Revista Controversia No 199. Diciembre 2012 by Cinep/Programa por la Paz

Cientonoventaynueve

199

ISSN 0120-4165

Tarifa Postal Reducida Servicios Postales Nacionale S.A, N° 2013-433 4-72, vence 31 de Dic. 2013.

Cuarta etapa Controversia Diciembre 2012

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Controversia

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Dossier “Minería, marcos normativos y conflicto”

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“Minería, marcos normativos y conflicto”

Cuarta etapa Diciembre 2012

Cuarta etapa - No. 199 - Diciembre de 2012 Foro Nacional por Colombia Escuela Nacional Sindical (ENS) Instituto Popular de Capacitación (IPC) Corporación Región Confiar Centro de Investigación y Educación Popular, CINEP/ Programa por la Paz, PPP DIRECTOR Alejandro Angulo Novoa, s.j. Cinep/PPP EDITOR ESPECIAL NÚMERO 199 Esperanza González R. Foro Nacional por Colombia COMITÉ EDITORIAL Mauricio Archila N. (CINEP/PPP) Esperanza González R. (Foro) Max Yuri Gil (Corporación Región) Héctor Vásquez (ENS) María Soledad Betancur Betancur (IPC) COMITÉ CIENTÍFICO Alejandro Grimson Instituto Nacional de Altos Estudios Sociales de la Universidad Nacional San Martín, Argentina

Jenny Pearce Universidad de Bradford, Inglaterra Margarita López Centros de estudios del desarrollo de Universidad Central, Venzuela Pilar Riaño Alcalá University of British Columbia, Canadá Rodolfo Arango Rivadeneira Universidad Nacional, Colombia COLABORAN EN ESTE NÚMERO Alonso Cardona Arango Carlos Bittencourt John Anzola Morales Sergio Coronado Delgado Claudia Viale Carlos Monge Tomás Uribe Mosquera José Armando Cárdenas Sarrias María Teresa Pinto Ocampo COORDINACIÓN EDITORIAL Jorge A. Cote R.

Angela Stienen Universidad de Berna, Suiza

FOTOGRAFÍA Archivo Cinep/PPP

Carlos Figueroa Ibarra Instituto de Ciencias Sociales y Humanidades de la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla, México

DISEÑO, IMPRESIÓN Y ACABADOS Impresol Ediciones www.impresolediciones.com

Clara Inés García Instituto de Estudios Regionales (Iner), Colombia

ISSN: 0120-4165 Carrera 5 No. 33b-02 Teléfono: 2456181 http://www.cinep.org.co/controversia.htm controversia@cinep.org.co Bogotá, D.C. Colombia

David Recondo Centro de Estudios e Investigaciones Internacionales de la Fundación Nacional de Ciencias Políticas, Francia Francisco Leal Buitrago Universidad de los Andes, Colombia

Revista indexada en Publindex en categoría C

Indice 7

Presentación

Dossier mineria, marcos normativos y conflicto 19

De señores de la tierra a señores de las minas

Novo Código da Mineração: avançar ou retroceder

Por Alonso Cardona Arango Por Carlos Bittencourt

Suárez en la mira: Riqueza minera, conflictos sociales y grupos armados ilegales al acecho Por John Anzola Morales

111

¿Qué pasa cuando la locomotora ya está en marcha? Transformaciones y conflictos territoriales por la minería de carbón en el Cesar Por Sergio Coronado Delgado

145

La distribución de la Renta de las Industrias extractivas en Colombia y América Latina Por Claudia Viale y Carlos Monge

Conflicto y region 167

El Carmen de Bolívar: el sino de un pueblo a través de la mirada de una de sus hijas Por Tomás Uribe Mosquera

187

Desertar de la guerra: de Alberto Lleras Camargo a Álvaro Uribe Vélez (1958-2010) Por José Armando Cárdenas Sarrias

Movimientos sociales 231

Lectura subalterna de un episodio de protesta estudiantil Los estudiantes de la Universidad Nacional de Colombia en 2009 Por María Teresa Pinto Ocampo

263

Resumen de artículos

274

Colaboradores

277

Instrucciones para la presentación de manuscritos para la revista Controversia

Presentación

En América Latina se ha producido en la última década un auge importante de las industrias extractivas, especialmente relacionadas con la explotación de carbón, minerales y metales preciosos, petróleo y gas, entre otros. Este crecimiento se debe en parte a la creciente demanda y a los precios altos de las materias primas en el mundo, lo cual ha originado, de un lado, un inusitado interés por invertir en la región en la exploración, extracción y comercialización de los recursos no renovables y, de otro, la definición de prioridades en esa materia por parte de los gobiernos nacionales, reflejadas en el diseño de políticas públicas, la modificación de la institucionalidad y la expedición de nuevos marcos normativos. Es un hecho que los países de América Latina cuentan con recursos naturales de gran valor, lo que ha producido un interés de distintos inversionistas nacionales e internacionales en su explotación y comercialización, especialmente de los no renovables. Según la Cepal, América Latina cuenta con una dotación de recursos muy importantes. Trece países de la región se encuentran entre los primeros quince países productores de cobre, plata, hierro, plomo, níquel, bauxita, molibdeno, y estaño. En su territorio existen reservas de agua dulce aproximadas a un tercio de las reservas del planeta; el 12% de su superficie es cultivable; en su territorio se encuentra el 21% de la superficie de bosques naturales; la región produce el 48% de la producción mundial de soja y se distingue por una abundante biodiversidad. De otra parte, la producción de bioetanol representa un tercio de la producción mundial, el 25% de biocombustibles y el 13% del petróleo (Cepal, 2012).

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De acuerdo al Anuario Estadístico de América Latina y del Caribe de 2012 de la Cepal, existe una evolución favorable en materia de exportaciones de minerales y petróleo desde los países de América Latina. En efecto, en 2010 la exportación de petróleo crudo representaba el 15,7% y en 2011 aumentó a 17,7%; en el caso del mineral de hierro y sus concentrados pasó de 3,8% en el 2010 a 4,5% en el 2011, y los productos derivados del petróleo también sufrieron un aumento en la exportación de 3,0% en el 2010 a 3,6% en 2011. Estas cifras reflejan el dinamismo que está teniendo el modelo primario-exportador en las economías de la región. De otro lado, se advierte el peso cada vez más importante que está teniendo el sector extractivo en el PIB de los países de la región. De acuerdo con datos de la Cepal, este sector en Colombia, en el año 2004, representaba el 5,7 y en el 2011 creció a 11,3; en Bolivia el peso en el PIB de 2004 era de 9,5 y en el 2011 aumentó a 14,0; también Ecuador refleja un aumento importante de 11.9 que representaba este sector en el 2004 pasó a 15,0; y el Perú subió de 7,7 al 10,6 del PIB, en los mismos años. Aunado a lo anterior, se observa una fuerte liberalización de la economía mundial, en particular el desmonte progresivo de un conjunto de restricciones comerciales, lo que ha producido una agresiva presencia de las empresas en diferentes regiones del mundo, pero con mayor acento en América Latina y en algunos países de Asía y Africa, en la búsqueda de acceso a materia primas, nuevos mercados y comercialización de los productos. Al respecto, el reporte de Revenue Watch Institute del 2012 sobre las industrias extractivas en América Latina revela que la inversión extranjera directa (IED) en los países de la región ha crecido de manera significativa, sobresaliendo como una de las regiones que más están captando esa inversión. De acuerdo a los datos de la CEPAL, en el año 2011 se recibieron USD 153 mil millones de IED, 33 millones

Presentación

más respecto del año 2010. Los países que más recibieron ese tipo de inversión en ese año fueron, en orden de importancia, Brasil, México, Chile, Colombia y Perú; incluso, exceptuando México, la IED marcó cifras récords en esos países. La expansión de las industrias extractivas en la región es una apuesta de la mayoría de los gobiernos, reflejada en sus políticas económicas, las cuales colocan a este sector como una apuesta prioritaria. Sin embargo, el marco normativo e institucional que regula este sector en los diferentes países es bastante débil y disperso, y se adapta mucho más a los intereses de las empresas privadas, especialmente a través de la flexibilización de la norma, la creación de incentivos para la explotación de los recursos naturales no renovables, y la laxitud en materia de protección y defensa del medio ambiente. A ese último respecto, las industrias extractivas en la región han generado impactos ambientales negativos al incidir en la modificación del uso del suelo, especialmente agrícola, la deforestación, el cambio climático, la sobre-explotación de las aguas superficiales y subterráneas, su contaminación y agotamiento, así como en la emisión de materiales contaminantes como el arsénico, mercurio y cianuro de sodio, entre otros. Estos impactos han propiciado la emergencia de conflictos sociales y ambientales, en los que diferentes grupos poblacionales como los indígenas, los afros, la población campesina, los mineros artesanales, algunos pobladores urbanos y organizaciones ambientalistas y sociales han reivindicado sus derechos y acentuado su resistencia a los megaproyectos extractivos en varios países de América Latina. En algunos países estos conflictos han sido de tal intensidad que han generado cierta inestabilidad política debido a que en el centro del debate está el cuestionamiento al modelo económico que favorece la presencia y asegura grandes ganancias a las empresas transnacionales

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del sector. No se debe desconocer que en la mayoría de los conflictos están inmersos grupos poblacionales que viven en situación de marginalidad, pobreza y exclusión y que la gran minería intensifica tal condición. El Observatorio de Conflictos Mineros en América Latina (Ocmal) resalta el peso importante y creciente de los conflictos que se han venido multiplicando en contra de grandes proyectos mineros, energéticos y de hidrocarburos. De acuerdo a los datos recabados (2013) se han producido 191 conflictos relacionados con 199 proyectos mineros, afectando a 284 comunidades. Chile y Perú son los países que han presentado mayor número de conflictos (33); siguiéndolos Argentina y México con 26. En Colombia se tienen contabilizados 12, en Venezuela 7 y en Guatemala y Panamá 6. Entre los conflictos más notorios se pueden señalar aquellos relacionados con la defensa de los territorios étnicos, los socio-ambientales, los ligados con el ordenamiento territorial, con la criminalización de la pequeña minera y los conflictos laborales que se presentan en grandes empresas. Varios ejemplos dan cuenta de estas problemáticas, por ejemplo: el caso de Conga y Tintaya en Perú; los casos de Santurbán, la Colosa, Marmato en Colombia; en México la lucha del pueblo Wixárika; en Argentina las movilizaciones de las asambleas ambientalistas; y la comunidad Aymara de Cancosa en Chile. Estas expresiones de resistencia contra los megaproyectos generalmente tienen como respuesta acciones de las empresas y de los gobiernos con un alto contenido de violación de derechos humanos: criminalización de la protesta; persecución a los líderes; procesamientos jurídicos; secuestro, torturas y muerte; desconocimiento de las reivindicaciones; militarización de los territorios; y desplazamiento de las comunidades, entre otras. Un mecanismo por excelencia con el que cuentan las comunidades étnicas para la defensa y garantía de sus derechos ancestrales es la consulta previa,

Presentación

es decir, el derecho fundamental a ser consultados y a dar su consentimiento previo, de manera libre y con información suficiente, sobre asuntos que afectan su territorio y la vida comunitaria. Es un instrumento diseñado para propiciar el diálogo con el Estado y con las empresas, bajo el supuesto de respeto a la cultura ancestral de las comunidades. Instrumentos internacionales, como la Declaración de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas, y entidades como la Corte Interamericana de Derechos Humanos y la OIT han diseñado herramientas y definido la obligatoriedad del Estado de proteger los derechos de las comunidades étnicas, especialmente a través de las medidas legales o administrativas para el control de proyectos de empresas privadas que puedan vulnerar los derechos de los pueblos. A pesar de que varios países de América Latina han ratificado el Convenio 169 de la OIT y se han elaborado disposiciones constitucionales y legales para la protección de los derechos de estas comunidades, es fácil advertir que los intereses económicos y políticos tienden a primar por encima de los intereses de estas comunidades. En Colombia, por ejemplo, la reglamentación de la consulta ha sido considerada inadecuada por diferentes sectores, incluidos varios grupos de las comunidades étnicas, por lo que la Corte Constitucional ha tenido que orientar su aplicación por vía jurisprudencial. Esta radiografía rápida de la situación de las industrias extractivas y los efectos que ha tenido y seguirá teniendo en nuestros territorios, es el marco en el cual se inserta el propósito de este número de la Revista Controversia, cuyos artículos presentan un panorama sobre minería, marcos normativos y conflicto en varios países de América Latina. Interesa en este dossier, en primer lugar, analizar los cambios que se han producido en la normatividad, en las políticas públicas y en la institucionalidad en los países de América Latina, así como su efecto en las comunidades locales, en la economía y en el medio ambiente. Pero,

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también, a partir de ese examen, presentar un conjunto de propuestas de reformas normativas que promuevan la justicia socio-ambiental, la protección de los derechos de las comunidades y el desarrollo justo y equitativo de los territorios y de los pueblos. Ligado con lo anterior, en segundo lugar, se quiere comprender los esquemas e instrumentos utilizados por los gobiernos de América Latina para gestionar los recursos de renta producidos por las industrias extractivas, especialmente desde la perspectiva de cómo utilizarlos para garantizar su equitativa distribución y un uso eficiente y eficaz de los mismos, que permita elevar la calidad de vida de la población. En tercer lugar, la Revista busca en esta ocasión aproximarse a la identificación y examen de diversos tipos de conflictos, tensiones y manifestaciones de resistencia social que se presentan en los territorios, caracterizando el rol jugado por los gobiernos locales, el papel de los actores y de las empresas de industrias extractivas, sus interacciones y los resultados. Por último, se pretende estudiar y visibilizar, a partir del análisis de algunos de estos conflictos, los factores que los han desatado, en particular los estragos producidos por la acción de las industrias extractivas en los territorios, las manifestaciones de los actores sociales, y los múltiples cambios operados en los territorios, en la organización social, en las políticas públicas, y en asuntos culturales y ambientales. En el primer artículo “De señores de la tierra a señores de las minas” Alonso Cardona examina la normatividad colombiana en materia de minería en el país, esencialmente el Código Minero, la institucionalidad y algunas políticas públicas. Su tesis es que la legislación está favoreciendo la actividad minera, al declararla de utilidad pública e interés social. A través del análisis del caso del municipio de Caramanta (Departamento de Caldas), examina los rasgos geológicos que poseen muchos territorios colombianos y su

Presentación

pertinencia para la reforma de la legislación minera, de manera que primen los intereses de la colectividad y se centren en el desarrollo humano sostenible. La segunda contribución, “Novo Código da Mineração: avançar ou retroceder”, de Carlos Bittencourt, describe el crecimiento notorio en la explotación de minerales en Brasil y la apuesta del gobierno por la expedición de un nuevo código minero. Indica que la propuesta del gobierno se enfoca fundamentalmente a propiciar la expansión de la industria extractiva, reforzar la re-primarización de la economía, desestimando los enormes impactos ambientales y sociales de la actividad. Según Bittencourt, este nuevo Código minero es más un retroceso que un avance, por lo cual propone que el nuevo marco legal de la minería –en sus diferentes mecanismos de regulación debería apostarle a frenar el modelo primario exportador de la economía, fortalecer la descentralización, la apertura democrática, el control social y la consulta pública. El artículo “Suárez en la mira. Riqueza minera, conflictos sociales y grupos ilegales al acecho” de Jhon Anzola, es producto de una investigación que tuvo como propósito establecer la conexión entre la actividad minera y la incidencia de los grupos ilegales en dos municipios Colombianos: Suárez y la Jagua de Ibirico. El autor aborda el análisis del municipio de Suárez que tiene una larga trayectoria en la explotación del oro. El artículo indaga sobre la correlación entre conflicto armado y minería, especialmente, por ser un territorio que ha sido corredor de paso obligado de los grupos ilegales. Constata que no existen elementos claros para establecer dicha correlación. No obstante, a la luz de la tipología construida por Charles Tilly de violencias interpersonales para identificar las diferentes formas que adopta la violencia colectiva, examina varios tipos de violencia colectiva presentes en el territorio y que involucran a diferentes actores. Según Anzola, es urgente que todos los actores (gobierno, entidades territoriales, empresas

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y comunidades), realicen esfuerzos para contener estos conflictos y propender por su resolución. De lo contrario se producirá un escenario propicio para el escalamiento del conflicto armado. En la misma línea, Sergio Coronado nos presenta un estudio sobre los conflictos territoriales en el centro del departamento del Cesar, originados por la minería del carbón, especialmente desde la perspectiva de la apuesta de “la locomotora” minero-energética que el gobierno nacional ha promocionado. Desde la teoría de la ecología política y de la categoría de derechos territoriales, el autor se adentra en la comprensión de las transformaciones territoriales en el centro del Cesar, producto de la actividad minera. Describe y estudia el fuerte impacto que ha tenido esa industria en la vida de la población y en el territorio, especialmente desde el punto de vista de los conflictos territoriales, los fenómenos de desplazamiento forzado y el abandono de tierras, los riesgos ambientales de la minería a cielo abierto, la violación de los derechos humanos de las comunidades, especialmente los derechos laborales, y las dinámicas de la movilización social. A partir de esos elementos, presenta un estudio de caso sobre las transformaciones territoriales generadas por la extracción del carbón. El último artículo de este dossier, “La distribución de la Renta de las Industrias Extractivas en Colombia y América Latina”, los autores Claudia Viale y Carlos Monge analizan la reforma a la ley de regalías en Colombia, y desde este examen presentan un panorama general de cómo en los países de América Latina se distribuye la renta a los gobiernos subnacionales, especialmente aquellos relacionados con la minería, petróleo y gas en Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, México, Perú y Venezuela. A partir del estudio de la formación de la renta y los mecanismos de distribución de esos países de América Latina constatan que en el caso colombiano existen innovaciones en el uso de los instrumentos que tienen como objetivo corregir los problemas de eficiencia en el gasto, la concentración de los recursos y la falta

Presentación

de impacto. Llaman la atención sobre la necesidad de evaluar los resultados colombianos para que los gobiernos latinoamericanos puedan aprender de esa experiencia. Este número de Controversia trae tres artículos adicionales, relacionados con temas de conflicto, región y luchas sociales. Los artículos son “El Carmen de Bolívar: el sino de un pueblo a través de la mirada de una de sus hijas” de Tomás Uribe Mosquera; “Desertar la guerra: de Alberto Lleras Camargo a Álvaro Uribe Vélez (1958-2010), de José Armando Cárdenas Sarrias; y “Lectura subalterna de un episodio de protesta estudiantil: Los estudiantes de la Universidad Nacional de Colombia en 2009”, de María Teresa Pinto Ocampo. El primero de ellos aborda el análisis del conflicto armado y su impacto en la vida económica y social del municipio del Carmen de Bolívar, a través de una historia de vida. El segundo examina las políticas y la normatividad de las amnistías dirigidas a los grupos ilegales en Colombia en los gobiernos de Alberto Lleras, Andrés Pastrana y Álvaro Uribe Vélez. Por último, el tercer artículo analiza la protesta estudiantil promovida por los estudiantes de la Universidad Nacional de Colombia en Bogotá en torno a la aprobación del presupuesto general de la Nación en el Congreso de la República. Esperanza González Rodríguez Editora, número 199 – Revista Controversia Bogotá, diciembre de 2012

Dossier Minería, marcos normativos y conflicto

1. De señores de la tierra a señores de las minas

De señores de la tierra a señores de las minas* Por Alonso Cardona Arango**1

Introducción

ntre los años 2000 y 2010 el Estado colombiano otorgó títulos o contratos de concesión minera sobre un área de 5.856.878 ha., es decir, el 5,13% de la superficie del territorio continental del país. Además de esa extensión, según informaciones difundidas por la Contraloría General de la República (2012), hay en proceso solicitudes de concesiones sobre un área de 67.482.895 ha., es decir, el 59% del territorio nacional. Ante las proporciones que estaba asumiendo el problema por la magnitud y la velocidad de la titulación, el actual gobierno suspendió el otorgamiento de concesiones mineras desde el mes de febrero de 2011. Un cambio profundo en el marco jurídico establecido con la promulgación del Código de Minas de 2001, un conjunto de potentes incentivos económicos del gobierno nacional para fomentar la inversión privada en actividades mineras, la tendencia al alza de los precios internacionales de los minerales y un sistema de entidades públicas débil frente a las tareas que tenían que cumplir, fueron los factores que determinaron este resultado. Para el pequeño *

Artículo recibido en julio de 2012. Artículo aprobado en septiembre de 2012.

Investigador y socio de Conciudadanía

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municipio antioqueño de Caramanta eso significó que hasta el último centímetro de su territorio esté hoy, bien concedido (más del 80%), bien en proceso de concesión (el resto) para actividades mineras, a pesar de su declarada vocación agropecuaria y de las notables restricciones que su geología ofrece frente a megaproyectos de alto impacto. Antes de entablar la negociación de cualquier tratado de libre comercio, el Estado colombiano tomó la decisión de “liberar” completamente la explotación y comercialización de sus minerales –distintos de los hidrocarburos– y entregarlos a cualquier persona natural o jurídica de Colombia o del mundo que accediera a un título minero, con el lleno de mínimos requisitos. Con esa decisión el Estado abrió la puerta a la posibilidad de una transformación sustantiva de la estructura de la propiedad en Colombia y pasó, de una nación de señores de la tierra, a una de señores de las minas. El instrumento de esta transformación fue el Código de Minas o Ley 685 de 2001, que rige todo el desarrollo de la industria minera del país. El presente artículo reflexiona en torno a las normas del Código Minero y de algunas políticas empleadas por los gobiernos para fomentar la minería, y asimismo llama la atención sobre las características geológicas de un territorio como el del suroeste antioqueño, muy demandado para la actividad minera de gran escala. El problema geológico ha sido poco trabajado en la literatura sobre los riesgos de los megaproyectos mineros, porque esos estudios privilegian temas ambientales. El contenido del artículo hace parte del informe de una investigación realizada por Conciudadanía sobre las concesiones mineras y las actividades de exploración de metales preciosos que adelantan empresas mineras y sus potenciales efectos, trabajo recientemente publicado bajo el título De señores de la tierra a señores de las minas. Minería en Caramanta (Cardona, 2012), disponible en internet.

De señores de la tierra a señores de las minas

El artículo presenta un examen del Código de Minas, relaciona las políticas gubernamentales y, en tercer lugar, muestra algunas de las características del territorio del suroeste, para caer de nuevo en el campo del Código.

La legislación minera colombiana Para fomentar la minería, el Código incorporó a la legislación varias normas que ameritan examen:

Minería: de utilidad pública e interés social La primera medida adoptada por el Congreso de la República para fomentar la minería fue declararla de utilidad pública e interés social: “declárase de utilidad pública e interés social la industria minera en todas sus ramas y fases” (art. 13, Ley 685 de 2001, por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones). Esta medida convirtió la actividad minera en actividad prevaleciente sobre cualquier otra actividad económica. Fue declarada de utilidad pública e interés social, independientemente de quien la ejerza: el Estado o los particulares, empresarios pequeños o grandes, extranjeros o nacionales, honestos o criminales; también lo es independientemente de cómo se ejerza: con sujeción a las normas de respeto al medio ambiente o como actividad depredadora. En Colombia la minería, así, en abstracto, es de utilidad pública e interés social, no la legal o la ilegal, no ésta o aquélla, sino toda. ¿Qué puede explicar que una actividad económica que en 2001 –año de expedición de la ley– tenía una importancia marginal en el Producto Interno Bruto y en la cual predominaba la pequeña explotación, con pocas excepciones y con un porcentaje muy alto de las unidades

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de producción de tipo informal, hubiera sido declarada de utilidad pública e interés social por el Congreso? La declaración de utilidad pública e interés social no es adjetiva, tiene consecuencias inmediatas y trascendentales: “[…] por tanto, podrán decretarse a su favor […] las expropiaciones de la propiedad de bienes inmuebles y demás derechos constituidos sobre los mismos, que sean necesarios para su ejercicio y eficiente desarrollo” (art. 13). El señalamiento tenía como objeto abrir la puerta a la expropiación de cualquier bien inmueble necesario para adelantar la explotación minera; cualquier predio rural o cualquier bien inmueble dedicado a la producción agrícola o al turismo y la recreación o a la prestación de servicios ambientales, o incluso cualquier predio o inmueble urbano. Otorgar ese estatus a una actividad ejercida por agentes privados es revestirlos de una ventaja respecto de otras actividades privadas y, en consecuencia, es provocar una asimetría y una evidente inequidad en el plano económico. El Estado optó por privilegiar a unos agentes sobre otros, y esa es una violación del principio de la igualdad. Como el privilegio consiste en autorizar a unos sujetos para expropiar los bienes inmuebles de otros, se creó una grave inseguridad jurídica para los propietarios de cualquier bien susceptible de ser utilizado por la industria minera. En ese sentido, la Ley 685 valorizó los títulos mineros y desvalorizó las tierras. Once años es el tiempo máximo autorizado para que el titular de una concesión la mantenga sin iniciar un proceso de explotación; esa incertidumbre puede originar inseguridad jurídica sobre las propiedades que puedan ser afectadas por la explotación minera. Es legítimo preguntarse si eso podía hacerse. El espíritu de la Constitución colombiana es el de permitir las expropiaciones de bienes inmuebles de particulares a favor del Estado y no el de permitir a unos particulares la expropiación a favor de otros particulares.

De señores de la tierra a señores de las minas

Excepcionalmente, la expropiación puede hacerla un agente privado que esté cumpliendo una función estatal para construir bienes públicos (y en ese caso porque está cumpliendo un función pública) y no para propiciar el enriquecimiento de unos agentes privados a costa de otros. Este tipo de desbalances entre actividades económicas es un principio medieval y no de la democracia moderna. En efecto, en 1584 el gobernador de Antioquia, Gaspar de Rodas, promulgó las “Ordenanzas de Minas” con “tres principios fundamentales, a saber: 1) los derechos y las riquezas del subsuelo pertenecen al soberano; 2) los explotadores reciben, en concesión del soberano, áreas superficiales limitadas; 3) los derechos del concesionario minero están por encima de los propietarios de la tierra o de los titulares de concesiones agrícolas” (Ramos, 1991, 2010). Se trata entonces de una institución medieval completamente contraria a la igualdad y competencia propias del Estado y la sociedad democrática, y violatoria de la libre competencia, que es la principal institución de la economía colombiana, al lado de la propiedad privada. Hay numerosas denuncias acerca del recurso indebido del poder del título minero cuando ha sido utilizado para atropellar a otros mineros, propietarios rurales y campesinos. Es un poder descomunal que se ha entregado a un tipo de agentes económicos –los mineros de Colombia–, entre quienes, como lo reiteran diariamente las autoridades públicas, se han refugiado personas y organizaciones criminales y de dudosa conducta. Algo que sabían muy bien el gobierno y los legisladores que adoptaron el Código de Minas. El artículo 13 es una norma legislativa ajena a la Constitución vigente. A propósito de las expropiaciones, la Sentencia T-244 de la Corte Constitucional dice: “la expropiación se justifica cuando se trata de construir bienes públicos como escuelas, hospitales, obras de infraestructura pública”

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Además, el propio texto de la Carta prioriza para el campo otro tipo de actividades diferentes de la minería, justamente por considerarlas de interés social: “Artículo 65. La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras” (Constitución Política de Colombia de 1991).

Este artículo 13 de la Ley 685 debería ser derogado por el Congreso de la República en la próxima revisión del Código de Minas o, en su defecto, ser declarado inexequible por la Corte Constitucional. Los riesgos que corre el país con su vigencia una vez se extienda más la titulación minera son demasiado altos: los de avivar la violencia, toda vez que se ha afectado estructuralmente el derecho de propiedad.

El título minero y sus destinatarios El Código de Minas creó el título minero, una nueva e importante institución en su acepción de regla del juego consistente en un documento que certifica que a alguna persona natural o jurídica le ha sido otorgada por el Estado la concesión de una mina: “A partir de la vigencia de este Código, únicamente se podrá constituir, declarar y probar el derecho a explorar y explotar minas de propiedad estatal mediante el contrato de concesión minera, debidamente otorgado e inscrito en el Registro Minero Nacional (art. 14 Ley 685). El titulo da derecho a establecer la existencia de minerales (explorar), a apropiárselos mediante su extracción o captación (explotar) y a gravar los predios de terceros con las servidumbres necesarias”.

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Una primera consecuencia de esta decisión es que toda la minería informal, absolutamente predominante en el país en el año 2001, quedó automáticamente convertida en ilegal. También quedó en altísimo riesgo, porque en el art. 163 del Código se estableció una inhabilidad especial: “quien haya sido condenado por aprovechamiento ilícito o por exploración o explotación ilícita de recursos minerales quedará inhabilitado para obtener concesiones mineras por un término de cinco (5) años”. Otro riesgo se deriva del artículo 30, según el cual, en adelante, cualquier persona que suministre minerales debe acreditar la procedencia lícita expedida por el beneficiario de un título minero. Es decir, en el marco del predominio de una minería informal se tomaron decisiones propias de una minería completamente formalizada. Para solicitar una concesión minera solamente es necesario cumplir los requisitos de la contratación estatal, y cualquier persona natural o jurídica, colombiana o extranjera que llene estos requisitos (mayoría de edad, no tener procesos judiciales y no tener inhabilidades para contratar) puede solicitar un título. El art. 18 afirma: “Las personas naturales o jurídicas extranjeras, como proponentes o contratistas de concesiones mineras, tendrán los mismos derechos y obligaciones que los nacionales colombianos. Las autoridades minera y ambiental no podrán […] exigirles requisitos, condiciones y formalidades adicionales o diferentes, salvo las expresamente señaladas en este Código”. Así que los mineros del mundo fueron autorizados para obtener títulos mineros en Colombia y solicitar las expropiaciones de tierras y otros bienes inmuebles de los colombianos que les fueran necesarias para adelantar la explotación de los recursos mineros del Estado. Para ello les declararon su actividad como de utilidad pública e interés social y les declararon ilegal la minería sin título. Así que las empresas mineras extranjeras y, más precisamente, las empresas multinacionales eran las verdaderas

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destinatarias de este Código de Minas, aprobado cuando el país estaba distraído con lo que ocurría en la zona de distención de El Caguán en las negociaciones de las Farc y el Gobierno. Al concesionario de un título minero se le otorga también “completa autonomía técnica, industrial, económica y comercial. Por tanto, podrá escoger la índole, forma y orden de aplicación de los sistemas y procesos y determinar libremente la localización, movimientos y oportunidad del uso y dedicación del personal, equipos, instalaciones y obras” (art. 60). Cuando se consideran las largas negociaciones que el país entabló con el gobierno de los Estados Unidos, la Unión Europea y otros Estados para firmar tratados de libre comercio –procesos en los cuales se expresan todas las posiciones existentes con mayor o menor fuerza o incidencia–, llama la atención que Colombia, por sí misma, sin mediar ninguna negociación, sin ninguna contraprestación, haya concedido semejante autonomía a las empresas multinacionales mineras, renunciando ex ante al ejercicio de la función de control. En los tratados de libre comercio se negocian cuotas, aranceles que se desmontan gradualmente, contraprestaciones de transferencia de tecnología, componentes nacionales en productos extranjeros ensamblados en el país, obligaciones de realizar alguna transformación industrial en territorio nacional, etc. Pero, para el caso de la aprobación del Código de Minas, se concedió a las empresas autonomía total, sin contraprestación alguna. La cuestión es que el país que otorga tal grado de autonomía a las empresas va a tener después dificultades para controlarlas y reglamentar sus actividades. ¿Pueden decidir autónomamente el tipo de proceso que van a aplicar, independientemente de las restricciones que impongan las condiciones ambientales, geológicas y sociales de Colombia? Pues, basadas en el art. 60, las empresas tienen posibilidades de alegatos jurídicos para rechazar

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la imposición ex post de cualquier tipo de restricción por parte del Estado. La norma señala que las concesiones pueden tener una longitud máxima de dos kilómetros cuando se otorgan a lo largo del lecho de una quebrada, de 5.000 hectáreas cuando además de un río o quebrada incluyen sus orillas (art. 64) y de 10.000 hectáreas si son otorgadas en otros terrenos (art. 65), extensiones todas ellas que se definen por lindero objetivo y no por cabidas (art. 69). Así que se establecen restricciones a la cabida máxima de un título minero. No obstante, por una parte, el art. 8 de la Ley 1382 de 2010 –reformatoria de la Ley 685 de 2001– autorizó la integración de áreas de varios títulos en un solo contrato de concesión, y, por otra, el Código no establece ningún límite al número de concesiones de un mismo titular, lo cual ha permitido que empresas multinacionales, como AgloGold Ashanti, posean en Colombia muchos títulos, tantos, que un periodista extranjero especializado en minería del oro caracterizó su situación con las siguientes palabras: “esta empresa sudafricana con base en Londres fue una de las primeras en venir a Colombia en la edad moderna y rápidamente se hizo a una gran parte del país” (Harris, 2011). Cabe la pregunta: ¿esta facultad de acumular títulos mineros y territorios sin ninguna limitación no podría ser utilizada para congelar la explotación de importantes zonas mineras y manipular precios? Al fin y al cabo, la ley fijó en once años la duración del derecho de los titulares de concesiones mineras para adelantar la exploración sin necesidad de iniciar la explotación (art. 5º, Ley 1382 de 2010, por la cual se modifica la Ley 685 (Código de Minas).

El ordenamiento territorial El artículo 37, denominado Prohibición legal, prohíbe expresamente que cualquier autoridad regional excluya de la explotación minera

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zonas de su territorio: “ninguna autoridad seccional, regional o local podrá establecer zonas del territorio que queden permanentemente o transitoriamente excluidas de la minería. Esta prohibición comprende los planes de ordenamiento territorial”. Dicho en otras palabras, los planes de ordenamiento territorial no pueden excluir zonas de la minería, lo que significa, ni más ni menos, que el Código de Minas arrebató a los municipios la competencia para realizar el ordenamiento de su propio territorio. Esta prohibición legal es, a todas luces, contraria a las normas constitucionales. En efecto, el artículo 311 de la Constitución Política afirma: “Al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado le corresponde […] ordenar el desarrollo de su territorio”. No solo por medio de este artículo 37, sino también mediante el sistema anárquico y centralizado de concesión de los títulos mineros, el Código hizo añicos la competencia municipal. El sistema es anárquico respecto del ordenamiento territorial porque cada título es otorgado individualmente al solicitante, sin tener en cuenta el efecto agregado que la entrega de varios títulos tiene sobre el conjunto del territorio y sobre la actividad productiva municipal. Y es centralizado porque las decisiones son tomadas por una entidad nacional o por sus delegaciones departamentales sin ningún tipo de participación o consulta, y ni siquiera la posterior entrega de información a los municipios afectados. Este tipo de relación nación-municipio que introdujo el Código de Minas no es el modelo de descentralización política y administrativa de la Constitución de 1991, ni siquiera el de la ley de autonomía fiscal de 1986. Conviene examinar lo que la Corte Constitucional colombiana piensa acerca de esta competencia municipal frente al ordenamiento territorial:

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“Sentencia C-06 de 2002: La fuerza de la argumentación a favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el auto-interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada Departamento o Municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de la ‘gestión de sus intereses’. Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado (artículo 311, C. P.)” (Sentencia C-478 de 1992, agosto, Eduardo Cifuentes).

En estricta aplicación del espíritu y la letra de la Constitución, la Ley 136 de 1994, o Código de Régimen Político Municipal, reglamentó la competencia municipal para ordenar el territorio, llevándola incluso a exigir la participación popular para introducir cambios significativos en el ordenamiento territorial. En efecto, el artículo 33 de la citada ley afirma: “Art. 33. USOS DEL SUELO. Cuando, a causa de la actividad turística o minera o de otro tipo, se introducen cambios significativos en el ordenamiento territorial y se cambia la tradición productiva del municipio, se debe convocar una consulta popular, a cargo de las autoridades locales. En todo caso el concejo municipal debe aprobar el nuevo ordenamiento territorial” (Ley 136 de 1994, por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y funcionamiento de los municipios).

La norma es clara: un cambio significativo en el ordenamiento del territorio impuesto por la economía solamente puede ser decidido por el pueblo directamente. Esta norma creó e hizo obligatoria la

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consulta social para efectos de cambiar la tradición productiva de los municipios. El Código de Minas trastocó el ordenamiento territorial del país y violó abiertamente la Constitución para atropellar las competencias de los municipios a favor del interés privado de unos pocos. Los potenciales impactos de esta decisión pueden llegar a ser gravísimos, porque eliminó la potestad de la gente de definir por su propia cuenta sus intereses locales y creó una permanente fuente de conflicto, justamente cuando uno de los principales asuntos de la agenda nacional es el de la gestión democrática de los territorios, indispensable para desactivar los factores que estimulan la violencia. Lo más sensato sería que el Congreso de la República eliminara esa prohibición legal del artículo 37 de la Ley 685 o, en su defecto, que la Corte Constitucional la declarara inexequible.

La institucionalidad y la política mineras No es objetivo principal de este artículo referirse a las características de la institucionalidad y la política mineras, así que aquí solamente se ponen de relieve unos pocos elementos. Al aproximarse al tema, llama poderosamente la atención que el país, al darle forma institucional a la minería sin hidrocarburos, haya tomado la decisión de hacer caso omiso de la importante experiencia de Ecopetrol y de las empresas públicas generadoras y distribuidoras de energía respecto de su muy buen manejo del sector de minas y energía, y que se haya impedido una intervención directa del Estado en la explotación minera. Se impuso una especie de dogma acerca de que el sector privado es la única fuerza capaz de hacer minería y desarrollo de ese sector en el país, porque el Estado lo ha hecho mal (República de Colombia, 2006).

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El desconocimiento de esta valiosa experiencia del sector público fue más allá, hasta desechar los métodos más racionales de concesión de minas aplicados por la industria petrolera nacional, como la identificación de bloques aptos para la exploración y la apertura de licitaciones para acceder a ellos. Y a cambio se adoptó para la minería objeto de la Ley 685 el procedimiento de entregar a troche y moche títulos mineros a quien primero los solicitara. Ese método se parece más al utilizado hace siglos en el oeste norteamericano para adjudicar tierras a los colonos. Una posible explicación de tal comportamiento es que con el método introducido por el Código de Minas se estimulaba el rentismo de quienes obtenían títulos gratis –y probablemente fáciles, por sus influencias sobre la burocracia–, para después venderlos en dólares a compañías exploradoras que, a su vez, los venderían valorizados –por la identificación y descripción plenas y de los yacimientos– a las empresas explotadoras, como ocurre en el caso del oro. Las principales políticas adoptadas para fomentar la minería y, más explícitamente, para estimular a los inversionistas estratégicos fueron: el otorgamiento de contratos de estabilidad jurídica por veinte años y otro conjunto de beneficios fiscales, como la eliminación del 7% del impuesto sobre las remesas, la rebaja del 38% al 34% en el impuesto sobre la renta en 2007, y al 33% en 2008, así como la amortización del 40% de las inversiones catalogadas como activos fijos productivos. Con estas ventajas, una compañía extranjera que en 2006 tributaba el 32,7%, en 2007 lo hacía con el 27,2%. “La tasa efectiva del impuesto sobre la renta sería de aproximadamente el 27% después de la reforma”, afirmó el ministro de Minas y Energía en su exposición de los estímulos fiscales y comerciales a la industria minera. Un ejemplo ayuda a entender la magnitud del estímulo: “Para 2009 esa exención al impuesto a la renta significó 3,5 billones de pesos que, frente a regalías por 6,5 billones de pesos para el mismo año, implicó para las compañías del sector un beneficio fiscal equivalente a un 53,8 por ciento de las regalías totales pagadas por la minería y los hidrocarburos” (República de Colombia, 2007).

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El otro gran incentivo fue la política de regalías. Para el caso del oro el gobierno nacional fijó la regalía a pagar en un 4% del 80% del precio de venta del metal. Es decir, el porcentaje real a pagar es del 3,2% del precio. De hecho, se trata de un porcentaje absolutamente irrisorio, con el cual no se pueden pagar los costos ambientales que arroja la explotación, como lo han demostrado varios autores. Pero el gobierno escogió como política la modalidad de aplicar ese porcentaje fijo del precio durante todo el periodo de vigencia de la concesión, es decir, en el curso de varias décadas. Existe otra modalidad de regalía que habría beneficiado más al país que a las empresas mineras: un sistema de porcentaje variable, dependiente de los cambios de precio. Si por razones ajenas al proceso de producción los precios se incrementan por encima de una determinada franja, entonces la regalía por el valor adicional al del precio base pasaría del 4% a un porcentaje varias veces superior, de tal modo que la ganancia extraordinaria iría directamente a las arcas del Estado. Pero el gobierno prefirió mantener la regalía estable, con lo cual propicia la percepción de altísimas tasas de ganancia privadas. Cuando el Código fue aprobado, el precio internacional de la onza troy de oro era de US$400; en 2011 se incrementó hasta US$1900 y durante 2012 permaneció próximo a US$1700, un cambio en el cual no intervinieron para nada los empresarios mineros porque fue causado por la crisis de las monedas duras de las grandes economías del mundo. Con la política adoptada por el gobierno, toda la plusvalía obtenida por esa bonanza, producto de la situación de la oferta y la demanda mundiales de los minerales, está yendo a parar a los bolsillos de los empresarios mineros, a costa de los recursos naturales no renovables de los colombianos. Claramente, el Congreso de Colombia no legisló ni el gobierno aplicó las normas en función de los intereses de la nación sino de los empresarios mineros. Paralelamente al otorgamiento de gabelas y títulos a rentistas y compañías mineras, el decenio 2001-2010 fue fatal para las instituciones

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ambientales. Una condición institucional del desarrollo sostenible estipula que las fuerzas institucionales de la minería y el medio ambiente sean simétricas, es decir, tengan el poder necesario para garantizar el cumplimiento de sus respectivos objetivos. Pero el país ha privilegiado empoderar el desarrollo económico por sobre la sostenibilidad del mismo; en otras palabras, ha privilegiado el crecimiento económico sobre el desarrollo humano sostenible. En efecto, mientras instituciones como Ecopetrol, ISA e Isagen se fortalecían, los recursos destinados a la protección del ambiente se debilitaban. Durante su primera fase de existencia, entre 1993 y 2003, el Ministerio del Medio Ambiente se posicionó en el país e inició un proceso de consolidación. En 2003 el gobierno de Álvaro Uribe Vélez incorporó a ese organismo los renglones de Vivienda, Agua Potable y Saneamiento Básico y Ordenamiento Territorial, creando así el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. El tema propiamente ambiental quedó degradado a un viceministerio. Anteriormente el Minambiente tenía la responsabilidad en lo relacionado con el Desarrollo Sostenible, un frente por excelencia de largo plazo; con la reforma se le yuxtapusieron asuntos de mayor importancia política a corto plazo, como la vivienda. Del Departamento Nacional de Planeación desapareció la división Ambiental y en el Consejo de Política Económica y Social (Conpes) no volvieron a tocarse los problemas ambientales, es decir, toda la agenda ambiental se relegó a un segundo plano. “En síntesis, la política ambiental queda en una marcada marginalidad frente a las demás políticas públicas”, señala la Mesa de Expertos convocada por el Foro Nacional Ambiental, en presencia del ministro y la viceministra del Medio Ambiente. Por su parte, con la crisis fiscal generalizada, “El gasto nacional ambiental sufrió mayores recortes que cualquier otro sector, de 0,23% del PIB al 0,06%” (Mance, 2007), y asimismo “en el total del PGN, pasando de representar un 0,52 por ciento del mismo en 1996, a solo un 0,14 por ciento en 2006.

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Lo cual indica una notable pérdida de la prioridad relativa otorgada por el Estado al tema ambiental, frente a otros componentes de la política pública” (ibíd.). Esa combinación de políticas de fomento muy activas frente a la profunda debilidad institucional de las autoridades mineras (Ministerio de Minas y Energía y Ministerio del Medio Ambiente) dio como resultado la denominada piñata de las concesiones mineras, denunciada por el ministro de Minas en 2011 y cuyos resultados generales encabezan este artículo, piñata que llegó a afectar las zonas de importancia ambiental. En efecto, de las 5.856.878 ha. concedidas hasta diciembre de 2010, se han otorgado títulos en Parques Naturales Regionales, en Parques Naturales Nacionales, en Zonas de Reserva Forestal Protectora; en los páramos se han entregado 106.696 ha. y se están solicitando otras 313.539; en humedales se otorgaron 311.994 ha. de las 2.211.057 solicitadas; en Zonas de Reserva Forestal amparadas por la Ley 2 se concedieron 2.224.902 ha. y se solicitan 13.372.971 (Contraloría General de la República, 2012, 136-142). Las superficies otorgadas a la minería en zonas de importancia ambiental representan aproximadamente el 46% de las ya otorgadas en concesiones. Estas cifras dieron la razón a la Corte Constitucional para declarar inconstitucional la Ley 1368 de 2010, que reformó el Código de Minas y al mismo tiempo permitió que se aplicara esta reforma por dos años mientras se resuelven sus inconstitucionalidades. La reforma incluyó explícitamente entre las zonas de exclusión de la minería los páramos, los humedales Ramsar, los Parques Naturales Nacionales y Regionales, las Zonas de Reserva Forestal Protectora y las Zonas de Reserva Forestal de Ley 2. Desde febrero de 2011 el gobierno nacional suspendió la titulación minera, recogiendo un clamor nacional a favor de la moratoria minera hasta cuando se transforme la situación institucional, y se concentró en la reforma de los ministerios de minas y ambiente. Esta reforma puede suscitar alguna esperanza, porque volvió a encauzar

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al Minambiente en sus funciones específicas, creó una entidad especializada para la administración y la fiscalización de las minas y está revisando con mayor detenimiento las solicitudes presentadas.

Restricciones para proyectos mineros Restricciones geológicas No obstante, las exclusiones y restricciones al ejercicio de la minería solamente están reglamentadas en la ley y en la política, y tienen en cuenta factores ambientales y sociales, sin contemplar los factores geológicos, que pueden ser también decisivos, como se examinará enseguida. Para ello nos acercaremos al caso del municipio de Caramanta. Está localizado en el suroeste de Antioquia, en límites con el departamento de Caldas y contiguo a Marmato, sobre la misma Cordillera Occidental. Es un municipio bastante montañoso, cuya cabecera municipal se encuentra a 2.050 metros de altura sobre el nivel del mar; a poca distancia de ella corre el río Cauca. Caramanta hace parte de la zona Cartama, una de las cuatro en que se divide la subregión del suroeste, donde también se encuentran los municipios de Jericó, La Pintada, Montebello, Pueblorrico, Santa Bárbara, Támesis, Tarso y Valparaíso. El municipio tiene un perfil dominante de laderas muy pendientes, donde el 60% de todo su territorio tiene inclinaciones superiores al 40% y que son inestables, debido a la fracturación de las rocas. Esta misma geoforma la tienen casi todos los municipios de la subregión del suroeste. La oferta de agua es abundante pero incierta, algunas quebradas se secan en épocas de verano y en 1992 hubo sequía generalizada provocada por el fenómeno de El Niño.

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Caramanta y todos los municipios de la zona Cartama están localizados en la región natural andina colombiana, más precisamente en una de las 19 subregiones naturales en las cuales se divide esta macrorregión: la del cañón del río Cauca, que se extiende desde el salto de La Virginia, en Risaralda, hasta donde ese caudal sale de su encierro entre montañas en el municipio de Puerto Valdivia, aún en territorio de Antioquia. El Cauca corre encañonado de sur a norte entre las cordilleras Occidental y Central y por ambas laderas de las montañas de este cañón se desplazan dos fallas geológicas activas –Falla Cauca y Sistema de Fallas Romeral–, cuya presencia implica “intensa deformación y alto grado de fracturamiento de las rocas; el desarrollo de rigolitos espesos, inconsolidados y húmedos, sometidos a la influencia de las lluvias tropicales, y la constante amenaza sísmica y volcánica” (Ministerio de Minas y Energía, 2002, 3) Muy recientemente el grupo de Geofísica de la Facultad de Ciencias de la Universidad Nacional de Colombia y la Universidad de Texas, asentada en Austin, dio a conocer un modelo geológico que fue evaluado en Manizales y cuyos resultados varían el nivel de amenaza sísmica que se conocía antes. Encontraron “una gran fractura o falla de la litósfera, denominada Caldas Tear. Tal fractura llega a profundidades de más de 150 km. y atraviesa la región Andina desde el Pacífico hasta el Piedemonte Llanero, es decir, de occidente a oriente. Debido a su ubicación y comportamiento, podría haber causado los sismos de Tauramena ocurridos en 1995 (magnitud de 6,5), y de Armenia en 1999 (magnitud de 6,2), así como el terremoto de Honda-Mariquita en 1805” (Vargas, 2011). Los investigadores agregan: “Parece que las mineralizaciones de oro y cobre en distritos como Marmato y en prospectos como La Colosa podrían estar asociadas a fallas controladas por Caldas Tear” (ibíd.). La anterior información dice que la zona donde está ubicada Caramanta y todo el Cinturón de Oro está localizada justamente en la intersección de los sistemas de fallas Cauca y Romeral, que se desplazan de sur a norte, con la falla Caldas Tear, que lo hace

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de occidente a oriente, lo cual convierte el territorio en una zona geográfica de notable actividad tectónica.

Clasificación Nacional de Amenazas Relativas a Movimientos en Masa En 2002 Ingeominas realizó un estudio dirigido a clasificar las diferentes zonas del país en función de las amenazas de erosión, deslizamientos y otros movimientos en masa debidos a la alta exposición del país a este tipo de procesos. El texto del informe final afirma: “la localización geográfica de Colombia en la región circumpacífica, donde se concentra la mayor actividad sismo-tectónica y volcánica del globo, a la vez que en la zona intertropical, donde las lluvias son más abundantes, hacen de este país suramericano un formidable escenario” (Ministerio de Minas y Energía, 2012) para la ocurrencia de este tipo de movimientos en masa. La clasificación de zonas de amenaza potencial se realizó sobre la base de un inventario actualizado de los deslizamientos ocurridos entre 1939 y el 2002, con cerca de mil eventos, 30% de ellos de gran magnitud. Para la clasificación, Ingeominas analizó los marcos geológico, fisiográfico y orfodinámico, el de vegetación, clima y usos del suelo y el de intervención antrópica. Con estos criterios, el estudio definió quince Provincias de Amenaza Relativa, que clasificó en cinco categorías de amenaza: Provincias de Amenaza Relativa Muy Alta, Provincias de Amenaza Relativa Alta, Provincias de Amenaza Relativa Media, Provincias de Amenaza Relativa Baja y Provincias de Amenaza Relativa Muy Baja. La Provincia 1 de Amenaza Relativa Muy Alta es la vertiente de los ríos Cauca y Patía, así como la serranía de Baudó; en el corredor del Sistema de Fallas Romeral “se puede considerar como la de más Alta Amenaza de deslizamientos y constituye sin duda uno de los más

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inestables terrenos geológicos de Suramérica, posiblemente debido a la convergencia de varios factores desfavorables, como el reciente levantamiento de la cordillera, la alta sismicidad, las precipitaciones intensas, principalmente en los departamentos de Cauca y Nariño, la topografía abrupta y la presencia de rocas intensamente degradadas por el tectonismo” (ibíd., 21). Esta clasificación de Amenaza Relativa de Movimientos en Masa se produjo antes de aparecer la información acerca de la presencia de la Falla Caldas Tear, que, como se dijo atrás, atraviesa el país con rumbo occidente-oriente; en consecuencia, se intersecta con los sistemas de fallas Romeral y Cauca justamente en la zona del Cinturón de Oro. Es lícito pensar que la Amenaza Relativa de Movimientos en Masa aumente en esa intersección, por ese cruce de dos fuentes sismogénicas. Tal es la característica geológica de las altas montañas de los municipios situados en la zona de Cartama, en el suroeste antioqueño. Ahora bien, esas montañas tienen una gran cantidad de oro diseminado, es decir, con concentraciones muy próximas a 1,0 gramos de oro por tonelada de roca. Es probable que en sitios muy localizados haya vetas con concentraciones mayores de 2,0 gramos/ ton, pero son la excepción, y la explotación de gran escala, para ser rentable, tenderá a emprenderse con la modalidad de minas de cielo abierto. Hay cuatro empresas mineras que están realizando exploración en el territorio de Cartama e incluyen al municipio de Caramanta: Solvista Gold Mine, con el Caramanta Proyect, de 60.000 ha. de extensión aproximada; Colombia Mines Corporation, con el proyecto Yarumalito, cuya superficie es de 1.500 ha.; Tolima Gold Mine, con el Ankal Projectc, sobre 20.600 ha., y Caramanta Conde Mines, cuyo proyecto Río Conde cubre 482 ha. La descripción de las características geológicas sugiere que la minería de gran escala o megaminería se convierte en una actividad de muy alto riesgo en los territorios localizados en la Provincia Uno de Amenaza de

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Deslizamientos en Masa, y todavía de más alto riesgo en la zona donde se produce la intersección de la Provincia Uno con la Falla Geológica Caldas Tear. No se puede pasar por alto la calificación de esta zona como la más inestable de Suramérica. Por una parte, está el riesgo sísmico: los efectos de un terremoto que afecte una mina de gran escala localizada en una montaña de esta Provincia 1 pueden implicar deslizamientos en el interior y por fuera de la cantera, rupturas de taludes, deslizamientos en montañas de estériles, ruptura de diques de cola y ruptura de tuberías recolectoras y distribuidoras de colas y de químicos, que pueden producir filtraciones, inundaciones o derrumbes en túneles si se trata de minas de socavón. Un ejemplo ayuda a entender la cuestión. La empresa AngloGold Ashanti, dueña de la mina Savuka, de Suráfrica, se enfrentó a “un grave problema cuando un sismo de medición 2,7 en la escala de Richter, junto con dos réplicas graves, golpeó los conductos de la mina Savuka en mayo de 2009. El suceso produjo víctimas humanas […] fragmentos de rocas que causaron graves daños en las infraestructuras y presas subterráneas, provocando simultáneamente una inundación en la mina con más de 130 millones de litros de agua” (González, 2012). Los efectos de los accidentes provocados por sismos, aparte de los impactos directos de los deslizamientos, implican la potencial contaminación de las aguas superficiales y subterráneas con los productos químicos y los metales pesados, especialmente cianuro, empleados en los procesos de dilución del oro, al transformarlas en aguas ácidas. “En Perú, un sismo de 1996 generó el colapso de la presa en la Planta de Otapara, que estaba paralizada. Las colas cayeron sobre el río Acarí, en Arequipa, afectando a cientos de agricultores del Valle” (Departamento de Pastoral Social de la Diócesis de San Carlos de

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Bariloche, 2004, 25). No se trata entonces de especulaciones sobre los riesgos potenciales sino de hechos reales ocurridos. Fuera del riesgo sísmico, en esta Provincia 1 aparecen otros factores de riesgo: los de deslizamientos por inestabilidad del terreno. Hay que empezar diciendo que la actividad minera de gran escala o megaminería, de hecho, aumenta la inestabilidad a causa de la construcción de gigantescas fosas conformadas por las canteras de las minas a cielo abierto, o megasocavones, en el caso de la minería subterránea. A ello hay que agregar los centenares de toneladas de explosivos que se emplearían diariamente durante años y cuyas ondas se expanden a través de las montañas. Esta inestabilidad de los terrenos, sumada a la propensión a deslizamientos en masa, además de afectar las excavaciones superficiales o subterráneas, puede estropear las presas de cola, donde se acumulan las rocas demolidas para diluir el oro y las montañas de material inerte. Si se derrumban las presas o hay filtraciones, se afectarían las corrientes de agua. Se trata de un accidente relativamente frecuente: entre 1979 y 1989 se produjeron trece fallas de presas de cola, y 21 fallas entre 1989 y 1999 (ibíd., 25). Así que el problema es serio. Ante él, lo más adecuado sería excluir, por razones geológicas, la actividad minera de gran escala del territorio de la Provincia 1 de Amenaza de Deslizamientos en Masa, y hacerlo por ley, mediante la inclusión de esa norma en el art. 34 del Código de Minas.

A manera de conclusión En este artículo se ha expuesto un conjunto de razones destinadas a promover una reforma profunda de las leyes 685 de 2001 y 1382 de 2010, que configuran la actual legislación de minas del país. Tienen

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que ver con la declaratoria de la actividad minera como actividad de utilidad pública e interés social, con las atribuciones otorgadas a los titulares de minas, con el tratamiento a la competencia municipal de ordenar su territorio, con las políticas de promoción de la minería y la reglamentación de las regalías, con el proceso de titulación y con las características geológicas específicas del territorio colombiano, que ameritan la reforma del artículo 34. Estas son solamente algunas observaciones a la norma, porque hay muchas más para examinar con cuidado, como las normas ambientales del Código, el tratamiento de los diferentes tipos de minería y otras. Los grados de afectación de la institucionalidad democrática para gestionar adecuadamente los conflictos por la gestión del territorio, así como el favorecimiento expreso de intereses privados, particularmente de las empresas mineras multinacionales, a expensas de los intereses nacionales, ameritarían la derogación de esa ley y la expedición de otra nueva. Pero la reforma que se avecina en el año 2013, cuando se cumplen los dos años de gracia definidos por la Corte Constitucional, probablemente tendrá un alcance limitado a subsanar las fallas que provocó la declaratoria de inexequibilidad. Así que el camino será el de acciones jurídicas dirigidas a obtener cambios puntuales en las normas y el despliegue de la movilización social y política local, tal como ya está ocurriendo en los municipios del suroeste antioqueño.

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2. Novo Código da Mineração: avançar ou retroceder

Novo Código da Mineração: avançar ou retroceder* Por Carlos Bittencourt**

Introdução Apesar da ausência quase completa de um debate público nacional sobre o tema, está em curso a elaboração de um novo marco legal para a mineração no Brasil. Trata-se de uma questão estratégica sob todos os pontos de vista, econômico, político, ético, ecológico, cultural. A mineração fortaleceu-se, nos últimos 10 anos, como um dos principais esteios do modelo de desenvolvimento brasileiro, e o novo marco legal tem o intuito de consolidar e, quem sabe, aprofundar qualitativamente essa tendência.

O cenário A produção mineral brasileira cresceu 550% entre 2001 e 2011 (Tabela 1). Nessa década, a participação da indústria extrativa mineral no PIB cresceu 156%. Em 2000 representava apenas 1,6% e em 2011 passou para 4,1%. Isso mostra que não apenas a pauta exportadora, mas a própria estrutura produtiva brasileira sofreu uma reversão reprimarizante. Um dos principais motivos macroeconômicos dessa reversão está na aposta *

Artículo recibido en agosto de 2012. Artículo aprobado en octubre de 2012.

Historiador e investigador del Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase)

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pelo equilíbrio da balança comercial e da balança de pagamentos (Bittencourt, Bossi e Santos, 2012). Sem o saldo da balança comercial do setor mineral, a balança comercial brasileira, em 2010, teria um déficit de 7,6 bilhões de dólares e em 2011 de 10 bilhões de dólares. Tabela 1 Evolução da produção mineral brasileira em US$ Bilhões 2008 = US$ 28 Bilhões

2009 = US$ 24 Bilhões

2010 = US$ 24 Bilhões

2011 = US$ 50 Bilhões

50 40 30 25

Crescimento 2001/2011 = 550%

20 15 10 5

2008 2009 2010 2011

2006

2004

2002

2000

1998

1996

1994

1992

1990

1988

1986

1984

1982

1980

1978

Previsão Fonte: Ibram Ñao incluídos Petróleo e Gás

Um aspecto importante a ser destacado é a qualidade do principal minério exportado pelo Brasil, o minério de ferro. A mina de Carajás, por exemplo, a maior do mundo, tem ferro com um teor superior a 66%, altíssimo se comparado com as outras minas de ferro do mundo. Isso significa, transpondo os estudos da economia clássica sobre a renda diferencial da terra para o tema do extrativismo, uma renda diferencial da naturaza (Moreira, 2007). Esta renda diria respeito aos ganhos adicionais advindos da localização e da fertilidade do solo.

Novo Código da Mineração: avançar ou retroceder

Ganhos produzidos pela natureza ao dotar alguns sítios de qualidades superiores para a atividade econômica do que outros. Nesse sentido, a operação de minas com esse alto teor de ferro, se apropria de uma qualidade natural para geração de lucros adicionais, visto que para a obtenção de ferro gusa, por exemplo, os processos são menos custosos.

Tabela 2 Participação da indústria da mineração no saldo comercial brasileiro em US$ Bilhões 50.000 45.000 43.000

40.000

30.000

10.000

7.756

12.599

18.096

5.497

13.112

9.729

15.196

10.011

5.000

4.490

11.030

10.000

6.540

15.000

5.185

22.841

20.000

27.604

25.000

33.000

35.360

35.000

Exportação Saldo Brasil em 2006 US $ 46 Bilhões Sector Mineral = 14%

Importação Saldo Brasil em 2007 US $ 40 Bilhões Sector Mineral = 25%

2011

2010

2009

2008

2007

2006

Saldo

Saldo Brasil em 2008 US $ 24 Bilhões Sector Mineral = 53%

Saldo Brasil em 2009 US $ 25 Bilhões Sector Mineral = 50%

Saldo Brasil em 2010 US $ 20 Bilhões Sector Mineral = 136%

Saldo previsto do Brasil 2011= US $ 23 Bilhões I Sector do Setor mineral = 143% maior.

Fonte: Ibram

Apesar desse processo tendencial estar muito vinculado à desregulamentação e liberalização produto do período neoliberal anterior, ou seja, subordinado às determinações, inclusive internacionais, das grandes corporações e do mercado, o maior esforço planificador e indutor estatal dos governos petistas tem atuado no sentido de intensificá-lo. As medidas de desoneração da indústria e os investimentos em setores diversificados da economia nacional,

Controversia 199

não fazem frente aos investimentos privados e públicos alocados no setor mineral e em sua infraestrutura. Soma-se a isso, a pressão que exercem os superlucros da mineração sobre os outros setores da economia, atuando como mais um fator contrário à diversificação econômica. Reforça-se assim uma tendência ao desinvestimento e uma sobrevalorização da moeda nacional que afeta especialmente a indústria de transformação, facilitando a entrada de manufaturas importadas. O Bndes, que se tornou o segundo maior banco de fomento do mundo, tem mais da metade de sua carteira de investimentos, através da Bndespar, destinadas ao setor de petróleo, gás e mineração1.

Tabela 3 A carteira de investimentos da Bndespar Ações

Debêntures

Fundos

Derivativos Isolados

Total

Petróleo e Gás

38,7

33,2

Mineração

21,4

14,3

20,0

Energia Elétrica

16,2

20,6

16,3

Alimentos

8,8

17,6

9,6

Telecomunicações

2,2

12,5

6,5

3,3

Papel e Celulose

3,2

2,9

3,1

Metalurgia

0,1

15,4

74,6

2,3

Transportes

1,4

2,9

1,5

Bens de Consumo

0,4

9,7

1,5

Fd. Priv. Equity - PIQ

77,1

1,6

7,6

4,1

22,9

18,9

7,6

Outros Total

100

Fuente: Bndes

Vale observar a posição do setor de energia elétrica, muito associado às redes de produção mineral. Não à toa a Vale detém 9% de participação na Usina Hidrelétrica de Belo Monte e tem participação acionária ou controla outras nove usinas hidrelétricas ou centrais hidrelétricas no país.

Novo Código da Mineração: avançar ou retroceder

É importante ressaltar o papel destacado que vem cumprindo a mineração no processo de formulação da política para a infraestrutura logística, responsável por circular a produção brasileira. Primeiro, o Plano Nacional de Rodovias e Ferrovias e agora o Plano Nacional de Portos, que significam nada menos do que uma ampla privatização sobre o controle da costa e de importantes parcelas do território nacional. Essa infraestrutura logística se subordina a uma perspectiva de desenvolvimento extrovertida, na linguagem dos próprios economistas, voltada para o escoamento dos recursos naturais, minerais, água, energia e produtos agrícolas até os portos para serem exportados. E isso buscando sempre os menores custos. Além disso, o governo, através da Secretaria de Geologia e Mineração do Ministério de Minas e Energia, apresentou o Plano Nacional de Mineração 2030, que prevê um crescimento extravagante da produção mineral brasileira nos próximos 17 anos, levando-a a um ritmo e intensidade absolutamente insustentáveis.

Tabela 4 Previção de produção de alguns minerais e productos de base mineral selecionados

Bem Mineral

Producto

Unidade

2008

2015

2022

2030

Minério de Ferro

351

585

795

1098

Ouro

120

180

200

Cobre (contido)

216

500

700

1000

Agregados

496

727

1063

1524

Rochas Ornamentais

7,8

11,1

15,8

22,4

Bauxita

26,8

42,3

56,7

79,3 Continuação

Controversia 199

Metalúrgica

Producto

Unidade

2008

2015

2022

2030

Alimina

7,82

13,5

18,2

25,7

Aluminio

1,66

2,04

2,51

3,18

Níquel

25,8

33,6

132

Aço - Bruto

33,7

77,9

116

Ferro-Ligas

984

1613

2177

3079

Cimento Nãometálicos

111

159

Cerámica Vermelha

Bilhão peças

103

150

215

Cerámica de Revesitmos

Mm2

713

1009

1458

2077

Fonte: Ministério de Minas e Energía

Há dois problemas principais nessa estrutura que vem se consolidando. Um de caráter socioeconômico e outro de caráter socioambiental e comunitário. Esse processo de crescimento e os novos investimentos orientam nossa economia para fora, com um perfil cada vez mais primário exportador, consolidando no território nacional e em sua economia uma corporatização (Santos, 2002a, 252) das paisagens e dos territórios à imagem e semelhança dos interesses empresariais, subordinando os modos de vida locais ao padrão global de acumulação capitalista atual. A materialização dessa corporatização em minas, minerodutos, ferrovias e portos institui no território uma espécie de destino. Quando a Anglo American, apenas para citar um exemplo, constrói um mineroduto no valor de 3,6 bilhões de dólares, o maior mineroduto do mundo e o maior investimento mundial dessa empresa, ela espera que esse sistema de transporte mineral não apenas se pague, mas que gere enormes lucros. Para que isso aconteça é necessário que a mina, em Conceição do Mato Dentro – MG, seja exaurida e produza até extinguir seus minérios. Esse mineroduto já está licenciado ambientalmente, ou pelo menos aprovado nos céleres processos do IBAMA e na maioria dos 32 municípios por onde cruzará. Seria isso uma espécie de destino ou não? ¿Para que servirá um mineroduto quando não houver mais o minério na mina?

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Outro aspecto está relacionado à dinâmica predatória que essa atividade impõe ao meio ambiente e às comunidades. Por definição, a atividade mineradora em grande escala é extensiva em sua apropriação natural e territorial. Essa apropriação com a ampliação da atividade minerária também se expande e esboça um mapa nacional de conflitos por justiça socioambiental em todo o país (Banco de Dados do Observatório de conflitos mineiros da America Latina). Em uma estrutura fundiária tão desigual como a nossa os efeitos dessa expansão são ainda mais perversos, onde, por exemplo, frágeis empreendimentos comunitários de agricultura familiar, assentamentos e áreas quilombolas são removidos do solo em nome do subsolo. Essa extensividade territorial se reflete também na regulamentação da exploração minerária em Terras Indígenas2 e nos processos de flexibilização das regras para exploração mineral em Áreas de Preservação Ambiental. É nesse cenário que se apresenta a proposta de um novo marco regulatório para a mineração. Os integrantes do governo que formularam a proposta não tergiversam e afirmam que esse novo marco legal tem o objetivo de ampliar o já amplíssimo processo de extração mineral brasileiro. A equipe da Secretaria de Geologia e Mineração do MME que formulou a proposta explicita, nos espaços públicos onde participa, que o objetivo dessa reformulação do novo marco regulatório é instituir as bases legais para a ampliação da extração mineral brasileira à luz do Plano Nacional de Mineração 2030. 2

Está em tramitação no Congresso Nacional o projeto de lei 1610 que regulamenta a extração mineral em Terras Indígenas. Desde a Constituição esse tipo de exploração está proibida, necessitando de uma lei de regulamentação para ser liberada. Até aqui a resistência dos movimentos indígenas e dos movimentos sociais brasileiros impediu essa regulamentação. Ao que parece, as forças favoráveis à mineração em Terras Indígenas terão hoje condições de aprovar a regulamentação e abrir o enorme dique da demanda extrativa sobre estes territórios até então protegidos.

Controversia 199

O Novo Código da Mineração O Código Mineral e o conjunto de leis que conformam o marco legal da mineração são como uma Constituição Federal para essa atividade. Não à toa, o Código vigente data de 1967 e só agora, 24 anos depois de aprovada a Constituição Brasileira, é que está sendo substituído. É necessário tratar o tema com a seriedade que merece e isso requer, além de profundidade técnica e teórica, um amplo e democrático processo de consulta e debates públicos. Não se trata da regulação de uma atividade meramente econômica, de um negócio. O que está em jogo é a forma como o Brasil utiliza os bens comuns do seu povo e da humanidade que não se renovarão e que têm estoque limitado. De uma atividade que avança sobre o meio ambiente e sobre os territórios, que disputa água e energia e que tem cumprido um papel importante na tendência reprimarizante brasileira. Por se tratar, portanto, de um tema do interesse do conjunto da sociedade, o método para aprovação desse novo marco regulatório deve distar muito daquele utilizado nos idos dos anos 60, sob um regime constitucional autoritário. Por isso, não se pode tratar o processo de instituição de um novo marco legal da mineração apenas como uma atualização do antigo marco, onde só quem opina é o governo, os parlamentares e as empresas. Trata-se de formular um mecanismo legal em favor de uma estratégia e de um modelo de desenvolvimento. Os indícios iniciais da forma como o governo aborda a questão não são nada bons. O mínimo para a garantia de um debate público, em igualdade de condições para todos os agentes da cidadania, seria a publicidade imediata do conteúdo integral da proposta do novo marco legal e nem sequer isso foi garantido até agora. Ao contrário, vem-se insistindo no segredo quanto à proposta, na sua construção pelas costas do debate cidadão.

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Mesmo nesse cenário de profunda dificuldade de acesso à proposta governamental, existem algumas pistas de para onde esse processo caminha. A FASE lançou um primeiro estudo em que tenta mapear essas tendências até aqui apontadas. Nesse estudo, Bruno Milanez, pesquisador e professor da Ufjf, infere que a “proposta tem um forte caráter setorial e neodesenvolvimentista” (Milanez, 2012). O pesquisador identifica quatro eixos centrais que orientam a proposta do novo marco, são eles: “1. Ampliar e intensificar a exploração mineral no país; 2. Aumentar a participação do Estado nos resultados econômicos gerados pela mineração; 3. Promover a verticalização do setor, por meio da instalação de indústrias de base; 4. Desenvolver instrumentos para mitigação dos impactos ambientais da atividade mineral” (ibíd.). Para viabilizar esses horizontes o governo propõe mudanças organizadas em torno de três aspectos: • processuais, que combateriam, principalmente, a especulação com os requerimentos de pesquisa e lavra, com maior controle do estado e, em alguns casos, através de processo licitatório ou leilões; • institucionais, nos quais a principal mudança seria o fim do Departamento Nacional de Produção Mineral (Dnpm), substituindo-o por uma Agência Reguladora, além do fortalecimento do Serviço Geológico do Brasil (Cprm) e; • tributários, fazendo valer uma nova política para os royalties do setor, especialmente a Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Minerais, estabelecendo novas alíquotas e bandas variáveis de acordo com a verticalização produtiva ou de acordo com o status do mineral no comércio internacional.

Controversia 199

Esse conjunto de iniciativas parece muito modesto para considerarmos esse marco legal uma novidade. Em verdade, ele apenas “moderniza” alguns aspectos da gestão mineral e aumenta a capacidade estatal de capturar renda extrativa no setor. Todo o acúmulo sobre os impactos socioambientais da mineração, o fortalecimento da capacidade decisória das comunidades atingidas e da cidadania, ou a elaboração de uma estratégia mais ousada para o combate a nossa inserção primário-exportadora, não parecem estar no centro das preocupações dessa proposta de marco institucional. A reflexão que segue tem o intuito de sugerir linhas gerais para a construção de um olhar alternativo à regulamentação da atividade mineral apenas como um negócio, na qual a valoração dos bens minerais ocorre dentro dos frios e frenéticos mecanismos do mercado e estão exclusivamente a serviço da maior lucratividade. Sugiro aqui, quatro eixos gerais para abordar o tema: definição dos minérios como bem comum; controle púbico sobre a atividade mineradora; por uma estratégia de desenvolvimento pós-extrativista; uso concorrencial do território: mineração X comunidades e meio ambiente.

Os minérios como um bem comum A formação dos minerais, inclusive os explorados economicamente, está associada a processos físico-químicos que intervêm durante a cristalização do magma. Trata-se de um processo em que coincidem diversos elementos de forma não programada, com resultados distintos através de um tempo geológico, de milhões de anos. São processos que até hoje não foram reproduzidos artificialmente e dificilmente o serão. Portanto, a constituição do estoque mineral do planeta durou eras geológicas inteiras das quais em um período de 100 anos a humanidade, ou os setores dominantes da humanidade, se apropriou de uma quantidade inaudita e num ritmo voraz.

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Por outro lado, um aspecto irredutível dos minerais é que são finitos e não renováveis. Assim, não se trata apenas da regulamentação de uma atividade econômica como a agricultura ou a indústria. Conforme são extraidos os minerais localizados no território brasileiro, trilha-se um caminho sem volta, não há segunda safra. Dessa forma, a maneira como é conceituado o minério, o objeto elementar da regulação legal, define a abordagem de conjunto que orientará o marco legal. Mais do que um bem da União, o minério é um bem comum (Lipietz, 2010), não privatizável, fonte de sustento dessa e das próximas gerações, que deve ser regulado e explorado segundo uma racionalidade pública baseada em um amplo processo de decisão democrática. A instituição de um novo marco comprometido com a utilização sustentável dos minerais deve se sustentar em regras mais rígidas sobre a apropriação dos bens comuns minerais, protegendo-os contra os surtos exploratórios apenas baseados no aumento dos preços.

Controle público sobre a atividade mineradora Uma característica marcante do atual Código Mineral é o seu perfil centralista, com poderes de decisão concentrados no Executivo e blindado contra qualquer ameaça de participação cidadã. Ao mesmo tempo, após a privatização da Vale, a retenção pública de parte da riqueza gerada pela mineração tornou-se pequeníssima, que comparada com a dos principais países mineradores é uma das menores do mundo (Santos, 2012). Com a exceção da extração de urânio em Caetité, todo o setor minerário do Brasil está privatizado. Em alguns casos, como a extração do ouro, mais de 90% do controle sobre a atividade extrativa está nas mãos de empresas estrangeiras. Uma questão importante que se impõe nesse debate é como avançar na descentralização e abertura democrática para o maior controle

Controversia 199

social sobre essa atividade extrativa e ao mesmo tempo fazer regredir a enorme desregulamentação a que foi submetida. Fazendo imperar o princípio da precaução, ou seja, quando houver dúvidas, conflitos, resistências, questionamentos, inclusive judiciais a um empreendimento, ele deve ser paralisado até que se dirimam os problemas. Se compreendermos os minerais brasileiros como um bem comum, devemos virar a lógica atual de ponta à cabeça. Os processos de concessão de licenças de pesquisa e exploração devem passar por um amplo processo de consulta pública, em que sejam auscultadas e levadas em conta na decisão final, em primeiro lugar, a posição das comunidades e populações diretamente atingidas pelos empreendimentos, garantindo, é claro, o direito a dizer “não” a esses empreendimentos. Há um aspecto que deve ser visto como um pressuposto para a participação cidadã nesse tema: o acesso à informação. O setor mineral é pouquíssimo transparente. Não há acessos aos contratos de exploração, não há controle eficiente sobre os níveis de produtividades, tampouco dos impactos socioambientais e da qualidade das relações trabalhistas. Há, por isso, importantes parcelas de impostos devidos ao Estado que são contestados na justiça pelas empresas e uma dúvida geral sobre a veracidade das contas tanto referentes ao que se extraiu quanto ao que isso gerou de renda. Assim será possível a criação de um sistema integrado para o controle dos repasses da Cfem (Compensação Financeira pela Exploração Mineral), da TAH (Taxa Anual por Hectare) e do Imposto de Renda de Pessoa Jurídica que permita ter clareza da veracidade entre a quantidade de minérios extraídos e da quantidade de renda extrativa destinada ao Estado, por exemplo. Os dados desse sistema seriam a base para o controle social sobre os montantes destinados das empresas ao Estado, a distribuição desses recursos entre os diferentes entes da federação e, ainda, a destinação final desses recursos na execução orçamentária.

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Em um cenário privatizado, a hipótese de uma empresa pública que controle o mapeamento geológico do país e um processo de concessão que ponha fim ao método do “quem chega primeiro” pode ser um avanço. No entanto, se não se institui um processo mais criterioso e rigoroso de concessão para as pesquisas e as lavras, de nada vale um maior controle público. Esse controle do Estado sobre a atividade mineradora deve se basear na compreensão dos recursos naturais como bens comuns, dos quais o próprio Estado é o guardião. Logo, quanto mais facilidades são criadas para a apropriação privada desses commons3, mais estará o estado atuando contra o interesse público. Dois mecanismos de fácil adoção poderiam ser incorporados no processo de concessão das lavras. O primeiro, já utilizado pela Agência Nacional do Petróleo (ANP), diz respeito ao percentual do conteúdo local na rede produtiva vinculada ao Petróleo. Ou seja, que uma parte da tecnologia e do maquinário sejam produzidos no Brasil. Essa medida caminha no sentido contrário à tendência de monotonização das economias locais, pois tende a instalar maior capacidade tecnológica nacional. No entanto, seus efeitos na diversificação econômica são controversos, porque a capacidade industrial e técnica instalada pode se manter subordinada ao modelo primário exportador. O segundo já vem sendo adotado em outros países e teve como pioneira a Austrália: trata-se da taxação dos lucros excepcionais. Todo lucro que exceder U$ 75 milhões deverá ser taxado em 30%. Esse, além de poder ser um mecanismo importante de maior captura da renda minerária, ainda poderia servir como um elemento limitador da expansão desenfreada do setor.

Os bens comuns: modelo de gestão dos recursos naturais (Revista Passarelle, maio de 2010).

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Por uma estratégia de desenvolvimento pós-extrativista Há uma vasta tradição de estudos sobre a “maldição dos recursos”. Em linhas gerais, essas pesquisas associam a abundância de recursos naturais com o subdesenvolvimento socioeconômico das nações. A escassez de exceções a essa regra, como por exemplo, o caso Norueguês, apenas reforça a sua validade. Quanto mais um país se especializa na exportação de recursos naturais, mais estará suscetível aos efeitos da maldição dos recursos. Há dois aspectos principais e complementares dos desdobramentos dessa maldição: uma posição subordinada da divisão internacionalterritorial do trabalho e, com efeito, a subordinação dos territórios, lugares e paisagens locais, no interior do país, ao processo técnico e socioeconômico de reprodução do capital em nível global, constituindo o que Milton Santos chama de corporatização dos territórios. Celso Furtado, analisando seus estudos sobre o caso venezuelano, afirmava: “Eu tinha diante dos olhos, pela primeira vez, o fenômeno dessas economias que crescem apoiadas em um setor de altíssima produtividade que utilizava um recurso não renovável. Por mais que se enriqueçam, não adquirem autonomia de crescimento e podem desmoronar como um castelo de cartas. Todos os segmentos da sociedade recebiam de alguma maneira um tipo qualquer de subsídio, o que produzia um consenso que legitimava a irracionalidade econômica” (Furtado, 1987, 218).

Infelizmente, o sentido para o qual se orienta o novo marco regulatório no Brasil parece desdenhar desses ensinamentos. Haja vista que, ao que tudo indica, os dois eixos principais do novo marco serão

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a criação de uma base legal, que possibilite uma expansão de mais de 100% dos níveis de extração atuais nos próximos 15 anos, e, ao mesmo tempo, o aumento da fatia da renda minerária capturada pelo estado. Nesse sentido, quanto mais setorizado (Milanez, 2012) for o novo código mineral, quanto mais deslocado de um planejamento global do modelo de desenvolvimento nacional, mais ele estará a serviço da manutenção ou ampliação do atual modelo. Todos os indícios levam a crer que a orientação do novo marco legal só vem reforçar a expansão setorial da mineração dentro da estrutura produtiva nacional e, com isso, criar mais um vetor favorável à tendência reprimarizante mais geral. Essa tendência vai de encontro à sanha do governo federal em reposicionar o Brasil no jogo de forças da geopolítica internacional, submetendo sua pujança à volatilidade dos preços dos commodities minerais e à possibilidade de ter uma segunda chance reduzida diante da finitude das reservas. Podendo correr o risco de passar por uma situação similar à que alguns países enfrentam hoje em relação ao petróleo: “A indonésia, país membro da Opep, exportou petróleo da faixa de U$ 2 a U$2,5 dólares o barril. Esgotados os seus campos, hoje é importadora de petróleo na faixa de dezenas de dólares. O México, após a crise da dívida em 1982, teve de entregar suas reservas à exploração predatória de companhias concessionárias; tinha reservas de 48 bilhões de barris, hoje reduzidas a 14 bilhões” (Lessa, 2009).

Se deixada ao sabor dos ventos do mercado, a economia brasileira tende a aprofundar seu papel de primário-exportadora. Um novo marco legal da mineração deve estar ancorado em um processo de planejamento nacional sobre o futuro que queremos. No entanto, do nosso ponto de vista, não é o planejamento nacional que deve

Controversia 199

subordinar os diversos territórios locais. Ao contrário, aquele deve ser fruto de um processo de confluência das diversas dinâmicas territoriais locais. O planejamento nacional é resultado e não ponto de partida. Uma ferramenta elementar para qualquer planificação nesse sentido é a elaboração de um zoneamento econômico e ecológico do território nacional, determinando, inclusive, zonas de exclusão minerária nos ambientes mais frágeis, nas cabeceiras dos rios e onde podem se desenvolver empreendimentos agroecológicos (Alayza, 2011). Buscar levar em consideração os diferentes aproveitamentos atuais do território e os possíveis usos para finalidades concorrenciais como, por exemplo, onde já há o aproveitamento do território para agricultura e existam jazidas minerais no subsolo. Ao mesmo tempo, deve-se buscar instituir uma nova orientação para o papel que pode cumprir o Brasil na configuração geopolítica internacional. A partir dos já clássicos ensinamentos dos pensadores da Cepal da metade do século passado, ou das atualíssimas análises sobre as tendências à reprimarização econômica, podemos concluir que, do ponto de vista da inserção econômica internacional, tornarmo-nos players na exportação de commodities minerais é um equívoco. É necessário traçarmos metas de transição para uma economia menos dependente da extração mineral e muitíssimo menos dependente da exportação desses minérios. Junto com Eduardo Gudynas e Alberto Acosta, pensamos ser necessário construirmos transições pós-extrativistas que nos levem do atual cenário da mineração predatória e voltada para a exportação de longa distância para um cenário onde apenas sejam extraídos os minerais indispensáveis (extrativismo indispensável) e em um circuito regional de produção (Gudynas, 2012). Gudynas vem destacando a necessidade de se construir um “regionalismo autônomo” (Centro Latinoamericano de Ecologia Social, 2011), que assentaria um processo de integração regional

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alicerçada na cooperação e nos circuitos regionais de produção, estabelecendo certa autonomia do processo de globalização. Ou pelo menos uma autonomia das imposições vindas de fora para dentro.

Gráfico 1 DEPENDENCIA ECONÓMICO EXPORTADORA

Depredador

La tarea es salir del extracivismo depredador para pasar a prácticas sensatas, y de allí avanzar a extraer solamente aquello que es realmente necesario.

Sensato

Este tránsito hacia la extracción indispensable busca reducir la dependencia exportadora y promover mejorías en la calidad social y ambiental. El tamaño de los círculos es proporcional a la importancia del extractivismo para las exportaciones y la economía nacional.

Indispensable

Peor

Mejor Calidad socio ambiental

Uso concorrencial do território: Mineração X Comunidades e Meio Ambiente O marco legal atual não deixa dúvida sobre a prioridade que dá ao subsolo frente ao solo, ou, dito de maneira mais concreta, que dá à mineração frente aos outros usos do solo. Os artigos 57 e 87 do atual Código da Mineração falam por si mesmos: “Art. 57. No curso de qualquer medida judicial não poderá haver embargo ou sequestro que resulte em interrupção dos trabalhos de lavra.

Controversia 199

Art. 87. Não se impedirá por ação judicial de quem quer que seja, o prosseguimento da pesquisa ou lavra” (Decreto-Lei N° 227, de 28 de fevereiro de 1967).

Reflexos de um período autoritário que subordinava os territórios e a diversidade sociopolítica a um suposto interesse nacional determinado de cima para baixo. No entanto, a Constituição de 1988 não aborda a questão de um mesmo ponto de vista. Apesar de trabalhar esse tema dentro de um marco discursivo com aspectos comuns ao período ditatorial anterior, o parágrafo primeiro do artigo 176 não é tão claro quanto à inelutabilidade da atividade minerária. “Art. 176. §1º A pesquisa e a lavra de recursos minerais e o aproveitamento dos potenciais a que se refere o caput deste artigo somente poderão ser efetuados mediante autorização ou concessão da União, no interesse nacional, por brasileiros ou empresa constituída sob as leis brasileiras e que tenha a sua sede e administração no país, na forma da lei, que estabelecerá as condições específicas quando essas atividades se desenvolverem em faixa de fronteira ou terras indígenas” (Constituição da República Federativa do Brasil de 1988).

Se levarmos em conta o que o professor Bruno Milanez tenta nos fazer lembrar no seu estudo, fica claro que há espaço na aprovação de uma nova regulamentação da atividade mineral brasileira para determinar mais claramente o que seria o interesse nacional para poder efetuar “a pesquisa e a lavra dos recursos minerais”: “Na verdade, a idéia de “interesse nacional” já vem sendo contestada por cientistas sociais e cientistas políticos da escola pluralista desde o início do século XX. Por exemplo, Olson (1965), apoiado nas propostas de Arthur F. Bentley (1850---1957), argumentava que a idéia de um “interesse nacional” consistia em ficção; uma vez que todo interesse pertence a um grupo específico de atores. Seguindo esse raciocínio, ele propunha que o “interesse nacional”

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nada mais seria do que o interesse de um grupo que tinha a pretensão de apresentar suas demandas como se fossem universais” (Milanez, 2012).

Dessa forma, é possível fazer uma leitura menos autoritária do que seria o interesse nacional, democratizando-o. Dando voz aos territórios e à cidadania. Com um interesse nacional constituído dessa maneira, a leitura do parágrafo 1º do artigo 176 pode ser feita de forma diferente. A afirmação “somente poderão ser efetuadas” torna-se a chave principal da leitura e a concessão ou autorização dependeriam do processo instituinte do que seria, em cada caso, o interesse nacional. A partir dessa perspectiva, é possível pensar que há um espaço significativo, mesmo dentro dos marcos constitucionais atuais, para elaborar uma legislação que não subordine os diferentes usos do solo à extração de minerais no subsolo. Essa é uma reivindicação chave dos movimentos e organizações sociais que vêm debatendo o tema no Brasil: como dar às comunidades e territórios afetados o direito de dizer não aos empreendimentos e ao mesmo tempo construir usos econômicos alternativos. Certamente a Convenção 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT)4 é um passo importante no sentido de garantir aos povos indígenas e tradicionais o direito à consulta prévia, livre e informada. Infelizmente, as legislações nacionais, até agora, não avançaram no caminho de tornar essas consultas vinculantes, ou seja, dando direito a esses povos de recusar os empreendimentos. Como se sabe, a mineração concorre e inviabiliza outros usos do solo quando atua no subsolo. Uma atualização do código em favor 4

Vale ressaltar que o Brasil apesar de signatário dessa convenção não a regulamentou em seu território e, ao contrário, está em vias de aprovar uma regulamentação para a mineração em Terras Indígenas que parece desconhecer a convenção da qual é signatário.

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das pessoas do Brasil e da preservação ambiental deve apenas permitir a atividade mineral quando não concorra com outras atividades ou quando essas possam, de fato, ser transferidas para outro local, segundo os seus partícipes. Assim, deve-se frear o processo de expansão da mineração sobre as áreas de preservação e indígenas, e instituir mecanismos legais que preservem a atividade agrícola, em especial, a agricultura familiar e minifundiária. Um último aspecto, mas não menos fundamental, deve ser levado em consideração: a mineração é sedenta por água, tanto para o seu processo de purificação dos minérios, como a lixiviação (explica); como pela origem das minas, muitas vezes associadas a áreas de nascentes e córregos; ou ainda, pela necessidade intensiva de energia que no Brasil tem se refletido em um grande processo de construção de pequenas, médias e imensas barragens nos rios. Mais do que os minérios, a água é um recurso estratégico porque está diretamente ligada às necessidades de subsistência da humanidade, dos demais reinos animais, do solo e da flora.

Conclusões Nuca antes a humanidade havia se confrontado tão cruamente com a realidade do fim dos estoques dos “recursos” naturais não renováveis. A separação entre as ciências econômicas e as ecológicas só era possível dentro de uma ilusão de infinitude dos recursos, ou na forma alienada de ver, que dissocia o produto final da natureza, do trabalho e da técnica que o geraram, como se a riqueza social adviesse do nada. Essa confrontação com a finitude dos estoques naturais força essas ciências com origem etimológica comum (mesmo radical grego oikos) a se revisitarem. À luz desse choque, é necessário um planejamento ecológico e econômico que possibilite um reencontro entre a utilidade do produto e a sua produção no debate mais específico da mineração,

Novo Código da Mineração: avançar ou retroceder

um novo planejamento produtivo que re-associe a extração de bens minerais com o seu para as finalidades indispensáveis. É evidente que tudo isso não se reduz a uma disputa no campo das idéias. No frigir dos ovos, será possível identificar muito claramente os campos sociopolíticos de interesses em torno do debate do novo marco legal e sua correlação de forças. O governo efetivamente terá de se posicionar diante desses campos. Os sinais até aqui não são nada bons, além do total sigilo com que são tratados os projetos de lei que instituirão o novo marco legal. O que o governo chamou de metodologia participativa para a elaboração do Plano Nacional de Mineração 2030 contou apenas com a participação de funcionários do governo, de representantes da Vale e do Instituto Brasileiro de Mineração (Ibram) e representantes dos interesses empresariais (Santos, 2012). Os interesses do governo em ampliar a captura de renda mineral estão associados ao das empresas em aumentar a extração mineral no país. Mais uma vez, assim como nos debates do Código Florestal, a tendência é que o governo confronte os setores vinculados às lutas populares e socioambientais para viabilizar seu projeto neodesenvolvimentista. A metáfora das veias abertas segue atual; em um país com uma das estruturas fundiárias mais desiguais do mundo, os empreendimentos minerários e sua infraestrutura logística de transportes e de energia ampliam a pressão sobre pequenas propriedades, assentamentos de reforma agrária, colônias pesqueiras, territórios quilombolas, áreas de preservação e terras indígenas. Um novo marco legal da mineração deve servir – em seus diversos mecanismos de regulamentação – para conter esse velho impulso primário exportador de nossa economia. Dessa maneira, seria justificado um processo de atualização jurídica do setor mineral.

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Por outro lado, se a atualização do Código se reduzir à busca de maior dinamismo da atividade minerária e, por conseguinte, da sua expansão e fortalecimento, avançando na apropriação privada dos bens comuns e dos territórios, e instituir como o principal mecanismo de controle social sobre a riqueza mineral o aumento da captura de renda minerária pelo Estado, ao contrário de significar uma novidade, significará um retrocesso. Esse dilema confrontará a sociedade brasileira no próximo período: ou o novo marco legal serve para avançar na garantia de um uso racional e democrático dos bens comuns e para reorientar o sentido do nosso modelo de desenvolvimento, ou ele não serve.

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3. Suárez en la mira: Riqueza minera, conflictos sociales y grupos armados ilegales al acecho

Suárez en la mira: Riqueza minera, conflictos sociales y grupos armados ilegales al acecho* Por John Anzola Morales**

Introducción1 El municipio de Suárez se caracteriza por la gran incidencia de la actividad minera sobre su cotidianidad, pues cualquier situación que afecte la explotación de oro tiene repercusiones en sus ámbitos social, político, económico y cultural. A pesar de ello, para sus habitantes la minería no pasa de ser una ocupación de subsistencia que les permite obtener algunos ingresos con los cuales sobrellevar sus obligaciones económicas, mas no es considerada como una fuente real de progreso.1 Por otra parte, la región donde se encuentra localizado el municipio es, por sus condiciones geográficas, un importante corredor de movilidad de los grupos armados ilegales. Efectivamente, desde el norte del Cauca *

Artículo recibido en agosto de 2012. Artículo aprobado en octubre de 2012.

Investigador de Foro

El presente artículo tiene como punto de partida la Investigación sobre minería y conflicto armado en el municipio de Suárez (Cauca), realizada por la Fundación Foro Nacional durante el primer semestre del año 2012. Además de la información secundaria proveniente de distintas fuentes nacionales, departamentales y locales, en los meses de marzo y abril de 2012 se llevaron a cabo entrevistas con diversos actores sociales del municipio.

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es posible comunicarse fácilmente con varios departamentos del país y tener salida hacia los Farallones de Cali y el Océano Pacífico. Hasta ahora son pocas las evidencias o testimonios que permitan establecer una relación directa entre conflicto armado y minería en Suárez. Lo anterior no significa que ese conflicto no tenga incidencia sobre la vida municipal. Por el contrario, los hostigamientos y atentados de los grupos ilegales son cada vez más frecuentes –el último, perpetrado por las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc), tuvo lugar el 11 de noviembre de 2012. A pesar de lo anterior, es posible afirmar que la extracción de oro aún no ha sido “capturada” por los grupos armados al margen de la ley. Esta situación tampoco debe interpretarse como una falta de interés de los ilegales en ese negocio. De hecho, es cada vez más evidente su intención de empezar a obtener rentas a partir de la explotación de este recurso, así como de apropiarse de minas y obtener ingresos como producto de esta actividad y del cultivo de coca en la región. El escenario que se configura en Suárez en torno a la minería y el conflicto armado, así como los factores que lo caracterizan, se erigen como un oportuno tema de investigación y reflexión. Por esta razón, el presente artículo se enfoca hacia la identificación de actores, escenarios y variables que permitan establecer algunas interacciones que tienen como eje central la explotación de oro en su territorio. No obstante, también resulta relevante la posibilidad de identificar distintos tipos de tensiones y enfrentamientos que se propician en torno a la actividad minera de Suárez, los cuales –aunados a la intensificación del conflicto armado y otros factores de tipo social– empiezan a establecer una atmósfera que encuentra en la violencia una forma de expresión. De esta manera, también se incrementa el riesgo de que los grupos armados ilegales desestabilicen aún más la

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zona y puedan sacar provecho económico de las rentas producidas por el oro. Para desarrollar los elementos planteados se adoptan como referente conceptual las tipologías de violencia interpersonal formuladas por Charles Tilly en The Politics of Collective Violence (2007), con las cuales el autor busca establecer los factores que determinan las formas que adopta la violencia colectiva2. Esta visión panorámica de las interacciones en Suárez constituye un primer acercamiento a la realidad local y permite identificar un mapa inicial de actores locales relacionados con el objeto de estudio y conocer algunas dinámicas decisivas para la comprensión de las relaciones entre minería y conflicto armado. De igual manera, las conclusiones obtenidas del presente análisis se presentan como un aporte para futuros estudios que se realicen sobre este problema en otras regiones del país.

Algunos datos relevantes sobre Suárez Suárez está ubicado en el norte del departamento del Cauca, a 107 km. de Popayán y a 67 km. de Cali, limita con los municipios de Buenos Aires, Morales y López de Micay y tiene una población proyectada para el año 2012 de 18.809 habitantes. Su extensión territorial es de 389.87 km2, de los cuales 3,57 km2 corresponden al área urbana. Su actividad económica está vinculada a la agroindustria de la caña de azúcar, la ganadería extensiva, la agricultura y la extracción minera.

Charles Tilly (2007) identifica seis modalidades preliminares de violencia interpersonal: i) destrucción coordinada, ii) rituales violentos, iii) negociaciones rotas, iv) ataques dispersos v) oportunismo y vi) reyertas. Esta categorización tiene en cuenta una clasificación bidimensional en la que el autor relaciona la relevancia de infringir daños a corto plazo con el grado de coordinación entre los actores violentos.

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En 2005 la población con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) equivalía a más de la mitad del total (59,9%), y aquélla en miseria ascendía al 30,2%. Para ese mismo año, la tasa de analfabetismo entre personas mayores de quince años fue de 15,2%. El 56,3% gozaba de educación básica primaria, el 18,3% carecía de cualquier nivel escolar, en secundaria estaba el 18,2% y el 3,1% en educación media, y solo el 1,7% mostró tener un nivel superior y posgrado. La mortalidad en menores de cinco años corresponde a una tasa por mil habitantes preocupantemente alta (280,3). La cobertura del alcantarillado municipal es muy baja (24,7%), aunque la del acueducto es notoriamente más alta (62,3%). La extracción minera se remonta a 1636, con el primer asentamiento de esclavos provenientes de África, y está ligada principalmente a la explotación del oro, su segunda actividad económica más importante y que representa cerca del 27% de la economía local. La extracción de este mineral se focaliza principalmente en las zonas suroccidental y oriental, en inmediaciones de los corregimientos de La Toma y Mindalá. En general, esta actividad se caracteriza por la falta de planeación adecuada. El sostenimiento de los túneles o los socavones se hace con madera (entibación), mediante tacos o puertas mal diseñadas, por lo general no poseen iluminación eléctrica y el trabajo es manual, ya que su tecniﬁcación es nula o muy escasa, en tanto que la ventilación en la mayoría de los casos es natural y deficiente. El material estéril es arrojado por las pendientes desde la bocamina y afecta ríos y quebradas cercanas a la explotación. La regulación que la administración local y departamental tiene sobre esta actividad es mínima y el municipio no cuenta con un espacio abierto promovido por el gobierno y en el cual interactúen los distintos actores involucrados en la minería. El control que se ejerce sobre las regalías y los recursos obtenidos a partir de la extracción

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del oro tampoco es eficiente. La Administración municipal, si bien tiene conocimiento del ejercicio de la Ley de Regalías respecto a la explotación de recursos mineros en su territorio, no tiene claridad sobre los ámbitos en que dichos rubros deben ser invertidos y sobre la distribución interinstitucional de los mismos.

Violencia colectiva y minería en el municipio de Suárez Durante décadas, la región norte del departamento del Cauca ha sido uno de los principales escenarios del conflicto armado colombiano; su carácter estratégico y su complejidad geográfica la convirtieron un corredor de paso obligado para guerrillas, paramilitares y narcotraficantes. La zona permite comunicarse fácilmente con los departamentos de Valle del Cauca, Huila y Tolima, además de ser un punto de tránsito para los grupos armados que quieran acceder a la Costa Pacífica. El Cauca limita con los departamentos de Caquetá, Nariño y Putumayo, lo cual – desde el punto de vista geográfico– realza su carácter estratégico para los grupos armados ilegales. A la vez, Suárez se caracteriza por tener una ubicación de difícil acceso para las Fuerzas Armadas oficiales a causa del mal estado de sus vías terrestres, condición que, por el contrario, ha facilitado la acción de las guerrillas y los paramilitares. La ubicación geográfica del departamento caucano hizo de esta región un corredor que permite a las Farc llevar a cabo incursiones hacia los territorios vecinos, traficar armas, trasladar a sus campamentos los alimentos e insumos necesarios para el procesamiento de cocaína y heroína y sacar al mercado ilegal pasta de coca y marihuana. Actualmente el municipio reporta un importante incremento de los cultivos de hoja de coca, acompañada por una inmigración de personas

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provenientes de Nariño. Esta información reafirma las teorías acerca de la existencia de rutas internas (caminos de herradura y carreteras periféricas) para el tráfico de narcóticos, las cuales evitan pasar por Popayán y el centro del departamento. Por otra parte, entre los habitantes del municipio está generalizada la percepción acerca de la intensificación del conflicto armado durante los últimos veinte años –desde la década de los noventa, con una alta expansión entre los años 2000 y 2006–3, así como el reconocimiento de los grupos armados ilegales como actores que han permeado notablemente escenarios como la minería, de donde obtienen algunos recursos necesarios para sus actividades irregulares (entrevista con el asesor jurídico del alcalde del municipio de Suárez, 2012). Sin embargo, el conflicto armado –y sus posibles relaciones con esta actividad extractiva en Suárez– se ha desarrollado en medio de un escenario en el cual, además de los crímenes cometidos por estos grupos, también han incidido otros tipos de violencia colectiva. En este sentido, si bien entre el conflicto armado y la minería no es posible identificar una correlación directa –que se exprese de manera violenta o por medio de una captación de riqueza demostrable–, sí se evidencian diferentes tipos de violencia colectiva promovida en el marco de esta actividad, los cuales tienen un impacto muy importante sobre la vida en sociedad. En relación con el conflicto armado se identificaron tres momentos específicos (hitos de violencia colectiva) que tuvieron especial relevancia para el municipio: la masacre del Naya ocurrida en 2001, la masacre de mineros en 2010 y el abatimiento de ‘Alfonso Cano’, máximo líder de las Farc, en 3

“En este periodo se conocieron casos concretos en los que, por ejemplo, les compraban una mina a las personas de la comunidad en $50 o $60 millones, una mina que podría estar costando $2.500 millones. Cuando la población se negaba a venderla a los grupos armados, eran asesinados” (entrevista con asesor jurídico del alcalde del municipio de Suárez, 2012).

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2011. Sin embargo, estos no han sido los únicos momentos en los que se han presentado expresiones de violencia colectiva; otro tipo de interacciones –al margen del conflicto armado interno del país– también son importantes para tratar de entender las expresiones de violencia que se producen en torno a la explotación minera.

Principales actores armados ilegales e hitos de violencia y conflictividad en Suárez Históricamente, las Farc son el grupo que mayor presencia ha tenido en el Departamento del Cauca. En la actualidad se reporta la actividad de cuatro frentes, que conforman el Comando Conjunto de Occidente. En Suárez se han presentado incursiones por parte de los frentes 6 y 30, así como de la columna móvil Jacobo Arenas. Durante los últimos años, la estrategia de esta agrupación se basó en realizar constantes hostigamientos y tomas de municipios –acudiendo incluso a actos terroristas con explosivos, prácticas extorsivas e incendios de buses de transporte intermunicipal. El otro actor relevante en este escenario de conflicto es el Bloque Calima4 de las Autodefensas Unidas de Colombia (AUC), proveniente del Departamento del Valle del Cauca y comandado por Ever Veloza, alias ‘H. H.’, que durante la primera década del siglo XXI incursionó en el norte del Cauca, especialmente en Buenos Aires, Santander de Quilichao y Suárez. A partir de este posicionamiento militar, las autodefensas iniciaron un proceso de expansión en el resto del territorio caucano, a través de los bloques Farallones y Pacífico. Como se señaló atrás, hubo tres hitos de violencia que afectaron la vida del municipio. El primero es la masacre del Naya, perpetrada en 4

Este Bloque se desmovilizó el 18 de diciembre de 2004 en Bugalagrande (Valle).

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2001 y que, a pesar de no ocurrir dentro de sus límites territoriales (tuvo lugar en el municipio de Buenos Aires), la proximidad del corregimiento de Timba a la cabecera de Suárez, así como la crueldad y el alto número de víctimas, establecieron un precedente notable en el desarrollo del conflicto armado en esta región. El 11 de abril de 2001, más de 300 paramilitares del Bloque Calima incursionaron en ese lugar con el pretexto de que sus habitantes eran auxiliadores del Ejército de Liberación Nacional (ELN). Las cifras sobre el número de personas asesinadas no son claras. Éver Veloza, excomandante de este grupo armado, reconoció en versión libre que los muertos fueron 24, el Ejército habló de veinte y la comunidad desplazada del resguardo Kitek Kiwe maneja una cifra de 46 víctimas (entre campesinos, indígenas y afrodescendientes). El crimen fue interpretado como la respuesta paramilitar a los secuestros que había efectuado el ELN en la Iglesia de La María, de Cali, y que provocaran el desplazamiento de aproximadamente cinco mil habitantes hacia los municipios aledaños. Muchas personas llegaron a Suárez huyendo del Naya5, aterrorizadas por el asesinato de civiles mediante el empleo de motosierras. Un segundo momento relevante corresponde a la matanza ocurrida el 7 de abril de 2010. En esa fecha, nueve afrocolombianos llegaron a la vereda El Hato Santa Marta, del corregimiento de La Toma, donde se disponían a instalarse a la orilla del río Ovejas para proceder a extraer oro. Sin embargo, tres hombres armados asesinaron a ocho de ellos. Con excepción de la persona que los guió hasta el 5

“En el Naya todo el mundo sabe que hay cultivos ilícitos. Mucha gente que no encuentra oportunidad laboral o que no le gusta el tema minero, busca (empleo) en la zona de Buenos Aires, en el alto Naya. Cuando ocurren esas masacres, obviamente a la gente le toca irse a su municipio y tienen que dejar todo botado; les toca desplazarse acá al municipio y nuevamente empezar sus vidas. Es un tema que ha repercutido en la comunidad de Suárez porque mucha gente ha dejado sus bienes para salvaguardar sus vidas” (entrevista con un concejal de Suárez, 2012).

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lugar de los hechos, y que también fue asesinada, estas personas no eran originarias de la región y algunos pobladores afirman que eran mineros provenientes de los socavones de Zaragoza (Valle del Cauca)6. El hecho coincidió con el recrudecimiento de las amenazas a líderes comunitarios, así como con la aparición de personas encapuchadas y armadas que por entonces instalaron retenes ilegales. Todo indica que se trataba de un grupo que se identificaba como Águilas NegrasNueva Generación. Las intimidaciones hacían alusión a la resistencia de los mineros a desalojar los territorios. Por último, el abatimiento, el 4 de noviembre de 2011, de Guillermo León Sáenz (‘Alfonso Cano’), constituye el más reciente hito de violencia establecido en Suárez. Después de un cerco militar que durante meses lo obligó a desplazarse y salir de las zonas que habitualmente le habían servido de refugio en el Cañón de las Hermosas (Tolima), ‘Cano’ finalmente optó por este municipio para tratar de huir de la persecución. Sin embargo, el Ejército logró su localización en el punto conocido como “Chirriadero”, en las proximidades del embalse de La Salvajina, donde finalmente fue dado de baja.

Son varias las versiones con respecto a la procedencia de las víctimas y los posibles autores de esta masacre. Una de ellas indica que “las personas no eran oriundas del municipio. Todo parece indicar que cuando vinieron unos mineros de Buenaventura, como allá los paramilitares son los dueños de la actividad, al parecer esas personas se vinieron sin pagar el porcentaje exigido por los paramilitares. Parece que los paramilitares vinieron al municipio y realizaron los hechos acá, por lo que no hubo afectación directa para el municipio” (entrevista con un representante de la minería artesanal, 2012). Sin embargo, también hay versiones en torno a que “esta masacre fue el resultado de retaliaciones al interior del sector entre algunas personas dedicadas a la explotación minera, aunque se desconocen las causas que la motivaron y sus autores” (entrevista con el alcalde de Suárez, 2012).

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Además de estos tres mojones históricos, otros factores dan cuenta de la situación de violencia en Suárez: la presencia de campos minados, la actividad de la empresa minera El Danubio, la apropiación ilegal de las tierras donde existen minas de oro, la falta de atención por parte del Estado a los conflictos étnicos y culturales y las situaciones relacionadas con el proceso de Consulta Previa a las comunidades indígenas para efectos de emprendimientos mineros en sus territorios. También han actuado como factores de conflicto la resistencia a la llegada de migrantes, la oposición al inicio de megaproyectos de explotación minera, los hostigamientos a la estación municipal de Policía y a otras unidades militares, las amenazas contra algunos miembros del Concejo Municipal de Suárez y contra propietarios de títulos mineros o de propiedades comunes, el caso de La Toma, relacionado con los títulos mineros adquiridos por el señor Héctor de Jesús Sarria, y, por último, la posición de la comunidad con respecto a la construcción de la represa de La Salvajina.

Interacción entre violencia colectiva y minería en Suárez A continuación se exponen las modalidades de violencia colectiva en las cuales se pueden enmarcar los hitos y los conflictos presentes en la vida municipal ya mencionados, cuya descripción y comprensión resulta fundamental para entender las interacciones entre violencia colectiva y minería en Suárez7. 7

Conviene anotar que muchos de estos eventos no encajan única y exclusivamente en las tipologías definidas sino que, como lo señala el autor, “los límites de los episodios concretos implicados son por fuerza imprecisos […] hay acontecimientos que se inician en una zona del espacio de la coordinaciónrelevancia y acaban en otra: un episodio de ataques dispersos, por ejemplo, que evoluciona paso a paso hasta llegar a la destrucción coordinada, o viceversa” (Tilly, 2007, 16).

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Rituales violentos8 Dentro de la tipología de Tilly, al menos un grupo definido y coordinado sigue un patrón de interacción cuyo objetivo es infligir daños a sí mismo o a un tercero, en ánimo de competencia por ocupar una posición prioritaria en un ámbito reconocido (Tilly, 2007, 14). Dentro de esta referencia teórica es posible ubicar un primer hito de violencia, la masacre del Naya, que respondió a interacciones en el marco del conflicto armado interno y en la cual estuvieron involucrados factores como el narcotráfico y la estrategia de posicionamiento de paramilitares y guerrillas. Algunas de las víctimas del crimen eran pobladores de Suárez y su oficio era el cultivo de hoja de coca, y el hecho originó un desplazamiento de población hacia la cabecera urbana. En esta acción de los paramilitares puede observarse la relevancia de infligir daños a corto plazo con un alto grado de coordinación. No obstante, también se aprecian elementos de la categoría de destrucción coordinada, dadas las características organizativas de las AUC.

Destrucción coordinada9 A esta tipología responden las personas u organizaciones que se especializan o tienen como función el despliegue de medios coercitivos y que inician un esquema de daños a personas u objetos, 8

Entre los ejemplos se cuentan ceremonias de escarnio, linchamientos, ejecuciones públicas, rivalidades entre bandas, deportes de choque, algunas batallas electorales y luchas entre seguidores de equipos deportivos o de estrellas del entretenimiento (ibíd., 14).

Entre los ejemplos se incluyen la guerra, la autoinmolación colectiva, algunos tipos de terrorismo, el genocidio y el politicidio (el aniquilamiento programado de los miembros de una categoría política) (ibíd.).

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o a ambos (ibíd., 14). En relación con los hitos, la matanza del río Naya se encuentra en el límite donde se traslapan esta categoría de violencia colectiva y la anterior (rituales violentos)10. Dentro de la categoría de destrucción coordinada también se encuadra el operativo que terminó con la muerte de ‘Cano’, operación que estuvo precedida de un incremento de las acciones militares y de la presencia de guerrilla, como consecuencia de la persecución a la que estaba siendo sometido el jefe guerrillero. Esto provocó el desplazamiento de 230 personas durante el mes de octubre de 2011, procedentes de las veredas El Amparo y La Betulia y quienes abandonaron sus viviendas por temor a los combates11. Por último, la existencia de campos minados12 en las veredas Tamborá, La Turbina y La Estrella afectan la actividad de los mineros y repercuten en la producción y las fuentes de empleo, pues en ocasiones se han visto obligados a permanecer dos o tres meses en sus hogares y han pasado por difíciles situaciones humanitarias, ante la imposibilidad de obtener ingresos para sus familias y verse privados de recibir alimentación (entrevista con concejal de Suárez, 2012). Las características de esta clase de acción se solapan con la definición contemplada en la modalidad de ataques dispersos, que será abordada más adelante.

Debe resaltarse la importancia “del papel que desempeñan la correduría y la activación de la divisoria nosotros-ellos en las formas más altamente coordinadas de violencia colectiva: rituales violentos, destrucción coordinada y negociaciones rotas” (ibíd., 16-17).

Entre 1997 y 2011 se registraron 1.689 personas desplazadas por expulsión (Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, 2007).

En 2006 se presentaron ocho eventos que involucraron minas antipersonales (MAP) y munición abandonada sin explotar (Muse), y en 2010 se reportaron tres eventos más (ibíd.).

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Las situaciones anteriormente descritas también se caracterizan por exhibir un alto grado de coordinación de los actores violentos y una alta relevancia de los daños a corto plazo.

Oportunismo13 Este tipo de violencia se presenta cuando un grupo de individuos o agregados de individuos, al sentirse protegido frente a una situación habitual, hace uso de medios inmediatamente dañinos. La masacre de los mineros ocurrida en 2010 es un hito que presenta alguna complejidad para su clasificación, debido a la falta de claridad sobre los autores del crimen. En caso de haber sido cometido por alguno de los grupos armados ilegales (Farc o bandas criminales), este hecho se enmarcaría dentro de la modalidad de destrucción coordinada e incluso se solaparía bajo la de rituales violentos, pero al existir la posibilidad de haber sido el producto de una venganza entre mineros, la tipología en la que este acto podría inscribirse es la de oportunismo. Dentro de esta categoría de violencia colectiva también se pueden situar las expresiones suscitadas por la presencia de una asociación de personas naturales que trabaja en minería en la parte alta del municipio –zona de El Diviso–, denominada El Danubio14. Esta empresa está explotando oro en un sector cercano al Cerro Tijeras, donde se asienta el resguardo de la comunidad indígena Nasa15. Con 13

Entre los ejemplos encontramos los saqueos, la violación en grupo, la piratería, los asesinatos por venganza y algunos tipos de pillaje militar (Tilly, 2007, 14).

“Son dos personas de Suárez y uno de Cali […] pero no se inició con capital del Municipio. No sabemos cómo se inició, si con capital de multinacionales o cómo, ya que es nueva” (entrevista con el representante legal del Concejo Comunitario Afrodescendiente del corregimiento de La Toma, 2012).

Estas personas cuentan con título minero en orden, han ayudado a construir vías para acceder a este sector y son fuente de empleo para un gran número de personas del municipio (entrevista con el secretario de planeación e infraestructura, 2012).

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ellos se han presentado algunos conflictos, pues argumentan que la zona donde se está haciendo la explotación hace parte de su territorio y ella no fue sometida a la Consulta Previa que exige la ley. También acusan a la empresa de desalojar de la zona a campesinos y nativos que se dedican a actividades agropecuarias16. Por último, entre los habitantes de Suárez también se maneja información acerca de que las Farc están adelantando una estrategia consistente en la apropiación ilegal de las tierras donde se encuentran algunas minas de oro –especialmente en las zonas rurales–, lo cual va de la mano con el aumento del cultivo de hoja de coca17. Las manifestaciones de este tipo de violencia en Suárez presentan un grado de coordinación medio y un grado medio-alto de relevancia de los daños a corto plazo.

Reyertas18 La reyerta ocurre cuando, en el desarrollo de una reunión sin ánimo violento, dos o más individuos comienzan a atacarse entre sí, y 16

“Las personas dueñas del título minero argumentan que están trabajando de acuerdo a la normatividad y que, al ser uno de los socios originarios de la región y dueño del territorio donde se hace la extracción de oro, no tenía por qué hacer consulta previa” (entrevista con el alcalde de Suárez, 2012).

Algunos propietarios de minas han sido objeto de intimidación de parte de las Farc, que buscan obtener beneficios de las ganancias derivadas de la venta de oro (entrevista con un representante del Consejo Territorial de Planeación, 2012).

“Los ejemplos incluyen las peleas de bar, las batallas de pequeña escala en acontecimientos deportivos y muchas peleas callejeras […] La franja de baja coordinación pero relevancia relativamente alta, próxima al límite entre violencia individual y colectiva, la denomino reyerta, no porque todas las interacciones en esa franja se inicien a partir de una reunión no violenta en la que pares de personas empiezan a pelearse, sino más bien porque esa secuencia produce regularmente una violencia de coordinación baja y relevancia alta” (Tilly 2007, 14).

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atacan a un tercero o a objetos de propiedad ajena (Tilly, 2007, 14). En el caso de Suárez, las reyertas son la categoría más difícil de caracterizar, en razón de que, hasta el día de hoy, en el municipio no se han presentado expresiones de violencia colectiva que puedan enmarcarse plenamente en esa figura. A pesar de lo anterior, en la obra de Tilly se advierten semejanzas entre las reyertas que presentan la modalidad de rituales violentos, especialmente en los mecanismos que operan en el interior de estas categorías. En este sentido, se señala que los mecanismos de activación-desactivación de líneas divisorias, polarización y exhibición competitiva son comunes a los dos tipos19. Por el contrario, los mecanismos de arbitraje, contención y certificación-descertificación, propios de los ritos violentos, y ausentes en las reyertas, explican en parte el desarrollo de estas últimas. “No obstante, en las reyertas funcionan en menor escala y de forma más intermitente que en los rituales violentos” (Tilly, 2007, 156-157). Conviene observar un mecanismo adicional que no es muy relevante dentro de los ritos violentos: la espiral de señales, mediante la cual (en presencia de incertidumbre respecto del siguiente paso que dará la parte opuesta) se produce una escalada de acciones defensivas y represivas. Sin embargo, cuando la activación, la polarización, la exhibición competitiva y la espiral de señales se desencadenan en 19

Por activación-desactivación de líneas divisorias se entiende un cambio en las interacciones sociales de tal envergadura que, cada vez más, ellas a) se organizan en torno a una única línea divisoria nosotros-ellos, y b) las interacciones a un lado de la divisoria se diferencian de las relaciones con el otro lado de esa misma divisoria. Por su parte, la polarización se concibe como una ampliación del espacio político y social que separa a los reivindicadores presentes en un episodio de contienda y gravitación de actores previamente no comprometidos o moderados hacia uno, otro o ambos polos. Por último, exhibición competitiva es un mecanismo en el cual dos o más actores presentes dentro de una misma cancha, simultánea o consecutivamente, indican cuál es su capacidad (ibíd., 84).

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ausencia de arbitraje, contención y certificación, es cuando aparecen las reyertas (ibíd.). En Suárez fue posible identificar factores que podrían configurar escenarios para una expresión de la violencia colectiva en la modalidad de reyerta. Entre ellos puede mencionarse la falta de atención del Estado y de la administración local a los conflictos étnicos y culturales que se presentan en la población, situación que se refleja en la falta de articulación entre las comunidades indígena y afrodescendiente, particularmente evidente en la actividad minera20. A pesar de la multiculturalidad de Suárez, el negocio de la minería está casi exclusivamente en manos de la población afrodescendiente. “En este momento cada cual está por su lado y es la razón por la cual muchos espacios de concertación no tienen los resultados esperados” (entrevista con el representante de la organización juvenil Comunidad Educativa para una Academia Transformadora del Departamento del Cauca, 2012). Estos conflictos también afectan la legitimidad de los gobernantes frente a las comunidades, en parte porque los gobiernos no han tenido la capacidad de mediar entre los puntos de vista de las comunidades. En este apartado de violencia colectiva es posible incluir los eventos relacionados con el proceso de Consulta Previa. Teniendo en cuenta los derechos ancestrales de gozan que las poblaciones 20

Asimismo es evidente que la población indígena tiene mayores niveles de organización comunitaria, debido a las leyes y autoridades propias de su cultura, las cuales son respetadas por los integrantes del resguardo. Por otro lado, los afrodescendientes no han encontrado un punto de encuentro que les permita desarrollar las ideas y los proyectos que beneficien al conjunto de su comunidad, pues “se han focalizado en extender sus realidades de pobreza y de marginalidad. Los indígenas por el contrario, han superado los conflictos entre ellos” (entrevista con asesor jurídico del alcalde del municipio de Suárez, 2012).

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afrodescendiente e indígena sobre el territorio de Suárez, la vulneración de los mismos se identificó debido al otorgamiento arbitrario de concesiones mineras. De igual forma, estas poblaciones reclaman el desarrollo metodológico en los escenarios de la consulta previa, pues, en opinión de las comunidades, la forma como ella se está implementando no se corresponde con los requerimientos de la ley. Se pudo establecer que en algunos sectores de la población hay resistencia al ingreso de emigrantes, especialmente los provenientes de la región antioqueña. Aunque se reconocen los aportes que personas de otras regiones han hecho a la economía local, especialmente en lo relacionado con el comercio y la tecnificación de la extracción del oro, también es cierto que se presentan conflictos relacionados con el monopolio que los “paisas” han ejercido en ciertos renglones productivos, especialmente en aquellos que tienen como función la provisión de materiales indispensables para la minería, como las ferreterías, donde venden mercurio, botas y demás elementos necesarios para esa actividad21. Respecto a la minería, a algunos de los nuevos propietarios de minas se les acusa de trabajar sin tener el más mínimo cuidado de los recursos naturales. Así mismo, en los últimos años se ha presentado en Suárez una oleada de emigrantes provenientes del departamento de Nariño. Esta población es vista por la comunidad como personas dedicadas al cultivo de la hoja de coca (raspachines). Es importante mencionar 21

“Hace unos cinco u ocho años empezó a llegar ‘El Paisa’, a meterse a la población, a irse quedando con lo mejor del municipio, que son las tiendas, los locales, el comercio, la parte minera, porque ‘El Paisa’ tiene la lengua ligera y enreda a todos y se queda con la cultura de la gente. Ellos dinamizaron el tema de la minería, porque aquí se hacía la minería de filón con la maceta, con el cincel y otros, y ‘El Paisa’ llega de unos diez años hacia acá con el martillo y tecnología, y el minero descansa” (entrevista con un concejal de Suárez, 2012).

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que los entrevistados aseguran que, además, el narcotráfico está aumentando incontrolablemente (entrevista con la personera de Suárez, 2012). Los jóvenes –en especial los de la zona rural– están participando en este tipo de cultivos22. También hay muchos campesinos que, cuando la producción de café está por debajo del precio o se ven sometidos a una fuerte ola invernal, se desesperan y acaban con las siembras para irse en pos del cultivo de coca, mediante el cual les es más fácil recuperar su dinero (entrevista con un concejal de Suárez, 2012). Por último, dentro de esta categoría de violencia colectiva podemos encontrar situaciones tales como la oposición al emprendimiento de megaproyectos de explotación minera en zonas históricamente habitadas por la población afrocolombiana e indígena y sobre territorios ancestrales23. De esa manera, en estos escenarios se puede identificar la activación-desactivación de líneas divisorias y la polarización y exhibición competitiva, que, unida a la espiral de señales, establece todas las condiciones para un escenario de reyertas. En el caso de la oposición a la posibilidad del inicio de megaproyectos de explotación minera, se puede inferir la coincidencia entre las tipologías de reyerta y oportunismo. 22

Deciden irse por los cultivos ilícitos, bajo conocimiento de los riesgos y la ilegalidad de la actividad. “Se encuentra la balanza para ellos entre ‘estudio o me voy a trabajar en las zonas cocaleras’, donde las rentas económicas son mayores”. (entrevista con el representante de la organización juvenil Comunidad Educativa para una Academia Transformadora del Departamento del Cauca, 2012).

De igual manera, hay alta desconfianza de la población hacia las actividades que puedan adelantar en el municipio algunas multinacionales, como Anglo Gold Ashanti o Cosigo Resources, debido a que advierten la posibilidad de un aumento en los niveles de corrupción. Lo anterior se explica a partir de las prácticas que, en opinión de algunos entrevistados, tienen las empresas mineras, como las dádivas a líderes comunitarios y políticos, que a su vez tienden a fomentar la división en la población y las organizaciones sociales, e incluso la financiación de grupos armados ilegales.

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Ataques dispersos24 En el desarrollo de acciones generalmente no violentas, un número de personas responde a las restricciones, obstáculos y desafíos que se derivan de ellas mediante actos que provocan algún tipo de daño (Tilly, 2007, 14). En este tipo de violencia se encuadran los hostigamientos registrados contra la estación de Policía y contra otras unidades militares; recuérdese que en diciembre de 2011 y noviembre de 2012 se utilizaron explosivos para atentar contra la fuerza pública. Esta situación ha creado en el municipio un ambiente de miedo e incertidumbre, pues existe la amenaza de un asalto guerrillero25. Por tal razón, a tempranas horas de la noche la población se resguarda en sus hogares, temerosa por los tiroteos que se escuchan en las proximidades del casco urbano y que también han tenido por objetivo los destacamentos militares encargados de resguardar las instalaciones de la represa de La Salvajina. Por sus características, los eventos de este tipo que mencionamos se solapan en la categoría de violencia colectiva de destrucción coordinada.

En esta categoría se encuentran el sabotaje, los ataques clandestinos a objetos o lugares simbólicos, los asaltos a los agentes del Gobierno y los incendios provocados (Tilly, 2007, 15).

“Es importante decir que este es un tema complicado para Suárez, para los mineros, porque nunca se ha visto […] a muchos mineros les ha tocado irse, incluso a un señor que estaba realizando actividad minera lo asesinaron y degollaron, y eso crea pánico en la comunidad. A veces la gente se va y no hacen el reporte, no va a la Personería Municipal, simplemente se van pero no hacen la constancia” (entrevista con concejal de Suárez, 2012).

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Negociaciones rotas26 Esta categoría se refiere a la situación que se presenta cuando diversos tipos de acción colectiva provocan un tipo de resistencia o rivalidad, en respuesta de la cual una o más partes desencadenan acciones que dañan a personas u objetos (Tilly, 2007, 15). De este tipo son las amenazas que grupos al margen de la ley profirieron contra algunos miembros del concejo municipal de Suárez en los primeros meses de 2012, en medio del proceso de elección del personero municipal. Los concejales afirmaron haber sido amenazados por hombres como represalia por no haber dado su voto al candidato derrotado en esa elección, quien, dicho sea de paso, era apoyado por el alcalde. Por esa razón tuvieron que desplazarse temporalmente a otras ciudades27. Igualmente, han resurgido las amenazas por parte de actores armados contra propietarios de títulos mineros o propiedades comunes, así como contra dirigentes comunitarios de la población afrocolombiana e indígena, que desempeñan una función de protección y defensa de sus territorios. Se tuvo conocimiento de que algunas de ellas han estado dirigidas a líderes de la comunidad afro del Consejo Comunitario del corregimiento de La Toma, defensores de sus territorios que posteriormente adelantaron los trámites de denuncia 26

Como ejemplo de esta tipología pueden mencionarse las manifestaciones, las actuaciones de partidas de protección, la represión gubernamental y los golpes militares, todos los cuales suelen producirse sin pasar de las amenazas de violencia, aunque, a veces, provocan daños físicos.

Es importante señalar que el ambiente político del municipio es de confrontación, debido a la división existente en el concejo municipal, en cuyo seno se conformaron dos coaliciones. La primera está compuesta por cinco concejales y tiene una línea de apoyo al alcalde, Rubén Darío Devia, y la segunda la conforman los seis concejales restantes, quienes se declararon en oposición al nuevo gobierno. Estos últimos fueron quienes recibieron las amenazas en el caso de la elección del Personero. (“Amenazados de muerte seis concejales en el municipio de Suárez, Cauca”, en El Espectador.com, 8 de enero de 2012)

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de cada uno de los casos y procesos de caución ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (entrevista con el secretario de gobierno de Suárez, 2012). Los miembros del Cabildo Indígena de Cerro Tijeras, de la Comunidad Nasa, también han sido amenazados e incluso en el año 2011 atentaron contra la vida de algunos de ellos. Debe tenerse en cuenta que, además de proyectos económicos que vulneran sus derechos fundamentales, en sus territorios también se asientan cultivos de coca y otros productos ilícitos (entrevista con la personera de Suárez, 2012). Sin embargo, no ha sido posible identificar a los autores de estas intimidaciones. Esta situación ha dado lugar a manifestaciones de desplazamiento, confinamiento y resistencia entre la población aborigen. De igual forma, es posible situar en esta categoría los hechos acontecidos en relación con el caso de La Toma y los títulos mineros adquiridos por el señor Héctor de Jesús Sarria, que le fueron concedidos por el Ministerio de Minas para la explotación de casi 96 hectáreas en dicho corregimiento y que motivaron al Consejo Comunitario a entablar una acción de tutela por la ausencia de la consulta previa. En la primera y la segunda instancias no hubo resultados pero, al llegar a conocimiento de la Corte Constitucional, ésta finalmente revocó las dos sentencias iniciales y suspendió los títulos mineros que se habían otorgado a Sarria. Además, ordenó al Ministerio de Minas la suspensión de las licencias28, y al Municipio suspender el desalojo de los mineros de esta zona29. 28

En territorios étnicos, el otorgamiento de estos títulos mineros desconoció la normatividad nacional e internacional, así como lo preceptuado en la sentencia de la Corte Constitucional, T-025 de 2004, Auto 004 de 2009 y Auto 005 de 2009, así como la Ley 70 de 1993 (entrevista al Secretario de gobierno de Suárez, 2012).

“En primera y segunda instancias la tutela es fallada en contra de la comunidad

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Finalmente, un factor importante que se presenta en Suárez y encaja dentro de esta categoría de violencia es el referido a la percepción de la comunidad respecto a la represa de La Salvajina30. Las grandes expectativas que en su momento se fundaron alrededor de la construcción de esta hidroeléctrica, representadas en mejores condiciones de vida y desarrollo, posteriormente se convirtieron en frustraciones, debido a que los costos que la población tuvo que pagar por esta obra de infraestructura fueron mayores que los beneficios obtenidos31. Este hecho explica, en parte, la reticencia de la comunidad ante el ingreso de multinacionales mineras, pues teme ser víctima otra vez de las falsas promesas del Estado y de las mismas empresas. Desde luego, el atractivo económico de La Salvajina lleva a que la guerrilla y otros grupos al margen de la ley ejerzan presiones para obtener réditos económicos (extorsiones). Respecto a la importancia estratégica que tiene la represa, los ataques y hostigamientos de la guerrilla a sus instalaciones con el objetivo de sabotear sus operaciones conllevan un solapamiento entre categorías de violencia colectiva, negociaciones rotas y ataques dispersos. y el caso pasa a ser conocido por la Corte. Allí, la Corte falla a favor de la comunidad y pide que se adelanten todos los procesos para la declaración de nulidad de las actuaciones en las cuales se viabilizó la licencia. En la sentencia a principios de 2011 se hace un llamado de atención para que las comunidades estén alerta ante los desaciertos en la toma de decisiones del Estado que vayan en contra de sus derechos culturales” (entrevista con la personera de Suárez, 2012). 30

“Para las personas que no estuvimos en ese tiempo, estos hechos han generado la memoria y el conocimiento de cómo la construcción de esta hidroeléctrica genera el desplazamiento de una actividad económica ancestral a una actividad económica industrial. En consecuencia, se dan impactos positivos para las empresas y negativos para la comunidad” (ibíd.).

La construcción de esta hidroeléctrica transformó la minería artesanal de la población, debido a que esta actividad era realizada tradicionalmente en las orillas del rio Cauca. Con la construcción del embalse las personas se vieron en la tarea de abandonar la extracción del oro con la técnica de aluvión y desplazarse para buscar otros medios que les permitiesen obtener ingresos (ibíd.).

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Otros actores y escenarios de violencia en Suárez asociados a la minería El trabajo de campo realizado en Suárez también permitió identificar que, a pesar de la constante presencia de grupos armados ilegales y del escalamiento de sus acciones de guerra, los conflictos asociados a la minería no obedecen única y exclusivamente a este factor. Por eso entra en escena la tipología de agresión individual32, la cual no es considerada como una modalidad de violencia colectiva pero puede ser la antesala de expresiones sociales que terminan convirtiéndose en reyertas. Se identificaron violencias relacionadas con la agresión individual y el incremento de la actividad minera, que repercuten en la convivencia ciudadana. Los pobladores reportan un mayor consumo de alcohol entre los jóvenes de la región, práctica en la cual invierten preferentemente los ingresos obtenidos por su trabajo en las minas. Igualmente se registra un aumento de los hurtos en el municipio, así como la instalación de cantinas donde se ejerce la prostitución, incluso por parte de menores de edad33. Entre los suareños, la presencia de población desplazada y de reinsertados se asocia regularmente con más altos niveles de delincuencia y consumo de sustancias psicoactivas. Las personas entrevistadas relacionan también el incremento de la prostitución con la llegada de mujeres provenientes de otras regiones del país 32

Un actor individual (o varios actores sin conexión entre sí) se enfrasca en una interacción inmediata y predominantemente destructiva con otro actor; entre los ejemplos figuran las violaciones de actor único, los asaltos, los robos y el vandalismo (Tilly, 2007, 15).

“En comunidades como Portugal, que tradicionalmente han estado ausentes de toda exposición al consumo de sustancias, como drogas o alcohol, se ve ahora a los jóvenes demandando este tipo de consumos” (entrevista con la personera de Suárez, 2012).

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y que ingresan a trabajar en los locales de ocio que instalan los nuevos habitantes. El registro de homicidios relacionados con intolerancia social se ha incrementado, así como la percepción de inseguridad. Las personas ya no se tienen confianza entre sí. No puede desconocerse que la muerte de ‘Alfonso Cano’ despertó un boom mediático que llevó a Suárez a ser catalogado como foco de inseguridad. Esta situación afectó a la población debido a que los inversionistas no quieren hacer presencia en su territorio. A todo lo anterior se suma que las condiciones de la fuerza pública para el mantenimiento del orden público son precarias, porque no hay proporción entre el número de policías y el número de habitantes del municipio34. El ingreso de un mayor número de personas de otros territorios da cabida, por ejemplo, a la creación de más cantinas – propiciadoras de riñas–, y éstas a más lugares de prostitución, donde el servicio es prestado por jovencitas de la región (entrevista con la personera de Suárez, 2012). Para finalizar, se pudo establecer que en los últimos meses las relaciones entre la alcaldía y el concejo municipal han sido tensas. En este momento Suárez tiene once concejales, de los cuales cinco apoyan al alcalde, Rubén Darío Devia, y los otros seis se han declarado en oposición. El asunto es complicado, debido a que algunos de los concejales son representantes del sector minero y los enfrentamientos que se presentan en el seno de la administración pública terminan trasladándose a las comunidades que subsisten 34

“La Policía Nacional no puede cumplir cabalmente con su labor porque no tiene las herramientas (ni el pie de fuerza) para hacerlo. Aquí, en una zona tan grande como Suárez y en un sector que tiene catorce barrios, los seis u ocho policías no tienen ni siquiera una moto para transportarse y hacer inspecciones en los barrios, menos aún los van a hacer en los corregimientos o veredas” (ibíd.).

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al amparo de la actividad burocrática35. En virtud de lo anterior, la situación se torna más cercana de la tipología de agresión individual que de la de reyerta. En otras palabras, no se considera que pueda clasificarse dentro de una categoría de violencia colectiva, aunque podría escalar desde la agresión individual hacia alguna de esas manifestaciones.

Conclusiones preliminares Desde el punto de vista económico, la explotación minera de Suárez solo alcanzó relevancia en el último lustro. Sin embargo, sigue siendo predominantemente una actividad de subsistencia para una buena parte de sus pobladores, quienes extraen de ella algunos ingresos con los cuales satisfacer sus necesidades básicas. Desde entonces, la mayor valorización del oro en el mercado y el aumento del poder adquisitivo a costa del metal despertaron un mayor dinamismo de desarrollo de las capas sociales, al tiempo que los grupos armados ilegales han trazado nuevas estrategias destinadas a acceder a las rentas que arroja la extracción del metal precioso. Pese a lo anterior, es necesario señalar que, hasta hace algunos años, el conflicto armado no había descargado sobre Suárez tanta fuerza como hoy, en términos de acciones armadas de los grupos ilegales. 35

“Anteriormente todo era mancomunado y Suárez se caracterizaba por ser un territorio sin diferencia alguna. Sin embargo, el cambio en la percepción nacional es que si uno no pertenece al grupo de la mayoría, no recibe ayuda. Los mismos movimientos políticos han creado esto. Antes, cuando alguno de los movimientos ganaba, el otro le ayudaba. Ahora es muy difícil aceptar la derrota en las elecciones”( (entrevista con el representante de la organización juvenil Comunidad Educativa para una Academia Transformadora del Departamento del Cauca, 2012)

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No es que el municipio haya estado exento de ellas, pero sus incursiones habían sido pocas frente a las cometidas sobre poblaciones del norte del Cauca con las cuales limita, constantemente afectadas por ataques e irrupciones de guerrillas y paramilitares. No obstante, irrupciones como las ocurridas en diciembre de 2011 y noviembre de 2012 dan cuenta de un incremento de la presencia de las Farc en la zona, así como de una mayor ferocidad de sus ataques contra la población. Un fenómeno que se ha fortalecido en los últimos años a escala nacional es la participación de actores al margen de la ley –guerrilla y paramilitares– en la extracción ilegal de oro, situación que tiene un efecto inmediato en los conflictos sociales de la zona que consideramos. A pesar de que no es posible establecer el peso ni la incidencia de estos grupos en la explotación minera que se desenvuelve en el municipio, no pueden dejarse de tener en cuenta como actores relevantes. Al respecto, entre las personas entrevistadas hay consenso acerca de la presencia de estos grupos, pero no se tiene certeza de que haya testaferros o existan minas que sean propiedad directa de los ilegales. De todas maneras, se advierten las consecuencias nefastas que tendría una incursión decidida de los grupos armados ilegales en la minería del municipio. En este sentido, existen versiones sobre la forma como las Farc intimidan a propietarios de minas y los obligan a vendérselas. Por su parte, la Defensoría del Pueblo ha alertado sobre las amenazas hechas a líderes comunitarios del corregimiento de La Toma (principal punto de extracción aurífera) y se ha reportado la presencia de bandas criminales (Águilas Negras) como probables autoras de estas intimidaciones. También se obtuvo información que da cuenta de un importante incremento de los cultivos de hoja de coca, especialmente en las veredas ubicadas en las partes altas de Suárez. A consecuencia de las constantes alteraciones del orden público en el municipio, a los mineros no les permiten acceder al material explosivo indispensable para el desarrollo de su actividad laboral.

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Esta situación se origina en las restricciones que las Fuerzas Militares imponen al empleo de esta clase de material en zonas de conflicto armado, cuya distribución entre los mineros debe surtir una serie de trámites y requerimientos. Además de ello, dentro del territorio no hay una entidad que le haga seguimiento al cumplimiento de los requisitos que las personas dedicadas a la actividad minera deben observar para acceder a los explosivos. En consecuencia, se retrasan los permisos de venta que otorga el Ministerio de Minas a través de la Corporación Autónoma Regional del Cauca36. Desde el punto de vista comunitario, además del permanente estado de zozobra de la población como resultado de los contantes hostigamientos guerrilleros a la fuerza pública, se percibe asimismo preocupación por las informaciones que se refieren al interés de los grupos armados ilegales por apropiarse de rentas provenientes de la explotación aurífera. Adicionalmente, conviene mencionar que los suareños, en general, se oponen al ingreso de firmas multinacionales dedicadas a actividades de minería a gran escala. La presencia de estas compañías es asociada por la población a la incursión de grupos armados ilegales –en especial bandas criminales– que intimidan a líderes locales defensores de sus derechos y sus territorios y que se oponen a la extracción del oro por parte de las empresas extranjeras. Estas acciones hacen que los habitantes tengan más motivos para negarse al ingreso de las multinacionales, ya que las estiman como generadoras de incertidumbre permanente sobre el devenir de los acontecimientos de la región.

“Entre dichos requisitos nos exigen unas capacitaciones con diferentes entidades, auditorías en los procesos, pero esta atención no se ha dado, debido a los problemas de orden público en la zona” (entrevista con un representante de la Cooperativa de Mineros de Suárez 2012).

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Entre los pobladores de Suárez está muy presente lo ocurrido con la construcción de la represa de La Salvajina, la cual provocó el desplazamiento de muchos pobladores rurales, aunque fue mostrada como una oportunidad para el progreso de la región. Sin embargo, las promesas de una mejor calidad de vida nunca se cumplieron, y en este momento impera el recelo hacia cualquier otro tipo de emprendimiento empresarial, pues existe un precedente de maltrato e incumplimiento de compromisos. Son muy pocas las voces que manifiestan simpatía por la presencia de estas empresas, y lo hacen siempre bajo la condición de que ellas adelanten procesos que obren en beneficio de la población –como la generación de empleo y la capacitación técnica– y no se limiten solo a la extracción de los recursos. La alta movilidad poblacional que caracteriza a Suárez –reflejada en la disminución de sus habitantes– se debe en parte a las pocas oportunidades laborales existentes en el lugar, circunstancia que ha obligado a muchas personas a migrar hacia centros urbanos como Cali y Popayán. Paradójicamente, el incremento de la explotación aurífera ha hecho que habitantes de otras regiones del país lleguen en busca de mejores oportunidades. En este sentido, a pesar de que en el municipio convergen grupos étnicos como los afrodescendientes y los indígenas, así como población proveniente del Valle del Cauca, Antioquia y el Eje Cafetero, la incidencia de conflictos de convivencia no es muy alta. No obstante, según el análisis de las tipologías de violencia interpersonal aplicadas a este caso, la constante migración de personas hacia Suárez puede convertirse en un factor que desencadene o escale violencias colectivas, como se detallará enseguida. La fama de Suárez como municipio minero es vista por sus habitantes, más como un foco de problemáticas que como una fuente de progreso. En opinión de varios de los entrevistados,

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“la fama del pueblo como productor de oro ha atraído a muchas personas de diferentes regiones del país y el Municipio no posee las herramientas para el control de la explotación del mineral […] Esta situación de extracción artesanal ha generado muertes y violencia” (entrevista con el secretario de planeación e infraestructura, 2012). Los retos a la institucionalidad apenas comienzan. En este caso, las relaciones entre la Nación, el Departamento y el Municipio son limitadas. El gobierno nacional solo le prestó atención a Suárez en los días en que ‘Alfonso Cano’ fue abatido. Actualmente la población sigue reclamando una mayor intervención del gobierno central para poder solucionar sus necesidades. En cuanto a las relaciones con la Gobernación, la atención y la implementación de políticas públicas orientadas a la minería y otros asuntos sociales también es mínima; en palabras de los entrevistados, “el interés del gobierno departamental ha sido poco. La administración pasada fue la peor. Siempre vienen al municipio y se llevan los votos y se comprometen, y no vuelven y todo queda de palabra” (entrevista con un concejal de Suárez, 2012) A manera de síntesis y haciendo uso de la tipología propuesta por Tilly, se presenta a continuación una clasificación de los principales hitos de interacción entre violencia colectiva y minería en Suárez: a. b. c. d. e. f. g. h. i.

Masacre del Naya (2001). Operativo que terminó con la muerte de ‘Alfonso Cano’. Presencia de campos minados. Masacre de mineros (2010). Presencia de la empresa “El Danubio”. Apropiación ilegal de las tierras donde se encuentran minas de oro. Falta de atención del Estado a los conflictos étnicos y culturales. Situaciones relacionadas con el proceso de Consulta Previa. Resistencia a la llegada de migrantes.

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Oposición a la posibilidad del inicio de megaproyectos de explotación minera. k. Hostigamientos registrados contra la estación de Policía y contra otras unidades militares. l. Amenazas contra algunos miembros del Concejo Municipal de Suárez. m. Amenazas contra propietarios de títulos mineros o de propiedades comunes. n. Caso de La Toma y los títulos mineros adquiridos por el señor Héctor de Jesús Sarria. ñ. Percepción de la comunidad con respecto a la represa de La Salvajina.

Figura 1 Tipologías de la violencia interpersonal aplicadas al caso de Suárez (Cauca)

Grado de Coordinación entre actores violentos

Alta

Rituales Violentos

Destrucción Coordinada

Negociaciones Rotas o

Ataques Dispersos Oportunismo

Colectiva

j h

Reyertas

Individual

Agresión Individual

Baja Baja

Relevancia de los daños a corto plazo

Alta

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En conclusión, las modalidades de violencia colectiva que predominan en Suárez son las reyertas, el oportunismo y las negociaciones rotas. Las dos primeras categorías mencionadas se caracterizan por un grado de coordinación bajo o medio-bajo entre los actores violentos y una alta relevancia de los daños a corto plazo, lo cual reafirma la tesis acerca de la importancia que tienen otros factores –distintos al conflicto armado– que promueven la violencia sobre la minería del municipio. La categoría de negociaciones rotas presenta un alto grado de coordinación entre los actores violentos, pero una baja relevancia de los daños a corto plazo. A partir de ello se puede inferir la existencia de procesos de vieja data que no han sido resueltos del todo y que siguen vivos y sometidos a la influencia de actores con un alto grado de coordinación de sus actividades violentas. En el caso de las reyertas, es posible afirmar que las situaciones que allí se establecieron pueden escalar hacia la modalidad de oportunismo (el hito oposición a la posibilidad del inicio de megaproyectos de explotación minera se transpone con dicha tipología). Así mismo, los hitos de interacción que se encuentran en la categoría de oportunismo (masacre de mineros en 2010), presencia de la empresa “El Danubio” y apropiación ilegal de las tierras donde se encuentran minas de oro) podrían escalar hacia expresiones de violencia colectiva que se caracterizan por un mayor grado de coordinación entre sus actores, como lo son la destrucción coordinada y los ataques dispersos. La situación anteriormente descrita es particularmente riesgosa, si se tiene en cuenta que los hitos de las categorías destrucción coordinada y ataques dispersos están directamente relacionados con las actuaciones de grupos armados ilegales (guerrilla y paramilitares), como ocurrió con el operativo que terminó con la muerte de ‘Cano’, la presencia de campos minados, los hostigamientos registrados

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contra la estación de Policía y contra otras unidades militares y la percepción de la comunidad respecto de la represa de La Salvajina (entendida desde la perspectiva estratégica de la hidroeléctrica, que se manifiesta en los ataques y hostigamientos de la guerrilla a sus instalaciones con el objetivo de sabotear sus operaciones). Estas tipologías presentan un mayor grado de coordinación entre actores violentos y, en el caso de la destrucción coordinada, una mayor relevancia de los daños a corto plazo. Por último, en la tipología de rituales violentos –que responde a la presencia de niveles extremadamente elevados de coordinación y relevancia (Tilly, 2007, 16)– se encuentra el que puede ser considerado como el más grave hito de violencia colectiva presentado en el municipio: la masacre del Naya. Digamos en síntesis que el análisis de las tipologías de violencia colectiva y sus interacciones con la minería en Suárez permiten afirmar que nos encontramos ante un escenario donde se destacan principalmente conflictos en torno de aspectos sociales y culturales que no tienen una relación directa con el conflicto armado interno del país, aunque sí con la minería. En ese sentido, la falta de atención por parte del Estado a los conflictos étnicos y culturales, las situaciones relacionadas con el proceso de Consulta Previa, la resistencia a la llegada de migrantes y la oposición a la posibilidad de emprender megaproyectos de explotación minera se erigen como problemas que, en caso de escalar, podrían abrir espacios a expresiones de violencia colectiva caracterizadas por un mayor grado de coordinación de los actores y una mayor relevancia de los daños a corto plazo (oportunismo, ataques dispersos y destrucción coordinada)37. 37

De hecho, la masacre de los mineros (2010), la presencia de la empresa El Danubio, la apropiación ilegal de las tierras donde hay minas de oro y la oposición a la posibilidad del inicio de megaproyectos de explotación minera (encuadrados dentro de la categoría oportunismo) son problemas que denotan

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En el hipotético escenario de un escalamiento de la violencia colectiva, los grupos armados ilegales –que parecen estar expectantes ante la evolución de los acontecimientos– tienen mayor presencia e incidencia. Por tal razón, es necesario enfocar los esfuerzos hacia la resolución de los conflictos sociales relacionados con la minería y que podrían ser identificados en el municipio como una medida preventiva que ayudaría a disminuir el riesgo de que estos grupos capitalicen a su favor las inconformidades de la población y los conflictos que actualmente tienen lugar en Suárez. De no ser así, en un futuro podríamos ser testigos de un escalamiento del conflicto armado en la región y de una mayor influencia y control sobre el sector minero por parte de las Farc y las bandas criminales, con las nefastas consecuencias que son de suponer.

Bibliografía Fuentes escritas Alcaldía Municipal de Suárez, 2008, Plan de Desarrollo. Municipio de Suárez, Primero la gente y directo al campo, 2008-2011. --------------------------------------, 2012, Borrador Plan de Desarrollo Municipio de Suárez, El Cambio es de Todos, 2012-2015. Buenaventura, Andrea y Trujillo, Daniella, 2011, Historia doble del Cauca, Cali, Icesi.

un escalamiento de los conflictos sociales relacionados con la minería, los cuales se acercan, cada vez más, a los límites de las modalidades más coordinadas y relevantes de violencia colectiva.

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Elespectador.com, 2012, “Amenazados de muerte seis concejales en el municipio de Suárez, Cauca”, 8 de enero de 2012, disponible en: http://www.elespectador.com/noticias/judicial/articulo-319956amenazados-de-muerte-seis-concejales-de-suarez-cauca Observatorio de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, 2007. Diagnóstico departamental: Cauca, Bogotá, Vicepresidencia de la República. Observatorio de Discriminación Racial, 2010, Universidad de los Andes. Tilly, Charles, 2007, The Politics of Collective Violence, New York, Cambridge University Press, 2003. Velásquez, Fabio, 2011, Industrias extractivas y ordenamiento territorial en Colombia: tensiones no resueltas. Bogotá, Foro Nacional por Colombia. ------------------------, coordinador, 2012, El sector extractivo en Colombia, Bogotá, Revenue Watch Institute/Foro Nacional por Colombia.

Entrevistas Las siguientes entrevistas fueron realizadas durante los meses de marzo y abril de 2012. Alcalde del Municipio de Suárez ,2012-2015 (Suárez, 20 de abril de 2012). Asesor jurídico del alcalde del municipio de Suárez (Suárez, 22 de marzo de 2012). Comandante de policía del municipio de Suárez.

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Concejal del municipio de Suárez (Suárez, 20 abril de 2012). Personera de Suárez (Suárez, 20 de abril de 2012). Promotor de Desarrollo Comunitario, 2012-2015. Representante de la Comunidad Nasa, Cabildo Indígena de Cerro Tijeras. Representante de la Cooperativa de Mineros de Suárez (Suárez, 22 de marzo de 2012). Representante del Consejo Territorial de Planeación (Suárez, 20 de abril de 2012). Representante de minería artesanal (Suárez, 22 de marzo de 2012). Representante legal del Consejo Comunitario Afrodescendiente del Corregimiento de La Toma (Suárez, 20 de abril de 2012). Representante de la organización juvenil Comunidad Educativa para una Academia Transformadora del Departamento del Cauca. Monitor de cultura en la Administración, 2012-2015 (Suárez, 22 de marzo de 2012). Secretaria de hacienda del municipio de Suárez Secretario de gobierno de Suárez (Suárez, 12 de abril 21 de 2012). Secretario de planeación e infraestructura (Suárez, 20 de abril de 2012).

4. ¿Qué pasa cuando la locomotora ya está en marcha? Conflictos territoriales por la minería de carbón en el centro del Cesar

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¿Qué pasa cuando la locomotora ya está en marcha? Conflictos territoriales por la minería de carbón en el centro del Cesar * Por Sergio Coronado Delgado**

Introducción1 La fiebre minera es un fenómeno nacional. La política gubernamental, que sitúa a esta industria extractiva como una de las locomotoras del crecimiento económico, ha disparado las alarmas de las organizaciones sociales, y sus denuncias han tenido cierta recepción en la academia, los organismos de control, los medios de comunicación y la opinión pública en general. Desde el punto de vista oficial, esta nueva inserción del país en el extractivismo minero parece irrevocable. Según el propio presidente Santos, “Las empresas nacionales y extranjeras, motivadas por el potencial minero del país y el alto precio internacional de algunos *

Artículo recibido en julio de 2012. Artículo aprobado en septiembre de 2012.

Investigador del Cinep/PPPEconômicas (Ibase)

El presente artículo es uno de los resultados parciales del proyecto de investigación “Observatorio de Minería y Tierras”, ejecutado por el Cinep/PPP con el apoyo solidario de Cordaid. En la construcción de la información conté con la colaboración de Vera Samudio, Javier Medina, Martha Cecilia García, Jerry Garavito y Victoria Márquez.

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metales preciosos, han fijado –con razón– su mirada en el país, con una dinámica de exploración y explotación sin precedentes en nuestra historia. Somos el primer productor de carbón de América Latina y el cuarto exportador a nivel mundial de este mineral; somos el séptimo mayor productor de ferroníquel del mundo, y somos el primer productor de esmeraldas del planeta” (Santos, 2011). Esta declaración permite comprender por lo menos dos situaciones. La primera es que esta nueva etapa del extractivismo ya lleva algunos años operando en nuestro país. Como bien lo señala el Presidente, Colombia es el principal productor de carbón de América Latina, y esto se ha alcanzado mediante la creación de un importante complejo minero en la región Caribe del país, particularmente en los departamentos del Cesar y La Guajira. La segunda situación determina que, bajo las actuales condiciones del mercado internacional, la lógica extractiva tiende a incrementarse. En los territorios rurales se han disparado las alarmas sobre la posible llegada del extractivismo. Muchas comunidades y organizaciones sociales están observando el ingreso a sus territorios de empresas e inversionistas, de forma tal que la resistencia social no se ha hecho esperar. Prueba de lo anterior es que las acciones sociales colectivas asociadas a la extracción de petróleo y carbón han aumentado desde 2005 y a partir de 2008 han tenido un crecimiento sostenido (Cinep, 2012). Los conflictos mineros colombianos, pues, están a la orden del día. Aunque el Observatorio de Conflictos Mineros de América Latina ha identificado en el país 16 casos, relacionados con 32 proyectos de explotación, 31 empresas mineras y 20 comunidades (Ocmal, 2012), una mirada al pasado cercano permitiría incrementar esta base de información, sobre todo si tenemos en cuenta que la extracción a gran escala de carbón, bajo la modalidad de minería a cielo abierto, ocurre en algunas regiones del país desde hace más de dos décadas.

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El presente texto pretende articular varios de los elementos señalados en esta presentación, así como identificar algunos de los factores más importantes de las trasformaciones y estragos territoriales ocasionados por el extractivismo minero en comunidades rurales. Por un lado, se debe resaltar que para muchas comunidades y organizaciones que habitan territorios rurales del país, particularmente en el centro del Cesar y en el sur de La Guajira, el extractivismo no es algo nuevo, ni una amenaza pasajera, sino un proceso que se ha consolidado durante las últimas dos décadas. Inspeccionar el camino que ha recorrido la locomotora minera en estos territorios permite identificar los impactos y conflictos de las industrias extractivas, así como los nuevos cambios operados en los territorios rurales. La experiencia de las comunidades que han visto afectados sus derechos territoriales es un espejo en el cual, en el futuro cercano, pueden verse reflejadas muchas otras regiones que enfrentan en la actualidad la amenaza minera. Para analizar dichas transformaciones territoriales se utilizan algunos elementos de la ecología política, así como de las conceptualizaciones que se han construido alrededor de la categoría de los derechos territoriales. Comprender las transformaciones territoriales en clave de conflictos es un elemento que permite identificar las territorialidades en disputa, tanto aquélla de la extracción minera vinculada a las prácticas de desarrollo como la que corresponde a las comunidades rurales en la realización de sus proyectos de vida. Las transformaciones territoriales han suscitado la emergencia de un fuerte conflicto territorial en el cual juegan las ilusiones del progreso y del bienestar que se prometen con el arribo de las grandes mineras y que se han desdibujado en una realidad de pobreza y exclusión, frente a la cual la solución más expedita –e inicua– parece ser la reubicación de comunidades completas expulsadas de sus territorios ancestrales. En el contexto actual colombiano, tales conflictos

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territoriales se articulan y relacionan con las expresiones del conflicto armado interno, particularmente con las relativas al desplazamiento forzado y el despojo de tierras. Si bien resulta imposible determinar relaciones causales entre ambos fenómenos, hay coincidencias que permiten identificar posibles vínculos. Para desarrollar los elementos aquí presentados, en primer lugar se hará una referencia al marco conceptual que ofrecen tanto la ecología política como los derechos territoriales. Posteriormente se identificará la manera como operan algunos elementos presentes en los conflictos territoriales en el contexto del complejo minero del carbón que funciona en la región central del departamento del Cesar, así como los hallazgos encontrados en las transformaciones territoriales que enfrenta una comunidad rural de la región. La parte final del relato contiene algunas conclusiones que señalan posibles rutas para profundizar en futuros ejercicios de interpretación de los conflictos territoriales.

La ecología política como forma para entender los conflictos sociales La ecología política, más que una disciplina cognitiva estructurada, es un escenario de articulación de múltiples ejercicios de comprensión de los conflictos sociales y de sus múltiples relaciones establecidas entre los seres humanos, la naturaleza y los ejercicios del poder (Leff, 2006). Los aportes de la ecología política cubren la historia ambiental, la antropología cultural y la geografía humana (Alimonda, 2005), y recientemente incluso los estudios críticos del derecho agrario y ambiental (Palacio, 2011). Por lo tanto, la ecología política es un campo permanente en construcción. En términos territoriales, la ecología política nos permite comprender las relaciones de poder que determinan las formas bajo las cuales

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se conceptualiza y se domina la naturaleza, y, simultáneamente, las propuestas de representación social de los espacios. De esta forma, “las localidades y territorios no existen por sí mismos, sino que son productos de las dinámicas capitalistas, las historias locales y las formas en las que distintos actores sociales (locales y no) trabajan, negocian y dan sentido a estos procesos” (Bebbington, 2007: 33). De esa manera la ecología política y las dimensiones espaciales de dominación social y política facilitan herramientas analíticas para la comprensión de transformaciones territoriales y sociales en el contexto de la expansión de la industria extractiva de la minería. Desde la perspectiva de la ecología política se enfatizan las formas sociales de apropiación de naturaleza, las prácticas dominantes y los mecanismos a través de los cuales se produce materialmente y simbólicamente a la naturaleza. De esta forma, las instituciones jurídicas y políticas cumplen un papel fundamental en la interpretación de los conflictos territoriales. Si bien los procesos extractivos están sustentados en instituciones jurídicas como el interés público y la utilidad general, que se han consolidado en el marco del constitucionalismo liberal (Coronado y Beltrán, 2012), las prácticas de la resistencia también emplean categorías jurídicas como los derechos territoriales, que permiten identificar deberes y obligaciones del Estado frente a las pretensiones de territorialidad de las comunidades rurales (Márquez y Salcedo, 2012). En la práctica, estas tensiones suelen resolverse en las relaciones de poder ejercidas por unos y otros actores. Si bien el concepto de conflicto territorial abre el camino para comprender la complejidad de los procesos de construcción social, cultural y ambiental de los territorios rurales, no por eso deja de ser un conflicto por la tierra y por los usos del suelo. En la actualidad es posible observar cómo los litigios territoriales se producen en medio de una reconfiguración territorial del poder definida por la lógica

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extractivista. Esta reconfiguración supone la dislocación del poder público estatal y su consiguiente transferencia a actores privados, principalmente, en este caso, las empresas mineras (Porto, 2001). Los conflictos territoriales que enfrentan a las comunidades rurales por las contradicciones entre cultura, territorio y globalización surgen en medio del contexto descrito: el desarrollo aparece como justificación suprema de la intervención de las fuerzas del mercado en los territorios, la inserción en la economía global mundial resulta necesaria para el desarrollo nacional y el poder público se encuentra dislocado por los agentes privados que definen las dinámicas del mercado. En torno a los conflictos territoriales, Bernardo Mançano aporta el criterio de que ellos son resultado de las tensiones que se producen entre los actores que ejercen relaciones de territorialidad sobre un mismo espacio físico. Para este autor, la configuración de los conflictos territoriales aparece cuando se “intensifican las políticas de expropiación de las comunidades rurales, que pierden sus territorios para el capital, que necesitan apropiarse continuamente de los territorios campesinos para su expansión” (Mançano, 2009). En los conflictos territoriales se reedita la tradicional reivindicación que animó los conflictos agrarios que dieron lugar a la discusión y práctica de la reforma agraria en América Latina: la democratización del acceso y el uso de la tierra, ya que tales controversias territoriales surgen principalmente en torno a la utilización que pretende hacerse de determinado espacio físico. Además, dado que el territorio, como escenario de contención y reproducción de la cultura, es una categoría social y cultural, y que, como escenario de ejercicio del poder y la autonomía, es también una categoría política, el conflicto territorial también adquiere estas dimensiones. Así, para el estudio de los conflictos territoriales provocados por las industrias extractivas deben tenerse en cuenta,

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por lo menos, ciertas dimensiones, en cada una de las cuales se destacan algunos elementos, que nos hemos permitido mostrar en el Cuadro 1 que acompaña estas notas.

Cuadro 1 Dimensiones de los conflictos territoriales Dimensión cultural Los territorios son espacios construidos a partir de expresiones e identidades culturales. Ellas son producto de las relaciones espaciales y sociales que se presentan entre el espacio, el tiempo y la cultura: el territorio es el “espacio vivido y significado”. Elementos a considerar: identidades culturales, tradiciones relacionadas con el espacio, específicas cosmovisiones y percepciones del mundo, historias de poblamiento.

Dimensión ambiental El territorio se entiende como un ecosistema, intervenido en mayor o menor grado por los seres humanos. El principal elemento a tener en cuenta son sus atributos biofísicos y la adaptación de los seres humanos, como agentes que habitan y ocupan el espacio. Elementos a considerar: ecosistemas, bienes ambientales, relaciones e intercambios ambientales.

Dimensión política El territorio es un espacio donde se realiza un ejercicio de poder. En esta dimensión pueden observarse las múltiples relaciones de poder e identificarse los actores que adoptan las decisiones sobre lo que ocurre y lo que no ocurre en el territorio. Elementos a considerar: ejercicios de poder, límites, relaciones de dominación, agentes.

Dimensión económica Los territorios son espacios que alojan recursos y formas de apropiación, uso y explotación de los mismos. Los actores allí presentes construyen relaciones de uso y aprovechamiento de los recursos del territorio. Elementos a considerar: actores que controlan los procesos productivos, sistemas económicos vigentes, generación de empleo y riqueza, destinación de las ganancias.

Fuente: elaboración propia

Aunque este ejercicio de identificación de dimensiones y elementos está en permanente construcción, las ideas recogidas en el mismo pueden facilitar los ejercicios de interpretación de los conflictos territoriales provocados por la extracción minera. A continuación

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presentamos la manera como estas herramientas conceptuales permiten comprender los elementos generales del conflicto territorial existente en el centro del departamento del Cesar.

Los conflictos territoriales causados por la industria extractiva de la minería Actualmente, en el centro del departamento del Cesar la extracción minera ocupa un lugar fundamental. El complejo minero de carbón, que comenzó con las primeras minas instaladas a comienzos de la década de los 90, transformó los paisajes sabaneros y de playones y las relaciones de poder en municipios como La Jagua de Ibirico o El Paso, en los cuales cada administración municipal obtiene una amplia cantidad de recursos por concepto de regalías. Desembolsos que el Departamento Nacional de Planeación (DNP) ha congelado en algún momento debido a problemas técnicos o para evitar la corrupción. Por ejemplo, el Estado central le exige al municipio de La Jagua de Ibirico “presentar proyectos de inversión al DNP para su autorización de desembolso” (El Pilón, 2012); la misma situación se repite para otros entes territoriales de la región. Según Ingeominas, en el mes de marzo de 2012 los siguientes entes territoriales tenían sus recursos congelados: “El Paso con $14.243 millones, Corpocesar con $17.044 millones; Becerril con $18.246 millones; Chiriguaná $26.234 millones y La Jagua de Ibirico con $251.532 millones” (íbid.). Estas transformaciones también tuvieron impactos en el crecimiento urbano de los municipios: La Jagua de Ibirico, vivió un proceso de urbanización cuyo resultado fue que en menos de 20 años, “pasó de ser el tercer municipio más rural del departamento al segundo más urbanizado después de Valledupar” (Barrera, 2011, 2). La zona centro del departamento del Cesar es una de las regiones en donde la industria extractiva del carbón hace una mayor presencia.

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Allí, la empresa Drummond, de origen estadounidense, controla el 60% de la producción con la participación de otras empresas como Carboandes, Carbones de la Jagua, Consorcio Minero Unido, Prodeco (Glencore), Compañía Carbones del Cesar y Norcarbón (Fierro, 2012). Además de la existencia de yacimientos carboníferos, la razón que explica el crecimiento de esta industria extractiva en el centro del departamento del Cesar es la relativa cercanía a los puertos de exportación. El departamento del Cesar aporta el 48% del total nacional de carbón explotado, con una producción aproximada de 35 millones de toneladas anualmente (Holguín, 2011), de las cuales el 91,58% se realiza por medio de minería a cielo abierto (Simco, 2011). La industria extractiva de la minería en la región central del Cesar ha impactado profundamente la vida y los territorios de sus pobladores, particularmente en los municipios de La Jagua de Ibirico, El Paso, Becerril y Chiriguaná. Esta situación se explica en buena medida por el alto porcentaje del área total de los municipios que se encuentra titulada para la explotación del carbón(ver tabla 2).

Cuadro 2 Relación entre área total del municipio y área titulada para la explotación minera en La Jagua de Ibirico, El Paso, Becerril y Chiriguaná, Cesar Municipio

Área total del municipio (en hectáreas)

Área titulada (en hectáreas)

Porcentaje del área total en titulación minera

La Jagua de Ibirico

72.893

50.179

68,8%

El Paso

82.300

51.579

62,7%

Becerril

114.400

75.431

65,9%

Chiriguaná

113.200

44.469

39,3%

Fuente: Elaboración propia a partir del Catastro Minero Colombiano y Dane

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El departamento del Cesar cuenta con un área titulada para la realización de actividades mineras de 350.022 ha, de las cuales 221.658 ha están ubicadas en los cuatro municipios señalados lo que equivale a un 63,3% del área total titulada. Además, en la actualidad una gran cantidad del área que no está titulada en estos municipios, ha sido solicitada para la explotación del carbón y otros minerales asociados, tal como se presenta en el Mapa 1:

Mapa 1 Títulos y solicitudes mineros en el centro del Cesar

Producido por el Centro de Investigación y Educación Popular - PPP Elaboración propia a partir de datos de Tierra Minada, Catastro Minero Colombiano Base cartográﬁca DANE

División Municipal Título minero Municipios de interés

Títulos mineros concedidos Elaboró: Sistema de Informaciòn Georreferenciada - SIG

Títulos mineros solicitados

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En el año 2010 Colombia exportó un total de 72.226.878 toneladas de carbón, de las cuales 14.754.601 tuvieron como destino Holanda, y 12.481.955 los Estados Unidos (Simco, 2011). El hecho de que la gran mayoría del carbón que se explota tanto en el Cesar como en el resto del país, se dirija a los mercados internacionales, amerita una reflexión sobre los mecanismos de compensación por los daños y pasivos sociales y ambientales que deja la intensiva actividad minera sobre los territorios en los cuales se realiza. Esta discusión debe atravesar las fronteras nacionales, y así como se discuten los tratados de libre comercio que facilitan el tránsito de la naturaleza, convertida en mercancía, también debería construirse un sistema internacional de compensaciones socio-ambientales. El conjunto de estas reflexiones permite comprender a las transformaciones ocasionadas por la industria extractiva del carbón en el centro del Cesar como un conflicto territorial, que es el resultado del inicio y la profundización de la extracción minera a cielo abierto, y que se expresa en los impactos que tiene tanto en la vida social, como en su relación con los espacios naturales de comunidades y pueblos enteros. En los conflictos territoriales que enfrentan las comunidades y los ciudadanos de los cuatro municipios del centro del Cesar se identifican por lo menos cuatro dimensiones: 1. Las disputas por el control y dominio sobre la población y el territorio, que se puede comprender en relación con manifestaciones como los fenómenos de desplazamiento forzado, abandono y despojo de tierras; así como con los reasentamientos voluntarios o involuntarios y con las dinámicas confinamiento; 2. La ambiental, relativa al acceso a bienes naturales y la garantía del derecho a un ambiente sano; 3. La económica, que aborda tanto los conflictos laborales, como los problemas relacionados con el pago de regalías y el uso dado a las mismas, y 4. La cultural, la cual refleja las tensiones que emergen a partir del ejercicio de diversas identidades culturales en un territorio

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determinado. A continuación se observarán algunos alcances de estas dimensiones de los conflictos territoriales en el centro del Cesar.

Tierras y Territorio: Minería, Desplazamiento Forzado, y abandono de tierras Aunque se puede afirmar que el desplazamiento forzado es un fenómeno generalizado en todos los municipios del país, en algunas regiones está vinculado a las dinámicas socioeconómicas específicas de sus territorios. Por lo tanto, es necesario profundizar en el análisis de los vínculos que pueden existir entre el desplazamiento forzado y la industria extractiva de la minería. En los cuatro municipios del centro del Cesar analizados en el presente informe, las dinámicas de expulsión de población causadas por el desplazamiento forzado violento se incrementaron de forma significativa durante los primeros cinco años de la década del 2000. Así, el año que reportó el mayor número de población desplazada por la violencia fue 2002, con un total de 6.613 desplazados identificados en los sistemas oficiales de medición. (Ver gráfica página siguiente) La Gráfica 1 permite identificar que el periodo de incremento del desplazamiento forzado en estos municipios del Cesar (2000 – 2005) coincide con una etapa más baja del proceso de titulación minera en la región. Los datos muestran que la etapa de desplazamientos masivos ocurrió después del auge de la titulación minera del año 1998, en el cual se concedió la explotación de 105.197 ha. de tierra para la explotación del carbón y otros minerales. También se puede observar que la disminución de la expulsión de población desplazada por la violencia también coincide con un aumento del número de hectáreas tituladas para la explotación minera. Así, en el año 2005 se titularon 3.969 ha; en el 2006, 27.364 ha.; en 2007, 21.284 ha.; y en el 2008, 8.748 ha.

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Gráfica 1 Hectáreas tituladas frente al número de personas expulsadas por desplazamiento forzado en La Jagua de Ibirico, El Paso, Becerril y Chiriguaná, Cesar 12.000

7.000

6613

6.000

10.000

5.000 8.000 4001

4.000

6.000 3096

3123

4.000

3.000

2483 1433

2.000

1103 610 452

2.000 1371

1.000

632

582

220

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

1396

Has tituladas

DF - Expulsion

Fuente: Elaboración propia a partir de información del Catastro Minero Colombiano y del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social.

El desplazamiento forzado es un fenómeno complejo que debe ser analizado desde múltiples perspectivas. Tal como se puede observar en la Gráfica 1, el momento más alto de desplazamiento ocurrió después de la titulación minera de 1998, que fue la más alta en la región. También se puede inferir que el desplazamiento facilitó el segundo pico de titulación minera, que ocurrió en los años 2006 – 2008. En el caso del Cesar, el incremento del área titulada para la minería coincide con el crecimiento de la industria extractiva del carbón. El departamento en el 2005 pasó de producir 27.710 miles de toneladas a 43.688 miles de toneladas en 2012 (Simco, 2012). En este sentido resulta necesario continuar indagando los vínculos que pueden existir entre el incremento de la explotación carbonífera,

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el desplazamiento forzado y el abandono de tierras en el centro del Cesar. Las víctimas deben ser debidamente atendidas en sus reclamaciones de reparación y restitución de tierras, particularmente en la región del centro del Cesar, en la cual el incremento de la titulación y producción minera estuvo precedido de un álgido periodo de expulsión de población por desplazamiento forzado. La relación entre titulación minera y desplazamiento forzado debe ser analizada desde la perspectiva de las dinámicas del conflicto armado en la región. Durante la década de los noventa, el Bloque Caribe de las Farc contó con una fuerte presencia en los municipios de San Diego, Becerril, Chiriguaná, El Paso, Bosconia, Curumaní, La Jagua de Ibirico, entre otros, y logró controlar rutas y corredores de paso, salidas al mar y acceder a la Serranía del Perijá y a la cordillera oriental como zonas de repliegue. En el mismo periodo también se registró la presencia de los frentes Camilo Torres, Seis de Diciembre, José Martínez y José Solano del ELN (Garavito, 2012). La dinámica del conflicto armado cambió a finales de la década de los noventa y se transformó en el inicio del nuevo milenio. Los grupos paramilitares aparecieron en la región, particularmente el Bloque Norte de las AUC, los frentes Julio César Peinado, Juan Andrés Álvarez y Hector Julio Peinado y el Bloque Central Bolívar. Los impactos de la acción de estos grupos se manifestaron en la violación de los derechos de la población civil, y se vivió un incremento del desplazamiento forzado y del despojo de tierras. Actualmente, después de la desmovilización del paramilitarismo, hacen presencia en la región algunas de sus estructuras ahora denominadas “Los Rastrojos”, “Los Urabeños”, “Las Águilas Negras” y “Los Ejércitos Antirestitución”. Estos grupos se disputan el control territorial en las regiones norte y central de departamento (Garavito, 2012).

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Acceso y sostenibilidad de los bienes ambientales: minería y ejercicio del derecho a un ambiente sano En relación con este aspecto se pueden identificar por lo menos tres elementos. El primero se refiere al riesgo que implica la minería a cielo abierto en el centro del Cesar para el acceso y conservación de las fuentes de agua del departamento, no solo las superficiales, como los ríos y otros cuerpos de agua, sino también las subterráneas de las cuales depende ampliamente la población del centro del Cesar para el consumo humano: “Dada la profundidad de las explotaciones mineras es altamente probable que los mejores acuíferos del Cesar se vean afectados por la minería de carbón” (Geoamérica, 2008, citado por Fierro, 2012). En segundo lugar, se observa con altísima preocupación los impactos que ha tenido la industria extractiva del carbón en la calidad del aire: “En el año 2007 se presentaron 865 casos de IRA [Infección Respiratoria Aguda] en menores de cinco años en el municipio de La Jagua de Ibirico” (Fierro, 2012). Esta situación es similar en otras comunidades rurales de la región. En El Hatillo, comunidad ubicada en el municipio de Becerril, el 50% de la población padece de enfermedades respiratorias, oculares o dermatológicas (Rubín y Ornelas, 2012). En tercer lugar, la presencia e incremento de la explotación minera implica también un riesgo para la conservación de los ecosistemas presentes en esta región, principalmente el bosque seco tropical que es un ecosistema biodiverso, subvalorado y en peligro de extinción. En el Cesar, la sostenibilidad de este ecosistema se ve amenazada por la explotación de carbón a cielo abierto: “si seguimos interviniendo lo que queda de los ecosistemas del valle central del Cesar, se perderá el agua y el suelo de manera irremediable, para no hablar de su biodiversidad y de bienes y servicios ambientales” (Yunis, 2009, citado por Fierro, 2012). Así, en una comprensión integral de los daños ecológicos se deben reconocer los impactos negativos que las actividades extractivas

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tienen sobre los ecosistemas en relación con los bienes y servicios que estos prestan a las comunidades humanas. La transformación de la región central del Cesar ha implicado cambios en los medios de vida y estrategias de supervivencia de los grupos humanos presentes en la zona, que antes del inicio de la extracción minera se caracterizaban por ser economías campesinas. Tal situación es corroborada por los pobladores de comunidades aledañas a las minas de carbón: “antes, la gente no vivía del carbón, la gente vivía del arroz, el algodón y la ganadería” (Holguín, 2011). Por último, es necesario avanzar en el reconocimiento de valores intrínsecos a la naturaleza. Es decir, el bosque seco tropical se debe proteger y conservar, no sólo porque aporta bienes y servicios ecológicos a las comunidades humanas, sino por el valor que estos mismos tienen en términos de espacios de refugio de la biodiversidad, regulación climática y patrimonio común de la biósfera.

Conflictos laborales y aspectos económicos de los conflictos territoriales La expresión más cruda de los conflictos laborales de la industria extractiva del carbón en la región central del Cesar ha sido el asesinato de los líderes sindicales Valmore Locarno, Víctor Hugo Orcasita y Gustavo Soler, quienes eran empleados de la Drummond. El caso fue llevado a la justicia norteamericana, y en el fallo proferido por una jueza de la Corte de Alabama, se consideró que la Drummond cometió crímenes de lesa humanidad al haber violado los convenios internacionales relativos a los derechos de los trabajadores sindicalizados. Además dicho tribunal señaló que los demandantes presentaron pruebas y alegatos contundentes sobre la participación de la empresa en la ejecución de estos crímenes (Delgado, 2012). Los conflictos laborales también se expresan en el deterioro de la salud que enfrentan los trabajadores de las empresas mineras. La Asociación de Trabajadores Enfermos de Drummond (Asotred) señala

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que alrededor de 1.000 empleados sufren enfermedades vinculadas con la minería de carbón, hecho que es negado por la compañía (2013). Más allá de la probada responsabilidad de la Drummond en la violencia contra los trabajadores sindicalizados del industria extractiva del carbón, en términos territoriales, los conflictos laborales también se expresan en el malestar social que genera en el interior de la ciudadanía regional el incumplimiento de promesas relativas con la generación de empleo y el mejoramiento de las condiciones de vida de las comunidades que habitan estos territorios. El empleo que genera la minería para los pobladores de estos municipios es escaso y precario, de los 4.300 empleos directos y los 14.200 indirectos que genera la Drummond en la Jagua de Ibirico, sólo el 8% son para la gente de la región: “y solo llama a la gente de la Jagua para trabajos de limpieza o recolección de carbón” (Herrera, 2007). Esta situación se repite en otros asentamientos pequeños, como la comunidad de El Hatillo de Becerril en la cual viven 520 personas de las cuales sólo 15 han sido contratadas por la minería del carbón (Holguín, 2011; Rubín y Ornelas, 2012). Las dimensiones económicas de este conflicto territorial se acentúa si se observa el pago y la distribución de las regalías. La débil institucionalidad minera colombiana facilitó un detrimento patrimonial del Estado colombiano que para el caso de uno de los contratos de concesión minera con la empresa Drummond equivale a $47.200.406.802,70 por el cambio de esquema de transporte, manejo y trasiego; y a $27.032.477.703,87 “relacionado con la metodología de amortización de la inversión utilizada para el cálculo del rendimiento de la inversión para la liquidación de regalías” del mismo contrato (Fierro, 2012). Los problemas económicos del modelo de explotación minera del centro del Cesar no se relacionan únicamente con los posibles

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detrimentos patrimoniales, sino también con la inversión pública que debería hacerse en los municipios de la región utilizando los recursos de regalías. Los municipios de esta región cuentan aún con graves índices de insatisfacción de necesidades básicas, a pesar de que el marco normativo de regalías obliga a priorizar la inversión de este tipo de recursos en aspectos como el saneamiento básico y otros derechos sociales como salud y educación (Holguín, 2011). Por ejemplo en La Jagua de Ibirico para el año 2007 el 80% de la población tenía acceso al agua pero no era potable, y el promedio de los estudiantes en las pruebas del Icfes se encontraba entre 2 y 5 puntos por debajo del promedio nacional (Herrera, 2007). Esta situación se corrobora cuando se comparan las estadísticas de los municipios con el índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) del departamento, calculado en 44,73; o de la capital, Valledupar, calculado en 32,74.

Cuadro 3 Índice de NBI de 4 municipios del centro del Cesar Municipio

Porcentaje de Personas con NBI

La Jagua de Ibirico

55,65

Becerril

56,51

Chiriguaná

53,52

El Paso

61,82

Fuente: Elaboración propia con base en información del DANE

Identidades culturales y movilización social La dinámica de las luchas sociales en el centro del Cesar ha estado ligada al acceso a las tierras y a denunciar las vulneraciones de derechos humanos generadas por la industria extractiva de la minería del carbón. En los primeros años de la década del 90, en los municipios de la Jagua de Ibirico, El Paso y Becerril se produjeron las primeras huelgas que solicitaban la mejoría de las condiciones

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laborales, y otras luchas relativas al acceso y garantía del derecho a la tierra para los campesinos de la región. A comienzos de la década del 2000, un nuevo periodo de luchas sociales se vivió en la región. En marzo de 2001, los trabajadores sindicalizados lideraron una protesta social que repudiaba el asesinato de los líderes sindicales cometido por grupos paramilitares. Como ya se mencionó, este hecho llevó a la realización de una huelga y a la presentación de demandas internacionales contra la empresa Drummond por su responsabilidad en la comisión de estos crímenes (Base de Datos de Luchas Sociales, Cinep, 2012). Durante el año 2006 se vivieron las primeras protestas sociales por la contaminación ambiental y las condiciones sociales que se vivían en los municipios de la región como consecuencia de las minas de carbón. En el año 2006 se presentaron protestas en La Jagua de Ibirico por la contaminación ambiental y en Chiriguaná por la ausencia del servicio de energía eléctrica. En el año 2007 las luchas sociales se incrementaron en la región. En febrero de ese año, la protesta social en la Jagua de Ibiricó derivó en el bloqueo a las vías en las cuales se transporta el carbón y en disturbios cuando la policía antimotines intentó disolver la manifestación. El entonces presidente Uribe atendió la situación personalmente, realizó un consejo comunal en el municipio y “anunció medidas contra la contaminación, la realización de un plan de mejoramiento de vivienda, finalización del acueducto y alcantarillado, la pavimentación de vías con regalías, el envío de comisión médica para evaluar salud de población”, entre otros aspectos (Base de Datos de Luchas Sociales, Cinep, 2012). A pesar de esta situación, en agosto y diciembre de 2007, así como en junio y en noviembre de 2008, se presentaron cinco luchas sociales en La Jagua de Ibirico y en El Paso cuyo principal motivo fue el incumplimiento de los pactos celebrados con el gobierno del presidente Uribe meses atrás. Los actores sociales que protagonizaron estas luchas

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fueron los sindicatos, las mujeres y los habitantes de los municipios. Además, entre enero de 2009 y noviembre de 2011, los trabajadores sindicalizados protagonzaron ocho luchas sociales ocasionadas por las precarias condiciones laborales, los despidos masivos de trabajadores y el incumplimiento de pactos de los pliegos colectivos. Durante 2010, los pobladores de La Jagua de Ibirico y El Paso, realizaron protestas por el poco empleo que ofrecían las empresas del carbón a la gente de la región, las condiciones de vida insalubres y la contaminación ambiental (Base de Datos de Luchas Sociales, Cinep, 2012). Como se puede observar, la dinámica de las luchas sociales en el centro del Cesar está ligada a la presencia de la industria extractiva del carbón. El Estado y las empresas mineras tienen una deuda ambiental, económica y social con la población de los municipios en los cuales se desarrolla esta actividad, y que se expresa en las movilizaciones y luchas sociales que desarrollan sus pobladores. Finalmente, en la emergencia de los conflictos territoriales también se puede observar un problema relativo a las identidades culturales. Algunas comunidades rurales de la región han iniciado un proceso de organización y reivindicación de derechos territoriales en su condición de comunidades negras. Para el Estado, este proceso implica reconocer que estas comunidades son titulares del derecho fundamental al territorio, el cual ha sido gravemente afectado por la minería a cielo abierto del carbón. En algunos casos las afectaciones son tan graves, que se ha ordenado el reasentamiento involuntario de comunidades enteras por causas de contaminación ambiental: “La Resolución 1525 de 2010, ordenó el reasentamiento involuntario de las comunidades del Hatillo, Plan Bonito y Boquerón a cargo de las compañías Glencore, Vale, CNR (Controlada por Goldman Sachs) y Drummond” (Holguín, 2011). Los procesos de reasentamiento se encuentran en curso, para su implementación se debe tener en cuenta que no solo se trata de

¿Qué pasa cuando la locomotora ya está en marcha? 133

mover a una comunidad de un lugar a otro, sino que se deben reparar de forma integral las vulneraciones ocasionadas por la minería a los derechos humanos, y además la reubicación debe garantizar el derecho fundamental al territorio del cual son titulares estas comunidades. En dicho proceso es fundamental comprender cuáles han sido las transformaciones territoriales que han ocurrido en el marco de dicho conflicto. Para ello, se presentarán a continuación algunas transformaciones que se han identificado por los mismos habitantes en ejercicios preliminares de memoria y cartografía social2.

Transformaciones territoriales en el centro del Cesar El Hatillo, es una comunidad rural ubicada en el corregimiento de La Loma, municipio del Paso, Cesar. Como se ha señalado, el territorio y la vida cotidiana de la comunidad se han transformado significativamente durante las últimas décadas. Su territorio está compuesto principalmente por sabanas y playones comunales, que como su nombre lo indica, son suelos que están sujetos a las condiciones ambientales y las normas sociales que regulan su uso colectivo. Los usos comunales de las tierras para el cultivo y el pastoreo, de playones para el cultivo, y del río para la pesca, que eran los principales medios de subsistencia colectivos, fueron transformados después de la llegada al territorio en un primer momento del monocultivo de la palma aceitera en 1981, y a comienzos de la década de los 90 de

Dicho ejercicio fue realizado mediante un taller de cartografía social, ejecutado como una actividad del proyecto “Observatorio de Minería y Tierras” con pobladores de la comunidad del Hatillo. Esta actividad fue realizada en octubre de 2012 y contó con el apoyo de la organización no gubernamental “Pensamiento y Acción Social (PAS)”

134 Controversia 199

la extracción minera del carbón, proceso que se ha profundizado durante los últimos años. La extracción minera transformó de forma radical el acceso de los bienes de uso común en el Hatillo. Particularmente de las fuentes de agua, de los suelos y de los bosques. A continuación se presentan algunos detalles de la transformación.

Ríos y caños El río Calenturitas, era la principal fuente de acceso al agua de la comunidad. Antiguamente, el río se utilizaba como fuente de alimento y de esparcimiento, como lugar de socialización de la gente del Hatillo. El río era lugar de abrevadero para los animales domésticos y para el ganado, además se utilizaban sus aguas para regar los cultivos. El río también era un espacio que solucionaba el acceso a alimentos por medio de la pesca. Actualmente estos usos comunes se encuentran restringidos, en buena medida por la contaminación del río y por la desviación del mismo, que transformó su lecho y las posibilidades de acceso de la comunidad a este espacio. Este río además, es el conector de los demás cuerpos de agua que integraban el territorio de la comunidad. Uno de los más significativos era el caño el Joval, que cumplía las mismas funciones mencionadas, pero además se utilizaba para lavar la ropa, y era por lo tanto uno de los lugares más importantes de socialización de la comunidad. Otro caño que los mayores recuerdan es el caño del Hoyo, que se utilizaba para las mismas funciones. El agua para el consumo humano ya no se puede obtener de estas fuentes comunes, y por lo tanto debe ser suministrada por otros medios, dentro de los que se destaca el acueducto comunitario y los jagüeyes, que continúan considerándose como bienes comunes.

¿Qué pasa cuando la locomotora ya está en marcha? 135

Tierras Comunales En la comunidad del Hatillo, así como muchas otras comunidades rurales del centro y norte del departamento del Cesar, logran acceder a las tierras de sabanas y playones comunales bajo modalidades de uso colectivo. Si bien este es un uso protegido y regulado por el Estado colombiano, los usos colectivos de las tierras están regulados a partir de las costumbres y acuerdos que históricamente han construido las comunidades. Las normas agrarias hicieron este reconocimiento mediante la protección y reserva de los suelos sabanas y playones comunales. Así, El Estado declaró la reserva de la propiedad sobre estas tierras y determinó condiciones para su uso y apropiación por parte de comunidades. Por ejemplo, el artículo 35 del Decreto 2663 de 1994 señaló que “Constituyen reserva territorial del Estado todos los playones y sabanas comunales existentes en el país, cuyos terrenos y usos correspondan a las características y definiciones señaladas en las normas vigentes y el presente Decreto”. Además, su artículo 35 prescribe que “Se presume legalmente que todos los playones y sabanas comunales son terrenos de la Nación, mientras que no se acredite mejor derecho por parte de terceros. En consecuencia, queda prohibido todo cercamiento y obstrucción de estos terrenos mediante la construcción de cercas, diques, canales y, en general, con obras que tiendan a impedir su aprovechamiento en forma comunitaria por los vecinos del lugar” (Decreto 2663 de 1994).

Esta declaración de reserva tuvo como propósito, enfrentar la apropiación privada de los mismos, tal como señala el artículo 37 del mismo decreto: “Los playones o sabanas comunales no son adjudicables, pero en las regulaciones que dicte el Instituto deberán delimitarse las áreas que pueden ser objeto de ocupación individual, por campesinos o pescadores de escasos recursos de la zona, para su explotación con cultivos de pancoger” (íbid.).

136 Controversia 199

La protección que señalan estas normas de considerar que las sabanas y playones son baldíos reservados de la nación, no es contrario a los derechos de uso y aprovechamiento comunitario de los mismos por parte de los miembros de las comunidades que tradicionalmente lo han hecho. Por lo tanto, la avanzada de la extracción minera sobre las sabanas y playones comunales se hizo no solo desconociendo las normas agrarias de protección de estos agroecosistemas, sino también los usos de los mismos como medios de subsistencia de estas comunidades. Sobre las tierras de las sabanas y playones comunales no se configuraban derechos de apropiación privativa de dominio. Las tierras, además de ser cultivadas, eran usadas para el pastoreo para los cerdos y el ganado. Además, existían prácticas comunitarias asociadas al uso común, como préstamos y acuerdos entre los miembros de la comunidad para cultivar. Las mejoras sobre las tierras, casas y cultivos, se pagaban entre los vecinos de la comunidad, es decir, que existía un mercado de tierras y mejoras, que respondía principalmente a los usos y necesidades de la comunidad. Los playones también se utilizaban como lugar de vivienda temporal durante las épocas secas para facilitar el acceso de los campesinos a las tierras de cultivo. Estos usos no son evidentes en la caracterización territorial. Así, es importante caracterizar las tierras comunales que se perdieron, tanto sabanas como playones, y determinar los usos asociados a cada uno de estos espacios. El deterioro de los usos colectivos de las tierras comenzó con los procesos de compra y venta de las parcelas de tierras. En la comunidad del Hatillo este proceso comenzó en la década de los setenta con el cultivo de algodón, y en la década del ochenta se perfeccionó para la siembra de palma aceitera3. En la actualidad, la comunidad enfrenta 3

Comité Pro-Reasentamiento del Hatillo. “Línea del tiempo, Comunidad del Hatillo”. Construida en el taller realizado en marzo de 2013, en el marco del proyecto “Observatorio de Minería y Tierras” de Cinep/PPP.

¿Qué pasa cuando la locomotora ya está en marcha? 137

un problema de escasez de tierras, ya que aquellas que no están siendo ocupadas por los cultivos de palma, son utilizadas para la extracción minera. Esta situación generó la pérdida de los medios de vida de la población, ya que “las familias no pueden acceder a la zona de donde conseguían fuentes alimentarias producto de la pesca, la caza y producción agrícola propia” (PMA, Oacnudh, OCHA, 2013, 15). En cuanto al uso y acceso a las tierras rurales, la transformación territorial implica una desestructuración de sus usos y derechos colectivos. En el caso del Hatillo, este proceso comenzó con el establecimiento de derechos de propiedad privada, que fueron viables por medio de programas de formalización de derechos. En términos generales, estos programas de formalización de derechos se encuentran sesgados hacia tenencias individuales, como los derechos de propiedad privada, y no reconocen los usos comunales o colectivos (Holt-Giménez, 2011). Sin embargo, este hecho ocurrió tanto por causas externas, la intervención estatal en el proceso de formalización de tierras baldías; como por dinámicas internas de las mismas comunidades rurales, la seguridad de ser propietario individual, o la oportunidad de ganar dinero por un negocio sobre la tierra. Lo que se observa en muchas comunidades rurales afectadas por la minería – incluida El Hatillo–, es que el ciclo del despojo se perfeccionó años después, cuando resultaba imposible acceder a las tierras cultivables, debido a la expansión de las minas, sustentada legalmente en la compra que por parte de las empresas de las tierras rurales.

Bosques comunitarios Una de las transformaciones territoriales más evidentes se refiere al uso de los bosques comunitarios. Estos ecosistemas desaparecieron con la expansión de la extracción minera sobre el territorio de la comunidad. La comunidad usaba estos bosques como fuente de madera para la construcción de las viviendas y leña para las cocinas.

138 Controversia 199

El bosque comunal contaba con una diversidad de especies forestales que actualmente no se encuentran, dentro de las cuales se destacan: “peraleja”, “uvita”, “sabanera”, “piñuela”, “guayabita”, “maya”, entre otros. Además, estos bosques comunitarios ofrecían a los pobladores medicinas tradicionales que se obtenían gracias a los conocimientos propios de los habitantes de la región sobre estos bienes. Al dejar de existir estos bosques, los conocimientos asociados a su uso para las medicinas dejaron de existir también. Los bosques también eran el hogar de muchos animales que eventualmente eran fuente de alimento para la comunidad. Especies como la guatinaja, el panche y el armadillo, no volvieron a ser vistos dentro del territorio de la comunidad y este cambio también se puede atribuir a la llegada y posterior expansión de la extracción minera. Finalmente, la comunidad percibe que el bosque también cumplía una función de regulación climática. Actualmente, la gente siente que su territorio es mucho más caliente, y esto se atribuye en parte a la ausencia de bosques. Como se puede observar, las transformaciones territoriales tienen múltiples dimensiones, y si hace un énfasis en el ejercicio de investigación en territorios específicos de comunidades rurales, es posible comprender cómo la minería a gran escala del carbón no sólo ha transformado relaciones sociales y políticas, sino también ha afectado la cultura y los medios de vida de comunidades enteras.

Conclusiones La minería de carbón en el centro del Cesar ha transformado radicalmente los territorios de las comunidades rurales allí asentadas. No sólo en términos migratorios, por los flujos de población que llega a vincularse con las industrias extractivas o por aquella que

¿Qué pasa cuando la locomotora ya está en marcha? 139

es víctima del desplazamiento forzado, sino particularmente por los cambios en las estrategias y medios de vida de los pobladores. Comprender las transformaciones en aquellos territorios por los cuales la locomotora minera ya pasó, resulta de gran importancia para identificar los elementos más traumáticos que hacen parte de los conflictos territoriales. El Hatillo en particular, y el centro del Cesar en general, son el espejo en el cual pueden mirarse muchas comunidades rurales que enfrentan la amenaza de la penetración de la locomotora minera en sus territorios. Las transformaciones que esta produce son estructurales, y los cambios e impactos difícilmente se pueden contener por medio de planes de contingencia y compensación ambiental. La ecología política permite comprender cómo esto ocurre en el contexto de la distribución inequitativa de la riqueza y de los recursos. Las comunidades que soportan las transformaciones y conflictos territoriales, no aprovechan los recursos minerales que son extraídos de sus territorios. Estos viajan miles de kilómetros para satisfacer las necesidades de la población de países que pagan por su extracción. En los conflictos territoriales generados por las industrias extractivas se consolida una relación de subordinación en la cual los pobladores de los lugares de extracción, deben soportar los pasivos ambientales de los consumidores de recursos naturales que se encuentran a miles de kilómetros de distancia. Si bien es prematuro adelantar conclusiones sobre los vínculos de estas transformaciones y conflictos territoriales con las dinámicas del conflicto armado en Colombia, es importante resaltar que ocurren en el mismo espacio geográfico en el cual se reproducen las relaciones de poder. Aunque no se puede afirmar que existe una relación causal entre aumento de la minería y desplazamiento forzado, sí se pueden identificar otro tipo de relaciones que ocurren entre estos fenómenos. Por ejemplo, una situación de desplazamiento forzado y abandono de tierras puede facilitar el crecimiento de una mina sobre tierras que anteriormente

140 Controversia 199

estaban ocupadas por campesinos. Esta situación ocurrió en la vereda El Prado del corregimiento El Boquerón, en La Jagua de Ibirico. En el año 2002 se produjo una masacre de cinco personas de la comunidad, hecho que ocasionó el desplazamiento forzado de la población. Años después, estos predios fueron adquiridos por Prodeco, una de las empresas que operan en la región, para la expansión de las minas de carbón (Corte Suprema de Justicia, 2012; Quintero, 2011). El proceso de adquisición de las tierras fue posible gracias a la intervención de la oficina regional del Incoder, institución que ha sido cuestionada por sus vínculos con grupos paramilitares (Verdad Abierta, 2010). Comprender los impactos de la extracción minera, implica reconocer que para extraer dichos recursos se deben afectar territorialidades y medios de vida de comunidades rurales, que han protagonizado procesos ancestrales de construcción de sus territorios. Los análisis costo-beneficio resultan insuficientes para comprender lo que está realmente en juego. El caso del centro del Cesar permite identificar el destino de los territorios de muchas comunidades que enfrentan este tipo de amenazas. En este momento en el cual el país se encuentra discutiendo sobre el futuro y la orientación de la política minera, es necesario escuchar y comprender a estas comunidades rurales. El centro del Cesar debe hablarle al país, y el país debe buscar que este tipo de situaciones nunca se vuelvan a repetir en ningún otro territorio rural colombiano.

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5. La distribución de la renta de las industrias extractivas en Colombia y América Latina

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La distribución de la renta de las industrias extractivas en Colombia y América Latina* Por Claudia Viale** y Carlos Monge***

Introducción La reforma de la Ley de Regalías colombiana introduce un cambio importante en la manera como este dinero se asigna a los gobiernos subnacionales y ha despertado una amplia discusión sobre la distribución, empleo e impacto de la renta que producen los sectores extractivos (minerales e hidrocarburos). La nueva Ley General de Regalías estuvo precedida de un debate sobre la eficiencia con la cual los gobiernos subnacionales gastan los recursos de las regalías y el efecto que este gasto ha tenido sobre la calidad de vida de las áreas locales que reciben los recursos. En efecto, los departamentos que percibían más regalías no mostraban mejores indicadores sociales que los demás. Adicionalmente, existía una excesiva concentración territorial del dinero de las regalías, *

Artículo recibido en septiembre de 2012. Artículo aprobado en noviembre de 2012.

Economista, investigadora de Revenue Watch Institute (RWI) para América Latina.

*** Antropólogo, Coordinador Regional de America Latina de Revenue Watch Institute.

148 Controversia 199

pues el 75% de los recursos se asignaba a menos de un tercio de los departamentos del país. La opción tomada para enfrentar estos problemas ha sido la formación de fondos nacionales con recursos asignados a los departamentos y provincias productores, para destinos específicos. En decir, de un sistema en el cual se transferían regalías directas a los departamentos y municipios productores y portuarios con libre disponibilidad de uso, se pasó a un sistema en el que aproximadamente el 80% del dinero de las regalías se deposita en fondos para atender a gastos definidos (ciencia, tecnología e innovación, ahorro pensional, etc.), a los cuales los departamentos y municipios de las zonas productoras pueden acceder presentando proyectos a un mecanismo de concursos. Un 20% sigue asignándose todavía de forma directa a los productores y portuarios, pero este porcentaje se irá reduciendo hasta que en 2015, y en adelante, solo el 9,8% de los perceptores recibirá directamente su parte. Los problemas que esta reforma busca enfrentar –la falta de eficiencia en el gasto, la concentración de los recursos y sus escasos efectos– se viven también en otros países de América Latina, donde la renta de las industrias extractivas se distribuye a los gobiernos subnacionales, como ocurre en el Perú, Brasil y Bolivia. Por ejemplo, en Bolivia –al cierre del 2012– las gobernaciones, municipios y universidades tenían en caja y en los bancos saldos presupuestales no ejecutados por US$2.274 millones. Los municipios fueron los que presentaron el porcentaje de gasto más bajo, llegando a gastar solo el 51% de su presupuesto, mientas que las universidades desembolsaron el 54% y las gobernaciones el 64%. Asimismo, más del 60% de los recursos del impuesto directo a los hidrocarburos (IDH) se asignó a gasto corriente, y menos del 4% a sectores productivos como el agropecuario (Fundación Jubileo, 2012).

La distribución de la renta de las industrias extractivas 149

En el Perú, algunos estudios que examinan las relaciones entre las transferencias de la renta minera y los indicadores de pobreza y calidad de vida en el nivel local muestran que no hay ninguna relación entre más renta y menos pobreza. Incluso en algunas localidades productoras, los niveles de educación encontrados entre 2003 y 2007 no mejoraron, en tanto que empeoraron sus indicadores de servicios de agua potable en el hogar.

¿Qué renta se distribuye a los gobiernos subnacionales de América Latina? Un repaso de la realidad de la región muestra que diferentes países utilizan distintos esquemas e instrumentos para gestionar la renta de las industrias extractivas. En el contexto de la reforma de la nueva ley colombiana de regalías, una visión comparativa de los diferentes esquemas e instrumentos existentes puede ser útil en el debate colombiano y regional sobre cómo lograr una distribución y un aprovechamiento de la renta que proporcione efectivos beneficios para las poblaciones locales. Basándonos en un análisis de las legislaciones relacionadas con la distribución de la renta de la minería, el petróleo y el gas en siete naciones productoras de América Latina (Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, México Perú y Venezuela), presentamos a continuación algunas reflexiones sobre las políticas nacionales y las tendencias generales que pueden ser relevantes para el caso colombiano. En el conjunto de la región latinoamericana, la renta que pagan las industrias extractivas al fisco ha aumentado, tanto en el monto como en su participación dentro de la renta fiscal total. Un estudio del Banco Mundial hecho en 2010 (Sinnott, Emily et al., 2010) muestra claramente este incremento.

150 Controversia 199

Gráfica 1 Peso de los ingresos fiscales provenientes de la minería y los hidrocarburos en el total nacional (porcentajes del total) 60

.B. de ela, R Vene zu

dyT obag

Perú

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Chile 2008

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Fuente: Sinnott, Emily et al., 2010.

Constatamos, pues, que las empresas mineras y de hidrocarburos están originando una creciente cantidad de ingresos fiscales destinados a los gobiernos latinoamericanos y que estos recursos son una parte cada vez mayor del total de los ingresos que recaudan los respectivos gobiernos. Pero estos ingresos fiscales provienen de distintos impuestos o tasas. En general, las empresas extractivas pagan los mismos impuestos normales de todas las demás, como los impuestos de renta y valor agregado, por ejemplo. Pero además, por tratarse de un sector que extrae recursos naturales no renovales, existen pagos específicos, como las regalías. En todos los países analizados se pagan regalías y algunas

La distribución de la renta de las industrias extractivas 151

otras tasas directamente relacionadas con la extracción de minerales o hidrocarburos; por ejemplo, el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) en Bolivia o las Participaciones Especiales en el Brasil.

¿Cómo se distribuye la renta en América Latina? Sin embargo, no todos estos pagos llegan a los gobiernos subnacionales (ya sean estados, regiones, departamentos, prefecturas, municipios, cantones, etc.). El primer cuadro que acompaña estas notas resume cuáles son los pagos que sí se distribuyen. Cabe notar que Perú es el único país donde se transfiere a los gobiernos subnacionales un porcentaje del impuesto a la renta. En los demás las regalías u otros pagos se distribuyen en un porcentaje del valor de la producción de hidrocarburos o minerales y no en un porcentaje de la ganancia de las empresas.

Cuadro 1 Distribución en la renta de América Latina Mecanismo de distribución Regalías

10% del ingreso bruto de la empresa por la extracción de hidrocarburos.

Participaciones especiales

De 10% a 40% de los ingresos netos de grandes yacimientos de hidrocarburos.

Canon petrolero

12,5% del valor de producción.

Canon gasífero

50% del impuesto a la renta y 50% regalías.

Canon minero

50% del impuesto a la renta.

Regalía minera

Entre 1% y 12% de la utilidad operativa de la empresa.

Derecho de vigencia

US$3 por hectárea concesionada por año (mediana y gran minería).

Brasil

Perú

Formación de la renta

Continúa

152 Controversia 199 Mecanismo de distribución

Formación de la renta

Fondo de Ecodesarrollo

USD 1 por cada barril de petróleo exportado y vendido internamente.

Regalías

18% del valor de producción.

Impuesto Directo a Hidrocarburos (IDH)

32% del valor de producción.

Regalías directas

De 8% a más en función de la producción.

Regalías indirectas

Una participación a partir de 180.000 barriles.

Mexico

3,17% del derecho adicional de extracción de petróleo.

1,1% de los ingresos totales, menos los costos y gastos incluyendo inversiones en activos fijos.

Venezuela

Ley de asignaciones económicas especiales para los Estados, derivadas de minas o hidrocarburos

25% de las regalías (30% de la producción de hidrocarburos).

Ecuador

Bolivia

Colombia

Fuente: Elaboración propia.

Como podemos observar, en los siete países considerados se distribuye a los gobiernos subnacionales algún porcentaje de la renta que arroja la extracción de minerales o hidrocarburos. Sin embargo, las fuentes y las magnitudes son muy distintas. El caso extremo es México, donde solo se reparte a los municipios el 3,71% de lo recaudado por concepto de “derecho adicional por extracción de petróleo”, que corresponde al 1,1% sobre los ingresos totales por extracción de petróleo luego de descontados todos los costos y gastos. Esta cantidad es muy pequeña y todo el resto de los ingresos percibidos de la extracción petrolífera van al Tesoro Nacional. En todos los demás casos los montos repartidos son más considerables. Generalizando, podemos identificar dos grandes grupos de países en cuanto a la distribución de la renta de las industrias extractivas en América Latina.

La distribución de la renta de las industrias extractivas 153

En el primero están las naciones que asignan una parte significativa de esta renta a los gobiernos subnacionales, con una mayor participación de ellos en las zonas productoras. Estos son Bolivia, Brasil, Colombia y Perú. En el segundo grupo aparecen los países donde la mayor parte de la renta de las industrias extractivas entra al presupuesto nacional junto con todos los demás ingresos fiscales. Ellos son México, Venezuela y Ecuador. En Bolivia, el impuesto directo a los hidrocarburos y las regalías se distribuye entre las prefecturas y los municipios productores, y, en el caso de las regalías, un porcentaje pequeño, del 6%, se asigna a un Fondo Nacional para los departamentos no productores. En relación con el IDH, los que reciben la mayor parte –el 47% de los recursos– son los municipios productores.

Cuadro 2 Distribución de las rentas en Bolivia IDH

Regalías

Prefecturas

17,0%

Departamentos productores

61,0%

Municipios

47,0%

Tesoro General

33,0%

Universidades

8,6%

Regalía Nacional Compensatoria (no productores)

6,0%

Renta Dignidad

27,0%

Fuente: Elaboración propia

En el Brasil, los Estados productores perciben la mayor parte de las regalías petroleras y de las llamadas “participaciones especiales” en los casos de yacimientos de alto rendimiento. Ellos acumulan el 52,5% de las regalías y el 40,0% de las participacioens especiales. El gobierno central también se hace a un porcentaje importante de ambas rentas, a través de los ministerios de Energía y Minas, Medio Ambiente y Ciencia y Tecnología, los cuales recaudan entre el 25% y el 40% del total.

154 Controversia 199

Cuadro 3 Distribución de las rentas en Bolivia Royalties

Operaciones en especial

Estados productores

52,5%

Ministerio de Energía y Minas

40,0%

Municipios productores

15,0%

Ministerio del Medio Ambiente

10,0%

Municipios afectados por las peraciones de embarque y desembarque

7,5%

Estados productores o frente de la plataforma

40,0%

Ministerio de Ciencia y Tecnología

25,0%

Municipio productor o frente de la plataforma

10,0%

Fuente: Elaboración propia

En el Perú la situación es similar a la de Bolivia y son las municipalidades (provinciales y distritales) del departamento productor las que se llevan la mayor parte del canon minero y la regalía minera. Además, la municipalidad del distrito donde se encuentra la explotación participa de un 10% adicional, por lo cual estos distritos, que pueden ser muy pequeños, recaudan una gran asignación de recursos per cápita.

Cuadro 4 Distribución de la renta en Perú Canon minero y gasífero

Regalía minera

Gobierno regional (productor)

20%

Gobierno regional (productor)

15,0%

Municipios de provincia productora

25%

Municipalidades provinciales y distritales de la región productora

80,0%

Municipios de distrito productor

10%

Universidades

5,0%

Municipios de la región productora

40%

Universidades

Fuente: Elaboración propia

La distribución de la renta de las industrias extractivas 155

En México y en Venezuela existen mecanismos para que los gobiernos subnacionales participen de un porcentaje del total del Presupuesto Nacional, pero sin diferenciar los recursos provenientes de las industrias extractivas de aquéllos generados por las demás actividades productivas. En efecto, en México, el 20% de toda la recaudación federal va a un Fondo General de Participaciones que luego se distribuye entre los Estados, Municipalidades y el Distrito Federal, de acuerdo con una compleja fórmula establecida en la Ley de Coordinación Fiscal. En Venezuela, el Situado Constitucional distribuye el 20% del presupuesto nacional entre los Estados (80%) y las Municipalidades (20%).

Lo común en medio de la diferencia A pesar de los distintos enfoques para la distribución de la renta extractiva, en los países latinoamericanos se manifiestan algunas tendencias comunes. En primer lugar, las siete naciones estudiadas tienen algún tipo de transferencia a las áreas productoras, por más pequeñas que ellas sean. A esto se le conoce como el principio de origen, y parece que en toda la región se acepta la necesidad de compensar a las áreas por la extracción de los recursos naturales. Solo en Bolivia y Colombia se han creado mecanismos para que una porción de la renta llegue también a las regiones no productoras. En segundo lugar, en casi todos los países, el empleo de los recursos que se distribuyen a los gobiernos regionales o locales tiene restricciones, pues tales fondos deben ser destinados a proyectos de inversión y no al gasto corriente, como sucede en el Perú. El caso de México es distinto, porque allí los recursos que se distribuyen

156 Controversia 199

son parte de todo el presupuesto y por lo tanto se pueden asignar a cualquier frente. En Venezuela solo se exige que un mínimo del 50% de los ingresos recibidos por el Situado Constitucional se destine a la inversión. En tercer lugar, en todos los países analizados están ocurriendo procesos de recentralización de la renta de las industrias extractivas, aunque esto se está haciendo de distintas maneras. Por ejemplo, en Bolivia, la creación del Bono Dignidad redujo en 30% la porción que corresponde a los municipios y prefecturas, y ahora estos recursos son repartidos directamente a la población por el gobierno central. Por su parte, en Ecuador, la Ley Orgánica para la Recuperación del Uso de los Recursos Petroleros del Estado eliminó la distribución de fondos para las provincias de la Amazonia (Rentas Sustitutivas y Fondo de Desarrollo de las Provincias de la Región Amazónica), y mantuvo solamente el Fondo de Ecodesarrollo (un dólar por cada barril de petróleo ecuatoriano comercializado en el mercado), que se distribuye entre los municipios, consejos provinciales y juntas parroquiales de la región amazónica. Finalmente, podemos mencionar la tendencia a la creación de fondos para inversión en sectores prioritarios, tal como ha pasado en Colombia con la reforma de las regalías. Países como Brasil y México han creado igualmente fondos para inversión en tecnología o para inversión social, a los cuales se asigna una porción de la renta de las industrias extractivas. Hay que decir que Colombia es el único de los países estudiados que tiene un fondo de ahorro o de estabilización económica1. Este Fondo de Ahorro y Estabilización, cuyo propósito es crear colchones financieros para enfrentar épocas de escasa producción o anticipar el declive natural 1

Trinidad y Tobago tiene un Fondo de ahorro intergeneracional y estabilización (Heritage and Stabilization Fund), creado en 2007.

La distribución de la renta de las industrias extractivas 157

de los pozos, es además un mecanismo para evitar que se creen grandes contrastes entre los departamentos productores y los no productores, pues al fijar a los departamentos productores un determinado límite de asignación, el dinero adicional se va a este fondo. Mientras tanto, Bolivia es el único que hace transferencias directas de efectivo a la población, las cuales se financian directamente con renta de las industrias extractivas. En efecto, a fines de diciembre de 2007 se creó la llamada Renta Dignidad (Ley 3791), que es una pensión vitalicia no contributiva que se financia con el 30% del IDH y cubre a todos los bolivianos mayores de sesenta años. Presentamos una matriz que resume las características particulares de los países analizados, relacionadas con su marco legal, la formación de los ingresos que se distribuyen, su forma de distribución y las restricciones al respecto.

Restricciones al uso de la renta

Fondos de investigación/ tecnología o inversión social

Fondos de estabilización, ahorro

Transferencias directas de dinero en efectivo

Sí

Brasil

Valor de la producción

Sí

Colombia

Valor de la producción

Sí

Distribución a zonas productoras

Valor de la producción

Formación de la renta

Bolivia

Paíse Países

Distribución a áreas no productoras

Cuadro 5 Carácterísticas de la distribución de la renta en América Latina

Continúa

Paíse Países

Formación de la renta

Distribución a zonas productoras

Distribución a áreas no productoras

Restricciones al uso de la renta

Fondos de investigación/ tecnología o inversión social

Fondos de estabilización, ahorro

Transferencias directas de dinero en efectivo

158 Controversia 199

Ecuador

Valor de la producción

Sí, pero mínimo

Sí

México

---

Sí, pero mínimo

Sí

Perú

Utilidades de las empresas

Sí

Venezuela

Valor de la producción

Sí, pero mínimo

Sí

Fuente: elaboración propia.

Distribución de la renta en Colombia: varios instrumentos, ¿distintos resultados? Al comparar los esquemas de distribución de los países latinoamericanos, observamos que Colombia está utilizando nuevos instrumentos con el objetivo de corregir los problemas de falta de eficiencia en el gasto, concentración de los recursos y bajo impacto de los mismos. En particular, se han implementado fondos para invertir en sectores prioritarios, destinados a mejorar la asignación y el efecto de los recursos; se ha creado un mecanismo de competencia para mejorar la calidad de los proyectos y reducir la pereza fiscal; se ha distribuido un porcentaje de la renta a las regiones no productoras, a fin de reducir

La distribución de la renta de las industrias extractivas 159

los contrastes territoriales, y además se ha implementado un fondo de ahorro para estabilizar el gasto y evitar presiones e incentivos dirigidos a gastar en obras no prioritarias, así como para disponer de recursos en tiempos de crisis. Ninguno de estos instrumentos se ha puesto en marcha, por ejemplo, en el Perú, donde los departamentos y municipios no productores no reciben nada de la renta minera, y donde –por el rápido crecimiento de esa renta– los departamentos y municipios productores no llegan a gastar todos los recursos que reciben en el año y la ley no les permite crear fondos de ahorro para invertirlos pensando en los tiempos de escasez. Esta situación está provocando distorsiones económicas en el nivel local. Al tratar de gastar todo el dinero del presupuesto en un año, sin posibilidad de ahorro y con restricciones para gastar solo en inversión, el gasto público está presionando hacia arriba los salarios públicos y los precios de los bienes de consumo locales, tornando menos competitivos a otros sectores económicos, como la agricultura, que se está quedando sin trabajadores porque todos prefieren ofrecer sus servicios en las obras municipales2. En suma: instrumentos nuevos en respuesta a problemas que se han venido acumulando. Sin embargo, la aplicación de estos instrumentos tampoco garantiza la solución automática de los problemas mencionados. Hay otras condiciones que son necesarias para una buena gestión de la renta en el nivel subnacional –y también nacional–, como son las capacidades institucionales, la transparencia y la rendición de cuentas.

El equipo de investigación de la Oficina de América Latina del Revenue Watch Institute (RWI) ha investigado sobre este tema en cinco municipalidades del Perú. Se le ha llamado la “enfermedad chola” porque parece una variante local, criolla, de la “enfermedad holandesa” (Revenue Watch Institute , 2011).

160 Controversia 199

Si la institución tiene capacidades limitadas no podrá gestionar la creciente cantidad de recursos, e incluso en un sistema de fondos concursables como el que se ha implementado en Colombia, aquellas entidades con menores capacidades estarán excluidas del acceso al financiamiento. Esto ya comenzó a observarse en 2012, cuando 280 municipios no lograron acceder a los recursos de los Fondos porque no se les aprobó ningún proyecto. En los estudios realizados antes de la reforma de la ley de regalías ya se observaba que uno de los motivos de la falta de impacto del gasto de los municipios eran las carencias institucionales. Por ejemplo, Perry y Olivera (2009) desarrollaron estimaciones econométricas y estudios de caso y concluyeron que la transferencia de regalías afectaba negativamente el crecimiento de las áreas subnacionales, especialmente en el caso de los municipios. Estos crecen menos que aquellos que no las reciben. Su explicación, basada en estudios de caso, se relaciona con la calidad institucional: “Los estudios de caso refuerzan la conclusión de que la calidad de las instituciones determinan el impacto que tiene la abundancia de recursos naturales sobre el crecimiento: el peor caso, tanto en términos de crecimiento como de calidad institucional, es el de Arauca”. Por lo tanto, un programa de desarrollo de capacidades a escala subnacional podría contribuir a lograr en toda América Latina una mejor gestión de la renta proveniente de las actividades extractivas y también a maximizar el efecto de estos recursos, sean cuales fueren los mecanismos de asignación que se empleen.

Conclusiones La modificación del sistema de distribución de las regalías en Colombia mediante el paso a un sistema basado en fondos que incluya un Fondo de Ahorro y Estabilización, es uno de

La distribución de la renta de las industrias extractivas 161

los cambios más grandes de las legislaciones de distribución latinoamericanas de los últimos años. En 2005 y 2006 también se efectuaron mudanzas en el sistema de distribución boliviano, que entregaron más recursos a los municipios y menos a las prefecturas, y luego recortaron a todos los niveles del gobierno el 30% para implementar el Bono Dignidad. Mientras tanto, los brasileños todavía discuten un sistema que distribuiría a todos los estados y municipios, y no solo a los productores del recurso, los fondos arrojados por los nuevos campos petrolíferos del Pre-sal. Asimismo, se crearían fondos de inversión. Sin embargo, a la fecha todavía no se han definido los porcentajes de asignación y sigue adelante un intenso debate público. En el Perú hay el consenso general de que la actual distribución de la renta está provocando una concentración indeseable en unos pocos distritos y provincias y muchas ineficiencias en el gasto, pero aún no se ha logrado presentar una propuesta de reforma que tenga apoyo general. De hecho, ya existen numerosas iniciativas de distintos sectores enderezadas a modificar el actual esquema de distribución del canon, pues hasta diciembre de 2011 ocho proyectos de ley se habían presentado al Congreso y en 2012 se elevaron por lo menos dos más (Radio Programas del Perú, 2011). Sin embargo, la resistencia de los actores sociales y los gobiernos subnacionales a cualquier cambio en el nivel de recursos que se les asigna por renta minera o de hidrocarburos en muy intensa y recientemente ha habido conflictos violentos relacionados con esos recursos. En este escenario, el debate colombiano y los resultados que se vayan viendo en los años por venir luego del cambio en el sistema de distribución y la creación de fondos constituirán un insumo importante para que las demás naciones de la región mejoren sus

162 Controversia 199

sistemas de distribución de la renta con el objetivo de maximizar los efectos benéficos de tales recursos. Un asunto que vale la pena resaltar es el empleo en Colombia del Fondo de Ahorro y Estabilización como instrumento encaminado a reducir la volatilidad que enfrentan los gobiernos subnacionales ante los cambios de precio de los commodities, así como a disminuir los incentivos a ser gastados por todo el presupuesto en un año, así sea en obras de infraestructura innecesarias. Un balance del desempeño de este Fondo y de su rol efectivo como mecanismo de estabilización sería otro aporte muy importante para los países de la región, y asimismo para otras naciones ricas en recursos naturales. En el mundo son pocas las experiencias con fondos de estabilización o ahorro en el nivel subnacional. Indonesia es uno de ellos. Por lo tanto, si se logra un buen funcionamiento del fondo colombiano, podría ser un caso relevante para ser aplicado en otros países. En los países ricos en recursos naturales hay mucha resistencia a crear fondos de este tipo, debido a la gran cantidad de necesidades inmediatas, así que un ejemplo exitoso podría ser un buen instrumento para justificar la utilidad de este mecanismo. También es muy importante insistir en la necesidad de implementar, junto con un nuevo sistema de distribución que busque enfrentar los problemas existentes, programas o iniciativas relacionados con la transparencia y la rendición de cuentas provenientes de los recursos de las industrias extractivas. Finalmente, el crecimiento del sector minero-metálico colombiano, que ya ha comenzado y se espera que se profundice en los años que vienen, puede suministrar más recursos y la oportunidad de invertirlos para alcanzar mejoras en el nivel subnacional. También se debe comenzar a pensar en cómo no volverse excesivamente

La distribución de la renta de las industrias extractivas 163

dependientes de estas rentas, e invertir desde ahora en sectores productivos alternativos y sostenibles.

Bibliografía Campodónico, Humberto, 2008, “Renta petrolera y minera en países seleccionados de América Latina”, Serie Documentos de proyectos, número 188, Cepal, septiembre. Monge, Carlos y García, Rocío, 2008, Escenarios de redistribución de los recursos del canon en el Perú, Lima, Desco-Grupo Propuesta Ciudadana. Fundación Jubileo, 2012, A siete años del IDH, ¿en qué se gastan los recursos?, La Paz, Fundación Jubileo, disponible en www. jubileobolivia.org.bo Perry, Guillermo y Olivera, Mauricio, 2009, “El impacto del petróleo y la minería en el desarrollo regional y local en Colombia”, Documento de trabajo, Caracas, CAF. Radio Programas del Perú (RPP), 2011, “Congreso tiene 8 proyectos para modificar ley de canon minero”, 19 de Diciembre, disponible en http://www.rpp.com.pe/2011-12-19-congreso-tiene-8-proyectospara-modificar-ley-de-canon-minero-noticia_433034.html Revenue Watch Institute, 2011, “The “Cholo Disease” in Peru”, borrador, disponible en http://www.revenuewatch.org/sites/default/files/ SubnationalresourcecurseresearchDRAFT.pdf Sinnott, Emily et al., 2011, Los recursos naturales en América Latina y el Caribe. ¿Más allá de bonanzas y crisis?, Washington, Banco Mundial.

Conflicto y Región

6. El Carmen de Bolívar: el sino de un pueblo a través de la mirada de una de sus hijas

169

El Carmen de Bolívar: el sino de un pueblo a través de la mirada de una de sus hijas* Por Tomás Uribe Mosquera**

Introducción Desde mediados del siglo pasado la biografía como género histórico fue proclamada por los historiadores como un auténtico camino de indagación (Romero, 1945; Le Goff y Nora, 1985). Las biografías de los historiadores y los relatos de vida de los antropólogos fueron empleados en otras ciencias sociales a partir del “regreso del actor”, para cuestionar la preeminencia del análisis de las estructuras sociales y de los procesos anónimos de larga duración (Touraine, 1987 y Loaiza, 2004). Asimismo, en sociología, la crítica al positivismo abrió paso a que la interacción entre las historias individuales y el contexto social se viera como un enfoque metodológico alternativo a la medición y como horizonte interpretativo válido. Para Mills, “la imaginación sociológica es la que nos permite comprender la historia y la biografía, y las relaciones entre ambas, dentro de la sociedad. Esa es su tarea y su promesa” (Mills, 1959, 6). La creciente porosidad de las fronteras entre ciencias sociales y humanidades se hizo evidente desde mediados del siglo XX, cuando los métodos ideográficos conocieron una fuerte *

Artículo recibido en octubre de 2012. Artículo aprobado en diciembre de 2012.

Columnista de Portafolio

170 Controversia 199

expansión. Ello hizo posible proclamar una “revolución cualitativa de perspectivas interpretativas”, que desde los años noventa no ha hecho sino ampliarse (Denzin y Lincoln, 2008, vii). En Colombia son conocidos los libros de Alfredo Molano en los cuales, por medio de historias de vida, hace posible comprender momentos decisorios de la historia regional y nacional (Molano, 2006, 2009 y 2011). La manera particular como Molano se ha acercado a las personas entrevistadas y la empatía que establece con ellas dan como resultado narraciones que nos impresionan y nos conectan con la memoria histórica (Molano, 1998). Una recopilación de escritos sobre historias de vida como método de indagación en Colombia da cuenta de su creciente aprovechamiento por los científicos sociales del país (Lulle y Zamudio, 1998). A partir del acercamiento a una mujer originaria de El Carmen de Bolívar, población asentada en la costa atlántica colombiana, el autor de este artículo se propone entretejer su trayectoria de vida con los datos aportados sobre los episodios de violencia soportados en la región. La información recopilada por la Comisión de Reparación y Reconciliación y por otras fuentes permite reconstruir el contexto de las vivencias de esta mujer carmera. Para ella, la violencia empieza a gestarse desde los años sesenta por parte la dirigencia local y a partir de los noventa es exacerbada por la presencia de grupos guerrilleros, las autodefensas y el narcotráfico. Los episodios de violencia tocan sucesivamente a personas de la elite local, de su familia y de su entorno.

El comienzo de un pueblo En 1850 el presidente José Hilario López le concede a El Carmen de Bolívar la condición de cabecera de Cantón y libera del estanco

El Carmen de Bolívar 171

el cultivo del tabaco1, beneficiando así a los carmeros, que desde entonces se destacan en su producción, en una época particularmente propicia, ya que el tabaco encabeza las exportaciones colombianas durante un cuarto de siglo (hasta 1875), siguiendo en el tiempo al oro y antecediendo al café (Ocampo, 1980). La producción de la Factoría de Tabaco de El Carmen despega en 1856, precisamente cuando cae la de Ambalema (Tolima), hasta entonces líder de su producción y exportación, con 80% del total nacional en 1855 (Viloria de la Hoz, 1999). La producción de tabaco “negro” carmero gana participación aceleradamente, hasta ser catalogado como un emporio tabacalero en el decenio de 1865-1875. En 1869 aporta el 70% del volumen nacional y en 1883 le sigue correspondiendo el 50% de las exportaciones. La bonanza tabacalera lleva a la ciudad una oleada de inmigrantes atraídos por la explotación y comercialización del tabaco: curazaleños, franceses, ingleses, italianos y alemanes, incluidos destacados sefardíes. Los forasteros no solo invierten sus capitales sino atraen también inversión extranjera para constituir casas comerciales2 que financian a los cosecheros, exportan tabaco e importan mercancías. Incursionan en la navegación fluvial y no pocas veces se radican en El Carmen, con lo cual ligan su destino al de la región. Con todo, el cosechero carmero también se endeuda con el empresario tabacalero y el riesgo financiero corre generalmente por su cuenta. Si no alcanza a pagar la deuda, puede perder su predio. Los inmigrantes más activos son los alemanes; prácticamente todo el tabaco carmero se exporta al puerto de Bremen. Firmas alemanas encabezadas o propiciadas por Adolfo Held lideraban la actividad, 1

El estanco era el monopolio de comercio y consumo conferido a una institución del mismo nombre (“estanco”) en un territorio dado, la cual sacaba provecho de su poder monopólico y monopsónico para fijar a discreción el precio del producto “estancado”: sal, aguardiente, tabaco y dados o juegos de azar.

Constituidas algunas en El Carmen, la mayoría en Barranquilla, pero con agencias o representantes legales registrados ante la Notaría Única de El Carmen de Bolívar.

172 Controversia 199

aun cuando también se destacaban otros extranjeros: italianos como Antonio Volpe y Salvador Frieri, y sefardíes como Helm-Cortissoz (Meisel y Viloria de la Hoz, 1999). En el negocio y la bonanza tabacalera de El Carmen participan de manera importante las mujeres. Se dedican al cultivo y beneficio del tabaco y a su comercialización. Los registros notariales protocolizados dan cuenta de que el procesamiento tabacalero atrae a un gran número de mujeres de la región, tanto lugareñas como de fuera del municipio (Viloria de la Hoz, 1999). Una sola firma llega a contratar hasta a 600 empleadas para el “alisado”3 y la clasificación de las hojas de tabaco secas. A raíz de la nueva división política del país decretada en 1923, el corregimiento de El Carmen pasa a ser municipio. En 1930, con ocasión del primer centenario de la muerte del Libertador, le adjuntan su apellido y pasa a denominarse El Carmen de Bolívar. Para entonces ya ha decaído la exportación del tabaco, a causa de los trastornos del transporte marítimo en la primera guerra mundial. Ana María4 nace el 30 de julio de 1949 en El Carmen de Bolívar, municipio del departamento de Bolívar. El mestizaje de sus padres se asemeja al de sus abuelos maternos. La abuela es rubia, de tez blanca, y el abuelo es alto y de piel acanelada. Ana María es la mayor de ocho hermanos y desde pequeña se la apoda cariñosamente “la Negra”. Su infancia transcurre en una ciudad donde es común que las mujeres trabajen en las compañías tabacaleras “alisando” y clasificando la hoja del tabaco, según su calidad, hasta en siete categorías. Su padre 3

Una vez secas, en todo Bolívar se procede a abrir las hojas o alisarlas a mano, para lo cual se las pone sobre las rodillas. Para una descripción del procedimiento de producción del tabaco, ver el vocabulario recogido por José María Montes en los municipios tabacaleros de Bolívar y Santander (Montes, 1962).

Información suministrada en junio de 2011 por la persona cuya historia se relata aquí. Para su protección, su nombre y el de sus familiares han sido cambiados.

El Carmen de Bolívar 173

también cosecha algo de tabaco. No es cosechero intensivo, lo cultiva junto a productos de pancoger para el consumo familiar, como lo hace con el ñame, la yuca y el plátano. El padre lleva a casa las hojas secas y las mujeres del hogar, incluida su esposa, ayudan con el alisado y la clasificación de las hojas. Desde muy joven, Ana María trabaja en la casa de don Alessio Frieri y doña Josefina Vacca. Don Alessio está vinculado al negocio tabacalero y al comercio. Ana María, de 14 años, es la niñera de sus nietos. Está muy encariñada con la nieta menor, hija de Rafael Frieri y Josefina Gallo, cuyo padre, don Vicente, decide radicarse en Italia. Le proponen que viaje con ellos y esta perspectiva le atrae mucho pero su padre no se lo permite. Los Frieri insisten y don Miguel se mantiene firme en su decisión. La partida del joven matrimonio y su pequeña en 1963 sume a Ana María en una gran tristeza. Don Alessio, buscando animarla, la lleva a trabajar en uno de sus almacenes; le siente cariño y es consciente de su capacidad y sus buenos sentimientos. Por eso le regala $10.0005 para comprar una casa.

Inicio de la violencia A mediados de los años sesenta las elites regionales y la clase empresarial inician el ciclo de la violencia. En los noventa toman el relevo los grupos ilegales –guerrilla y paramilitares–, a veces de la mano de la dirigencia local. Mil novecientos sesenta y cinco es el año en el cual la memoria de Ana María da cuenta de hechos trágicos que alteran para siempre la vida de los carmeros. Un 11 de noviembre, en las fiestas anuales 5

Aproximadamente US$ 1.110 dólares de la época.

174 Controversia 199

de corralejas, Ezequiel Méndez, el mejor “garrochero” de la región, encargado de picar a los toros en las corralejas, en medio de la lidia y por accidente pica en una pierna a uno de los hermanos Fernández, también garrochero. La reacción enfurecida del clan Fernández obliga a Ezequiel a huir a caballo, pero los ofendidos lo persiguen en carro y lo alcanzan; le disparan y lo rematan a tiros. Se desata una guerra entre familias. Un mes más tarde Manuel Fernández es asesinado. La enemistad de las familias Méndez y Fernández se prolongará hasta el presente siglo (McCausland, 2007). La animadversión y la venganza se extienden a otras familias, que toman partido por uno u otro bando. Aquel accidente entre picadores conduce a la cancelación de las corralejas en El Carmen y a una historia de represalias sangrientas que se van enlazando con otros factores generadores de violencia y acaban con la tranquilidad y prosperidad del municipio más grande de los Montes de María. Los Méndez6 extienden su actividad económica a Tetón, departamento de Córdoba. Allí, hacia 1990, como reacción y defensa ante la extorsión de las Farc, conforman un grupo de seguridad privado. Más tarde se les identifica como la banda de “Los Méndez” y resultan involucrados en graves hechos de violencia y barbarie en los Montes de María (Sánchez et al., 2009). La familia Frieri respalda a los Méndez. Tiene su casa en el marco de la plaza principal del pueblo y allá se dirige Ana María después de asistir a misa de 6 de la mañana un día de 1966. Cuando va llegando, observa que don Alessio Frieri está cerrando el portón y, a sus espaldas, un hombre armado se apresta a dispararle. Ana María corre, le da un empujón que lo derriba y le hace soltar el arma. Rápidamente, ella la 6

Esta elite local, originaria de El Carmen de Bolívar y radicada en Tetón, en el municipio de Córdoba, tenía influencia social y política en el corregimiento El Salado. Había acumulado su capital económico en la finca “El 18”, que en los años ochenta había sido propiedad de la familia Ochoa, reconocidos narcotraficantes del Cartel de Medellín, y luego adquirido propiedades y ganado entre el corregimiento El Salado y la vereda La Sierra. Su bien local más valioso y más significativo era la finca Las Yeguas, dedicada a la actividad ganadera y comercial y vínculo “orgánico” con el pueblo de El Salado (Sánchez et al., 2009).

El Carmen de Bolívar 175

recoge del suelo. El hecho alerta a don Alessio y a otros transeúntes, que acuden a la estación de policía, también ubicada frente a la plaza. El agresor es detenido y confiesa trabajar para los Fernández. Los Fernández terminarán siendo exterminados, según Ana María. En 1969, a los 19 años, Ana María se casa con un carmeño. Tendrán sucesivamente siete hijos. Se van a vivir a Cartagena, en donde Ana María trabaja con la firma Isaí Romero y Cía., que construye el sector turístico del Laguito y Bocagrande. Ella controla los inventarios en los almacenes de la obra. Seguramente habrá personas con mayor preparación formal que ella para esta labor, pero don Isaí Romero en nadie confía tanto como en Ana María. En 1974 la trasladan a Turbaco, a otra obra de la compañía, y allí permanece hasta fines de 1975. La prima hermana de Ana María muere el sábado de Gloria de 1969, tras un hecho infortunado: a su cuñado se le dispara el arma por accidente. Tiene dos hijos: José Antonio, de cinco años, y Santiago, de dos. La abuela materna, hermana de la madre de Ana María, los acoge. Viven en Guamanga, vereda del corregimiento de San Isidro, a dos horas en carro desde El Carmen de Bolívar. Su esposo es un importante cosechero de ñame, que es apoyado por algunos de sus diez hijos. Con su producción sostiene a la familia, aunque también cultiva alimentos para el hogar. Los hijos menores, y ahora los nietos, estudian. José Antonio va dando señas de que su crianza no será nada fácil: es rebelde y los tíos recomiendan más disciplina. La abuela es tolerante, siente especial consideración hacia él por su orfandad y él se acomoda a su mayor conveniencia. Deja el colegio tras terminar segundo de bachillerato. Tampoco se dedica a algún oficio en particular. Se ocupa en diversas tareas al mejor postor. No permanece en Guamanga. Se mueve por los corregimientos y veredas aledañas. La abuela se inquieta por él pero ya es mayor de edad y no es fácil controlarlo. Al final del año 1975 Ana María se separa y regresa a El Carmen con sus siete hijos. En ese mismo año fallece su madre. El deceso entristece

176 Controversia 199

a toda la familia, que ha hecho cuanto está a su alcance para auxiliarla. Antes de su muerte, para pagar médicos, operaciones, tratamientos y medicinas, Ana María vende inclusive su casa y único patrimonio por 25.000 pesos7. El esfuerzo resulta infructuoso, pues no alcanzan a operar a doña Antonia. De los $20.000 que Ana María le ha entregado a la Clínica Ambrad, de Cartagena, le devuelven $10.000. Las Farc llegan al Carmen de Bolívar entre 1990 y 19918. Los diversos informes coinciden en señalar estos años como el inicio de la decadencia del que fuera el municipio más pujante y promisorio de Montes de María (Gómez y Barón, 2010). Desarrollan su actividad de “sensibilización” y reclutamiento en corregimientos y veredas. José Antonio vive en Guamanga y frecuenta La Cansona y otras veredas. Empiezan a correr rumores de que algunos cazadores de la zona lo han visto con el camuflado de la guerrilla. “Desaparece” por varios días y “reaparece” sin dar explicación. La familia se llena de zozobra, lo reconviene. Él niega todo, se enoja y finalmente confiesa: les dice que lo hizo tras el atractivo del dinero que le ofrecen y de una vida en el monte sin las presiones de la familia. Le insisten en que no vuelva, que todos le ayudarán para que pueda irse lejos. No acepta, alega que él no está de tiempo completo y va y viene a su gusto. Que cuando se aburra, “se sale y ya…”. Pasa un par de semanas, hasta cuando entiende que de él se espera que aprenda a matar y… lo haga. Huye, se va para El Carmen de Bolívar, en donde viven otros familiares, entre 7

US$880 dólares de la época.

“Los primeros secuestros de las Farc datan de 1989, tras lo cual se empeñan en asesinar a quienes no paguean. La guerrilla (frentes 35 y 37 de las Farc, Eln y Erp, principalmente) se concentra en algunas zonas de los Montes de María, en donde hay mayor riqueza o puedan controlar un corredor estratégico de salida al mar. En Bolívar, copan la serranía de San Jacinto, El Carmen de Bolívar y toda su zona rural hasta María la Baja; se extienden al oriente hacía el río Magdalena, en Zambrano, El Guamo y Córdoba-Tetón, y en los municipios en la vía a Cartagena, como San Juan Nepomuceno y San Jacinto. También boletean a quienes puedan en Ovejas, La Unión, Corozal, Colosó e, inclusive, hacia el sur en San Benito Abad, en Sucre” (Verdad Abierta, 2010).

El Carmen de Bolívar 177

ellos Ana María. Transcurre el mes de febrero. Ella conversa con él, le hace ver que aquellos rumores de que lo andan buscando para matarlo pueden terminar en tragedia. Le sugiere que se vaya para Cartagena, adonde una prima. Ana María ya ha hablado con ella y sabe que está dispuesta a recibirlo en su casa y ayudarlo a organizarse. Le ha pedido a Ana María que le dé el valor del boleto y lo despache cuanto antes. Ana María ya tiene el dinero y lo insta a partir de inmediato. José Antonio, aun cuando acepta que debe irse, le da largas al viaje y aduce que tiene que ir a su casa por ropa. Ana María le insiste en que “Nada de ir por ropa. Volver allá es muerte segura. Allá en Cartagena le dan ropa y, por favor, váyase pronto”. Es sábado. José Antonio le pide a Ana María que le guarde una camisa negra recién comprada. Piensa dar unas vueltas y al día siguiente viene por el boleto y la camisa y se va para Cartagena. Nunca dice dónde son sus “vueltas”. La guerrilla, de hecho, lo viene buscando y los guerrilleros designados para matarlo por desertor lo ubican en Caracolí. José Antonio corre, se refugia en una casa que, como todas en la región, permanece con la puerta abierta, y se esconde en el último rincón posible. Hasta allí entra una guerrillera y le descarga cuarenta balazos. Una vecina llama a Ana María: “¿Oye, comadre, cómo es que se llama el hijo de tu prima Hortensia? Es que en Caracolí dicen que la guerrilla mató a un muchacho de nombre José Antonio”. Los familiares viajan a Caracolí y recogen el cuerpo. Sin levantamiento legal ni misa, es enterrado en el cementerio del lugar. Hasta la fecha, nunca ha habido denuncia del hecho. Ni las víctimas ni sus familias tienen derechos. La abuela sufre una gran “pena moral” por la muerte de su nieto y no logra reponerse. No le permitieron verlo y ni siquiera pudo sepultarlo. Muere en 1995. Entre la familia y conocidos se sabe que lo mató la guerrilla al mando de Gustavo Rueda Díaz, alias “Martín Caballero” que recién inicia su

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devastadora tarea. Realzará su fama de sanguinario a partir de 1996 y hasta el 24 de octubre de 2007, cuando fue dado de baja por el Ejército Nacional en El Aceituno, corregimiento de El Carmen de Bolívar. El alcalde de El Carmen decreta Día Cívico el 25 de octubre de 2007 en señal de alivio por la muerte de alguien que ha impuesto a la población un régimen de terror por más de quince años, como comandante del Frente 37 de las Farc. La multitud se agolpa en las orillas de la carretera y alrededor del aeropuerto, adonde han llevado varios cuerpos en dos helicópteros. Desde las primeras horas, la noticia corre de boca en boca. A quienes quieren “verlo con sus propios ojos” el Ejército les autoriza entrar al aeropuerto y comprobar la veracidad de los hechos (El Tiempo, 2007).

El éxodo9 El 23 de marzo de 1997, un grupo paramilitar conformado por cincuenta hombres fuertemente armados que se movilizan en vehículos incursiona en el casco urbano del corregimiento El Salado10. Entre los victimarios hay dos encapuchados. Reúnen a parte de la población en la plaza principal y, lista en mano, seleccionan a su primera y más importante víctima: la profesora y líder comunitaria Doris Mariela Torres. Arrasan su tienda y queman un supermercado ubicado al lado de la plaza. Las ruinas permanecen hasta hoy como testigo mudo de los hechos. Luego siguen el asesinato de tres hombres y la 9

Información originada fundamentalmente en Sánchez et al., 2009.

El Salado es un corregimiento del municipio de El Carmen de Bolívar, asentado en los Montes de María y ubicado 18 km. al sureste del casco urbano. Fue fundado en 1812 y es conocido como la capital tabacalera de la costa Caribe, pues se convirtió en el corregimiento más grande y próspero de dicho municipio. Cultivaba y procesaba el tabaco hasta desarrollar una incipiente cultura fabril, respaldada por la instalación de bodegas de las compañías Espinoza Hermanos y Tayrona y la fertilidad de sus tierras, favorecida por acuíferos. Todo ello permitió que se convirtiera en una despensa agrícola que además producía ahuyama, ajonjolí, maíz, yuca y ñame (Sánchez et al., 2009).

El Carmen de Bolívar 179

desaparición forzada del presidente de la Junta de Acción Comunal. El Salado queda sumido en la pobreza. Las tabacaleras se van y las incipientes exploraciones de petróleo y gas se suspenden. Esta masacre provoca el primer desplazamiento de toda la población del corregimiento El Salado, cerca de 7.000 habitantes. De ellos, tres meses más tarde, retornan 4.000 personas, que sufrirán un nuevo desplazamiento forzado tras la masacre del año 2.000. Las represalias de las Farc por la matanza de 1997 son inmediatas y sangrientas: condenan a la familia Méndez al exterminio y para ello desencadenan una guerra. El 3 de agosto incursionan en el casco urbano del municipio de Córdoba-Tetón, con miras a destruir el puesto de policía y acabar con la familia Méndez. Sigue una masacre en la cual asesinan a seis de sus integrantes: cinco hombres y una mujer. También dinamitan todas las casas de sus familiares. Luis Teherán y Dilio José Romero, alias ‘Cocodrilo’, miembros de la estructura armada de los Méndez, sobreviven escondidos en un monte cercano al casco urbano; luego se vinculan a los grupos paramilitares (Verdad Abierta, 2011). Las Farc regresan a Córdoba-Tetón el 30 de agosto de 1998, en busca del resto de miembros de la familia. Entonces propinan el golpe final a los Méndez, al expropiarlos de su finca Las Yeguas, símbolo de su poder y su estatus, y la convierten en el nuevo campamento central del Frente 37. En este dramático contexto local del conflicto, en el cual campean una guerrilla “victoriosa” y unas elites diezmadas y muy cercanas de la derrota final, la propia estructura armada de los Méndez queda desarticulada. Algunos se refugian en el Magdalena, otros en Córdoba. Como resultado de una investigación adelantada por la Fiscalía, el 27 de julio de 1998 se ordena la captura de José y Eduardo Méndez, acusados de ser los autores intelectuales de la masacre de 1997. Los dos hombres son encarcelados. Entre tanto, entre los años 1997 y 1999 Ana María trabaja en El Carmen en distintas actividades: con la firma Hernández Osorio, en fábricas de

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tabaco y en casas de familias adineradas de la zona que, de nuevo, le confían el cuidado de sus hijos pequeños. Desde 1993 también tiene una fábrica casera de “fritos”, “arepehuevo”, empanadas, pasteles y patacón. Para tener el producto a tiempo, madruga a las tres de la mañana. Todo va bien hasta cuando la guerrilla virtualmente se toma el pueblo y, casi a diario, quita la luz para perpetrar sus asaltos y ataques. Todo ello le imposibilita continuar con su industria casera. Además, ha tenido que soportar ataques guerrilleros a la casa de su vecino Rafael Méndez y, una madrugada, ella misma debe alertarlo de que lo andan buscando para matarlo. En septiembre de 1999 las Farc asesinan a Cástulo López, hermano de Enilse López, ‘La Gata’, arrojándole una granada dentro del puesto de “chance” (lotería) que él maneja en el parque de El Carmen. Por seguridad, los puestos de chance locales permanecen cerrados con reja y Cástulo no alcanza a salir; su cuerpo es destrozado y esparcido por el pequeño local. Esta muerte cruenta desata la ira de Enilse, ya que es el tercero de sus hermanos que es asesinado por las Farc. Según dice el rumor público, ella se alía con los paramilitares y financia y desata una venganza sin cuartel (Revista Semana, 2011). En medio quedan los habitantes de El Carmen y otros municipios de la zona. ‘La Gata’ es sentenciada en enero de 2011 y en el expediente se “constata que Enilse López fue activa colaboradora y beneficiaria de los grupos de autodefensa […] hasta el año 2003” (El Espectador, 2011). Un rumor generalizado sigue a la captura de José y Eduardo Méndez en el año 2000. Éstos han anunciado venganza contra el pueblo de El Salado, al cual culpan por su falta de una presunta lealtad en la guerra que libran contra las Farc y a cuyos testimonios atribuyen su propio encarcelamiento. La supuesta sentencia es aterradora: del pueblo “solo va a quedar para dar ahuyama”, o sea, que allí nada más va a producir la mano del hombre. La oportunidad de ejecutarla no tarda en presentarse. Los dos hermanos salen de prisión el 4 de enero

El Carmen de Bolívar 181

de 2000, cuando son absueltos (Sánchez et al., 2009)11 y puestos en libertad por el Juzgado Único Especializado de Cartagena (Verdad Abierta, 2010). Se difunde la noticia de que, a renglón seguido, se reúnen con los comandantes paramilitares y planean una nueva masacre. Ésta se inicia a escasas seis semanas, el 16 de febrero. Aunque las percepciones populares no han sido comprobadas procesalmente, en el marco de la Ley de Justicia y Paz existen testimonios incriminatorios contra Luis Teherán y Dilio Romero12. Otros exintegrantes de la estructura armada de Los Méndez aportan igualmente pruebas sobre su participación como informantes y colaboradores de ‘Jorge 40’ y sus guías en la preparación del ataque al pueblo y en el desplazamiento allí de más de 400 paramilitares. Del 16 al 21 febrero, en efecto, ocurre la pavorosa masacre paramilitar de El Salado, cuya “caravana de la muerte” llega hasta El Carmen. Asesinan a 60 personas con machetes, cuchillos y revólveres, y violan a varias mujeres. Llegan por cuatro rutas y sitian a los habitantes. Ocho asesinatos más son cometidos en la vía hacia El Carmen de Bolívar y cinco en el casco municipal. En ese mismo año, en los catorce municipios de Montes de María se registran 64 ataques (35 de la Farc y 29 de los paramilitares); 21 de ellos van dirigidos contra El Carmen de Bolívar (13 de las Farc y 8 de 11

Aunque la investigación penal exoneró a José y Eduardo Méndez de responsabilidad en la masacre de 1997, Luis Teherán y Dilio José Romero (alias ‘Cocodrilo’) atestiguaron ante los investigadores de Memoria Histórica de la Cnrr que José había sido el autor intelectual de la masacre y había contratado a una cooperativa “Convivir” para perpetrarla. Afirmaron haber visto entrar y salir camionetas con miembros de la “Convivir” por la vía que comunica El Salado con La Sierra. Esta versión fue validada ante los investigadores de Memoria Histórica por el comandante paramilitar alias “Cinco Siete” (Sánchez et al., 2009).

“Dilio Romero Contreras, alias ‘Cocodrilo’ perteneció a la banda de ‘Los Méndez’ de El Carmen, fue guía del Ejército, militó en las AUC y estuvo en la base ‘El Avión’, de San Ángel, donde presenció cómo los dos jefes del Bloque Norte de las Autodefensas Unidas de Colombia planearon la incursión de cientos de paramilitares que cometieron la masacre de El Salado en febrero del 2000” (Verdad Abierta, 2010).

182 Controversia 199

los paramilitares). La violencia armada se ensaña con el municipio y sus corregimientos. La mayoría de las acciones son del tipo de “tierra arrasada”. Entre 1998 y 2004, El Carmen es el epicentro de las operaciones del Frente 37 de las Farc (Vicepresidencia de la República, 2010). El Sistema Único de Registro de Acción Social informa que, entre 1997 y 2001, fueron desplazados cerca de 98.000 pobladores de Montes de María, y solo en el año 2000 migraron más de 50.000 personas. “Los principales focos de expulsión de población desplazada en el año crítico (2000) fueron los municipios de El Carmen de Bolívar, San Onofre, Ovejas y Colosó” (Sánchez et al., 2009). La masacre de El Salado es la más cruenta, aunque no la única: en el 2000 los montemarianos padecieron otras 17. Las víctimas totales ascendían a 148 (Cnrr, 2007). 2000 fue el año más violento en la historia de la zona. En 2001 es asaltado un vehículo que rueda hacia Ovejas (Sucre) con veinte millones de pesos13 de la firma tabacalera Espinoza y Tayrona. Los paramilitares culpan del atraco a Freddy Beltrán, líder cívico de El Carmen, a quien asesinan el 19 de marzo. Sobre su cuerpo dejan una lista de diez conductores de camperos de servicio público de San Jacinto, a quienes acusan de ser informantes de las Farc. Muchos de quienes aún vacilan se marchan para Cartagena o Bogotá. También corren rumores de que quienes regresen a El Salado pagarán con sus vidas la osadía. Ana María esperó a que su hija menor terminara el bachillerato y, en enero de 2000, emigró a Bogotá. No tiene casa y sus paisanos que le han antecedido en el viaje a la capital, para poder llevar consigo algún dinero, han vendido sus propiedades por una tercera o una sexta parte de su valor real. Las fincas fueron abandonadas. Desde entonces ella trabaja en Bogotá en casas de familia, como empleada doméstica. Le cuesta trabajo volver al Carmen de Bolívar. Ya no reconoce a su pueblo. 13

US$ 8.700 dólares de la época.

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7. Desertar de la guerra: de Alberto Lleras Camargo a Álvaro Uribe Vélez (1958-2010)

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Desertar de la guerra: de Alberto Lleras Camargo a Álvaro Uribe Vélez (1958-2010)* Por José Armando Cárdenas Sarrias**

Las amnistías de antaño: de Lleras Camargo a Andrés Pastrana (1958-2002) La reintegración fallida de las guerrillas liberales en el gobierno del general Gustavo Rojas Pinilla (1953-1957) ayudó a vivificar la hoguera de la Violencia al reactivar las guerrillas replegadas y promover la aparición de una gama de grupos “bandoleros” que actuaron hasta mediados de los años sesenta. En este contexto, el mandato de Alberto Lleras Camargo (1958-1962), el primero del Frente Nacional, ordenó represión para los “bandoleros” a la vez que pacificación a través de la Comisión Especial de Rehabilitación que atendió las zonas afectadas por las pugnas (Decreto 1718), mientras el Decreto 328 del 28 de noviembre de 1958 suspendió las acciones judiciales a grupos de particulares1, funcionarios o empleados públicos, militares y grupos organizados bajo la dependencia de jefes, todos ellos actores de la violencia anterior, perpetrada en los departamentos que se hallaban en estado de sitio: Caldas, Cauca, Huila, Tolima y Valle del Cauca. *

Artículo recibido en mayo de 2012. Artículo aprobado en julio de 2012.

Sociólogo y magíster en Historia, egresado de la Universidad Nacional de Colombia, sede de Bogotá.

Siguiendo a Eduardo Umaña Luna, estos grupos defensores del gobierno fueron llamados “guerrillas de paz” o “contra-chusma”. Recomiendo leer el análisis completo del Decreto en Guzmán, Fals y Umaña (1962, 325-333).

190 Controversia 199

En síntesis, el Decreto 328, válido para hechos violentos anteriores al 15 de octubre de 1958, cobijó a los autores de delitos políticos referidos al ataque o defensa del gobierno o de las autoridades, la animadversión política y la violencia partidista, y a éstos mismos se les exigió la reincorporación a la vida civil, la sumisión a las leyes, la buena conducta –bajo vigilancia de las autoridades– y la promesa de inhibirse de realizar actos que alteraran el orden público (Guzmán, Fals y Umaña, 1962, 326). Huelga decir que este último decreto, de acuerdo con el abogado y profesor Mario Aguilera, terminó aplicándose a otras conductas señaladas en el Código Penal, debido a la forma como se definió el delito político, esto es, aquel “cuyo móvil haya sido el ataque al gobierno, o que pueda explicarse por extralimitación en el apoyo o adhesión a éste, o por aversión o sectarismos políticos” (Aguilera, 2001). Otro asunto relevante, destacado por Gonzalo Sánchez y Donny Meteers, fue el objetivo de esta medida: “por un lado, legitimar la lucha armada bipartidista contra la ‘tiranía’ de Rojas, y por otro lado condenar a nombre del pacto del Frente Nacional la continuidad de esa misma lucha” (Sánchez y Meteers, 1983, 47). Por consiguiente, el ardid del unanimismo frentenacionalista gravitó en alejar de la arena política a Rojas y atribuir a su gobierno militar la violencia de los años anteriores, y librar al bipartidismo de cualquier responsabilidad en los hechos. Pocos meses después Lleras Camargo fue criticado por el Partido Conservador, en cabeza de su sucesor, Guillermo León Valencia (1962-1966): “¿Qué alcanzó la amnistía? Dejar sin sanción los más atroces crímenes. ¿Qué ventajas tuvo la rehabilitación? Financiar a los más atroces criminales”, sentenció (Blair, 1993, 87). Las palabras del expresidente fueron propias del tono de la época, que, en últimas, quería borrar cualquier distinción política entre los bandoleros y el movimiento de masas y la lucha guerrillera referidos por Sánchez y Meteers (Sánchez y Meteers, 1983, 51), y forjaban

Desertar de la guerra 191

en cambio una figura retórica que fue convencional en esos años: “Guerrillero era aquel que deponía las armas, bandolero el que las conservaba” (Bejarano, 1987, 126). Al final, Lleras Camargo permutó la rehabilitación y la suspensión de acciones judiciales por el trato represivo como respuesta, y sin ninguna distinción, al bandolerismo y a las zonas de autodefensa campesina lideradas por el Partido Comunista, que, debido a los cercos de exterminio ordenados en la administración que lo sucedió, sumaron procesos y mutaron en la guerrilla de las Farc (1964). Sobre tal efervescencia, Sánchez y Meteers negaron que los grupos bandoleros fueran “un simple residuo de la Violencia”; en cambio, los definieron como “la expresión armada de una de sus etapas”, fruto de la instrumentalización de los autores de la violencia anterior que buscaron favorecerse de la reconfiguración de los poderes regionales, complementada, con otros fines y móviles, por el movimiento de masas y la lucha guerrillera en el eje TequendamaSumapaz-sur del Tolima, celosos siempre de “la continuidad del movimiento democrático” (Sánchez y Meteers, 1983, 52-53). Así, exceptuando el Decreto 328, el manejo represivo y exclusivamente militar del combate a las guerrillas2 o de cualquier expresión de infiltración comunista perduró durante todo el Frente Nacional (1958-1974)3, e incluso persistió hasta el mandato de Julio César 2

El ELN apareció en 1965 con el impulso de estudiantes e intelectuales en torno a “La brigada pro-liberación José Antonio Galán”, de acento pro cubano, y el EPL, de tendencia maoísta, surgió en 1967 como reflejo de la ruptura chino-soviética.

En la administración de Alfonso López Michelsen (1974-1978) hubo una mezcla de luchas sociales (paros cívicos, demandas sindicales, protestas estudiantiles), junto con el apogeo de la comercialización de la marihuana y la cocaína. Según Elsa Blair, esto legitimó “una injerencia mayor de los militares” (Blair, 1993, 123). Asimismo, la criminalización de la protesta social y popular también reportó amnistías, verbigracia, con Carlos Lleras Restrepo (1966-1970) para universitarios y miembros de las FF.AA., como consecuencia de los hechos violentos registrados en la Universidad Nacional en octubre de 1966 y junio de 1967 (Decreto 2090 de 1967). Desde luego, este tipo de amnistías sobrepasa los objetivos del presente artículo.

192 Controversia 199

Turbay Ayala (1978-1982), cuando encontró su máxima expresión al amparo del Estatuto de Seguridad, que, en palabras de la politóloga Elsa Blair, constituyó “una verdadera ‘cacería de brujas’: la represión se dirigió hacia el sector educativo, los periodistas, los intelectuales, y hasta la iglesia católica” (Blair, 1993, 132). Empero, a raíz de la toma de la embajada de la República Dominicana por parte del M-19 (Bogotá, febrero de 1980), Turbay Ayala presentó a los opositores políticos levantados en armas una oferta de amnistía e indulto condicionado, de carácter retroactivo y que fijó un plazo de cuatro meses para gozar del beneficio. Así lo enunció la Ley 37 del 23 de marzo de 19854: “Art 1. Concédase amnistía a los colombianos, autores o partícipes de hechos que constituyan rebelión, sedición o asonada, y delitos conexos […] Art 3. La persona que desea acogerse al beneficio de amnistía deberá presentarse ante cualquier autoridad […] y hacer entrega de las armas […] con la manifestación expresa e individual de cesar su participación en los hechos punibles […] Art 5. El funcionario ante quien se presente la persona, extenderá un acta que deberá contener […] su voluntad de reincorporarse a la vida civil […] Art 11. Extiéndase el beneficio de amnistía a los colombianos que se encuentren privados de la libertad, procesados o condenados por […] rebelión, sedición o asonada y delitos conexos” (Ley 37 de 1981).

En ese instrumento judicial aparecen tres elementos determinantes: 1) la amnistía y el indulto operaron exclusivamente para autores o partícipes de rebelión, sedición, asonada y delitos conexos 5; 2) la entrega fue efectuada en 4

Por ese entonces el “eme” proponía un diálogo nacional y presionaba por la amnistía; sin embargo, esta ley no tuvo ninguna resonancia.

Se declaró tanto la amnistía (consistente en que aún no hay una sentencia condenatoria), como el indulto (definido en los casos en que el investigado ya ha sido condenado y está sometido a cumplir una pena de prisión).

Desertar de la guerra 193

periodos claramente definidos, esto es, cuatro meses después de la vigencia de la ley; y 3) el funcionario público formalizaba la entrega mediante la redacción de un acta en la cual, además de registrarse el nombre, domicilio, documento de identidad y armas entregadas, el guerrillero prometía el cese de hechos punibles y su deseo de reincorporarse a la vida civil6. En síntesis, al contrastar la Ley 37 con el Decreto 328, los dos coinciden en la ausencia de favores socioeconómicos para los beneficiarios, y se diferencian en que el mencionado decreto se aplicó tanto a defensores como a opositores del gobierno militar de Rojas, se restringió en algunas zonas del país que se encontraban en estado de sitio y demandó del beneficiario la solicitud al gobierno de la suspensión de la acción penal, mientras que la Ley 37 exigió la entrega de las armas, municiones y explosivos y reportó un saldo de 400 subversivos puestos en libertad (Bitar, 2007, 8). Ahora bien, hasta las postrimerías de la década se promulgó una gama de sentencias jurídicas: el Decreto 474 de 1982, la Ley 35 de 1982, la Ley 49 de 1985 y la Ley 77 de 19897. El Cuadro 1 las referencia cronológicamente.

Aquí difiero de la tesis del antropólogo Daniel Varela, según la cual hay un cambio jurídico “de una voluntad de cese en la participación de hechos punibles en 1982, a la exigencia de una voluntad de ‘reincorporación’ a la vida civil en 1990”. Esta ley establece los dos criterios: “la manifestación expresa e individual de cesar su participación en los hechos punibles” (artículo 3) y la “voluntad de reincorporarse a la vida civil” (artículo 5, numeral 2). Véase Varela (2007, 27-29).

La Ley 49 dictó el indulto, la cesación de procedimiento y el auto inhibitorio para los condenados por rebelión, sedición y asonada. La Ley 77, por su parte, fue el marco de la desmovilización colectiva del M-19.

194 Controversia 199

Cuadro 1 Decretos y leyes de amnistías e indultos de la década de los ochenta Año

1981

1982

1985

1989

Acto legislativo

Fecha

Ley 37

Mar. 23

“Por la cual condicional”.

Decreto 474

Feb. 19

“Por el cual se dictan medidas tendientes al pronto restablecimiento del orden público interno”.

Ley 35

Nov. 19

“Por la cual se decreta una amnistía y se dictan normas tendientes al restablecimiento y preservación de la paz”.

Jun. 4

“Por la cual se concede una autorización al presidente de la república, se regula el ejercicio de la facultad de conceder indultos y se dictan otras disposiciones”.

Dic. 22

“Por la cual se faculta al presidente de la república para conceder indultos y se regulan casos de cesación de procedimiento penal y de expedición de autos inhibitorios en desarrollo de la política de reconciliación”.

Ley 49

Ley 77

Título se

declara

una

amnistía

Para proceder a la restitución del orden público, el 19 de febrero de 1982 se firmó el Decreto 474, que declaró extinta la acción penal y la pena para los delitos políticos y conexos, y ofreció a las “agrupaciones contrarias al orden jurídico”8 planes de crédito y dotación de tierras para la “reincorporación a la legítima actividad económica” (artículo 19). Leamos:

El Artículo 15 precisó: son “agrupaciones contrarias al orden jurídico de la Nación” el “conjunto de personas que con estructura propia y la misma denominación haya incurrido en las conductas tipificadas en los artículos 125 a 132 del Código Penal” (Decreto 474 de 1982).

Desertar de la guerra 195

“Art. 1. Si dentro del término de dos meses a partir de la vigencia del presente Decreto, las agrupaciones contrarias al orden jurídico de la nación […] hicieren llegar al Comandante de la Unidad Operativa […] una manifestación expresa de que están dispuestas a acogerse a los beneficios […] se suspenderán en las zonas de donde provenga […] las acciones militares o de policía destinadas a su captura y control […] Esta suspensión regirá por el término de treinta (30) días contados a partir del recibo de la manifestación a que se refiere el inciso anterior y será definitiva si las agrupaciones deponen las armas y hacen entrega de ellas. Art 19. La Caja de Crédito Agrario Industrial y Minero y el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria adoptarán planes especiales de crédito y dotación de tierras para facilitar, a quienes se acojan a los beneficios de este Decreto, su reincorporación a la legítima actividad económica” (Decreto 474 de 1982).

Nótese que se habló de “agrupaciones contrarias al orden jurídico”, es decir, fue una oferta destinada a promover desmovilizaciones colectivas, sin ningún contexto de negociación política, con las mismas garantías jurídicas previas y junto a programas de crédito para las “agrupaciones” y a planes de rehabilitación en las zonas afectadas por los enfrentamientos. Empero, no hubo efectos en términos de desmovilizaciones colectivas; básicamente, según Francisco Leal, porque las guerrillas se definían como un problema de orden público o como parte de la Doctrina de Seguridad Nacional, esto es, no tenían reconocimiento político (Leal, 2002, 59). En todo caso, debo resaltar el énfasis en los beneficios socioeconómicos, que con Belisario Betancur (1982-1986) se reforzarían y, sin duda, se inauguraría una serie de proyectos orientados a mitigar el conflicto armado9. 9

El politólogo Marc Chernick planteó dos modelos de negociación en estos gobiernos: i) con agenda amplia, que abarcaba asuntos económicos, políticos y sociales, con Betancur y Pastrana como portavoces; y ii) con agenda limitada, restringida al cese al fuego, el desarme y la reincorporación, con Barco y Gaviria como voceros Chernick, 2008, 83-105). En el gobierno Uribe, aunque se habló de la derrota militar de la subversión y se negó la existencia de un conflicto

196 Controversia 199

Una vez Betancur se posicionó, se operó un cambio en la definición de las guerrillas y, en general, en la dirección del orden público10. La brújula fue su Proyecto de paz y apertura democrática, que mediante la Ley de Amnistía para la Paz (Ley 35 de 1982)11 formalizó amnistías e indultos incondicionales para los “autores, cómplices o encubridores de hechos constitutivos de delitos políticos”, a través del ideario de las causas objetivas y subjetivas del conflicto y del reconocimiento político a la subversión12. De esa manera quedó en libertad la mayoría de presos de las guerrillas y se ampliaron los beneficios socioeconómicos, tal como lo rezó el artículo 8 de la Ley 35: “Art 8. Autorízase al Gobierno para hacer las asignaciones, traslados presupuestales necesarios y contratar empréstitos internos y externos para organizar y llevar a cabo programas de rehabilitación, dotación de tierras, vivienda rural, crédito, educación, salud y creación de empleos, en beneficio de quienes por virtud de la amnistía que esta Ley otorga, se incorporen a la vida pacífica, bajo el amparo de las instituciones, así como de todas las gentes de las regiones sometidas a los enfrentamientos armados” (Ley 35 de 1982).

Los decretos 3286, 3287, 3288 y 3289 de 1982, por su parte, crearon el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR)13 para efectuar obras públicas armado, en cambio, exaltando una “amenaza terrorista”, existió una propuesta similar a la empleada en el mandato Barco con las guerrillas, bajo la novedad de incluir a Naciones Unidas –que no fructificó–; además, deben sopesarse las negociaciones con los “paras” y las deserciones. 10

Blair destacó el manejo político, las negociaciones de paz y la interlocución directa de Betancur, en contraste con la violencia institucional generalizada predicada por Turbay (Blair, 1993, 131-142).

Mario Aguilera subrayó la amplitud e incondicionalidad de esta ley al incluir los delitos conexos con los políticos “cercanos a tipos delictivos”, tales como el secuestro, la extorsión y el homicidio (Aguilera, 2001).

También realizó “acuerdos militares, treguas, ceses al fuego, y diálogos que se adelantaron con las Farc-EP, el EPL y el M-19 en 1984” (Pardo, 1996, 11).

La Secretaría de Integración Popular de la Presidencia de la República fue su

Desertar de la guerra 197

en beneficio de la población civil de las zonas afectadas por las pugnas. Bajo estos eventos, 700 efectivos de las Farc-EP, el EPL y el M-19 se desmovilizaron individualmente14. Sobre el destino de algunos de ellos, Rafael Pardo señaló que “en la Dirección de Instrucción Criminal (década de los ochenta), para garantizar el sostenimiento económico de testigos valiosos en ciertas investigaciones –desertores de las guerrillas o grupos paramilitares– se les vinculaba como empleados de la propia entidad” (Pardo, 1996, 122)15. Álvaro Villarraga, por su parte, reseñó el deceso de 70 de ellos y el exilio, el desplazamiento y el retorno a la guerra de otros tantos, “dada la difícil situación política” (Villarraga, 2005, 161). En todo caso, pese a las reformas, el proyecto de paz de Betancur sucumbió, especialmente por el fracaso de la primera fase de los diálogos de paz con las guerrillas; la toma y recuperación del Palacio de Justicia (noviembre de 1985), que reanudó las medidas represivas a través de la proclamación del estado de sitio; la expansión de grupos de autodefensa, los paramilitares y los escuadrones de la muerte, que, según Ana María Bejarano, iniciaron “de forma privada labores de contrainsurgencia como contrapeso a la apertura de los diálogos con la guerrilla” (Bejarano, 1990, 9), así como las trabas de las Fuerzas Armadas (entre ellas el saboteo y el incumplimiento del cese al fuego). Estas últimas fueron señaladas por Blair como motivos del fracaso del proyecto de paz, por tres razones: 1) la ambigüedad gestora administrativa (Decreto 2496 de 1983). El rasgo clave del PNR en el gobierno Betancur fue el cambio de los escenarios de la violencia como parte de la política de paz, que tenía cinco elementos: reincorporación de los grupos armados, seguridad ciudadana y lucha contra el delito, reformas políticas, económicas y sociales, apaciguamiento de las tensiones internacionales, y el PNR, que buscó facilitar el retorno a la vida civil de los excombatientes (Vargas y Rubio, 2005, 194). 14

Recibieron asistencias en dotación de tierras, apoyo para vivienda rural, créditos y atención social. (ibíd., 193.).

Vale decir que antes del gobierno Uribe no se registra ninguna cifra de desertores de grupos paramilitares, a pesar de ser referidos en este apartado por Pardo.

198 Controversia 199

en el papel que deberían ocupar y el alejamiento del proceso16; 2) la relevancia de los poderes locales inmersos en una lógica de guerra privada articulada a las FF. AA., y 3) los rasgos guerreristas del Ejército, construido en una lucha contrainsurgente de más de treinta años (Blair, 1993, 142). En abril de 1989 el presidente Virgilio Barco (1986-1990) firmó los decretos de estado de sitio 813, 814 y 815, que simbolizaron medidas jurídicas contra los grupos paramilitares, al derogar los artículos 25 y 33 del Decreto 3398 de 1965, que desde Guillermo León Valencia legitimaban las autodefensas17. No obstante, estas providencias fueron insuficientes para contener el fuego de la violencia, que, además de las guerrillas, sumó a los paramilitares –cofrades de poderes locales tradicionales, de narcotraficantes y de las FF. AA.– como principales autores de la degradación del conflicto armado y el mayor número de crímenes de lesa humanidad de esa época. En tal contexto de violencia, empero, la Consejería para la Reconciliación, Normalización y Rehabilitación (Crnr)18 y el PNR efectuaron reuniones 16

Al respecto, y como una variable a considerar, el general Fernando Landazábal, ministro de Defensa de Betancur, en entrevista con el historiador Medófilo Medina anotó que la paz tenían que hacerla quienes hacen la guerra: “por eso en esas propuestas de paz no se ha podido lograr nada, porque los dos elementos fundamentales, los alzados en armas y quienes los combaten, no han sido tenidos en cuenta en la forma debida” (Medina, 2000, 62).

Ante el estado de sitio del 21 de mayo de 1965 (Decreto 1288), el Decreto 3398 convocó un esfuerzo “de todos los órganos del poder público y de las fuerzas vivas de la nación” para enfrentar la subversión, ordenando una gama de medidas como la creación de la Defensa Nacional, definida como “la organización y previsión del empleo de todos los habitantes y recursos del país […] para garantizar la independencia nacional y la estabilidad de las instituciones” (artículo 1), en la cual todos los colombianos estaban obligados a participar (artículo 3), y el gobierno podía utilizar “a todos los colombianos en actividades y trabajos con los cuales contribuyan al restablecimiento de la normalidad” (artículo 25 ) (Decreto 3398 de 1965).

Para un análisis de esta Consejería véase Arias (2008, 16-18).

Desertar de la guerra 199

con la Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar (Cgsb), integrada por las Farc-EP, el ELN, el EPL y el M-19. Una vez ocurrida la separación del M-19, esa organización viabilizaría su desmovilización el 8 de marzo de 1990, a través del Pacto político por la paz y la democracia, que le demandó el cese del fuego unilateral, el desarme y la reincorporación a la vida civil, y mediante el cual, según Rafael Pardo, negociador central del gobierno, “el perdón jurídico, amnistía e indulto, no era lo primero sino lo último, siendo lo principal el contenido político de los acuerdos” (Pardo, 1996, 11)19. Este último proceso daría paso, entre 1990 y 1998, a una gama de acuerdos de los gobiernos de turno y las diversas guerrillas, grupos paramilitares y milicias urbanas que rindieron armas en ese periodo. Las normas de la década son recogidas en el Cuadro 2 (ver página siguiente). En la administración de César Gaviria (1990-1994) se concretaron los pactos con el M-19, se finiquitaron los procesos de paz con el Ejército Popular de Liberación (EPL), el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), el Movimiento Armado Quintín Lame (Maql), la Corriente de Renovación Socialista (CRS), el Frente Francisco Garnica y las Milicias Populares de Medellín, y se “desmovilizaron” las Autodefensas Campesinas del Magdalena Medio (Acmm) y el grupo liderado por Fidel Castaño20. Igualmente, se realizaron diálogos de 19

Las instancias encargadas de los procesos DDR fueron: la Consejería para la Reconciliación, la Normalización y la Rehabilitación (Decreto 2577 de 1986), los Consejos de Rehabilitación (Decreto 3270 de 1986), la Comisión Bilateral de Desmovilización Gobierno Nacional M-19, y el Consejo Nacional de Normalización, Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (Dapre), Decreto 314 de 1990.

Las entidades delegadas fueron: la Consejería para la Reconciliación, la Normalización y la Rehabilitación (Decreto 1860 de 1991), la Comisión Consultiva para el Orden Público (Decreto 2015 de 1991), la Comisión Asesora de Reinserción (decretos 2198 y 2199 de 1991), la Dirección del Programa Presidencial para la Reinserción (Decreto 2884 de 1991, Dapre), la Consejería de Paz (Decreto 0053 de 1992), la Consejería para la Política Social (Decreto 0053 de 1992), el Comité Consultivo de Reinserción-PNR (Decreto 2707 de 1993) y el Coda (Decreto 1385 de 1994).

200 Controversia 199

paz –al final infructuosos– con la Cgsb en Caracas (junio de 1991) y en Tlaxcala (abril-octubre de 1992).

Cuadro 2 Decretos y leyes de amnistías e indultos de la década de 1990 Año

1990

1991

1993

1994

1995

Acto legislativo

Fecha

Decreto 0206

Ene. 22

“Por el cual se reglamenta la Ley 77 de 1989”.

Decreto 0314

Feb. 1

“Por el cual se crea el Consejo Nacional de Normalización”.

Decreto 0213

Ene. 23

“Por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden público”.

Decreto 1943

Ago. 12

“Por el cual se dictan medidas sobre indulto y amnistía”.

Decreto 2015

Ago. 27

“Por el cual se crea la comisión de consulta para el orden público”.

Decreto 2198

Sep. 23

“Por el cual se crea la comisión asesora de reinserción”.

Decreto 2884

Dic. 26

“Por el cual se crea la dirección del programa presidencial para la reinserción en el departamento administrativo de la presidencia de la republica y se hace un encargo”.

Ley 104

Dic. 30

“Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones.”

Decreto 1385

Jun. 30

“Por el cual se expiden normas sobre concesión de beneficios a quienes abandonen voluntariamente las organizaciones subversivas.”

Ley 241

Dic. 26

“Por la cual se prorroga la vigencia, se modifica y adiciona la Ley 104 de 1993”.

Jun. 20

“Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 180 de 1994 en lo relacionado con el otorgamiento del subsidio para la compra de tierras rurales, el crédito complementario y la asesoría para la gestión empresarial rural”.

Decreto 1031

Título

Desertar de la guerra 201 Año

Acto legislativo

Fecha

Título

Decreto 3084

Dic. 23

“Por medio del cual se aprueban los acuerdos números 001 y 003 del 19 de diciembre de 1997 que adoptan los estatutos y la estructura interna de la red de solidaridad social”.

Ley 418

Dic. 26

“Por la cual se consagran unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia, la eficacia de la justicia y se dictan otras disposiciones”.

Decreto 2546

Dic. 23

“Por el cual se reestructura el Ministerio del Interior”.

Ley 548

Dic. 23

“Por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 del 26 de diciembre de 1997 y se dictan otras disposiciones”.

1997

1999

Respecto de las DI, se intentó resolver la situación jurídica de quienes desertaron de las guerrillas pero no entraron en los procesos de negociación colectiva, y para atender dichos casos se delegó a la Oficina Nacional de Reinserción. Fue el tiempo del estado de conmoción interior, que iría hasta el final de ese gobierno21, al tenor de la denominada “guerra integral” y con una ofensiva propagandística que promovió la “pérdida de los ideales marxistas y nombró a los guerrilleros como narcotraficantes o criminales” (Chernick, 2008, 93). Así, a la luz de la Ley 104 de 1993, y expresamente del Decreto 1385 de 1994, se firmaron amnistías e indultos de modo permanente para los efectivos que abandonaran individual y voluntariamente las armas. El artículo 1º del Decreto 1385 afirmó: “Art 1. Quienes por decisión individual abandonen voluntariamente sus actividades como miembros de organizaciones subversivas y se entreguen a las autoridades de la República, podrán tener derecho a los beneficios a que hacen referencia los artículos 9, 48 y 56 de la Ley 104 de 1993, en las condiciones y mediante los procedimientos allí señalados” (Decreto 1385 de 1994). 21

Excepción constitucional que reemplazó el estado de sitio.

202 Controversia 199

En detalle, los artículos 9, 48 y 56 de la Ley 104 de 1993 decretaron los siguientes beneficios: “Art. 9. Tratándose de personas vinculadas a grupos subversivos, de justicia privada o denominados ‘milicias populares rurales o urbanas’, será necesario el abandono voluntario de la organización y la entrega a las autoridades y podrán tener derecho a los beneficios señalados en los artículos 369-A y 369-B del Código de Procedimiento Penal […] Art 48. El Gobierno Nacional podrá conceder, en cada caso particular, el beneficio de indulto a los nacionales colombianos que hubieren sido condenados mediante sentencia ejecutoriada […] Art 56. Se podrán conceder también […] la cesación de procedimiento, la resolución de preclusión de la instrucción o la resolución inhibitoria” (Ley 104 de 1993).

Es importante anotar que el artículo 369-A del Código de Procedimiento Penal vigente para esa época hacía alusión a beneficios por “colaboración eficaz”, caso en el cual la Fiscalía evaluaba el grado de importancia de la información conforme a cuatro criterios: a) la contribución en la desarticulación de organizaciones delictivas o la captura de uno o varios de sus miembros; b) el aporte al éxito de la investigación para la determinación de autores o partícipes de delitos; c) la colaboración en la prevención de delitos o la mengua de los efectos de los ya cometidos o en curso; y d) la delación de copartícipes, acompañada de pruebas eficaces de su responsabilidad22. Por su parte, el artículo 369-B eximía de investigaciones y cargos al excombatiente que colaborara con información y pruebas, siempre y cuando no hubiese participado en el delito (Código de Procedimiento Penal, 1991). De esta manera se dio luz verde a los beneficios jurídicos por delación, luego refrendados en la Ley 241 de 1995.

Éste literal fue modificado por el artículo 10 de la Ley 365 de 1997; en su reemplazo quedó: “dirigentes de organizaciones delictivas, acompañada de pruebas eficaces de su responsabilidad”.

Desertar de la guerra 203

Aparecen también tres nuevas claves: 1) se creó el Comité Operativo para la Dejación de Armas (Coda), encargado de documentar la deserción y la pertenencia al grupo guerrillero, suspender las órdenes de captura, evaluar el respeto de los requisitos exigidos para otorgar o negar los beneficios y diseñar los planes de reinserción socioeconómica (artículos 1 y 5 del Decreto 1385); 2) ante la obligación que tenían los excombatientes de permanecer en instalaciones militares o en centros carcelarios (artículo 2 del Decreto 1385), y debido al peligro que corrían estos últimos por su condición de desertores, era preferible su permanencia en instalaciones militares, que por efecto llevaba “a un uso de los desertores como delatores”; y 3) se destaca la diferencia entre la designación ambigua y amplia del artículo 9 de la Ley 104, que, en calidad de beneficiarios, refirió a las personas ligadas a “grupos subversivos, de justicia privada o de milicias populares rurales o urbanas”, frente a la consignada en el artículo 1º del Decreto 1385, que consideró como beneficiarios únicamente a los efectivos de organizaciones subversivas. En la última clave hay una oscuridad en la definición de los beneficiarios: si la subversión incurre en el delito de rebelión, esto es, “mediante el empleo de las armas pretender derrocar al gobierno nacional, o suprimir o modificar el régimen constitucional vigente”, ¿qué era entonces la milicia? El contexto de la norma ofrece una respuesta, ya que en ese entonces existieron grupos de milicias urbanas, como los Comandos Armados del Pueblo en Medellín, y equivalentes en sus comunas, desmovilizados en 1994. Estos tenían parecido con cuerpos de justicia privada, los cuales tampoco tienen definición legal y su enunciación social es ambigua. Pero aún hay un último elemento: la Ley 241 de 1995, que prorrogó, modificó y adicionó nuevas disposiciones a la Ley 104 de 1993, en su artículo 2 incluyó a “las autodefensas”, extendiendo a ellas los beneficios señalados en los artículos 369-A y 369-B del Código de Procedimiento Penal y acarreando nuevas dificultades definitorias.

204 Controversia 199

Por su parte, en la administración de Ernesto Samper (19941998) se desmovilizó el Frente Bernardo Franco y el Movimiento Independiente Revolucionario (MIR-Coar). José Noé Ríos, exasesor de paz del cuatrienio, resaltó tres elementos de esta administración: 1) el reconocimiento del carácter político de las guerrillas (Ley 418 de 1997), luego de los calificativos de “narcotraficantes” o “criminales” utilizados en el mandato Gaviria a partir del fracaso de los diálogos con la Cgsb23; 2) la creación del cargo de Alto Comisionado para la Paz; y 3) el proyecto de “paz integral” para “afianzar un reencuentro de todos los compatriotas” (Ríos, 2009, 31-38). La Ley 418 de 1997 buscó negociar con grupos tanto insurgentes como paramilitares e ideó nuevos beneficios para los desmovilizados individuales. Sus artículos 11, 50, 67 y 75 anotaron: “Art. 11. Los representantes autorizados por el Gobierno podrán entablar contactos con las llamadas autodefensas y celebrar acuerdos con ellas, con el fin de lograr su sometimiento a la Ley y su reincorporación a la vida civil. Art 50. El Gobierno Nacional podrá conceder […] el beneficio de indulto a los nacionales que hubieren sido condenados mediante sentencia ejecutoriada, por hechos constitutivos de los delitos políticos […] cuando la Organización Armada al margen de la Ley a la que se le reconozca el carácter político […] haya demostrado su voluntad de reincorporarse a la vida civil. También se podrá conceder dicho beneficio a los nacionales que, individualmente y por decisión 23

Mario Aguilera, tras observar la dificultad en la definición del delito político, trajo a cuento la sentencia de la Corte Constitucional que en 1997 derogó el artículo 127 del Código Penal que excluía de pena a “los hechos punibles cometidos en combate”, siempre que no constituyeran actos de ferocidad y de barbarie. Con este fallo, estimó, la definición quedó sin contenido, pues “cobran autonomía los delitos cometidos en combate, se acaba con el estatus del rebelde violento y prácticamente se expulsa el delito político del ámbito jurídico”. Al final, concluyó que ahora el Congreso o los políticos “definen el alcance de las negociaciones, las conductas sujetas a beneficios y los límites del perdón y el olvido” (Aguilera, 2001).

Desertar de la guerra 205

voluntaria, abandonen sus actividades […] No aplicará lo dispuesto […] a quienes realicen conductas que configuren actos atroces, de ferocidad o barbarie, terrorismo, secuestro, genocidios, homicidios cometidos fuera de combate, o colocando a la víctima en estado de indefensión. Art. 67. Créase […] el “Programa de Protección a Testigos, Víctimas, Intervinientes en el Proceso y Funcionarios de la Fiscalía” […] Art. 75. Podrán también beneficiarse del ‘Programa de Protección a Testigos…’ […] los testigos […] que hayan cooperado con tales organizaciones” (Ley 418 de 1997).

En síntesis, sobresalen cuatro asuntos decisivos: 1) una contradicción: mientras en el artículo 50 se negaban los beneficios a los participes de actos atroces y similares, en el artículo 11 se incluía como beneficiarios a los “grupos de autodefensa”, que en la práctica eran los mayores autores de crímenes de lesa humanidad; 2) la igualación de todos los grupos armados: la nueva designación de los beneficiarios, esto es, miembros de “Organizaciones Armadas al margen de la Ley”, en reemplazo de los calificativos de “grupos subversivos, de justicia privada o denominados ‘milicias populares, rurales o urbanas’, o las llamadas autodefensas” de la Ley 241 de 1995, que midió con el mismo rasero tanto a la insurgencia como a los grupos paramilitares; esto desdibujó el carácter político de las estructuras que decían tenerlo – concretamente, las guerrillas– y erigió los beneficios socioeconómicos como el principal pilar de los procesos; 3) la inclusión de los menores de edad en la norma jurídica y la pérdida de los beneficios jurídicos para los que reclutaran a éstos mismos (artículo 14); y 4) la creación del Programa de Protección a Testigos, al amparo del cual algunos excombatientes fueron recibidos en prenda por su colaboración con la Justicia o con las FF. AA. Pues bien, aunque el Decreto 1385 fue refrendado, no se presentaron deserciones, debido, según Vargas y Rubio, a la repolitización del conflicto y a la insistencia en la salida negociada (Vargas y Rubio, 2005, 205). Caso contrario ocurrió en el gobierno Pastrana, cuando

206 Controversia 199

se desmovilizaron individualmente 1.650 guerrilleros, de los cuales una tercera parte eran menores de edad (íbid., 206) cifra que puede interpretarse como un efecto favorable de la Ley 418, que incluyó en la norma por primera vez a menores de edad, y en general de las disposiciones que adoptaron los gobiernos Samper y Pastrana para promover la desvinculación de estas personas del conflicto armado, e incluso de las FF. AA., al prohibir el reclutamiento de menores de 18 años en la prestación del servicio militar24. Asimismo, es importante anotar la inclusión de los desmovilizados individuales adultos en el Programa de Protección a Testigos25, que, además de posibilitar perdones judiciales en canje por las delaciones, continuó y formalizó el derrotero señalado por Rafael Pardo en el contexto de los años ochenta a propósito de la vinculación de los desertores de las guerrillas o los grupos paramilitares a la Dirección de Instrucción Criminal en calidad de “testigos valiosos” en investigaciones judiciales. Por último, el gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) ubicó el problema de la paz en un lugar privilegiado, superando incluso, en varios aspectos, los planes que sobre el particular se habían trazado administraciones anteriores; empero, no se logró ningún pacto definitivo26. Concretamente, las autoridades mantuvieron 24

Referida en el artículo 13 de ésta misma ley, y luego prorrogada en el artículo 2 de la Ley 548 de 1999 ajustada a las ordenanzas de la Convención de los Derechos del Niño, ya en el mandato de Andrés Pastrana.

Pero no a todos los excombatientes se les incluía en este Programa. De acuerdo con Vargas y Rubio, algunos retornaron al conflicto armado desde otro bando, engrosaron las redes criminales o se desplazaron hacia zonas de cultivos ilícitos, en una lógica lucha por la supervivencia. (Vargas y Rubio, 2005, 204-206).

Las entidades delegadas fueron: Dirección General para la Reinserción (DGR), adscrita al Ministerio del Interior (Decreto 2546 de 1999), Consejería para la Paz, Oficina del Alto Comisionado (Decreto 127 de 2001), Programa de Atención a Víctimas de la Violencia, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (Icbf) (Resolución 0666 de 2001) y el Grupo de Atención

Desertar de la guerra 207

con el ELN conversaciones esporádicas en el exterior y diálogos con las Farc-EP en la llamada zona de distensión, creada mediante la Resolución 85 de 1998, prorrogada ocho veces27 y finalmente ejecutada por las FF. AA. el 20 de febrero de 2002, mediante la Resolución 3228. En todo caso, los diálogos con las Farc-EP, efectuados en medio de la guerra, permitieron al grupo subversivo la creación de corredores estratégicos allende la zona de distensión, el aumento de la capacidad militar del gobierno y la violación de los derechos humanos y del DIH en ambas partes. Tal fue el clima del proceso, que convergería en un recrudecimiento del conflicto armado al tenor del Plan Colombia, planificado en ese mandato con asesoría y fondos de los Estados Unidos y posteriormente puesto en operación por la política de seguridad democrática (pdsd) de la administración Uribe. En términos legislativos, la Ley 548 de 1999 (prórroga de la Ley 418 de 1997) y la Resolución 0722 de 2001 conformaron la carta de navegación de las DI. Básicamente, el Fondo de Seguridad y Convivencia Ciudadana (Fonsecon) fue el encargado de pagar las recompensas por colaboración (artículo 3 de la Ley 548 de 1999), y se creó el Grupo para el Programa de Atención Humanitaria al Desmovilizado (AHD), delegado “para promover el abandono voluntario de las organizaciones armadas al margen de la Ley, desarrollar las acciones inherentes al proceso de desmovilización y coadyuvar en la etapa de reinserción a la vida civil” (artículo 2 de la Resolución 0722 de 2001). Ese Grupo fue el germen del ulterior Programa de Atención Humanitaria al Desmovilizado (AHD). Ministerio de Defensa (Resolución 0722 de 2001). 27

Mediante las resoluciones 7 del 5 de febrero de 1999, 39 de 7 de mayo de 1999, 39 de 4 de junio de 1999, 92 del 1º de diciembre de 1999, 19 del 6 de junio de 2000, 101 del 6 de diciembre de 2000, 04 del 31 de enero de 2001 y 14 del 20 de enero de 2002.

Sobre esta Zona, las particularidades de los diálogos y el análisis en general del proceso, recomiendo: Deaver (2000), Vargas (2003) y Chernick (2008).

208 Controversia 199

Humanitaria al Desmovilizado (Pahd) del gobierno Uribe, que sería decisivo en el éxito de las DI, al prestar la ayuda humanitaria inicial, desarrollar la fase de la desmovilización, pagar las bonificaciones por colaboración o entrega de armas y diseñar la propaganda. Sobre el particular, la revista Cambio, en su número 479, del 26 de agosto de 2002, refirió que las acciones tendientes a promover la deserción de guerrilleros, incluidas las del AHD en el gobierno Pastrana, no tuvieron fuerza debido a los diálogos con las Farc-EP y los acercamientos con el ELN. En efecto, citando a un exfuncionario de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz –no revelaron el nombre–, la revista precisó: “Había un proceso en marcha con las Farc que se ponía en peligro si el Gobierno impulsaba un programa para alentar la deserción de sus hombres” (Revista Cambio, no. 479, 26 de agosto de 2002, 17). Con lo dicho, el agujero negro del desarme de las amnistías de antaño, en el radio de acción de las DI, se centró en el canje de prebendas jurídicas y socioeconómicas, que no contemplaron la inserción política por entenderse como un elemento incompatible con la deserción, en cambio de delaciones o la participación en operativos militares. Esto situó a los excombatientes como objetos o piezas claves de investigaciones judiciales de la Dirección de Instrucción Criminal (década de los ochenta) o del Programa de Protección a Testigos (década de los noventa). En todo caso, arriesgar un balance de las deserciones ocurridas entre las administraciones Lleras Camargo y Andrés Pastrana, todas ellas en medio del conflicto armado activo, no refleja una disminución de éste y menos todavía su solución, pues sustraerle al conflicto combatientes a cuentagotas no le restó ímpetu, y tampoco se percibió que las delaciones hubiesen desarticulado a los grupos armados. Se trató, más bien, de una manipulación inicua del excombatiente que lo lanzaba a la muerte, al ostracismo

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o al regreso al conflicto, entre las situaciones más evidentes, debido a su utilización permanente como delator, aprovechando su disponibilidad de residente en bases militares. Empero, este agujero negro del desarme se tornará más oscuro en el gobierno Uribe, pues allí se perfeccionará el empleo de los excombatientes con el atractivo de un carburante eficaz: jugosos estímulos económicos.

Las deserciones: ariete clave en el gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-2010) La política de Defensa y Seguridad Democrática (en adelante Pdsd) conformó un vademécum de acciones político-militares que delataron el particular modo de gobernar de Uribe Vélez, concretamente en la demanda hecha a las Fuerzas Armadas de obtener resultados en la lucha contra las guerrillas o, más exactamente, como lo definió el propio mandatario, “la guerra contra el terrorismo” al tenor de: i) los planes Colombia, Patriota y Consolidación, desplegados desde el final del gobierno anterior en razón de la ruptura del proceso de paz con las Farc-EP (febrero de 2002), ii) la “negociación” con los grupos paramilitares, y iii) la ejecución de programas como el de “soldados campesinos”, la red de cooperantes, las zonas de rehabilitación y la deserción de guerrilleros y paramilitares. En este sentido, sobresalen varios éxitos alcanzados en relación con el rescate de la operatividad de las Fuerzas Armadas, las operaciones de captura o muerte de comandantes de las Farc-EP y el ELN, la liberación de secuestrados políticos (operaciones “Jaque” y “Camaleón”) y la alta cifra de desmovilizados: más de 53.000, entre ‘paras’ y guerrilleros. Sin embargo, las contradicciones y los desaciertos también fueron categóricos, particularmente en la violación de los derechos humanos

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y del DIH, léase los “falsos positivos” o las ejecuciones extrajudiciales, las detenciones masivas e ilegales y las denominadas “chuzadas” o interceptaciones telefónicas arbitrarias. ¿Cuál fue el centro de gravedad de la Pdsd? Existe un documento digital de la Presidencia con data del 23 de enero de 2003 e intitulado “El programa bandera del presidente de la República”, el cual destacó las palabras de Uribe a propósito de la entrega al Ejército de Rafael Rojas Zúñiga, excomandante del frente 46 de las Farc-EP: “Tenemos conectada la mano firme con el corazón grande. A los que persistan en la violencia, todo el rigor de la mano firme. A los que quieran abandonar la violencia, un corazón ensanchado hacia el infinito para acogerlos” (Presidencia de la República, 2003). En este caso, el corazón ensanchado estaba cristalizado en el programa de desmovilización individual, el programa bandera de Uribe que acogería a Zúñiga y a los combatientes que le siguieran los pasos. En esta misma línea, considero que las DI fueron el punto de encuentro de buena parte de las diversas estrategias empleadas para derrotar a las guerrillas. El expresidente jamás dejó de aplaudir las deserciones como un logro de la Pdsd, máxime en su segundo mandato, por lo acaecido en los duros golpes propiciados a las Farc-EP, verbigracia, la muerte de ‘Iván Ríos’, miembro del Secretariado, asesinado por su jefe de seguridad, alias ‘Rojas’, que desertó posteriormente (marzo de 2008); de ‘Karina’, excomandante del Frente 47, por su entrega y repudio público de la subversión (mayo de 2008), y la de ‘Isaza’, carcelero de Óscar Tulio Lizcano, por huir con el excongresista y reducir así la cifra de secuestrados políticos en poder de dicha organización (octubre de 2008)29.

‘Rojas’ recibió cinco mil millones de pesos, ‘Karina’ fue nombrada gestora de paz e ‘Isaza’ viajó a Francia. Asimismo, el desertor de las Farc-EP, pieza clave en la captura de ‘Simón Trinidad’ en Ecuador (enero de 2004), recibió 800.000 dólares (El Tiempo, 4 de enero de 2004).

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Añadamos: ¿cuál fue el soporte político y militar de la Pdsd? Una respuesta la ofrece el sociólogo Francisco Leal al sostener que la visión tradicional de la Seguridad Nacional desarrollada en Colombia desde el Frente Nacional30 en buena medida siguió “vigente, dada la persistencia de la subversión, la prolongada desatención de los gobiernos anteriores a los problemas de orden público y la centralidad de los problemas militares y de seguridad en el gobierno Uribe” (Leal, 2006, 18). Los presupuestos de Leal hay que integrarlos a los argumentos de la politóloga Diana Marcela Rojas, quien definió la política exterior del gobierno de Uribe como una “profundización del proceso de ‘internacionalización’ del conflicto armado interno” (Rojas, 2006, 86), en razón de los actos terroristas del 11 de septiembre de 2001, que provocaron un cambio de la política exterior de Estados Unidos y la ruptura del proceso de paz entre las Farc-EP y el gobierno Pastrana. Así, los factores externos que equipararon las guerrillas y los grupos paramilitares colombianos a organizaciones terroristas, como la ETA vasca y la Al Qaeda islámica, la quiebra del proceso de paz, el aumento de los ataques de las Farc-EP y la cercanía ideológica entre Uribe y George W. Bush, desencadenaron la adscripción del conflicto armado colombiano a la lucha global contra el terrorismo (íbid., 87-89). Bajo tal sustento, el derrotero no dejó dudas: ¡Arrancar, arruinar y aniquilar sin rodeos a las guerrillas! (léase, a las Farc-EP)31. El 30

Básicamente fue exportada en el contexto de la Guerra Fría como respuesta a una constante amenaza de fuerzas nacionales e internacionales vinculadas al comunismo, y que desplazó el concepto de defensa nacional, cuyo móvil era la salvaguarda de la soberanía de los países vecinos (Leal, 2002, 59).

Aunque el gobierno Uribe destacó la precaria situación militar del ELN, reducido, según él, a 2.500 efectivos en armas, como efecto de la avanzada de las Fuerzas Armadas, no reportó ningún miembro del Comando Central (Coce) capturado o muerto; solo cuatro comandantes medios, en contraste con las Farc-EP, de las cuales fueron reportados 18 comandantes. Esto hace pensar que

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estado de conmoción interior (Decreto 1837 de 2002), el impuesto para la seguridad (Decreto 1838 de 2002) y la Ley 782 de 2002, que prorrogó la Ley 418 de 1997, denominada de orden público, fueron el preámbulo de la estrategia… Una avanzada militar irrumpió para asediar, en palabras de Uribe, a los “terroristas tenebrosos”: ora en sus lugares de retaguardia estratégica, ora en sus corredores y zonas de circulación y reclutamiento. Fue una inmensa inversión económica y una ofensiva militar erigida en la marcha, encarnada en el Plan Colombia, la Iniciativa Regional Andina (maniobra del gobierno anterior), el Plan Patriota, el Plan Consolidación, el programa Soldados de Mi Pueblo-Plan Coraza, la Red de Informantes, las Zonas de Rehabilitación y Consolidación, la extradición de jefes de las Farc-EP a los Estados Unidos: ‘Simón Trinidad’ y ‘Sonia’, las capturas o muertes de líderes medios y altos, verbigracia, la muerte de ‘Raúl Reyes’, miembro del Secretariado, detenciones masivas de presuntos militantes, simpatizantes o colaboradores, lucha contra los carteles del narcotráfico, deserción de guerrilleros, más una de sus últimas ideas: la inclusión de estudiantes y taxistas como informantes (febrero de 2010)32. Principalmente, la Pdsd simbolizó el único camino posible. “Sin seguridad no hay prosperidad, no hay sosiego y puede no haber futuro”, advirtió el Plan Nacional de Desarrollo 2002-200633; empero, tal “sosiego”, definido por la protección del ciudadano y la democracia la ofensiva se dirigió principalmente hacia las Farc-EP (Salazar, 2008). 32

La propuesta de Uribe de incluir estudiantes y taxistas en redes de informantes (febrero de 2010), con pago de estipendios y uso de instrumentos de comunicación, significó para el gobierno central una alternativa eficaz para frenar los altos índices de violencia y delincuencia en las ciudades capitales (Bogotá, Medellín y Cali).

Cuatro objetivos anotó el Plan: brindar Seguridad Democrática, impulsar el crecimiento económico y la generación de empleo, construir equidad social e incrementar la trasparencia y eficiencia del Estado (Presidencia de la República, 2002, 15).

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por parte del Estado, solo era posible a partir de la cooperación solidaria y el compromiso de toda la sociedad34. En este sentido, según la politóloga Carolina Galindo, Uribe buscó tal compromiso con base en un estilo de gobierno personalista y paternalista en torno a la lucha contra el terrorismo, con un lenguaje beligerante, diminutivo y provocador que lo acercó a los sectores populares, especialmente a través de los llamados consejos comunitarios (Galindo, 2007, 158). Brevemente, el itinerario estratégico de la Pdsd del gobierno Uribe gravitó en la consigna de “buscar la paz” a partir de dos derroteros: a) enfrentando “la amenaza terrorista” con la fuerza pública y el apoyo de la ciudadanía, y b) permitiendo a “estos también colombianos, la posibilidad de rehacer sus vidas desmovilizándose de las organizaciones armadas ilegales […] a través del Programa para la Reincorporación a la Vida Civil del Ministerio del Interior y Justicia (Prvc)” (Ministerio del Interior y de Justicia, 2005, 3)35. En efecto, se trató de: i) una oferta de diálogos de paz con los grupos paramilitares; ii) un programa de desmovilización para quienes dejaran las armas de manera individual, el cual, en su primera etapa, buscó “la desvinculación de cerca de 6.000 hombres de la guerrilla y para ello se contó con un presupuesto de $48.000 millones” (Revista Cambio, no. 479, 26 de agosto de 2002, 17), todo en el marco de un plan estratégico para desarticular a los “grupos terroristas”36; y iii) la supresión de la Dirección General para la 34

Por eso se impulsaron campañas de información y concientización para motivar las denuncias de los casos de extorsión y secuestro y la existencia de actividades “sospechosas”; asimismo, se propuso la adopción de “códigos de conducta” para evitar el pago de secuestros, detectarlos y evitar las extorsiones (Presidencia de la República y Ministerio de Defensa, 2003, 40-41).

Vale decir que el 7 de septiembre de 2006, mediante el Decreto 3043, el Prvc fue sustituido por la ACR, adscrita a la Presidencia de la República.

La directiva ministerial 16 del Ministerio de Defensa precisó: “El Programa de desmovilización y reintegración […] ofrece información valiosa para lograr el desvertebramiento de las organizaciones armadas al margen de la Ley; liberar secuestrados, evitar atentados terroristas y secuestros, encontrar armamento,

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Reinserción (DGR), creada en el gobierno de Andrés Pastrana y que dio paso al fortalecimiento del Pahd del Ministerio de Defensa y al Prvc del Ministerio del Interior y Justicia, reglamentados en el Decreto 128 de 2003. ¿Cuáles fueron los resultados de la Pdsd (2002-2010)? Atendiendo a cuatro variables, según Pedro Medellín y Francisco Leal, los objetivos en gran parte no se lograron o se hundieron en las arenas movedizas de la “ilegalidad de los medios”37: 1) la disminución de la tasa de homicidios (un objetivo enarbolado siempre por los uribistas)38 no fue resultado exclusivo de Uribe: administraciones anteriores, esfuerzos locales y cambios de estrategia de los grupos en combate deben ser también sopesados; 2) el control territorial total no se logró, las guerrillas, los ‘paras’, el narcotráfico y finalmente las “bacrim” siguieron controlando tierras; y 3) el mantenimiento de la capacidad disuasiva y la eficiencia de las Fuerzas Armadas tambalearon a causa de las destituciones, el cambio de reglas militares y los ascensos hechos por Uribe. Por último, y como cuarta variable, las Farc-EP sufrieron duros golpes en el control territorial de Cundinamarca (se desarticuló el Frente 22), en la costa norte (se destruyeron los frentes 35 y 37), en sus corredores de movilidad del centro-oriente, el norte y el suroriente, caletas de armamento, intendencia, comunicaciones, fosas comunes, semovientes, electrodomésticos, maquinaria y equipo, dinero producto del narcotráfico o cualquier otra actividad ilícita” (Directiva ministerial 16 de 2007). 37

En el primer punto seguí los planteamientos de Francisco Leal (2006, 272) y en los tres siguientes consulté a Rangel y Medellín (Rangel y Medellín, 2010, 110-118).

El gobierno resaltó logros inmediatos en materia de movilidad en las vías nacionales, y avances paulatinos en la protección de la vida, la integridad personal, la libertad individual y otras garantías constitucionales, la protección del patrimonio económico, el fortalecimiento de la seguridad y fuerza pública, avances en la lucha contra las drogas ilícitas, resultados operacionales de las FF. AA. y progreso económico y social (Ministerio de Defensa, 2010, 1-83).

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en la operación “Jaque” (cuando fueron liberados Ingrid Betancur, tres norteamericanos y once militares), en la operación “Camaleón” (fue liberado el general Mendieta, los coroneles Murillo y Donato y el sargento Delgado), y en el debilitamiento de la cúpula a causa de la deserción de ‘Karina’ (mayo de 2008), junto a las muertes de ‘Raúl Reyes’, segundo al mando y vocero internacional, muerto en Ecuador en la Operación Fénix (marzo de 2008), el asesinato de ‘Iván Ríos’ por su jefe de seguridad (marzo 2008) y la muerte natural del máximo líder, Manuel Marulanda Vélez (‘Tirofijo’) en mayo de 200839.

De terroristas a delatores Empezaré el análisis de este último apartado citando dos textos oficiales. El primero, del año 2003, cuando las DI no gozaban todavía del éxito que tendrían en la segunda administración de Uribe, fue redactado por la Presidencia en coautoría con el Ministerio de Defensa y definió el programa de desmovilización individual a partir de tres componentes: i) como una invitación a adultos y menores de edad, efectivos de “organizaciones armadas ilegales”, a que “reiniciaran” y “recuperaran” sus vidas; ii) como una cruzada nacional para acogerlos, y iii) como una serie de deberes que debía cumplir el excombatiente, so pena de la supresión de los beneficios: “El Gobierno Nacional invita a los colombianos que hacen parte de las organizaciones armadas ilegales, niños y adultos, a abandonar las armas. El programa de desmovilización, reglamentado por el Decreto Presidencial 128 de 2003, ofrece una alternativa viable, flexible y rápida para que reinicien su vida, recuperen su núcleo familiar y abandonen 39

El Ministerio de Defensa destacó el año 2008 como definitivo para la Pdsd en la lucha contra las Farc-EP. Al respecto, publicó tres textos, La desmovilización: un instrumento para la paz y arma efectiva contra el terrorismo, Un año para la historia, y Las Farc en el peor momento de su historia.

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definitivamente la clandestinidad. Este debe ser no solo un compromiso del Estado y de sus instituciones, sino también de la sociedad en su conjunto: del sector privado, la iglesia, las organizaciones civiles y la sociedad colombiana en general […] Así como el Estado y la sociedad se comprometen a garantizar unos derechos y beneficios, el adulto desmovilizado y el menor de edad desvinculado tendrán deberes con su país y con la sociedad que los recibe. Su principal deber será mantenerse alejado de actividades delictivas, cumplir con las exigencias que le imponga la Ley, atender cumplidamente el programa y todas sus actividades […] y desarrollar una actividad útil y productiva para el país. Cualquier reincidencia le hará perder los beneficios” (Presidencia de la República, 2003, 55-57).

Por su parte, el segundo texto, de 2008 y que catapultó a las DI como un ariete determinante de la Pdsd, es exclusivo del Ministerio de Defensa. A diferencia del anterior documento, que utilizó la designación “organizaciones armadas ilegales”, ahora se empleó la expresión “grupos terroristas” y se refirió a los excombatientes como a fichas medulares para la desarticulación de éstos mismos, para la inteligencia de las FF. AA., para evitar atentados terroristas, para liberar a secuestrados o evitar secuestros y para capturar o dar de baja a efectivos de dichos grupos: “La desmovilización ha sido fundamental para que prácticamente hayan desaparecido cuadrillas enteras de los grupos terroristas, como el frente 47 de las Farc, el frente ‘Cacique Pipintá’ de las autodefensas, que no se acogió al proceso de paz, el Ejército Revolucionario del Pueblo ERP, el Ejercito Revolucionario Guevarista ERG y el ‘Frente William Calvo’ del EPL, entre otros […] La información suministrada ha fortalecido el trabajo de inteligencia de la Fuerza Pública y ha llevado a la incautación de gran cantidad de material de guerra, lo que significa una menor amenaza para la ciudadanía. Esta información ha permitido la destrucción de 535 campamentos de grupos terroristas, el rescate de 31 secuestrados, el decomiso de dos toneladas de

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cocaína, la incautación de grandes cantidades de insumos químicos para producir alcaloides, la recuperación de numerosos equipos de comunicación, vehículos e incluso una aeronave” (Ministerio de Defensa, 2008, 3-4)

Considero que en este segundo texto el programa asumió la lógica internacional, es decir, los excombatientes fueron la clave de esa lucha doméstica inscrita en los derroteros de la cruzada mundial contra el terrorismo. Esto refuta “el abandono definitivo de la clandestinidad” acuñado en el primer documento y, por el contrario, define a los excombatientes como informantes para el desquebramiento de los denominados “grupos terroristas”. Más aún, en relación con el propósito de “consolidar una estrategia de contrainsurgencia” como uno de los objetivos del programa la contradicción es clara: entre pitos y matracas se invitó a “recuperar” la vida (primer texto), pero en la sombra el excombatiente fue restituido a la guerra como delator (segundo texto). Esta situación encarnó un riesgo inmutable de muerte o de persecución y acrecentó las identidades bélicas, junto al deseo de lucro económico, gracias al pago de bonificaciones por las delaciones, reseñadas en el artículo 9, Beneficios por colaboración, del Decreto 128 de 200340. Leamos: “El desmovilizado que voluntariamente deseara hacer un aporte eficaz a la justicia entregando información conducente a evitar atentados terroristas, secuestros o que suministre información que permita liberar secuestrados, encontrar caletas de armamento, equipos de comunicación, dinero producto del narcotráfico o de cualquier otra actividad ilícita realizada por organizaciones armadas al margen de la Ley, de conformidad con las disposiciones legales vigentes o la captura de cabecillas, recibirá del 40

Además de poner en riesgo la vida del excombatiente y la de su parentela, según la psicológa María Clemencia Castro, es “equívoco el ofrecimiento de oportunidades laborales con funciones de guardia, de vigilancia o de policía, pues sostiene al sujeto ligado a la disciplina y a las prácticas militares” (Castro, 2005, 124).

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Ministerio de Defensa Nacional una bonificación económica acorde al resultado” (Decreto 128 de 2003, art. 9)41.

Posteriormente, en el Decreto 2767 del 31 de agosto de 2004, se derogaron los artículos 9 y 10 del Decreto 128, al precisar cuatro elementos: 1) la prohibición de vincular a los menores de edad en actividades de cooperación o inteligencia con las Fuerzas Armadas (art. 1); 2) beneficios por entrega de material, que no solo aludía a las armas sino también a material de intendencia, comunicaciones u otro elemento “que facilite a los grupos armados al margen de la Ley el desarrollo de actividades ilícitas, así como de sustancias o drogas estupefacientes y los insumos y la maquinaria para su elaboración” (art.. 3); 3) dos requisitos para recibir la bonificación, tanto por su colaboración como por la entrega de material: la demostración de la “voluntad de reincorporarse a la vida civil” (art. 1) y la “certificación del Coda” (art. 2)42; y 4) la inclusión de bonificaciones por la participación en operaciones militares referidas en el artículo 4: “Art. 4. Otros beneficios. Los desmovilizados o reincorporados que voluntariamente deseen desarrollar actividades de cooperación para la Fuerza Pública podrán recibir del Ministerio de Defensa Nacional, una bonificación económica, conforme al procedimiento que expida este Ministerio” (Decreto 2767 de 2004).

Ahora bien, vale la pena reproducir la definición que hizo la Directiva ministerial 16 sobre el término bonificación, esto es, como un beneficio económico reglado en las leyes 418 de 1997, 702 de 2002 y 1106 de 41

Peor todavía: en los Beneficios por entrega de armas el Ministerio de Defensa desembolsó una bonificación a los desmovilizados que entregaran armamento, munición, explosivos y armas de destrucción masiva (art. 10).

Ya en la directiva ministerial 16 se delegó al viceministro de Asuntos Políticos y Temática Internacional la orden de pagar las bonificaciones, previa certificación del Coda y de las FF. AA., que relacionaban el material entregado, la información suministrada o la operación militar realizada (Directiva ministerial 16 de 2007).

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2006, así como en el Decreto 2767 de 2004, con naturaleza jurídica y fuente legal diferentes de la recompensa, la cual es “pagada con gastos reservados, definidos por la Ley 1097 de 2006 como aquellos que se realizan para la financiación de actividades de inteligencia, contrainteligencia, investigación criminal, protección de testigos e informantes” (Directiva ministerial 16 de 2007). Aclarado esto, hay dos cuestiones esenciales. En primer lugar, las dos condiciones interpuestas para recibir las bonificaciones: i) en la “voluntad de reincorporarse a la vida civil” no fueron tenidas en cuenta las acciones referentes al compromiso por la paz que podrían convocar, entre otras acciones, a diálogos con las comunidades receptoras a fin de desarrollar actividades de reparación y reconciliación” – como se expresó en la definición de reintegración de la ACR–43. En contraste, dicha “voluntad” se entendió como el compromiso con el desmantelamiento de “grupos armados al margen de la Ley” mediante las delaciones o la participación en operaciones militares. Sobre la segunda condición, “certificación del Coda”, medida implementada luego de un año y medio de aplicación del Decreto 128, se destacan dos dificultades, antes y después de su emisión. Por un lado, las bonificaciones económicas que los excombatientes recibían, incluso sin estar certificados todavía, en algunos casos operaban como el combustible de los problemas de orden público en los albergues ubicados en Bogotá (especialmente en el primer semestre de 2005), debido a los cuadros de alcoholismo y drogadicción existentes ahí y que, a más de presentar el punto máximo de consumo, debido en gran 43

Al respecto, el Artículo 2, Parágrafo, estableció: “Se entiende por Reintegración la totalidad de los procesos asociados con la reinserción, reincorporación y estabilización social y económica de menores desvinculados y de adultos desmovilizados voluntariamente de manera individual y colectiva. Estos procesos contemplan de manera particular la vinculación y aceptación de estas personas en la comunidad que los recibe, además de la participación activa de la sociedad en general en su proceso de inclusión a la vida civil y legal del país” (Decreto 3043 de 2006).

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medida a dificultades en la administración del dinero, no encontraban apoyos psicosociales como orientadores virtuales de la inversión o el gasto de las bonificaciones. Por otra parte, una vez decretada la medida, reflejó también problemas de orden público, en este caso debidos a la demora en el pago de las bonificaciones, en razón de que algunos excombatientes veían aplazada su certificación hasta por once meses y no por quince días, como lo estipulaba el Decreto 128. En segunda instancia, de la entrega de armas, municiones o explosivos –que en los gobiernos anteriores al de Uribe estaba exenta de cualquier clase de bonificaciones–, se pasó a pagos por la entrega de material, que incluía, además de los anteriores materiales de guerra, uniformes, material de campaña, comunicaciones, insumos químicos, drogas alucinógenas, maquinaria, equipos, vehículos de todos los terrenos y hasta semovientes. La Directiva ministerial 16 ordenó a los comandantes de la Unidad Militar que oficiaran la entrega del excombatiente, además del desarrollo de operaciones militares, “con acciones sicológicas conducentes a lograr el mayor número de fugas con material”. Así las cosas, el excombatiente podía cobrar las bonificaciones y convertirse, de la noche a la mañana, en millonario… En efecto, con avisos como: ¡Usted puede ser millonario!, ¡Colabore con las autoridades y obtenga jugosas bonificaciones!, ¡Su colaboración vale!, ¡Recuerde, ésta es su oportunidad!, el periódico Renacer, del Ministerio de Defensa, detalló en sus ediciones mensuales los montos de las bonificaciones por “entrega de material”; asimismo, la Directiva ministerial 16 enumeró los valores por la entrega de información o las delaciones44. Con todo, en las desmovilizaciones individuales (2002-2010) surge una inquietud central: las personas que, por conocer algunas modalidades 44

Leamos algunas: misiles tierra-aire: $18.000.000, ametralladora punto 50: $3.000.000, morteros de 120 mm.: $2.000.000, armas antitanque: $2.000.000, teléfonos satelitales: $1.000.000, fusiles: $1.000.000, etc., etc.

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de las estructuras guerrilleras o paramilitares o por ser familiares o amigos del combatiente “real”, aunque sin hacer parte efectiva de la organización, lograron “colarse” fingiendo militancia con el objetivo de recibir las garantías socioeconómicas. Vale decir que en esos casos los beneficios superaron los costos, si se consideran los delitos que debían cargar consigo al figurar como combatientes irregulares o, más aún, el estigma social que debían soportar por tratarse, en palabras del expresidente Uribe, de “terroristas tenebrosos”. Lo dicho hasta aquí perfila el agujero negro del desarme central: los favores socioeconómicos dados en el gobierno Uribe, con respecto de anteriores procesos, fueron tan atrayentes que, para algunos, se convirtieron en la razón central para desertar o, en otros casos, una opción de peso para que personas no combatientes, al fingir como efectivos, los persiguieran. Esto desvaneció cualquier éxito de sustracción de combatientes a la guerra, socavó las cifras y creó un teatro para que “cualquier” persona intentara cobrar los estipendios.

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Desertar de la guerra 225

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226 Controversia 199

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Periódicos y revistas El Tiempo Revista Cambio.

III

Movimientos sociales

8. Lectura subalterna de un episodio de protesta estudiantil Los estudiantes de la Universidad Nacional de Colombia en 2009

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Lectura subalterna de un episodio de protesta estudiantil* Los estudiantes de la Universidad Nacional de Colombia en 2009 Por María Teresa Pinto Ocampo**

Introducción1 Hay silencios que sorprenden, que incomodan, que intimidan. Quizás uno de los silencios más reveladores dentro de la academia colombiana sea el poco interés que ha despertado la protesta y los movimientos estudiantiles2. Este silencio sorprende porque no se *

Artículo recibido en abril de 2012. Artículo aprobado en junio de 2012.

Politóloga y magíster en Estudios Políticos. Profesora e investigadora del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales (Iepri) de la Universidad Nacional de Colombia.

Versión corregida y ampliada de la ponencia presentada al Segundo Congreso de Ciencia Política de la Asociación Colombiana de Ciencia Política (Accpol), Universidad del Norte, julio de 2010.

Estas líneas buscan aportar algunos elementos que ayuden a romper el silencio de los académicos y su incapacidad para pensar en los temas de su realidad inmediata. Al respecto, el profesor Leopoldo Múnera Ruíz reconoce que “los académicos dejaron el conocimiento guardado en los cajones del escritorio” (“Estado de la universidad pública en Colombia”, intervención hecha el 26 de octubre de 2006 en el marco de la “Cátedra abierta para pensar la universidad colectivamente”, realizada en la Universidad del Valle del Cauca). Sobresalen las voces de Ruíz (2002) y García (2002). Asimismo, el especial espacio de la

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corresponde con los datos empíricos que sistemáticamente han descubierto el protagonismo de estos sectores subalternos dentro de las protestas colectivas (Ruíz, 2002; García, 2002 y Archila, 2005). Este silencio incomoda, ya que va en contravía de toda una tradición empírica y teórica en la cual los movimientos estudiantiles ocupan un lugar privilegiado en las tensiones hacia la transición democrática y en los procesos de empoderamiento social. Este silencio intimida, pues apropiarse de su llenado supone asumir esas preguntas desagradables que los académicos prefieren evitar. Particularmente, interrogantes de este tenor: ¿cómo entender las modalidades de lucha estudiantil? (la capucha y las ‘papas’, características del tropel y la pedrea, los paros y las asambleas generales estudiantiles, entre otros), y ¿cómo interpretar sus lenguajes de confrontación? Son cuestionamientos que reconocen la importancia de estar al tanto de las herramientas interpretativas de un lenguaje (el del tropel y la pedrea, particularmente) para su análisis e interpretación. Estos eventos están enmarcados en tramas de significado que invitan al investigador a aprender a descifrar el código establecido por la comunidad que produce, percibe e analiza estos textos3. Así resulte más complicado; antes de entrar a interpretar un lenguaje es necesario aprender sus códigos de significación (según Geertz, para no confundir un guiño con un tic). Asimismo, no es menos cierto que los lenguajes tienen varias posibles explicaciones, de acuerdo con las tramas de significado en las que se encuentran inmersos y los sistemas de interpretación a los que se exponen. En el caso de las disputas dentro de las universidades públicas es revista Cien Días, número 74, 2012. 3

Un ejemplo de desconocimiento de los lenguajes de confrontación es la mirada de Archila (2005, 482), para quien el tropel es un espacio que hace de la “violencia un fin, sin tener ninguna relación con demandas sociales” y “que hacen minorías de encapuchados en las universidades públicas sin plantear explícitamente una demanda”. Para la propuesta del hombre como un animal inserto en tramas de significado, ver Geertz (2005).

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evidente que cada actor interpreta las acciones y los discursos de manera específica (por ejemplo, los encapuchados que promueven e impulsan el tropel), pero éstas también son percibidas por otros sujetos dentro y fuera del campus (los estudiantes, los profesores, los bogotanos, los medios de comunicación, entre otros)4. Enmarcada en esta reflexión, este artículo esboza una propuesta de interpretación del proceso de protesta que tuvo lugar en la Universidad Nacional de Colombia, sede de Bogotá (en adelante, UN) durante el mes de octubre de 2009 en el marco de la discusión en torno a la aprobación del presupuesto general de la Nación en el Congreso de la República, donde se proponía la creación de un fondo exterior a las universidades que manejaría algunos recursos presupuestales de las instituciones de docencia pública (fondos administrados por Colciencias y el Icfes). Las entidades afectadas por la medida afirmaban que estos recursos debían ser entregados directamente a las universidades5. Finalmente se lograron importantes recursos 4

Entre las reacciones públicas de las protestas estudiantiles sobresale el estudio de Spaeth (1969), quien analiza las razones de los apoyos diferenciados a las revueltas estudiantiles ocurridas en 1968 en la Universidad de Columbia y argumenta que el nivel educativo y la raza están fuertemente correlacionados con las actitudes positivas hacia las protestas de los estudiantes universitarios, donde los negros y los más educados eran más favorables a las protestas que los blancos y los de menor educación.

Vale recordar que las agendas de defensa de las universidades públicas en general, y de la UN colombiana en particular, han variado ampliamente pero están atravesadas por dos ejes fundamentales íntimamente relacionados: la autonomía y la financiación. Ante la dificultad en el pago de las pensiones a los trabajadores y profesores universitarios (conocido como el “pasivo pensional”), las instituciones públicas de educación superior del orden territorial (de las cuales la Universidad Nacional de Colombia no hace parte por ser del orden nacional, al lado de otras instituciones como las universidades del Cauca, Caldas, Córdoba y Tecnológica del Chocó) conciliaron de diversa manera en torno a lo establecido en el artículo 131 de la Ley 100 de 1993, bajo la modalidad de la concurrencia, en la cual se comprometían con un porcentaje de recursos para cubrir las pensiones (Universidad Nacional de Colombia 2008, 7). La situación de la Universidad Nacional de Colombia se vio mediada entre dos posiciones al

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adicionales, si bien insuficientes, por lo cual, tanto la dirección universitaria como el estudiantado consideraron que sus acciones puntuales habían sido medianamente exitosas. Se selecciona este proceso contencioso de noviembre de 2009 porque en esos momentos críticos las identidades y los sentidos de pertenencia se reforzaron, lo cual permite proponer un ejercicio de interpretación de escenarios coyunturales. Las categorías y marcos analíticos que guían ese intento son los estudios culturalistas neogramscianos, con el fin de dar cuenta de los significados y los códigos de interpretación de ese evento6. El episodio contencioso es considerado como una excelente unidad de observación de la disputa sobre los proyectos de universidad que se entretejen en torno a la hegemonía/contrahegemonía. Es decir, sobre la dirección del mundo universitario, que implica luchas entre distintas visiones de respecto: la primera estimaba que el pasivo pensional correspondía a la Nación y la segunda argumentaba a favor de una concurrencia de la Universidad en el pago del mismo. Esta segunda opinión se expresó en el polémico artículo 38 del Plan Nacional de Desarrollo (Universidad Nacional de Colombia 2008, 11). Frente a estas dos situaciones, sectores de la comunidad estudiantil y profesoral se separaron de la posición de la administración universitaria, en cabeza del rector Moisés Wasserman, para quien la concurrencia era un camino para solucionar la situación del pasivo pensional. En ese sentido, la crisis de las universidades públicas es estructural pero en los años recientes se ha profundizado, en términos tanto de autonomía financiera como académica. En 2010 el problema de las universidades públicas aparece nuevamente en el Proyecto de Ley “por la cual se modifica el esquema de financiación de la educación superior, definido en la Ley 30 de 1992, y se dictan otras disposiciones”. Para un análisis crítico de las políticas sobre financiación de las universidades públicas, ver Moncayo (2010), y para un panorama de la situación de los centros de educación superior, consultar Vargas (2009). 6

Una de las principales aportaciones intelectuales y políticas de Gramsci consistió en contribuir al análisis y al activismo político en torno a la reinserción de las culturas subalternas (experiencia y movilizaciones populares) en los proyectos hegemónicos. En este contexto, el presente ejercicio de interpretación propone analizar las disputas entre sectores subalternos y dominantes en torno a la hegemonía dentro del campus universitario y dirigir la atención académica hacia los grupos subordinados en su calidad de actores sociales.

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este micromundo, debates sobre la acción política y las diferentes apropiaciones discursivas enmarcadas en negociaciones simbólicas permanentes, y puesta en cuestión de los códigos de interpretación dominantes7. Metodológicamente, la reflexión aquí esbozada se basa en un ejercicio de observación participante que recoge la idea –expuesta en las herramientas investigativas de las historias de vida y los testimonios personales– de que existe una relación explícita entre las reflexiones personales y las realidades sociales y culturales de un momento y un lugar particulares. El ejercicio de observación participante realizado y la reflexión que aquí se presenta reconoce que la academia colombiana debe avanzar en el debate sobre el papel de la protesta social en los escenarios democratizadores y desplegar las herramientas interpretativas que se “inclinen ligeramente a un lado para escuchar” lo que estas voces, que unas veces hablan en voz baja y otras en voz alta, quieren expresar8. Por lo tanto, este ejercicio está escrito en un código de bosque y no de árboles, ya que la reflexión tiene como objetivo principal compartir con los 7

Si bien esta aproximación recoge la propuesta de Gramsci, también sigue de cerca la noción de Touraine de “historicidad”, concepto que hace referencia al modelo cultural dominante en una sociedad y en torno al cual se desarrolla la acción colectiva que busca la redefinición de esos patrones. Siguiendo a Melucci (2002), estimamos que la acción colectiva vuelve explícitos los conflictos, y, respecto de los estudios subalternos, tomamos la idea de que las protestas (estudiantiles, en nuestro caso) son actores dignos de ocupar un lugar central en el trabajo investigativo de la protesta social (Guha, 2002).

Los estudios académicos sobre los procesos de movilización social contenciosa han tenido por lo menos dos criterios sobre los efectos de la protesta en la democracia y la consolidación institucional. Para el primero, proveniente de Tocqueville (1996), la riqueza y la densidad de la sociedad civil garantizan la democracia en el nivel institucional. Para la segunda aproximación, una sociedad civil altamente movilizada fractura los procesos institucionales y lleva a la inestabilidad permanente (Almond y Verba, 1970; Huntington, 1990, por ejemplo). Este debate también tuvo su expresión cuando se estudió la transición a la democracia en América Latina durante la década de los años ochenta.

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lectores una propuesta sobre la lógica de confrontación presente en el campus universitario de la UN con una mirada que enfatiza en las generalidades (que siempre son odiosas) y no en las expresiones particulares. Se hará, pues, un análisis de los discursos y de las luchas, y a partir de ellos se propondrán perfiles de las propuestas políticas de los actores en conflicto que se disputan la conducción del escenario universitario, orientan discursos y prácticas concretas y están vinculados a diversas gramáticas simbólicas9. Para cumplir con los objetivos propuestos, el artículo realiza una somera digresión teórica y metodológica, sobre la cual se construye la propuesta interpretativa; posteriormente narra la protesta a la luz de los lenguajes y acciones que presentan claras tensiones dentro de las diferentes visiones sobre la UN (formación de las categorías en confrontación y apropiación del espacio), y finalmente expone unas breves reflexiones.

Puntadas del código de interpretación: coordenadas teóricas y metodológicas Nuestra reflexión está inscrita dentro de los estudios cualitativos, para los cuales la cultura no es una variable residual o un subproducto de las dinámicas políticas (propias de los estudios cimentados en el modelaje estadístico de muchos N), sino que configura los ejes de sentido que construyen una red de significados a partir de la cual los actores basan sus interpretaciones. Esta red está constituida por lugares de disputa –no dada de antemano– y es la base a partir de la cual interpretamos la realidad y actuamos sobre ella. En palabras de Escobar, Álvarez y Dagnino (2001, 18), “Las controversias culturales 9

Estudios basados en la perspectiva del bosque han abordado los procesos organizativos (por ejemplo, Ruiz, 2002).

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no deben considerarse como subproducto de la lucha política sino como elementos constitutivos de los esfuerzos por parte de los movimientos sociales por dar nuevas definiciones del significado y los límites de lo político”. Siguiendo a Melucci (2002, 71), “La acción colectiva no se lleva a cabo simplemente para intercambiar bienes en el mercado político o para incrementar la participación en el sistema: también altera la lógica dominante de la producción y apropiación de recursos”. Dentro de los estudios culturalistas, nuestra propuesta de interpretación de las revueltas estudiantiles parte del paradigma de la identidad, dirigida a entender los movimientos sociales y enfatizar en los sentidos de la protesta y en el control/lucha por los sistemas simbólicos, que garantizan los procesos mediante los cuales las personas dan significado a las cosas y a sus acciones. Escobar, Álvarez y Dagnino (2001, 18 y 25) caracterizan los movimientos sociales como espacios de resignificación que, al luchar por los significados y adelantar guerras por la interpretación, ponen en marcha una política cultural. En este sentido, el patrón organizativo de los movimientos sociales ha variado profundamente, desde las formas políticas tradicionales altamente institucionalizadas y permanentes en el tiempo hasta las redes de acción coyuntural y cotidiana, que en sí mismas constituyen un objetivo. Para Melucci (2002, 74), “La nueva forma organizacional de los movimientos contemporáneos no es exactamente ‘instrumental’ hacia sus objetivos. Es un objetivo en sí misma. Como la acción está centralizada en los códigos culturales, la forma del movimiento es un mensaje, un desafío simbólico a los patrones dominantes”, y los actores “no luchan meramente por bienes materiales o para aumentar su participación en el sistema. Luchan por proyectos simbólicos y culturales, por un significado y una orientación diferentes de la acción social” (íbid., 69-70). Este lugar central de la cultura y la identidad se expresa en el reconocimiento del rol de los discursos en los momentos de

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significación de la realidad a través de prácticas de poder, ya que es mediante los discursos como se construyen, expresan y recrean las fronteras de los referentes colectivos y sus identidades (nosotros/ otros, adentro/afuera, similitud/diferencia). La aproximación se hará entonces a partir de la producción de cultura política dentro de la Ciudad Universitaria, expresada en los discursos y las acciones que proponen trasformar el mundo universitario a través del cambio y la lucha por la definición de las representaciones posibles y deseables. Las revueltas estudiantiles universitarias son concebidas como redes de lucha por la definición de nociones compartidas y códigos de interpretación que se construyen y basan en redes de significación dentro del campus universitario (y algunas veces fuera de él). Estas confrontaciones ponen en cuestión estructuras de dominación y se basan en identidades en permanente recreación y construcción (identidades de actuación que entran en la escena y crean sentidos y narrativas). El estudiantado no es distinguido como una categoría social dada de antemano, sino como un proceso identitario y de solidaridad en permanente construcción basado en experiencias y vivencias en común, enmarcadas en procesos discursivos que crean relatos propios a partir de redes de interpretación sobre situaciones y conceptos, como exclusión, desigualdad, dominación, transformación, cambio, rebelión y, sobre todo, lo posible y lo deseable. La UN será entonces considerada como un territorio de poder y confrontación sobre propuestas en torno a las funciones fundamentales de la misma (docencia, investigación y extensión), y sus actores serán vistos como los principales intérpretes de las acciones y discursos que ocurrieron en la Ciudad Universitaria10. Para el caso particular de las protestas estudiantiles dentro de la UN, identificamos la construcción de dos ejes de antagonismo, liderados por dos agentes visibles: por un 10

Una interpretación de los sistemas de significación exteriores (los medios de comunicación, los bogotanos, los vecinos, entre otros) supera los objetivos de la presente presentación.

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lado, la administración universitaria en cabeza del profesor Moisés Wasserman (rector durante dos periodos consecutivos: 2006-2012), a su vez acompañado por sectores diversos, y, por otro lado, sectores estudiantiles, profesorales y de trabajadores administrativos, dirigidos por sus respectivos representantes ante las instancias de democracia representativa dentro de la Universidad Nacional de Colombia, cuya conducción estuvo en manos de los estudiantes. En cuanto al evento de estudio seleccionado, consideramos que, si bien la cultura es una trama de significados, ésta es agenciada por actores concretos que en coyunturas específicas ponen en evidencia los códigos de interpretación en confrontación y disputa. Seguimos entonces la agenda de Escobar, Álvarez y Dagnino (2001, 24), que propone estudiar las prácticas, las acciones concretas, las intervenciones políticas y las expresiones discursivas de los actores colectivos –en nuestro caso, dentro del espacio universitario– en la coyuntura de movilización que se presentó en torno al debate de octubre de 2009 sobre el financiamiento de la universidad pública. Este escenario geográfico, histórico y político sería concebido como un lugar de disputa en torno a los procesos de significación y resignificación de sus narrativas y discursos. Veamos entonces esas luchas. Siguiendo a McAdam, Tarrow y Tilly (2003)11, todo proceso de lucha es un escenario donde se desenvuelven de manera variada la disputa contingente –o contenida en los límites establecidos– y la transgresiva, que quebranta estos límites. Asimismo, los episodios de confrontación suponen un ejercicio permanente de interacción entre los actores en disputa y en entendimiento, a partir del cual se moldean y construyen mutuamente (en el llamado proceso de formación de categorías)12. En este contexto, la confrontación categorial aparece 11

Ver Pinto (2010).

Para Dagnino (2001, 77), “la idea de que la nueva ciudadanía va más allá de una referencia central al concepto liberal, la exigencia del acceso, la inclusión

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mediada por los significados y los códigos de interpretación de los actores, ya que no existen categorías objetivas (por ejemplo, en las amenazas y oportunidades con las que se encuentran y enfrentan los actores), sino que éstas se construyen relacionalmente y dependen de la atribución colectiva que moldea la apropiación (y creación) colectiva de discursos y repertorios de confrontación. En este contexto, el episodio de la protesta estudiantil que surgió dentro de la UN en octubre de 2009 fue seleccionado para proponer una interpretación de la lucha por la construcción social de los actores, de la apropiación del territorio y de los códigos de interpretación y su atribución colectiva considerados como válidos. Todo esto enmarcado en el significado que los participantes de las protestas y sus oponentes le dan a la vida dentro del campus universitario. Se hizo un ejercicio de observación participante de las diversas actividades de protesta (tanto contingentes como transgresivas) que se desarrollaron dentro y fuera del campus (marchas, asambleas, confrontaciones violentas y eventos de diverso tipo)13. Se observaron y la pertenencia a un determinado sistema político. Lo que está en juego es, de hecho, el derecho a participar justamente en la definición de dicho sistema, el derecho a definir aquello de lo que queremos ser miembros, es decir, la invención de una nueva sociedad”. 13

Como parte del ejercicio de seguimiento, estuve presente (como participante activa y como observadora atónita) en los siguientes eventos efectuados en Bogotá en 2009: marcha a la plaza de Bolívar (14 de octubre); asamblea general de profesores para discutir los problemas de la crisis financiera de las universidades públicas y la propuesta de concurrencia (16 de octubre); retención forzada del vehículo en el cual se movilizaba el rector por parte de unos 300 estudiantes (octubre 16); asamblea en el auditorio León de Greiff, con la presencia, por lo menos, de 2.500 miembros de la comunidad universitaria (19 de octubre); marcha a la plaza de Bolívar liderada por estudiantes de la universidades Nacional y Pedagógica (20 de octubre); asamblea en el auditorio León de Greiff (21 de octubre); foro organizado por la representación estudiantil de la Facultad de Medicina sobre financiamiento de la universidad pública, con la participación de los profesores Mario Hernández y Nancy Molina y del representante estudiantil David Flórez (22 de octubre); “Abrazo a la

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las actividades de los estudiantes y sus oponentes; se discutió con personas participantes e indiferentes en diversos sitios del campus; se examinaron panfletos y otros documentos y se hizo seguimiento de los reportes emitidos por los medios de comunicación sobre la protesta14. A partir de las notas de campo de este ejercicio surgieron categorías de interpretación de este episodio de confrontación que son útiles para revelar los elementos interpretativos de los discursos y acciones mediante los cuales se promueve el cambio dentro del campus de la UN en la lucha por los significados relacionados con la atribución e interpretación de las amenazas y las oportunidades, la apropiación social del espacio existente y la validación o la aprobación de los actores y de sus actuaciones y demandas por parte de las autoridades externas (McAdam, Tarrow y Tilly, 2003, 145). Si se tiene en cuenta que las identidades anclan en relaciones sociales, se entiende que este proceso está enmarcado en audiencias particulares y en la creación y recreación de solidaridades a partir de prácticas discursivas y acciones precisas.

Formación de categorías: ¿quiénes y cómo? La formación de categorías sociales y políticas dentro de las expresiones contenciosas supone un proceso relacional de pertenencia y distinción sustentado en experiencias identitarias (discursivas/prácticas) de Universidad” (23 de octubre); varios eventos de la Semana de la Convivencia, organizada por la sede bogotana de la UN (17-20 de noviembre); reunión con el rector y los profesores convocada por el Comité de Representantes Profesorales de la sede de Bogotá (9 de diciembre). 14

Las estrategias metodológicas para aproximarse a la realidad propia son variadas. Para el caso particular, hemos tomado como referencias los estudios de Fox (2005), que abordan la “antropología en casa” a partir de una observación participante de la gramática de la “inglesinidad” (englishness), y de Hirsch (1990, 246) sobre el estudio de la coyuntura de protesta estudiantil en la Universidad de Columbia (Estados Unidos) en 1985, a favor del boicot de las compañías que tenían negocios en Sudáfrica.

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distinto tipo. Este ejercicio implica un escenario de inclusión/exclusión respecto de otros actores con capacidad de interpretación dentro del territorio cultural y está basado en la formación de las fronteras, tanto del “nosotros” como del adversario político, del “otro”. Para el caso de las protestas estudiantiles, estimamos que ni la noción de “estudiantes” ni la de “administración universitaria” son categorías sociales dadas de antemano. Ellas suponen procesos históricos de lucha en torno a la interpretación y se sustentan en experiencias comunes, en la identidad y los intereses construidos entre ellos y en la oposición a otros actores. Para el estudio realizado, la permanente y continua situación de antagonismo y acercamiento de los actores que luchan por imponer sus visiones del mundo universitario tuvo como elemento central las preguntas en torno a quiénes participan de esta definición de las categorías sociales y cómo lo hacen. Por un lado, estimamos que las luchas por la construcción de los sujetos sociales acarreó consigo una ocasión de polarización que implicó nuevos mecanismos de interpretación, asentados en consideraciones sobre el papel de los estudiantes dentro de la UN. En ese sentido, la protesta estudiantil dentro de la UN muestra claramente la lucha entre dos narrativas frente a la definición de los actores con capacidad de participar en el rumbo político universitario. La primera narrativa, personificada por la dirección universitaria central, buscó imponer una interpretación según la cual los estudiantes son –y deben ser– beneficiarios pasivos de las políticas de defensa de la universidad que provienen de otros actores institucionalizados y formalizados. Los estudiantes, por su parte, narran otra historia, en la cual se evalúa de manera permanente el papel activo que ellos tienen dentro del proceso de construcción de los valores públicos. Estas visiones contrapuestas se expresaron en dos criterios sobre la participación y la construcción del debate público. Los estudiantes pedían discutir con la administración universitaria en espacios deliberativos (como la asamblea general). En palabras de David

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Flórez, representante estudiantil en el Consejo Superior Universitario de la Universidad Nacional de Colombia15, el llamado era a que el “rector someta las decisiones trascendentales de la Universidad al concurso de toda la comunidad universitaria y no las tome de manera unilateral”16. Entretanto, Wasserman acudía al cabildeo cerrado frente a instancias políticas institucionales (como el Congreso y el Ministerio de Educación), y frente a los medios de comunicación argumentaba que la administración universitaria había estado abierta a “dar mucha información”: “La hemos dado por los medios modernos que hay. Está colgada en la página web una gran cantidad de documentos. Hemos sacado impresos”17. Se observa, pues, un debate entre las diversas maneras de construir consensos: la primera dentro de lugares de deliberación pública y cotidiana (de forma contenciosa y contenida) y la segunda al amparo de espacios institucionales que posteriormente ofrecen información técnica sobre sus decisiones. Este debate alrededor de las formas contenciosas de la protesta se expresó el 16 de octubre de 2009 durante la “retención” por cinco 15

El Consejo Superior Universitario es la máxima autoridad de dirección y gobierno de la Universidad. Está integrado en la forma establecida en el artículo 11 del Decreto Extraordinario 1210 de 1993: el Ministro de Educación Nacional o el Viceministro, quien lo preside; dos miembros designados por el Presidente de la República, uno de ellos egresado de la Universidad Nacional de Colombia; un exrector de la Universidad escogido por los exrectores; un miembro designado por el Consejo Nacional de Educación Superior (Cesu), de una terna presentada por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología; un miembro de designado por el Consejo Académico; un profesor de la Universidad, elegido por el profesorado; un estudiante, elegido por los estudiantes, y el Rector General de la Universidad, quien participa con voz pero sin voto (http://www.unal.edu.co/csu/).

Palabras pronunciadas ante la asamblea general reunida en el Auditorio León de Greiff el 19 de octubre.

Entrevista al canal de televisión distrital, Citytv, tras la “retención” durante cinco horas del vehículo en el que se movilizaba el rector el 16 de octubre de 2009 por alrededor de 300 estudiantes, quienes le exigían que se reuniera con ellos en el Auditorio León de Greiff para debatir la problemática de la Universidad Nacional.

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horas del vehículo en el que se movilizaba el rector por parte de unos trescientos estudiantes, quienes le exigían que se reuniera con ellos en el Auditorio León de Greiff para debatir la problemática de la Universidad Nacional. Fue una exigencia ante la cual el funcionario no cedió. Según lo describe la Secretaria de Gobierno de Bogotá, Clara López, la alcaldía de la ciudad (acompañada de gestores de convivencia y del subsecretario de Seguridad) colaboró con las partes en conflicto en un diálogo que terminó en un preacuerdo entre las autoridades universitarias y los estudiantes mediante el cual el rector se comprometía a participar en una asamblea general fijada para el 19 de octubre en el León de Greiff para hablar sobre el presupuesto (la reunión se efectuó pero a ella no asistió el rector ni ningún delegado suyo) (entrevista con Yamid Amat, octubre de 2009). Tras lograr este preacuerdo, el vehículo rectoral pudo salir de los predios universitarios y minutos después se dio la orden de ingreso de la fuerza pública, maniobra que se cumplió y en la cual se efectuó, dentro y fuera del campus universitario, la captura de 22 personas, tanto estudiantes como personas ajenas a la institución educativa. El gobierno nacional ofreció una recompensa de hasta 50 millones de pesos (alrededor de 25.000 dólares) a quienes entregaran información relativa a la retención, a fin de “conocer realmente cuáles eran los alcances tenebrosos que tenía esta acción”, de acuerdo con el comandante (encargado) de la Policía Nacional, general Rafael Parra (Entrevista de Noticias RCN, octubre de 2009). Finalmente las personas capturadas fueron puestas en libertad, pues no hubo pruebas para criminalizarlas. De acuerdo con el Defensor del Pueblo, Volmar Pérez, la captura de estas personas había sido un acto “arbitrario” (Entrevista de Caracol Noticias, octubre de 2009). El escabroso evento fue considerado por el rector como un “secuestro” urdido por personas ajenas a la UN. En palabras del profesor Wasserman, “querían llevarme a la fuerza al auditorio León de Greiff. Yo les manifesté repetidamente que yo consideraba esto un secuestro”. El funcionario aderezó el relato mostrando cómo el

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carro había sido golpeado y añadió que “esa no es una situación que permita un diálogo y, por supuesto, yo me negué a un diálogo forzado de esos, porque yo no tenía nada qué decir. ¿Cómo puedo yo hablar en un diálogo de esos?” (Entrevista de medios de comunicación). Ante la asamblea general efectuada en el Auditorio tres días después de los sucesos, el líder estudiantil David Flórez manifestó que con el argumento de la “infiltración” de la Universidad por actores externos a la misma se estaba criminalizando la protesta estudiantil y que “dicho hecho desafortunado [la retención del rector] no implica y no justifica la entrada de la policía, la agresión que se dio contra los estudiantes, y tampoco justifica que el gobierno nacional en este momento esté poniéndole precio a la cabeza de los estudiantes” (Entrevista de Noticias Uno, octubre 2009). La retención del rector provocó un debate entre los dos polos visibles de la confrontación (líderes estudiantiles y dirección universitaria) en torno a la reconstrucción discursiva del mencionado evento. Para la primera versión, la protesta había desembocado en una situación de orden público (secuestro del rector), cosa que implicaba un delito; para la segunda, el tumulto había desembocado en un hecho lamentable que, sin embargo, no era criminal. Las dos narrativas encontraron sus respectivas contrapartidas en instancias de los gobiernos nacional y distrital. El primero esgrimió el criterio de que el ingreso de la fuerza pública se permitió pocos segundos después de que los estudiantes habían despejado el paso al vehículo del rector, luego de un proceso de negociación en el cual la administración universitaria se había comprometido a asistir a una asamblea estudiantil. El rector justificó la intrusión policial en el campus universitario. Al justificar esa misma actuación, el presidente Álvaro Uribe argumentó: “¿Que no puede entrar [la fuerza pública] a la Universidad? Hay secuestro en la Universidad. ¿Es que la universidad es acaso extraterrestre? La universidad tiene todos los deberes que tenemos todos los colombianos. ¿Cómo no va a poder entrar la policía cuando hay un secuestro?” (Entrevista de Noticias

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RCN, octubre de 2009). El mandatario añadió textualmente: “[…] nosotros confiamos que los jueces de la República entiendan que se había consumado un delito de secuestro en el campus universitario y que eso se sancione con toda la severidad de la ley” (Entrevista de noticias CM&, octubre de 2009)18. La administración distrital, por su parte, acompañó el criterio de los sectores estudiantiles movilizados. Para la Secretaria de Gobierno, el ingreso de la fuerza pública fue superfluo, pues no había necesidad de su presencia: “[…] y le quiero decir por qué: porque una vez resuelto por diálogo un problema de índole social, el tema de la fuerza se vuelve totalmente innocuo, ya no es para salvar un derecho, sino para castigar la inconformidad expresada por los estudiantes” (Entrevista con Yamid Amad, octubre de 2009). La funcionaria manifestó que, en su opinión, no había habido un secuestro sino una contravención de policía denominada tumulto. Estas confrontaciones se basaron en dos códigos de interpretación sobre los requerimientos que exige ser un agente de cambio dentro de la Universidad. Según el nivel central de la administración universitaria, su legitimidad y legalidad se basa en características de excelencia académica y administrativa propias del mundo de la docencia y la gestión. Para los estudiantes, sus voces se validan en procesos de formación política asociados a referencias emblemáticas de defensa de la universidad pública y rutinas de la vida cotidiana que no tienen expresión en espacios legales ni contenciosos. En este escenario estudiantil la voz fuerte de los estudiantes no está 18

El presidente relata de la siguiente manera su participación en los hechos: “En la llamada mía a la Vicerrectoría yo le decía: dígale que aguante, que no se vaya a salir del vehículo blindado. Que nosotros hacemos el rodeo, creamos el círculo policial, y lo vamos a hacer con firmeza pero con prudencia, y le vamos a jugar al paso del tiempo. Y le dije: yo voy para Bogotá, yo estaba en Sincelejo, y me voy directamente al campus de la Universidad Nacional, al sitio del secuestro, a manejar este tema con la policía”.

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enmarcada necesariamente en las instituciones formales sino en las prácticas cotidianas de reinvención y lucha, donde la ciudadanía tiene un componente ordinario y habitual. Las palabras de Víctor Manuel Moncayo, exrector de la UN (1997-2003), valoran la importancia del mundo estudiantil universitario, “pues si bien este grupo es transitorio y se renueva permanentemente, curiosamente los estudiantes logran, por razones desconocidas, apropiarse del significado de la Universidad y la profundizan y la amplían con una vitalidad importante, inclusive por fuera de los cursos y seminarios [...] Es el conjunto estudiantil el que mantiene el significado de la Universidad [...] y cuya vitalidad no está ligada exclusivamente al conocimiento o al saber sino a la efervescencia política y social” (Presentación en el seminario sobre la Universidad Nacional de Colombia, el 9 de febrero de 2010). El representante estudiantil David Flórez apuntó en la misma dirección al afirmar que “los estudiantes son los verdaderos defensores de la educación pública en Colombia […] sin ánimos vanguardistas podemos decir que los estudiantes no están siendo inferiores a las circunstancias” (Palabras ante la asamblea reunida en el León de Greiff, 21 de octubre). Por su parte, la formación de categorías tuvo expresión en la interpretación de las formas de acción, apreciadas como válidas y legítimas dentro del campus universitario19. La dirección universitaria aparece realizando reuniones de alto nivel con miembros del gobierno nacional (particularmente la ministra de Educación) y el Congreso de la República. De forma paralela, emerge un movimiento estudiantil 19

Hirsch (1990, 224-225) ya había estudiado cómo los grupos de estudiantes crean compromisos a sus agendas y tácticas a través de una explicación de los mecanismos de reclutamiento y apoyo a las protestas. Este estudio enfatizaba en la manera como los grupos procesan el incremento de la conciencia a través del compromiso ideológico con las causas del grupo y con sus formas de acción extrainstitucionales, ya que es necesario que, para vincularse a sus tácticas, el resto de los estuantes reconozcan que enfrentan un problema que no es posible resolver a través de por procesos políticos rutinarios, o que las formas institucionales de influencia han sido infructuosas.

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que reclama la legitimidad (y efectividad) de las formas contenciosas de protesta. Cada agenda narrativa busca entonces imponerse, la primera deslegitimando las acciones de protesta –y en el peor de los casos criminalizándolas– a través de argumentos como el de que es “extraña” a los procesos universitarios y que, al no contar con mecanismos de selección y representatividad, no expresa la conciencia y los deseos de los educandos. Se la caracteriza como una dictadura de la minoría estudiantil movilizada y activa, que no es fuente de procesos de responsabilidad formal. La segunda, enarbolada por los estudiantes, registra y argumenta la poca efectividad de las acciones de la administración universitaria en el logro de los objetivos que se propone. En este contexto es clara la tensión entre la propuesta del rector Moisés Waserman y de algunos sectores profesorales y estudiantiles de que la mejor manera de defender a las universidades es “seguir trabajando”, enfrentada a la del estudiantado descontento, de algunos sectores del profesorado y de los trabajadores de administración, consistente en “seguir luchando”. Para el Sindicato de Trabajadores de la Universidad Nacional de Colombia, “Un paro es una medida de fuerza; si esto fuera una fábrica pararíamos las máquinas, pero tenemos que parar la academia”, en clara alusión a la legitimidad del paro. Por su parte, la consigna estudiantil mayormente proclamada durante el evento de protesta afirmaba: “¿Quién es usted?

Soy estudiante.

No le escuché.

Soy estudiante.

Una vez más.

Soy estudiante.

Soy estudiante. Yo quiero estudiar, para cambiar la sociedad ¡VAMOS A LA LUCHA!”

Estamos, pues, en presencia de una batalla para definir el significado de las modalidades sociales de protesta y de las áreas estimadas como legítimas (y legales) para ese cometido. Asimismo se muestran claramente dos concepciones de la política. La procedente de la

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administración, para la cual se trata de un espacio institucional y privilegiado para definir las transformaciones en el seno de la institución educativa. La aproximación de los estudiantes movilizados se contrapone y considera la política como el escenario decisivo para la definición de las relaciones de poder y de la lucha política de forma desconcentrada dentro de los diferentes actores universitarios. De esa manera se presentó un debate sobre la “vocería” dentro de la Universidad, apuntalada en un proceso de construcción de sujetos y ciudadanos y en la capacidad de hablar en representación de la institución educativa.

Apropiación del espacio social y político La confrontación por la atribución de los actores y de los modelos de lucha tiene lugar en escenarios políticos y territoriales de conflicto y poder. La interpretación supone la difusión de definiciones compartidas y en formación sobre el planteamiento político y el modelo de universidad, considerado como territorio de disputa. Asimismo, en los escenarios territoriales del campus universitario, y por fuera de él, se libró también una batalla en torno a la apropiación simbólica de los lugares, con la puesta en escena de repertorios puntuales. En cuanto a la “gramática” de la política, el escenario de confrontación donde se desenvolvió la UN durante tres cortas pero intensas semanas expresó claramente dos propuestas de interpretación de la política, y particularmente de las responsabilidades y las fronteras entre el mercado y el Estado, que se expresan también en el escenario de la política nacional e internacional, donde últimamente las fronteras y funciones del Estado vienen redefiniéndose para dar paso a la actividad del mercado como mecanismo de distribución de recursos. Aquí encontramos una disputa entre la matriz de ciudadanos (con

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derechos) y la de consumidores y clientes (con beneficios), y la educación hace parte de esta contienda. Para la primera aproximación, los ciudadanos son actores colectivos y políticamente activos, frente a los cuales el Estado tiene unas responsabilidades (derechos); para la segunda aproximación, los ciudadanos son agentes individuales que se integran al mercado a través del consumo. El debate se desenvuelve en torno al interrogante central: ¿la educación es un derecho legítimamente establecido de los ciudadanos, o es una mercancía a la que acceden los consumidores/estudiantes?; ¿las universidades públicas son un espacio de recreación de la política (de la deliberación política) o son empresas que ofrecen el bien de consumo capitalista denominado “educación”? El dirigente estudiantil David Flórez plantea las dificultades de construir y mantener una concepción política alternativa frente a la situación de la Universidad, al imponerse una lógica de estigmatización de procesos y discursos, particularmente en el esfuerzo narrativo de vincular la crisis de la financiación de las universidades públicas con la firma de los tratados de libre comercio y el neoliberalismo.20 En cuanto a la protesta colectiva, argumenta que “cualquier apuesta colectiva es vista con sospecha y es rechazada”, y en relación con los discursos registra que “se han estigmatizado palabras, nos han robado palabras, por ejemplo, privatización. [Entonces] no podemos explicar nuestra realidad con nuestras propias palabras y nos obligan a explicarlas con sus propias palabras”21. 20

Según lo presenta el líder estudiantil, en el tratado con Estados Unidos la educación superior aparece contemplada en el capítulo de servicios, y el Estado colombiano se compromete a dejar de subsidiar los servicios públicos con el argumento de que tal práctica interfiere en las reglas del mercado (Foro sobre financiación de la Universidad Pública, 22 de octubre).

Palabras dichas en el foro organizado por la representación estudiantil de la Facultad de Medicina sobre la financiación de la Universidad Pública (22 de octubre). Este proceso de estigmatización discursiva hace parte de un intento más amplio por eliminar las otras alternativas políticas frente a los proyectos dominantes. Eliminación que se consolida al atacar las gramáticas, las visiones simbólicas que orientan los puntos de vista alternativos, y con ello despojar a

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En este contexto, en las situaciones de confrontación presentadas en la UN, los estudiantes disputaron su deseo de ser sujetos sociales activos (agentes políticos) que construyen la ciudadanía “desde abajo”22 y cuestionaron la idea de que todos los espacios de la vida deben estar supeditados a las lógicas del mercado. La frase del exrector de la UN, Marco Palacio, según la cual “quizás estamos enseñando demasiado”, expresa claramente esta tensión entre los imperativos del mercado y los de la deliberación, y pone de manifiesto la postura a favor de que la enseñanza debe estar supeditada a las exigencias económicas del capital. Tal idea no es completamente ajena a la historia de la UN. En ese cometido sobresale la rectoría de Mario Laserna (1958-1960), quien afirmaba que la función fundamental de la academia debía ser la de proporcionar al estudiante “unos conceptos profesionales básicos que le permitieran ejercer su profesión en la sociedad”, ya que “la excelencia académica no consiste en que para aprender a hacer un edificio hay que estudiar las civilizaciones desde la edad de piedra” (Ruíz, 2002, 98-99). De acuerdo con esta aproximación, los criterios de pertinencia de la UN deben ser los de eficiencia económica y excelencia académica, escenario donde desaparecen las concepciones políticas de defensa de las universidades públicas como escenarios de formación nacional y de pensamiento crítico23. No obstante, las voces contrarias a esta línea de gestión académica no son pocas. Resaltan las del exrector Víctor Manuel Moncayo (19972003): “así nos digan que educamos por fuera del orden productivo, debemos mantenernos en el intento”24. Entonces se contrapone una los grupos en protesta de identidades y sentidos de pertenencia. 22

Según la noción de Dagnino (2001, 76-77).

Incluso, la imagen institucional de la Universidad Nacional de Colombia ha variado entre las rectorías de “150 años construyendo nación” y “ciencia y tecnología para el país”, esta última mucho más a tono con las concepciones del gobierno nacional.

Intervención hecha el 30 de agosto de 2006 por el profesor Moncayo en la Universidad del Valle, en el marco de la Cátedra Abierta, destinada a considerar la universidad de manera colectiva.

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mirada de la ciudadanía como pertenencia pasiva a una comunidad política previamente definida por un pacto social frente a una pertenencia activa en capacidad permanente de redefinir el espacio social y político. En este contexto, también las formas de defensa de la Universidad varían significativamente. La administración universitaria ha mantenido una actitud de defensa de la Universidad, contenida dentro de los códigos institucionales de interpretación: si se discute de la universidad como de un espacio de construcción ciudadana, la administración contesta que la Universidad no es un bien público (según la Constitución Política de Colombia)25; si se argumenta la necesidad de “exigir” recursos al gobierno nacional, el rector estima que eso es como “aullarle a la luna”26. La administración universitaria está atrapada en los códigos legales-institucionales que le impiden desarrollar creativamente propuestas de defensa que trasciendan la viabilidad financiera y la eficiencia docente e investigativa, que hacen referencia a conceptos desarrollados por fuera de la Universidad –desde luego, compartidos por algunos sectores que la gobiernan–. Frente a esta situación los estudiantes movilizados y algunos sectores del profesorado han ido desarrollando discursos autónomos de defensa y proyección de la universidad pública que no han tenido el más mínimo eco en la administración, por razones que van desde el desprecio de los cauces de gestión no institucionales hasta el temor de que las revueltas escapen de su curso “normal” y pongan en mayor riesgo a la universidad frente a los ataques externos (como efectivamente ha ocurrido en situaciones anteriores). De igual 25

De acuerdo con el artículo 67 de la Constitución Política de Colombia, “La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura”.

Intervención del rector Wasserman en la reunión con los profesores citada por Comité de Representantes Profesorales de la Sede Bogotá (9 de diciembre de 2009).

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manera, sectores estudiantiles desconocen las formas de actividad de la administración central y las consideran como medio ineficaz para el logro de mayores recursos para el claustro. Las características descritas evidencian la existencia de un nuevo conflicto en torno al modelo de universidad que, para el caso de la presente coyuntura, refleja la tensión sobre el modelo de país que queremos. En un lado aparece un paradigma de vida universitaria donde los consensos se construyen en las altas esferas del poder con la participación de los respectivos representantes de los estamentos universitarios (profesores y estudiantes). En contraposición, se yergue un tipo de consenso horizontal y permanente que opera mediante mecanismos de debate y diálogo y en el cual la democracia representativa de las instancias universitarias hace parte de una red mayor de esferas de participación y definición cotidianas. El primer modelo permite consultas que no son de carácter vinculante (concede voz pero niega el poder que esa acción reviste), y opera de acuerdo con el esquema de “yo participo, tú participas, él participa, nosotros participamos, vosotros participáis, ELLOS ELIGEN”, y alternativamente realiza encuestas sobre la situación de la UN que pretenden caracterizar científicamente el problema para actuar certeramente sobre él27. Según los estudiantes, el modelo de universidad promovido por la administración supone un espacio de democracia elitista y restringido, donde quienes participan son personas que, por sus calidades profesionales, tienen palabra, y 27

En noviembre de 2009 la Vicerrectoría de la sede de la UN de Bogotá adelantó una encuesta con “el propósito de diseñar estrategias e implementar acciones que permitan mejorar la convivencia en el campus de la Universidad Nacional, Sede Bogotá”. En ella se consulta la opinión “sobre los diversos hechos y sucesos que, de acuerdo a su percepción, alteran el medio ambiente universitario” y sobre el criterio de que “La participación y apoyo de la comunidad universitaria en este tipo de actividades es un elemento que dinamiza, fortalece y permite lograr desde lo colectivo, el desarrollo y cumplimiento de los objetivos misionales de nuestra institución” (Vicerrectoría de la Sede Bogotá, Comunicado No. 016, 30 de noviembre de 2009).

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donde se privilegia una visión técnica y tecnocrática de la gestión universitaria y los estudiantes no son considerados como fuentes calificadas ni con la reputación técnica o académica requerida. El segundo modelo, propuesto y recreado por los estudiantes, profundiza en sitios de palabra y de recreación de la ciudadanía a través del consenso permanente. Ahí la democracia es un terreno tanto participativo como deliberativo. La palabra tiene un escenario particular, que se exterioriza no solamente a través del orden delegatario sino asimismo como lugar permanente de expresión de ciudadanía y democracia cotidianas. Este modelo estima a la comunidad universitaria como un espacio de la política, tan legítimo y valedero como el espacio de la administración universitaria. La administración percibe este modelo universitario como la dictadura de una minoría movilizada, ya que no cuenta con representatividad política ni institucionalización formal28. En cuanto a la apropiación física y simbólica del territorio, expresada en la cotidianidad universitaria y desenvuelta sobre los espacios y los tiempos, también es posible percibir un debate entre el vínculo de los actores universitarios y la esfera vital de la universidad: ¿cómo se apropia el espacio del campus universitario? Para la administración, el vínculo que se propone considera a la UN como un escenario académico y cultural de orden formativo, en tanto que el estudiantado propone una universidad como contexto de formación y recreación política, donde quizás, más importantes que las clases y las sesiones de los programas académicos, están las actividades desarrolladas por fuera de ellas. Aquí, nuevamente, varía la concepción política de los 28

Siguiendo a Gramsci, están en juego dos concepciones de política y de democracia. La primera sería más reduccionista y según ella los espacios del poder están exclusivamente definidos en términos de instituciones formales; la segunda propone una concepción de la política como un proceso cotidiano y permanente de confrontación y debates (la llamada “política del pueblo”, por Guha, 2002).

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dos actores y aparece una lucha en torno a la apropiación del territorio y a su caracterización a partir de atributos discursivos: Plaza Che para los estudiantes y Plaza Central para la administración; Edificio de Ciencia y Tecnología o Edificio Jaime Garzón; Biblioteca Central o Biblioteca Camilo Torres. Ellos son, entre otros, los escenarios de la lucha por revestir de sentido el nombre, el contenido político y la identidad del mundo universitario.

Ideas finales Las manifestaciones de protesta suponen la puesta en escena de la capacidad de narrar la experiencia que nace en la cotidianidad a través de categorías discursivas alternativas a las hegemónicas, y ponen en marcha mecanismos novedosos de interpretación de la realidad. En ese sentido, el proceso de dominación es percibido como un evento comunicativo que construye relatos que enmascaran y velan los acontecimientos de dominación, mientras los procesos de protesta son momentos de recreación de nuevos aprendizajes comunicativos. Allí la lucha política es una disputa por imponer, dentro del mundo que habitamos –para el caso, el campus universitario–, determinadas concepciones sobre cómo son las cosas y cómo los hombres están obligados a actuar (Geertz, 2005). La lucha en la UN implica la disputa entre proyectos políticos con diferentes visiones del mundo y orientados por concepciones simbólicas diversas. Las dos posturas muestran una ruptura entre la rectoría y el mundo de los estudiantes y docentes en torno a las funciones de la universidad, sus formas de gestión, sus estrategias de defensa. Hay abierta una brecha entre dos lógicas que buscan construir el campo de la Universidad Nacional de Colombia: la lógica política de la negociación, la argumentación y el recurso de acciones de imposición contingente, y la lógica académica de la

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meritocracia y la imposición tecnocrática, construida exclusivamente en los escenarios institucionales29. Surgen entonces dos visiones de Universidad: la primera como un espacio científico y la segunda como un escenario forjador de opinión.

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Al respecto Leopoldo Múnera expuso una idea que diferencia entre la lógica política y la lógica académica, a partir de la cual presentamos este aparte (Programa de Estudios Políticos y Resolución de Conflictos, Universidad del Valle, 26 de octubre de 2006).

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Resúmenes de artículos

1. De señores de la tierra a señores de las minas Por Alonso Cardona Arango Resumen

Para atraer capital nacional e internacional hacia la explotación minera, el Estado colombiano adoptó normas y medidas de política encaminadas a servir a dichos inversionistas, libre y casi gratuitamente, la riqueza nacional en recursos naturales no renovables (diferentes de los hidrocarburos). A partir del Código de Minas, la norma que regula esa actividad económica alteró gravemente los fundamentos de la institucionalidad nacional en materia de derechos de propiedad, igualdad económica y libre competencia, e incluso en las competencias municipales, base esencial del edificio democrático. Por otro lado, otro factor determinante en la minería es la geología de nuestro país, que debe ser tenida en cuenta antes de que sus particularidades y vulnerabilidades nos sorprendan por pretender desconocerla. Este artículo examina algunas de las normas contenidas en la Ley 685 de 2001 y otras disposiciones adoptadas por los gobiernos, para sacar la conclusión de que unas y otras medidas no representan el interés nacional sino intereses privados, tanto por el tratamiento que dan a las instituciones como por la inadecuación a las características geológicas del territorio colombiano. Por eso convoca a su reforma, ya que están en la agenda nacional de 2013. Palabras clave: Código de Minas, propiedad rural, títulos mineros, explotación minera, medio ambiente, Colombia.

1. From Landlords to Mine´s Lords By Alonso Cardona Arango Abstract

The Colombian government made substantial changes to internal policies to stimulate national and foreign investment in mining, offering to investors almost freely and at low cost natural non-renewable resources

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(other than hydrocarbons). The changes in the ruling that regulates this activity, The Mining Code, deeply altered the fundamentals of national institutionalism in aspects such as rights of the propriety, economic equality, free competition and even municipal competence. On the other hand, the geology of our land has specific vulnerabilities that have to be taken into account in order to understand the implications of mining in our lands. This paper studies the norms contained in the Bill 685 of 2001 (Ley 685 de 2001) and other laws adopted by national and municipal governments, and concludes that they do not represent national interests but private ones, because of their treatment of institutions and of the geology of the land. Therefore, a calling for the reform of these laws is made since they will be in the national agenda of 2013. Key words: Mining Code, Rural Property, Mining Securities, Mining, Environment, Colombia.

2. Novo Código da Mineração: avançar ou retroceder Por Carlos Bittencourt Resumo

O extrativismo mineral cresceu fortemente na última década no Brasil. Diante disso, o governo brasileiro pretende renovar o marco regulatório da mineração no país. Apesar do sigilo em torno das propostas do governo, já se sabe que o novo código tem como principais intuitos a expansão do extrativismo mineral e o aumento da captura de renda minerária, ignorando os imensos impactos sobre as comunidades atingidas, o meio ambiente e a tendência à reprimarização econômica que tendem a se intensificar. Nesse sentido a aprovação de um novo código pode significar um retrocesso ao invés de um avanço. Este artigo tenta esboçar horizontes alternativos, desde um ponto de vista da justiça socioambiental, para um marco regulatório da mineração que signifique, de fato, um avanço na regulamentação pública do setor mineral. Palavras-Chave: Código da Mineração, mineração, renda minerária, meio ambiente, justiça socioambiental, Brasil.

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2. New Mining Code: Forward or Backward By Carlos Bittencourt Abstract

Mining extrativism have grown strongly during the last decade in Brazil. Under this situation, Brazilian government intends to rebuild the mining regulation system in the country. Despite the secrecy around the government proposals, it is known that the main motifs of the new rules are the expansion of mining extrativism and the increase of the appropriation of mining profits, ignoring the huge impacts over stricken communities, the environment and the tendency to reprimarize the economy, all of which tend to be more and more intense. In this sense, approving a new rule system can mean a backward step in stead of a step forward. The intention of this article is to draw alternative horizons, from a socio-ambientalist justice point of view, for mining regulation systems that may mean, in fact, a step forward in public regulations of the mining sector. Key words: Mining Code, Mining, Environment, Mining, Mining Taxes, Environmental Justice, Brazil.

3. Suárez en la mira: Riqueza minera, conflictos sociales y grupos armados ilegales al acecho Por John Anzola Morales Resumen

Este artículo intenta establecer la conexión entre la actividad minera y la incidencia de los grupos ilegales en Suárez, municipio colombiano con una tradición ancestral en la explotación de oro. El autor, al constatar la doble condición de esta población de ser un centro minero y un corredor importante para las actividades de los grupos ilegales, intenta construir las relaciones entre conflicto armado y minería. Constata que no existen elementos claros para establecer dicha correlación. No obstante, a la luz de la tipología construida por Charles Tilly de violencias interpersonales

Resúmenes de artículos 267

para identificar las diferentes formas que adopta la violencia colectiva, examina varios tipos de violencia colectiva presentes en el territorio y que involucran a diferentes actores. Según Anzola, es urgente que todos los actores (gobierno, entidades territoriales, empresas y comunidades), realicen esfuerzos para contener estos conflictos y propender por su resolución. De lo contrario se corre el riesgo de que los grupos armados ilegales desestabilicen aún más la zona y puedan sacar provecho económico de las rentas producidas por el oro. Palabras clave: Suárez, minería, oro, grupos armados ilegales, violencia, conflicto armado, Charles Tilly.

3. Suárez in the Spotlight: Mining Richness, Social Conflicts and Illegal Armed Groups By John Anzola Morales Abstract

This article tries to establish the connection between the mining activity and the illegal groups effect in Suarez, Colombian town with an ancient tradition regarding the exploitation of gold. The author after confirm the double condition of the population being a mining center and an important core for the illegal groups activities, tries to build the relation between the conflict and the mining. He States that there are not clear elements to establish such relation. However, taking into account Charles Tilly’s typology of interpersonal violence to identify the different ways that adopts collective violence examines several types of collective violence in the territory that involves different parties. According to Anzola, It’s urgent that all parties (gobierno, entidades territoriales, empresas y comunidades) make an effort to contain this conflicts and tend for their resolution. Otherwise, there is the risk that the illegal groups destabilize even more so the area and may take economic advantage of the gold profit. Key Words: Suárez, Mining, Gold, Illegal Armed Groups, Violence, Armed Conflict, Charles Tilly.

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4. ¿Qué pasa cuando la locomotora ya está en marcha? Transformaciones y conflictos territoriales por la minería de carbón en el Cesar Por Sergio Coronado Delgado Resumen

El artículo presenta una investigación sobre los conflictos territoriales en el centro del departamento del Cesar originados por el incremento de la minería del carbón ocurrida durante los últimos años. A partir de las teorías de la ecología política y de los derechos territoriales, el autor explica las transformaciones territoriales en el centro del Cesar, producto de la actividad minera. Describe y estudia el fuerte impacto que ha tenido esa industria en la vida de la población y en el territorio. Pone especial atención a los conflictos territoriales, los fenómenos de desplazamiento forzado, los riesgos ambientales de la minería a cielo abierto, la violación de los derechos humanos de las comunidades, especialmente los derechos laborales, y a las dinámicas de la movilización social. Concluye que las comunidades que soportan las transformaciones y conflictos territoriales producto de la extracción minera, no aprovechan ni los recursos minerales sustraídos de sus territorios ni reciben las ganancias producto de su venta. Palabras clave: Cesar, explotación de carbón, minería, conflictos territoriales, desplazamiento forzado, ecología política, medio ambiente, derechos territoriales.

4. ¿What Happens When the Locomotive Is Running? Transformations and territorial conflicts caused by coal mining in Cesar Por Sergio Coronado Delgado Abstract

The article presents an investigation about territorial conflicts in the center of Cesar, originated by the coal mining increment occurred during the past years. Based on the political ecology theories and territorial rights, the author explains the territorial transformations in the center of

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Cesar, proceeding from mining activities. He describes and studies the strong impact that this industry has had in the population lifestyle, and the territory. There is a special attention to the territorial conflicts, forced displacement conflict, environmental hazard from opencast mining, the violation of civil rights on communities, especially labor rights, and the social mobilization dynamics. The author concludes, communities putting up with the transformation and territorial conflict proceeding from mining, are not taking advantage nor of the mining resources extracted from their territories, neither from the profits proceeding from commerce. Key Words: Cesar, Coal Mining, Territorial Disputes, Forced Displacement, Political Ecology, Environment, Territorial Rights.

5. La distribución de la renta de las industrias extractivas en Colombia y América Latina Por Claudia Viale y Carlos Monge Resumen

Los autores analizan la reforma a la ley de regalías en Colombia. A partir de éste examen presentan un panorama general de cómo los países de América Latina distribuyen la renta producto de la explotación minera y petrolífera a los gobiernos subnacionales. El artículo se centra especialmente en los casos de Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, México, Perú y Venezuela. A partir de los mecanismos de distribución de las regalías en esos países de América Latina, los autores constatan que la reforma a las regalías en Colombia innovó el campo las rentas mineras y petrolíferas al utilizar instrumentos que tienen como objetivo corregir los problemas de eficiencia en el gasto, la concentración de los recursos y la falta de impacto. Llaman la atención sobre la necesidad de evaluar los resultados colombianos para que los gobiernos latinoamericanos puedan aprender de esa experiencia. Palabras clave: Ley de Regalías, América Latina, Colombia, impuestos, explatación minera, industria petrolera.

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5. The Distribution of Taxes Paid by Extractive Industries in Colombia and Latin America By Claudia Viale y Carlos Monge Abstract

The authors analyze the reform of royalties law at Colombia. They present an overview of how the Latin American countries distributed the income produced by oil industry and mining to local governments. The paper focuses in the case of Bolivia, Brazil, Colombia, Ecuador, Mexico, Peru y Venezuela. Given the distribution mechanisms of the royalties in the Latin American countries, the authors find that the royalties reform in Colombia innovated the field of mining and oil income by using instruments that aim to correct the problems of efficiency in spending, the concentration of resources and lack of impact. They draw attention to Latin American goverments in order to use colombian experience. Key Words: Royalties Law, Latin America, Colombia, Taxes, Explatación Mining, Oil Industry.

6. El Carmen de Bolívar: el sino de un pueblo a través de la mirada de una de sus hijas Por Tomás Uribe Mosquera Resumen

Este artículo combina un relato de vida con informes elaborados por los organismos oficiales encargados de reconstruir la memoria histórica de los últimos decenios del municipio de El Carmen de Bolívar. Este municipio, escenario del auge y caída de la producción tabacalera y del establecimiento de casas comerciales por parte de inmigrantes arribados en la segunda mitad del siglo XIX, fue reconstruido en los a inicios del siglo XXI, luego de un proceso de violencia en los años sesenta, y de un éxodo de sus habitantes en los noventa causado por el enfrentamiento entre actores armados. Palabras clave: El Carmen de Bolívar, historia de vida, violencia, grupos armados ilegales, memoria histórica.

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6. El Carmen De Bolívar: The Fate of a Ville through the Testimony of Its Denizen By Tomás Uribe Mosquera Abstract

This article combines a life story with reports produced by the agencies responsible for reconstructing the historical memory of the last decades of the municipality of El Carmen de Bolivar. This town, the place of the rise and fall of tobacco production and the establishment of trading houses by immigrants who arrived at the second half of the nineteenth century, was rebuilt in the early twenty-first century, after a process of violence in years sixty, and an exodus of its inhabitants in the nineties caused by the confrontation between armed players. Key Words: El Carmen De Bolívar, Life History, Violence, Illegal Armed Groups, Historical Memory.

7. Desertar de la guerra: de Alberto Lleras Camargo a Álvaro Uribe Vélez (1958-2010) Por José Armando Cárdenas Sarrias Resumen

De la mano de la legislación recreo, en primer término, las amnistías para subversivos –solo en los gobiernos que emitieron alguna norma jurídica– desde el primer gobierno del Frente Nacional (1958-1962) hasta el mandato de Andrés Pastrana (1998-2002), rastreando los elementos que fueron surgiendo y mudando, siempre subrayando, entre las desmovilizaciones colectivas, los rasgos de las desmovilizaciones individuales (en adelante, DI) con el fin de encontrar las continuidades, y sobre todo las particularidades que implementó el gobierno de Álvaro Uribe Vélez (2002-2010), para hacer de éstas un ariete clave en la búsqueda de la derrota de las guerrillas nunca antes visto en el país. Más aún, intento sustentar que, por sus condiciones, en el gobierno Uribe las DI fueron parte de una táctica de contrainsurgencia para derrotar a las guerrillas (principalmente a las Farc-EP), estratagema

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que subordinó la vida de los excombatientes al éxito militar y, en consecuencia, promovió la formación de los agujeros negros del desarme, culpables, una vez se ha caído en ellos, de frenar la salida de la guerra. Entiendo dichos agujeros como una serie de contradicciones, limitaciones o vulneraciones de derechos, presentes en el regreso a la vida civil y que redundan en el fracaso o, al menos, ponen trabas en el proceso de reintegración. Palabras clave: desmovilización, deserción, reintegración, Política de Defensa y Seguridad Democrática.

7. Defect of war: From Alberto Lleras Camargo to Alvaro Uribe Vélez (1958-2010) Por José Armando Cárdenas Sarrias Abstract

I discuss the character of individual demobilisations under the government of Álvaro Uribe Velez (2002-2010) with a special focus on the way this government perceived and strategically used desertors. In a first step, I analyse and compare amnesty regulations for guerrilleros from 1958 to 2002 highlighting continuities and key elements. In a second step, I highlight the particularities of the regulations under Uribe arguing that his government used individual demobilisations as a strategy to defeat the guerrilla, mainly Farc-EP. This strategy subordinated the life of ex-combattants to military sucess and, as a consequence, promoted the formation of agujeros negros del desarme now hampering the resolution of the conflict. I understand these agujeros negros as a serie of contradictions, limitations or vulneration of rights in the way back to civil life that eventually lead to the failure, or at least hamper, the reintegration process. Key words: Demobilisation, Desertion, Reintegration, Política de Defensa y Seguridad Democrática.

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8. Lectura subalterna de un episodio de protesta estudiantil: Los estudiantes de la Universidad Nacional de Colombia en 2009 Por María Teresa Pinto Ocampo Resumen

El articulo presenta la interpretación del proceso de protesta estudiantil desplegado en la Universidad Nacional de Colombia durante octubre de 2009 en el marco de la discusión en torno a la aprobación del Presupuesto General de la Nación en el Congreso de la República. Se propone estudiar los significados, los códigos de interpretación y la disputa sobre la dirección del mundo universitario. Estos elementos desatan las luchas sobre las distintas visiones de este escenario, los debates sobre la acción política y las diferentes apropiaciones discursivas enmarcadas en negociaciones simbólicas permanentes y la puesta en cuestión de los códigos de interpretación dominantes. Metodológicamente la reflexión aquí esbozada se basa en un ejercicio de observación-participante. Palabras clave: Universidad Nacional de Colombia, movimiento estudiantil, estudios subalternos.

8. A subaltern Reading of a Student Protest Episode: The Universidad Nacional de Colombia´s Students in 2009 Por María Teresa Pinto Ocampo Abstract

The article interprets the process of student protest deployed at the Universidad Nacional de Colombia in October 2009 in the context of the discussion of the adoption of the National General Budget in the Congress. It proposes to study the meanings, the codes of interpretation and the dispute over the direction of the university. These elements unleashed struggles over the different visions of this scenario, debates about political action and different discourses. All of these elements are framed by the symbolic negotiations and the questioning of the dominant interpretation codes. The methodology outlined here is based on a participant-observation exercise. Key Words: Universidad Nacional de Colombia, Student Movement, Subaltern Studies.

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Colaboradores Alonso Cardona Arango Economista. Socio e investigador de Corporación Conciudadana, institución de la cual fue director. Es especialista en temas relacionados con el desarrollo rural, la economía campesina y las políticas agrarias en Colombia. En la actualidad sus investigaciones se han enfocado en los impactos de la minaría en el mundo rural del país. Ha sido investigador en el Centro de Investigaciones Económicas de la Universidad de Antioquia (CIE), el Centro de Investigaciones para el Desarrollo de la Universidad Nacional de Colombia y el Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico (Cede) de la Universidad de los Andes.

Carlos Bittencourt Historiador e investigador del Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas (Ibase). Activista ambiental y fundado del Comité Brasileño de Defensa de los Territorios contra la Industria Minera, organización compuesta por decenas de ONG, académicos, movimientos sociales y comunidades afectadas por la minería.

John Anzola Morales Investigador de Foro Nacional por Colombia, con estudios de maestría en ciencias políticas de la Universidad de los Andes. Sus investigaciones han girado alrededor de la seguridad ciudadana y humana, en especial en la ciudad de Bogotá y de las relaciones entre violencia colectiva y minería en Colombia.

Sergio Coronado Delgado Abogado de la Universidad Nacional de Colombia y Especialista en Derecho Constitucional de la misma institución, con Maestría en desarrollo rural. Es investigador y coordinador del equipo Tierras

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y Derecho al Territorio del Centro de Investigación y Educación Popular/Programa por la Paz. Ha publicado artículos en la Revista Cien Días vistos por Cinep y Documentos Ocasionales de Unijus. Entre sus principales publicaciones se encuentra Tierra, Autonomía y Dignidad. Conflictos territoriales de los pueblos indígenas de la Sierra Nevada de Santa Marta (Bogotá: Cinep/Colciencias, 2010).

Claudia Viale Licenciada en Economía de la Universidad Católica del Perú (PUCP). Antes de unirse al equipo de Revenue Watch Institute (RWI) trabajó en el Centro de Negocios de la PUCP. Sus investigaciones se han centrado en el impacto de la explotación minera y petrolera en el Perú. Entre sus mas recientes trabajos figura La enfermedad chola: novedosos impactos de la minería y el gas en las áreas locales (Peru, Quehacer, 2012) en coautoría con Carlos Monge.

Carlos Monge Antropólogo de la Pontificia Universidad Católica del Perú y Ph.D. en Historia de la Universidad de Miami. Entre 2002 y 2005, fue Jefe de Vigilancia Ciudadana y Promoción de la Participación y luego Jefe de Comunicaciones de Grupo Propuesta Ciudadana (GPC). En la actualidad es Coordinador Regional de Revenue Watch Institute para América Latina y también es investigador senior del Centro del Perú para el Estudio y Promoción del Desarrollo, (Desco). Es autor de varias publicaciones sobre temas relacionados con el desarrollo rural, los movimientos sociales, la descentralización, la participación ciudadana y los conflictos generados por las industrias extractivas.

Tomás Uribe Mosquera Graduado del MIT en Matemáticas e Ingeniería de Materiales (1968), con maestrías en Harvard, en Administración de Empresas

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y Administración Pública (1985). Fue diplomático comercial en Washington y Bruselas (1991-98). Hasta hace poco tiempo fue columnista del periódico Portafolio.

José Armando Cárdenas Sarrias Sociólogo de la Universidad Nacional y autor del libro Los parias de la guerra. Análisis del proceso de desmovilización individua (Bogotá, Ediciones Aurora, 2005)

María Teresa Pinto Ocampo Politóloga y magister en Estudios Políticos. Profesora e investigadora del Instituto de Estudios Políticos y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Colombia. Actualmente es coordinadora de la Maestría en Estudios Políticos de la misma Universidad e investigadora del Grupo “Conflicto e instituciones en una perspectiva comparada”. Ha obtenido varias becas de investigación entre las que sobresalen: la beca de la Agencia Sueca de Cooperación por el Desarrollo Internacional para participar del Programa en Derechos Humanos, Paz y seguridad, realizado en Suecia y Camboya (20112012); la beca del Instituto Francés de Estudios Andinos con el proyecto “Política contenciosa y dinámicas del conflicto en el área andina” (2006) y la beca de Clacso de promoción de la investigación social 2002 para investigadores jóvenes con el proyecto: “Los movimientos cocaleros en Colombia y en Bolivia (1985-2002)” (2003).

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Instrucciones para la presentación de manuscritos para la revista Controversia La revista Controversia, de periodicidad semestral, recibe artículos de investigación reflexión y revisión relacionados con los temas sociales, económicos, culturales y políticos de Colombia y América Latina, lo mismo que sobre aspectos teóricos que iluminen estos problemas y también sistematizaciones de experiencias en educación popular, organización social y desarrollo sostenible. Su formato debe ser el de un artículo publicable y no el de un informe de investigación o capítulo de tesis. Estas contribuciones deben ser preferentemente inéditas pero, a juicio del consejo editorial y del comité asesor, podrá considerarse la publicación de una contribución en otro idioma, que sea considerada pertinente para las líneas de trabajo antes señaladas. Los artículos deben tener entre 5.000 y 10.000 palabras. Las reseñas no pueden exceder las 1.200 palabras. Las contribuciones deberán ser presentadas en formato Word o en un sistema compatible, con una copia impresa y una en medio magnético en tamaño carta y a espacio y medio. Las copias impresa y magnética deberán ser enviadas a la dirección postal de la revista, Carrera 5 No 33A-08, o a su dirección electrónica, controversia@cinep. org.co. Los artículos pueden ser elaborados y firmados por uno o más autores. Se puede usar el lenguaje técnico de cada disciplina, pero procurando que estén escritos de una forma asequible a un público no especializado. Las notas deben aparecer debidamente numeradas y deben ser lo más breves posible. Las referencias bibliográficas –libros, capítulos de libros, artículos y fuentes en general– deben ser incorporadas al texto colocando entre paréntesis el apellido del autor, coma, el año de la publicación, coma y el número de la página, así: (Pécaut, 1987, 210).

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Instrucciones para presentación de manuscritos

Las citas tomadas de la prensa y de otras fuentes periódicas deben ser incluidas en el texto de la siguiente forma: entre paréntesis el título de la fuente en cursiva, coma, día, mes y año de la publicación, coma y la página –indicando la sección cuando es pertinente–. Por ejemplo: (El Colombiano, 7 de febrero de 2005, 7A). Las referencias bibliográficas completas y de fuentes se incluirán en una BIBLIOGRAFÍA al final del texto, por orden alfabético según el apellido del autor, de la siguiente manera: • Para libros: (a) apellidos y nombres del autor, (b) año de la edición utilizada, (c) título del libro en cursiva, (d) ciudad de la publicación, (e) casa editora y (f) año de la publicación original (si la obra ha tenido varias ediciones). Cada uno de estos ítems deben ir separados entre sí por una coma. Ejemplo: Elias, Norbert, 1997, El proceso de la civilización, Bogotá, Fondo de Cultura Económica, 1939. • Para artículos: (a) apellidos y nombres del autor, (b) año de la publicación, (c) título entrecomillado del artículo, (d) nombre de la revista en cursiva, (e) volumen (si tiene), (f) número, (g) casa editora, (h) lugar de publicación, (i) fecha de la publicación sin año, (j) páginas del artículo. Cada uno de estos datos separados entre sí por una coma. Además, el título de la revista va precedido por “en”. Ejemplo: Archila, Mauricio, 1998, “Poderes y contestación”, en Controversia, número 173, Cinep, Bogotá, junio, pp. 29-86. • Para capítulos o contribuciones a un libro: se citan de forma similar a los artículos de revista, salvo en lo relacionado con el año de la publicación. Ejemplo: Roldán, Mary, 1988, “La política antioqueña”, en Melo, Jorge Orlando, editor, Historia de Antioquia, Bogotá, Editorial Presencia. Los autores también deberán enviar un resumen del artículo, en español y en inglés, de seis a diez líneas, y otro semejante sobre sus

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datos personales, que señale sus títulos académicos, los cargos más destacados que ha desempeñado, sus publicaciones recientes más importantes y su correo electrónico. Si el artículo contiene imágenes (mapas, fotos, etc), éstas deben tener una resolución de por lo menos 300 dpi y estar en formato .tif o .jpg. Los manuscritos que el consejo editorial considere apropiados para su publicación o que sugiera el comité asesor serán sometidos al arbitraje de especialistas en el tema respectivo, quienes dispondrán de un mes para enviar su concepto. Para este proceso de arbitraje, la revista apelará a pares externos e internos a la institución por cada artículo. El consejo editorial se reserva el derecho de aceptar o rechazar los artículos, según los requisitos indicados, o condicionar su aceptación a la introducción de modificaciones, cuando sean necesarias. El proceso es confidencial, pero los comentarios de los árbitros serán remitidos al autor del artículo con las sugerencias pertinentes del consejo editorial de la revista, cuando haya necesidad de algunas modificaciones. Con este fin se llevará un seguimiento de la fecha de recepción y aprobación de los artículos. Así mismo, se utilizará un formato de evaluación para que cada árbitro consigne su concepto sobre la calidad, originalidad e importancia del texto sometido a su consideración, otorgando una calificación cuantitativa y una valoración cualitativa.

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ISSN 0120-4165

Tarifa Postal Reducida Servicios Postales Nacionale S.A, N° 2013-433 4-72, vence 31 de Dic. 2013.

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Dossier “Minería, marcos normativos y conflicto”

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