¿Cómo lograr parlamentos menos vulnerables a la corrupción?

Parlamentos y control de la Corrupción: Desafíos Políticos en América Latina San Pablo, 11-13 de Junio, 2003

Sesión 6: Vulnerabilidad Parlamentaria: Captura del legislativo por las elites

¿Cómo lograr parlamentos menos vulnerables a la corrupción?

Por Delia M. Ferreira Rubio⊗

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Doctora en Derecho, Universidad Complutense de Madrid. Profesora de Sistemas Políticos Comparados, Universidad del CEMA, Buenos Aires. deliaferreira@arnet.com.ar

I. La captura de las instituciones La relación dinero/política está en la base de muchos de los conflictos que afrontan las democracias contemporáneas. La corrupción, entendida como la compra-venta de influencia, favores y decisiones de gobierno es una de las principales causas de la pérdida de confianza de la gente en las instituciones que afecta significativamente a las instituciones políticas y se siente con particular intensidad en los países latinoamericanos. El Latinobarómetro de 2002 detecta, en el promedio de los 17 países analizados, los siguientes resultados de "poca o ninguna confianza" en las instituciones: en los partidos políticos 82%; en el gobierno, 72%; en el congreso nacional, 72%; en el poder judicial, 71% y en los municipios, 65%1.

En el caso de los parlamentos, el desprestigio no surge sólo de los casos presuntos o reales de corrupción, sino de la percepción de la gente de que estos órganos colegiados son ineficientes y lentos y, por lo tanto, ajenos a las necesidades de la sociedad y a las exigencias de un mundo globalizado. Se conjugan, aquí, varios factores: por un lado los problemas propios de la acción colectiva que no siempre son comprendidos por la sociedad; por otro lado, la exigencia de respuestas rápidas que ha llevado, especialmente en los países latinoamericanos, a un reforzamiento de la figura del presidente bis a bis el congreso y a privilegiar el decisionismo frente al consenso y la deliberación.

La corrupción en el ámbito político puede asumir diversas formas y presentar variados grados de significación o gravedad. El tema que nos ocupa hoy es la vulnerabilidad del parlamento frente al poder de influencia del dinero en el proceso de toma de decisiones. La expresión "captura" o "colonización" del Estado hace referencia a la compra de leyes o decretos, es decir a la "compra" de decisiones fundamentales de los órganos políticos. Si esta situación se repite a punto tal de convertirse en la forma "normal" de la toma de decisiones estamos frente no sólo a un delito, sino -lo que es más grave aún- a la alteración de la relación esencial de la representación política y su reemplazo encubierto por una relación de representación corporativa. Los representantes dejan de actuar como funcionarios públicos al servicio del bienestar general para convertirse en empleados de ciertos sectores de interés que compran su voluntad de manera más o menos directa.

El parlamento, a nuestro juicio, es menos susceptible de colonización o captura que el Poder Ejecutivo o las áreas de la administración. Ello es así por el carácter colectivo de la institución que impone la convergencia de una serie de voluntades para lograr las mayorías necesarias para aprobar una ley. No ocurre así en el Ejecutivo o en la administración donde basta "comprar" la voluntad del funcionario competente para adoptar la medida buscada. No compartimos la afirmación de Rose-Ackerman en el sentido de que la delegación de facultades 1

Latinobarómetro 2002: www.latinobarometro.org Ver también The Economist, 17.8.02.

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legislativas en el Ejecutivo sea "una forma deseable de limitar la corrupción política"2. En general, cuando se trata de "comprar" una ley, el trato corrupto debe ampliarse a muchas personas, la "ventaja" en este caso es que el universo de vulnerables es mayor. En efecto, si existe una delegación legislativa en algún funcionario de la administración, el universo de vulnerables relevantes se reduce a uno, o a unos pocos. Como en muchos otros aspectos, el tema se resuelve en una cuestión de la integridad de los funcionarios. Si el funcionario que debe decidir una cuestión es incorruptible, será imposible la "compra" de la decisión y bastará uno honesto para abortar el intento. Pero si ese funcionario que tiene el poder discrecional es vulnerable a la corrupción será más fácil conseguir su firma, que el voto de una mayoría parlamentaria.

La vulnerabilidad de los parlamentos dependerá también de su conformación partidaria y de las características de la organización interna de cada grupo. En algunas circunstancias, para poder "comprar" una decisión legislativa bastará recurrir a aquellos parlamentarios que tengan poder de arbitraje o de veto, en la medida en que se pueda prever una votación cercana a la mayoría necesaria. Así, si en el normal desenvolvimiento del proceso deliberativo se advierte que, para la aprobación de una medida legislativa, sólo hace falta "capturar" algunos votos, los legisladores que puedan aportarlos estarán en una posición más vulnerable a los intentos de captura. Esto demuestra que no sólo los bloques parlamentarios más numerosos pueden ser objeto de influencia. Otro elemento a considerar es la cohesión y disciplina de los grupos o bloques partidarios. La centralización de las decisiones sobre la posición que el grupo asumirá en las votaciones puede aumentar la vulnerabilidad frente a la corrupción, mientras que la atomización del grupo parlamentario exigirá un proceso de negociación más amplio y personalizado. Por fin, en algunos parlamentos existen poderosos caucus transversales a los alineamientos partidarios que son los que pueden determinar el resultado de una elección. En estos casos, el proceso de captura se concentrará y centralizará en este caucus multipartidario. Algo parecido sucede, a veces, con las autoridades de las Comisiones parlamentarias competentes en determinadas materias como Presupuesto o Industria, por ejemplo. Una buena forma de disminuir la capacidad de "compra" de influencia en estos casos es la rotación de las autoridades y de los miembros de las comisiones. La medida que puede ser útil para disminuir la vulnerabilidad del parlamento, es costosa -sin embargo- desde el punto de vista de la especialización y la profesionalización de los legisladores.

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Rose-Ackerman, S.: La corrupción y los gobiernos, (trad. A. Colodrón Gómez), Ed. Siglo XXI, Bs. As., 2001, p.201.

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II. Zonas de conflicto e intentos de solución La sanción de normas jurídicas ha sido el camino seguido por la mayoría de los países para lograr el fortalecimiento de las instituciones y para evitar que los hombres que las componen sean vulnerables a este tipo de presiones. Las medidas adoptadas o sugeridas para disminuir la vulnerabilidad de los parlamentos son de dos tipos: unas están orientadas hacia los legisladores; otras están orientadas hacia los grupos potencialmente interesados en "comprar" influencia o decisiones políticas concretas. Entre las medidas orientadas hacia los legisladores, se destacan: a) Los códigos de ética b) La regulación de los conflictos de interés c) La exigencia de transparencia patrimonial d) La limitación de los gastos y duración de las campañas e) El financiamiento público de los partidos f) El acceso a la información Las medidas orientadas hacia los legisladores buscan generar incentivos para la integridad de la conducta, ya que al ampliar la transparencia y el acceso a la información, aumentan los riesgos y costos de una conducta corrupta.

Asimismo este tipo de medidas busca restringir las ocasiones de corrupción, disminuyendo la necesidad de fondos por parte de los legisladores.

Las medidas orientadas hacia los potenciales compradores tienen un marcado sentido de control y restricción; apuntan a limitar la ocasión de contacto o restringir la importancia del compromiso. Además buscan eliminar el elemento de opacidad que favorece la corrupción haciendo más transparente la condición del influyente frente al propio legislador y a sus pares, por un lado, y frente a la sociedad, por el otro. Entre estas medidas podemos mencionar: a) La regulación del lobby b) La reglamentación del financiamiento de las campañas y demás actividades de los partidos.

A nuestro juicio, el camino normativo es sólo una parte de la reacción necesaria. El problema de la corrupción no es tanto un tema legal, sino de naturaleza cultural y, en consecuencia, la solución legal puede contribuir a generar los incentivos para un actuar correcto, o a hacer más costoso el comportamiento corrupto, pero no soluciona definitivamente el problema. Resulta indispensable que la sociedad recomponga un consenso ético fundamental que sirva de sustento sólido a la conducta de los actores del proceso político. En esta área la tarea es más ardua aún, ya que supone un programa a largo plazo que combine educación, ejemplo y compromiso.

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A. Los Códigos de Etica La vulnerabilidad de las instituciones frente a la corrupción es en esencia un problema ético. No ha de extrañar, en consecuencia, que una de las principales respuestas a los escándalos de corrupción en los parlamentos haya sido la aprobación de Códigos de Etica y la creación de Comisiones de Etica para controlar su aplicación. Esta respuesta al problema de la corrupción es la juridización de la ética que busca dotar de coercibilidad a normas que, hasta el momento, permanecían en el campo no coercible de la moral.

La sola imposición de reglas y controles no puede subsanar en su totalidad los efectos de la ausencia de un consenso ético básico. La juridización de los deberes éticos funciona como paliativo a la carencia de ese consenso. "Ningún conjunto de reglas puede obligar eficazmente a aquellos que no están dispuestos a observarlas, del mismo modo que las reglas jurídicas no pueden prever todas las eventualidades que pueden surgir o ser desarrolladas por el ingenio del hombre. ...

El éxito del código de conducta depende en última instancia de la integridad y buena fe de aquellos a quienes se aplica"3.

Una de las causas que derivaron en los casos de corrupción en el parlamento británico fue la falta de una formulación clara de los estándares de conducta que debían seguir los legisladores: "las reglas acerca de qué es correcto y qué no lo es, derivadas de las resoluciones de la Cámara de tiempo en tiempo, no están recopiladas y accesibles a los Miembros del Parlamento,... los nuevos parlamentarios no reciben ningún tipo de programa de entrenamiento o instrucción que les informe sobre su función constitucional y los estándares de conducta que de ellos se esperan"4. En síntesis, algunos parlamentarios no sabían lo que es correcto o incorrecto.

Cuando existe un consenso ético básico en la sociedad, ni siquiera es necesario formular por escrito los principios fundamentales de actuación porque ellos están claros en el campo de los valores aceptados. Cuando ese consenso ético desaparece es menester formular clara y explícitamente los principios elementales y muchas veces, es menester desarrollar en detalle las normas que de ellos se derivan. ¿Cuáles son esos principios básicos de la ética pública? Un estudio realizado entre los países de la OECD buscó determinar cuáles eran esos principios, ya sea que estuvieran recogidos en normas jurídicas o se mantuvieran en el ámbito de los principios. El estudio detectó que en Suecia y Alemania los principios considerados básicos eran doce y estaban fuertemente normativizados.

Entre esos valores aparecen la imparcialidad, la confidencialidad, la actitud de 3

Code of conduct in regard to financial interests, adoptado por el Parlamento de Sudáfrica el 21de mayo de 1996, punto I.1.4.

4 Oliver, D.: "The Committee on Standards in Public Life: regulating the conduct of Members of Parliament", en Parlamentary Affairs, Oxford Univ. Press, Vol. 48 (1995), Nº. 4, pp. 590-601, p.

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servicio en pro del interés público. En Gran Bretaña, se identificaron cinco valores base (imparcialidad, legalidad, integridad, transparencia y responsabilidad). Los valores más nombrados entre los países estudiados fueron la integridad, la transparencia, la legalidad y la eficiencia5.

Los ocho principios básicos de ética pública más mencionados por los estándares de conducta de los países de la OECD son: imparcialidad (24 países); legalidad (22 países); integridad (18 países); transparencia y eficiencia (14 países); igualdad y responsabilidad (11 países) y justicia (10 países)6.

La Comisión Nolan, en Gran Bretaña, formuló siete principios básicos de ética parlamentaria. El contenido de esos principios básicos fue expresamente definido para evitar problemas de interpretación7: "a) Neutralidad. Los funcionarios públicos deben tomar decisiones sólo en función del interés público. No deben hacerlo con vistas a obtener beneficios financieros o de otro tipo para ellos, su familia o sus amigos. b) Integridad. Los funcionarios públicos no deben colocarse en relación de obligación financiera o de otro tipo respecto de individuos u organizaciones ajenos a la función, que puedan influir sobre ellos en el cumplimiento de sus deberes oficiales. c) Objetividad. Al desarrollar negocios públicos, incluida la realización de nombramientos, concesión de contratos o recomendación de individuos para recibir recompensas y beneficios, los funcionarios públicos deben hacer su elección en función del mérito. d) Responsabilidad. Los funcionarios públicos son responsables ante el público por sus decisiones y acciones y deben someterse a cualquier auditoría o investigación apropiada a su cargo. e) Transparencia. Los funcionarios públicos deben ser lo más transparentes posible acerca de todas sus decisiones y acciones. Deben dar fundamentos de sus decisiones y restringir la información sólo cuando así lo demande un interés público superior. f) Honestidad. Los funcionarios públicos tienen el deber de declarar cualquier interés privado relacionado con sus deberes públicos y tomar medidas para resolver cualquier conflicto que pueda surgir, de modo de proteger el interés público. g) Liderazgo. Los funcionarios públicos deben promover y apoyar estos principios a través del liderazgo y el ejemplo."

De estos principios básicos, se derivaron normas más desarrolladas.

La sola enunciación de algunas de estas normas pone de manifiesto la profundidad de la crisis ética que apuntan a corregir. Así, la Comisión Nolan creyó necesario establecer por escrito que: a) El deber primario de los parlamentarios es hacia el país y sus votantes.

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The Economist, 14.10.00.

OECD: "Building Public Trust. Ethics Measures in OECD Countries", en www.oecd.org 7 Citados por Oliver, D.: "The Committee...", ob. cit., p. 593. La traducción es nuestra.

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b) Un parlamentario no puede promover ninguna cuestión en el parlamento a cambio de pago. c) En cualquier trato con, o en representación de, una organización con la que tenga relaciones financieras, el legislador debe siempre tener presente la responsabilidad superior que tiene respecto a la nación y sus votantes, particularmente cuando esas actividades no sean objeto de registro público.

B. Los conflictos de interés En cualquier contexto de toma de decisión una persona puede estar sometida a un conflicto de intereses. Los legisladores no son la excepción.

Cuando un legislador vota una ley debe hacerlo teniendo en cuenta el interés general de la nación -por más abstracta que parezca la fórmula-. ¿Qué sucede si la solución que debe adoptar choca con su interés personal o el de personas o grupos afines? Los principios indican que debe prevalecer el interés general.

Supongamos que el Congreso analiza la sanción de una ley que regula el régimen de tarjetas de crédito con vistas a limitar los intereses y comisiones que cobran las empresas o bancos que emiten las tarjetas. Supongamos que un legislador es director de uno de los bancos que emite tarjetas o que es presidente de una organización empresarial que reúne a los comerciantes que las utilizan. Cuando ese legislador vote ¿no estará influenciado por el particular interés de su posición en el sector económico? ¿Podrá hacer abstracción de la presión de los intereses sectoriales y votará en función de la solución que le parezca jurídicamente más correcta o políticamente más conveniente? Evidentemente -y más allá de la resolución que adopte- el legislador se verá afectado por un conflicto de intereses.

Frente al problema del conflicto de intereses las normas sobre conducta parlamentaria o de la función pública adoptan alguna de las siguientes opciones: a) evitar ab initio el problema estableciendo una serie de incompatibilidades o prohibiciones para quien ocupa el cargo; b) transparentar los intereses que pueden afectar la decisión del funcionario, como forma de incentivar el control de la ciudadanía como motor de la responsabilidad política, aumentando los costos políticos de una decisión influenciada claramente por ese interés particular en conflicto.

Tradicionalmente las leyes regulaban las incompatibilidades de los funcionarios públicos, especialmente desde la óptica política o funcional, poniendo el acento en los posibles conflictos de intereses públicos, entre distintos poderes del Estado.

Las normas que, en la actualidad, incorporan los códigos de ética parlamentaria apuntan a identificar los posibles conflictos entre el interés personal del legislador y el interés público. Estos conflictos de interés se entienden -siempre dentro del contexto histórico que señalamos al comienzo- especialmente desde el punto de vista del interés económico. Aparecen así, en los códigos de ética, nuevas incompatibilidades profesionales y funcionales, así como la obligación de 7

los legisladores de resolver cualquier posible conflicto de interés o -en última instancia- la obligación de abstenerse de participar en la decisión de aquellas cuestiones en las que su personal interés está en colisión con el interés general y, en consecuencia, ha desaparecido su independencia de criterio.

Como vimos, la Comisión Nolan -en el Reino Unido- señaló como uno de los principios básicos de conducta de los funcionarios públicos el de "neutralidad". Esto supone que los funcionarios deben tomar sus decisiones basados exclusivamente en el interés público y no en función de sus intereses propios o los de su familia, amigos o socios. Otro de los principios básicos es el de "honestidad" que impone a los funcionarios la obligación de declarar cualquier posible conflicto de interés que los afecte y actuar de modo de solucionar el conflicto8.

Algunos de los códigos de ética parlamentaria describen una serie de actividades que son incompatibles con la actividad del legislador. Por lo general se trata de actividades rentadas que pueden generar compromisos y obligaciones que afecten la independencia del legislador, o bien transformarse en formas encubiertas de financiamiento político. Entre esas prohibiciones suelen figurar las siguientes: a) asociarse o ser empleado de una firma, sociedad, asociación, corporación o cualquier entidad para proveer servicios profesionales que impliquen una relación de confianza, a cambio de una compensación; b) permitir que su nombre sea usado por una firma, asociación, sociedad, corporación o cualquier otra entidad; c) ejercer profesiones liberales que impliquen una relación de confianza (abogacía, contabilidad, medicina) por una compensación; d) actuar como director o ejecutivo de cualquier asociación, corporación u otra entidad, obteniendo una remuneración; e) aceptar honorarios por actividades docentes, sin previa notificación y aprobación de la correspondiente comisión del Congreso9.

En el Reino Unido se prohibe a los miembros del Parlamento ejercer actividades como consultoría o lobby; asimismo se prohibe la promoción de cualquier asunto en la Cámara a cambio de cualquier beneficio recibido o en expectativa10. La creación de la Comisión Nolan, en 1994, se vinculó entre otros escándalos al descubrimiento de que una de las principales agencias de lobby 8

Ver Oliver, D.: "The Committee...", ob. cit.

Ethics in Government Act of 1978, sec. 502, conforme la modificación introducida en 1989.

10 Al respecto, ver Doig, A.: "Cash for questions: Parliament's response to the offence that dare not speak its name" y Woodhouse, D.: "The Parlamentary Commissioner for standards: lessons from the 'Cash for questions' inquiry'", ambos publicados en Parlamentary Affairs, Oxford Univ. Press, Vol. 51 (1998), Nº. 1, pp. 36 y 51 respectivamente. Ver también, Dunleavy, P., Weir, S y Subrahmanyam, G.: "Public response and constitucinal significance", en Parlamentary Affairs, Oxford Univ. Press, Vol. 48 (1995), Nº. 4, pp. 602-615 y Doig, A.: "Full circle or dead end? What next for the Select Committee on Members' Interests?" en Parlamentary Affairs, Oxford Univ.

Press, Vol. 47 (1994), Nº. 3, pp. 355-373.

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había pagado a dos parlamentarios a cambio de que presentaran pedidos de informes (questions) en la Cámara de los Comunes, en un episodio que se conoció como "cash-for-questions affaire".

Evidentemente, la vulnerabilidad del parlamento aumenta en la medida en que los legisladores tengan este tipo de conflictos de interés. Si se logra evitar o disminuir la presión de intereses contrapuestos a la representación política parlamentaria, el legislador deberá menos favores a sectores externos y se verá menos comprometido en el momento de votar una ley.

C. La transparencia del patrimonio de los funcionarios Estrechamente vinculada con el tema anterior, la transparencia o apertura de la situación patrimonial del legislador genera incentivos para rechazar los intentos de "compra" de decisiones. El principio de la transparencia está en la base de todas las soluciones propuestas para evitar o atenuar la corrupción en la vida política. A mayor transparencia, menores son las oportunidades para la colonización de las instituciones. La transparencia aumenta el costo que debe afrontar el legislador.

Aunque con algunas variaciones, por lo general, las normas exigen que estas declaraciones juradas de patrimonio e intereses incluyan la siguiente información: a) El origen, tipo y monto o valor de cualquier ingreso diverso del sueldo o dieta que recibe en función de su cargo. b) El origen, fecha y monto de los honorarios recibidos en el último año calendario. c) El origen y tipo de ingreso consistente en dividendos, rentas, intereses, distribución de ganancias recibidas en el último año calendario. d) La fuente y una breve descripción de cualquier regalo o provisión gratuita de transporte, alojamiento, comida o entretenimiento siempre que superen un monto determinado. e) El origen y descripción de cualquier reembolso de gastos que hubiera recibido. f) El tipo y valor de cualquier participación en la propiedad de un negocio o inversión. g) Las deudas que tenga contraidas con personas diversas de un familiar. h) Los créditos garantizados con hipoteca o prenda sobre automotores. i) La fecha y valor de cualquier compra, venta o permuta de propiedad inmueble, acciones, bonos, intereses en operaciones a futuro. j) Todo cargo que desempeña como ejecutivo, director, fiduciario, socio, propietario, representante, empleado o consultor de cualquier corporación, compañía, firma, sociedad, organización sin fines de lucro, sindicato u organización educacional. No es necesario declarar los cargos en entidades religiosas, sociales o políticas y los cargos ad honorem. l) Fecha, partes y descripción de cualquier acuerdo celebrado con relación a: i) un futuro empleo; ii) una licencia laboral durante el período que dure su cargo o función pública; iii) la continuación del pago de una retribución por un empleador

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anterior; iv) la permanencia en un sistema de seguridad social costeado por el anterior empleador.

En la mayoría de las legislaciones, la obligación de declarar intereses y bienes alcanza no sólo al legislador, sino también a su cónyuge y a los hijos menores de edad o dependientes de sus padres. La extensión de esta obligación a personas distintas del funcionario apuntan a evitar que aquéllas actúen como "pantallas" para ocultar intereses o bienes del legislador. Esto no impide que el legislador recurra a otras personas para disimular o ocultar su situación.

La obligación de los funcionarios (y en ocasiones de sus familiares directos) de declarar sus intereses o bienes puede ser una forma de evitar o por lo menos hacer evidente cualquier conflicto de interés. La publicidad de las declaraciones es fundamental para el logro de una mayor transparencia y la posibilidad de control por parte de la ciudadanía, especialmente a través de la prensa. Pero la exigencia de esas declaraciones plantea a su vez un conflicto de interés que exige una solución: el conflicto entre el interés público en la transparencia y el derecho del declarante a la reserva de su vida privada11. Para conciliar transparencia y privacidad, las leyes establecen límites y prohibiciones respecto al uso que puede hacerse de los datos contenidos en la declaraciones.

Así, por ejemplo, en la Ethics Reform Act de Estados Unidos, se prohibe la utilización con fines comerciales de los datos obtenidos, dejando a salvo la utilización que de ellos hacen los medios de comunicación. Tampoco podrán utilizarse estos datos para establecer los antecedentes y clasificación crediticia del legislador, ni para solicitar contribuciones con fines políticos o de caridad.

Es interesante señalar que la ampliación de la obligación de transparencia patrimonial a otras personas distintas del funcionario (esposa, hijos, eventualmente socios) supone una protección diversa respecto de esos datos. En efecto, lo que justifica la baja del umbral de protección de la intimidad del funcionario es precisamente su función pública, función que no comparten sus familiares, por lo cual el umbral de protección de estos últimos es superior o más estricto.

D. La limitación de los gastos y duración de las campañas Una forma de disminuir la vulnerabilidad de los legisladores a la presión de los grupos interesados en "comprar" decisiones es la de disminuir la necesidad de fondos por parte de los legisladores y de los partidos en general. Se piensa que si las campañas electorales son más cortas o si se establecen límites a los gastos de campaña autorizados, los políticos no tendrán que recurrir a buscar fondos -por los que después quedarán obligados a devolver favores-, o podrán rechazar los fondos que se les ofrezcan, por ejemplo, por contar ya con toda la financiación autorizada.

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Ver Ferreira Rubio, D.: El derecho a la intimidad, Ed. Universidad SRL, Bs. As., 1981.

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Pensamos que este tipo de estrategia no siempre logra su objetivo, en gran medida debido a la ausencia de controles efectivos sobre el cumplimiento de las normas. Otra causa del fracaso de estas medidas -entre las que habría que incluir también la prohibición o reducción de la utilización de la TV en las campañas- es la falta de compromiso real de los actores políticos en el acatamiento de las reglas de juego. Este tipo de limitación sólo tiene posibilidades de efectividad si los límites y restricciones son razonables. En muchos casos, sin embargo, estas medidas actuarán como incentivos para la opacidad y el secreto, cuando no para la búsqueda de caminos alternativos que violen las restricciones legales.

E. El financiamiento público de los partidos La preocupación de las democracias contemporáneas por regular todo lo relativo al financiamiento de las campañas políticas se vincula a la preocupación por la preservación o recuperación de la ética política. En efecto, se busca evitar que el financiamiento de los partidos se transforme en una vía para "comprar" la voluntad de las futuras autoridades, o bien para garantizar la "obtención" de ciertas decisiones favorables como recompensa por una contribución.

Existe una corriente de pensamiento que confía en que la forma de evitar la influencia del dinero privado en la política consiste en adoptar un sistema de financiamiento exclusivamente basado en fondos públicos, con prohibición de aportes privados. Es dudoso que una prohibición legal elimine el interés de algunos por ganar influencia a cambio de aportes; por el contrario, una norma de este tipo generaría incentivos para que el dinero privado se canalizara completamente en negro impidiendo cualquier intento de transparencia y control.

En los países que han establecido algún grado de prohibición, se han inventado ingeniosas formas de violar la prohibición. Tal lo que sucede con el llamado "soft money" en las campañas para la presidencia norteamericana, es decir el dinero que elude los límites y controles legales porque se canaliza a través de los partidos políticos y no de los candidatos.

F. El acceso a la información12 La apertura de los procedimientos parlamentarios, incluyendo el trabajo en comisiones y las votaciones en el pleno son un mecanismo apto para aumentar los riesgos que involucra la corrupción, al mismo tiempo que facilita el control de la acción de los cuerpos deliberativos por parte de la ciudadanía.

En la mayoría de los reglamentos parlamentarios figura nominalmente la regla de la publicidad de la acción del parlamento. Sin embargo, en muchas ocasiones las prácticas parlamentarias se caracterizan por la reserva o 12

Sobre el particular, Transparency International: Global Corruption Report 2003. Special focus: Access to information, Profile Books, London, 2003.

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la dificultad de acceso a la información. Los parlamentos deberían trabajar para remover estas prácticas que muchas veces aumentan, en la sociedad, la "sensación" de corrupción.

El principio de la transparencia y la herramienta del derecho de acceso a la información pueden hacer más por ampliar la participación ciudadana en la toma de decisiones que cualquier mecanismo de democracia semidirecta.

"Un gobierno popular sin información pública o los medios para acceder a ella, no es otra cosa que el prólogo a una farsa o a una tragedia o quizás a ambas. El conocimiento gobernará por siempre a la ignorancia, y un pueblo que desea ser su propio gobernante debe armarse con el poder que el conocimiento otorga"13.

G. La regulación del lobby Los lobbies han sido identificados en muchos países como actores centrales de la corrupción y como los instrumentos de presión por excelencia a través de los cuales se canaliza la "compra" de decisiones. En consecuencia, se han sancionado normas para regular la actividad y restringir su capacidad de acción. Las normas que regulan la actividad de lobby están orientadas a delimitar el número de personas que ejercen esa función, transparentar su verdadera representación y determinar qué tipo de actividades se consideran lícitas y admisibles y cuáles quedarán prohibidas.

A nuestro juicio, muchas de estas regulaciones sólo generan más burocracia y las más de las veces producen incentivos para aumentar la opacidad de los verdaderos contactos relevantes orientados a la "compra" de decisiones.

Ante esta evidencia, países como Australia han optado por derogar las normas que regulaban la actividad14. En otras sociedades, el lobby no está regulado porque la intervención de los sectores de interés en el proceso de toma de decisiones está plenamente institucionalizado, tal el caso de los países escandinavos15.

Proteger a los parlamentarios del acoso de los lobbistas ha llevado incorporar restricciones al derecho de acceso a algunos sectores de los edificios y oficinas del parlamento, como primera medida de regulación del lobby16. En la regulación del lobby se presentan recurrentemente algunos problemas: la delimitación del colectivo que tendrá que registrarse; la determinación de las actividades que se considerarán lícitas y las que serán prohibidas, y finalmente 13

Madison, J.: Carta a W.T. Barry, 4 de agosto de 1822 citado por Pope, J.: "Access to information: whose right and whose information?", en Transparency International: Global Report 2003, cit.... p.8.

14 Warhurst, J.: "Locating the Target: Regulating Lobbying in Australia", en Parlamentary Affairs, Oxford Univ. Press, Vol. 51 (1998), Nº. 4, pp. 538-550.

15 Rechtman, R.: "Regulation of Lobbyists in Scandinavia. A Danish Perspective", en Parlamentary Affairs, Oxford Univ. Press, Vol. 51 (1998), Nº. 4, pp. 579-586.

16 Greenwood, J.: " Regulating Lobbying in the European Union", en Parlamentary Affairs, Oxford Univ. Press, Vol. 51 (1998), Nº. 4, pp. 587-599.

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qué tipo de información deberá hacerse pública por parte de las empresas o profesionales dedicados al lobby. El primer tema se vincula con los registros de lobbistas. Estos registros tienen utilidad como fuentes de información no sólo para terceros, sino también como recurso informativo de los propios parlamentarios que -si no lo saben de antemano- pueden averiguar a quién representa en realidad aquella persona que los aborda. La determinación de las personas que se deben registrar debería ser conteste con la tradición cultural del país en cuestión. Así, por ejemplo, en países como los latinoamericanos, donde los propios empresarios ejercen de lobbistas, resulta pura formalidad inscribir a los empleados de esas empresas o los profesionales contratados para hacer lobby, ya que el grueso de esa actividad será desarrollada directamente por los empresarios.

A nuestro juicio, la regulación del lobby no reduce la vulnerabilidad de los parlamentos y puede conducir a hacer más opaca aún la actividad de influencia. Estas regulaciones, en la mayoría de los casos responden al reclamo de la ciudadanía -muchas veces instada por los propios políticos- que termina confiando en que el establecimiento de regulaciones formales contribuye a garantizar transparencia. Se trata de un arma de doble filo porque los políticos cumplen dictando las normas formales y la gente tarda en descubrir que esas formalidades las más de las veces son inútiles.

H. La regulación y control del financiamiento de las campañas y demás actividades de los partidos17 Las innumerables normas que se han dictado para regular el tema del financiamiento de las campañas y de la política tienen el objetivo de restringir la libre circulación de los recursos ante la sospecha fundada de que los aportes son la contraprestación por favores, influencia o decisiones de las futuras autoridades electas o de las que están en el poder. Para restringir la influencia del dinero se ha recurrido en numerosos países al establecimiento de montos máximos para las donaciones privadas legales o a la prohibición de ciertos aportes en función de quién los efectúa. A nuestro juicio, este tipo de restricciones sólo genera incentivos para el ocultamiento. En efecto, cuando se ponen topes máximos a los aportes, los partidos o los donantes proceden a dividir el aporte en dosis más pequeñas o a distribuirlo entre diversos aportantes. Asimismo, cuando se prohibe a ciertas personas o empresas hacer aportes, el observador atento puede detectar los caminos indirectos que han seguido los fondos.

El objetivo central en esta materia debería ser el logro de mayor transparencia, en lugar del establecimiento de un sinfín de prohibiciones o limitaciones fácilmente eludibles y de difícil control. El dinero privado puede comprar influencia ilegítima e ilegalmente porque es muy difícil saber quiénes y 17

Sobre el tema: Ferreira Rubio, D.: Financiamiento de partidos políticos, Fundac. Konrad Adenauer - Ciedla, Bs. As., 1997 y "La nueva ley argentina de financiamiento de los partidos: mucho ruido y menos nueces que antes", en Caetano, G. (ed).: Dinero y Política, Colección Política Viva, Inst. de Ciencia Política- Goethe Institut, Montevideo, 2002, pp. 77-90.

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cuánto aportan a los candidatos. Suprimir el anonimato es vital para garantizar la transparencia y el control.

La transparencia en la relación dinero/política es una condición indispensable para mejorar la calidad de nuestra democracia. Es necesario que la ciudadanía pueda acceder fácilmente a información completa, relevante y oportuna sobre cuál es el origen y destino de los fondos públicos y privados que manejan los partidos, los candidatos y cualquier otro actor social vinculado al financiamiento de la política. Los mecanismos de transparencia generan incentivos para el cumplimiento de las leyes. Estos mecanismos no evitan los escándalos, ni la corrupción, pero permiten detectarlos y poner en evidencia a los corruptos y, si los organismos de control y la justicia actúan eficientemente, permiten también la aplicación de las sanciones previstas.

Para que este objetivo se cumpla, sin embargo, no basta con el dictado de una ley, es menester un compromiso real de íntegridad por parte de los actores políticos. Para muestra basta un botón. La nueva ley de financiamiento de la política en Argentina establece la obligación de los responsables financieros de campaña de dar a conocer, 10 días antes de la elección, una rendición de los ingresos y gastos de campaña efectuados hasta ese momento, indicando detalladamente quiénes han hecho las donaciones y los montos de las mismas.

Cumplir esa norma es dar información veraz y relevante y no presentar una planilla con números ridículos. La declaración presentada ante la Justicia Electoral por el partido del hoy Presidente Kirchner18 brindó la información solicitada en "tiempo y forma" indicando que en los 80 días de campaña había recibido 2 donaciones de $ 250 c/u (el equivalente a U$ 90), efectuadas por el responsable político y el responsable económico de la campaña; informó además que los gastos de campaña realizados en el período eran de $ 3 (el equivalente de U$ 1,20) para la apertura de una cuenta corriente bancaria. Una presentación de este tipo es claramente una burla a la ley, a la Justicia Electoral y a la ciudadanía toda19.

III. La integridad personal es la mejor garantía de invulnerabilidad El problema de la ética pública debe ser abordado con especial atención a las características particulares de cada país, no sólo en lo referido al diseño institucional, sino también al sistema económico y a las tradiciones culturales de la sociedad20. Las normas y soluciones pensadas para un país, 18

La información puede consultarse en la página www.csjn.gov.ar, entrando a justicia electoral, juzgado federal N° 1 de la Capital Federal.

19 Ver nuestras declaraciones al respecto en: Villosio, M.: Kirchner presidente prematuro, en la revista TXT, 16/5/2003.

20 Ver para el caso de las legislaturas de los diversos estados de los EEUU, Rosenthal, A.: Legislative Life, Harper & Row, New York, 1981, en esp. Cap. 6, p. 111-128.

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pueden no ser razonables en otros. Por ejemplo, en sociedades caracterizadas por una gran anomia, el dictado de códigos de ética o la creación de oficinas de ética sólo contribuirá a aumentar la hojarasca legislativa y la burocracia. En este contexto el compromiso de la sociedad civil deberá ser mucho más militante que en aquellas sociedades en que la norma conserva un valor directivo de la conducta.

Por otra parte, debemos tener presente que los políticos son parte y producto de la sociedad en que vivimos. Tiene razón López Calera al afirmar que no se debe caer en la simpleza de "satanizar" la política. "La corrupción política, aunque tenga sus especificidades, no es consecuencia de que los políticos son un grupo de degenerados que vienen de un planeta malvado"21.

La sola imposición de reglas y controles no puede subsanar en su totalidad los efectos de la ausencia de un consenso ético básico. La juridización de los deberes éticos funciona como paliativo a la carencia de ese consenso. "Ningún conjunto de reglas puede obligar eficazmente a aquellos que no están dispuestos a observarlas, del mismo modo que las reglas jurídicas no pueden prever todas las eventualidades que pueden surgir o ser desarrolladas por el ingenio del hombre. ...

El éxito del código de conducta depende en última instancia de la integridad y buena fe de aquellos a quienes se aplica"22.

Bernard Shaw se preguntaba si "¿es la virtud únicamente 'falta de ocasiones'?". Entre nosotros, hay un dicho que afirma "la ocasión hace al ladrón".

A nuestro juicio, el cumplimiento de los deberes morales no es una cuestión de "ocasiones" o falta de ellas. Algunos de los enfoques actuales sobre ética pública apuntan a limitar o disminuir las "ocasiones", como si allí se centrara el problema ético. Como el problema central no está en la falta de estas "ocasiones", sino en la construcción de un consenso ético, aquellas medidas sólo servirán de freno frente a personas corruptas, pero no las transformaran en personas con sólidos principios morales. Por otra parte, cuando una persona ha aceptado y hecho suyos esos principios, su conducta pública y privada se ajustará a esos deberes, sin importar si es "fácil" actuar incorrectamente bien porque existe impunidad, bien porque los comportamientos reñidos con la ética son socialmente aceptados y hasta valorados.

La ética no se impone a través de las leyes, sino que se construye a través del ejemplo y la educación. La moral debe volver a orientar la conducta política. Para obtener este objetivo las sociedades deben generar una recreación valorativa y ello requerirá -más que leyes- reflexión, ejemplos y educación. Por eso la reconstrucción de un consenso ético básico en nuestras sociedades es un desafío cultural de primer orden, en cuyo centro está la persona.

21

López Calera, N.: "Corrupción, ética y democracia. Nueve tesis sobre la corrpución política", en Laporta, F. y Alvarez, S. (comp.): La corrupción política, Alianza Ed., Madrid, 1997, p.129.

22 Code of conduct in regard to financial interests, adoptado por el Parlamento de Sudáfrica el 21de mayo de 1996, punto I.1.4.

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WWW. Se indican a continuación algunos sitios en Internet en los que se puede encontrar información de interés sobre los temas aborados en este trabajo: www.civinet.org www.oas.org www.oecd.org www.probidad.org www.public-i.org www.respondanet.com www.transparency.de www.transparency.org www.u4.no

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