126
基隆市居住弱勢者家屋改善行動 基隆市居住弱勢者家屋改善行動 Keelung City Disadvantaged Households Renovation Action
Keelung City Disadvantaged Households Renovation Action
設計單位 : 經典工程顧問有限公司 設計單位：經典工程顧問有限公司
Planning : Classic Planning Design Co., Ltd. Design : Classic Planning && Design Co., Ltd.
計畫緣起：從都市再生觀點重新思考市民生活、居住與「家」的意義
基隆市「都市再生－整建維護」範疇、目標的新定義
臺灣社會長期以來將房屋作為投資生財工具，都市更新政策著重於重建後地 基隆市推動整建維護的空間範疇，最小含括「家（家戶、單一建築基地）」， 產增值，輕視建築定期更新修繕、維護管理，對於延長建築使用年限與性能
延伸至鄰里街廓、再往外擴大至生活圈，包含至全市環境：
的重要性，更缺乏對於都市整體發展、市民生活的多元想像。
／家 [ 個人組成家戶單元、由多個家戶所居住的單一建築基地或集合住宅 ]
然而，都市更新過程存在著個別基地條件、民眾出資能力、住戶間共識整合
／鄰里街廓 [ 由數個街廓所組成，為民眾步行 10 ～ 15 分鐘可及的生活範圍 ]
等問題，往往執行困難重重；尤其基隆市因港口貨運量衰退、人口外移等情
／生活圈 [ 由數個鄰里組成更大生活地區，相當於但不限以行政區域為邊界 ]
形，都市更新市場並不熱絡，難倚賴建商合建更新，再加上基隆市可容納計
／城市環境 [ 由數個生活圈及基隆河港山丘自然環境所組成的空間環境 ]
畫人口遠大於居住人口需求，全市平均屋齡 30 年，普遍未達重建需求，短期 都市更新重建需求不高。另一方面，國內推動都市更新整建維護作業，普遍 以獎勵建物外觀拉皮、新設電梯等方式為主，變相提升建築基地房地價值。 基隆市政府期待從都市再生角度，重新審視全市整建維護議題與策略，自 109 年委託本規劃團隊執行「基隆市都市更新整建維護推動機制」，重新思 考整建維護對於民眾居住、生活，以及「家」的意義與重要性。
定期維護管理與建築物生命週期關係（轉繪自林憲德老師研究資料）
基隆市「都市再生－整建維護」空間範疇及執行理念
127
基隆市「都市再生－整建維護」全市空間特質與議題 ／山 . 港 . 城 . 丘環境特質維護
／老舊公寓建築整建維護管理
基隆由海港、河川及山 丘組成的自然水綠環境，建構出城市景觀自明性。但 市區早期興建步登公寓面臨建築結構、設備修繕或增設時，常難以符合現行 因腹地少，都市開發自市中心向外深入山丘，沿山坡地、臨海蔓延建築，加
建管法、無障礙設計、消防避難設備及建築管理自治條例等規範，導致整建 改善困難。再者，建築修繕工法、材質如未能應付基隆常見多雨天氣，亦無
／文史街區、建築風貌重塑及老屋活化
法達到維護建築、延長使用壽命效果。另一方面，住戶成員未積極協調組織，
基隆市歷經大航海時代、清領與日治時期，市內保留早期街區建築或設施遺 也影響居住環境長期管理維護。 址（如洋樓、紅磚厝、漁業設施等）等具紀念性文史空間。但都市化過程中， ／弱勢者居住生活空間改善 老屋廢棄頹脊、外觀遭店招遮蔽，或採取不合適的修繕方式，導致原貌不再。 公部門住宅與社福部門目前針對如低收入戶等弱勢群體，提供家屋改善之協 ／都市防災安全強化
助有限，都市規劃或建築專業人員未能理解弱勢者現況，社工人員則無法給
市區內普遍常見屋頂加蓋、佔用防火巷等違章建築，或是老舊建築物之耐震、 予實質修繕協助；此外，實際申請政府補助之弱勢者，對應全市該弱勢類別 防火能力不足，成為都市安全防災的隱患。
之人口數比例差異甚大，則顯示政策執行與實際現況落差待檢視。
基隆市六大空間類型分布及現況議題 ／漁村聚落區 • 沿漁港發展形成產業聚落。 • 以居住為主，但人口外移，傳統漁業沒落，面臨發展轉型。 ／臨港市中心區 • 現代化市港地區 ( 日治市街改正、築港 )，面臨第 2 次港口現代化。 • 因應港口發展，以商業、辦公為主，日常購物餐飲機能多元便利。 • 臨港周邊風貌雜亂，未具港灣門戶形象；早期市街老屋風貌漸失。 ／臨港山城聚落區 • 沿港口山坡地形成有機聚落，以居住為主，進出道路狹窄，生活機 能較不足；零星散布空屋廢墟，影響公共環境品質。 • 建物無建照或土地為國有地，住戶申請住宅、福利政策補助受限。 • 因應港口現代化，依港而生的生活型態面臨轉變。 ／田寮河兩側聚落區 • 沿田寮河兩側發展以住宅、商業及辦公為主，生活機能尚可。 • 河岸沿線建築景觀及居住使用與水岸環境關係斷裂模糊。 ／一般山城聚落區（早期／新興發展區） • 早期區沿聯外道路、河道或山緣側發展，居住密集且開放空間不足； 新興區則於市區外緣興建大型集合住宅。 • 以居住為主，商業活動分布於主要街道兩側，日常生活機能尚可。 ／河谷產業廊帶周邊地區 • 七堵、百福為住商核心，其餘地區生活機能相較不足或住工混雜。 • 基隆河沿線連結雙北產業廊帶，面臨產業轉型與土地使用調整。 • 基隆河谷沿線建築景觀及居住使用與山河環境關係薄弱。 行動聚焦：基隆市居住弱勢者家屋改善行動 本團隊經與基隆市政府都發處工作會議、邀請專家座談討論，將整建維護行 動進一步聚焦在「弱勢者居住生活改善」議題，期望透過與社會處、民間公 益團體等單位合作，實地參與個案訪視，瞭解弱勢家戶生活處境、家屋改善 需求等，進一步補足既有住宅政策在弱勢群體居住協助缺乏討論。 基隆市弱勢群體組成及人口數 依衛福部統計處 110 年資料，基隆市低收入戶為 5,164 人（占全市總人口數 1.42%）、中低收入戶為 3,929 人；列冊需關懷獨居老人為 1,497 人（其中 80 歲以上者有 432 人）、身心障礙者為 21,497 人占全市總人口數 5.9%）等。
實務案例
上早期發展建物老舊，城市生活顯得擁擠狹隘。
LANDSCAPE PROJECTS
計畫名稱：基隆市居住弱勢者家屋改善行動（基隆市都市更新整建維護推動機制） 計畫名稱：基隆市居住弱勢者家屋改善行動 合作夥伴：基隆市政府社會處（社工科、老福科等）、基隆市家庭福利服務中心、 業 主：基隆市政府都市發展處（住宅及都更科） （基隆市都市更新整建維護推動機制） 基隆市中山區中山里長、基隆市天行者慈善協會、基隆市家扶基金會、 地 點：基隆市 業 主：基隆市政府都市發展處（住宅及都更科） 鄭人豪老師、蔡嘉豪建築師事務所、 林營宏建築師事務所、 計畫團隊：經典工程顧問有限公司 地 點：基隆市 典陽工程行、大亞電纜美麗家園基金會 團隊成員：劉柏宏、蘇映塵、盛暐庭 計畫團隊：經典工程顧問有限公司 合作夥伴：基隆市政府社會處（社工科、老福科等）、基隆市家庭福利服務中心、基隆市中山區中山里長、基隆市天行者慈善協會、 團隊成員：劉柏宏、蘇映塵、盛暐庭 基隆市家扶基金會、鄭人豪老師、蔡嘉豪建築師事務所、 林營宏建築師事務所、典陽工程行、大亞電纜美麗家園基金會 計畫時間：2020.07~ 迄今 計畫時間：2020.07~ 迄今
128
基隆市內協助居住弱勢者改善家屋之公私部門資源
現況議題 2：住宅修繕補助計畫推動現實 基隆市政府目前針對低收入戶及中低收入老人（年滿 65 歲以上）提供「低收 入戶住宅修繕費用補助」及「中低收入老人住宅設施設備補助」；依補助標 準設有補助上限（前者每坪最多補助 3,000 元，補助金額依居住人數及坪數 不等；後者每戶最高 10 萬元。) 但政策美意在實際執行情況是：市府年度預算有限。低收入戶住宅修繕補助 全年度預算僅 6 萬，中低收老人住宅設施設備補助則是 9 萬。又前者 102109 年僅 10 案申請，９案核定補助，後者於 106-109 年僅 5 案核定補助；每 年平均約 1-2 人申請並取得補助 。 然而，公部門在編列計畫執行預算時，卻直觀地從歷年申請人數少等同民眾 團隊與都發處、社會處、建築師、地方里長等人前往個案家現勘前討論會議
需求少，逐年調低預算經費，又受理申請單位的承辦人員在因擔心僧多粥少 下，政策宣傳時也相較消極被動。
現況議題 1：公私部門術業有專攻，修繕弱勢家屋技術待整合銜接
但是，沒有民眾去申請＝沒有修繕需求嗎？從 109 年低收入戶申請住宅修繕
基隆市內協助居住弱勢者之公私部門，有基隆市政府都發處（專責是都市設 補助僅 1 案，對應本市 109 年低收入戶為 5,077 人，顯示政策有檢視必要性。 計規劃、研訂住宅政策、建築管理等）、社會處（包含老福科、社工科等， 進一步我們可以問的是：全市有多少對象符合該補助條件？為什麼僅極少數 協助婦女、老人、青少年、身心障礙者等福利及扶助服務，擅長弱勢族群長 人主動申請並取得補助？ （甚至還有無人申請窘境）申請者居住生活現況？ 期輔導、陪伴關懷），民間團體則有天行者慈善協會等（協助急難救助房屋 以及政策宣導情形？等，許多可以再詳細確認、釐清的政策執行與現狀。 修繕、心理協談、民生物資等），各單位責任分工雖不同，卻同樣都關注弱 現況議題 3：剛性法規缺乏彈性，無法回應弱勢邊緣戶個別生活處境 勢者居住及生活改善。其中，社會處與天行者慈善協會之間，已多次合作針 剛性、標準化的補助條件和內容無法對應弱勢者實際個人處境。例如依「低 對急難陷困或弱勢家戶有住宅修繕需求對象給予協助。
收入戶住宅修繕費用補助辦法」，申請對象須符合「列冊低收入戶」，及其
然而，當我們綜整檢視居住弱勢者相關政策資源鏈結，會看到住宅政策部門 他資格像是戶口內僅持有 1 戶建造完成逾 10 年待修繕住宅（如住宅非申請人 因無法掌握弱勢戶現實生活狀況，往往只能於後端被動處理民眾申請行政作 所有，需由所有權人同意），且未接受政府其他住宅貸款利息、修繕或興建 業；位於前線最了解弱勢者的社工人員，對於個案住宅修繕需求時，卻不知
住宅費用補貼等，在社福身分及房產資格規定。一方面繁雜行政不利年長、
從何幫起，無法現場辦別建物結構危險性、用電安全情形，或因為對住宅政
不識字者自行填寫申請； 對於弱勢邊緣戶而言（俗稱黑戶），由於低收或中
策較不熟悉，無法提供更多元建議；天行者慈善協會作為民間團體，在建築
低收入資格，以家庭為單位衡量，不管事實上家戶內是否共同生活、資源共
修繕合法性、個案社福身分等資訊較為不足，有面臨觸法或投入資源重複或 享，即使獨居無行為能力等急待幫助困境，卻仍被排除，公部門社福單位在 無法合法正當提供民眾協助下，只能轉介透過其他民間慈善團體等管道。 浪費問題。
129
基隆市居住弱勢者家屋改善行動
LANDSCAPE PROJECTS
基隆市弱勢居住者家屋改善流程
包含住宅法規定之經濟或社會弱勢者，或經地方里長、社會處社工人員評估 有協助家屋改善之急迫必要情形。： 改善什麼？ 依據聯合國人居委員會對居住權定義，居家生活基本條件在於提供適足的安 全、照明通風及基本衛浴等環境，為本次家屋改善行動重要指標：「協助弱 勢居住者改善居家安全之基本生活條件及環境品質」，修繕內容以建築屋齡 30 年以上，其室內面臨老舊電線更換、無障礙環境友善不足，並考量基隆市 多雨氣候，室內普遍遭遇漏水、壁癌處理等問題為優先： • 電線檢修抽換、更換開關、插座等。 • 無障礙設施設備改善，包含裝設室內或廁所扶手、地面整平、坡道高差改 善等）。 • 室內漏水及壁癌改善之局部處理。 家屋改善內容及費用投入評估條件 • 改善成果與住宅、社區發展等公共政策具有實質效益（如家扶基金會愛心 屋或愛心房東 )。 • 個案居住環境改善現況急迫程度（有急難救助需求，或居住環境有明顯霉 味、室內漏水嚴重、衛生或照明不佳，影響身心理健康）。 • 個案是否具處理自身生活環境態度、意願積極情形。 • 個案之家庭及社會支持等其他資源情形。
實務案例
改善誰的家屋？
130
個案背景及居住生活情形 本團隊委請基隆市政府社會處社工科、里長等單位，針對弱勢者家屋改善需求，陸續盤點共 10 戶協助對象。在社會 處協助下，確認各案社福資格：有 6 案為脆弱家庭或經濟弱勢家戶，1 案為中低收入戶，1 案為低收入戶，1 案為家 戶成員皆有不同補助身分（中低收老人／身心障礙幼兒）。由都發處協助確認房地產權、建物身分：有 4 戶為自有， ３案為親屬持有，３案為租屋；5 案有建照資料；其中有 2 案為國有財產署土地。經團隊初步現勘瞭解，各案家屋 建築型態：有 3 案為百年土角厝或磚瓦造建築、２戶為１層樓磚造平房、５戶為 3-5 層樓鋼筋混凝土造步登公寓。
居住弱勢者特點與生活處境 弱勢個案由於家庭成長、經濟條件、生理機能、社會或家庭支持薄弱等因素， 伴隨影響居住環境選擇權利及生活空間使用習慣；棲居在自家、租賃處或借 住親友處，面對屋齡老舊、建築結構安全有虞、交通及生活機能不足、屬非 合法建築，或是室內衛生、通風、照明環境不佳等情形，個人或家庭處在社 會經濟生活困難且居住品質惡劣的雙重弱勢處境。 此外，居住弱勢者缺乏房地所有權的自主性（如租屋者、借住親屬宅、租用 國有財產署土地等），或住屋非屬合法建築物，又或提出建物登記謄本困難 等原因，不易申請政府既有相關住宅修繕補助。 居住弱勢者常見住屋環境問題 ／室內天花板漏水、壁癌嚴重 個案在經濟生活不穩定、親友關係薄弱或暫居租處等情形下，往往無法額外 投入房屋整理維護費用，尤其基隆氣候潮濕多雨，易加速屋頂及側牆防水層 損壞，雨水滲漏進入樓板，造成室內天花板漏水、滋生黴菌、水泥漆剝落粉 塵，甚至是鋼筋生鏽膨脹裸露，危及個案居住安全及身心理健康。 ／電線、插座及開關老舊雜亂，有安全疑慮 個案家屋屋齡普遍在 30 年以上，家中電線早已超過使用年限，有電線插座開 關老舊、接觸不良或電線破皮情形，易發生觸電危險及電線短路等事故；再 者，早期線路設計不敷現今冷氣、電鍋等用電負荷，多外接延長線、增加電 源插座，有電線超載、短路起火等火災隱憂，又家中雜物堆積加劇災害 。 ／室內無障礙設施改善 高齡長者個案因生理機能退化、行動能力降低，或肢體功能障礙者，活動能 力受限、步行困難，影響其上下樓、外出日常生活及社交意願，漸形孤立。 ／其他 個案因情緒因素，有雜物堆積習慣，造成居家環境雜亂、衛生疑慮。
電線老舊雜亂
插座老舊、有漏電危險
室內天花板壁癌嚴重，霉味及粉塵明顯，影響居住身心健康
室內昏暗無照明設備
家中雜物囤積嚴重
131
參與「基隆市居住弱勢者家屋改善行動」成果及反思 ／回應弱勢者居住問題：讓住宅與社福系統連結的居住福利政策 住改善議題，透過家屋改善行動過程，將住宅及社福部門資源整合、跨領域溝通合 作，有助於釐清既有住宅政策對於支持弱勢群體闕漏，更建立起跨公私部門長期合 作網絡關係及執行經驗。透過實地探訪個案過程，我們得以深入瞭解弱勢者家庭 組成、實際生活情形及家屋改善需求等，建立起弱勢者居住現況問題的基礎資料，
社工人員陪同訪視，協助瞭解個案生活現況
民間團體、建築師及水電人員現勘個案家屋
看見個案住屋室內普遍存在漏水壁癌、電線老舊，影響居住安全舒適，更對身心健 康危害嚴重；認知到既有住宅及社福政策對弱勢者定義下，已經排擠社會安全網外
LANDSCAPE PROJECTS
住宅、社會福利政策部門與民間團體的專業及職責雖不同，卻同樣關注弱勢群體居
的邊緣戶等問題，必須讓住宅與社福系統整合，完善既有居住福利政策。 實務案例
／理想與現場的現實差距：公私部門人力與經費投入 各別個案在施工前，團隊考量公部門經費分配公益性下，針對電線檢修、室內漏 水、無障礙設施改善等項目，初步評估各案標準為 3 或 5 萬，少數才有 10 萬不等 的修繕補助評估（此費用已較市府相關弱勢者住宅修繕補助更高）。 然而，當團隊深入現場與住戶、民間團體及水電工班共同討論時，卻發現如果想要 更全面地協助住戶修繕家屋，延長建築使用年限，或因應現場存在更關鍵、急迫性 施工需求，選擇較為妥適的施工項目時，則往往現實所需投入人力、經費還超出 我們原計畫預期許多；換言之，實際人力經費支出，不僅與既有公部門提供住宅、 社福政策補助費用顯著落差，對於居住現況改善程度有限，更無法仰賴民間公益團 體單方面、長期無止盡地投入。
團隊與基隆市府都發處、社會處、天行者協會及在地建築師等，交流討論個案家屋修繕內容
／從無可奈何到安身棲居：觸發改變整理家屋環境的信心 個案由於經濟或社會弱勢，暫時借住親屬宅或租賃處，又即使住在自家房屋，卻因 為對改善自身居住條件的無能為力，流露出對改變生活的莫可奈何，一位獨居長者 說道：「住在這樣的房子裡，我還能怎麼辦呢？」，團隊與合作夥伴介入修繕家屋， 看似只是一場普通的住宅修繕過程，但對居住弱勢者來說，卻有機會透過這次外部 協助，對於棲居安身的「家」，從擔心害怕到期待改變，產生安居的信心。在施工 過程中，我們曾遇到個案說：「大家來我家施工，那我也一起來整理。」，或利用 團隊提供的儲物箱，開始收拾家中堆積很久的雜物等，讓居住空間變得更舒服。
團隊與社工人員、在地建築師、天行者協會於個案家中，共同討論確認家屋改善急迫需求
施工前－開關老舊、插座設置不當，有安全之虞
施工前－配電盤老舊，電線多處破皮
住戶妥善利用團隊免費提供之儲物箱，清理家中雜物
施工後－廢除不必要插座開關，適度調整位置
施工後－更換配電盤、電線
家屋施工過程中，住戶自行動手整理家中雜亂、廢棄電線