Algunas reflexiones sobre la Publicaci贸n de Datos P煤blicos
Eduardo Poggi (eduardopoggi@yahoo.com.ar)
La Plata, octubre de 2012
Objetivo
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Reflexionar sobre la implementación de la publicación de datos por parte de las organizaciones públicas.
Temario
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Entender la Publicación de Datos
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Análisis de caso
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Estrategia de implementación
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Conclusiones y reflexiones
Temario
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Entender la Publicación de Datos
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Análisis de caso
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Estrategia de implementación
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Conclusiones y reflexiones
¿Por qué?
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Partamos de: n
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Los principios de la Publicación de Datos son conocidos y aceptados. Conceptualmente no hay críticas a los beneficios de su implementación. El uso social y político del término hace borrosa su semántica e ignora la problemática de la operacionalización. La publicación excepcional y coyuntural bajo pedido está fuera de discusión. La Publicación de Datos adquiere mayor valor cuando se logra de forma sistemática, reproducible, predecible y sustentable. La Publicación de Datos es un medio para lograr su Consumo.
Entender la Publicación de Datos
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Proponemos que: n
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La Publicación de Datos debe implementarse como una etapa más dentro de los procesos institucionales sustentados por los respectivos sistemas informáticos. Esto garantizaría que la etapa de Publicación sea un aspecto rutinario, no discrecional, viable y sustentable.
Entender la Publicación de Datos
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Para lograr esto es necesario: n
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Que exista, esté definido e implementado el proceso de negocio correspondiente. Que los datos en cuestión estén digitalizados y bajo el control de sistemas de información que le dan soporte al proceso y protección (en términos de seguridad informática) a los datos. Que exista una serie de recaudos fruto de actividades previas • Estos requerimientos ya son fuertes y que permitan la automatización Etapa de Publicación con requierende delauna capacidad institucional riesgos bajo control. significativa para llevarlos adelante. • Impactan en los niveles: cultural, legal, organizacional, informacional y tecnológico.
Temario
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Entender la Publicación de Datos
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Análisis de caso
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Estrategia de implementación
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Conclusiones y reflexiones
Análisis de caso – Liquidación de haberes
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Sistema de Gestión de Recursos Humanos (HRIS) n
Sistema que representa parte del funcionamiento del estado y es mantenido por recursos públicos, por lo tanto estaría bajo el mandato de ser publicados para asegurar la transparencia.
Análisis de caso – Liquidación de haberes
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En términos generales un HRIS administra 4 grandes entidades de datos: n
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La estructura organizativa con puestos de trabajo, perfiles, competencias, carrera, etc. Los empleados con datos de las personas, su experiencia laboral y sus capacidades. Las relaciones laborales entre las personas y la estructura organizativa. Los salarios.
Un HRIS medio puede utilizar más de 1000 tablas normalizadas para su funcionamiento.
Análisis de caso – Liquidación de haberes Publicación Intranet
Usuarios internos
Ingreso de novedades
Procesamiento y validación
Aprobación
• Emisión y distribución de recibos • Transferencia bancaria • Contabilización • …
+ Consumi -dores externos
Publicación Internet
• Publicación • Filtrar • Estándarizar • Documentar • Firmar • …
Análisis de caso – Liquidación de haberes
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Asumamos que todos los datos administrados por el HRIS son públicos.
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¿Qué hay que hacer para publicar?
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Cumplir con los principios: n
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Compleción, Fuente Primaria y Procesabilidad: exportar las tablas a un formato estándar. Documentación: agregar toda la meta-data pertinente. Seguridad: firmar digitalmente. Actualización: publicar periódicamente, datado y manteniendo las versiones anteriores.
Análisis de caso – Liquidación de haberes
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El proceso es relativamente simple y sólo requiere algún tiempo de procesamiento y lugar de almacenamiento que dependerán fuertemente de la cantidad de datos, que serán dependientes de la cantidad de empleados y de los años de historia. Hasta aquí sólo tenemos algunos costos organizacionales y de procesamiento y almacenamiento para cumplir con las demandas de publicación, siempre que partamos del supuesto que todos los datos son públicos.
Análisis de caso – Liquidación de haberes
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¿Y si hay datos no públicos (irrestrictos y restringidos)?
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Para cumplir con el Principio de Legalidad: n
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Analizar los datos gestionados por el HRIS que puedan estar protegidos legalmente. Administrar reglas que permitan identificar, filtrar y restringir la publicación o el acceso a los datos protegidos. Adecuar los procesos para cumplir las reglas. Licenciar la publicación. Gestionar la identificación, registración, autenticación y autorización de usuarios.
Análisis de caso – Liquidación de haberes
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Principio de Interoperabilidad: n
Traducir códigos internos del sistema en códigos estandarizados para su publicación.
Análisis de caso – Liquidación de haberes
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Principio de Responsabilidad: n
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El proceso de pre-publicación debería estar bajo la responsabilidad del área de sistemas. La gestión de las reglas sobre el área administradora de los datos. Alguien debería verificar la calidad del proceso y el cumplimiento de las reglas de seguridad y privacidad, para asegurar que no se filtraron datos no publicables. Para cumplir con las buenas prácticas de gestión de procesos: n
El archivo a publicar debería ser firmado digitalmente (por lo menos) por el CIO y por el CHRO.
Análisis de caso – Liquidación de haberes
n
n
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Por lo tanto, el proceso de publicación no es tan simple cuando hay datos irrestrictos o restringidos y cuando se quieren cumplir todos los principios rectores.
• Agregar la etapa de publicación de Dista mucho de ser un problema requiere de datos en informático, un proceso básico de gestión organizacional, no es trivial y cambios en los procesos institucionales. requiere de cierta capacidad institucional realizarlo.desarrollar Tampoco es gratuito, ya que para requiere
procesos, ejecutarlos y persistir una gran cantidad de datos redundantes. n
También requiere de buenas prácticas de gestión informática que sustentar los procesos con riesgos muy bajo.
Temario
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Entender la Publicación de Datos
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Análisis de caso
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Estrategia de implementación
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Conclusiones y reflexiones
Estrategia de implementación – Variables analíticas
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Muchas de las demandas conceptuales o legales sobre la transparencia del accionar del sector público se pueden transformar en variables que los organismos deben atender –como un conjunto- para asegurar su cumplimiento. Como veremos más adelante, estas variables no son “todo o nada” sino que se puede determinar para cada una de ellas un gradiente de costo-valor que puede remontarse paulatinamente.
Entender la Publicación de Datos – Variables analíticas n
Nivel de apertura
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Nivel de sistematización del proceso
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Utilización de estándares
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Oportunidad de la publicación
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Acceso y condiciones de transparencia para su reutilización
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Registro de entidades publicadas
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Calidad
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Integridad
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Preservación
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Derechos de Autor
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Precios
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Mecanismos de atención
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Las asociaciones público-privadas.
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El acceso internacional
Estrategia de implementación – Modelo de Madurez
Mejorado Bajo control
5-Optimizado
Mejora continua Fuera de control
Previsible
Estandarizado y consistente
Disciplinado
1-Inicial 0-Inexistente
4-Manejado
3-Definido
Monitoreo del proceso
Formalización del proceso
2-Repetible
Administración del proceso Reconocimiento del proceso
Automatización de las mejores prácticas
Estrategia de implementación - Modelo de Madurez
Nivel
1
2
3
4
5
Aspecto
Inicial
Administrado
Definido
Medido
Optimizado
Descripción específica
Publicaciones a demanda o periódicas básicas a partir de documentos y con procesos manuales.
Publicaciones periódicas en base a procesos manuales o semiautomáticos con los formatos usados internamente.
Procesos sistemáticos, con controles manuales y documentación y estandarización básica.
La publicación es parte del quehacer institucional. Para todos los procesos se analiza la etapa de publicación.
La publicación se controla y mejora como un proceso institucional.
Estrategia de implementación– Modelo de Madurez Niveles Variables
1 Inicial
2 Administrado
3 Definido
4 Medido
5 Optimizado
Sistematización del proceso
Datos recopilados artesanalmente y publicados con uso intensivo de mano de obra.
Proceso de recopilación automático con procesos manuales para su formateo, selección, verificación y publicación.
Proceso de captura sistematizado con verificación y publicación manual.
Proceso de captura y verificación sistematizado con publicación manual.
Proceso de captura, verificación y publicación sistematizado según un proceso formalmente establecido.
Nivel de apertura
Entidad protegida por Copyright que restringe su utilización. Requiere de proceso manual de solicitud / autorización para su acceso o uso.
Entidad para uso privado. Se permite su reuso sin aprobación solo para fines privados no comerciales.
Entidad de uso público no comercial.
Entidad libre de uso comercial.
Entidad que solo requiere reconocimiento de fuente.
Estándares abiertos. Entidades publicadas con estándares abiertos como archivos individuales. (csv, txt, odb, odt, ods, etc.)
Estándares abiertos y documentados Las entidades se publican con estándares abiertos y con información descriptiva sobre el contenido. (csv, odb, odt, ods + información adicional como tamaño, tipo de dato, rango de valores, cantidad de registros, etc.)
Estándares abiertos con metadata. Las entidades se publican con estándares abiertos y con información descriptiva sobre el contenido procesable. (open API, URI, rdf sin información adicional)
Estándares abiertos con metadata y material descriptivo. Las entidades se publican con estándares abiertos y con información descriptiva sobre el contenido procesable y con información adicional. (rdf con información adicional)
Publicación discrecional.
Publicación periódica.
Acorde a la natural actualización de la entidad y/o con períodos de actualización claramente establecidos.
Disponible en Web pero requiere de cierta elaboración o procesamiento para completar la entidad.
Disponible en Web pero requiere de cierta elaboración o procesamiento para completar la entidad. Se deben diferenciar por la fecha de actualización.
Disponible por API documentada o algún otro lenguaje de consulta apropiado.
Estándares utilizados
Oportunidad
Accesibilidad
Estándares cerrados o ausentes. Entidad publicada con estándares o especificaciones propietarios. (doc, xls)
Publicación solo por demanda formal.
Solo disponible por requerimiento específico y manual.
Publicación a pedido.
Disponible en Web con acceso restringido.
Estrategia de implementación– Modelo de Madurez 1 Inicial
2 Administrado
3 Definido
4 Medido
5 Optimizado
Sistematización del proceso
Datos recopilados artesanalmente y publicados con uso intensivo de mano de obra.
Proceso de recopilación automático con procesos manuales para su formateo, selección, verificación y publicación.
Proceso de captura sistematizado con verificación y publicación manual.
Proceso de captura y verificación sistematizado con publicación manual.
Proceso de captura, verificación y publicación sistematizado según un proceso formalmente establecido.
Entidad protegida por Copyright que restringe su utilización. Requiere de proceso manual de solicitud / autorización para su acceso o uso.
Entidad para uso privado. Se permite su reuso sin aprobación solo para fines privados no comerciales.
Entidad de uso público no comercial.
Entidad libre de uso comercial.
Entidad que solo requiere reconocimiento de fuente.
Estándares abiertos. Entidades publicadas con estándares abiertos como archivos individuales. (csv, txt, odb, odt, ods, etc.)
Estándares abiertos y documentados Las entidades se publican con estándares abiertos y con información descriptiva sobre el contenido. (csv, odb, odt, ods + información adicional como tamaño, tipo de dato, rango de valores, cantidad de registros, etc.)
Estándares abiertos con metadata. Las entidades se publican con estándares abiertos y con información descriptiva sobre el contenido procesable. (open API, URI, rdf sin información adicional)
Estándares abiertos con metadata y material descriptivo. Las entidades se publican con estándares abiertos y con información descriptiva sobre el contenido procesable y con información adicional. (rdf con información adicional)
Publicación discrecional.
Publicación periódica.
Acorde a la natural actualización de la entidad y/o con períodos de actualización claramente establecidos.
Disponible en Web pero requiere de cierta elaboración o procesamiento para completar la entidad.
Disponible en Web pero requiere de cierta elaboración o procesamiento para completar la entidad. Se deben diferenciar por la fecha de actualización.
Disponible por API documentada o algún otro lenguaje de consulta apropiado.
Nivel de apertura
Estándares utilizados
Oportunidad
Accesibilidad
Diversidad temática con requerimientos similares de capacidad institucional
Niveles Variables
Estándares cerrados o ausentes. Entidad publicada con estándares o especificaciones propietarios. (doc, xls)
Publicación solo por demanda formal.
Solo disponible por requerimiento específico y manual.
Coherencia temática y requerimientos incrementales de capacidad institucional Publicación a pedido.
Disponible en Web con acceso restringido.
Estrategia de implementación
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Recomendaciones generales para la implementación: n
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n n
n n
Asumir la complejidad y la variedad de temas involucrados en la publicación de datos. Abordar la apropiación institucional de la publicación como un proceso gradual. Repensar los procesos e incluir la publicación en el diseño. Entender la calidad, el nivel de servicio y la seguridad como procesos transversales. Entender y atender la asimetría y asincronía de los organismos. Aplicar el Principio de Parsimonia y evitar el Síndrome de Pantaleón y el Canto de las Sirenas.
Temario
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Entender la Publicación de Datos
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Análisis de caso
n
Estrategia de implementación
n
Conclusiones y reflexiones
Reflexiones finales
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Como todo proceso complejo, la implementación de la publicación sistemática de datos no puede hacerse de un día para otro. La generación de las capacidades institucionales para realizarla correctamente, asegurando una buena ecuación entre servicio y costo, debe hacerse en forma gradual e incremental. Para este tipo de situaciones es recomendable utilizar Modelos de Madurez, como es habitual en tantas disciplinas relacionadas a la gestión tecnología.
Reflexiones finales
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El tiempo y los avances confirmarán, rechazarán o nos sorprenderán con sus reales efectos e implicaciones. Las discusiones conceptuales, políticas y jurídicas son mucho más fáciles de enunciar que de llevar a la práctica y es preciso considerar los tiempos de implementación y realizar un análisis serio de sus efectos para mitigar los no deseados y potenciar los beneficiosos. Como en toda implementación significativa, un buen consejo sería tener muy claras metas ambiciosas de largo plazo y avanzar hacia estas con pasos cortos, seguros y continuos.
Reflexiones finales
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• Las administraciones no han La apertura de datos no es un fin en si mismo, su logrado aún: consumo si lo puede ser. • Informatizar todos sus procesos. La disponibilidad de los datos no garantiza su de utilización, • Asesgurar la calidad los son necesarias acciones paradatos. promover su consumo. Apropiar la interoperabilidad Hay algunas evidencias de• acciones innovadoras y que redunda en su propio generación de Valor Público para la sociedad a partir de beneficio. • Qué incentivos tienen para apropiar la publicación de datos. la Publicación Sistemática de Datos?
Conclusiones – Desafíos institucionales
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Cambiar la cultural organizacional
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Asegurar la calidad de los datos
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Aumentar el interés público
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Buscar equilibrio entre control y efectividad
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Asegurar la rendición de cuentas
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Gestionar la infraestructura tecnológica
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Garantizar la seguridad
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Mantener las normativas
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Proponer proyecto de implementación que atiendan la generación de Valor Público.
Entender la Publicación de Datos
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No olvidar “La visión oficial a los 8 PPios del OD”: n n
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Siempre debe existir la "verdad oficial“. Las autoridades ven como un riesgo la posible interpretación "errónea" de los datos por parte de la sociedad. Hay cierta obsesión por establecer que el único fin para el cual pueden ser usados los datos públicos sea la "la investigación”. Les gusta implementar extensos registros y barreras de entrada para acceder a los datos, con el propósito de obtener "información estadística" de los solicitantes. Se insiste en incluir restricciones al licenciamiento de los datos.
http://www.alejandrobarros.com/open-data-por-donde-empezar
Pr贸ximos pasos
驴y ahora?
Referencias específicas
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Concha, Gastón y Naser, Alejandra (2012a): “Datos abiertos: Un nuevo desafío para los gobiernos de la región”. CEPAL, Santiago, marzo de 2012. http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/7/46167/DatosAbiertos_17_04_2012.pdf Concha, Gastón y Naser, Alejandra (ed.) (2012b): “El desafío del Gobierno Abierto en la hora de la igualdad”. CEPAL, Santiago, marzo de 2012. http://www.eclac.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/9/46119/ P46119.xml&xsl=/ddpe/tpl/p9f.xsl&base=/socinfo/tpl/top-bottom.xsl Lakhani, Karim; Austin, Robert & Yumi Yi (2010): Data.gov, a Harvard Bussines School Case Studies. www.data.gov/documents/hbs_datagov_case_study.pdf Moore, M (1995): Gestión Estratégica y creación de valor en el sector público. Buenos Aires, Paidós. Poggi, Eduardo (2010): “Propiedad del software”. Extracto del material de la Unidad 0 del Curso CIGE del INAP, Argentina, Edición 2010, E. Poggi, Buenos Aires. Poggi, Eduardo (2008): “Modelos de Madurez para la Interoperabilidad”. Monografía presentada en el 2° SIE / 37° JAIIO 2008, Santa Fe, Argentina, Septiembre de 2008. (2° Premio Nacional de Gobierno Electrónico) Poggi, Eduardo (2012): “Implementando la Publicación de Datos”. Material del curso virtual “Gobierno abierto, transparencia y acceso a datos públicos” dictado por Germán Stalker y Eduardo Poggi en www.top.org.ar, edición 2012. www.alejandrobarros.com