyugal y extraconyugal, no son denunciados y, por tanto, son difíciles de detectar; incluso, cuando esa violencia es denunciada, no se protege a las víctimas ni se castiga a los responsables y en muchos casos las mujeres no tienen control sobre las relaciones sexuales y quedan embarazadas. Todo este conjunto de factores representan un núcleo concreto de inseguridad para las mujeres. Así mismo, un segundo tema a destacar respecto a esta amenaza para las mujeres es la violencia que se presenta contra ellas en escenarios de conflicto armado como el que persiste en nuestro país. Las mujeres son sometidas a violencia porque son mujeres. Son violadas, obligadas a ejercer la prostitución, son objeto de tráfico sexual, embarazadas en contra de su voluntad, forzadas a

C M Y K

LA SEGURIDAD EN COLOMBIA Francisco Leal Buitrago

espacio privado, siendo dicha relación esencial para entender la inseguridad de las mujeres (De la Cruz, Carmen; 2008 (2):209). En esta perspectiva, realizar una lectura a las pistas sobre ámbitos que no se restringen a la violencia que tradicionalmente han ejercido los varones hacia las mujeres, también informa sobre cómo ciertas construcciones sociales acerca de las políticas de seguridad desde la comprensión de las relaciones de opresión y subordinación entre varones y mujeres en los sistemas socio-sexuales patriarcales nos puede dar mujeres y los varones influyen en reforzar las relaciones de opresión y subordinación entre varones y mujeres y en la adopción de comportamientos violentos, en el desarrollo de prácticas de exposición a dichos comportamientos y cómo se sitúan varones y mujeres en y frente a la perpetración de los delitos. (Tamayo, Giulia; 2002:9). Por ello, desde el feminismo se plantea que sería necesaria una ampliación del contenido del concepto de seguridad, trasladando el objeto de referencia más allá del Estado para incluir la inseguridad individual, regional y global. Así mismo, en la actualidad, no obstante los procesos de paz, pacificación y de democratización emprendidos en la región, nuevos focos de tensión se expresan en el continente. A su vez, no son muy claros los procesos de readaptación a un papel distinto de las organizaciones militares. En algunos países, estas fuerzas insisten en conservar la capacidad de actuar de manera autónoma y pugnan por reservarse competencias y derechos que el Estado les había otorgado. Los gastos bajo el rubro de “defensa” continúan absorbiendo fondos públicos considerables, contrayendo las posibilidades de financiar obligaciones estatales esenciales que permitan avances en la perspectiva de un desarrollo humano y de una seguridad ciudadana con enfoque de género. (Tamayo, Giulia; 2002:9). El caso colombiano y la confrontación política con los países vecinos muestran claramente cómo prevalece la visión de la seguridad político-militar, el incremento de los gastos en el armamentismo, la progresiva y escalonada militarización de las sociedades. En Colombia, del presupuesto anual del 2009 que es de 140 billones de pesos, 20 billones de pesos aproximadamente se destinan el sector defensa. El Ejército y la Policía vincularon a 28 mil efectivos en el 2008, llegando a 424.873 hombres. Para el 2009, se tiene planeado vincular a 28 mil uniformados, de los cuales 18 mil ingresarían al ejército y 10 mil a la policía. (Agencia de Prensa de Ministerio de Defensa. http://www.mindefensa.gov.co/index.....). Por lo demás, el panorama regional muestra procesos masivos de exclusión social y graves tendencias de desintegración social. A su vez la impunidad y la corrupción han larvado la confianza de la población en la acción institucional. A ello cabe añadir la débil construcción de una cultura basada en la implantación de los derechos humanos y los valores democráticos. La igualdad entre varones y mujeres, y la prohibición de formas de discriminación, cualquiera sea su índole, siguen siendo los valores más resistidos en términos prácticos y de políticas públicas pese a ser dimensiones que sería relevante abordar en toda intervención pública responsable en materia de seguridad (Tamayo, Giulia; 2002:9).

C M Y K

mundo. Conocer y tener conciencia de estas dinámicas abre múltiples posibilidades para analizar las políticas de seguridad, sus falencias y sus retos. Está claro que nuestras sociedades organizaciones, grupos y colectivos sociales se han movilizado en busca de soluciones para responder a los desafíos en materia de seguridad, pero es evidente que estas mismas sociedades se han visto encadenadas a procesos globales macro-políticos y de orden económico que han reconfigurado las experiencias y percepciones de la población, han propiciado nuevos patrones de criminalidad o intensificado otros, han introducido nuevos factores de riesgo o recrudecido aquellos de larga data, a la vez que han condicionado y medrado los recursos internos de nuestras sociedades. 1. Amenazas para la seguridad de la mujeres Ahora bien, en este contexto es importante identificar las principales amenazas para la seguridad de las mujeres y analizar la respuesta de los Estados que conforman la región y del colombiano en particular, respecto a las mismas. Se puede establecer que existe cierto consenso en reconocer los siguientes factores como las principales amenazas para la seguridad de las mujeres: El militarismo El sistema socio sexual patriarcal es una de las bases de la cultura militarista, porque se basa en la dominación de un sexo sobre otro, en la asignación autoritaria de un papel social que establece una desigualdad beneficiando sólo a una parte. La cultura militarista también es una de las bases de la cultura patriarcal porque la lógica amigo-enemigo, la respuesta violenta a los conflictos o la organización ver tical/autoritaria son características militares que potencian y justifican en última instancia el control patriarcal de la sociedad” (Yuste, Juan Carlos; 2000:7). Como sostiene la pensadora feminista Cynthia Enloe, la militarización de las personas, varones y mujeres, tiene dos sentidos: por un lado, éstas pueden verse forzadas a comportarse de una forma determinada que permita a los militares tener más poder; por otro lado, las personas pueden introducir los valores militares como propios, otorgando una legitimidad natural a los actos militares. Los militares ejercen poder a través de forzar comportamientos, por ejemplo, es una constante que las mujeres en zonas en guerra sean a menudo violadas, prostituidas, asesinadas o forzadas a prestar ayuda de cualquier tipo a los ejércitos en contienda. Sus vidas y el control de sus cuerpos, sus sentimientos y pensamientos se militarizan con base a la prioridad de algún ejército o policía militarizada, cuyos funcionarios las utilizarán de acuerdo con sus nociones de “defensa” y “enemigo”. En zonas sin guerra, también se militariza la vida de las mujeres, como sucede cerca de las bases militares, o a niveles mucho más simples, cuando una mujer tiene miedo de ir a una comisaría a denunciar una violación por temor a quedar atrapada por un varón. Todas estas maneras de militarizar-controlar a las mujeres,

Este documento presenta una visión de lo que ha sido el problema de la seguridad en Colombia en el último medio siglo. Para ello, se hace un bosquejo histórico sobre lo que se considera el eje de este problema: el uso de la violencia, en particular en las prácticas políticas. En este bosquejo, se destacan seis factores de orden estructural de la sociedad nacional, que han sido constantes como estímulo para que el proceso de modernización capitalista haya sido tardío, veloz, caótico y sobre todo mediado por la violencia. Sobre esta base, se muestra en sus aspectos centrales el agitado proceso desde el período conocido como La Violencia hasta el comienzo del actual gobierno. Teniendo en cuenta que la bandera de la seguridad ha sido la que le ha proporcionado los éxitos políticos más importantes y la continuidad al gobierno del presidente Uribe, se hace luego una evaluación crítica de lo que el gobierno denomina 'Política de seguridad democrática', desde sus inicios en la campaña electoral de 2002, hasta comienzo del segundo semestre de 2009. Sus conclusiones incluyen la concepción de seguridad implícita a lo largo del texto y una concepción alternativa que se adopta para complementar la identificación de las amenazas que se enumeran en el título siguiente del documento. Por último, se mencionan los actores estatales y no estatales que conforman el mapa de la seguridad en el país. 1.Bosquejo histórico En Colombia, los procesos políticos han sido inestables y han generado conflictos con tendencia a sobrepasar la capacidad de la sociedad para controlarlos, lo que ha llevado a que el ejercicio de la política busque ser mediado por la violencia. En este contexto, el proceso sostenido de modernización capitalista de la sociedad comenzó tarde con relación a países similares de la región, acompañado de la confrontación violenta y sectaria entre los partidos Liberal y Conservador, en el período conocido como La Violencia (1946-1965). A este proceso, veloz y desordenado, se le sumó, desde finales de los años cincuenta, la modernización estatal, sustentada en la confluencia política bipartidista de intereses de las dispersas élites, pero carente de un proyecto político integrado. En el país persisten factores sociales de orden estructural, que sirvieron de base para la generación de condiciones favorables para que los procesos históricos desembocaran en la situación señalada. La permanencia de esos factores fue motivada por la forma como evolucionó la organización de la sociedad, en especial por el papel político jugado por los grupos dirigentes en el proceso de modernización capitalista ocurrido durante las seis últimas décadas. Entre esos factores se destacan seis. 1) Regionalización acentuada, dispersa, aislada y con tendencia endógena, que ha dificultado una integración social, económica, política y de infraestructura adecuada para la formación de nación. 2) Debilidad política del Estado, reflejada en la poca capacidad para generar confianza y credibilidad en sus instituciones, y en la limitada posibilidad de administrar los conflictos sociales. Esta debilidad se escudó, mediante sustitución distorsionada de

funciones estatales, en la Iglesia católica, absorbente y premoderna, y en el bipartidismo, premoderno y sectario, con cobertura nacional por razón de las guerras civiles libradas en su nombre durante la segunda mitad del siglo XIX. Esta situación se prolongó hasta el comienzo de modernización sostenida del Estado. 3) Fragilidad de la sociedad civil, con escasas organizaciones hasta hace pocas décadas, la mayoría de las cuales sólo expresaban intereses de las élites. La proliferación posterior de tales organizaciones ha sido dispersa y –desde hace un poco más de un par de décadas – ligada en buena parte a fuentes externas de financiación de temas relacionados con el conflicto armado, pero con poca capacidad de expresarse para crear consecuencias importantes. 4) Concentración de la riqueza y el ingreso, y polarización aguda entre pobreza y riqueza, sin variaciones importantes aun durante el período de las profundas transformaciones sociales de los últimos sesenta años. La exclusión de beneficios sociales y marginalidad de gran parte de la población es el corolario principal de este factor estructural. 5) Reproducción sostenida -hasta hace dos décadas- del campesinado pobre y excluido, debido a la existencia de fronteras agrarias aisladas, dispersas, móviles y relativamente ilimitadas. Mediante la colonización campesina por presiones sociales, la frontera agraria abierta cumplió el papel de válvula de escape para conflictos sociales, en particular los rurales derivados del poder desmedido de los terratenientes. Sin embargo, este proceso fue el caldo de cultivo para potenciar el conflicto armado, una vez que creció la guerrilla –surgida de la inercia de La Violencia y la Guerra Fría–, se desarrolló el narcotráfico y se expandió el paramilitarismo. 6) Incapacidad de formular políticas sociales -incluidas las económicas- y de implementar las aprobadas, destinadas a integrar sectores excluidos y romper la tendencia de concentración de la riqueza y el ingreso. Esto ha facilitado la continuidad de la forma des-regulada de acumulación de capital y la permanencia de privilegios antidemocráticos, entre los que se destacan los de los terratenientes. La modernización capitalista tardía volvió más complejos antiguos problemas sociales no resueltos -en particular el agrario, a los que se les agregaron los producidos por los nuevos cambios, sin que se plantearan soluciones efectivas. Las aparentes soluciones a los conflictos sociales se diluyeron a medida que la incapacidad política de administrar la modernización se sumó a la debilidad del Estado, que creció sin que se fortaleciera de manera significativa en términos políticos. Con el fin de buscar soluciones, las élites trataron de incorporar los conflictos sociales al limitado régimen bipartidista liberalconservador del Frente Nacional (1958-1974), como mecanismo integrador de intereses cada vez más variados, dispersos y ubicados por fuera del bipartidismo. Durante ese régimen, la burocratización y el clientelismo sustituyeron al sectarismo como motor de reproducción del bipartidismo, expandiendo el aparato

C M Y K

del Estado como soporte de integración frente a la diversificación de intereses y al aumento de conflictos sociales.

expandieron en alianzas regionales con la clase política, a la sombra de la incapacidad estatal para confrontar a la subversión.

La diversificación social creció por fuera de los intereses de un establecimiento limitado en su influencia a partir de la desideologización del bipartidismo, creando sus propios medios de protesta. La inestabilidad social desbordó, así, el control de las dispersas normas legales, a medida que su aplicación equiparó las protestas sociales con la subversión nacida de los rezagos de La Violencia, los estímulos de la Guerra Fría y la ausencia de una oposición regulada. La larga y sorprendente estabilidad macroeconómica y de las instituciones políticas liberales sirvió de amortiguador social, e hizo pensar que la ebullición de la sociedad era controlable mediante la continuidad institucional y la improvisada pero persistente represión oficial, con la iniciativa militar y la despreocupación de las autoridades civiles.

El final de la larga estabilidad macroeconómica en la segunda mitad de los años noventa y la definición de un conflicto armado interno, mostraron que las violencias ya no eran funcionales para muchos intereses dominantes. En estas circunstancias, la dirigencia del país, inmersa en una sociedad diversificada e inestable, atomizada y carente de organizaciones políticas con legitimidad suficiente, amedrentada por el terrorismo y con escaso liderazgo, claudicó ante el modelo de intervención del Plan Colombia liderado por la política hemisférica de Estados Unidos. La Fuerza Pública, a instancias de este país, se reformó y adquirió capacidad operativa para la guerra irregular, aunque con distorsiones provenientes de la política estadounidense contra las drogas. La nota discordante frente a la intervención externa fue el reinicio de un supuesto proceso de paz con las FARC en el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002), que subsistió por tres años, sin reglas de juego y como rueda suelta, lo que facilitó el fortalecimiento de guerrillas y paramilitares.

El contexto social, político y de des-regulación en el que confluyó el país en los años ochenta estimuló el crecimiento del narcotráfico, mediante el aprovechamiento de las necesidades de los campesinos en las zonas de colonización, la protección por parte de la subversión y la penetración en la economía nacional con la complacencia o el desinterés del establecimiento. El narcotráfico se convirtió en potenciador de los problemas sociales existentes, como la debilidad del Estado y la correlativa impunidad, la corrupción estimulada por el crecimiento de la burocracia, el gasto público y el clientelismo, la acumulación apoyada en el 'capitalismo salvaje' y la diversificación de la violencia. Al hacer notoria la debilidad del Estado, los narcotraficantes lo desafiaron mediante alianzas con guerrillas y clase política, la formación de grupos paramilitares y acciones terroristas. La confrontación resultante desembocó en la coyuntura de 1989 a 1991, que culminó en el reconocimiento político -con una nueva Constitución- de un modelo de sociedad emergente, caracterizado por la diversidad social, cambios en el patrón de desarrollo, afirmación de la descentralización y mayor acumulación de capital. El fin de la Guerra Fría, la apertura económica del país, el aprovechamiento de la descentralización por parte de los grupos armados y políticas encubiertas de negociación con los narcotraficantes rubricaron la nueva situación. El temor, por parte de quienes detentan privilegios aberrantes, a que el nuevo régimen expresado en la Carta de 1991 se tradujera en la formación de un sistema político alternativo más democrático, hicieron resurgir los conflictos políticos en el establecimiento, que se reacomodó de acuerdo con las condiciones creadas por la apertura económica y el narcotráfico en expansión. La injerencia de Estados Unidos se hizo entonces ostensible, motivada por su concepción prohibicionista y represiva frente a las drogas, la cual ha mostrado su ineficacia. La debilidad del Estado se expresó entonces en confusas alianzas para doblegar al narcotráfico, lo que confluyó en una confrontación indiscriminada del gobierno con narcos y guerrillas. La consecuencia fue el inicio de la dispersión del narcotráfico, a medida que el establecimiento disimulaba sus vínculos con los narcotraficantes y éstos buscaban la protección de guerrillas y paramilitares, sus nuevos socios antagónicos. Estos últimos se

C M Y K

Los sucesos del 11 de septiembre de 2001 ayudaron a definir la ruptura de este ambiguo proceso. Su desprestigio contribuyó al contundente triunfo, en la primera vuelta electoral, del candidato liberal disidente, que ofrecía mano firme contra la subversión. El bipartidismo encontró así el punto de inflexión de su paulatino proceso de desaparición. El gobierno de Álvaro Uribe Vélez (20022010) se enfrentó con decisión aunque con poca claridad a los problemas políticos, económicos y de seguridad del país. La necesidad caudillista de mantener el notable capital político del Presidente ha ayudado a que lo urgente desplace lo esencial y el realce de la autoridad vulnere los precarios logros democráticos alcanzados. Pese a la constante improvisación oficial en la llamada Política de Seguridad Democrática, la recuperación ofensiva de la Fuerza Pública ha sido notoria. La desmovilización de los paramilitares redujo su fuerza y dispersó su unidad, y las guerrillas se han visto forzadas a su desgaste y retroceso. 2. Balance de la Política de Seguridad Democrática A partir de la campaña presidencial de 2002, con los puntos 26 a 40 referidos al tema de seguridad democrática, que formaron parte de los 100 del “Manifiesto democrático” del candidato Uribe Vélez, la Política de Seguridad Democrática (PSD) se construyó sobre la marcha desde un comienzo. Ha habido numerosos cambios e improvisaciones según diversas circunstancias políticas, en especial de coyuntura. Dentro de este proceso, se publicaron tres documentos que le han dado identidad formal a esa política. El primer documento, “Bases del Plan Nacional de Desarrollo, 2002-2006”, presentado a comienzo de 2003, afirma que su objetivo es brindar seguridad democrática. Este objetivo se desglosa en varios aspectos: control del territorio, combate al narcotráfico, fortalecimiento de la justicia, desarrollo de zonas de conflicto y protección de los DDHH y el DIH. Sin embargo, en ese Plan no hay propuestas específicas, ni implementación y asignación de recursos.

interrogantes. En principio, este término se refiere al margen de protección que una determinada persona, grupo o entidad tiene frente a amenazas o riesgos de diversa índole, sean imaginarios o reales, naturales o sociales. Una definición más concreta de la seguridad pasa entonces por darle contenido a cinco elementos incluidos dentro de dicha noción: primero quién o qué es lo que se encuentra bajo riesgo o amenaza; segundo, cuáles son los riesgos y amenazas percibidos; tercero, qué aspectos se ven vulnerados por dichas amenazas o peligros, y finalmente cuáles son los mecanismos de protección que son considerados válidos para hacer frente a tales riesgos. La resolución de estas preguntas, la distribución de competencias y la producción de las respuestas y los medios para dotar de seguridad a las personas, no están en el centro de los debates actuales, al contrario, es manifiesta la tendencia contemporánea a la “securitización” de los problemas sociales en un sistema internacional en el que la dinámica de la construcción social de las amenazas genera discursos de miedo generalizado y una tendencia a la represión policiva (Rodríguez, Erika; 2009:141). En un claro retroceso respecto a las iniciativas de seguridad ciudadana y humana planteadas anteriormente, las narrativas prevalecientes han estado dirigidas a las consideradas amenazas de seguridad en el marco de las doctrinas de seguridad norteamericanas. Así, tras los sucesos del 11 de septiembre del 2001, pero también como resultado de un conjunto de procesos desencadenados en el marco de la globalización, se observan tendencias preocupantes en el modo en que los Estados elaboran respuestas y formulan políticas en materia de seguridad. Si la década de los noventa, momento en que tuvieron lugar diversos consensos mundiales, ofrecía como promesa un horizonte para poner fin a diversas formas de discriminación y erradicar carencias intolerables, hoy vuelven a surgir modelos que ponen en frágil posición los derechos humanos y las posibilidades ciudadanas de control democrático. Si bien es claro que los Estados son entidades responsables de la seguridad de sus ciudadanos y ciudadanas, la historia reciente ha demostrado que la producción de seguridad puede tomar como horizonte ciertas claves excluyentes e incluso siniestras (Tamayo, Giulia; 2002:7). En detrimento de una concepción multidimensional de la seguridad, la actual potencia hegemónica que establece las prioridades en esta materia, ha definido a los fenómenos del narcotráfico y del terrorismo como amenazas globales de primer orden, a través de un discurso represivo y totalizante conducente a la militarización social y estatal tanto en el ámbito nacional como en el internacional. Estas amenazas han sido instauradas alrededor de una lógica perversa de miedo e inseguridad, en donde la militarización del Estado y de la sociedad frente a estas "prioridades", sumada a su efectiva vinculación con la dinámica de la guerra y la influencia de los medios, refuerzan conductas sociales paranoicas que a su vez reproducen acciones represivas y excluyentes en el entorno nacional e internacional (Mantilla, Silvia; 2008(13)(1):253). Otras amenazas humanas más reales y devastadoras para diversos grupos poblacionales, tales como la pobreza, la violencia contra las mujeres, el cambio climático y el desastre ecológico, no

obtienen sin embargo una respuesta tan efectiva y contundente como ocurre en el caso de toda amenaza que pueda "moralizarse" y "penalizarse" por parte de los actores que definen la agenda de seguridad. La guerra contra el narcotráfico y el terrorismo en el siglo XXI se ha convertido, por lo tanto, en el paradigma de esta nueva combinación ficticia pero a la vez explosiva entre miedo, inseguridad y violencia (Mantilla, Silvia; 2008(13)(1):236). Este conjunto de elementos ponen de presente otro aspecto relevante de las políticas de seguridad que han prevalecido en el contexto regional y nacional. En gran parte del mundo, el concepto de seguridad sigue siendo sinónimo de seguridad en el espacio público. A pesar de las múltiples investigaciones y estadísticas regionales y locales sobre la gravedad de la violencia contra las mujeres en el espacio La relación socio-sexual que predomina en las sociedades actuales, “es una en la que el poder del amor de las mujeres, entregado libremente, es explotado por los hombres” (JONASDOTIR, Anna C; 1993: 307-313). Tener claridad en relación con estos aspectos, puede permitir dimensionar que las violencias contra las mujeres son prácticas políticas y sociales sistemáticas que no solo mantienen la desigualdad socio-sexual, sino que perpetúan una forma específica de los encuentros y los intercambios de los varones con las mujeres y recrean y redefinen las relaciones de opresión y subordinación e injusticia social. El planteamiento que se hace es que el factor de riesgo es la diferencia sexual y las violencias son expresiones de poder, de control, dominación y terrorismo. Su pretensión es que las mujeres se adscriban a los mandatos del sistema socio-sexual patriarcal. Por ello, las violencias contra las mujeres son mecanismos del orden patriarcal que buscan impedir que las mujeres puedan ser y estar en el

doméstico, y los daños y riesgos que sufren las mujeres en la ciudad y en el campo en el marco del agravamiento de la violencia política y social marcada por la violencia sexual, el desplazamiento, la pobreza, la prostitución, la trata de mujeres, esta perspectiva reafirma la idea de que es en el espacio público donde está la violencia - y la inseguridad- y que el espacio privado es un lugar seguro, exento de violencia. Esta visión ha tenido implicaciones importantes en las respuestas que han dado las políticas de seguridad a la violencia ejercida contra las mujeres, al ignorar que el espacio privado es el principal espacio de inseguridad para ellas y que en el espacio público se invisibilizan las violencias que viven las mujeres, como es el caso de las violencias contra ellas en el marco de los conflictos armados. Esto ha generado una interpretación según la cual si la violencia se da mayoritariamente en el espacio privado, constituye un problema ajeno y al margen del debate y la responsabilidad pública y política, desconociendo que los hechos o fenómenos de violencia e inseguridad están entrelazados con las condiciones e imaginarios de la convivencia social en toda su complejidad. Así mismo, se desconoce la relación de conexión entre la seguridad en el espacio público y la seguridad en el

C M Y K

De esta manera, en nuestra región no se puede ignorar el legado de ciertas doctrinas que en nombre de la seguridad nacional se implantaron, y bajo cuyo manto se forjó una cultura fundamentalmente represiva y al margen de las normas de derechos humanos en las instituciones encargadas de hacer cumplir la ley. Tales instituciones fueron dominadas por un pensamiento castrense para el cual la población contenía el enemigo interno a disciplinar o eliminar, no una ciudadanía integrada por sujetos cuyos derechos y libertades debían ser respetados y protegidos. Menos aún dichas doctrinas concebían a los y las ciudadanas como agentes que merecían ser informados sobre el ámbito de las políticas de seguridad para participar en la formulación de éstas y, de ser el caso, en la rendición de cuentas respecto a su función y respecto al desempeño de los funcionarios del Estado, en especial de los militares. (Tamayo, Giulia; 2002:8) En este sentido, las cuestiones relativas a la “seguridad” en América Latina, estuvieron, en las últimas cinco décadas, definidas desde un punto de vista político-militar, bajo el peso de los alineamientos geopolíticos mundiales. En el marco de la llamada “guerra fría”, América Latina fue considerada dentro de la influencia hegemónica norteamericana. La “doctrina de la contención” fue la tendencia dominante, y los aparatos encargados de la defensa y la seguridad se centraron en el control de la “subversión interna”, entendida como la principal amenaza. Desde tal énfasis se desarrollaron los equipamientos policiales y militares (Manut Raúl; 2004 (64):62). Al lado de la doctrina norteamericana de contrainsurgencia, se sumaría la influencia de la doctrina francesa de la Guerra Revolucionaria, ésta última influida por la visión del ejército como “el guardián de la esencia de la nación (amenazada por la incompetencia, indecisión y debilidad de las democracias liberales)”. En la década de los setenta cobraría fuerza y se generalizaría en la región la doctrina de la “seguridad nacional”. Para ésta, la seguridad colectiva debía estar bajo un liderazgo castrense. En muchos países sudamericanos esta doctrina impulsó a las Fuerzas Armadas a tomar la dirección del Estado bien, bajo regímenes militares o con fuertes engranajes de poder en regímenes formalmente democráticos. La militarización de la sociedad y las amplias facultades policiales fueron los rasgos predominantes, afectando severamente el desarrollo de la sociedad civil (Tamayo, Giulia; 2002:9). Dicha tradición asentada en la idea de seguridad como “conservación del orden” o basada “en la razón o necesidades del Estado”, justificaba que el poder criminalizador y coactivo de éste estuviera excepto del control ciudadano, afectando con frecuencia las libertades individuales, fuera causante de inseguridad para las personas, ignorara ciertas violencias y ofreciera, en general, un perfil sumamente pobre de parte de los estados para ejercer su papel como garantes de los derechos humanos en diversos ámbitos. Bajo el concepto de “seguridad ciudadana” se sometió a revisión quién define lo que es la seguridad pero también el modo en que ésta se construye y administra (Tamayo, Giulia; 2002:6). Junto a esta forma de concebir la seguridad, durante la década de 1990 se había avanzado en una concepción más moderna e

C M Y K

inclusiva de ésta, basada en el individuo y en el respeto de los derechos humanos, llamada “seguridad humana”. Si bien no existe una definición concreta de lo que entendemos por seguridad humana, a partir de los trabajos que se han hecho tanto en las Naciones Unidas —Comisión de Seguridad Humana establecida en el año 2001 por el Secretario General— como en la Red de Seguridad Humana, se pueden identificar dos líneas centrales en el concepto: la carencia de miedo y la carencia de necesidades. En carencia de miedo se incluye la responsabilidad del Estado de garantizar a los individuos que viven bajo su jurisdicción que no serán víctimas de todo tipo de violencias y amenazas a sus derechos fundamentales. De aquí surge una noción restringida de seguridad humana, con una agenda clásica, de gran importancia para Colombia con temas como las armas pequeñas y ligeras, las minas antipersonales, el reclutamiento de niños para la guerra, entre otros. En carencia de necesidades se incluyen las amenazas al individuo que pueden provenir de la violación de sus derechos sociales, económicos y políticos. Bajo esta concepción más amplia, encontraríamos que la lucha contra la pobreza puede hacer parte de una política de seguridad. En este sentido, es importante citar la definición amplia que hizo Kofi Annan, Secretario General de las Naciones Unidas, en su discurso de presentación de la Cumbre del Milenio (Naciones Unidas, 2000) (Mejía M., Diana; 2009:110). “La seguridad humana en su acepción más amplia representa mucho más que la mera ausencia de conflictos violentos. Abarca derechos humanos, buena gestión pública, acceso a la educación y a la atención médica, y vela porque cada ser humano tenga oportunidades que aprovechar y elecciones que efectuar para realizar su propio potencial. Todo paso en esa dirección es también un paso hacia la reducción de la pobreza, la consecución del crecimiento económico y la prevención de conflictos. Liberarse de la necesidad, liberarse del miedo y la libertad de las generaciones futuras de heredar un medioambiente natural sano, he aquí las piedras angulares interrelacionadas de la seguridad humana y, por ende, de la seguridad nacional” (Comission on Human Securiy, 2003: 3-4). Pese a que la seguridad humana es reconocida como una plataforma y un marco prometedor para que la Organización de las Naciones Unidas (ONU) promueva la paz, los derechos humanos y el desarrollo humano; y a pesar de los avances en legislaciones, en las políticas públicas y en los logros de los movimientos de mujeres, es necesario el compromiso de los Estados para brindar seguridad a las mujeres. Con demasiada frecuencia, el desarrollo “humano”, los derechos “humanos” y la seguridad “humana” suponen que las experiencias de los varones son la norma, desconociendo las situaciones de desventajas, de exclusión, de inseguridad y vulnerabilidad que enfrentan las mujeres en el ámbito público y en el privado. Por ello, la seguridad humana centrada en las personas no implica necesariamente un enfoque de seguridad que incluya a las mujeres como sujetos de derechos y por tanto que tenga como propósito garantizarles condiciones en lo público y lo privado para vivir una vida libre de violencias, de esclavitudes y de opresiones.

El segundo documento, “Política de Defensa y Seguridad Democrática”, se conoció a mediados de 2003 y fue elaborado por el Ministerio de Defensa. Este enuncia, primero, principios democráticos generales que supuestamente son esencia de la política. Segundo, identifica seis amenazas para la nación: terrorismo, drogas ilícitas, finanzas ilícitas, tráfico de armas y municiones, secuestro y extorsión, y homicidio. Tercero, señala cinco objetivos: control del territorio, protección de la población, eliminación del comercio de drogas ilícitas, capacidad disuasiva y rendición de cuentas. Cuarto, indica las líneas de acción: coordinar la acción del Estado, fortalecer las instituciones relacionadas con la seguridad, consolidar el control territorial, proteger la ciudadanía y la infraestructura, cooperar para la seguridad y comunicar políticas y acciones del Estado. Al final del documento presenta una matriz de responsabilidades institucionales. Aunque este documento es un esfuerzo importante de integración de responsabilidades sobre la seguridad y de asumir la responsabilidad civil en estos menesteres, en lo que corresponde a esa integración no parece tener mucho que ver con la realidad, pues el texto no se articula con ella, comenzando porque no reconoce el conflicto armado interno. La coherencia formal que presenta el escrito es casi imposible de desarrollar, pues supone una racionalidad del Estado que no existe. Además, la limita en esencia a lo militar y no se ven espacios para desarrollos específicos de las políticas indicadas. En cuanto a la defensa hacia el exterior, apenas hace una breve mención sin orientación.

Excepto pocos cambios de fondo, como disminuir la concentración de tropas en el sur del país para 'cazar' al 'Secretariado' y una mayor movilidad de unidades, hubo varios cambios puntuales y efectivos. Se destacan el énfasis e inversión en materia de inteligencia técnica y humana con asesoría externa de alto nivel, la cooperación eficaz entre las Fuerzas Militares y entre éstas y las de policía, la redistribución de recursos, la mayor importancia dada a capturas y deserciones frente a las 'bajas enemigas', y el gran peso de recompensas por información. Lo que no cambió en nada fue el énfasis en lo militar y la pobreza en lo político. Según el Ministerio de Defensa, la inversión general en la PSD, en pesos corrientes, fue de 986 mil millones en 2002; 912 mil millones en 2003; 858 mil millones en 2004; 758 mil millones en 2005; un billón 115 mil millones en 2006; un billón 109 mil millones en 2007; y tres billones 405 mil millones en 2008. Así mismo, el crecimiento de la Fuerza Pública pasó de 365.539 efectivos en 2006, a 421.418 en 2008, de lo cual dos tercios aproximadamente corresponden a las Fuerzas Militares y uno a la Policía Nacional. El crecimiento sostenido se había iniciado en 1999.

El tercer documento, “Política de Consolidación de la Seguridad Democrática” (PCSD), salió a la luz pública en 2007 y hace referencia al “Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010”, que corresponde al segundo período de gobierno del presidente Uribe. Señala que los resultados de la PSD fueron contundentes, lo que implica un ajuste para adaptarse al nuevo escenario estratégico y pasar del objetivo inicial de control territorial al de su consolidación, en tres fases según zonas del país. Además de enfatizar objetivos anteriores, menciona los de acción social, seguridad urbana y ciudadana, movilidad de las Fuerzas Armadas y preponderancia de la inteligencia.

Los cambios señalados comenzaron a dar resultados en 2007, pero sobre todo en 2008, cuyo cenit fue la publicitada 'Operación Jaque', a mediados del año. Si bien las FARC ganaron terreno militar durante el desastre de las conversaciones del Caguán, su arrogancia las llevó a creer que eran ya un cuasi-ejército y por lo tanto no requerían apoyarse mucho en principios esenciales de la guerra de guerrillas. Por eso, además de golpes menores, con menos significación relativa que los sufridos por la Fuerza Pública, mal dirigida y desgastada por la malaria, la leishmaniasis, las minas antipersona y los francotiradores, las FARC recurrieron a la 'hibernación', identificada con el calificativo de 'repliegue estratégico', dado por los medios de información. Además, no se preocuparon por cambiar su estrategia de 'repliegue pasivo', con el fin de recuperar la iniciativa. Por ello, en corto tiempo fueron despertadas a la realidad por el cambio estratégico de la Fuerza Pública, sin que se percataran pronto de que seguían siendo en su esencia guerrillas.

El cambio de adjetivación de la seguridad en este último documento reflejó los pobres resultados obtenidos hasta 2006, en relación con los ingentes recursos utilizados en la arremetida contra las FARC, único objetivo real consistente y columna vertebral de la PSD. No fue suficiente la importante reforma militar durante el gobierno de Pastrana, de creación y reorganización de unidades para la guerra irregular inducida por Washington para afrontar esta clase de guerra. Sin una estrategia adecuada, dado el alto volumen de recursos y el acoso militar se obtuvo una limitación significativa de acciones de las FARC, dada la disminución de sus fuerzas y capacidad operativa. Pero los costos económicos y humanos para las Fuerzas Militares fueron enormes. Por eso, la incapacidad de diseñar una estrategia eficaz mediante el 'plan de guerra' de la PSD, identificado con el eufemismo de 'Plan Patriota', se disimuló con esa nueva identidad de PCSD. Sin embargo, ésta no fue sólo maquillaje.

Su prolongada ventaja de dispersión en frentes en el territorio nacional se trocó en desventaja al ser superados sus sofisticados equipos de comunicación por los de la Fuerza Pública. La interceptación de comunicaciones de la guerrilla fue definitiva para recibir certeros golpes, sin que al mismo ritmo asimilaran su nueva situación. Tan solo luego de la 'Operación Jaque' se convencieron de su condición de guerrilla en retirada y de la necesidad de usar su olvidado principio guerrillero de adaptación a nuevas circunstancias. A partir de allí y luego de más de un año, sólo han recibido un golpe importante, la 'Operación Fuerte', a fines de febrero, en Sumapaz. Pero, además de éste, han sido significativas las deserciones y la información, alentadas por el énfasis creciente en recompensas y beneficios brindados por el Gobierno a desertores y criminales, ignorando normas vigentes y sin escrúpulos éticos. Este énfasis corresponde al decrecer de rendimientos en las operaciones militares contra las FARC.

Ahora bien, el propio término “seguridad” plantea un conjunto de

C M Y K

LAS POLITICAS DE SEGURIDADY LA EXCLUSIÓN DE LAS MUJERES COMO SUJETOS DE PROTECCIÓN Olga Amparo Sánchez

La persistencia en el uso de medios militares y la pobreza en el empleo de recursos políticos en la 'seguridad democrática' han llevado a un estancamiento estratégico en la Fuerza Pública, sin que se vislumbren cambios que incorporen medidas políticas novedosas. Estas serían necesarias para frenar el aumento desmedido en los últimos años del presupuesto en seguridad y los recursos militares. Sin que deje de crecer el presupuesto, han disminuido de manera notoria las confrontaciones entre militares y guerrilla, al tiempo que han aumentado los golpes de mano de las FARC. Sin tener la importancia del pasado, estos golpes han llevado a que el Presidente critique una supuesta 'pasividad' de los militares frente a las acciones de la guerrilla. En términos de efectivos, según la Fundación Nuevo Arco Iris, a comienzo de 2009, las FARC tenían cerca de 10.800, en 64 frentes, y de acuerdo con la Fundación Seguridad & Democracia, 7.000. En el plano político de la PSD, la preocupación principal del gobierno ha sido acabar con el espacio nacional e internacional ganado por las FARC, en un comienzo buscando de manera insistente aunque utópica internacionalizar el conflicto armado para recibir apoyos externos. Pero ante la persistencia oficial su mayor logro ha sido interno. La multitudinaria marcha en contra del secuestro, en febrero de 2008, alentada por el odio contra esa guerrilla, es muestra significativa de tal logro. Pero ese odio, inducido oficialmente de manera sistemática con base en los crímenes de la guerrilla, ha sido usado para alimentar la polarización política de la opinión pública a favor del gobierno, al identificar cualquier crítica en su contra con condescendencia o alianza con las FARC y el terrorismo. La pobreza en el uso de recursos políticos oficiales en el enfrentamiento con las FARC ha permitido que desde la sociedad civil surjan iniciativas tendientes a la liberación de secuestrados, criticadas por el gobierno pero exitosas en un principio gracias al estatus político de los secuestrados y a conveniencias de la guerrilla. En el contexto internacional, la permisividad de los gobiernos de Venezuela y Ecuador con las FARC ha servido para restarle espacio político a esta guerrilla y a que el gobierno cierre posibilidades de mediación externa. La liberación de todas las figuras políticas frenó la forzada condescendencia oficial con las mediaciones, aunque a mediados de 2009 y por razones políticas, el Gobierno volvió a discutir el tema. En términos de apoyo, a las FARC le quedan aún dispersos grupos de milicianos urbanos y apoyos rurales en zonas de su influencia y en grupos de cocaleros. Además de este consistente eje de ejecución de la PSD, incluidas improvisaciones con graves consecuencias, como haber permitido hace cerca de tres años el protagonismo del presidente Chávez en la liberación de secuestrados para luego desautorizarlo, además de costosas decisiones, como la incursión armada hace año y medio en Ecuador para eliminar al número dos de las FARC, que provocó ruptura de relaciones con Colombia por parte de ese país, en el resto de líneas de acción de esa política han primado las inconsistencias y el ensayo y error. Quizás sea el tratamiento oficial dado a la guerrilla del ELN el que menos inconsistencias ha tenido. En efecto, esta guerrilla sufrió

C M Y K

antes su mayor derrota militar de parte de los paramilitares, que la diezmaron y sacaron de sus dominios exclusivos. A esta debilidad se sumó su declive político derivado en parte de su dispersión de objetivos, antes centrados en un norte nacionalista. Estas circunstancias sirvieron para que el Gobierno buscara desde un comienzo un acuerdo de desmovilización y negociación, en gran parte para mostrar que su condescendencia con los paramilitares no era favorable sólo a organizaciones armadas de derecha. Esta búsqueda fue persistente, incluso con la mediación de los gobiernos de Venezuela y Cuba. Pero la miopía política del ELN la llevó a desaprovechar oportunidades favorables para la guerrilla. A estas alturas y con el cambio actual del panorama de la seguridad en el país, el Gobierno terminó con esa búsqueda, ya que no le brindaría réditos políticos. Antes de mirar el complejo proceso de los paramilitares, conviene ver líneas políticas sueltas que han rendido importantes frutos al gobierno. La principal de ellas fue la llamada 'Viva Colombia viaja por ella'. Se trató de recuperar la libertad de movilidad en las carreteras, afectada por el temor generalizado de grupos medios y altos ante los secuestros, sobre todo en los 'falsos retenes' y las llamadas 'pescas milagrosas' de la guerrilla. Caravanas de escoltas motorizadas de la Fuerza Pública y constantes patrullajes centrados en las vías principales tomaron fuerza desde el inicio del gobierno. Su efecto favorable fue inmediato, sobre todo en la percepción sostenida de seguridad de tales grupos. Pero durante los primeros años los secuestros continuaron sin grandes variaciones, ya que se cometían contra personas de menor estatus social y en vías secundarias menos visibles que no recibieron atención similar. Esta recuperación de la percepción de libertad de movilización fue tal vez la que más dividendos políticos inmediatos le dio al Gobierno, los cuales se han mantenido. Avanzada la 'hibernación' de las FARC, pero sobre todo con la PCSD, la capacidad de secuestro guerrillero mediante esta modalidad desapareció. La recuperación de las cabeceras municipales de zonas controladas por las guerrillas fue un proceso difícil, lento e improvisado. Los 'soldados campesinos', luego llamados 'soldados de mi pueblo', cumplen funciones de policía que no les corresponde: mantener territorios. Por otra parte, la estigmatización oficial de la población civil de esas zonas se reflejó en los primeros años en la creación de amplias redes de informantes improvisados sin evaluación y redadas masivas plenas de arbitrariedades, que terminaban con liberaciones de la mayoría, judicializaciones sin mayor fundamento y hasta asesinatos de personas inocentes. A diferencia de las ciudades, donde la Fuerza Pública alcanzó niveles de aceptación sin precedentes, en esas zonas aún prima la desconfianza frente al Estado, ya que no se han acabado las arbitrariedades. Como parte de la PCSD hay una iniciativa, iniciada en 2008, que aprovechó planes de obras públicas y erradicación manual de coca de los últimos años en el área de La Macarena (municipios de Uribe, Mesetas, San Juan de Arama, Vista Hermosa, Puerto Lleras, Puerto Rico y La Macarena, cuatro de ellos parte de la 'zona de despeje', en el proceso de conversaciones con las FARC, durante el gobierno de Pastrana), para adelantar el 'primer

Reflexionar desde un enfoque feminista en torno a las políticas de seguridad implementadas en Colombia y en buena parte de la región latinoamericana, hace necesario develar el énfasis que se ha concedido a la seguridad política y militar, excluyendo del interés de la seguridad problemáticas relevantes como la seguridad de las mujeres; la compresión del ámbito público y el privado y de las relaciones de opresión y subordinación entre varones y mujeres en los sistemas socio-sexuales patriarcales actuales. Los análisis críticos feministas de la seguridad han planteado que la propia existencia y naturaleza de los Estados puede contribuir al aumento de la inseguridad más que a su reducción. Esta afirmación supone una completa subversión de las nociones de seguridad imperantes hasta el momento, puesto que problematica el papel del Estado como objeto a proteger frente a la inseguridad, definiéndolo en cambio como actor generador de inseguridad. Factores de inseguridad para las mujeres desde el Estado son por ejemplo: cuando éste no cumple con sus responsabilidades de proteger sus vidas de las violencias que diario viven cuando a través de sus instituciones refuerza, recrea, fortalece los estereotipos acerca de ellas o cuando en sociedades en guerra refuerza la visión que el cuerpo de las mujeres es y puede ser botín de guerra o cuando no permite y no genera las condiciones para que las mujeres puedan acceder a la justicia, no sanciona a los perpetradores de los crímenes, no previene las situaciones de violencia e inseguridad a las cuales están expuestas; porque para el feminismo el objetivo fundamental de la seguridad es el ser humano, más que el Estado, esta postura se encuentra en consonancia con los nuevos discursos sobre seguridad humana. Otra de sus observaciones hace referencia a cómo la división social y sexual del trabajo entre el espacio público (que es el espacio a proteger en los discursos tradicionales sobre la seguridad, y cuya salvaguarda garantiza el Estado de derecho) y el espacio privado, deja a éste último al margen de la protección del Estado, lo que tiene graves consecuencias sobre la seguridad de las mujeres. Uno de las principales aportes a la ampliación del concepto de seguridad que desde el feminismo se ha hecho ha sido la de cuestionar el espacio privado como un espacio de seguridad en sí mismo, puesto que la mayoría de violencias que sufren las mujeres tienen lugar allí, y que por tanto debería ser también objeto de las preocupaciones sobre la seguridad. (Villetas, María; 2000:3). En la primera parte del presente documento se realiza un análisis crítico de los discursos y las políticas de seguridad implementadas en la región teniendo en cuenta el profundo desconocimiento de las amenazas para la seguridad de las mujeres, así como la manera en que estas políticas tienen efectos en la vulneración de sus derechos humanos. En la segunda parte se realiza una reflexión en torno a las implicaciones que tiene la inclusión de la seguridad de las mujeres en la discusión respecto a las políticas de seguridad. En la tercera parte se realiza una descripción de las principales amenazas para la seguridad de las mujeres y se analizan algunas de las respuestas que desde la política pública se han venido implementando respecto a las

mismas. En este apartado se incluye una reflexión respecto al caso colombiano, el cual ejemplifica los vacíos existentes en la respuesta del Estado a las violencias contra las mujeres como una de las amenazas más relevantes para la seguridad de las mujeres en el país. Finalmente, se hace mención de algunas pautas y condiciones que serían necesarias para incluir el enfoque de género en las políticas de seguridad. 1. Dimensiones críticas de las políticas de seguridad Una sociedad segura exige significados y pasos consistentes con el valor que en nuestras realidades se otorga a las personas, lo que impone advertir y remover todos aquellos factores que afectan o restan capacidades humanas individuales y sociales, y/o establecen distinciones arbitrarias que se vuelven en contra no sólo de víctimas concretas, sino que imprimen fallas críticas a toda la acción institucional. Así mismo, en todas las sociedades la gestión de la seguridad refleja valoraciones y asignaciones de poder. Las opciones pueden ser: reproducir jerarquías y desigualdades, en cuyo caso conducirán y sostendrán concepciones instrumentales en contra de los sujetos y colectivos con menor poder social; u, orientadas por el valor supremo de la persona humana, lo que implica que los derechos humanos de todas las personas estén en el centro de las políticas de seguridad. La primera opción no tiene una matriz moral diferente al simple ejercicio de la fuerza. La segunda implica una tarea de construcción de capacidades y control de factores adversos a fin de orientar la convivencia humana hacia términos que reduzcan la violencia (Tamayo Giulia; 2002:4). En esta línea de argumentación, en las sociedades contemporáneas existen procesos culturales, sociales, económicos y políticos de mediación con base a los cuales se traducen, negocian y decantan los intereses y objetivos de orden general. Frecuentemente no se reconoce que en tales procesos operan bases de injusticia que permiten y definen resultados nocivos para diversos colectivos, cuyo menor poder social no sólo los coloca en situación de vulnerabilidad y exposición a riesgos y daños, sino que fortalece relaciones de opresión y subordinación e introduce serias desventajas para que sus necesidades, intereses y derechos sean efectivamente protegidos bajo las estructuras institucionales y disposiciones normativas de orden general (Tamayo, Giulia; 2002:4). La segmentación de daños, riesgos y desventajas, por un lado, quiebra las bases de igualdad sobre las que se define el concepto de ciudadanía, fundamento político de las democracias modernas. Por otro lado, no identificar ni intervenir en términos correctivos sobre los procesos de mediación que contienen bases para fortalecer relaciones de opresión y subordinación, da lugar a que se reproduzcan, intensifiquen o adquieran nuevas formas diversos patrones de relaciones y de violencia, conduciendo al fracaso de la acción institucional no sólo en lo que concierne a asegurar el respeto y protección de los derechos fundamentales de individuos de colectivos específicos, sino que en definitiva afecta múltiples dimensiones que en mayor o menor medida pueden hacer ineficaz la gestión de la seguridad ciudadana en general (Tamayo, Giulia; 2009:41).

C M Y K

proyecto de consolidación de la Política de Seguridad Democrática. Es un plan híbrido, que depende del Ministerio de Defensa y la Vicepresidencia de la República, con apoyo de cooperación internacional, protegido por la Fuerza de Despliegue Rápido, FUDRA, ubicada en el área. Muestra algo de semejanza con la filosofía 'desarrollista' de la 'acción cívico-militar' del Plan Lazo, adelantado por el general Ruiz Novoa, en la primera mitad de los años sesenta, al final del período conocido como 'La Violencia'. La diferencia es que ahora participan civiles, incluyendo al coordinador del proyecto. Este primer ensayo de 'recuperación social del territorio' muestra éxitos dado el vacío de políticas sociales en la PSD. Sin embargo, la titulación de tierras, fundamento de estabilización de la población campesina, fue frenada por el Ministro de Agricultura anterior con el argumento de que era auxiliadora de la guerrilla, lo que atenta contra la sostenibilidad de este experimento. Según comentarios oficiales, parece que va a ser reproducido en otras áreas críticas de orden público, como son Catatumbo, Bajo Cauca, Tumaco y Montes de María. En otro contexto, aunque ha habido correctivos y bajo perfil, continúa la sistemática presión castrense jerarquizada que exige resultados, comenzando por la del Presidente. La consecuencia negativa más visible son los numerosos crímenes de lo que se conoce con el eufemismo de 'falsos positivos', en los que se juntan una larga historia de violación militar a los derechos humanos, la terca presión presidencial por resultados y el rápido crecimiento del pie de fuerza, cuyo problema mayor ha sido la deficiente preparación profesional. En los últimos años, la disminución de la capacidad ofensiva de la guerrilla ha facilitado la presencia oficial armada en pequeños centros urbanos. Sin embargo, tal disminución frente al acoso armado del Estado trae consigo un mayor 'sembrado' de minas antipersona, mecanismo obligado de cualquier guerrilla para resguardarse. Sus consecuencias son desastrosas, costosas y prolongadas en el curso de un conflicto armado como el colombiano, en el que hay un gran vacío oficial de iniciativas políticas en materia de seguridad, las cuales podrían mermar este grave problema. El proceso con los paramilitares amerita capítulo aparte. En efecto, el Gobierno, desde sus inicios, abrió espacios para que se plantearan posibilidades de negociación. Éstas desembocaron, al final de 2002, en el Acuerdo de Santa Fe de Ralito con las Autodefensas Unidas de Colombia, AUC, en el que esta organización se comprometió a no atentar contra la población civil. A partir de allí, los altibajos y las improvisaciones fueron la regla: acuerdos, desacuerdos, continuación de crímenes y sobre todo largas discusiones políticas de sucesivos proyectos de ley del gobierno, criticados dentro y fuera del país para evitar impunidad con los paramilitares. Finalmente, a mediados de 2005, una tibia Ley de Justicia y Paz culminó con este largo episodio. Esta ley fue corregida posteriormente en algunas de sus debilidades mediante fallo de la Corte Constitucional. Luego de numerosos acuerdos entre Gobierno y paramilitares, a finales de 2004 comenzaron las desmovilizaciones de los

diferentes grupos. Estas se prolongaron hasta 2006, por cuotas y bien publicitadas. Ellas fueron un reflejo del afán oficial de mostrar una visión pacificadora. Parte del proceso fue la contabilización de más del doble de desmovilizados 'paras' de los 15.000 señalados al inicio por el gobierno. El hecho fue que poner en cintura a poderosos jefes de verdaderas mafias articuladas con el narcotráfico implicó seguramente promesas oficiales 'secretas', que luego fueron incumplidas como se menciona adelante. La base del argumento oficial de su éxito pacificador se apoyó en que, por primera vez, fuerzas irregulares no derrotadas habían sido sometidas. Pero lo que ocurrió fue que el proyecto antisubversivo que alimentó la unificación paramilitar en 1997 perdió su dinámica, a medida que emergió el afán y el logro de un enriquecimiento depredador de los jefes 'paras', además de su ambición de poder político regional con proyección nacional. Pero más tarde se vería que este último objetivo había sido más por iniciativa de gamonales regionales, como una forma de ejercer de manera absoluta su poder económico y político, iniciativa acogida por conveniencia mutua por paramilitares y narcotraficantes. Con el declinar de su proyecto antisubversivo, a los paramilitares les era rentable cederle el costo de sus ejércitos al Estado, que asumió un proceso de incorporación de desmovilizados a la vida civil lleno de improvisaciones y falencias aún sin resolver. Esa iniciativa política de gamonales, en cabeza de buena parte de los grupos de políticos clientelistas y corruptos que controla amplias regiones del país, llevó a que cuando se destaparon sus vínculos con los crímenes y las masacres de los jefes 'paras', el Gobierno interviniera de manera arbitraria para evitar judicializaciones y condenas de muchos integrantes de su bancada política en el Congreso. De ahí el incumplimiento de promesas oficiales hechas a los jefes 'paras' durante el proceso de desmovilización y con posterioridad a él, conducta que tuvo su mayor visibilidad con la extradición al unísono, luego de hacerse con cuentagotas, de 14 de los más connotados paramilitares en 2008. El costo institucional de este proceder oficial de respaldo a políticos corruptos ha sido bien alto, debido a los enfrentamientos entre diversas ramas del poder público, pero sobre todo entre el Ejecutivo y la Corte Suprema de Justicia. Para las víctimas del paramilitarismo, la ausencia de sus verdugos implica dificultades prácticamente insalvables para conocer la verdad y obtener reparación, además de la falta de voluntad oficial para tal efecto. La improvisación característica del proceso de incorporación de los desmovilizados paramilitares a la 'vida civil' ha tenido como resultado que se convierta en factor favorable a la formación de nuevas bandas delincuenciales, aspecto que se añade a otros factores propios de la dinámica de reproducción del complejo conflicto armado colombiano. Según la Corporación Nuevo Arco Iris, a comienzo de 2009, sumados los 'paras' no desmovilizados, los reinsertados que han vuelto a las armas, las bandas emergentes e incluso antiguos guerrilleros que cambiaron de bando, había 10.200 efectivos, distribuidos en 102 grupos, que se ubicaban en 246 municipios. En ellos hay bandas dedicadas al narcotráfico, grupos que cometen acciones antisubversivas propias de paramilitares, entronques con 'parapolíticos' y

C M Y K

delincuencia en general. Esta capacidad de reproducción de la delincuencia organizada contrarresta los logros alcanzados previamente en materia de seguridad y agrava la atención a las víctimas, que de por sí han sido tratadas en forma marginal y desgreñada por la PSD. Éstas se cuentan por millones en un amplio abanico de casos, que cubren desplazados, dolientes de cientos de masacres y miles de asesinatos y secuestros. La expresión más visible de atención a las víctimas del conflicto es la Ley de Justicia y Paz. Sin embargo, los sucesivos proyectos que desembocaron en ella se preocuparon más por suavizar castigos a los verdugos, que por proteger a las víctimas. Luego de cerca de cuatro años de expedida la ley, solamente ha sido condenado uno entre miles de victimarios, aunque ha sido útil para inducir parte de la verdad de las tragedias ocurridas. El gobierno se 'lavó las manos' nombrando la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR), que ha llevado el peso de la responsabilidad con escasos recursos y muchos obstáculos. Los bienes incautados a paramilitares y narcotraficantes son irrisorios frente a los que éstos acumularon, la mayor parte 'legalizados' mediante testaferros. Además, son muchas las tierras usurpadas que reposan en manos de conocidos 'dueños' de dudosa reputación, varias de éstas con aquiescencia del gobierno. El caso de algunos palmicultores raya en la desfachatez. Mientras tanto, alrededor de cuatro millones de desplazados deambulan en la miseria por pueblos y ciudades, en tanto que quienes se han atrevido a reclamar sus derechos o a volver a terruños asignados por el gobierno han sido diezmados por sicarios. La capacidad de reproducción del conflicto es el elemento clave para entender que la vía militar a ultranza –sobre todo en el caso de la inacabada arremetida contra las FARC, adicionada al pragmatismo político de la tarea 'pacificadora' con el paramilitarismo– no tiene cabida para el logro de una paz sostenible. El 'posconflicto', con el que sueñan gobierno y algunos analistas optimistas, ni siquiera ha comenzado y está lejos de iniciar un proceso que sea sostenido. Si no hay tratamiento político sistemático a factores que reproducen la recurrente y larga historia de violencia en el país, no es posible pretender que vaya a comenzar un proceso viable hacia tal objetivo. La persistente y emblemáticamente negativa exclusión social, unida al agresivo contraste entre pobreza y miseria frente a la opulencia en las mismas zonas geográficas, son estímulos permanentes a la violencia. El eterno y agravado problema de tierras (concentración, sobre-representación política de terratenientes, imposibilidad de cobro oficial de un impuesto predial rural y municipal equilibrado, despojo, desplazamiento forzado, ausencia de titulación al campesinado, etc.) y la incapacidad del Estado de hacer presencia, incluso armada, en amplias zonas rurales del país, hace que siga siendo esquivo el ideal de Estado moderno de monopolizar el uso de la fuerza como recurso complementario a la esencia estatal de uso de la política. Y si a esto se agrega la recurrencia de las prácticas violentas como mediadoras del ejercicio de la política, se completa un panorama incierto frente a factores estructurales 'reacios' a que comiencen

C M Y K

de manera sostenida aplicaciones de políticas destinadas a darle un vuelco a esta tragedia nacional.

Discusión y comentarios a la ponencia de Francisco Leal Buitrago

Resta mirar otras líneas políticas oficiales disgregadas referidas a los objetivos formales de la PSD. La más publicitada y con más entronque internacional es el problema de las drogas, que ha sido un caballito de batalla en ascenso desde hace tres décadas. En el año 2000 pasó a primer plano, tras la aprobación del Plan Colombia por el Congreso de Estados Unidos, luego de que el gobierno de ese país le pusiera cifras a la etérea idea de un 'Plan Marshall para Colombia' del gobierno de Pastrana. Desde 2001 hasta ahora, Estados Unidos ha gastado más de 5.000 millones de dólares, adicionados a grandes recursos del presupuesto nacional para la erradicación de cultivos ilícitos. Esta política bandera de la PSD, a instancias de Estados Unidos, ha sido su mayor fracaso, además de que ha causado ingentes problemas, como el desplazamiento de población, la depredación de la naturaleza, innumerables crímenes y la desolación en medio de la terquedad oficial en mantener viva tal política.

Por lo menos desde la mitad del siglo XX el eje del problema es el uso de la violencia en particular en las prácticas políticas. Estos procesos políticos han generado conflictos con tendencia a sobrepasar la capacidad de la sociedad para controlarlos. El proceso de modernización capitalista ha sido tardío, veloz y caótico pero sobre todo mediado por la violencia. Por lo menos seis factores estructurales no exclusivos pero puntuales hay que tener en cuenta para este análisis: regionalización, debilidad política del Estado, fragilidad de la sociedad civil, concentración de la riqueza y del ingreso y polarización entre pobreza y riqueza, reproducción sostenida de un campesinado pobre y excluido, incapacidad de formular políticas sociales destinadas a integrar sectores excluidos y romper la tendencia de concentración de la riqueza y del ingreso.

Quizás el único subproducto rescatable es la reorganización militar exigida antes por Estados Unidos, cuyo efecto positivo pero retardado por causa de la incapacidad estratégica militar ha sido el significativo decaimiento de las FARC. Sin embargo, en el panorama actual de la seguridad en el país, la capacidad militar está sobredimensionada en presupuesto, tropa y equipo. Este exceso se disimula por razón del unidimensional tratamiento armado oficial al conflicto. Sin duda, una visión política adecuada al conflicto, que diversificara su tratamiento en varias direcciones, mostraría tal exceso y la insuficiencia de recursos de la Policía Nacional. El lastre de militarización de esta fuerza acentúa más esa sobredimensión y resalta la distorsión e insuficiencia en el manejo policial de atención y protección a la ciudadanía. Las demás líneas políticas que se relacionan con la PSD se manejan en principio en términos de cifras. En este plano existe un verdadero galimatías, ya que incluso en agencias del Estado se exhiben cifras que varían de manera significativa. Datos generales sobre reducción de actos terroristas (aún con la arbitrariedad de su definición), hurtos y secuestros extorsivos, así como mayor presencia policial en centros urbanos menores no tienen mayor discusión. Pero en los dos últimos años hay serias dudas sobre la disminución de homicidios selectivos, secuestro extorsivo e incluso sabotajes a la infraestructura física. Son frecuentes cambios recientes en metodologías y estadísticas, y distorsiones porcentuales en documentos oficiales, para evaluar resultados en homicidios, secuestros, actos de terrorismo y otras acciones delictivas. No existe sistematización ni depuración de cifras en las agencias estatales. Casos relativamente recientes son los de las ejecuciones extrajudiciales, la impunidad y el emblemático de los 'falsos positivos', que han ido desde su negación inicial hasta su reconocimiento por cuotas. Y en el caso de la delincuencia común, en los centros urbanos se percibe su expansión, con potencialidad de que se agrave debido a los efectos de la crisis económica mundial y el desempleo en aumento. En conclusión, el resultado positivo más claro de la PSD es que el Estado asumió en forma decidida el problema de la seguridad,

Acerca de la evolución del concepto de seguridad e impacto en las políticas públicas. Lo que se ha acentuado son los problemas mencionados ¿Qué puede hacer el próximo gobierno para una política de transición en temas de seguridad? Los espacios son muy limitados y tener una visión para aprovechar los pocos que hay es difícil con el papel que vienen jugando los militares. La Seguridad Democrática como política nunca ha existido, el eje principal de esa política es la venganza y un eje menor son las acciones contra el paramilitarismo. Lo demás son manejos políticos y mediáticos, percepción y realce de la Seguridad Democrática en la opinión pública, programas como “Vive Colombia, Viaja por ella” y en la Macarena ha habido conjugación integral con algunos resultados que es importante tener en cuenta.

Debate: Para avanzar en el debate sobre seguridad la sociedad civil organizada debe jugar un papel muy importante de lo contrario, seguiremos empantanados. No se pueden solucionar problemas mezclando lo estructural y lo coyuntural. Es fundamental profundizar el tema de regionalización porque permite tener miradas diferenciadas, por ejemplo, en Antioquia, una cuestión es la situación de Urabá y bien diferente es el caso del Oriente Antioqueño. De igual manera, poder establecer un contraste entre lo rural y lo urbano. Por otra parte analizar el impacto cultural de la política de seguridad, un ejemplo, es el programa Orión como solución al problema de seguridad en la comuna 13 de Medellín. El problema de tierras está cruzado por el problema de la regionalización, la clase política es la enemiga del tema de tierras por sus alianzas, a tal punto que, cada vez es más difícil la solución a la distribución de tierras. Con el programa de Consolidación del Territorio, la percepción en la Macarena, es que hay avances en lo militar e infraestructura pero, pero no hay avances en gobernabilidad y fortalecimiento de la sociedad civil. No hay espacios como consejos de política pública o para hablar de diversos temas. El llamado nuestro es a recuperar y construir la institucionalidad y cómo la sociedad civil debe ser partícipe de estas dinámicas. La sociedad civil se fortalece mientras se avanza en el desarrollo de la ciudadanía, y a la inversa, ciudadanía es un elemento necesario para hablar de la sociedad civil. Si bien es cierto hay logros con la estrategia de consolidación del territorio, en general, para la gente es un fracaso: Dádivas más no soluciones integrales. La relación entre lo militar y la policía. En cuanto a la militarización de la policía no es nada nuevo y ese impacto ha sido más evidente en la gobernabilidad local. Ahora bien, si ha habido algunos logros en programa de titulación de tierras es importante reconocer esos resultados porque es una prueba de que si hay solución a problemas de distribución de tierras.

C M Y K

de acuerdo con misiones específicas. Ejemplos de esas organizaciones son la Fuerza de Despliegue Rápido, FUDRA, y las fuerzas de tarea, como la denominada OMEGA. Hace cuatro años se incorporó de manera permanente el concepto de 'comandos conjuntos', que integran, bajo el mando de alguna de las tres fuerzas militares, unidades pertenecientes a todas ellas. Esta reforma le dio preeminencia de mando operativo al Comandante de las Fuerzas Militares, en detrimento de los comandantes de fuerza: Ejército, Armada y Fuerza Aérea. La organización militar tradicional está compuesta principalmente por soldados regulares, es decir, conscriptos que prestan servicio militar obligatorio por mandato constitucional, por soldados campesinos –que también son conscriptosdestinados a mantener centros urbanos (el mantenimiento de territorios es función de policía y no militar) y por soldados bachilleres, que cumplen tareas complementarias fuera del combate. Por su parte, la organización para la guerra irregular está compuesta en esencia por soldados profesionales, que son voluntarios y con salario. En junio de 2009, había en el país 97.000 soldados regulares y bachilleres, 29.000 soldados campesinos y 87.000 soldados profesionales, para un total aproximado de 286.000 efectivos militares. El pie de fuerza militar del país es el segundo de América Latina, cercano al de Brasil, que ocupa el primer lugar. La Policía Nacional tiene una organización compleja, con unidades escalonadas con jurisdicción territorial que cubre todo el país. Esta fuerza ha buscado liberarse de la organización cuasi militar, que tiene más de medio siglo de existencia. A partir de la Constitución de 1991, del cambio de ministros de Defensa militares por civiles, en 1992, y de la reforma de la Policía, en 1993, esta 'liberación' ha sido notoria pero insuficiente. Por razón del conflicto armado interno, subsisten subdirecciones con organización casi militar, como es el caso de la 'policía antinarcóticos'. Las unidades adscritas a las ciudades grandes se supone que prestan un servicio más acorde con la seguridad ciudadana propia de la policía, que es preventiva y educativa, pero no represiva. En tales centros urbanos la autoridad principal son los alcaldes, aunque siempre están mediados por la estructura jerárquica de mando. En todos los casos, la Policía Nacional tiene recursos propios de unidades militares, como son las armas largas ligeras, como fusiles automáticos y subametralladoras. En junio de 2009, la Policía Nacional contaba con 153.000 efectivos. Junto con las Fuerzas Militares, la Fuerza Pública tenía en ese momento un pie de fuerza de 439.000 efectivos. Además de estas fuerzas armadas, fundamentales para la seguridad en el país, dentro de la definición incorporada en este documento, existen otras organizaciones armadas de naturaleza civil, que cumplen también funciones de seguridad. El Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, es el servicio de inteligencia estratégica más importante, que depende directamente de la Presidencia de la República. Su organización es híbrida en sus funciones (cumplen servicios de escolta y control migratorio), además de ser deficiente. Esto se ha prestado

C M Y K

para escándalos políticos, acentuados recientemente, como el 'espionaje' privado a políticos de la oposición, funcionarios de la rama judicial y otros personajes. El DAS cumple funciones de policía judicial. El Cuerpo Técnico de la Fiscalía, CTI, es un organismo civil armado al servicio de la Fiscalía General de la Nación, que junto con las tres altas cortes integra la rama judicial del Estado. Tiene funciones de policía judicial y es el apoyo armado para el cumplimiento de las tareas de investigación de delitos y de acusación de sindicados por parte de la Fiscalía ante los jueces. El Instituto Nacional Penitenciario, INPEC, es el organismo encargado de las cárceles. Depende del Ministerio del Interior y de Justicia y cumple servicios de vigilancia y seguridad en las cárceles del país que están centralizadas. Cumple, además, servicio de custodia en el traslado de presos ordinarios. B. No estatales Legales. El sector de vigilancia y seguridad privada es una 'ejército' amorfo que integra un gran número de empresas grandes y pequeñas, e inclusive -según FENALCO- un 15 por ciento que son clandestinas y por lo tanto ilegales. Edificios de empresas –incluso oficiales- y residencias, oficinas, casas residenciales y organismos 'que se respeten' cuentan con vigilancia privada, armada o desarmada. De acuerdo con la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada, hay 502 empresas de vigilancia, 50 cooperativas, 813 departamentos de seguridad y siete transportadoras de valores. Aunque las cifras no son confiables, estimativos indican que hay entre 170.000 y 200.000 vigilantes. Esto constituye un número muy grande cuyo control es disperso e inestable. Ilegales. En primer lugar, están las dos guerrillas históricas, FARC y ELN. La Corporación Nuevo Arco Iris estima que, a mediados de 2009, los efectivos de las FARC eran entre 8.800 y 11.500, ubicados sobre todo a lo largo de la Costa Pacífica y Meta principalmente, y algo en Tolima y Huila. En cuanto al ELN, la misma entidad calculaba que podía haber entre 1.500 y 2.800 efectivos, establecidos en particular en Cauca y Nariño, y también en Arauca. Por otra parte, continuaba el proceso de reubicación territorial y de redefinición de estrategias de ambas agrupaciones, debido al acoso de la Fuerza Pública y a problemas de deserciones y de información dada a organismos oficiales. Los cálculos oficiales de efectivos son menores, sobre todo en las FARC. En cuanto a las llamadas bandas emergentes, esa Corporación calculaba que puede haber entre 9.200 y 10.200 efectivos, de los cuales alrededor de 4.500 son antiguos paramilitares desmovilizados o reincidentes. Tales efectivos están distribuidos en un centenar de grupos, que afectan unos 260 municipios. Las zonas donde se ubican están principalmente en las costas Caribe y Pacífica, y también en los Llanos orientales.

que había sido en extremo descuidado por gobiernos anteriores. El intento fallido del gobierno de Gaviria (1990-1994) de asumir este problema ha sido el único antecedente que vale la pena mencionar. La responsabilidad de las autoridades civiles en esta materia fue asumida por primera vez en este gobierno de manera sostenida. Pero tal responsabilidad se ha manejado desde la óptica represiva, sobre todo militar. Se ha recurrido a las iniciativas políticas principalmente para buscar dividendos de apoyos en la opinión pública, para defender posturas del Ejecutivo de dudoso contenido ético y para 'criminalizar' a los críticos del gobierno. No hay claridad alguna en el uso de los esenciales recursos políticos del Estado en materias de seguridad, problema éste que es función estatal primordial y constitucional en la sociedad. No se observa comprensión oficial de la relación que existe entre la inseguridad y la persistencia de agudos problemas sociales en el país. En estas circunstancias, lo absurdo es la pretensión presidencial de 'reelegir' a la PSD dentro de los parámetros en que comenzó, sin evaluación y actualización y sobre todo desconociendo los grandes cambios que se han producido en su entorno. Pero lo que muestra más el carácter 'politiquero' de tal pretensión es ignorar la obligación ineludible del Estado de garantizar seguridad, que es quizás su función primordial debido a que sin esa condición el resto de beneficios oficiales para la población se obstruye. Y en esa obligación se incluye, por supuesto, su componente de defensa en el contexto internacional, que ha sido tradicionalmente ignorado como parte del menosprecio nacional por el entorno internacional y el abandono y la improvisación oficial en materia de relaciones internacionales. Al respecto, el mutismo inicial del Gobierno en las recientes negociaciones con Washington, sobre reemplazo de las funciones antinarcotráfico e inteligencia militar cumplidas por la base de Manta (Ecuador) por bases colombianas, disparó un nuevo episodio de conflictos con los gobiernos vecinos. Esta situación se ha convertido en un nuevo episodio, agravado, de conflictos con los vecinos, proyectado a nivel regional, continental e incluso transcontinental. El escenario para el futuro de la seguridad en el país depende en gran medida de la posibilidad de una segunda reelección del Presidente. Las dudas que hay al respecto, que él ha sabido manejar para mantener la atención pública en su figura, hacen que éste y otras argucias políticas non santas puedan llevar a tal reelección. Sin embargo, este proceso político se ha complicado, sobre todo a partir del trámite en el Congreso del referendo sobre la reelección. En caso de que haya reelección, e incluso si llegase a triunfar un candidato alternativo patrocinado por el Presidente, continuarían predominando las medidas de fuerza para supuestamente garantizar seguridad. Solamente el triunfo de un candidato alternativo, con un programa distinto al guerrerista mantenido por el Gobierno, podría orientar el país por caminos en los que el uso de la fuerza esté acompañado de políticas sociales orientadas a iniciar una solución sostenida de antiguos y graves problemas sociales no resueltos.

Este último escenario es factible, pues existe alguna posibilidad de que triunfe en una segunda vuelta un candidato de coalición que se enfrente al patrocinado por el Gobierno. En tal caso, podría variar el escenario, en el sentido de incorporar más recursos políticos propios del Estado, pero sobre todo de que haya preocupación oficial efectiva por iniciar una solución sostenida a los agudos problemas sociales que aquejan al país. Esta vía facilitaría de manera notable la posibilidad de que la implementación de políticas de seguridad se vuelva sostenible, mediante una concepción integral que nunca ha sido considerada y con la participación del conjunto de la sociedad en esta materia. Para terminar este subtítulo se define la concepción de seguridad que subyace en el texto presentado. Ella se relaciona con la libertad de la violencia organizada y deliberada, es decir, con el orden público. Su corolario es que la inseguridad se refiere a la condición de ser asediado por la violencia o amenaza de violencia, que sea significativa, organizada e intencional. Problemas que no se relacionen con el orden público se excluyen de la definición. Esto no implica que se desconozca la importancia que tienen otras condiciones que van más allá de la protección física para una existencia segura y estable: asuntos políticos, socioeconómicos o ambientales, pero no de seguridad. Una seguridad real implica también que otros problemas contribuyen a la inseguridad en el país. Pero si bien existen múltiples factores que alimentan de manera indirecta la inseguridad, son asuntos que ocupan un segundo plano en una jerarquía de prioridades de seguridad. La definición adoptada descarta la inclusión de problemas que no tengan un componente central de violencia, pero los que lo tienen no se restringen al ámbito militar. La violencia intencional y sistemática que acompaña al narcotráfico, por ejemplo, no es exclusivamente un problema militar, ni amenaza sólo a la capacidad militar del Estado, ni necesariamente requiere medidas militares para su solución, aunque es, sin duda, una grave amenaza a la seguridad del país. El uso intencional y organizado de la violencia en Colombia amenaza no solamente la seguridad del Estado, sino también a las instituciones políticas y a la sociedad en general. Esta concepción de seguridad resalta la protección física sobre otros intereses, preferencias o preocupaciones dentro de la sociedad. En síntesis, la definición de seguridad adoptada da prioridad a grupos, procesos o acciones que amedrentan al Estado, a la sociedad o a los individuos mediante violencia deliberada y organizada. El conflicto armado interno, el narcotráfico y la delincuencia común son amenazas contra la seguridad. Ellas causan innumerables pérdidas de vidas, violación de los derechos humanos, desplazamiento y destrucción física dentro de la sociedad colombiana, y amenazan la viabilidad institucional, la capacidad y el control territorial del Estado. Otros problemas graves que asedian al Estado y a la sociedad, como son los altos índices de desempleo, la corrupción, la violencia doméstica o el deterioro ambiental, no caben en esta definición de seguridad, aunque las dislocaciones sociales que producen pueden realimentar las amenazas más visibles. La definición de seguridad adoptada limita -pero también atraviesa- una definición alternativa de seguridad, que distingue entre seguridad militar, política, económica, ambiental y social.

C M Y K

Esta concepción alternativa se tiene en cuenta para ampliar la identificación de amenazas a la seguridad que se expone a continuación. 3. Amenazas para la seguridad del Estado y la seguridad pública A. Con respecto a la definición adoptada 1. 1Las FARC. Aunque en mucho menor escala que al inicio del Gobierno, esta guerrilla es todavía una amenaza importante para la seguridad del Estado y la seguridad pública, en especial en zonas rurales. Pero la percepción que tiene la sociedad en general es que esta guerrilla es la mayor amenaza y que es sinónimo de terrorismo. Esta es una de las consecuencias de la causa común que hizo el Gobierno con la 'política del ataque preventivo' contra el terrorismo en Estados Unidos durante la administración de Bush. Pese a la afirmación del Comandante de las Fuerzas Militares de que el país está en 'el fin del fin' –una forma de calificar el éxito de la PSD y su paso a la PCSD–, el temor con odio que desató el Gobierno en la opinión pública frente las FARC, sobre la base de sus crímenes, ha hecho que persista tal temor con odio. Pero la insistencia oficial en la necesidad de 'reelegir' en un próximo gobierno a la PSD deja ver la manipulación de esa percepción, puesto que esta política es identificada por la 'opinión pública' con la prolongada arremetida militar contra esa guerrilla, y de paso contra el terrorismo, insistencia convertida -dada su repetición- en 'muletilla' política mediática. 2. 2El Ejército de Liberación Nacional, ELN. Esta guerrilla es una amenaza menor para la seguridad del Estado y la seguridad pública en zonas rurales, desde que los paramilitares la diezmaron y sacaron de regiones donde habían establecido sus santuarios. Es una guerrilla a la deriva, pues desperdició la oportunidad de negociar con el Gobierno cuando a éste le convenía hacerlo por razones políticas. Como efecto adicional de la arremetida oficial contra las FARC, quedó aún más reducida su capacidad ofensiva. 3. 3Los países vecinos. Para los militares, los países vecinos han sido objeto de hipótesis de guerra desde el inicio de la formación del Estado moderno a partir de la paz de Westfalia. En más de un siglo, Colombia ha tenido sólo una pseudo-guerra con Perú, en 1932, e incidentes menores con los países vecinos. Algunos de éstos implicaron alertas bélicas, como el de la Corbeta Caldas, en aguas en litigio con Venezuela, durante el gobierno de Virgilio Barco (1986-1999). El país tuvo durante décadas una organización propia de guerras regulares, pese al crecimiento del conflicto armado interno. Solamente a instancias de Washington y con su cooperación, el gobierno de Andrés Pastrana tuvo que hacer cambios de fondo en la organización militar, por primera vez apropiados para una guerra irregular. Ahora, a raíz de la negociación oficial con Estados Unidos, destinada a facilitar bases militares para sus operaciones en reemplazo de la base de Manta, en Ecuador, el Gobierno nacional ha recibido amenazas por parte de Venezuela y en menor grado de Ecuador. Pese a la carrera armamentista de Venezuela y las advertencias de su Presidente, esta amenaza a la seguridad del Estado difícilmente

C M Y K

llegaría a una confrontación armada. Sus posibilidades son bajas, debido a los grandes perjuicios que causaría en ambos países, a la cultura caribe y pacífica de la población vecina, a la deficiente preparación militar en la Fuerzas Armadas venezolanas y al contexto internacional con recursos eficaces de mediación, además de los de persuasión por parte de Estados Unidos. Por su parte, es casi imposible que Colombia inicie una confrontación armada con Venezuela. En cuanto a Ecuador -país con experiencia de un conflicto armado con Perú-, sólo una nueva agresión por parte de Colombia en su territorio podría desatar una respuesta armada. Luego de los costos que ha tenido para Colombia la incursión de tropas para destruir el campamento de 'Raúl Reyes' en Ecuador, el Gobierno lo pensaría mucho antes de proceder de igual manera. No obstante, en términos de amenaza para el Estado nacional, la situación es grave como factor perturbador de las relaciones exteriores en el entorno regional. 4. La inseguridad ciudadana en los centros urbanos. La carencia de una política de seguridad ciudadana en la PSD, la iniciativa con frecuencia improvisada de los mandatarios locales, la marginalidad, la informalidad y el desempleo en aumento dada la recesión en la economía, han inducido mayor inseguridad urbana (atracos, robos, lesiones personales, etc., y en menor grado homicidios), con diferentes énfasis según ciudades. Bogotá en una de las ciudades en donde hay relativamente menos percepción de este fenómeno, aunque últimamente ha aumentado. Esta es una amenaza creciente tanto en términos objetivos como en la percepción ciudadana. 5. 5Los grupos de delincuencia organizada. Los paramilitares que no se desmovilizaron, los paramilitares emergentes y las nuevas bandas de delincuencia organizada constituyen una amenaza para el Estado y la seguridad pública, poco percibida por la población urbana de las grandes ciudades, pese a que esos grupos tienen conexiones urbanas. Solamente en las áreas del país donde impera su delincuencia son vistas como amenaza real para la seguridad pública, además de ser una amenaza en ascenso para el Estado. Además de las FARC, esta situación ha servido para que los efectivos de la Fuerza Pública y los presupuestos referidos a la seguridad continúen en ascenso, creando una 'bomba de tiempo' para las finanzas nacionales en general y las de seguridad en particular. 6. 6El narcotráfico. Aunque es una amenaza real, en gran medida por causa de la persistencia oficial en el tratamiento represivo y prohibicionista patrocinado por Washington, en general la población nacional lo cataloga como una amenaza un tanto difusa, pese al persistente mensaje oficial que lo ubica como el motor de los grupos violentos. La diferencia en esta catalogación se ubica en grupos sociales de distintas regiones del país que han sido afectados de manera directa y negativa por este fenómeno. Sin duda, la violencia causada por el narcotráfico es una amenaza al Estado y la seguridad ciudadana que va a permanecer por largo tiempo, en la medida en que no se ven en el horizonte de la política internacional cambios importantes sobre el tratamiento dado a este problema.

B. Con respecto a la definición alternativa El desempleo. Esta problema ha crecido en el último año, lo cual se refleja en las encuestas urbanas (la población urbana es alrededor del 75% de los habitantes del país), pues ocupa uno de los primeros lugares en la percepción ciudadana sobre inseguridad. El país ocupa uno de los primeros lugares en América Latina en desempleo. Este es un problema que tiene su caldo de cultivo en la pobreza y la indigencia, que están entre las más altas de América Latina, y en el aumento de la informalidad en el trabajo. A esto se añaden graves problemas sociales en esta población, como son la salud, la educación y la seguridad social. El deterioro del medio ambiente. Este hecho comienza a percibirse en la opinión pública de estratos altos y medios como amenaza a la seguridad ciudadana, en la medida en que han sido difundidas, de manera creciente en los últimos años, noticias y comentarios sobre el calentamiento global y sus causas. Este deterioro es cada vez más notorio, debido a la falta de políticas públicas sobre el particular, en uno de los países que cuentan con mayores reservas de agua y biodiversidad en el mundo. A esto se suma el poder excesivo de los terratenientes y su acoso a la población campesina, además de la degradación de los recursos naturales por causa de la política represiva antidrogas, que obliga a la población cocalera a desplazarse en forma continua deteriorando las frágiles áreas de selva virgen. El desplazamiento forzado de la población. Por causa del conflicto armado interno, este proceso, incrementado desde la segunda mitad de la década de los años noventa –calculado en alrededor de cuatro millones de personas-, se percibe como amenaza, en especial en sectores de estratos bajos de las grandes ciudades, en la medida en que son grupos que entran a competir por los recursos escasos de que dispone la sociedad para la población marginada del país, en aumento en las últimas dos décadas. Recientemente, grupos desplazados han propiciado situaciones de hecho en las ciudades que, por primera vez, han tenido efecto en la opinión pública en general -más allá del 'folclor' de la mendicidad urbana en aumento-, así como también en el Estado. La corrupción y la delincuencia de grupos de la clase política. El fenómeno que quizás presenta mayor amenaza para el Estado de Derecho y la seguridad pública son las arraigadas corrupción y delincuencia criminal de grupos amplios de la clase política en distintas regiones del país, en especial en la Costa Atlántica, Antioquia y en menor grado en Chocó, Santander, Valle del Cauca y otros departamentos. En varias de estas regiones, la ausencia del Estado nacional, su debilidad política y la cultura popular del 'rebusque' o del 'atajo', así como la libertad política relativa que creó la descentralización a partir de la Constitución de 1991, provocaron que esa cultura congeniara con grupos delincuenciales que imponían su 'ley' (guerrillas, narcotraficantes y paramilitares). Con la anuencia de sectores políticos, que utilizaron estos grupos para asegurar su poder local, penetraron el Estado regional y local en varias regiones, fomentando la corrupción y la criminalidad. El problema de tierras y su titulación. Este problema es quizás la mayor amenaza para el Estado en su capacidad de desarrollar la democracia liberal y el Estado Social de Derecho fijado por la

Constitución de 1991, ya que es de orden estructural. Junto con Brasil, Colombia ha mantenido abierta desde la conquista su frontera agraria. Pero a diferencia de Brasil, ha cubierto distintas regiones a lo largo y ancho del país debido a su acentuada y dispersa regionalización. La clase campesina se ha reproducido siempre mediante la ampliación constante de esa frontera, en la medida en que los terratenientes compran a los campesinos las mejoras de tierras baldías o los despojan de sus posesiones, obligándolos a internarse de manera permanente en 'el monte'. Este hecho, sumado a que el poder político y económico ha estado en gran medida en manos de terratenientes, limitó en grado sumo la titulación de tierras a campesinos, lo que creó un caldo de cultivo para empoderar guerrillas, narcotraficantes y paramilitares en décadas recientes. Con la profundización del conflicto armado y el consecuente desplazamiento forzado de la población y la apropiación violenta de tierras por parte de actores armados, el problema se ha agudizado. La inequidad social. El corolario de esta serie de amenazas se ubica en el carácter estructural que presenta el fenómeno de la exclusión y la inequidad sociales de gran parte de la población nacional, no sólo rural sino de manera creciente en las ciudades, a medida que ha aumentado la urbanización descontrolada en los centros con mayor población en el país. Este fenómeno se manifiesta estadísticamente en el hecho de que cerca de la mitad de la población nacional se encuentra por debajo del nivel de pobreza y de ésta la quinta parte está en el nivel de indigencia. 4. Actores de la seguridad en el país A. Estatales La Constitución Nacional indica que la Fuerza Pública está integrada en forma exclusiva por las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. Las Fuerzas Militares están compuestas por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, adscritas al Comando General de las Fuerzas Militares, dependiente del Ministerio de Defensa Nacional. La Policía Nacional es un cuerpo armado de naturaleza civil, dependiente del ministro de Defensa Nacional. A partir de la reforma militar adelantada durante el gobierno de Andrés Pastrana, a instancias y con la asesoría oficial de Estados Unidos, se configuró una organización híbrida: para la guerra regular y para la guerra irregular. La organización militar tradicional, para la guerra regular, incorpora en su nivel más alto y de mayor cobertura a las divisiones, que integran en forma escalonada brigadas regulares y batallones, todas estas unidades con jurisdicciones territoriales fijas. Esta territorialidad adscribe, bajo la jurisdicción de las divisiones, a unidades para la guerra irregular que operen en su territorio. En este sentido, las unidades con territorialidad fija constituyen apoyos con disponibilidad permanente para las unidades propias de la guerra irregular. La novedosa y compleja organización para la guerra irregular incluye brigadas móviles y unidades especiales, como los batallones de alta montaña y de contraguerrilla. Estas brigadas y batallones hacen parte de organizaciones mayores con diversos componentes, que no tienen jurisdicciones fijas sino transitorias,

C M Y K