analiza
ODNAWIALNE ŹRÓDŁA ENERGII • perspektywy • bariery inwestycji • rekomendacje
Obecne prawo spowalnia rozwój OZE Żyjemy w okresie przejściowym, w którym dominuje jeszcze energetyka XX stulecia, scentralizowana i bazująca na węglu. Obserwujemy jednak, jak rodzi się energetyka XXI w., zdecentralizowana, oparta na odnawialnych źródłach energii i inteligentnych sieciach. To trudny czas, ponieważ obecnie konieczne jest podejmowanie decyzji strategicznych, których skutki będą określać sposób rozwoju rynku energii na całe dziesięciolecia. Przyjmowane przez rząd regulacje prawne mogą przyspieszyć lub spowolnić rozwój sektora OZE. W Polsce rozwija się on zdecydowanie zbyt wolno właśnie ze względu na rozwiązania prawne. Nie sprawdził się np. system tzw. zielonych certyfikatów, na których zarobiły przede wszystkim wielkie elektrownie, spalając węgiel z biomasą. W efekcie zagraniczne firmy wolą inwestować w tych krajach, gdzie przepisy bardziej sprzyjają rozwojowi energii odnawialnej. Jednak przyszłość ostatecznie należy do odnawialnych źródeł energii, a niekorzystne rozwiązania prawne mogą ograniczyć ich rozwój tylko w krótkim okresie. prof. Maciej Nowicki [minister środowiska w latach 2007–2010, były prezes fundacji EkoFundusz]
2_3
analiza
Rozwój OZE w Polsce – szanse i zagrożenia Zwiększenie udziału odnawialnych źródeł energii (OZE) w miksie energetycznym Polski jest istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego i celów klimatycznych. Dlatego istnieje potrzeba stworzenia długofalowej strategii rozwoju z perspektywą do 2050 r. T E K S T > Paweł Rabiej, Maciej Krzysztoszek
Bezpieczeństwo to jedno z najważniejszych kryteriów w planowaniu rozwoju energetycznego państwa. W tym aspekcie kluczowa jest dywersyfikacja źródeł pozyskiwania energii. Kurczenie się zasobów paliw kopalnych przy jednocześnie taniejącej technologii pozyskiwania energii ze źródeł odnawialnych sprawia, że co jakiś czas trzeba na nowo definiować politykę energetyczną, by wybierać najlepsze, najbardziej optymalne kosztowo rozwiązania. Z wyliczeń Komisji Europejskiej wynika, że w perspektywie najbliższej dekady koszt uzyskania energii z wiatru i słońca będzie konkurencyjny wobec energii konwencjonalnej. Ponieważ inwestycje te mają charakter długoterminowy, należy rozpocząć je już dziś. Duża w tym rola państwa, które powinno tworzyć lepsze warunki do rozwoju odnawialnych źródeł energii.
:: D laczego warto wspierać OZE?
Zwiększenie udziału odnawialnych źródeł energii w miksie energetycznym może przynieść korzyści zarówno gospodarce, jak i społeczeństwu. Do najważniejszych można zaliczyć:
1
Uniezależnienie systemu od zewnętrznych dostaw energii i od paliw kopalnych, których import stale rośnie, co generuje dodatkowe koszty. Wykres nr 1 obrazuje, jak na przestrzeni ostatnich
10 lat wzrósł udział paliw z importu w zużyciu krajowym. Ograniczenie i dywersyfikacja zewnętrznych źródeł energii są także istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego Polski.
2 Zdrowie obywateli i środowisko. OZE może równoważyć w miksie energetycznym udział energii konwencjonalnej, w której każda tona spalonego węgla powoduje emisję szkodliwych gazów i pyłów, takich jak węglowodory, tlenki siarki, tlenki azotu, tlenki węgla, popiół, sadza czy koksik. Ministerstwa Środowiska i Gospodarki podkreślają, że Polska odpowiada za 35,5 proc. całkowitej emisji kadmu oraz 27 proc. emisji ołowiu w krajach UE271. Dlatego redukcja emisji szkodliwych substancji jest jednym z ważniejszych mierników wdrażania polityki energetycznej w Polsce. Najistotniejszy jest w tym kontekście oczywiście CO2. Jeśli państwa rozwijające się nie będą miały dostępu do tanich alternatywnych źródeł energii, będą zmuszone korzystać z dotychczas stosowanych wyczerpujących się i zanieczyszczających środowisko krajowych zasobów kopalnych. Polska emituje rocznie ok. 350 mln ton CO2, co stanowi w skali świata 1 proc. (wykres nr 2). 3 Więcej miejsc pracy. Obecnie sektor OZE
zatrudnia ok. 6 tys. osób. Z prognoz Ministerstwa Gospodarki wynika, że dzięki inwestycjom w energetykę odnawialną może powstać nawet do 80 tys.
po l it y k a ene r g et y c zn a _
nowych miejsc pracy do 2020 r. Warto zaznaczyć, że zatrudnienie w sektorze OZE nie wzrośnie kosztem ubywania miejsc pracy w branży węglowej z powodu przewidywanego wzrostu zapotrzebowania na energię. Najwięcej nowych miejsc pracy przyniesie rozwój energetyki wiatrowej i słonecznej. Prof. Maciej Nowicki, minister środowiska w latach 2007–2010, szacuje, że jeśli Polska wykorzysta potencjał rynku energii słonecznej, do 2020 r. może powstać od 25 tys. do 40 tys. nowych miejsc pracy2.
4 Większe wpływy w budżetach lokalnych. Według prognoz średni wpływ do budżetu z podatków uzyskanych w ramach rozwoju OZE w latach 2013–2022 będzie wynosił ok. 1,8 mld zł rocznie (wykres nr 4). Projekty OZE mają największy wpływ na budżety gmin, w których są lokalizowane. Wpływy z tytułu podatku od nieruchomości wnoszone przez operatorów farm wiatrowych (FW) stanowią nieraz znaczny udział budżetów gminnych. Według badań przeprowadzonych przez Ernst & Young statystyczna FW (10 turbin) przynosi gminie rocznie ok. 653 tys. zł dochodu3.
:: R ozwój energetyki
odnawialnej – strategiczny cel Polski i UE
Rządowe dokumenty strategiczne, m.in. Polityka energetyczna Polski do 2030 r., określają kierunek rozwoju branży OZE w naszym kraju. Na ich podstawie został opracowany Krajowy Plan Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych (KPD), według którego w 2020 r. 10,3 tys. MW OZE wyprodukuje 32,4 tys. GWh energii. Dyrektywa 2009/28/WE Unii Europejskiej ws. promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych wymaga od Polski co najmniej 15-procentowego udziału energii ze źródeł odnawialnych w zużyciu energii finalnej brutto w roku 2020. Krajowy Plan Działania przewiduje, że udział ten wyniesie 19,13 proc. (wykres nr 3). Długofalowy cel inwestowania w OZE to ochrona środowiska i bezpieczeństwo energetyczne. Kluczowym dokumentem unijnym dotyczącym gospodarki niskoemisyjnej (a więc wykorzystującej w znacznym stopniu OZE) jest A Roadmap for moving to a competitive low-carbon economy in 2050 (RM 2050), zakładający, że do 2050 r. emisja gazów cieplarnianych z sektora
energetycznego zmniejszy się do 82 proc. w porównaniu z ich poziomem z 1990 r. Przyjęcie „mapy drogowej” zostało trzykrotnie zawetowane przez Polskę. Rząd obawia się ucieczki emisji, utraty konkurencyjności oraz kosztów wprowadzenia tak ambitnego planu dla gospodarki i społeczeństwa. Co prawda w 2011 r. rząd przyjął założenia Narodowego Programu Rozwoju Gospodarki Niskoemisyjnej (NPRGN), ale nadal nie ma jego wymiernych efektów w postaci kierunkowych dokumentów i konkretnych celów. Rozwój energetyki odnawialnej w Polsce odbywał się do tej pory w znacznej mierze dzięki wsparciu finansowemu płynącemu z bezpośrednich i pośrednich źródeł publicznych, takich jak system wsparcia OZE (realizowany na podstawie ustawy) czy fundusze unijne (np. POIiŚ) i krajowe (np. NFOŚiGW). Środki te będą kluczowe dla osiągnięcia przez Polskę 15-procentowego udziału OZE w miksie energetycznym do 2020 r. Aby dojść do tego poziomu, nakłady inwestycyjne powinny sięgnąć 26,7 mld euro do roku 2020, z tego 4,9 mld euro na lądową energetykę wiatrową i 1,4 mld euro na morską, a więc 23 proc. całości nakładów4.
:: b ariery rozwoju OZE – co przeszkadza?
Rozwój sektora OZE w Polsce w dużym stopniu będzie zależał od tego, na ile uda się ograniczyć istniejące bariery. Problemem jest niestabilność istniejącego prawa – częste zmiany przepisów w trakcie funkcjonowania systemu, a także brak spójnej wizji polskiej energetyki i docelowego miksu paliwowego w perspektywie 2030 r. W efekcie:
9 9 9
9
brakuje adekwatnego wsparcia dla małych
i mikroinstalacji, czyli prosumenckiej energetyki OZE; nie ma wsparcia dla poszczególnych technologii OZE; spada cena rynkowa zielonych certyfikatów, co jest spowodowane nadmiernym wsparciem spalania biomasy oraz zamortyzowanych elektrowni wodnych, a także (co prowadzi do nadpodaży certyfikatów) zbyt niskim udziałem energii pochodzącej z odnawialnych źródeł w końcowej sprzedaży energii elektrycznej; istnieją problemy z możliwością przyłączania OZE do sieci elektroenergetycznej.
4_5
analiza
Udział paliw z importu w zużyciu krajowym
Udział emisji CO2 wybranych państw i UE w 2011 r.
W ciągu 10 lat zużycie węgla kamiennego z importu wzrosło siedmiokrotnie, a węgla koksującego – ponad 12-krotnie. To generuje dodatkowe koszty dla budżetu.
Najwięcej dwutlenku węgla wyemitowały Chiny – ok. 9,7 mld ton – i Stany Zjednoczone – ok. 5,42 mld ton. Łącznie na świecie w 2011 r. wyemitowano 33,9 mld ton CO2.
100% 60% 40% 20% 0%
80
%
80%
0
0
węgiel brunatny
1
2
73
29
30% 2000 r.
25%
2011 r.
20%
25
14
węgiel kamienny
95 98
16
15%
2 węgiel koksujący
ropa naftowa
gaz
11
10% 0%
2
Źródło: Główny Urząd Statystyczny, Agencja Rozwoju Energii
Chiny
UE
USA
Indie
1 Polska
Źródło: Raport „Trends in global CO2 emissions ”, PBL, European Commission, 2012 r.
Prognoza zainstalowanej mocy z OZE do 2020 r.
Prognoza wpływu OZE na budżet państwa (mld zł)
Krajowy Plan Działania zakłada, że udział energii odnawialnej w zużyciu energii finalnej brutto w 2020 r. wyniesie 19,13 proc. – dwukrotnie więcej niż obecnie.
W najbliższych 10 latach do budżetu może wpływać rocznie nawet 1,8 mld zł z tytułu podatków generowanych przez sektor odnawialnych źródeł energii.
20% 15% 10% 5% 0
3
7,5
10,2 8,9
12,2 11,1
13,9 13
15,6 14,7
19,1 16,8
20
18,31
18
%
15,77
16
13,47
14
11,38
12 2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
9,52
10 8
3
6
Źródło: Ministerstwo Gospodarki „Krajowy Plan Działania w zakresie energii ze źródeł odnawialnych”, Warszawa 2010 r.
6,08
6
4,35
4 2 0
30tys.
Tyle nowych miejsc pracy może przynieść w latach 2012–2020 rozwój energetyki wiatrowej w Polsce. W całym sektorze OZE może w tym czasie powstać nawet 80 tys. miejsc pracy. Źródło: Ocena skutków regulacji, projekt ustawy o OZE
7,49
1,35
2,46
2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
wartość skumulowana (mln zł)
4
Źródło: Ministerstwo Gospodarki, Oceny skutku regulacji projektu ustawy „Ustawa o odnawialnych źródłach energii”, Warszawa 2012 r.
po l it y k a ene r g et y c zn a _
Chęć rozwiązania niektórych z powyższych problemów oraz zamiar implementacji postanowień dyrektywy unijnej o OZE (2009/29/WE) były głównymi powodami przedłożenia przez Ministerstwo Gospodarki projektu ustawy o OZE. Zawiera on wiele rozwiązań sprzyjających rozwojowi rynku OZE, ale również zapisy, które budzą kontrowersje. Do pozytywnych aspektów projektowanych regulacji można zaliczyć m.in. zróżnicowanie wsparcia dla poszczególnych typów OZE. Wyrównywanie szans różnych technologii przyczyni się do ich rozwoju, innowacyjności, obniżenia cen i dywersyfikacji produkcji energii. Wartością dodaną jest także planowane wsparcie małych i mikroinstalacji przez wdrożenie systemu Feed in Tariff (FIT) i uproszczenie procedur administracyjnych. Rozpowszechnienie używania energetyki prosumenckiej może wydatnie pomóc w promowaniu czystych technologii i wpłynie pozytywnie na efektywność energetyczną. Są jednak także zmiany, które mogą spowolnić rozwoj sektora odnawialnych źródeł energii. Należą do nich:
9
9
9
9
brak waloryzacji opłaty zastępczej, którą producent energii ponosi w przypadku braku zielonych certyfikatów. Obecnie URE waloryzuje opłatę każdego roku. Jej brak może spowodować, że opłata straci na znaczeniu i nie będzie stymulować rozwoju energii odnawialnej; wprowadzenie maksymalnej ceny sprzedaży energii elektrycznej z OZE na poziomie 105 proc. ustawowej ceny zwiększonej o inflację (ale nie większej niż średnia cena na rynku konkurencyjnym z roku poprzedniego) ograniczy swobodę funkcjonowania podmiotów na rynku energii, co może je narazić na spadek przychodów w okresach gorszej koniunktury; wprowadzenie ograniczonego okresu wsparcia do lat 15 pomimo dłuższej żywotności szczególnie większych instalacji. W efekcie zmniejszy to przychody inwestorów w wieloletniej perspektywie; brak okresu przejściowego dla rozpoczętych projektów oraz działających instalacji, których założenia ekonomiczne były oparte na dotychczasowych przepisach. W konsekwencji projekty inwestycyjne, zwłaszcza w odniesieniu do farm wiatrowych, staną się mniej opłacalne;
9
system zapobiegania drastycznemu spadkowi cen za opłatę zastępczą jest nieobowiązkowy i retroaktywny, co zwiększa ryzyko inwestycyjne.
Sama ustawa o OZE nie reguluje kwestii ograniczonego dostępu do sieci elektroenergetycznej. Ok. 14,5 GW5 mocy przyłączeniowej jest zajętych przez firmy mające warunki przyłączeniowe wydane przez operatorów sieci dystrybucyjnych lub sieci przesyłowej. Większość posiadaczy tych warunków nie zrealizuje swoich projektów ze względu na brak finansowania oraz spekulacyjną naturę swojego przedsięwzięcia. PSE-Operator zapowiada, że do 2020 r. do sieci będzie można przyłączyć tylko dodatkowych 8,6 GW mocy z energetyki wiatrowej i 300 MW dla pozostałych źródeł OZE. To znaczy, że rzetelne firmy inwestycyjne wchodzące na rynek bez warunków przyłączeniowych nie będą miały szans na przyłączenie projektowanych mocy, chyba że „wykupią” spekulantów lub wejdą w spółkę w niedofinansowane przedsięwzięcia. W efekcie można się spodziewać, że liczna grupa inwestorów wycofa się z Polski, a najbardziej efektywne technologie, w tym wykorzystujące energię wiatru na lądzie, zostaną zastąpione droższymi. To z kolei spowoduje, że budowa kilku tysięcy megawatów mocy w elektrowniach wiatrowych zostanie zaniechana. Paweł Rabiej: partner zarządzający ośrodka analitycznego THINKTANK, odpowiedzialny m.in. za obszar skutecznych polityk publicznych. e-mail: biuro@mttp.pl Maciej Krzysztoszek: kierownik projektów w THINKTANK. e-mail: biuro@mttp.pl Analiza powstała przy współpracy z firmą Cleantech Poland
1. I Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Środowiska. Projekt z 28 czerwca 2012 r. – Strategia Bezpieczeństwo Energetyczne i Środowisko. Perspektywa do 2020 r., Warszawa. 2. I Maciej Nowicki, Nadchodzi era słońca, PWN SA, Warszawa 2012. 3. I Ernst & Young, Wpływ energetyki wiatrowej na wzrost gospodarczy w Polsce, raport przygotowany we współpracy z Polskim Stowarzyszeniem Energetyki Wiatrowej oraz European Wind Energy Association, marzec 2012. 4. I Grzegorz Wiśniewski, Potencjał inwestycyjny w energetyce odnawialnej do 2020 roku, IEO, listopad 2011. 5. I Tobiasz Adamczewski, Wind & the grid: blowing it, Cleantech, Q4, 2012.
Rekomendacje Zarówno treść, jak i sposób procedowania przez rząd nowego prawa w zakresie odnawialnych źródeł energii mogą ograniczyć ich udział w polskiej energetyce. Tymczasem rozwijanie sektora OZE leży w interesie bezpieczeństwa polskiego systemu energetycznego, polskiej gospodarki i środowiska. Stabilne i gwarantujące rozwój branży regulacje ułatwią absorpcję środków unijnych, a jest to ważne, ponieważ po roku 2013 znacząco więcej niż do tej pory, bo aż 10 proc., funduszy unijnych będzie dedykowane odnawialnym źródłom energii na poziomie regionalnym. Te działania muszą być sensownie zaplanowane w polskich dokumentach strategicznych. Inwestycje w OZE mogą być szansą modernizacji polskiego sektora energetycznego i impulsem do jego rozwoju. Niedostrzeganie postępu technologicznego, jaki odbył się w tej branży w ciągu 10 lat, oraz związanego z tym gospodarczego potencjału może ograniczyć rozwój polskiej gospodarki na tyle, że za kilka lat nadrobienie zaległości będzie trudne i bardzo kosztowne. Aby zapewnić wzrost udziału odnawialnych źródeł energii i w sposób zrównoważony rozwijać polską energetykę, instytucje odpowiedzialne za politykę energetyczną w Polsce powinny:
:: O pracować wieloletnią (do 2030 r.) rządową strategię rozwoju odnawialnych źródeł energii w podziale na poszczególne rodzaje technologii i określające ich udział w realizacji celów. Strategia powinna być następnie podstawą do tworzenia prawa, a nie odwrotnie.
:: Aktywnie uczestniczyć w tworzeniu prawa na poziomie europejskim, aby uniknąć później chaosu związanego z pośpieszną implementacją prawa do ustawodawstwa polskiego i częstych, fundamentalnych zmian w prawie.
:: T worzyć programy wspierające innowacyjność przedsiębiorstw i stymulujące tworzenie nowych miejsc pracy w Polsce.
:: Uwzględnić koszty zewnętrzne tworzone przez energetykę konwencjonalną, związane
z wpływem emisji SO2, NOx, CO2 i pyłów oraz innych substancji wpływających na środowisko, w tym zdrowie ludzi.
:: W drożyć kampanię informacyjną dla Polaków dedykowaną wszystkim źródłom energii,
nie tylko energii jądrowej, w celu zwiększenia świadomości w zakresie zagrożeń, ale również szans związanych z realizacją inwestycji energetycznych (zarówno koniecznością budowy kopalń odkrywkowych, jak i budowy biogazowni, wiatraków, elektrowni węglowych). Należy zwiększać świadomość konsumentów i pozostawiać im swobodę wyboru źródła i wytwórcy energii.
W odniesieniu do propozycji rządowych na temat OZE warto wziąć pod uwagę kilka wątków:
:: R ozważyć wprowadzenie stałych taryf (tzw. systemu Feed in Tarif) dla wszystkich technologii,
nie tylko dla mikroinstalacji OZE, lub wyeliminować ryzyko gwałtownego spadku cen energii z OZE (np. w przypadku deprecjacji tzw. zielonych certyfikatów). Należy uwzględnić, że system certyfikatów jako system wsparcia jest droższy w obsłudze od systemu Feed in Tariff.
:: P unktem odniesienia do ceny OZE nadal musi być cena energii oraz wartości zielonego certyfikatu. Cena zielonego certyfikatu powinna być kształtowana przez rynek i podlegać waloryzacji takiej samej jak w przypadku energii ze źródeł konwencjonalnych.
:: N ależy wyeliminować proceder tzw. wirtualnych przyłączeń źródeł OZE do sieci energetycznej,
czyli rezerwowania możliwości przyłączenia bez obowiązku jakiegokolwiek postępu inwestycji, co zagraża realizacji przez Polskę zobowiązań wobec UE w zakresie produkcji OZE w 2020 r.
:: P rzestrzegać zasady praw nabytych wobec instalacji zrealizowanych przed wejściem ustawy w życie.
w w w. m t t p. p l