Separata I #2: Transparencia

DEL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN

Transparencia

y rendición de cuentas

Separata: del Periódico Oficial del Estado de Nuevo León

Contenido:

DEL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN

c on t e n id o

Edición Trimestral Año uno / Número dos Noviembre 2008

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DIRECTORIO Lic. Rodrigo Medina de la Cruz Director General Lic. Pedro Quezada Bautista Director Editorial Lic. Carla Eugenia Nazar de Alva Coordinadora Editorial Lic. José de Jesús Hernández García Lic. Luz María Guzmán Lozano Lic. Deniss González Galván Asesores Editoriales

Consejo Editorial Lic. Héctor Gutiérrez de la Garza, Jefe de la Oficina Ejecutiva de la Gubernatura C.P. Eduardo Alonso Bailey Elizondo, Subsecretario General de Gobierno Dr. Luis Eugenio Todd Pérez, Coordinador de Ciencia y Tecnología del Estado Dr. Alejandro Treviño Martínez, Director del Instituto de Profesionalización de Servidores Públicos Mag. Jorge Meza Pérez, Coordinador del Instituto de la Judicatura, Ext. Nuevo León. Poder Judicial de la Federación Lic. Artemio Benavides Hinojosa, Director del Archivo General del Estado Dr. José Roble Fernández, Director de la Facultad Libre de Derecho de Monterrey Dr. Pedro Torres Estrada, Director de Área de Derecho y Análisis Político de la EGAP Dra. Ana María Alvarado Larios, Profesora del Departamento de Derecho del ITESM Dr. José Luis Prado Maillard, Director de la Facultad de Derecho y Criminología UANL Dr. Francisco Gorjón Gómez, Responsable del Centro de Investigación de Tecnología Jurídica y Criminológica Lic. Magda Yadira Robles Garza, Directora del Departamento de Derecho UDEM Dra. Graciela Fulvi D´Pietrogiacomo, Directora de la Facultad de Derecho UR Dr. Camilo Villarreal Álvarez, Rector del Colegio de Abogados de Nuevo León, A.C. Lic. Isaac Rodríguez Arizpe, Presidente del Colegio de Abogados de Monterrey, A.C. Lic. Magdalena de la Paz Rangel de León, Presidenta de la Asociación Neolonesa de Abogadas, A.C. Lic. Gilberto Federico Allen de León, Presidente del Colegio de Notarios Públicos, A.C. Lic. Guadalupe Rodríguez González, Presidenta del Colegio de Ciencias Jurídicas del Estado

Las opiniones expresadas en cada artículo, son responsabilidad exclusiva de sus autores.

www.nl.gob.mx/periodicooficial

Transparencia, Interpretación y Argumentación Jurídica

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Noticias

Conferencia Regional Latinoamericana: compromiso y cooperación en la lucha contra la corrupción y el cohecho internacional

Ensayos

La transparencia como razón de Estado Republicano

Pág. 36

Hacia políticas de transparencia y rendición de cuentas para mejorar la gobernabilidad democrática

Pág. 48

Del derecho a la información a la rendición de cuentas

Pág. 56

La protección de datos personales: mitos y realidades en acción

Pág. 68

Recompensas económicas por denuncias de corrupción

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Linea del tiempo

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El ABC de las solicitudes de información pública en Nuevo León

E d it orial

Editorial La transparencia como política de Estado. Existen evidencias documentales de la importancia e interés que las sociedades han tenido por conocer la forma en que la autoridad pública ejerce sus cometidos, los fines que se pretenden y los resultados de tal ejercicio. No puede ser de otra manera: el Estado, conceptual y materialmente, ha sido creado para brindar los satisfactores que requiere su creador, y para ese efecto lo ha dotado de atribuciones y facultades, para que a través de su ejecución, lo provea de los medios de seguridad, subsistencia y bienestar necesarios para su desarrollo.

La transparencia es un atributo consustancial del Estado de Derecho. La autoridad se ejerce conforme a los principios constitucionales, leyes, reglamentos y demás disposiciones normativas que regulan su actividad. Tal ejercicio debe ser sujeto de control social; por consecuencia, la autoridad está obligada a rendir cuentas al ente societario de la forma en que ha ejercido cada uno de sus cometidos; esto es, la forma en que el Estado de Derecho ha sido actualizado en todas y cada una de las acciones públicas.

Estas 2 importantes realidades han sido reconocidas en Nuevo León en el Plan Estatal de Desarrollo 2004-2009. En este instrumento se establecieron entre sus objetivos, consolidar una administración pública transparente con rendición de cuentas, destacando la importancia de los controles ciudadanos sobre el poder público, señalando entre las estrategias y líneas de acción para su logro: (i) mantener actualizada la información de las dependencias y entidades de la Administración Pública para ofrecer una efectiva y oportuna rendición de cuentas a los ciudadanos; (ii) aprovechar las ventajas de las tecnologías de la información y comunicaciones para perfeccionar los mecanismos de transparencia y rendición de cuentas, facilitando el acceso de la sociedad a la información pública; (iii) mantener una relación respetuosa e institucional con la Comisión de Transparencia y Acceso a la Información del Estado; (iv) crear y fortalecer los mecanismos que permitan a los ciudadanos su participación directa en la toma de decisiones.

Estos objetivos, a su vez, se han materializado en la entidad, mediante diversas acciones concretas, objetivas y medibles, entre otras, la creación de más de 15 organismos descentralizados de participación ciudadana; la promoción de diversas reformas, tales como la implementación del sistema de justicia oral, así como para la presentación de solicitudes a través de medios electrónicos; la designación de casi 90 unidades de enlace de transparencia en la Administración Pública para la atención de las solicitudes de información y la consiguiente profesionalización y capacitación de los servidores públicos adscritos a las mismas.

Así, el reconocimiento del derecho de acceso a la información como un derecho fundamental, conforme a los principios consagrados en el artículo 6 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, nos obliga a profundizar en su estudio, delimitar su contenido, sus límites y su fuerza expansiva, para eventualmente configurarlo como un derecho social, mediante la consolidación del marco normativo, conforme a las exigencias sociales, avances de la ciencia, tecnología y evolución de criterios nacionales e internacionales en esta materia, que robustezcan la efectividad de este derecho.

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n ot ic ias CONFERENCIA REGIONAL LATINOAMERICANA: COMPROMISO Y COOPERACIÓN EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN Y EL COHECHO INTERNACIONAL. La Cuarta Conferencia Regional se celebró en la ciudad de México los días 29 y 30 de septiembre del presente año. Las anteriores Conferencias se llevaron a cabo en Chile 2007, Argentina 2005 y México 2002.

Contenido del programa: los temas desarrollados durante la Cuarta Conferencia fueron:

• Desafíos globales y regionales contra el cohecho y la corrupción.

• Convergencias y divergencias de las convenciones

La Conferencia fue organizada por la Secretaría de la Función Pública (SFP) y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) en colaboración con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Organización de Estados Americanos (OEA).

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Objetivos de la Conferencia Regional Latinoamericana:

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• Reafirmar el compromiso de América Latina con el

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combate a la corrupción y el cohecho internacional, tomando en consideración los estándares establecidos en las convenciones internacionales de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), de la Organización de los Estados Americanos (OEA) y de la Organización de las Naciones Unidas (ONU).

• Identificar los principales desafíos y oportunidades que permitan incrementar y mejorar los mecanismos de cooperación, el intercambio de información y la asistencia legal mutua.

• Contribuir, mediante el intercambio de experiencias, al fortalecimiento de las estrategias nacionales para la

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prevención, investigación, persecución y sanción de actos de corrupción y cohecho internacional, reposicionando en la agenda pública de los países participantes algunos temas relevantes que puedan ser atendidos mediante reformas legales o nuevos instrumentos de política pública.

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internacionales anticorrupción: metas compartidas y apoyo mutuo.

Mecanismos de cooperación internacional y regional para la asistencia legal mutua y extradición.

La experiencia Latinoamericana en la lucha contra el cohecho internacional en adquisiciones del sector público.

El cohecho en las adquisiciones del sector público: métodos, actores y medidas para combatirlo.

La lucha de la organización para la cooperación y el desarrollo económico contra la corrupción.

Responsabilidad corporativa en el cohecho internacional y medidas preventivas en el sector privado.

Reforzando la eficacia en la aplicación de la ley en la lucha contra el cohecho internacional en América Latina.

Detección del cohecho a través de denunciantes y Medios de Comunicación.

Conclusiones Una vez concluido el Programa de la Conferencia se obtuvieron las siguientes conclusiones:

• Reafirmar el compromiso de América Latina en el combate

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L a t ranspar encia y el acce so d e i n f ormación son m e canismos idón e os pa r a suplir o r e compon er lo qu e la a c u mulación d e control e s sobr e c o n tr o les no h a lo g r a do h a c er .

• Es necesario fortalecer los sistemas de contrataciones

• • • a la corrupción y el cohecho internacional.

• La mayoría de los países de la región tienen mecanismos

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de seguimiento a las convenciones internacionales anticorrupción, lo que indudablemente revela la voluntad política y de interés por cumplir las obligaciones que de ellas deriva.

Existe la necesidad de fortalecer estos mecanismos para revertir la escasez de casos procesados con la aplicación de sanciones.

Existe el interés por desarrollar sistemas de indicadores sobre el cumplimiento de las convenciones, con la participación de los diversos actores involucrados, para perfeccionar el seguimiento y el monitoreo de estos instrumentos.

Un acuerdo general que identifica a la corrupción como un fenómeno que inhibe el desarrollo económico, democrático y social de las naciones y que ciertamente se constituye como un impuesto regresivo para la sociedad, pues encarece la prestación de servicios públicos.

La necesidad de ampliar la asistencia técnica en particular sobre los mecanismos de asistencia legal mutua, extradición y recuperación de activos.

El secreto bancario no debe ser un obstáculo para la obtención de información para las investigaciones vinculadas al delito de cohecho.

• •

públicas mediante la introducción de mecanismos de adquisición innovadores para mejorar las condiciones de mercado que tiene el gobierno al momento de comprar.

Es necesario crear mejores padrones de proveedores y el uso de sistemas de información y mecanismos de acceso a la información para transparentar los procesos de compra.

Existe consenso para sistematizar las declaraciones juradas o declaraciones patrimoniales.

Mejorar los sistemas de información que tienen los gobiernos para la toma de decisiones en cuanto al combate a la corrupción.

Fortalecer el impacto y efectividad de las sanciones para quienes defrauden la confianza ciudadana.

El Gobierno y el sector social deben promover la integridad dentro de sus propias instituciones para contribuir a la formación de una sólida cultura de legalidad.

Se identificaron dos posiciones significativas en la lucha contra la corrupción: la acumulación de controles por oposición a la instrumentación de mecanismos de transparencia.

La transparencia y el acceso de información son mecanismos idóneos para suplir o recomponer lo que la acumulación de controles sobre controles no ha logrado hacer.

Existe la firme voluntad de los gobiernos de la región latinoamericana por combatir la corrupción en sus diferentes modalidades y sobre todo por conjuntar esfuerzos con los organismos internacionales involucrados en el combate a este flagelo.

Los expositores, moderadores y público participante han subrayado que el cohecho transnacional representa grandes males para los países y las empresas, ya que provoca distorsión

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“La corrupción afecta desproporcionadamente a los pobres al desviar los fondos destinados para el desarrollo, socavando la habilidad del gobierno de proveer los servicios básicos, nutriendo la desigualdad y la injusticia y desalentando la inversión extranjera y la ayuda Irlanda ha dicho ‘no’ al tratado de internacional.” lisboa, que entraría en vigor el 1 de Kofi Annan enero de 2009 Ex-Secretario General de las Naciones Unidas

en la competencia y el comercio e impacta negativamente en el desarrollo.

La corrupción no es exclusiva del sector público, pues el sector privado constituye el otro lado de la misma moneda.

Hay un consenso general sobre los altos costos de la corrupción para nuestros países y de que éste ha dejado de verse como un problema local propio de gobiernos y regímenes políticos particulares, ya que no respetan fronteras, ideologías o sistemas de gobierno.

Se ha coincidido en que no es suficiente con tener una legislación escrita, sino que hace falta ir más lejos, se necesita instrumentar adecuadamente las normas y regulaciones que señala la Convención de la OCDE y otras convenciones a fin de promover la integridad empresarial con la guía del gobierno, pero con la participación activa y decidida del sector privado, los Medios de Comunicación y la sociedad civil.

La conferencia ha resaltado de manera categórica que cumplir con los objetivos en materia de combate a la corrupción desde los sectores público y privado contribuye a la formación sólida de una cultura democrática al logro del crecimiento y el desarrollo económico y a la consecución de una sociedad más justa y democrática.

Fuente: http://200.34.175.29:8080/wb3/wb/SFP/conf_2008_mexico_ programa

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El 13 de diciembre de 2007 los dirigentes de la Unión Europea firmaron el Tratado de Lisboa. Este Tratado modifica los Tratados de la Unión Europea y la Comunidad Europea, sin sustituirlos, para proporcionar un nuevo texto jurídico y nuevos instrumentos a la Unión, para hacer frente a los retos futuros y exigencias de los ciudadanos de los países miembros.

El Tratado de Lisboa tendrá que ser ratificado por todos los Estados miembros para que pueda entrar en vigor. A cada Estado le corresponde decidir, con arreglo a su marco constitucional, si la ratificación se hace por referéndum o por votación parlamentaria. El objetivo es que, una vez ratificado, el Tratado se encuentre en vigor el 1 de enero de 2009, para que pueda aplicarse antes de las elecciones al Parlamento Europeo de junio de ese año; sin embargo, Irlanda ha dicho ‘no’ al Tratado de Lisboa, con un 53,4% de los votos frente al 46,6% que ha dicho ‘sí’, según los resultados finales tras el escrutinio de las papeletas depositadas en el referéndum celebrado el 12 de junio del presente año. Esta situación complica la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en la fecha prevista. Sin embargo, en opinión del Presidente del Parlamento Europeo Hans-Gert Pötering, el proceso de ratificación debe continuar sin reservas, puesto que 18 estados miembros ya han aprobado el Tratado: “sigue siendo nuestro objetivo que el Tratado de Lisboa entre en vigor antes de las elecciones al Parlamento Europeo de junio de 2009”.

El actual Tratado de Niza entró en vigor en 2003 y seguirá rigiendo las actividades de la UE hasta que todos los países de la Unión hayan finalizado el proceso de ratificación del Tratado de Lisboa.

Las razones fundamentales del Tratado son tres: más

n ot ic ias eficacia en la toma de decisiones, más democracia gracias al mayor protagonismo del Parlamento Europeo y los Parlamentos nacionales y más coherencia en la actuación exterior. Con ello la UE estará mejor preparada para defender día a día los intereses de sus ciudadanos, bajo los siguientes rubros generales: a) Consolidar una Europa más democrática y transparente. El Parlamento Europeo y los parlamentos nacionales tendrán mayor protagonismo, habrá más oportunidades para que los ciudadanos hagan oír su voz y será más fácil saber cómo se reparten las tareas a nivel europeo y nacional. b) Una Europa más eficaz. Con métodos de trabajo y votación simplificada, instituciones modernas y adaptadas a la Unión de los Veintisiete, así como más capacidad para actuar en los ámbitos prioritarios a la Unión Europea de hoy. c) Una Europa de derechos y valores de libertad, solidaridad y seguridad. Potenciar los valores de la Unión, concediendo rango de Derecho primario a la Carta de los Derechos Fundamentales, para establecer nuevos mecanismos de solidaridad que garanticen una mejor protección a sus ciudadanos. d) Mayor seguridad. La Unión tendrá más capacidad de actuación en el campo de la justicia, la libertad y la seguridad, lo que redundará en beneficio de la lucha contra la delincuencia y el terrorismo. Las nuevas disposiciones sobre protección civil, ayuda humanitaria y salud pública pretenden impulsar la capacidad de la Unión Europea para enfrentar las amenazas contra la seguridad de los ciudadanos europeos. e) Hacer de Europa un actor en la escena global. Combinando los instrumentos con que cuenta la política exterior europea

a la hora de elaborar y aprobar nuevas políticas. Gracias al Tratado de Lisboa, Europa estará en condiciones de expresarse con mayor claridad ante sus socios internacionales. Se pondrán en juego todas las capacidades económicas, humanitarias, políticas y diplomáticas de Europa para fomentar sus intereses y valores en todo el mundo, respetando los intereses particulares de los estados miembros en el marco de las relaciones exteriores. f) Principales cambios institucionales que introduce el Tratado. A partir de 2014 se reducirá el número de Comisarios, con el fin de simplificar la estructura de la Comisión. Dejará de haber un Comisario por país y su procedencia se limitará a las dos terceras partes de los Estados miembros. Se elegirán mediante rotación entre todos los Estados miembros, por un periodo de cinco años. Así, todos los Estados miembros estarán representados en dos de cada tres Comisiones. El Parlamento Europeo podrá tener hasta 751 diputados, con un máximo de 96 y un mínimo de 6 por Estado miembro. Se crea el nuevo puesto permanente de Presidente del Consejo Europeo, con un mandato de dos años y medio, para dar más continuidad y estabilidad a las tareas de la institución.

Además, el Tratado crea la figura del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad,

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que también será Vicepresidente de la Comisión y presidirá el Consejo de Relaciones Exteriores. Así quedará reforzada la coherencia en la acción exterior y se aumentará la visibilidad de la UE en el mundo, al darle un “rostro” a la Unión.

Opinión sobre propuestas de reformas referentes a la protección de datos de usuarios de Internet en Europa.1 El 2 de septiembre del presente año el Supervisor Europeo de Protección de Datos (EDPS por sus siglas en inglés) publicó comentarios relativos a un reporte elaborado por el Comité de Mercado Interno y Protección al Consumidor del Parlamento Europeo (IMCO por sus siglas en inglés) sobre la Directiva de Servicio Universal (2002/22/EC) y la Directiva de e-Privacidad (2002/58/EC).

El reporte de la IMCO propone diversas reformas ad hoc a dichas directivas, entre las cuales se encuentran: reforma respecto al manejo legal de las direcciones IP como datos personales; reforma respecto al tratamiento de la transmisión de datos en Internet (incluyendo las direcciones IP) por motivos de seguridad; y reformas para la detección, intercepción y prevención de infracciones de derechos de autor por usuarios de Internet.

El EDPS emitió opiniones respecto a los temas de la reforma, de las cuales se desprende su preocupación de que al adoptar dichas reformas, se puedan vulnerar el derecho a la privacidad de las personas sujetas a dichas directivas. Por lo tanto, pide un estudio más profundo acerca de los temas que tocan dichas propuestas de reforma, así como consultas públicas con los sujetos interesados.

Opinión del Supervisor Europeo de Protección de Datos sobre una propuesta para establecer un Sistema Europeo de Información de los Antecedentes Penales.2 El 27 de mayo de 2008 la Comisión Europea propone la aprobación de una Decisión del Consejo de Europa para establecer un Sistema Europeo de Información sobre

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Antecedentes Penales (ECRIS por sus siglas en inglés) entre los países miembros de la Unión Europea. La propuesta pretende implementar el artículo 11 de la decisión marco del Consejo de Europa para la organización y contenido del intercambio de información extraída de archivos de antecedentes penales entre los Estados Miembros.

La propuesta establece que el ECRIS se establecerá en un arquitectura tecnológica de información descentralizada y que contará con tres elementos: bases de datos de antecedentes penales de los Estados Miembro; una infraestructura de comunicación común; y software de interconexión.

La Comisión le pidió al Supervisor Europeo de Protección de Datos su opinión acerca de dicha propuesta. En respuesta, el EDPS hizo varias observaciones a la propuesta entre las que destacan su satisfacción al saber que el sistema será descentralizado, es decir, que no se desarrollará un sistema central, sino que los Estados Miembros proveerán y mantendrán sus propias bases de datos y por medio de un sistema computarizado se intercambiará la información.

Asimismo, demostró su preocupación por los problemas que puedan presentarse por falta de armonización de la información debido a diferencias conceptuales de las diversas legislaciones nacionales. Finalmente, pide se provean garantías apropiadas para el tratamiento y transmisión de ciertas categorías de datos, como son los datos biométricos.

n ot ic ias Opinión del Supervisor Europeo de Protección de Datos sobre el “Green Paper” de la Comisión Europea en la Aplicación Efectiva de los Fallos de la Unión Europea respecto a la Transparencia de los Activos de Deudores.3 El Green Paper* se enfoca en posibles medidas que pueden ser adoptadas dentro de la Unión Europea para mejorar la transparencia de los activos de los deudores, así como en el derecho de los acreedores para obtener información, sin dejar de respetar los principios de protección de la privacidad del deudor.

La Comisión Europea le pidió al Supervisor Europeo de Protección de Datos su opinión acerca de dicho documento.

1 European Data Protection Supervisor, EDPS comments on selected issues that arise from the IMCO Report on the review of Directive 2002/22/EC (Universal Service ) & Directive 2002/58/EC (ePrivacy), Sept. 2, 2008.

2 European Data Protection Supervisor, Opinion of the European Data Protection Supervisor on the Proposal for a Council Decision on the establishment of the European Criminal Records Information System (ECRIS) in application of Article 11 of Framework Decision 2008/XX/

El EDPS recomendó que las medidas tomadas para mejorar la transparencia de dichos activos sean proporcionales al fin buscado y que se sujeten a limitaciones específicas. Sin embargo, establece que pueden darse excepciones a dichas limitaciones; por ejemplo, que la información procesada para cobro de deuda pueda ser utilizada para investigar el incumplimiento de obligaciones fiscales o integrar un expediente penal si se ha cometido algún delito.

El EDPS establece que es esencial informar adecuadamente a los sujetos cuyos datos serán tratados acerca de sus derechos, entre los cuales se incluyen, el derecho a acceder y rectificar sus datos personales y el de objetar al tratamiento de sus datos personales por razones legítimas y convincentes.

Finalmente pide que se adopten medidas técnicas y de organización para contar con un nivel apropiado de seguridad en la transmisión de la información entre las autoridades y en el acceso a la información.

JHA, Sept. 16, 2008.

3 European Data Protection Supervisor, Opinion of the European Data Protection Supervisor on the Comission Green paper on the Effective Enforcement of Judgments in the European Union: the Transparency of Debtors´ Assets – COM(2008) 128 final, Sept. 22, 2008. * Es un documento abierto a la discusión con la intención de estimular el debate y emprender un proceso de consulta en un tema específico.

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José R. Castelazo

La transparencia como razón de Estado Republicano ¿Qué tanto la transparencia puede considerarse como razón de Estado en una república?

La reflexión que emprenderemos en este Ensayo consiste en vincular a la transparencia con la clásica idea de Nicolás Maquiavelo, acerca de la necesidad de velar por y garantizar la supervivencia del Estado1. En esta concepción, me parece encontrar consenso en el pensamiento político a lo largo de la Historia. Sin embargo, vale la pena subrayar que su práctica obedece a dos interpretaciones diametralmente opuestas: La primera y más conocida es la que le atribuye al manejo del Estado un carácter maligno, cínico, inescrupuloso en la búsqueda y mantenimiento del poder a toda costa, sin importar si arrasa con principios, valores o incluso con un orden jurídico destinado a proteger la convivencia interna y la coexistencia con otros Estados.2 La segunda, por supuesto menos extendida, es el reverso de la moneda, aquella que postula que como el gobierno y la administración del Estado integran un ente cohesionador, protector de la soberanía, garante del interés general y por lo tanto el Estado no puede estar sometido ni a principios religiosos ni a dogmas ideológicos; dicho Estado se

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orienta por su propia razón, “la Razón de Estado”. Dicha razón “… se mueve con singular agilidad entre el Estado óptimo y la utopía”3, o expresado en otros términos, entre el status quo y el bien deseado. Según Maquiavelo hay que buscar la verdad “comprobable” para vincular el Estado actual con el Estado deseado (como diríamos en nuestros días un diagnóstico, en este caso de la operación del poder, un pronóstico y un objetivo pertinente y alcanzable) y, de esta manera, los fines y los medios encuentran la posibilidad de estar conectados, lo cual imprime a la obra maquiavélica gran originalidad, pero sobre todo, le brinda una visión de futuro.

Las palabras que nunca pronunció Maquiavelo ni en su legendario “Príncipe”, ni en sus menos estudiados “Discursos” (desde luego citados sólo por especialistas), “el fin justifica los medios”, significan, a mi juicio, neutralidad de contenidos específicos y son aplicables siempre y cuando tales medios privilegien al elemento social vital del Estado; siempre y cuando protejan al territorio que lo envuelve, y siempre y cuando se de capacidad al gobierno para que sirva a los intereses de todos.

En este marco y con el fin de dar sustento a la discusión sobre la transparencia como Razón de Estado Republicano,

trataré de argumentar a favor de la primera como medio abocado a servir al Estado de Derecho y consecuentemente al logro positivo de las libertades.

Fundamentaré, por otra parte, que la transparencia dota de poder real al ciudadano y sirve para lograr el objetivo de la supervivencia del Estado. Se trata de convertir los privilegios con que cuenta el poder formal y legítimamente constituido, integrado y estructurado, en medios que conduzcan a la armonización con la sociedad civil y el ciudadano, en el sentido de corresponsabilizarse del destino compartido. Esto conduce a crear una nueva relación de convivencia entre el poder público, la organización social, los ciudadanos y la población en general.

En la era presente – y quizá más dramáticamente, en un futuro no tan lejano – habremos de aceptar y por supuesto adaptarnos a las circunstancias cambiantes, tan difíciles de entender por su naturaleza y contenido multifactorial, complejas de resolver por sus efectos multifacéticos, globales, nacionales, intrarregionales, locales, etc.4 Bajo esta óptica, cualquier gobierno, dondequiera que se encuentre, debe cobrar conciencia de la imposibilidad de pretender asumir la responsabilidad total de la conducción de la nave del Estado, provocando una tensión constante que en el fondo le impida gobernar sin acudir a la represión

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“ L o s Asu nt o s int er no s siempr e es tarán s e guros si también e stán l o s de fu er a , a no ser q u e se vea n p e rtu r b a do s po r u na c o nju r a” Ma q uiavelo

(en cualquiera de sus manifestaciones) contra quienes discrepan con la autoridad.

Esta represión, cabe decir, es una práctica históricamente causante de más problemas y presiones sociales de las que pretende resolver. Tal estilo de gobierno suele dejar solo al gobernante, actuando para si mismo y, paradójicamente, perdiendo la capacidad de articular respuestas idóneas de larga data.

Enfocándonos ahora en el otro extremo, la sociedad ha de comprender que carece por sí sola de todos los elementos necesarios de autorregulación para convivir en paz y de manera racional si opta por colocarse al margen de la autoridad.5 Dicho de otra manera, toda comunidad políticamente organizada ha de estar sujeta a algún tipo de autoridad para funcionar; pues en caso contrario tiende a disolverse por apatía, indiferencia o autodestrucción. La ausencia de gobierno puede sugerir la presencia de la anarquía, más no toda ella es destructiva, como lo muestra el debate del siglo XIX entre Bakunin, Marx, Proudhon y otros6.

En la actualidad la anarquía – como todo – es algo muy complejo. Debe evitarse su aplicación arbitraria, por lo cual me inclino a reiterar que resulta objetivamente estéril la pretensión de negarse a una regulación gubernamental por mínima que sea. Tratar de ignorar la importancia del Estado argumentando

que con su intervención se pierden libertades fundamentales y que con ello se crea un clima de sometimiento ante la autoridad, significa estar viviendo en una utopía. En un Estado democrático no es factible, productivo ni redituable tratar de ignorar los beneficios derivados de convivir armónicamente.

Entonces, sociedad y gobierno, como hemos venido insistiendo, están llamados a compartir penas y glorias.

La Ley, se argumenta con frecuencia, es nuestro gran paraguas protector. Sin embargo, y con la misma frecuencia, la opinión pública se pregunta: ¿quién aplica la Ley y para qué intereses y personas?

Otros cuestionamientos constantes son: ¿cómo, cuándo, cuánto, dónde y sobre todo por qué? A lo largo de la historia gubernamental, o del Estado, las respuestas a tales interrogantes se repiten: la Ley, se dice, y no sólo por los medios opositores o neutrales sino por filósofos y científicos sociales desde hace siglos7, no es otra cosa que la protección del “establishment”8. Dicho de otra forma, es la expresión del poder público en convivencia y, en muchos casos, en convivencia con el poder económico, sea cual fuere el régimen de gobierno o económico adoptado para que “una minoría organizada domine a una mayoría desorganizada”9.

Como esta situación se resiste a cambiar y ante la evidente impotencia del poder organizado (llámesele socialismo 10 “liberal” , capitalismo democrático11 o “tercera vía”12), para resolver los más graves problemas que aquejan a la humanidad, la realidad implacable demuestra la inconsistencia del modelo al privilegiar única y exclusivamente al poder político y económico. Están a la vista los datos duros: pobreza extrema de miles de millones, la enfermedad, el abandono, la violencia del Estado (y su contrapunto: el terrorismo o el crimen organizado), la soledad y depresión de millones, la angustia de los jóvenes sin alternativas, el desarrollo insustentable, el desempleo y muchos otros etcéteras que agobian al mundo13.

Un atenuante de los terribles efectos de la concentración y ejercicio discrecional del poder, ha surgido hace apenas un poco más de veinte años con el nombre de transparencia concebida como política pública14 analicemos detenidamente el concepto.

En esencia se trata de abrir los asuntos públicos manejados por los Estados al escrutinio de la ciudadanía, amparándose en el derecho a la información y en la obligación legal de rendir cuentas acerca de la forma, fondo y contenido de la administración de los recursos públicos.

Visto de esta forma, la transparencia

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afecta a todo el sistema político y a toda la sociedad.

La transparencia es un hecho político vinculado a la democracia.

Representa una demanda de la sociedad, en su legítimo derecho de exigir el cumplimiento de una obligación por parte del gobierno. Sin embargo, su consecución requiere de dos cosas: en primer lugar, de una voluntad política del poder para despojarse de la simulación y de la fachada democrática. En segundo lugar, requiere del armado de una ingeniería técnicaadministrativa idónea por parte del gobierno para posibilitar tal propósito. Además, el levantamiento del edificio jurídico implica sujetarse al cumplimiento de la Ley por parte de los involucrados, peticionarios y sujetos obligados (instituciones y servidores públicos), pues sólo la Ley es capaz de custodiar el bien que pretende proteger: el derecho a la información15.

Con el propósito de revisar conjuntamente estos aspectos, vale dividir el tema en cuatro grandes apartados:

1.

2.

3.

4.

El significado de la transparencia.

La transparencia como política pública.

La gestión pública de la transparencia.

La transparencia como Razón de Estado Republicano.

Abordemos el primer apartado.

1. El significado de la transparencia16 A lo largo de la historia, las instituciones que detentan el poder del gobierno, dan idea de ser no sólo inaccesibles para la gran mayoría de la población, sino de representar una especie de “caja negra”, dentro de la cual no se sabe a ciencia cierta lo que acontece para producir malos, buenos o regulares resultados.

Los símbolos del poder son físicos y subliminales. Por ejemplo, en México, ejemplos de dichos símbolos son el Palacio Nacional, el edificio de la Suprema Corte, el recinto legislativo de San Lázaro, las sedes de las dependencias y entidades públicas. En Londres, lo son el Palacio de Buckingham o el Parlamento en Westminster. En Madrid, el Palacio de la Moncloa o el edificio de las Cortes. En París, la Asamblea Nacional o el Palacio del Eliseo. En Moscú, el Kremlin. La Casa Blanca o El Capitolio lo son en Washington. El Congreso o la Casa Rosada en Buenos Aires, etcétera. El poder se “siente”, pero difícilmente se “observa”; es subliminal porque las más de las veces nos

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lo imaginamos, no nos consta su manejo. La publicidad y la propaganda gubernamentales resultan insuficientes para certificar el buen comportamiento de los funcionarios y/o la adecuada administración de los asuntos y dineros públicos.

Normalmente las preguntas relativas a quiénes gestionan las decisiones, cómo se toman, procesan y ejecutan, son de difícil respuesta.

En sentido estricto, el sinónimo de “transparencia” es “claridad”; su antónimo, “oscuridad”17. Sin embargo, hablando de política y Administración Pública, diríamos que el sinónimo de transparencia bien podría ser “visibilidad”, y su antónimo, “opacidad”.

Medir los resultados gubernamentales a veces se convierte en una tarea verdaderamente ardua. El halo que rodea al poder es tan intenso que puede encandilar, deslumbrar o hasta eventualmente cegar a quien intente descubrir sus procederes.

Noli me tangere (“no me toques”)18 expresión atribuida al Evangelio, ha resultado muy apropiada para los poderosos.

Los gobiernos, como productos sociales, evidentemente no son homogéneos, lejos están de ser perfectos, con frecuencia se equivocan y muchos de sus errores son política, económica y socialmente costosos.

El misterio y secreto que rodean a los asuntos del Estado están siendo abatidos por una intención democrática impulsada desde la sociedad con cierta aceptación de los gobiernos. Tal dinámica persigue desmitificar la función pública, socializarla y ponerla al alcance de la comunidad, al grado de hacer a esta última copartícipe de la toma de decisiones, de su instrumentación y evaluación, y por lo tanto, de un futuro común con el gobierno19.

Como han venido evolucionando las cosas en el Estado contemporáneo, hoy en día el término de transparencia se ha incorporado al léxico político-administrativo.

Afirmar lo anterior tiene sentido; no obstante, como es conocido y ampliamente compartido por la opinión pública, no todo lo que acontece en el aparato público, de suyo intrincado, puede estar indiscriminadamente accesible para la ciudadanía. Hay materias que por su naturaleza y vinculación a la supervivencia del Estado se encuentran restringidas al escrutinio público, debiendo ser utilizadas solamente por las autoridades facultadas por la Ley, al menos durante algún tiempo.20

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e n s ayo

L a t ranspar e ncia, al sust e ntars e e n e l De r ec h o a la info r ma c ió n y c o m ple me ntars e en la lib e rtad de e x p re sión, pr e s enta dos caras d e l a m isma mo neda .

Sin embargo, la transparencia pretende, en cualquier caso, que la función pública “deba” estar visible. Por lo tanto, del gobierno se espera que favorezca el acceso a la información como garantía del derecho de todo ciudadano a saber lo que está pasando al interior de las instituciones públicas.21 Hasta aquí queda claro que el ejercicio de la transparencia está abocado a combatir el ocultamiento de prácticas antidemocráticas, los manejos turbios o la difusión de información sesgada por parte de las autoridades. Para un sistema político, la transparencia significa, en los hechos, la prueba de su apertura y la adopción de una cultura democrática participativa. La transparencia puede ser el antídoto contra la demagogia. En otras palabras, su presencia como política pública constituye la comprobación de una voluntad de compartir el poder entre gobierno y sociedad.22 La transparencia, al sustentarse en el derecho a la información y complementarse en la libertad de expresión23, presenta dos caras de la misma moneda: por un lado, establece que los responsables de las instituciones que legítimamente ejercen el poder, sean del Ejecutivo, Legislativo o Judicial, tienen la obligación de informar. Se trata de hacerlo periódica y sistemáticamente respecto del status de

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sus diferentes órganos, de las tareas a su cargo y de las gestiones que realizan, de los servidores públicos que las atienden, etcétera 24.

En la otra cara, se encuentran los individuos y la sociedad organizada en múltiples formas (partidos políticos, organizaciones no gubernamentales, cámaras empresariales, sindicatos, iglesias, instituciones educativas, medios masivos de comunicación, clubes de servicio, juntas vecinales, etcétera), los cuales, de distintas maneras, y haciendo uso de sus derechos, demandan saber cómo se administra el poder, cómo se manejan los recursos públicos y hacia quiénes se orientan los beneficios de las políticas públicas25.

En este entorno, los congresos, y esencialmente los medios de comunicación, resultan entes privilegiados al estar específicamente diseñados, y presumiblemente capacitados, para investigar, informar, acotar a los gobernantes al ejercicio estricto de sus facultades, vigilar su proceder, denunciar sus desviaciones y exigir la verdad26.

La transparencia aplicada a la cotidianeidad de la vida pública, genera dos sentimientos verificables: confianza y certidumbre, lo que políticamente se traduce en legitimidad.

Como sustentábamos líneas arriba, una democracia que se precie de serlo, no acepta el llamado que se esconde tras los manejos del poder, aduciendo erróneamente la Razón de Estado27 como justificante de sus acciones; tampoco permanece pasiva frente a decisiones autoritarias o arbitrarias que mengüen su fortaleza y rasguen el tejido social 28. Por eso la transparencia implica una lucha de todos los días en distintos frentes, mirando hacia una integración plural de la comunidad nacional e internacional, y oponiéndose a aquello que debilite y atente contra la cohesión social.

La transparencia no es un fin en sí misma; coadyuva a generar condiciones que permiten evaluar resultados presentes y futuros de cualquier sociedad. No es una decisión fácil de implementar y requiere de muchas otras decisiones y compromisos socioeconómicos, políticos y administrativos de gran envergadura y sus efectos serán positivos o negativos – por supuesto de acuerdo a las circunstancias - , como se aprecia en la Figura 1.

Lo que se subyace en este esquema es la posibilidad de establecer escenarios con o sin la presencia de la Transparencia.

Resulta obvio, sin embargo, que en el acontecer cotidiano de la vida individual y de la intensa actividad y

e n s ayo Figura 1

dinámica político-administrativa, no todo es blanco o negro, lo cual se deja ver en la operación pragmática de cualquier sistema político, económico, social y administrativo. En el cuadro pretendo plantear elementos de análisis para abrir las oportunidades de fijar las cosas y definir con claridad las opciones, que pueden ser tan múltiples como relativas, según las circunstancias.

Es evidente que quienes detentan el poder constantemente buscan la forma de “acomodar” los valores, principios y normas a la trama de las decisiones tendientes a mantener el equilibrio y dejar intocado al poder29. Si aceptamos que cualquier acción pública ha de someterse a la legalidad y a la legitimidad, entonces habremos de recurrir a ideas que el inconsciente o consciente colectivo acepta como válidas. En este contexto, el poderoso, como decíamos, tiende a acomodar dichas ideas en una argumentación previamente esbozada, encaminada a fortalecer su acción. Así, existen lo que se conoce como “ideasfuerza”30, convenientemente utilizadas en forma muy persistente en campañas electorales o gubernamentales, que sirven para amalgamar voluntades en torno a propósitos previamente definidos.

Hablando de las ideas-fuerza, vale la pena hacer una advertencia: éstas no

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e n s ayo actúan en el vacío, justamente son “fuertes” por estar atadas a la realidad de la cultura política, de los acontecimientos y de otros elementos que comprueban su vitalidad. Su expresión, verbal o escrita, teóricamente constituye un compromiso ético para llevarlas a efecto. En Política y Administración Pública es muy delicado el uso del lenguaje; éste puede ser retórico31 ajustado a la estética sin faltar a la Ética y adicionalmente puede ser demagógico32, es decir, manipulador, apelando a los instintos más que la razón y, por lo tanto, puede caer fácilmente en el engaño y no corresponderse ni en sus premisas, ni en sus promesas con la realidad y la Ética.

Una comunicación retórica, no obstante su corrección, elocuencia y sofisticación, puede ser opaca o rebuscada, inaccesible para el ciudadano de a pie, de lo cual se deduce que un requisito básico de la transparencia es el lenguaje directo, el del dominio común (no por ello nimio), el que es fácilmente comprensible, cuidando no caer en estrategias propagandísticas y/o publicitarias que se contradigan en el terreno de los hechos. No hay nada más chocante para el interlocutor ciudadano que le traten de timar, y muchos gobernantes y políticos, con frecuencia, ignoran la importancia de la comunicación social. A mi modo de ver, la comunicación política se fragua como primer impulso de la verdadera transparencia, en el respeto al

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significado profundo de las palabras.

En cuanto a la demagogia, es evidente su utilidad para el poderoso, el caudillo, el líder, el gobernante, el general, el jefe o como quiera denominarse quien encabeza (por azares del destino o como producto de un esfuerzo consciente y constante) una corriente política. Este tipo de personajes suelen ser sus principales usuarios, aunque les represente un riesgo constante.

Los auténticos demagogos, en el afán de conquistar el poder o permanecer en él, son capaces de convertirse en seductores de la opinión pública y de la voluntad política de una, varias, miles, inclusive millones de personas, durante breves o dilatados espacios de tiempo, hasta que la realidad se impone33.

No es posible ignorar que la retórica y la demagogia son dos herramientas gemelas; recurrir a ambas puede ser válido mientras no se traspasen ciertos límites que puedan dañar el interés general o alterar las condiciones de estabilidad, de paz, convivencia y cohesión social. Estos dos instrumentos no se pueden disociar de la política, más lo grave estriba cuando se invierte la situación y la política sirve a otros intereses que no sean los de la colectividad, como sucede en el caso de las tiranías, dictaduras y oligarquías, que no obstante serlo, utilizan el valor tan atractivo de la democracia para construir

un discurso nutrido de utopías adecuado a sus fines particulares.

Volvamos al esquema de arriba que puede servir a manera de laboratorio, sobre todo comunicacional, toda vez que la transparencia lo que involucra es información sobre los propósitos, procederes y resultados del uso del poder. Debido a ello, la transparencia se encuentra imbricada en la Política, la Administración Pública y la Ética.

Analógicamente, la transparencia se erige como si fuera una brújula cuya utilidad, lo sabremos, radica en marcar las líneas de orientación. En este caso, el esquema pretende servir como tal brújula con el fin de no alejarse del significado, carácter y trascendencia de la democracia de cualquier Estado. Y como tal política no puede instrumentarse aislada de otros Estados, se espera, teóricamente, que la transparencia se corresponda globalmente.

Ubicados en este terreno, la transparencia constituye un reto para la cultura política imperante porque se mueve en un mundo –como hemos venido insistiendo– de gran complejidad, en el cual es difícil fijar los límites, las reglas, distinguir lo trascendente de lo prescindible, destacar lo prioritario de lo baladí, entre otras cosas.

e n s ayo En este orden de ideas, toca al gobierno construir respuestas adecuadas a las legítimas iniciativas de una sociedad demandante de certidumbres en su vida cotidiana, sobre el trabajo, la educación

de sus hijos, la seguridad pública, la salud pública, familiar y personal; respecto del disfrute de sus libertades, y muchos temas más.

Consecuentemente, una de las primeras cosas a instrumentar en materia de transparencia, es una política gubernamental coherente con una política pública y con una política ciudadana, tratando de concertar un equilibrio favorable al interés general.

Además del componente netamente político de la transparencia, toda vez que es resultante de una suma de voluntades y que parte de la creencia de que es mejor lo visible que lo opaco, dicha transparencia habrá de acompañarse de la posibilidad técnica-administrativa de su realización, en vista de que el acceso a la información y la sistematización de la misma, no son asuntos menores. Ambas funciones, junto con sus actividades, deben estar claramente estipuladas en el derecho aplicable e igualmente habrán de tomar en cuenta las posibilidades tecnológicas y de gestión socio gubernamental relacionadas con el tema.

Lo anterior demanda, como señalábamos líneas atrás, la concreción de la transparencia en una “política pública”, con características específicas, esto es, suficientes como para diferenciarla de otras políticas públicas, de suerte que la transparencia sea tan identificable como verificable, es decir, que se note, que se mida, que trascienda.

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e n s ayo 2. La transparencia como política pública34 En adición a sujetarse al proceso mínimo, elaborar una política pública requiere de complementos que en su conjunto coadyuvan a construirla. La política pública, más allá de su conceptualización teórica es algo que se construye y deconstruye35 permanentemente, pero cuando menos en la práctica habremos de encontrar siete elementos interconectados:  



  



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El propósito explícito de la misma.

La norma o elemento jurídico que la convierte en obligatoria, y en su caso coercitiva para las partes gubernamental y ciudadana.

El programa-presupuesto que justifica su creación, organiza la consecución de las metas y la dota de recursos.

La estructura administrativa pública responsable de llevarla a cabo.

Las prácticas comunes que posibilitan su ejecución.

La participación de la sociedad organizada como corresponsable de esa política pública.

La evaluación institucionalizada (llevada a cabo por el Congreso, Contraloría, Auditoría), social (llevada a cabo por los medios y la

sociedad organizada) y política (cuyo veredicto se plasma en los resultados electorales).

sociales. De ahí se desprenden acciones concretas, de las cuales damos algunos ejemplos:

El propósito explícito



En los ámbitos internacional y nacional el compromiso de los gobiernos para transparentar su desempeño parte del ideal del “buen gobierno”36, es decir: uno honesto, eficaz, eficiente y congruente con las necesidades, demandas y expectativas

  

Figura 2

Combate a la corrupción en la Política y la Administración Pública.

Desregulación de trámites gubernamentales.

Incremento de la productividad en el sector gobierno.

Acceso a la información pública gubernamental.

La norma o elemento jurídico

p r o p o r c io na r o no i n f ormación a la s o c ie dad y a los c i u dadanos, ad emás d e su caráct e r l eg al, d eb e p o s ee r r e cursos p r e supu e stale s, ya s e a q u e pr o veng a n d e l esfu er z o fisc a l o d e fue nte s d e f i n anciami e nto qu e p r o duzca la propia o p e r a c ió n del p r o gr a ma .

Por lo que corresponde a la Ley, la política pública debe garantizar que el compromiso de cumplimiento sea ineludible por parte del gobierno. El fin de la norma consiste en evitar la elusión o evasión de dicho compromiso. Es común encontrar en la mayoría de los países el derecho a la información establecido desde el nivel constitucional37, vinculado a otros ordenamientos relacionados en el propio cuerpo constitucional, entre los cuales merece destacarse lo concerniente al Capítulo de las Responsabilidades38.

Pero quizá lo más importante consista en destacar que la transparencia ha ido incrementando su importancia en los últimos 25 años conforme la sociedad civil ha ido cobrando conciencia y exigiendo que el derecho a la información pase de ser una aspiración más o menos atendida por los gobiernos, a ser una obligación legal, lo cual garantiza no sólo rendición de cuentas a posteriori, sino la participación de la sociedad en el diseño a priori de las políticas públicas y, eventualmente, en la trama de la toma de decisiones de todo tipo39.

El programa relativo a la transparencia tradicionalmente tendría que corresponsabilizar a dos actores, gobierno y sociedad civil organizada, pero, en nuestros días, debe contemplar a un tercero independiente y autónomo que es el ciudadano en lo particular, quien por ser tal tiene el derecho de acceso a la información pública gubernamental.

Entonces, el programa-presupuesto debe estar estructurado para su cumplimiento por tres entidades que pudieran interactuar a manera de tres conjuntos, como se observa en la Figura 2.

Dados los procedimientos de formación

Cualquiera de los tres actores que

de leyes, obviamente en el caso de los países que las han decretado, dichas leyes implican un consenso parlamentario o congresional que teóricamente pasó por etapas de revisión, discusión, ponderación y aprobación, y este solo hecho le otorga a las leyes de transparencia una alta legitimidad política.

El programa-Presupuesto

incumpliera los compromisos establecidos en el marco legal y en el programapresupuesto previsto para el efecto, simple y llanamente pierde su derecho: el ciudadano que pretenda información al margen de la Ley se auto anula; la sociedad organizada que pretenda presionar al gobierno haciendo uso indebido de sus prerrogativas legales, no sólo arriesga sus privilegios sino puede hacerse acreedora de sanciones diversas, y el gobierno que incumpla incurre en responsabilidades.

e n s ayo

Cada uno de estos puntos, u otros que se le ocurrieren al lector, encierran en si mismos su propósito explícito. No obstante, continuando con el mismo ejemplo, el “combate a la corrupción”, debiera ampliarse desmenuzando las causas y teniendo en cuenta el objetivo de superarla. En este caso como en otros, se trata de establecer un compromiso y, al hacerlo, se da el primer paso para la construcción de una política pública.

La asunción de tal compromiso implica desarrollar los otros puntos.

¿Qué es lo que debe contener el programapresupuesto? Siendo que encuentra su fuente en la Ley, tiene que ser genérico, pero no omiso en cuanto a las materias, los responsables gubernamentales, los tiempos, y las formas. Sin embargo, ya en un asunto específico, quienes intervienen habrán de fijar sus propios parámetros dentro de los márgenes que establece la Ley. Todo programa gubernamental, en este caso, el de proporcionar o no información a la sociedad y a los ciudadanos, además de su carácter legal, debe poseer recursos presupuestales, ya sea que provengan del esfuerzo fiscal o de fuentes de financiamiento que produzca la propia operación del programa. Sin presupuesto no hay acción y todo puede convertirse en una absurda demagogia.

En este marco, mencionaremos a grandes rasgos los problemas relacionados con la estructura orgánica que requiere la transparencia gubernamental.

La estructura administrativa pública Independientemente del sistema políticoadministrativo y socioeconómico en donde la transparencia esté enmarcada,

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e n s ayo

lo que indica su existencia es que nace, se desarrolla y consolida en una democracia en vías de maduración o ya madura, es decir, en un Estado en el cual la sociedad es participativa y consciente de sus derechos y obligaciones, con ciudadanos dispuestos a colaborar, pero también aptos para inconformarse políticamente actuando dentro de los límites institucionales.

La descripción de este tipo de Estado incluye un gobierno responsable, institucionalizado para procesar civilizadamente los conflictos y suficientemente profesionalizado para afrontar sus errores y desvíos, corregirlos e incluso pagar platos rotos si las elecciones le son adversas. Nos referimos a un sistema electoral que admita y promueva la alternancia en el poder público.

En pocas palabras, la transparencia no florece más que en campo fértil para la democracia o en medio de una democracia consolidada.

Por supuesto hay países que han adoptado la política global de la transparencia como una vía para adecuarse al mundo actual, pero cuya puesta en operación se dificulta al encontrar obstáculos infranqueables por los intereses en conflicto; en tal circunstancia, tenderán a caer en el antidemocrático juego de la simulación.

En este entendido, la estructura administrativa-pública que atienda a la transparencia debe recaer en un organismo autónomo, con independencia de criterio, responsable de promover una cultura en el ámbito gubernamental, fijar lineamientos, establecer políticas específicas en cuanto al manejo de datos, destrabar nudos informativos, barrer los caminos de la opacidad, supervisar, hacer seguimientos y de asumir muchas otras responsabilidades.

En lo que respecta a las características de dicho organismo, conviene señalar que la autonomía significa no depender de ningún poder público y, sin embargo, ser parte del Estado, así como estar sujeto a lo que señalen la Constitución y las leyes.

Asimismo, su estructura directiva debe formar parte de una negociación entre los tres poderes y la sociedad organizada.

Sin embargo, esta negociación no puede ser inter o intra partidista, pues lo peor que le puede pasar a la transparencia es estar sujeta a la temporalidad de los gobiernos y a la intensidad de la dinámica política40. Su estructura operativa debe ser especializada y altamente profesionalizada. Dependiendo del tipo de régimen político-administrativo, su importancia debe

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proyectarse nacionalmente y si las leyes, la cultura política y las circunstancias lo permiten, debe ser replicable en el orden del gobierno local.

Aún teniendo su origen en el Estado, la Administración Pública de la transparencia debe cuidarse de la tentación de intervenir en asuntos privados; su misión consiste en abrir el espacio público, pero sin vulnerar las libertades individuales. En cuanto a los servidores públicos debe procurar hacerlos conscientes de su obligación a participar, pero al mismo tiempo garantizar sus espacios privados e íntimos41.

El origen del presupuesto de éste órgano autónomo debe ser absolutamente transparente, provenir de recursos fiscales y su rendición de cuentas42 debe constituirse en ejemplo de racionalidad y congruencia para las demás instituciones.

Con la existencia de la Ley y la presencia de la estructura administrativa-pública, se abonan las condiciones que dan lugar a una política pública.

Prácticas Toda política pública se confronta constantemente con la realidad. Si ésta no se “practica”, entonces es una quimera. Por eso la transparencia, sinónimo de apertura, requiere de nuevas prácticas en un sistema auténticamente abierto, en el cual la información, como el poder, se comparte, esto es, se origina en varias fuentes, fluye por muchos cauces y distintos actores opinan, dirimen, dialogan, se confrontan, etcétera. Es cierto, la transparencia significa compartir el poder.

Cambiar las prácticas de un sistema cerrado puede ser una odisea, como veremos a continuación: supongamos que un sistema cerrado decide transformarse en un Estado dispuesto a tener un papel en la globalidad, prepararse para la autocrítica, incluso fijar una transición de la cerrazón a la apertura43.

Puede comenzar de varias formas: si la decisión proviene de la cúpula, normalmente se adoptará el gradualismo como estrategia, y para evitar la colisión revolucionaria, se adoptarán la inclusión de todas las fuerzas, el diálogo como herramienta de negociación, los consensos para aquilatar los avances, etcétera.

Si, por el contrario, el impulso proviene de las bases sociales, normalmente el choque será violento44, abrupto, desorganizado y definitivamente puede fracasar pues en lugar de una democracia se ha llegado a fortalecer el autoritarismo que se

Evolución de la Idea Democracia46 Continuemos con el ejemplo: tal sistema cerrado decide cambiar, produce nuevas reglas y así es factible establecer un nuevo marco jurídico. Para que el Derecho se torne “positivo” (el que se practica) habrá un compás de espera: los sujetos obligados, instituciones y personas, han de asimilar la naturaleza y contenido de la transparencia y hasta entonces, aprenderán a moverse en un nuevo terreno, “practicar”, ponerse en forma, aprender las nuevas reglas y comenzar a jugar. A partir de ese momento, la cultura política prevaleciente comenzará a transformarse.

En un sistema abierto el poder se ejerce desde distintas centralidades47; no hay un solo centro de poder sino diversos

y distintos, por eso se habla de pluralidad. El poder se ha diseminado, lo que no quiere decir que se haya diluido, sino distribuido. El poder ahora es diferente dependiendo de quién emita los lineamientos para sumarse u oponerse. Es fácil advertir los altibajos en la información, ya que son muchas las fuentes, los frentes y los temas. Del análisis se desprenden los desequilibrios informativos y se puede colegir cómo se manifiesta el dominio en distintos ámbitos.

El poder “central” -digamos el Gobierno Federal- puede así determinar en cuales asuntos intervenir, cuales puede diferir y aquellos en los que su presencia no es reclamada. De esta suerte está en posibilidades de mantener la estabilidad general, aún y cuando un asunto se salga de control, manteniéndolo acotado mediante la negociación o la represión48.

e n s ayo

pretende derrocar o más grave aún, se han instaurado dictaduras de nuevo cuño45. En fin, ejemplos históricos abundan, pero la transparencia pertenece a una decisión de las élites de incorporar al ciudadano porque consideran – correctamente – que la democracia representativa y la llamada participativa, deben complementarse con la denominada democracia “ciudadana”.

En este contexto, además de otros instrumentos con los que cuenta un sistema abierto, como la defensa de los Derechos Humanos, la transparencia es fundamental. Ver Figura 3

Sin embargo, es preciso entender que la centralidad absoluta del poder no puede ser transparente porque sería contraproducente a su ejercicio absoluto o autoritario; así, definir la transparencia en el Derecho, sin posibilidades de practicarla, implicaría caer en la simulación, cuestión que la transparencia rechaza. En otras palabras, si cualquier régimen adopta la transparencia debe olvidarse del autoritarismo y meterse de lleno a la democracia que se construye todos los días.

Figura 3

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e n s ayo

e n s ayo Lo que acontece en la Administración Pública se refleja en lo que realiza, en las acciones que obtiene como respuesta y en los efectos que produce; todo ello es mensurable sin engaño. En los sistemas cerrados el poder se “siente”, pero no se “ve”; quien lo resiente es la ciudadanía. En los sistemas abiertos el poder se “ve”, se “siente” y se “comparte”.

Por lo mencionado, la transparencia requiere profundizar en diversos aspectos, para practicarse adecuadamente:

sobre la comunidad. En las estructuras administrativas públicas se habrán de desarrollar sensibilidades y actitudes abiertas, de colaboración, constructivas y dispuestas a indagar cuáles son las preocupaciones sociales a fin de coadyuvar en su solución.

La transparencia saldrá bien librada, cuando el sistema político como un todo, ciudadanos, sociedad civil organizada y gobierno la adopten como forma de ser y como quehacer político.

Participación social organizada







 

 

Tener conciencia del tiempo que le va a tomar a cualquier sistema político pasar de la centralización a la descentralización político-administrativa.

Tener conciencia de la necesidad de capacitar en lo general y en lo específico a los servidores públicos; esto incluye tanto a las estructuras de dirigencia, como a las colectividades que operan las instituciones.

Plantearse la “reingeniería”49 de la Política y la Administración Pública para servir a la transparencia que, insisto, debe implementarse paulatinamente.

Intentar varios caminos de prueba y error.

Adaptarse a las condiciones y circunstancias constantemente, es decir, la flexibilidad es una condición de las prácticas transparentes.

Promover la transparencia como valor democrático.

Establecer estímulos materiales, profesionales y psicosociales a los servidores públicos que practiquen la transparencia.

 Recompensar

socialmente

las

prácticas

transparentes

institucionales. 

Sancionar ostensiblemente a quien falle o a quien distorsione las prácticas.

Las prácticas transparentes dan pie a un sistema administrativo capaz de limitar la discrecionalidad de los funcionarios en la toma de decisiones y ejecución de funciones con efectos directos

Lo que da cohesión a cualquier política pública, en este caso la de transparencia, es la participación social organizada50.

Obviamente son los medios masivos de comunicación quienes ejercen con mayor atingencia el derecho a la información: investigan, hurgan, desmenuzan, presionan, interrogan, interpretan, descubren, denuncian, publican, difunden al aire sus opiniones e informaciones51. Los medios, por vocación, están llamados a ser los guardianes de la libertad de expresión.

Naturalmente los medios resultan molestos al poder. En teoría pueden llegar a constituirse como una verdadera conciencia social si se manejan con responsabilidad y no como instrumentos del poder político o económico.

El mundo actual está preñado de hechos que gracias a la insistencia e influencia de la prensa se transparentaron al grado de volverse moneda corriente, colocando al secreto gubernamental en el ojo del huracán. Cuando la información de un suceso oscuro se ventila generalmente ocasiona un daño moral, a veces tan grande, que puede afectar a varias generaciones. Sin embargo, es preferible llegar a la verdad jurídica52 con el propósito de enmendar las causas de un trauma social. Es aconsejable tener mucho cuidado en la indagación del pasado porque puede

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e n s ayo estar inspirada por resentimientos y/o temores más que por la justicia.53 Hay otra participación social menos evidente que la de los medios, pero al fin y al cabo eficaz, me refiero a la que se compenetra de la importancia de la política pública, define su papel en la misma, se hace corresponsable de su parte, asume sus riesgos y actúa, tanto a nivel individual como colectivo. Dicha participación consiste en el ejercicio de las garantías individuales, como el derecho y obligación de votar y ser votados, el derecho de ejercer la huelga, la libertad de reunión, de tránsito, etcétera.

En ello los partidos políticos juegan un rol fundamental, en tanto entidades de interés público e interlocutores entre la sociedad y el gobierno. Podríamos referirnos en los mismos términos al papel de los sindicatos. Recuérdese, por otra parte, cómo se han creado organismos no gubernamentales destinados a garantizar la transparencia. También es importante tener en cuenta la colaboración de colegios de profesionales en la certificación del desempeño gubernamental y la colaboración de organizaciones vecinales en el cuidado del entorno urbano, entre muchas otras actividades en las que puede participar la sociedad, sistemática, consciente y ordenadamente54.

La ventaja de una política pública es su funcionalidad para vigilar, controlar y eficientar el aparato gubernamental en sus distintos ámbitos de actuación.

Si la transparencia ha de convertirse en política pública, entonces debe transitar por un camino largo, espinoso, sinuoso, escarpado. Además ha de resolver las intrincadas costumbres contrarias a la apertura atadas a profundas raíces culturales, presentes en la educación familiar, escolar, la socialización de valores, que complican notablemente el desarrollo de la transparencia. Esto es tan serio, que no puede responder a

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una moda pasajera o atribuirse a la visión de un gobierno en lo particular, sino llegar a ser, reitero, una constante capaz de enfrentar los avatares de la resistencia a darle visibilidad al gobierno, sobre todo en aquellas áreas susceptibles de caer en la corrupción, tanto en lo que se refiere a los ingresos (impuestos, aprovechamientos, derechos), como a los egresos (obras públicas, compras gubernamentales, contratos a terceros) y la lucha contra el crimen organizado (narcotráfico, armas, prostitución, migración ilegal, etcétera).

De ahí la importancia de medir sus resultados.

Evaluación institucional, social y política de la transparencia La evaluación de la transparencia debe focalizarse en algunos aspectos prioritarios que le permitan a la sociedad liberarse de inercias negativas que obstaculizan su avance y le impiden emprender nuevos derroteros para ampliar sus horizontes. En todo el orbe la corrupción parece ser el principal problema a resolver. La corrupción genera círculos viciosos de los cuales es difícil escapar. Como lo han investigado numerosos estudiosos a lo largo de la Historia55 la corrupción es consustancial a la condición humana56 y se instala en el ámbito comunitario como un agente dañino, que corroe las relaciones entre personas, entidades económicas, políticas y sociales; países o regiones geoestratégicas. La corrupción es un incentivo no sólo de las organizaciones delictivas, sino, como lo constatamos todos los días, de aquéllas legítimamente establecidas57.

La corrupción es un freno a la democracia. Esta aseveración, lejos de constituir un lugar común es una realidad comprobable.

Basta mirar los últimos acontecimientos en el mundo para concluir que dondequiera que se presente, la naturaleza de la corrupción es la misma.

Así, cuando hablamos de la corrupción gubernamental, nos estamos refiriendo al uso indebido o al abuso de la autoridad, a la interpretación y acomodo de la Ley a fin de favorecer intereses particulares o de los “socios”, es decir, de aquellos actores contrarios a la convivencia democrática. 

Evaluación Institucional

La evaluación institucional proviene del balance positivo entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Los tres han de rendir cuentas, principalmente el primero al estar facultado de ejercer el gasto público y de presentar a la aprobación del segundo, la iniciativa de Ley de Ingresos (impuestos, derechos y aprovechamientos) y la del Presupuesto de Egresos. El Poder Judicial debe vigilar y, en su caso, corregir o anular los actos legislativos o administrativos

Figura 4

que contraríen el espíritu o la letra de las normas constitucionales o legales.

La forma o el mecanismo legal que adopte la evaluación institucional deben llevar a prevenir, acotar, vigilar, auditar o corregir los excesos del poder. Esta función es especializada y compleja, por lo cual exige claridad en los procederes.

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La corrupción aprovecha la situación o la crea, en el ánimo de torcer, evadir, eludir, ignorar o romper las normas. Su éxito requiere de por lo menos dos actores - aunque a veces uno sólo basta - pues “tanto peca el que mata la vaca, como el que le agarra la pata”58. Quienes están situados en el ejercicio de la autoridad son vulnerables a la corrupción, pues las condiciones son favorables para que por sí mismos o por interpósita persona aprovechen su condición para actuar en contra del interés de la sociedad.

Normalmente, quienes practican la corrupción encuentran en la sociedad a quienes están dispuestos a alterar el orden jurídico, ya que la corrupción no solamente favorece el beneficiarse indebidamente al aumentar el propio peculio, sino también actuar abusivamente aplicando presiones más o menos sutiles o abiertas sobre personas físicas o morales.

La rendición de cuentas59 no agota su tarea en limitarse a informar, precisa demostrar con resultados concretos la acción del gobierno. Más aún, una vez ofrecidas las demostraciones, otro poder podrá verificar su trascendencia y calidad para corroborar si los dichos corresponden a los hechos.

Para evitar sobresaltos y apegarse a derecho en la aplicación de este tipo de evaluación institucional, el Legislativo cuenta con la facultad constitucional y legal de efectuar una vigilancia puntual de la aplicación del gasto. Esta relevante función se organiza en los llamados Tribunales de Cuentas o Contadurías Mayores de Hacienda o Auditorías Superiores, o cualquier otro nombre que denomine su naturaleza y objeto, y su función consiste en coadyuvar a la revisión de las cuentas para arribar a alguno de tres tipos de acción: recomendar su aprobación, su corrección o la acción de la justicia penal, civil o administrativa a fin de reparar algún daño.

Otra forma de realizar la evaluación institucional consiste en que cada poder público se provea de su propio control, situándolo estratégicamente dentro de sus estructuras administrativas para auditar permanentemente (antes, durante y después) la ejecución de sus programas, la observación estricta de las normas, la productividad social del gasto, la claridad de las cuentas, el cumplimiento de los

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e n s ayo compromisos en tiempo y forma, etcétera.

Estos órganos de control interno están llamados a ser la conciencia de cada institución y por ende, su labor no es siempre deseada, apoyada y apreciada por la mayoría de los servidores públicos, quienes los consideran una amenaza o hasta un estorbo a sus actividades, toda vez que están facultados para proponer sanciones, aunque muchas veces éstas estén insuficientemente sustentadas. Pero en fin, la vocación de los órganos internos de control es indagar, desmenuzar, comparar, buscar que está mal y eso provoca, como decíamos, que sean considerados como intrusos.

No obstante las objeciones y clima de hostilidad que encuentran en su desempeño, los órganos internos de control resultan indispensables para orientar y posiblemente garantizar una rendición de cuentas adecuada, precisa, clara y contundente en términos de las expectativas políticas y sociales. 

La Evaluación Social

Así como el poder público cuenta con su propia estructura de evaluación institucional en cuanto a la transparencia, la sociedad tiene la necesidad de desarrollar el suyo propio. Hay diversas formas de evaluar la utilidad de la

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transparencia como política pública desde la visión del conglomerado social.

Sin duda cada individuo que demanda y recibe información acerca del quehacer y desempeño gubernamental, cuenta con su propia experiencia; sin embargo, socialmente hablando, la discusión tiende a limitarse a los efectos positivos o negativos de la transparencia para la cohesión social.

En materia de transparencia, la organización internacional parece ser más efectiva que la del interior de cada país. En el mundo la sociedad civil se ha estructurado en una importante red cuyo funcionamiento ha logrado impactar a organismos de carácter gubernamental como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Banco Mundial (BM) y desde luego la Organización de las Naciones Unidas (ONU). Casi todos ellos inciden en prevenir o evitar, e incluso erradicar la corrupción. En esta tarea han desarrollado índices que permiten medir la percepción y el comportamiento que las distintas sociedades tienen en lo relativo a este fenómeno. Pero, a mi modo de ver, hay otros elementos susceptibles de ser tomados en consideración con el fin de evaluar la eficacia de la transparencia.

Entre ellos mencionaría: ¿Qué tanto los ciudadanos en lo

particular o motivados por la sociedad civil han hecho uso de su derecho a la información? ¿Cuáles han sido los efectos del uso de la información pública en cuanto a modificar, transformar y mejorar la vida de los ciudadanos? ¿Qué tanto la transparencia sirve como vehículo para fortalecer la confianza y certidumbre de la población en su gobierno? ¿Qué vinculación tiene la transparencia como valor específico para ampliar la legitimidad y enriquecer la democracia?

Estos y otros cuestionamientos en muchas partes del planeta todavía ni siquiera están considerados en la agenda, a pesar de que la transparencia ha sido adoptada como política pública. En muchos otros lados, donde ya existen los distintos cuerpos jurídicos, la transparencia aún no se convierte en una cultura mensurable por sus prácticas60. En otras circunstancias, cuando ya se lleva avanzado un cierto terreno en esta política pública, apenas la evaluación institucional está cobrando importancia, de manera que la cuestión de la evaluación social se encuentra apenas en construcción.

Abundando en el tema, lo deseable es

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que haya una especie de contraloría social de la transparencia, poseedora de dos fuerzas: la de opinión y la de acción.

La primera señala deficiencias y se corresponsabiliza de las soluciones, a fin de no esperar pasivamente la actuación del gobierno. La segunda tiene que ver con la participación activa junto con el gobierno hasta llegar a obtener respuestas idóneas y oportunas a sus reclamos de información.

Es preciso no confundir la evaluación social con la de carácter político que abordaremos a continuación. 

Evaluación Política

La evaluación política cotidiana de la transparencia corresponde a los órganos de opinión pública (escritos y electrónicos, incluyendo a los -cada vez más numerosos- que se expresan en la Internet). En ellos se manifiestan todas las corrientes políticas, los poderes fácticos -incluso muchos cuentan con sus propios medios- los grupos de presión, los de interés, etcétera. Evidentemente, las contradicciones entre las distintas visiones que cualquier sociedad contemporánea arropa y acoge en su seno, son moneda corriente todos los días.

También los partidos políticos representan entidades importantísimas para evaluar la transparencia, al estar naturalmente orientados a conseguir el poder o a mantenerse en el mismo.

Uno de sus villanos favoritos, aún del partido en el poder, es el gobierno, de manera que su interés consiste en señalar constantemente los errores del mismo y alumbrar las zonas obscuras de su proceder.

Volviendo a los medios de comunicación,

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éstos no se quedan atrás en esta estrategia; su vocación original, digamos su misión en la vida política es publicar información, aún a veces hasta la impublicable61.

Reflexionábamos cómo para el poder establecido, partidos y medios pueden resultar “males necesarios”.

Consecuentemente, la relación de estos últimos con el gobierno no es fluida; en ella es palpable una tensión constante, la cual se advierte claramente en el estire y afloje por fijar la agenda pública. ¿Quién dicta las ocho columnas? Parafraseando a Shakespeare, esa es la cuestión62.

Normalmente los gobernantes aspiran a ser reconocidos por sus hechos y méritos, mientras que los medios y partidos aspiran a lo contrario, es decir, justamente a poner en duda el reconocimiento, por lo menos público de los avances del gobierno, particularmente al pertenecer a la oposición o por ejercer la función crítica, en el caso de los medios. Desde su terreno consideran una obligación de todo gobierno hacer lo que debe y tiene que hacer por la comunidad. Así, lejos de halagar o apoyar a los gobernantes, su función es exigir lo que ellos consideren adecuado para favorecer sus intereses, a menos que pongan en riesgo la vigencia del Estado en situaciones como una guerra, terrorismo, inseguridad pública estructural, etc.

Los medios de comunicación masiva son considerados por los especialistas como el “cuarto poder” por su permanencia en el tiempo, mientras que los gobernantes y políticos son transitorios. El poder de los medios les da margen a pesar de equivocarse con cierta frecuencia (quizá por confiar más en el instinto que en la investigación, o en algunos casos pueden errar intencionalmente para dañar

reputaciones). Los medios, no obstante, siempre estarán en condiciones de enmendar la plana y continuar en su tarea.

Los gobernantes, funcionarios y políticos, por otra parte, cuando se equivocan (por comisión, omisión, ignorancia o mala fe) sufren en su imagen y sus eventuales tropiezos les pueden costar toda una carrera pública, sin tener la oportunidad, objetivamente, de poder reconstruir una personalidad al carecer del foro adecuado para ello o por limitaciones económicas para acceder a él.

Lo subrayable en esta reflexión, es la responsabilidad social que los medios confrontan, si optan por favorecer la convivencia democrática o vulnerarla.

En la primera alternativa, al optar por el interés general, se arriesgan a no poder aumentar su audiencia cautivando al público. Si en cambio se deciden por la trivialidad, el escándalo, la nota roja, la inescrupulosidad y la desinformación pueden causar un caos mediático63.

Si algo evalúa los medios, es la Política.

Como ello tiene efectos (positivos y negativos) sobre la estabilidad, comparten con el poder político-gubernamental una responsabilidad en términos de transparencia, al ser, al mismo tiempo, presuntamente aliados de la sociedad para evitar el arrasamiento del Estado.

Paralelamente, los medios son presuntos aliados de las garantías individuales al proteger la vida privada de las personas (pues normalmente los políticos son percibidos sólo en su carácter público sin detenerse a pensar en su ámbito privado). Por este motivo los ciudadanos pueden acudir a los tribunales en los casos de difamación, deshonra, o ataques injustificados por parte de los medios.

En todo caso, la evaluación política más

No obstante la condición de tutelar el derecho a votar, con todo lo que ello significa para la democracia, el mercado electoral ha impuesto como estrategia la manipulación, incluso por encima de la Ley, acto en el que colaboran medios, poderes fácticos, partidos y candidatos. Ante tal alianza la sociedad se confunde y puede ser víctima de campañas perniciosas tendientes no a convencerle de una idea, y por lo tanto a comprometerle en su rol ciudadano, sino a “inducirle” a emitir un voto en una fecha clave, para después olvidarse de que fueron partícipes de un evento y no simples artífices de la democracia65.

E n la me dida en q u e la soci e dad e s t é may o r mente “ e mpo der a da” s e e nc o ntr a r á en me jor e s c o n dicion es d e j u z gar, no sólo a l os me dios d e c o municación, sino a l os partidos y c andidatos, y en t once s exigir c l a ridad e n el ma n ejo de la s c a mpañas y uso d el financiami e nto p úb lic o y pr iva do .

3. La gestión pública de la transparencia

En la medida en que la sociedad esté mayormente “empoderada” se encontrará en mejores condiciones de juzgar, no sólo a los medios de comunicación, sino a los partidos y candidatos, y entonces exigir claridad en el manejo de las campañas y uso del financiamiento público y privado, lo cual evidentemente cambiaría las cosas.

La gestión pública de la transparencia ha de concebirse como producto de un acuerdo mayor entre la sociedad y gobierno justamente por ser parte de una política pública, esto es, concertada y asumida como responsabilidad compartida por los actores, tal y como hemos venido discurriendo.

En fin como estamos refiriéndonos a la transparencia, lo relevante es que partidos, medios y grupos interesados también sean capaces de responsabilizarse de lo que a ellos les toca en la formación de ciudadanía, rindiendo cuentas.

La gestión pública tiene que atender aquello que se convenga constitucionalmente como lo que es público y, por lo tanto, cuente con un edificio jurídico que lo sostenga. Además de definir lo que corresponde atender y resolver exclusivamente al gobierno, se tienen que explicar las modalidades en las que la sociedad puede participar en la política pública de la transparencia,

Por ende, la transparencia, para ser efectiva, debe sujetarse a un proceso de gestión.

no sólo para exigir la información gubernamental, sino aquélla que se pueda considerar como pública, aunque no la genere o maneje el gobierno. Pero antes de seguir adelante, detengámonos a pensar sobre la gestión.

La voz “gestión” tiene varias acepciones: a) La que denota el inicio de un proceso para llegar a un resultado.

Metafóricamente hablando, puede considerarse como el disparo de arranque en la carrera deportiva. En lenguaje legislativo, pudiéramos decir que representa una iniciativa de Ley gestionada por algún agente político o social facultado para ello.

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contundente ha de ser la que deviene de las elecciones periódicamente efectuadas y aunque éstas tiendan a manipularse por razones de conveniencia partidista, grupal y/o de alguna corriente económica o política, los comicios no siempre son manipulables dada la fuerza de las instituciones concebidas para garantizar su limpieza, certidumbre y confianza en los resultados64.

b) La que realiza o ejecuta el proceso que ya se ha iniciado y que brinda las facilidades para hacerlo. En el mismo ejemplo legislativo, significa el proceso que lleva a conocer, discutir, modificar, rechazar o aprobar la iniciativa presentada. c) La que da por terminado el proceso y con ello se inicia un nuevo ciclo o se reanuda el procedimiento original.

Se trata de interpretar la gestión pública de la transparencia como un proceso en cuatro tiempos, en el cual lo que está involucrado es información:

1. Inicio o solicitud de información.

2. Proceso para brindarla o negarla.

3. Evaluación (social y del ciudadano en 4.

lo particular).

Término (si no satisface la información se reinicia el proceso; si satisface, teóricamente se termina el ciclo, pero se generan nuevas condiciones que pueden dar lugar a un nuevo proceso).

En este ciclo corresponde a los ciudadanos

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e n s ayo iniciar y/o reiniciar el proceso ante un órgano de Estado gobernado por la ciudadanía, es decir, “ciudadanizado”.

Dicho órgano debe estar integrado democráticamente por los poderes públicos a fin de vigilar puntualmente el desarrollo del proceso y participar en la terminación o reinicio del mismo.

Así, la gestión pública de la transparencia está destinada a ser atendida por ambos actores: gobierno y ciudadanía, a objeto de proteger el derecho que todo ciudadano tenga a tener acceso a la información pública gubernamental.

Esto sin menoscabo de otros derechos constitucionales, tal y como sucede con el derecho a la privacidad de las personas66 o a la seguridad del Estado.

En el marco jurídico aplicable debe entonces existir una definición expresa de la materia pública, aunque específicamente no le corresponda su atención sólo al gobierno a pesar de su carácter público (algunos elementos de dicha materia son las calles, los parques y otros espacios públicos; la información relacionada con las universidades, los partidos políticos, los sindicatos y muchos otros casos). El asunto de lo “público” tiende a confundir a la gente. Por ejemplo, cuando se habla del “sector público”, la sola mención refiere automáticamente al gobierno, a sus

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dependencias, entidades, organismos, pero no a la “cosa pública”, a los ámbitos territoriales o a los bienes que son del dominio público 67.

Dada la cultura cívica en muchas sociedades, sobre todo en aquéllas cuya población ha sido pasiva, la gente suele considerar como responsabilidad gubernamental todo aquello que no está dentro de los límites de su vivienda o como responsabilidad de una empresa cuidar de los bienes que están bajo su custodia. En estas condiciones, hay que insistir en el menester de sembrar en la conciencia ciudadana el concepto de lo público, para lo cual puede servir el ejemplo del cuidado del medio ambiente, de la disposición de la basura, de la seguridad pública, etcétera, materias en las que la ciudadanía es corresponsable.

Por otro lado, cuando alguna entidad maneja cosas públicas, verbigracia una escuela privada, debe rendir cuentas.

Por eso mismo y con mayor razón deben hacerlo los partidos políticos, las asociaciones civiles, los sindicatos, los medios de comunicación (puesto que explotan un espectro estatal), etc.

Volviendo a la gestión pública gubernamental, su objetivo consiste en transformar las demandas, necesidades

y expectativas sociales en programas con resultados específicos - contantes y sonantes - en distintas materias: de bienestar social, infraestructura física, salvaguarda de la soberanía nacional, seguridad pública respecto de las personas físicas y morales y sus bienes, entre muchas otras.

Uno de los propósitos de la gestión pública gubernamental es contribuir a establecer los equilibrios indispensables entre los distintos sectores sociales para garantizar la gobernabilidad democrática 68.

Cuando se combina este concepto amplio de gestión pública con el de transparencia, entonces se concluye que el objetivo consiste en clarificar el proceso gubernamental en todas sus variantes, con el fin de abrir la puerta a la sociedad para que participe en las transformaciones, aspiraciones y posibilidades.

El primer paso de la gestión pública gubernamental en materia de la transparencia se refiere a determinar aquellas demandas, necesidades y expectativas reales, auténticas, motivadas por intereses legítimos, a las cuales debe darse respuestas idóneas y satisfactorias.

De ahí que una demanda y/o necesidad se analice y pondere, se jerarquice y factibilice de acuerdo a dos posibilidades y a dos condiciones: las posibilidades

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financieras y técnicas y las condiciones socioeconómicas y políticas.

El segundo paso de la gestión pública gubernamental de la transparencia, es establecer, restablecer o crear procesos que cumplan con cuatro características:  Ser abiertos  Ser sencillos  Estar socializados  Ser honestos Resulta fácil enunciar estas cuatro características, pero cada una de ellas encierra múltiples implicaciones culturales, tanto en lo que corresponde al gobierno, como a la sociedad. Un proceso abierto, cualquiera que sea su naturaleza (educativa, de salud, de trámites fiscales, de licencias de conducir, de la posibilidad de explotar económicamente un recurso público, etcétera), significa compartir el poder. Un proceso sencillo supone cierto grado de cultura de la población que se adquiere a través de décadas de acceso a la tecnología y de claridad en el lenguaje. Un proceso socializado significa haber pasado por otro previo de legitimación, lo cual requiere de trabajo político-administrativo intenso. Y un proceso honesto consiste en haber cruzado varias fronteras mentales, personales y colectivas, hasta lograr la confianza del “otro”.

En el tema que nos ocupa, la gestión de obtener información pública gubernamental, se pueden encontrar diversas resistencias del sujeto obligado a proporcionarla, aún y cuando las materias, los procedimientos y las instancias estén claramente definidos en las normas. ¿Por qué? Porque la cultura política prevaleciente en los laberintos burocráticos es la de justamente no proporcionar información a nadie fuera de los grupos que formal e informalmente se van integrando en cualquier organización. Normalmente

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se considera como un riesgo abrir la información que, según la costumbre, sólo a ellos atañe. Esta situación puede superarse conforme la cultura política de la transparencia vaya horadando en la organización pública y en la actitud de los servidores públicos, hasta lograr sembrar el espíritu de colaboración y apertura.

Hasta aquí queda claro que la gestión pública de la transparencia es complicada por la necesidad que tiene de cambios culturales profundos, así como las dificultades de orden político-administrativo y tecnológico que enfrenta.

Las dificultades del campo político, ya mencionadas, se centran en la protección del poder entendido como dominio de una minoría hacia una mayoría; las que afectan a la colectividad inciden en la protección de la privacidad e intimidad, y las tecnológicas radican en contar con tecnología apropiada e idónea para digitalizar y manejar una inmensa cantidad de datos en redes internas, compartidas con otras instituciones nacionales y extranjeras; organizar y sistematizar archivos; seleccionar y capacitar a personal idóneo, crear estructuras ad hoc a la transparencia, etcétera.

A pesar de que se pretenda erigir obstáculos a la transparencia, todo indica que llegó para quedarse, como lo veremos a continuación.

4. La Transparencia como Razón de Estado Republicano69 En el inicio del presente ensayo reflexionábamos sobre la Razón de Estado en Maquiavelo. Destacábamos el lado virtuoso del ejercicio del poder, aquel que incluye a los gobernados con todas las implicaciones y derivaciones de esa

decisión, la de incluir. Evidentemente en la Ciudad-Estado florentina y el momento histórico en el que Maquiavelo desarrolló sus consejas, la complejidad en los manejos del poder era más aprehensible y consecuentemente el lenguaje o discurso más directo y objetivo, lo cual permitía certeza al emitir los juicios y firmeza en ejecutar las decisiones. Distinguir entre el “bien” y el “mal”, más que una cuestión dogmática era de sentido común.

En nuestros días estamos lejos de volver a alcanzar aquellos estadios de comunicación propia de las sociedades que nos procedieron. Hoy la complejidad en todos los órdenes de nuestra vida se ha apoderado del espacio, cerrando opciones y posibilidades de entendimiento, comprensión y solidaridad al interior de los pueblos y de éstos con otros, a menos que se instrumentan decisiones específicas para lograr tales efectos en las relaciones humanas. Y aún cuando éstas se instrumentan (pensemos en políticas de Derechos Humanos, desarrollo sustentable, migratorias, financieras, de trabajo, etcétera), las cosas fallan, las desigualdades se profundizan, la pobreza se esparce y no logramos establecer equilibrios mínimos que nos garanticen la estabilidad global y la paz social.

En este contexto es cuando surge la necesidad de instaurar a nivel mundial la transparencia como una estrategia de apoyo a la democracia. Por lo tanto, y de acuerdo a lo mencionado a lo largo de este ensayo, a continuación propongo diez líneas de argumentación en las que probablemente pudiéramos descansar para considerar a la transparencia como Razón de Estado Republicano.

I. Hemos insistido en el fin primordial de la transparencia: erigirse en un muro infranqueable contra la tiranía,

II. Definíamos a la gobernabilidad como la muestra objetiva de la corresponsabilidad entre sociedad y gobierno de la marcha del Estado, al proponerse políticas públicas cuya efectividad sea posible valorar en el tiempo. La base de tal gobernabilidad es la transparencia que genera las condiciones de credibilidad entre ambos actores en un Estado democrático.

III. La transparencia promueve condiciones destinadas a acercar, tender puentes, construir caminos viables entre gobierno y sociedad. Si algo propicia la transparencia es la comunicación política al precisar tiempos, formas, medios y objetivos de la misma, abriendo espacios para el diálogo, la negociación, los acuerdos intrasocietales e internacionales sin los cuales no es posible hablar de democracia.

IV. El valor de la confianza en cualquier relación humana, social y específicamente política cobra sentido cuando se cumplen los compromisos, no sólo por hacerlo, sino porque ello nos permite arribar a puerto seguro. Cuando hay confianza todo se puede arreglar, los errores de buena fe se pueden explicar y los de mala fe se pueden perdonar o sancionar. Sin transparencia, es decir, sin claridad, visibilidad de los hechos, no es posible establecer ese clima

de confianza democrática entre ciudadanos con ciudadanos; de éstos con la sociedad organizada; de las asociaciones, empresas y grupos sociales, con otros grupos sociales; de los grupos sociales con los partidos políticos; de todos estos con el gobierno; y de todos, incluido el gobierno, con los Medios de Comunicación, etcétera. Si la consigna es “no confíes ni en tu sombra”, entonces la transparencia se enfrentará a retos culturales que sólo se superan en la democracia.

V. El buen gobierno se percibe como tal cuando las cosas salen bien, hay estabilidad, trabajo, se respira un clima de libertad, etcétera. Más allá de la percepción que tenga, la ciudadanía se asegura de que hay un buen gobierno cuando éste rinde cuentas en los términos legales establecidos y se evalúan los resultados constante y cotidianamente, tanto por los medios de comunicación como por otras instancias sociales; en otros términos, cuando la transparencia reina. El buen gobierno, políticamente hablando, es el que incluye a sus gobernados, lo cual supone escucharlos, el escucharlos hacerles caso, y el hacerles caso implica ratificar y rectificar decisiones constantemente. El buen gobierno es el resultado de una democracia funcional, participativa, difícil de operar por pertenecer a una sociedad abierta y, por lo tanto a un sistema político abierto.

VI. En algún momento mencionamos que los atributos de la gestión pública de la transparencia descansaban en procesos en cuatro cualidades: abiertos, sencillos, socializados y honestos. Si esto fuere así, los resultados del gobierno serán afectivos, eficientes, controlados socialmente y orientados específicamente al combate a la corrupción como fenómeno corrosivo del bienestar de la sociedad.

VII. Las elecciones para integrar gobiernos son por naturaleza una cuestión conflictiva. El clímax de cualquier elección es la publicidad de los resultados, la credibilidad en los mismos y con ello la ratificación de su legitimidad.

Si hay algún proceso que demanda transparencia es el electoral que significa la inclusión masiva de la ciudadanía en la toma de decisiones fundamentales. La voluntad política que expresa en las urnas puede verse traicionada por la opacidad en los resultados, y esto dificulta la gobernabilidad y pone en entredicho a los gobernantes. Por eso la transparencia y la democracia se prueban en las urnas.

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la dictadura, el autoritarismo y todo aquello que se oponga a la operación de un Estado democrático. Esta barrera no es producto de un dogma, sino del levantamiento consciente y consensuado de un edificio jurídico que proteja el derecho de los ciudadanos y de la sociedad organizada contra el avasallamiento del gobierno, actor privilegiado del poder durante siglos, como representante único del Estado, siendo que los ciudadanos constituyen su sostén.

VIII. Si un Estado nacional es capaz de integrarse con efectividad en la globalidad es natural considerarlo como un Estado democrático, confiable, atendible en sus propuestas, decisiones y reclamos. Se trata de un Estado apegado al Derecho Internacional y claro en sus propósitos, es decir, un Estado transparente.

IX. La transparencia atrae inversiones e inversionistas internacionales, nacionales, públicos, privados y sociales. Es muy difícil que un Estado prospere en la sombra; tarde o temprano se sabe si conculca derechos laborales, práctica explotación de género o de niños, o paga salarios miserables; tarde o temprano esas prácticas desprestigian al Estado de que se trate, a las inversiones involucradas y, especialmente afectan a la mano de obra y al empleo. Un Estado transparente tiene que pagar los costos de promover el bienestar integral y el capital tiene que asumir los suyos propios; naciones con grandes desequilibrios y desigualdades internas están incapacitadas de lograr no sólo el empleo pleno, sino la democracia plena.

X. Cuando los integrantes de cualquier sociedad cobran conciencia del poder

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ciudadano para cambiar el estado de cosas, sin incurrir en actividades revolucionarias, de rompimiento, sino más bien haciendo valer su opinión, y a la vez son escuchados y atendidos, se fortalece la cohesión social. En ausencia de una política de transparencia responsablemente asumida por sociedad y gobierno no hay cohesión social posible.

Por todo lo expresado y como venimos señalando a lo largo de este Trabajo, compartir el poder, es posible con la transparencia en las manos, en la mente y con la voluntad expresada en los hechos.

Entonces, ¿Es posible considerar a la transparencia como Razón de Estado 1

2

Republicano? Considero que sí, porque sin esta forma de comunicarse, cara a cara entre sociedad y gobierno, la supervivencia de la república estaría en riesgo.

El Dr. José R. Castelazo es licenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública por la UNAM; especialización en “Gobierno” por la Victoria University of Manchester, Inglaterra; Diplomado en Liderazgo para el Cambio por la JFK School of Government de Harvard.

Desempeñó diversos cargos en el sector público; ha sido catedrático en el Colegio de México, UNAM, INAP, y EGADE del ITESM. Fue Presidente del Instituto Político Nacional

Machiavelli, Niccolá, The Prince and the Discourses, The Modern Library (of the world best books), 1940, 39-41, especialmente lo expresado en el Capítulo X, “How the strength of all states should be measured” (pp. 39-41), en donde destaca la importancia de la confianza por parte de los gobernados debido a las virtudes del príncipe.

Ferrari, J., Histoire de la Raison d’ Etat, Michel Levy Frères LibrairesEditeurs, 1860, citado por Reyes Heroles, Jesús, En Busca de la Razón de Estado, Cuadernos de Teoría Política, Miguel Ángel Porrúa, México, 1982, p. 33. En este texto se explica que el término Razón de Estado (por lo demás nunca mencionado por Maquiavelo) aparece en el consejo que da Monseñor de la Casa (1503) a Carlos V para defender a la Iglesia de una insurrección, dotando al concepto de una especie de nigromancia, y dando lugar a la leyenda negra que postula que para el Estado todo se vale.

3

Reyes Heroles, En Busca… op. cit. p.47, menciona a Ludovico Zuccolo en esta línea de interpretación.

4

Castells, La Era de la Información, 4° Ed., Vol. III, Siglo XXI Editores, México, 2004.

5

Recordemos el rotundo fracaso de las comunidades “hippies” en los Estados Unidos. Al respecto vale la pena consultar el trabajo Raíces del Renacimiento Comunal de Timothy Miller en www.galeon. com/ateneosant/Ateneo/Historia/SigloXX_1/sxx-Comhippies.html.

de Administradores Públicos (IPONAP); Presidente del Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública; Consejero y Secretario Ejecutivo del INAP. Autor de seis libros y diversos ensayos y artículos con temas referentes a la Política y la Administración Pública.

Ahora es Presidente del Consejo Directivo del Instituto Nacional de Administración Pública, INAP, para el periodo 2008-2010.

Ensayo con modificaciones de forma autorizadas por el autor para ajustarse al formato de la revista.

10 Ver el pensamiento de Juan Bautista Justo (socialista argentino que vivió en los siglos XIX-XX) en www.libertaddigital.com:83/ilustracion_liberal/articulo.php/157.

11 Ver a Rodríguez de Rivera, José, “El Fordismo” en Cambio Social y Cultural.

Fuente: academic.uprm.edu/~mvaldes/id29.htm.

12 Giddens, Anthony, La Tercera… op. cit.

13

Basta ver los informes anuales del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de la OMS, la UNESCO, OCDE, Banco Mundial, entre otros.

14 Considerando, en una primera instancia, a la transparencia como leyes de acceso a la información a nivel internacional, Suecia fue la primera en emitir un ordenamiento de esta naturaleza en 1766, y así sucesivamente, como lo muestran John Ackermann e Irma E. Sandoval (Cuaderno 07 del IFAI, Leyes de Acceso a la Información en el Mundo), la transparencia fue abriéndose campo muy paulatinamente. Ciertamente, a partir de 1983 dicha transparencia se torna indicador de democracia.

15

López Ayllón, Sergio, El Derecho a la información, Miguel Ángel Porrúa, México, 1984.

6

En torno al anarquismo hay dos interpretaciones, una destructiva y otra constructiva. En la primera se encuentran varios pensadores, principalmente Mikhail Bakunin (Estado y Anarquía), y en la parte constructiva, especialmente se encuentra Joseph Pierre Proudhon (¿Qué es la Propiedad?). Aún a estas alturas, el Anarquismo carece de un corpus teórico que le permita establecer una sólida filosofía y, por lo tanto su utilización puede resultar arbitraria. Sobre el tema resulta útil consultar a Woodcock, George. Anarquismo: Historia de las ideas y movimientos libertarios. Madrid, Ed. Ariel, 2° Edición, 1979. El núcleo teórico que define al anarquismo es el deseo de “sustituir” al Estado autoritario mediante una forma cualquiera de cooperación entre individuos libres no sujeta a dominación.

7

Plato, The Laws, Speak with classics. Ver particularmente el capítulo 4, “The lessons of History: legislation and the balance of powers”, pp.

118-142.

16 La transparencia es un término que puso en boga Mikhail Gorbachev, lo cual se puede apreciar en su libro Perestroika, New Thinking for Our Country and the World (Harper and Row, Publishers, New York, 1987 -Fontamara lo edita en español- “More Light to Glasnost!”). Glasnost (que se puede traducir como transparencia) es una estrategia que apoya la apertura de los asuntos públicos en todas las esferas de la vida comunitaria. Más adelante, al inicio de la década de 1990, Peter Eigen abandona voluntariamente el Banco Mundial para crear una organización no gubernamental llamada Transparencia Internacional. A objeto de observar los niveles de corrupción en el aparato público (ver el “Reporte Global de Corrupción”, publicado anualmente basado en un análisis de prensa y en estudios ad hoc de cada país). La experiencia de Eigen como financiero internacional para Africa y América Latina, indicaba que los fondos destinados a varios países no perneaban a la población sino se quedaban en manos de élites corruptas (Ver pág. http: www.tranparency.org).

8

Fuente: www.wordreference.com/definicion/stablishment.

9

Mosca, Teoría… op. cit.

32

Por otro lado, en el libro Sources Book – confrontando la corrupción: los elementos de un sistema de integridad nacional (Berlín: transparency internacional, 2000), cuyo autor es Jeremy Pope, se habla sobre “el

índice de percepción de la corrupción”, IPC, que consiste en aplicar una serie de encuestas en los distintos países para apreciar como la población percibe la corrupción de sus gobernantes.

Otra publicación que puede servir para ilustrar el concepto de transparencia es el de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, (OCDE), las reglas del juego cambiaron, la lucha contra el soborno y la corrupción, París, OCDE, 2000. En 1997 se firma “La Convención” para combatir el cohecho de servidores públicos extranjeros en transacciones comerciales internacionales. Este Convenio convirtió a la OCDE en líder dentro del combate a la corrupción.

17

Corripio, Fernando, Diccionario de ideas afines, Herder, Barcelona, 2004, pp. 681.

18

Esta afirmación se sustenta en la añeja costumbre de sustraer de la opinión pública el manejo del poder, tal como se documenta desde la época del arcanum imperium o “secretos del imperio”, que facultaban al soberano para decidir sobre la vida y destino de su pueblo: Guerrero, Omar, Las Ciencias de la Administración en el Estado Absolutista, Fontamara, México, 1985.

19

Vid supra 2.

20 En Estados Unidos el Acta de Libertad de Información establece que los archivos confidenciales o clasificados deben ser abiertos 25 años después del suceso, aunque el presidente en turno tiene Derecho de retrasar la apertura de dichos archivos. En México, la nueva Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental ha seguido esta tendencia. En el artículo 15 de dicha Ley se establece un plazo de 12 años para desclasificar los archivos, pudiendo prorrogarse por igual número de años, siempre y cuando se argumenten motivos de seguridad nacional.

21

25 Como una derivación de la democracia, paralelamente al concepto de “democracia electoral”, se ha venido desarrollando la idea de una “democracia participativa”, cuya sola enunciación invita a pensar en un pleonasmo puesto que la democracia por definición es participativa (y si no lo es, no es democracia). No obstante, más allá de esta discusión, lo importante es fijar los límites y los campos de esa participación para evitar obstaculizar la marcha de los asuntos públicos en función de los intereses particulares que cada uno de los grupos sociales organizados legítimamente defienda o represente. De esta manera, la importancia del Estado prevalece sobre los intentos de disminuir su autoridad e impacto social. Ver La Enciclopedia de la Política, México 1997, pp. 216224.

26 Un análisis de los alcances de la responsabilidad de los medios como guardianes de la moralidad es abordado por Niklas Luhmann en La Política como Inmoralidad, citado por Serrano, Jesús en La Ética de la Administración Pública, México, Universidad de Educación a Distancia de América Latina, A. C. 2002, pp. 17-18.

27 Vid supra 3.

28

Sobre el particular se han creado varias organizaciones no gubernamentales para impulsar la promulgación de leyes de acceso a la información pública. En el caso mexicano fue el Grupo Oaxaca, mismo que participó en la Comisión de Gobernación de la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión a través de un representante, en la negociación y redacción de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, que entró en vigor el 12 de junio de 2002.

22 Merino, Mauricio (coord.), Transparencia: Libros, autores e ideas, IFAICIDE, México, 2005. Este texto es memoria de un seminario que tuvo lugar en el Centro de Investigación y Docencia Económicas, en el cual se ofrecen distintas ideas sobre el concepto de transparencia ordenadas en varios temas (acceso a la información, rendición de cuentas, cuestiones normativas, operativas y un listado muy útil de autores recomendados por los panelistas, que puede servir de base a los interesados en el tema).

23

En México el artículo 6° Constitucional garantiza ambos Derechos.

Vale la pena mencionar que el Pacto San José de Costa Rica, firmado por nuestro país el 22 de noviembre de 1969, y ratificado por el Senado, en su artículo 13 establece concretamente el Derecho a la información.

Recientemente (junio de 2007) se aprobó una Reforma al Artículo 6° Constitucional (Derecho a la Información) que obliga a todas las entidades federativas y municipios, así como a los partidos políticos a sujetarse a las reglas de transparencia, elevada por esta decisión a ser una Razón de Estado.

24 Prácticamente en todas las constituciones y leyes en distintos sistemas democráticos en el mundo, los gobernantes están obligados a informar a los cuerpos legislativos. En el caso de México, el artículo 69 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos norma esta obligación para el Presidente de la República. En las leyes orgánicas de los Poderes Legislativo y Judicial también se establece lo propio, aunque los informes sean para ellos mismos (Art. 48 y 113 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos y Art. 14 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación). Dicho modelo se aplica asimismo en cuanto a los estados y municipios.

La rendición de cuentas, “accountability”, es un concepto más amplio, que remite a la responsabilidad pública, a fijar las circunstancias de una constante reconciliación democrática, a la eficiencia, a la eficacia y a la

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ética en el servicio público. Pour une administration Publique Responsable: Concilier Démocratie, Efficacité et Éthique, Institut International Des Sciences Administratives (Civil Service College, United Kingdom, 1999), Bruxelles, 2000. El libro contiene la reseña y los trabajos de una reunión de discusión que se llevó a cabo en Londres. Representa un documento por demás útil para entender el papel comprehensivo de la rendición de cuentas.

Una de las decisiones que en los últimos años ha rasgado el tejido social en nuestro país, fue el intentar construir el nuevo Aeropuerto Internacional de la ciudad de México en terrenos que corresponden al antiguo Lago de Texcoco. Esta decisión fue tomada sin el consenso de los habitantes de la región, lo que generó numerosas marchas en el Distrito Federal, violentando el Estado de Derecho al portar armas blancas durante las mismas. La ingobernabilidad comenzó en julio de 2002 cuando después de un enfrentamiento con policías estatales, los ejidatarios de San Salvador Atenco tomaron el control de su municipio poniendo retenes de las principales entradas al mismo y secuestrando a funcionarios de la Procuraduría de Justicia del Estado de México. El gobierno finalmente desistió del intento de construir el aeropuerto; pero el tejido social en el municipio mencionado quedó dañado, ya que los ejidatarios depusieron a las autoridades municipales y se declararon “municipio autónomo”. Finalmente, en mayo de 2006, después de un altercado con floristas, la ingobernabilidad se volvió a desatar en este municipio cuando fuerzas de la Agencia de Seguridad Estatal intentaron entrar para detener a los líderes del movimiento, la crisis duró más de 24 horas con cruentos enfrentamientos entre la policía y pobladores del municipio, finalizando con la detención de los principales líderes, entre los que destaca Ignacio del Valle, quien recientemente ha sido condenado a 67 años de prisión. Esto último retroalimenta la ingobernabilidad, pues la pena parece excesiva y otorga una bandera a sus seguidores.

29 Di Lampedusa, Giuseppe Tomasi, El Gatopardo, Espasa – Calpe, Madrid, 1993.

30 Las ideas-fuerza son aquellas que dan sentido a un sistema de ideas, o que permanecen por debajo de, o bien dan coherencia a un conjunto de ideas sueltas. Fuente: redalyc.uaemex.mx/redalyc/pdf/279/27901309. pdf. Ello se comprueba, por ejemplo, en la compilación de artículos periodísticos de Gastón García Cantú, publicados por la UNAM en 1979, bajo la “idea-fuerza” de Política Mexicana. Para mayor abundamiento, el lema de una campaña político-electoral suele ser una idea-fuerza, cuya sola mención denota la intención del emisor.

31 La retórica es el arte del bien decir, de embellecer la expresión de los conceptos, de dar al lenguaje escrito o hablando bastante eficacia para deleitar, persuadir o conmover. Diccionario de la Lengua Española, Tomo II, Real Academia Española, España, 2000, p. 1183.

32

La demagogia es una palabra de origen griego cuyo significado es el dominio tiránico del pueblo y la estrategia política que halaga sus instintos; así, el demagogo es aquel conductor del pueblo con fines personales.

Rodríguez Castro, Santiago, Diccionario Etimológico Griego-Latín del Español, Editorial Esfinge, 1995, p. 35 Dominación tiránica del pueblo.

33

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33 Existen numerosos ejemplos históricos de esto. Hay personajes encumbrados o malditos por la Historia que no obstante su destino, admirados o vilipendiados son ejemplos de demagogia. Todos ellos en un momento de su vida usaron o abusaron de la demagogia: líderes y jerarcas religiosos, políticos, conductores de masas, militares, gobernantes...

34 Las políticas públicas han sido consideradas, en esencia, como las respuestas de los gobiernos a las demandas sociales recurrentes; incluso, a través del enfoque de la psicología de Skinner, se les ha llegado a comparar con procesos de “estímulo-respuesta”. Desde otro punto de vista se les compara con el procesamiento cibernético: “input-black box-output” (Easton y O’Donnell, entre otros). Rodrigo Borja, en su Diccionario de Política, hace referencia a lo que llama una acepción restringida, “policy” – concepto distinto a “politics” – que significa conjunto de planes, sistema, método, modo de proceder de un gobierno: “… Es la orientación, alcances y prioridades que da a su gestión…”

Para ahondar en la definición de política pública, Luis F. Aguilar – prolífico estudioso de estos temas – aporta una valiosa aclaración en un artículo editorial (“Una política de Estado para mí”), en el periódico Reforma del miércoles 19 de febrero de 2003, p 14-A. Ante la diversidad de versiones, aquí intentamos precisar objetivamente los elementos que integran una política pública.

35

Derrida, Jacques, Deconstrucción y Literatura, Lectura de Enrique Vila-Matas. “Los escombros de la Teoría”, (interpretando a Jacques Derrida) en observacionesfilosoficas.net

36 Cfr. Aristóteles, La Política, Edición preparada por Carlos García Gual y Aurelio Pérez Jiménez, Segunda Edición, Editora Nacional, Madrid, 1981. Libro Cuarto: “Los diversos tipos de regímenes políticos”, Capítulo XII: “Regímenes que convienen a los distintos tipos de pueblos”; Libro Séptimo: “El Régimen ideal”, Platón, La República, Colección “Sepan Cuantos”, Editorial Porrúa, México. libros Cuarto y Quinto.

Hobbes, Thomas, Leviatán o la materia, forma y poder de una república eclesiástica y civil, FCE, México, 1997. Capítulo XXX de la misión del representante soberano. En el libro Buen Gobierno y… op. cit., Giananco Pasquino hace una reflexión sobre Gobernabilidad y calidad de la democracia, pp 23-47, en la cual quedan muy claros los factores que explican la gobernabilidad, entre ellos la política social, e implícitamente la transparencia como hemos venido señalando. Por otra parte, sin duda resulta interesante el artículo de José Antonio Rosique Cañas en la Revista Buen Gobierno (“Evolución de las teorías políticas sobre el buen Gobierno”). No. 2. 2007, pp. 6-26.

37 Vid supra 23.

38

En México, además del amplio Título Quinto de la Constitución que contempla las responsabilidades políticas, administrativas, civiles y penales, existen dos leyes específicas: la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos y la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, que junto con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental establecen sanciones en la materia en caso de incumplimiento.

Profundizando en este inacabable debate entre lo público y lo privado, considero que Hanna Arendt (La Condición Humana, Paidós-Barcelona-Buenos Aires-México, 1998) aporta claves esenciales para entender las diferencias y los límites entre estos dos ámbitos.

42

Schedler, Andreas, ¿Qué es la rendición de cuentas? Cuadernos de Transparencia No. 03, IFAI, México, 2006. Esta publicación enfoca en su capítulo segundo los tres pilares de la rendición de cuentas y después reflexiona sobre su concepto “radial”; destaca dos características de esta política gubernamental, la horizontal y la vertical. Es un texto muy útil para entender el concepto y su trascendencia.

43

Chile, España y México, representan casos, si bien no emblemáticos si interesantes para su estudio y probable adaptación a otros sistemas, aunque cada país es un caso muy específico, que en sí mismo encuentra su propia manera de enfrentar sus retos y encontrar sus soluciones.

44 Entre 1967 y 1968 en el mundo se manifestó una rebelión de la juventud en contra del autoritarismo del sistema en general y en la búsqueda, muchas veces desesperada, de un cambio en la estructura del poder para “abrir” los sistemas de dominación prevalecientes en aquellos años, hacia lo que ahora entendemos como Democracia. Tal rebelión fue muy importante en Alemania, Estados Unidos, Checoslovaquia, Francia, México, Japón, Corea del Sur y otros países. No es sino hasta un cuarto de siglo después cuando ese grito libertario comienza a dar resultados sustentados en la irrupción de la sociedad en la trama de las decisiones, lo cual se ha visto favorecido por la globalidad económica.

45

Sucedió así en el Chile de Pinochet, el Perú de Fujimori y se perfila hacia allá la Venezuela de Chávez.

46 Elaboración propia basada en autores clásicos que han bordado fino sobre el concepto, función y operación del Estado moderno: Maquiavelo, Bodino, Hobbes, Locke, Montesquieu, Hegel, Comte, Marx, Weber y otros.

47 Dahl, Robert, Poliarchy, Yale, University Press, New Haven, 1971. (la conformación de distintos centros de poder distribuidos a lo largo y ancho de la estructura social, garantizan no sólo el flujo de la información y con ello la transparencia, sino el equilibrio indispensable entre las distintas fuerzas).

48 El caso del Ejército Zapatista de Liberación Nacional en Chiapas, obedece a este esquema de manejo (1994-2007- ?) y el movimiento social en Oaxaca (2006-2007?), pese a algunas variantes. Lo importante consiste en destacar un hecho: la descentralización, desconcentración o distribución del poder político permite mantener los equilibrios en la totalidad aunque en las parcialidades lleguen a descompensarse. En este último caso siempre queda el recurso de las compensaciones.

49

Halliburton, Eduardo, Manual para el Análisis, Evaluación y Reingeniería de Procesos en la Administración Pública, Programa Carta Compromiso al Ciudadano, Subsecretaría de la Gestión Pública – Proyecto de Modernización del Estado, Buenos Aires, Argentina, 2006.

39 Ackermann, John M. e Irma Sandoval. Leyes de Acceso a la Información en el Mundo, Cuadernos de Transparencia No. 07, IFAI, México, 2005. Vale la pena revisar todo el ensayo. Los países que hasta 2004 habían aprobado Leyes de Acceso a la Información eran 66 diseminados por todo el planeta, más los que se hayan agregado en los últimos tres años.

50

La participación ciudadana en la elaboración, evaluación e instrumentación de las políticas públicas ha sido en los últimos años tema fundamental de diversos estudios. Majone en su libro Evidencia, Argumentación y Persuasión en el Proceso de Políticas, hace énfasis en la importancia de la corresponsabilidad gobierno-ciudadanía para el buen éxito y desempeño de las políticas públicas.

40 Peschard, Jacqueline, Transparencia y Partidos Políticos, cuadernos de Transparencia No. 08, IFAI, México, 2005. Este trabajo delibera sobre el papel de los partidos políticos en la promoción de la transparencia, las prácticas que ellos deben adoptar para dar cuentas de sus recursos y procederes, y finalmente, acerca de la responsabilidad que tienen para otorgar a la transparencia un carácter de política pública.

51 En cuanto a ejemplos significativos, traducidos en logros, de la lucha protagonizada por la prensa para abrir la información gubernamental o bien, la de entes privados que afectan a la comunidad, el Siglo XX no tiene parangón en la Historia. Solamente recordemos El Watergate (Washington Post), al principio de la década de 1970, que condujo a la crisis moral del sistema político estadounidense, coronada con la renuncia de Richard Nixon. También se pueden mencionar tres casos recientes: Enron, Worldcom y FBI, documentados por la revista “Time” (diciembre 30, 2002 / enero 6, 2003). En dicho número se sacan a la luz los fraudes ocultados a cientos de miles de pequeños, medianos y grandes inversionistas de Enron y Worldcom, así como las fallas estructurales del FBI, cuya negligencia y falta de coordinación impidieron prevenir los ataques terroristas a las torres gemelas de Nueva York. Sin embargo, sólo entre 1970 y 1990 se han publicado más de 200 textos que

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34

Garzón Valdés, Ernesto, Lo íntimo, lo privado y lo público, cuadernos de Transparencia No. 06, IFAI, México, 2006. Escalante Gonzalbo, Fernando, El Derecho a la privacidad, cuaderno de transparencia No. 02, IFAI, México, 2006. Estos dos ensayos se complementan para entender el delicado equilibrio que debe haber entre lo público y lo privado.

Ambos autores ofrecen una bibliografía amplia sobre el tema de manera que resulta relevante su lectura para orientarnos en este sentido.

52

Pero no sólo lo relacionado con la política se oculta (desapariciones, presos, golpes de Estado, tortura, etc.), sino también movimientos financieros internacionales que crean crisis tan severas como la de 1995 en México o la del 2001 en Argentina, e igualmente, cuestiones relacionadas con la asignación de contratos públicos a empresas privadas, o bien, de los procesos de privatización, etc, de manera que resulta mucho más densa la “barra negra”, que se intuye pero que no se puede documentar, cuyo destape o alumbramiento mostraría la verdadera cara de las ramificaciones entre agentes públicos y privados dedicados a denostar la Política, la Administración Pública y la Empresa.

democrático de rendir cuentas.

60 En México (Excelsior, 16 de junio de 2007, p. 10), el Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI ) ha presentado un listado de once requisitos para estandarizar las legislaciones de los estados de la república: 1) máxima publicidad; 2) protección de la vida privada y datos personales; 3) solicitar información sin necesidad de identificarse, acreditar interés alguno o justificar la utilización de la misma; 4) acceso gratuito a la información pública; 5) mecanismos electrónicos de acceso; 6) mecanismos electrónicos de rectificación de la información; 7) creación de organismo público especializado, imparcial, con autonomía presupuestaria y de decisión; 8) publicidad completa sobre los indicadores de gestión pública; 9) archivos actualizados; 10) publicidad de recursos públicos entregados a personas físicas y morales, y 11) sanciones.

61

Es importante distinguir entre la verdad como dogma, artículo de fe, axioma ético, de la verdad entendida como aquello que es comprobable y que además está contemplada en las leyes.

53 Después de la Segunda Guerra Mundial, la Corte Internacional de Justicia, establecida en La Haya, Holanda, dependiente de la ONU, ha vigilado y procurado el respeto a los Derechos Humanos, a grado tal que estos asuntos han rebasado las fronteras nacionales y han dado lugar al establecimiento de otras instituciones cuya labor ha colocado en la mesa de discusión hasta qué punto inciden en la soberanía y si este concepto mantiene su vigencia. En América está la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cuyas resoluciones inciden en la mayor parte de los países del continente. En México, a partir de la década de los 90, el tema de los Derechos Humanos se vuelve parte de la agenda nacional y culmina con la Creación de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

Por otro lado, a fines del 2002, el Senado de la República ratificó el Acuerdo entre el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y el Gobierno Mexicano para establecer una oficina en nuestro país. Como parte de un fenómeno mundial, se crean también en México numerosas organizaciones sociales pro Derechos humanos. La acción de entidades estatales y otras de carácter estrictamente social, ha dado lugar a concebir los “Derechos Humanos” (que son muchos) como parte inseparable de la democracia plena, lo que se ve reflejado en el último esquema presentado.

54 Vid supra 46.

55

González Llaca, Edmundo, Corrupción: Patología Colectiva, INAP – FCPyS - CNDH, México, 2005, 260 pp. Es un ensayo sobre este tema tan actual en la globalidad, cuyo capitulado está organizado en definición, causas, soluciones, ética y conclusiones. Incluye el contenido de la convención de las Naciones Unidas contra la corrupción y una amplia y actual bibliografía.

56

Víctor Hugo, Los Miserables, Colección “Clásicos Universales”, Editores Mexicanos Unidos, México, 2006, 207 pp. Es quizá uno de los monumentos literarios más elocuentes sobre cómo el bien y el mal están presentes en cada individuo y determinan la esencia de la condición humana.

57 Todo indica que la corrupción formó parte en la decisión de emprender la guerra contra Irak sobre todo de los Estados Unidos (Halliburton).

Otros ejemplos, tan sólo de 2007 son: en Japón el caso del ex ministro de agricultura Toshikatzu Matsuoka, cuyo involucramiento en actividades ilegales lo llevó al suicidio; el caso del hermano de Lula Da Silva en Brasil vinculado a las apuestas ilegales; los pagos de comisiones a distintos ayuntamientos en España; la sentencia a muerte de Li Leshu, vicealcalde de Pekín, por corrupción en la administración estatal de alimentos y fármacos. En México la inhabilitación del excomisionado para el Seguro Popular José Antonio Fernández, por corrupción en el manejo de las credenciales de identidad del Seguro Popular, José Antonio Fernández, por corrupción en el manejo de las credenciales de identidad del Seguro, y muchos otros casos.

58 Refrán popular.

El 12 de junio de 2007 Tony Blair, primer Ministro Británico, declaró que “…la competencia brutal lleva a la prensa a comportarse como “bestias salvajes”… [esto] a provocado la pérdida de valores, como el de la búsqueda de la verdad, y modificado la relación entre Medios de Comunicación y políticos, que de esta manera ven reducida su capacidad de tomar las decisiones correctas”. Oppenheimer, Walter. “Blair dice que la lucha por la audiencia crea “bestias salvajes” en la prensa”, El País, Sección Internacional, Miércoles 13 de junio de 2007, p. 7

e n s ayo

señalan cómo los Estados han ocultado información con el pretexto de la guerra fría y la lucha contra el terrorismo, hecho que atenta contra los Derechos civiles y la libertad de expresión. Ver “La Irresistible Tentación Terrorista”, de José Vidal-Beneyto. Sección Opinión. El País. 18 de enero de 2003. España.

62 Shakespeare, William, Hamlet, Colección “Clásicos Universales”, Editores Mexicanos Unidos, México, 2006, 183 pp.

63 Esta reflexión está fundamentada en la lectura de Curran, James, Media and Power, Routledge, London, 2002. En particular revísese la parte tercera titulada “Media and Democracy, the Third Way”, pp. 185-247.

64 En México existe una tríada institucional encargada de garantizar la transparencia, certidumbre, confianza y legalidad de las elecciones, compuesta por: el Instituto Federal Electoral (IFE); el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), y la Fiscalía Especializada para la atención de Delitos Electorales (FEPADE), (aunque en las elecciones de 2006 los tres fueron cuestionados por el candidato del Partido de la Revolución Democrática y sus seguidores, dado el comportamiento observado por el IFE – sancionado y finalmente apoyado por el Tribunal Federal – y la parálisis de la FEPADE ante las denuncias presentadas).

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Las campañas electorales de las que hemos sido testigos durante los últimos años, dan cuenta de ello: la elección y reelección de George W. Bush en los Estados Unidos; la elección de Silvio Berlusconi como primer ministro de Italia, y la campaña en donde perdió el poder; la elección en México de Vicente Fox como Presidente de la República y la de Felipe Calderón, en 2000 y 2006 respectivamente; la de Nicolás Sarkozy, etc. En general, las elecciones, como casi todo, se han convertido en una mercancía. Ver Trejo Delabre, Raúl, Mediocracia sin mediaciones: Prensa, televisión y elecciones, Ediciones Cal y Arena, México, 2001, 562 pp.

66 El artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el Derecho a la privacidad.

67 Arendt, Hanna, op. cit.

68 Ospina Bozzi, Sonia M; “Gestión, Política Pública y Desarrollo Social: Hacia la Profesionalización de la Gestión Pública”, Gestión y Política Pública, México, CIDE, Vol. 2, enero-junio de 1993, pp. 39-41.

69 Si el lector desea profundizar sobre las ideas referentes a la Razón de Estado que abordo a continuación, puede consultar las siguientes fuentes: Rodríguez Zepeda, Jesús; Estado, y Transparencia: un paseo por la filosofía política, Cuadernos de Transparencia No. 04, IFAI, México, 2004; especialmente el capítulo Cuarto, pp. 36-43. Del Águila, Rafael; Sócrates Furioso, Colección “Argumentos”, Editorial Anagrama, Barcelona, 2004, Capítulo IV, “Juicio Político y el desafío de Maquiavelo”, pp.

154-212. En la Enciclopedia de las Ciencias Sociales, Editorial Aguilar, 1964, “Razón de Estado”, pp. 1337-1347. Borja, Rodrigo, Enciclopedia de la Politica, “2° Edición., Fondo de Cultura Económica, México. 1998, pp. 847-848. Giménez Pérez, Felipe. La razón de Estado en Maquiavelo.

59 Schedler, Andreas. ¿Qué es… op. cit. El ensayo trata de forma exhaustiva la utilización de esta técnica, la cual nos permite aquilatar el valor

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Gerardo D. Berthin

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Hacia políticas de transparencia y rendición de cuentas para mejorar la gobernabilidad democrática Introducción Modernizar la gestión pública sigue siendo un eje central del proceso de “re-construir” y fortalecer el Estado en América Latina. En la última década esta tendencia se ha materializado en diversos esfuerzos, que van desde tratar de desplazar las actividades del sector estatal a los mercados privados, hasta desarrollar la capacidad institucional necesaria para emplear recursos públicos más eficientemente. En un contexto de gobernabilidad democrática, la tarea de modernizar la gestión pública implica adecuar las estructuras del aparato público, en particular la de los servicios públicos, a las actuales exigencias de transformación y dinamismo del Estado y del mercado. La nueva relación entre democracia, Estado, mercado y sociedad civil implica lograr un equilibrio entre aplicar iniciativas de modernización del Estado y evitar el debilitamiento de éste.

La legitimidad de los Estados democráticos modernos yace precisamente en mantener este equilibrio estratégico. Las recetas que hace más de cuatro décadas permitían que los pocos Estados democráticos que existían en esa época obtuvieran altos niveles de legitimidad, hoy por lo general ya no son válidas por sí mismas. El nuevo papel de la tecnología en la vida cotidiana, la transformación de las expectativas y aspiraciones socio-económicas, la tendencia urbana, y el papel entrometedor de los medios masivos de comunicación, han modificado gran parte del nuevo escenario para la gobernabilidad democrática.

Por ende, el arte de gobernar hoy está ligado más bien a una habilidad de adaptar los poderes públicos al cambio constante, de ser imaginativo y de desarrollar una capacidad innovadora, ante una sociedad que está más informada, que exige más y que desconfía más, tanto de los partidos políticos como de sus gobernantes.

Hoy como nunca antes en la historia, la mayoría de los países

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en el mundo, y de América Latina, se adhieren a una práctica política democrática. La gobernabilidad democrática es un tipo de régimen político que permite un perfeccionamiento institucional constante. Como bien ilustra el caso de América Latina, en la medida en que la gobernabilidad democrática se va consolidando, más allá de realizar elecciones periódicas, se ha hecho más complejo el funcionamiento gubernamental y el ciclo de políticas públicas, apareciendo más actores que reclaman mayor participación en los mecanismos de decisión, y mayor transparencia y rendición de cuentas en los resultados de la acción de los poderes públicos.

La legitimidad que antes generaba las acciones puntuales de la administración pública, como garantizar la seguridad, mantener la integridad territorial y ofrecer algunos servicios públicos, ya no es suficiente para garantizar confianza y apoyo. La legitimidad de la acción de los poderes públicos se basa hoy más en la capacidad del Estado de dar respuestas a temas concretos, que en una legitimidad ideológica o constitucional. De ahí que en el marco constitucional y de leyes, si bien se garantiza que la administración pública debe cuidar, manejar y utilizar los bienes públicos adecuadamente -con el propósito de que se produzca un bien común en beneficio de todos los ciudadanos-, lo que tiene más valor es la operativización y/o traducción de esos enunciados en políticas públicas.

De ahí que la transparencia y rendición de cuentas se convierten en dos pilares operativos fundamentales de la gobernabilidad democrática moderna, pues se encargan de desplazar el centro de atención de la legitimidad formal de actuación de los poderes públicos, a la capacidad de saciar demandas y de responder a una creciente desconfianza de los poderes públicos. Como tal los dos elementos son a la vez fines y medios, ya que son metas básicas de la modernización del Estado, y a su vez sirven como instrumentos para consolidar una institucionalidad

e n s ayo democrática y generar confianza en las instituciones públicas.

En gran medida, el respeto y la confianza de la ciudadanía hacia la administración pública está ineludiblemente determinada por un lado, por la capacidad del Estado para promover el progreso social, la calidad de vida de la población y la consolidación de la democracia, y por el otro, por la correcta y apropiada (con transparencia y rendición de cuentas) actuación de los servidores públicos en todas las instancias del Estado.

Este breve artículo ofrece una visión panorámica del tema de transparencia y la rendición de cuentas en América Latina, desde el marco analítico de la gobernabilidad democrática y las políticas públicas. Brinda un análisis referencial de la situación en la región en materia de transparencia, rendición de cuentas y anticorrupción. Si bien no agota el tema, sirve de punto de partida para documentar tendencias recientes en América Latina.

El trabajo se basa en una revisión bibliográfica y en experiencias primarias de observación. Pretende ofrecer un análisis básico de las tendencias existentes relacionadas con la promoción de la transparencia y la rendición de cuentas, los niveles y patrones de la problemática de la corrupción, los principales desafíos, y los temas que contribuyen a explicar el eje temático transparenciagobernabilidad- políticas públicas.

Transparencia, Rendición de Cuentas, Gobernabilidad Democrática y Políticas Públicas La transparencia como tal tiene varias definiciones en distintos campos y áreas de estudio. Sin embargo, es un concepto novedoso en el estudio de la gobernabilidad democrática.

Lograr institucionalizar la transparencia, la rendición de cuentas y políticas anticorrupción es un desafío clave de gobernabilidad para todas las naciones, sin ninguna excepción, aunque ese desafío es más pertinente y más importante para

un grupo de países, como los de América Latina, que están todavía en un proceso de consolidación democrática. El tema de la transparencia en relación a la gobernabilidad democrática es nuevo. Recién en los últimos cinco años está recibiendo atención como objeto de investigación y análisis en el campo temático de la gobernabilidad, incluyendo su medición.

Cuando se dimensiona a la transparencia en el campo de la gobernabilidad democrática, lo que se puede constatar es que constituye un elemento primordial para determinar la eficacia de una serie de relaciones e interacciones socio-políticas, entre Estado y Sociedad, mercado y gobernabilidad democrática, gobierno y gobernados, gestión pública y políticas públicas, decisiones y participación, responsabilidad y rendición de cuentas y, confianza y desconfianza.

En el ámbito de la gobernabilidad democrática, la transparencia puede ser entendida en distintos planos, por ejemplo, como:

• Indicador de buen gobierno.

• Actividad de apertura en la política y la gestión pública.

• Herramienta e instrumento para el acceso a la información y la rendición de cuentas.

• Proceso de interacción entre actores gubernamentales, y entre éstos y la sociedad.

• Valor ético que gobierna la función pública.

El valor de la transparencia en la gobernabilidad democrática se multiplica con la incorporación de otro importante ingrediente: la rendición de cuentas. Este es un concepto relativamente nuevo que proviene del concepto anglosajón de accountability, pero que se está afianzando cada vez más en el lenguaje y la práctica política cotidiana de las nuevas democracias en América Latina. Su aplicación va más allá del ámbito financiero; es decir hoy su uso y aplicación se desplazan a lo administrativo,

37

e n s ayo político y social.

La rendición de cuentas responsabiliza a individuos y organizaciones. Más específicamente, es una obligación que tienen los que ostentan el poder y los servidores públicos, quienes deben rendir cuentas de su gestión y responder por ésta.

Con frecuencia, particularmente en el ámbito político suele utilizarse a la transparencia y la rendición de cuentas como términos intercambiables y/o alternativos. En los discursos de campañas se menciona a la transparencia y la rendición de cuentas con nombre y apellido. Son aliadas, pero no son iguales.

Tanto la transparencia como la rendición de cuentas tienen su propia dinámica.

Puede haber transparencia sin rendición de cuentas y viceversa. Sin embargo, para facilitar la rendición de cuentas, es indispensable la transparencia, y para que la transparencia sea efectiva es necesaria la rendición de cuentas.

La falta de transparencia y rendición de cuentas es un problema serio no sólo para la gobernabilidad democrática, sino también para el ciclo de políticas públicas.

La carencia de estos dos ingredientes puede:

• Generar un foco potencial de abuso de poder.

• Promover la discrecionalidad.

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• Ofrecer oportunidades para la •

corrupción.

Distorsionar el ciclo y la efectividad de las políticas públicas.

Todo lo anterior se agrava si no existe un sistema de contrapesos al ejercicio del poder estatal y de control interno del ejercicio de la función pública, tales como: presión social para exigir transparencia y rendición de cuentas, una cultura generalizada de transparencia y rendición de cuentas, y consecuencias (sanciones) para castigar el mal comportamiento de funcionarios públicos.

No hay duda que la voluntad política para generar y/o demandar mecanismos de transparencia y rendición de cuentas es vital para darle vida a la gobernabilidad democrática y eficacia a las políticas públicas. Por un lado, se hace imperativo contar con una oferta gubernamental sustantiva para hacer el ejercicio público lo más transparente posible; por el otro, la demanda por parte de la ciudadanía es también un ingrediente vital. Es decir, la transparencia y rendición de cuentas en las políticas públicas no son patrimonio exclusivo de los gobiernos, gobernantes o partidos políticos, sino de la sociedad democrática como un todo.

Tal como está ilustrado en la Gráfica 1, son atributos que definen de una u otra forma la calidad de la democracia.

La Falta de Transparencia en América Latina y sus Consecuencias A. Dimensionando el Problema Sobre la base de una serie de indicadores que hoy existen para medir la transparencia y la corrupción1 (aunque ninguno por sí mismo es capaz de medir la complejidad y multi -dimensionalidad del fenómeno), se puede plantear que existen tres grupos de países en el hemisferio en términos de la problemática de la corrupción y del desafío que impone la promoción de políticas de transparencia y rendición de cuentas. Primero, estaría un grupo de países conformado por Uruguay, Costa Rica, Canadá y Estados Unidos, cuyo principal desafío de gobernabilidad en materia de transparencia, rendición de cuentas y anticorrupción es seguir fortaleciendo sus sistemas institucionales de control, preventivos y de sanciones, ante constantes y más complejos desafíos. Un segundo grupo, donde en la última década se han dado varios avances importantes en materia de transparencia, rendición de cuentas y anticorrupción, pero éstos no han generado la suficiente infraestructura institucional efectiva para prevenir, controlar y sancionar la corrupción. Y un tercer grupo, donde por varias razones,

e n s ayo Gráfica 1 políticas, sociales y económicas, la mayoría de los esfuerzos que se han hecho a favor de la transparencia y rendición de cuentas y anticorrupción, no han podido ser sostenidos ni institucionalizados de tal forma que su principal desafío es re-generar suficiente confianza en la arquitectura institucional para prevenir, controlar y sancionar la corrupción.

Lo que está reflejado en el Cuadro 1, es una tipología básica para ilustrar que la problemática en la región es diversa y presenta distintos tipos de desafíos.

No se trata de argumentar que en los países del primer grupo no se dan casos de corrupción o que son plenamente transparentes. Simplemente, estos países tienen una mejor capacidad instalada para prevenir, controlar y sancionar actos de corrupción. Muchos académicos argumentarían que es justo en este primer grupo de países donde en los últimos años ha habido un incremento sustantivo de escándalos, particularmente ligados a financiamiento de actividades políticas.2 Sin embargo, los sistemas institucionales en este primer grupo de países, por lo general

han podido responder efectivamente a las amenazas y escándalos de corrupción.

Las tendencias presentadas en el Cuadro 1, también se reflejan en los niveles de “percepción,” sobre corrupción y transparencia medidos por el Índice Anual sobre Percepción de la Corrupción, que desde 1995 Transparencia Internacional publica (Cuadro 2), por dos indicadores de Buen Gobierno (Índice de Control de la Corrupción e Índice de Eficacia Gubernamental) del Banco Mundial (Cuadro 3).

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e n s ayo

Si bien hay considerable variación en el grado de un país a otro, existe el consenso de que la corrupción y la falta de transparencia constituyen un reto central no sólo para la democracia y el desarrollo económico y social, sino también para la eficacia gubernamental. En la actualidad la falta de transparencia y la corrupción se consideran no sólo consecuencias de una gobernabilidad débil, sino también como causas de la pobreza y el subdesarrollo.

En el último decenio se ha hecho hincapié en la necesidad de promover la

transparencia y combatir la corrupción como parte integral del fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y el desarrollo económico.

La creciente conciencia sobre estos temas ha influido sobre la retórica de los líderes políticos de América Latina tanto en el ámbito nacional como local, aun cuando su verdadero compromiso de hacer frente al problema sigue siendo en muchos casos cuestionable. A diferencia de hace diez años, hoy es común ver que los candidatos presidenciales, parlamentarios y municipales en América Latina

Cuadro 1: Tipología Básica de la Situación de Transparencia en el Hemisferio Países del Hemisferio

Principales Desafíos

Uruguay, Costa Rica, Canadá, Estados Unidos y Chile

Fortalecer, ajustar y crear nuevos sistemas de control, prevención y de sanciones. Presencia de una infraestructura y mecanismos para promover la transparencia que necesita ser ajustada y fortalecida a las nuevas demandas y realidades.

El Salvador, México, República Dominicana, Brasil, Panamá, Argentina, Perú y Colombia

Avances importantes en materia de transparencia y anticorrupción, pero sin poder traducir esos avances todavía a una efectiva infraestructura institucional para prevenir, controlar y sancionar la corrupción.

Bolivia, Honduras, Venezuela, Ecuador, Guatemala, Paraguay, Nicaragua y Haití

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Debido a varios factores políticos, sociales y económicos, avances en materia anticorrupción no han generado la suficiente confianza en la arquitectura gubernamental para prevenir, controlar y sancionar la corrupción y promover efectivamente la valorización de la transparencia. En algunos casos se registran retrocesos.

incluyen proclamas y propuestas contra la corrupción en sus campañas electorales.

Algunos funcionarios actualmente en el poder han ganado elecciones con sus promesas de combatir la corrupción; así mismo, organizaciones de la sociedad civil (OSC) y organizaciones no gubernamentales (ONG) y los Medios de Comunicación se han mostrado cada vez más activos en la promoción de la transparencia, ejerciendo presión para que se produzcan reformas e informando a la ciudadanía.

En fuerte contraste con el pasado, cuando la corrupción se consideraba principalmente una característica cultural que sólo se podía combatir con campañas educacionales y éticas en el largo plazo, en la actualidad está surgiendo un amplio consenso de que la corrupción es igualmente el producto de una conducta racional que responde a incentivos.3 Como tal, prospera allí donde las oportunidades de conducta corrupta son abundantes, las probabilidades de ser descubierto son pocas, existe poca transparencia y las sanciones son escasas. b. ¿POR QUÉ PERSISTE LA PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN Y DE LA FALTA DE TRANSPARENCIA? Si bien es difícil generalizar sobre por qué persiste una alta percepción de la corrupción y una baja percepción de transparencia en América Latina, los países de la región comparten algunas características que influyen en esas percepciones. La mayoría tiene que ver con la capacidad político-institucional del aparato estatal. Entre ellas se incluyen:

• Una función pública en transición.

En la mayoría de los países de América

Puesto de 180 países

País

2007 CPI Calificación

Número de Sondeos y Encuestas

9

Canadá

8.7

6

20

Estados Unidos

7.2

8

22

Chile

7.0

7

26

Uruguay

6.7

5

48

Costa Rica

5.0

5

67

El Salvador

4.0

5

68

Colombia

3.8

7

72

Brasil

3.5

7

75

México

3.5

7

77

Perú

3.5

5

95

Panamá

3.2

5

102

República Dominicana

3.0

5

106

Argentina

2.9

7

107

Bolivia

2.9

6

complejas y excesivas para obtener permisos, licencias, matrículas y otros servicios públicos. En muchos países de América Latina, la comunidad empresarial, los inversionistas nacionales y extranjeros y la ciudadanía enfrentan un muro impenetrable de reglas que les impiden establecer legalmente actividades sociales y económicas.

Los procedimientos burocráticos y las reglamentaciones complejas y excesivas fomentan la corrupción a pequeña escala, y afectan negativamente el potencial de la empresa, especialmente la pequeña y la mediana.

112

Guatemala

2.8

5

• Debilidad de las instituciones de control y fiscalización.

126

Nicaragua

2.6

6

132

Honduras

2.5

6

141

Paraguay

2.4

5

154

Ecuador

2.1

5

Las instituciones de fiscalización y control, como las contralorías, fiscalías y procuradurías, comisiones contra la corrupción, defensorías del pueblo y entidades de control de los sistemas de justicia (Consejos de la Judicatura), todavía son débiles. La mayoría de estos mecanismos todavía depende del Poder Ejecutivo y carecen de suficientes fondos y personal para cumplir sus funciones con efectividad.5

167

Venezuela

2.0

7

• Legislaturas inefectivas, particularmente en la

177

Haití

1.6

4

e n s ayo

Cuadro 2: El Índice de Percepción de la Corrupción en América Latina (Transparencia Internacional, 2007)

Latina la transición a una función pública más profesional y de carrera, que recompensa el mérito más que el patronazgo político, sigue siendo una obra en construcción. A pesar de contar con legislación para el tema del servicio civil y de haber realizado reformas, el sector público sigue muy susceptible a las influencias políticas y partidistas. Si bien se han dado importantes avances (por Ej. leyes sobre el empleo público, leyes de procedimiento administrativo, mejora de la coordinación horizontal y vertical en el sector público, instituciones reguladoras, compras electrónicas e iniciativas de gobierno electrónico),4 todavía existe la necesidad de fortalecer más la función pública para hacerla más responsable, transparente y eficiente, y reducir los incentivos que llevan al abuso de poder.

• Leyes engorrosas, superposición de responsabilidades de diferentes organismos gubernamentales y confusión sobre las leyes, todo lo cual contribuye a aumentar el poder discrecional de los funcionarios públicos. Esto también desdibuja las líneas de dirección política y responsabilidad, y crea grandes barreras burocráticas innecesarias, que pueden servir para multiplicar las oportunidades de soborno.

• Procedimientos burocráticos y reglamentaciones

supervisión del Poder Ejecutivo.

La mayoría de las

41

e n s ayo

Cuadro 3: Control de la corrupción y percepciones a futuro (Instituto del Banco Mundial, 2007) País Canadá Estados Unidos Chile Uruguay Costa Rica El Salvador Brasil Colombia Panamá México Perú Argentina Bolivia República Dominicana Honduras Guatemala Nicaragua Ecuador Paraguay Venezuela

Control de la Corrupción

Efectividad Gubernamental

96 91 90 81 69 57 52 50 49 49 48 44 39

96 91 88 72 68 48 53 58 64 60 38 52 20

32

37

28 25 23 20 14 10

33 32 15 13 18 17

legislaturas en América Latina son técnicamente más débiles que el Poder Ejecutivo, y por lo tanto no pueden ejercer con efectividad sus funciones de fiscalización.

Por ejemplo, y en términos generales, las legislaturas no tienen la capacidad de transparentar con efectividad los procesos presupuestarios, y a menudo su desempeño se ve afectado por la ambigüedad entre las funciones del

42

independientes. A pesar de las reformas judiciales (v.g., códigos penales, re-capacitación de jueces y creación de instituciones internas de fiscalización),6 los sistemas judiciales en muchos países de América Latina no tienen la capacidad de investigar, mucho menos de enjuiciar o sancionar a funcionarios corruptos. Los jueces todavía tienen enorme discreción para actuar y tomar decisiones; el dinero puede comprar fallos favorables; hay escasez de capacitación y recursos, y los casos “se pierden” o se demoran.

Los sistemas parecen estar abrumados y la gente, particularmente los pobres, se sienten disuadidos de usarlos.

• Controles sociales débiles, escasa

Poder Ejecutivo y el Legislativo. Por ello, la preparación y aprobación del presupuesto, así como la fiscalización y la supervisión de los gastos públicos se ven afectados negativamente, lo cual resulta en la discreción que el Poder Ejecutivo emplea en el uso de los fondos públicos.

• Sistemas judiciales disfuncionales que

no

son

eficientes

ni

articulación y falta de voz. Aun cuando en la década pasada el número de OSCs que trabajan en el campo de la transparencia ha crecido, la mayor parte de sus esfuerzos se han concentrado mayormente en la creación de conciencia, y menos en la formación de coaliciones, en la generación de presión para enjuiciar a funcionarios corruptos o en la implementación con éxito de 7 actividades de auditoria social. A nivel nacional y regional, las redes de OSC siguen fragmentadas; carecen de capacidad técnica adecuada para procesar y analizar la información

que presenta el gobierno; y tienen capacidad limitada para convertir actividades de concientización en coaliciones para el cambio y estrategias amplias de gobernabilidad.

e n s ayo

L o s p r o ce d i m ie n t o s b u r o c r á ti c o s y l a s re g l a me n ta c i o ne s c o m p le j a s y ex ce s i va s f o me n ta n la corrupción a pe qu e ñ a e s c a l a , y a fe c ta n n e gat i vam e n t e el p o te n c i a l de l a e m p r e s a , espe ci al m e n t e l a peq u e ñ a y l a m e di an a.

latinoamericanos tiene más miedo de perder su trabajo que de participar en actos de corrupción.9 Ambas percepciones sugieren que la mayoría de las personas en América Latina todavía no establece un vínculo entre la corrupción y la capacidad de los gobiernos de promover el crecimiento económico, de ampliar las oportunidades de trabajo y de prestar servicios sociales.

• Ausencia de voluntad política • Más conciencia pero actitudes mixtas hacia la corrupción.

Según entrevistas, evaluaciones de la corrupción y documentos de donantes, las actitudes del público hacia la corrupción siguen siendo algo difícil de captar.

Por un lado, las percepciones acerca de la corrupción como problema persisten, aunque menos de la tercera parte de los latinoamericanos opinan que se ha progresado en la reducción de la corrupción.8 Por otro lado, aunque en América Latina se percibe que la corrupción está muy difundida, no se le identifica como el problema más importante. Según una encuesta del PNUD, más del 60% de los ciudadanos en América Latina consideran que los problemas económicos son más importantes que la corrupción, y según la encuesta de Latinobarómetro la mitad de los

para controlar la corrupción. Los grupos de donantes internacionales y los que trabajan en el terreno generalmente coinciden en que se necesita voluntad política para implementar y mantener esfuerzos de reforma contra la corrupción.10 Aun cuando en la actualidad la mayoría de los candidatos políticos prometen combatir la corrupción e incluyen programas contra la corrupción en sus campañas, pocos han sido los que una vez en el puesto han podido cumplir sus promesas. Mantener la voluntad política ha resultado difícil para muchos líderes, entre otras razones debido a: 1) oposición por parte de los que tienen un interés creado en que se mantenga el status quo; 2) expectativas demasiado altas sobre la reducción de la corrupción; 3) no ha habido consecuencias prácticas ni inmediatas

por no cumplir las promesas electorales; y 4) incapacidad de los líderes de cooperar con la oposición, crear consensos y movilizar apoyo.

Hacia la Construcción de Políticas de Transparencia y Anticorrupción La política es el fundamento y el factor condicionante de la formulación e implementación de políticas de transparencia y anticorrupción. Por ende, a veces los medios puramente administrativos son a menudo poco útiles.

De igual forma, cuando el abordaje de temas de transparencia y anticorrupción se hace puramente desde el ámbito político, el resultado por lo general no es el más óptimo. La realidad es que en varios países la administración pública todavía está subordinada al ámbito político, y los temas de anticorrupción y transparencia todavía son manejados desde plataformas puramente políticas.

Los líderes que ostentan el poder a través de elecciones, con más frecuencia que antes, hoy colocan en sus campañas políticas temas o “slogans” anticorrupción, aunque estos carezcan de contenido sustantivo y estratégico. Por ejemplo, “Corrupción cero”, “Con las manos limpias”, “Gobierno

43

e n s ayo

transparente y claro”, y “Cero impunidad,” son algunos de los slogans más populares en tiempo de campañas políticas. Esto obviamente responde más a impulsos y retórica política que a factibilidad de gestión de políticas. La brecha entre lo que se dice o promete y lo que se hace en materia de anticorrupción y transparencia, se hace realidad una vez que un nuevo gobierno inicia su gestión. Por lo general, después de unos seis meses de gobierno, los ex candidatos, ahora gobernantes, tienen que tomar distancia de sus promesas electorales en materia de transparencia y anticorrupción debido fundamentalmente a que no encuentran la manera de convertir sus amplias promesas en políticas concretas y viables.

El problema fundamental es que la retórica política en materia de transparencia y anticorrupción durante procesos electorales, no puede ser convertida en políticas, en muchos casos debido a la falta de recursos humanos y financieros, y en otros debido a la falta de capacidad y conocimiento de los gestores públicos para traducir la retórica política a políticas de corto, mediano y largo plazo. Por lo general, son sólo los donantes los únicos que pueden influir en que se diseñen e implementen, no necesariamente políticas, sino actividades. Por ende, sobreponerse a esta realidad es un gran desafío para la construcción de políticas de transparencia y anticorrupción y su gestión.

En ese contexto, ¿cuáles deberían ser las prioridades para promover y/o construir desde un principio políticas de transparencia y anticorrupción? La experiencia de la última década, deja como saldo siete lecciones generales que habría que tomar en cuenta:

1. No hay soluciones rápidas. Resolver el problema de las prácticas corruptas e incrementar la transparencia son empresas políticas complejas y multi-dimensionales que requieren amplias reformas en el ámbito de la gobernabilidad y la economía. Se necesita un compromiso de largo plazo para ganar la confianza del público en los esfuerzos para prevenir y controlar la corrupción, e institucionalizar la transparencia.

2. La necesidad de encontrar un equilibrio entre metas inmediatas y visibles en el corto plazo que dan fuerza pero apenas penetran la superficie del problema, con reformas sistémicas profundas que son más difíciles de implementar, que llevan más tiempo y recursos pero atacan la raíz del problema.

44

3. Es posible que aliados y donantes externos fomenten actividades contra la corrupción y a favor de la transparencia, pero el impulso y el liderazgo deben venir desde adentro.

4. Las estrategias contra la corrupción y a favor de la transparencia, ya sean nacionales o regionales, requieren de una visión de largo plazo y un entendimiento claro de que, aunque el cambio fundamental ocurra ahora, tal vez sus frutos lleguen en una o dos generaciones. No obstante, victorias tempranas y visibles, como el enjuiciamiento de funcionarios de alto nivel, pueden ser esenciales para dar credibilidad y generar presión sostenida para la reforma.

5. Diseñar un enfoque basado en grandes estrategias anticorrupción, pero con una visión realista. Las grandes estrategias ayudan a influir en la evolución hacia un mejor futuro. A su vez, la visión realista es necesaria para vincular mejor las políticas a largo plazo y las decisiones inmediatas.

Este enfoque también puede ser sumamente valioso para la movilización de apoyo, para políticas que aunque necesarias, pueden resultar poco populares.

6. Priorizar temas críticos y analizar su viabilidad en tiempo y recursos. Una de las principales debilidades es asignar prioridades, y a veces por falta de una estrategia, las cosas urgentes reciben mayor atención que las importantes y viceversa. Particularmente en temas de transparencia y rendición de cuentas se necesita generar prioridades de corto, mediano y largo plazo.

7. Enfoque en la coordinación de las políticas.

Reflexiones Finales Aunque se han dado muchos pasos positivos en materia de políticas de transparencia y anticorrupción en la última década en la región, todavía queda mucho por hacer. Todavía existen líderes políticos y partidos que llegan a gobernar, pero que se resisten a mejorar la gobernabilidad política. Todavía existe un doble discurso, donde se censuran públicamente las prácticas corruptas y la falta de transparencia, pero al mismo tiempo en privado se reconoce y aprovecha de los beneficios personales y partidistas que ofrecen sistemas corruptos. Las lealtades aún están distorsionadas más a favor de los partidos políticos, la empresa y lo personal (caudillos), que por el interés nacional y

colectivo de un buen gobierno. Todavía persiste el énfasis en las largas listas de qué se debe hacer en el tema de la anticorrupción, pero todavía existe poco atrevimiento político para priorizar una o dos medidas concretas de la larga lista, y poca creatividad para operativizarlas.

Se han dado varias iniciativas en la última década en la región, y éstas pueden ser vistas no sólo como buenas señales de la voluntad política, sino como pequeñas victorias. Sin embargo, no son suficientes, pues se necesita garantizar que estas iniciativas sean sostenibles y tengan un impacto más amplio. De lo contrario, se estaría fomentando el cinismo de creer que no se puede ni promover la transparencia y la rendición de cuentas, ni combatir efectivamente contra las prácticas corruptas.

Para moverse en una nueva dirección, es necesario reconocer el problema como un asunto público y de gobernabilidad. Se debe superar esa marcada tendencia latinoamericana a creer que sólo se necesitan leyes, sin prestarle atención a temas de capacidad, prevención y estrategias de implementación. En este sentido, son fundamentales el fortalecimiento e independencia de los órganos de control y el sistema judicial y la formación de sus integrantes sobre las técnicas jurídicas anticorrupción, para que desarrollen capacidades que les permitan actuar debidamente ante casos específicos.

Se puede avanzar en fortalecer estrategias nacionales en pro de la transparencia y en contra de la corrupción, con pocos costos políticos. Cualquier estrategia debe reconocer que no todo se puede hacer al mismo tiempo, pero también se deben ubicar líneas estratégicas y alinearlas con capacidad institucional real que pueda dar resultados, aunque pequeños, pero inmediatos.

Se tiene que pensar estratégicamente, para generar credibilidad pública. Debe haber también algún tipo de compromiso político, de tal forma que cualquier iniciativa no sea enmarcada

e n s ayo

“ C o r r u pc ió n c er o ”, “Co n la s m a nos limpias”, “ Gobi erno t r a nspar e nte y claro”, y “ Cero i m p unidad,” son algunos d e l o s slogans más popular e s e n t i e mpo de c a mpa ña s po lít ic a s.

en un enfoque de suma cero, donde se politice o ideologice la lucha. En ese sentido, el marco de los tratados regionales e internacionales, como la Convención Interamericana contra la Corrupción y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción, pueden proveer un colchón político, pues son instrumentos aprobados y ratificados por Estados Parte, y trascienden gobiernos. El cumplimiento de estas normas regionales e internacionales, puede ayudar a un gobierno a justificar medidas anticorrupción, que de otra manera podrían ser politizadas y podrían causar que la oposición política se ponga a la defensiva y no se preste a colaborar.

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66-79.

1 Como por ejemplo, el Índice de Percepción de la Corrupción, los Indicadores de Buen Gobierno del Banco Mundial, los Índices de Integridad, estudios de costos de la corrupción, entre los principales.

2 Ver por ejemplo para los Estados Unidos y Canadá, el Center for Public Integrity, www.publicintegrity.org 3 Klitgaard, 2004; Kaufmann 2007; y Transparencia Internacional, Sourcebook, 2000. Londres: TI, 2000.

4 Para encontrar un debate sobre la reforma del sector público en América Latina, ver Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

Lessons on Public Administration Reform, 2004; Luciano Tomassini y Marianela Armijo, 2002; Gerardo Berthin, 2003; Sunil Mani, 2002; Banco Mundial/Center for Democracy and Technology/Infodev. The e-government Handbook for Developing Countries, 2002; C. Polidano, 2001; y Koldo Echebarria y Francisco Longo, 2000.

e n s ayo

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Gerardo Berthin es un Cientista Político con más de 15 años de experiencia en temas de gobernabilidad vinculados al desarrollo. Actualmente se desempeña como Asesor Técnico en la firma consultora Casals & Associates Inc. Las opiniones expresadas son del autor y de ninguna manera es reflejo de ninguna institución a la cual el autor esté asociado.

5 Susan Rose Ackerman. Corruption and Government: Causes, Consequences, Reform, 1999; y Kaufmann, 2005.

6 Para encontrar un debate sobre los avances y retrocesos de la reforma judicial en América Latina, ver Centro de Estudio de Justicia de las Américas (CEJA), 2003; Gargarella (2002); Bibesheimer y Tayne, 2001.

7 Transparencia Internacional “Corruption Fighters’ Tool Kit, 2003; Enrique Peruzzotti y Catalina Smulovitz, 2002; y Transparencia Internacional.

TI Sourcebook 2000.

8 Latinobarómetro, 2006 y 2007.

9 PNUD, 2004, op. cit.

10 Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), 2003.

47

Sergio Elías Gutiérrez

e n s ayo

Del Derecho a la Información a la rendición de cuentas Convendría iniciar este pequeño ensayo, ubicando este Derecho dentro de la Constitución Mexicana. Habiéndose incluido en la Constitución desde 1977, apenas hace un lustro se reglamentó en la legislación secundaria con la aprobación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y después con las leyes estatales en la materia.

Una reforma constitucional, que se convirtió en un hecho político que ha merecido amplia difusión y análisis, fue la llamada Reforma Política iniciada en abril de 1977, apenas unos meses después de iniciado el sexenio 1976-1982. En esa ocasión el Secretario de Gobernación Jesús Reyes Heroles, convocó a la sociedad mexicana a discutir una Reforma Política de gran alcance. Después de muchas sesiones de análisis el Gobierno del Presidente José López Portillo, envió al Constituyente Permanente un proyecto de reformas a diversos artículos de la Constitución, mismas que fueron aprobadas y publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 6 de diciembre de 1977.

La reforma aprobada contenía aspectos relativos a las elecciones, los partidos políticos, la manera de integrar la representación nacional y otras cuestiones de esa materia. No obstante, entre los artículos constitucionales reformados, se incluyeron dos que poco o nada tenían que ver, al menos a primera vista con esos temas. Me refiero a la reforma a los artículos 6° y 74 de la Carta Magna.

En el artículo sexto, la reforma consistió en adicionar al texto original del mismo lo siguiente: “... el Derecho a la información será garantizado por el Estado”. Otras reformas que no fueron electorales, entre ellas las de los artículos 74, 76 y 93 del texto fundamental, se referían a cuestiones relativas a la fecha de presentación del presupuesto a la Cámara de Diputados, a la revisión de las cuentas públicas, las facultades del Senado en materia de política exterior y las comparecencias de funcionarios al Congreso para informar sobre el estado de los ramos a su cargo, entre otros.

48

Conviene recordar que las reglas secundarias relativas a las cuestiones políticas y electorales, fueron expedidas en breve término con la expedición de la Ley de Organizaciones Políticas y Procedimientos Electorales que rigió desde el proceso electoral de 1979. Las otras reformas a la Constitución no fueron reglamentadas con igual prontitud, de hecho en algunos casos pasaron décadas antes de que se expidieran las leyes secundarias que las reglamentaban.

Este es el caso del artículo sexto al que se adicionó este derecho de acceder a la información. No fue sino hasta la expedición de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información, aprobada por el Congreso Federal el 30 de abril de 2002 y publicada en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2002.

Tuvieron que pasar 31 años para que el artículo sexto encontrara una regulación que permitiera a los ciudadanos acceder a la información pública. El camino no fue, ni con mucho, fácil ni exento de errores e incomprensiones. Ni la doctrina mexicana precedente a esa reglamentación, ni las resoluciones judiciales atinaban a concretar ese nuevo Derecho de los gobernados.

En el lado de la doctrina, uno de los primeros juristas que analizaron ese derecho fue el maestro Ignacio Burgoa, quién en su obra Las Garantías Individuales (2003) fue de los primeros que se ocuparon del análisis de ese precepto. Dice el maestro Burgoa: “El derecho a la información tiene su génesis en diferentes documentos nacionales e internacionales. Entre los primeros (sic) figura de relevantemente, la encíclica Pacem in Terris expedida por el Papa Juan XXIII, en la que se declara que ‘Todo hombre tiene derecho a una información objetiva’.

Sigue destacando Ignacio Burgoa, que “tal Derecho se reafirma en un decreto sobre Medios de Comunicación Social proveniente del Concilio Ecuménico Vaticano II en el que se

e n s ayo afirma que “Existe en el seno de la sociedad el derecho a la Información sobre aquellas cosas que conviene a los hombres, según las circunstancias de cada cual, tanto particularmente como constituido en sociedad”, cierra la cita señalando que para el autor español José Cabrera Parra, este derecho es una “dependencia del derecho natural”.

carecía de facultades para hacerlo (2003: 680 y sigs.)

Entre las fuentes internacionales que también cita el maestro Burgoa, está la Declaración Universal de los Derechos Humanos de la ONU, aprobada en la sesión del 10 de diciembre de 1948.

Este importante documento señala en su artículo 19 lo siguiente: “Todo individuo tiene derecho a la libertad de opinión y de expresión; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones y el de difundirlas, sin limitaciones de fronteras, por cualquier medio de expresión”.

Ante las primeras demandas de Amparo en pro del derecho a la información, la SCJN reiteradamente insistía que se trataba de un derecho complementario del derecho a la Libre Expresión de las ideas y que además, al ser un “derecho Social” y no una garantía individual, su promoción estaba sólo al alcance de los partidos políticos y no de las personas en lo individual. Con este argumento le fue negado un Amparo a Ignacio Burgoa.

Ya entrando al análisis del precepto citado, Burgoa concluye que según el autor español José María Desantes (una idea del derecho a la información) “el derecho a la información es complementario de un contexto de derechos subjetivos públicos que convergen en la libertad de expresión del pensamiento por medios escritos o orales”. Luego señala a manera de conclusión que el “derecho a la información, en cualquiera de sus manifestaciones, propaganda, noticia u opinión es un aspecto del ejercicio del derecho de la Libertad de Expresión de ideas”.

Según este autor eso se desprende del texto del artículo sexto reformado y de la Declaración de la ONU de 1948.

No está de más señalar que al final del apartado de este capítulo, Burgoa, alerta sobre los “riesgos” de abrir la información en manos del Estado. Según él por esa vía los extranjeros podrían enterarse de secretos de Estado o de la situación de las finanzas públicas. Concluí que el Estado no podría reglamentar este derecho porque el Congreso federal

Sin embargo, no sólo en el jurista Ignacio Burgoa estaba presente la confusión acerca del alcance de ese derecho, también los tribunales federales, incluida la Suprema Corte de Justicia, cayó en contradicciones sobre el alcance de este derecho.

No obstante, hay que decirlo así, la misma Suprema Corte rectificó su criterio equivocado y en una sesión del Pleno de ese Alto Tribunal celebrada el 22 de febrero del año 2000, al resolver el Amparo en Revisión interpuesto por Ana Laura Sánchez Montiel contra actos del Congreso de la Unión consistente en la expedición del artículo 22 de la Ley del Instituto Mexicano del Seguro Social.

En síntesis, la tesis que en esa fecha emitió la SCJN, cuyo proyecto fue elaborado por el entonces Ministro Juventino B. Castro y Castro y aprobado por Pleno sólo después de varias sesiones privadas y del Pleno en las que se destacaron las opiniones del Ministro Castro y Castro en contra de la mayoría de los Ministros que insistían en mantener la tesis de que el Derecho a la información no era una garantía individual sino social y en consecuencia no reclamable por la vía del Amparo.

No está de más, aunque sea tarde, hacer en estas páginas un reconocimiento al Ministro jubilado Don Juventino B Castro y Castro que tuvo la atingencia, gracias a la queja de la demandante

49

e n s ayo

e l P r o c u r a do r Ge ner a l de la Rep ú b lic a inter pu so u na Ac c ió n de I n c onstitucionalidad, impugnando la c o n stitucionalidad d e esa ap ertura a l a i nformación al e gando qu e con ella s e v io lenta r ía n De r ec h o s de ter c er o s.

del Amparo, la señora Ana Laura Sánchez Montiel, por la insistencia en la demanda de abrir a la administración pública y en general de los poderes públicos la información en manos de esos sujetos ahora obligados.

La secuencia de estos debates de la Corte, se pueden ver en la publicación de ese Alto Tribunal en la Serie Debates, llamada El Derecho a la información. SCJ. México 2000.

Con todo y lo importante que estos antecedentes jurisdiccionales puedan ser, es importante señalar otro antecedente también importante en el proceso que llevó a la expedición de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública en el año 2002.

El antecedente a que me refiero tiene que ver directamente con la confrontación de un alto funcionario del Gobierno de Vicente Fox, precisamente con Francisco Barrio Terrazas, Secretario, entonces de Desarrollo Administrativo, hoy de la Función Pública con un grupo de editorialistas y directivos del Periódico El Norte, apenas iniciado el sexenio de gobierno 2000-2006.

A pregunta expresa de un directivo del periódico, en el sentido de si el naciente gobierno tenía entre sus propósitos abrir la

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administración al Derecho a la información, a lo que Barrio Terrazas, señaló que el Presidente Fox no tenía intención de hacerlo por que según su dicho primero tenían que poner en orden la casa y luego sí era posible abrir al público la información en manos del Gobierno. En realidad quedó la impresión entre los presentes que el funcionario no tenía una idea cabal.

Semanas después, se formó a instancias de los directivos del Grupo Reforma, que fue aceptado por otros importantes medios de la Ciudad de México y de Guadalajara, el Grupo OAXACA formado por periodistas, académicos y profesores universitarios que llevaron el proceso de elaboración de un Proyecto de Ley de Acceso a la Información Pública hasta el grado de entregarlo en una sesión poco frecuente en la Cámara de Diputados, en la que varias Comisiones de dictamen recibieron con apertura este proyecto que vino a sumarse a otros ya presentados en ese órgano legislativo.

El proceso que se siguió en los trabajos del llamado Grupo Oaxaca fue ampliamente documentado por la investigadora Fidela Navarro Rodríguez (2004) quien en una investigación acuciosa relata los pormenores del camino que llevó a la expedición de la ley referida.

Lo que siguió a esos episodios, fue el envío

de un proyecto de Ley de Transparencia de parte del Presidente de la República Vicente Fox que después de su análisis fue aprobado por la totalidad de las fuerzas políticas representadas en el Congreso.

Después fue la expedición de las leyes estatales en la materia, entre ellas la de Nuevo León que en términos generales respetaban los principios de la legislación federal. En el caso del Estado de Nuevo León, posteriormente a la expedición de la ley original de acceso a la información pública, se realizaron reformas publicadas en el Periódico Oficial del Estado el 14 de Julio del 2004 mediante las cuales se permitía la apertura de los expedientes judiciales y de lo contencioso administrativo en asuntos en trámite.

Este tema sigue en vías de resolverse en definitiva, dado que el Procurador General de la República interpuso una Acción de Inconstitucionalidad, la registrada con el número 25/2004 impugnando la constitucionalidad de esa apertura a la información alegando que con ella se violentarían derechos de terceros que no desean que sus expedientes judiciales se abran al conocimiento público.

En las diversas ocasiones que el proyecto de sentencia ha sido sometido al conocimiento de los Ministros, la mayoría de ellos se ha pronunciado, fuera de pleno hasta ahora, en contra de la apertura de los expedientes

e n s ayo judiciales, y la Ministra ponente ha decidido retirar en más de una ocasión su proyecto ante el hecho de que sería votado a favor de la pretensión del Procurador General de la República que planteó que es inconstitucional esa apertura.

No está de más señalar que después de más de 4 años y muchas presentaciones de proyectos de sentencia en torno a esta Acción de Inconstitucionalidad, el Pleno no ha dictado la sentencia. Este es uno de los pendientes en el proceso de apertura judicial, que muchos consideran esencial para el mejoramiento del proceso de administración de justicia.

De la aprobación hace seis años de las leyes federales y estatales, a la fecha, el tema de la apertura informativa ha sido elaborado por muchos tratadistas nacionales. Una amplia bibliografía puede consultarse en esta materia y son muchos los autores que

han corregido sus posiciones originales en el sentido de aceptar que el derecho a la información es uno de los derechos fundamentales de mayor relevancia para la vida democrática.

en el futuro inmediato.

También la práctica de los institutos de acceso a la información, tanto el federal como el estatal, han creado un rico cuerpo de decisiones que han ido ampliando los alcances iniciales de este derecho. Estas decisiones y las presiones provenientes de la sociedad civil y del sector académico motivaron que se reformara el artículo sexto de la Constitución que permanecía intocado desde 1977 para añadir importantes consideraciones en torno a este derecho.

En el Diario Oficial de la Federación con fecha de 20 Julio de 2007, se publicó un decreto que contiene la reforma constitucional aprobada por el Constituyente Permanente a iniciativa de algunos gobernadores del país que pretendían, por una parte, que se elevaran a rango constitucional las reglas que reconocen como una garantía individual el derecho a la información, ya sin la necesidad de la interpretación de la Suprema Corte de Justicia que así lo había considerado como antes lo señalamos.

En un segundo apartado, así sea de manera muy general, me referiré a estas reformas, sobre todo para avizorar cual será el derrotero que seguirá este derecho

Evolución reciente del Derecho a la información

La reforma consistió en la adición de un párrafo y algunas fracciones al texto reformado en 1977. El párrafo señala que:

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e n s ayo “Para el ejercicio del Derecho de Acceso a la Información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases”.

En siete fracciones señala estos principios y bases.

En la fracción I establece el principio de máxima publicidad, que considera que toda la información en posesión de cualquier autoridad, y las enlista, órgano y organismo federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público.

En la segunda fracción añadida establece lo que la doctrina de la materia denomina el Habeas Data, que significa la protección de toda persona para que la información que se refiere a la vida privada y los datos personales sean protegidos en los términos de la ley.

Esto obedece a la necesidad de proteger el llamado derecho a la privacidad que tan caro resulta en otros países en los que la apertura ya es un hecho, pero que se limita a la información pública y no a la estrictamente privada, aún, por supuesto con limitaciones, de que se trate de un servidor público.

La fracción tercera, “constitucionaliza” el

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principio que establece que el gobernado no requiere acreditar interés alguno al solicitar información pública, así como la relativa a sus datos personales o la rectificación de los suyos que obren en poder de cualquier persona. Así mismo establece la gratuidad en el acceso a la misma.

La cuarta fracción señala que se crearán mecanismos en los que se prevea procedimientos de revisión expeditos, sustanciados ante órganos especializados y autónomos en su operación y decisión.

La fracción quinta señala que los sujetos obligados deberán conservar sus documentos en archivos actualizados y los pondrán a disposición de los interesados a través de medios electrónicos.

Lo más relevante de la fracción quinta, añadida, es que retoma la idea de la otra reforma que había quedado pendiente de regulación desde 1977, además de la reglamentación del derecho a la información.

Me refiero a la reforma al artículo 74 de la Constitución que señala las facultades exclusivas de la Cámara de Diputados.

En ocasión de la reforma política de 1977, se incluyó en ese artículo que la revisión de las cuentas públicas no se limitaría al examen de los comprobantes de

aquellas, sino que se extendería al análisis del “cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas”.

Con esto se significaba que la administración pública estaría obligada a adoptar la programación como una forma ordinaria de funcionamiento de la misma, lo que se conoce como la técnica de presupuesto por programas, que abandona el tradicional método de presupuesto por partidas agregadas de gasto público que no permitía una evaluación racional de los resultados de la gestión pública.

Con la introducción de esta obligación de todos los poderes públicos de publicar “a través de los medios electrónicos disponible, la información completa y actualizada sobre sus indicadores y el ejercicio de los recursos públicos”.

Para cumplir con este objetivo de proporcionar información que permite de alguna manera evaluar la acción pública, en los artículos transitorios se dispuso lo siguiente.

En el artículo transitorio primero, se estableció que la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en sus respectivos ámbitos de competencia deberán expedir sus leyes en materia de acceso a la información y transparencia, a más tardar

un año después de la entrada en vigor del decreto reformatorio de la Constitución que, como señalamos, fue el publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de julio de 2007 y que preveía que entrarían en vigor esas reformas al día siguiente de su publicación.

Lo más relevante para efectos de la rendición de cuentas, está contenido en el artículo tercero transitorio que señala que: “La Federación, los Estados y el Distrito Federal deberán contar con sistemas electrónicos para que cualquier persona pueda hacer uso remoto de los mecanismos de acceso a la información y de los procedimientos de revisión a los que se refiere este Decreto, a más tardar en dos años a partir de la entrada en vigor del mismo. Las leyes locales establecerán lo necesario para que los municipios con población superior a sesenta mil habitantes y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal cuenten en el mismo plazo con los sistemas electrónicos respectivos”.

La información a que se refiere la fracción quinta del artículo sexto de la Carta Magna, es de la máxima relevancia. Deja atrás la mera exposición de los datos que se veía obligados a poner a disposición de los interesados, la llamada información de oficio, que estaba establecida en el artículo séptimo de la Ley Federal de Transparencia

e n s ayo

L a fr a c c ió n q u inta seña la q u e l o s su jet o s o b lig a do s deb er á n c o nser va r su s do c u ment o s en a r c hivos actualizados y los pondrán a d i sposición d e los int er esados a t r av é s de medio s elec t r ó nic o s.

y Acceso a la Información Pública y en los correlativos de la leyes estatales de la materia, para pasar a la determinación de indicadores de gestión que en su caso permitirían de mejor manera evaluar el éxito o el fracaso de la gestión pública.

Lo que sigue es determinar de qué manera se van a definir esos indicadores de gestión y cuál va a ser la forma de presentar los datos relativos al ejercicio de sus recursos públicos.

En ambas cosas se requiere de una metodología básica que sea capaz de permitir que se uniforme la determinación de esos indicadores y que pueda servir para medir, desde la óptica de la gestión pública la eficacia y la eficiencia de las administraciones públicas.

Creemos conveniente señalar que después de la reforma al artículo sexto en que se incluyó la obligación referida de proporcionar indicadores de gestión, se aprobó otra reforma a la Constitución Política que nos parece complementa a la referida del sexto constitucional.

Se reformó por adición el artículo 73 para señalar que corresponde al Congreso de la Unión, fracción XXVII: “expedir leyes en materia de contabilidad gubernamental que regirán la contabilidad pública y la presentación de información financiera de

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e n s ayo

E l d esa r r o llo de est e De r ec h o c i u dadano d e acc e de r a la i n f o r ma c ió n en po der de la s a u t oridad e s públicas, significó u n gran avanc e en la cultura d e mo c r á tic a .

ingresos y egresos, así como patrimonial, para la Federación, los Estados, los Municipios, el Distrito Federal y los órganos político-administrativos de sus respectivas demarcaciones territoriales, a fin de garantizar su armonización a nivel nacional” Con la reforma a este artículo, se establece la obligación de que los poderes públicos cubran una asignatura pendiente en la gestión pública, como lo es la evaluación y la rendición de cuentas. Para no dejar a la voluntad de las entidades federativas y de los municipios la determinación de la forma en que se presentan los datos de la contabilidad gubernamental que son esenciales para la rendición de cuentas.

Queda, sin embargo, por determinar qué se entendería por indicadores de gestión, dado que de alguna manera puede ser considerado uno de los llamados conceptos jurídicos indeterminados, en los que por la novedad de su inclusión en el sistema jurídico, al señalarse la obligación incluso a nivel constitucional de presentar la información de los “indicadores de gestión”. No sucede lo mismo en el añadido que establece la obligación de informar sobre el ejercicio del gasto público, dado que este concepto no podría ser calificado como jurídicamente indeterminado dada su comprensión por la mera expresión idiomática.

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A manera de conclusiones Lo que sigue es esperar que así como el ejercicio del derecho de Acceso a la Información se consolidó en un corto plazo, apenas un lustro, gracias, sin duda al impulso dado por la sociedad civil a este derecho, que fiel a su origen societal, siguió siendo enarbolado y ejercido por ciudadanos preocupados por que los poderes públicos dejaran atrás la opacidad con que manejaban las cuestiones públicas.

Sin embargo es conveniente reconocer que el derecho a la información, no ha dejado de tener enemigos visibles, y con frecuencia, se enarbolan conceptos como seguridad nacional o interés privado para mantener alejados del conocimiento público, aspectos que deberían ser del conocimiento público.

No es necesario señalar que el derecho a la información ha recibido un amplio apoyo de los investigadores y de las instituciones académicas, lo que ha permitido en breve plazo un cuerpo de doctrina importante y la divulgación de sus alcances y beneficios como una práctica que sin duda contribuye al proceso de democratización de la sociedad y de la vida pública mexicanas.

Las reformas al artículo sexto arriba señaladas, provocaron que se modificaran, tanto la ley federal, como las leyes estatales de información, sobre todo para introducir el nuevo Derecho de Protección de los datos personales. No está por demás decir que ésta regulación puede conllevar a la restricción en el caso de esa protección sirva de pretexto para ampliar las márgenes de opacidad entre los sujetos obligados.

El desarrollo de este derecho ciudadano de acceder a la información en poder de las autoridades públicas, significó un gran avance en la cultura democrática. Como la mayor parte de los nuevos derechos, su consolidación requiere de una ciudadanía más demandante y activa que no permita que se conculque este derecho.

Lo que sigue es avanzar en la creación de sistema de rendición de cuentas que haga más efectivo el Derecho que como sociedad tenemos a un gobierno responsable y honesto.

Las reglas constitucionales ya están dadas. Lo que sigue es reforzar la legislación secundaria en las que se establezcan las reglas para la creación de indicadores que permitan la evaluación del cumplimiento de los objetivos y programas de las administraciones públicas de todos los niveles.

e n s ayo Fuentes citadas Suprema Corte de Justicia. El Derecho a la información. Serie debates del Pleno.

Editado por la Suprema Corte de Justicia.

México 2000.

Burgoa, Ignacio (2003). Las garantías individuales. 25 Edición. Ed. Porrúa: México.

Navarrro R., Fidela (2004). Democratización y regulación del Derecho de Acceso a la Información en México. Editado por la Fundación Universitaria de Derecho, Administración y Política. Fundación Querétaro.

Sergio Elías Gutiérrez Salazar es Licenciado y Doctor en Derecho por la Universidad Autónoma de Nuevo León, Master en Administración Pública por el Instituto Internacional de Administración de París, Francia.

Ha sido merecedor del segundo lugar del Premio Nacional de Administración Pública del INAP; es articulista en libros colectivos y revistas especializadas en Derecho y Administración Pública.

estatal y municipal, donde también ha desempeñado diversos cargos.

Gutiérrez Salazar es director y profesor de la Maestría en Derecho de la Escuela de Graduados en Administración Pública EGAP del Tec de Monterrey; Profesor fundador de la Facultad Libre de Derecho.

Es Notario Público desde 1990 y articulista del periódico El Norte desde 1996.

Por más de 20 años ha colaborado en la administración pública federal,

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Juan Antonio Travieso

e n s ayo

La protección de datos personales: mitos y realidades en acción INTRODUCCIóN Como lector, tengo la natural sospecha acerca de los autores que no nos avisan sobre lo que va a suceder en la obra. Es como lo contrario del cine en el que precisamente lo bueno es que no se sepa qué es lo qué va a pasar. Por eso es que el que avisa no traiciona y entonces es preciso señalar que estas reflexiones se inician en la intersección de derechos y terminarán en la máxima confluencia que surge de la mitología griega.

Siempre nos queda la otra sospecha, de sentirnos como Sherezade que en las mil y una noches para salvar su pellejo cada día le dejaba al sultán Schahriar un cuento inconcluso que noche a noche le prolongaba la vida.

Para analizar el tema por el que me han convocado, es preciso verificar de qué manera se ha tratado la libertad de expresión y de qué forma el Derecho Internacional de los Derechos Humanos presiona sobre los clásicos principios constitucionales otorgándole nuevos perfiles.

En esta presentación, nos proponemos plantear los horizontes en los que se desenvuelven los tres temas convergentes y los principales problemas que se han presentado a nivel jurisprudencial y las interpretaciones elaboradas por la jurisprudencia nacional e internacional. Por razones de síntesis de pertenencia y de conocimiento, centralizaré la atención sobre los más importantes casos de la Argentina y la interpretación jurisprudencial europea y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Desde el punto de vista conceptual y de acuerdo con las normas nacionales e internacionales sobre la materia1 entendemos por “libertad de expresión” a la libertad de opinión y la libertad de buscar, recibir y difundir informaciones o ideas de toda

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índole sin consideración de fronteras2. Por otra parte cuando nos referimos a Medios de Comunicación Social, se hallan incluidos los de Prensa, Radio, Televisión, etcétera.

Junto con el aspecto normativo, que más adelante será objeto de consideración, se hallan ciertos principios creados por la jurisprudencia, que le han dado dinamismo al Derecho Constitucional, especialmente en lo que respecta a la libertad de expresión. Casi podríamos decir que esos principios son la última frontera del Derecho Constitucional. Después de ese límite se halla el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.

LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN Se abre el telón.

La protección de los datos personales requiere un escenario con detalle de sus protagonistas. En el Siglo XIX nos hubiéramos referido a la protección de datos en la sociedad industrial. En el Siglo XX –hace pocos días- nos hemos referido a la sociedad de la información o la sociedad digital como un ámbito en donde todo ha cambiado y en donde todo está en discusión.

Ahora, en realidad, debemos hablar no de informatización -que es una palabra de empleo frecuente pero de alcance restringido, ya que se refiere solo al tratamiento automático de la información por medio de computadoras-, sino simplemente de tratamiento de datos personales, por cualquier medio técnico.

Vamos a hablar de una sociedad que se halla organizada en redes y cuya estructura económica y social es absolutamente diferente de la existente en la sociedad de la información del postmodernismo.

Hoy en día hay que concentrarse en las cualidades primarias

e n s ayo de la información, es decir, el flujo, la paulatina reducción o desaparición de las variables de espacio y tiempo, y las relaciones en tiempo real. No nos referiremos a la producción y uso extensivo del conocimiento pues este punto de vista es muy estrecho. Para ampliar el punto de vista hay que tener en cuenta sus claves, no como bienes y servicios, sino como “bytes” de información más o menos fuera de control.

Nos preguntamos si hoy es válida aquella vieja forma de interpretar el mundo (de hace menos de 15 años) de que el Medio de Comunicación utilizado reflejaba, mostraba, el mensaje transmitido. Los Medios antes eran el diario, el discurso, la pintura. Ahora el Medio de Comunicación es un “byte”, está comprimido, está sintetizado, excede el panorama de lo que puede ser un diario. No hay una transmisión diaria visible, sino que la transmisión es en segundos e invisible. No hay tiempo para la reflexión. Es la época del tiempo real. Pero hay algo más. Porque, asimismo, este nuevo esquema también tiene relación con el esquema de las relaciones de producción.

En la sociedad industrial todo se medía a través de relaciones de producción y la tensión entre capitalistas y trabajadores. De ahí salían los ganadores y los perdedores. En el sistema de la información lo que interesa es la exclusión y no la explotación.

La información es normalmente ocultada.

El tema no es si uno es o no explotado, sino el problema es si uno tiene acceso al flujo de información o no. Aquellos que no acceden a este flujo son los nuevos desarraigados del Siglo XXI y los futuros desaparecidos del Siglo XXII. Los incluidos son los que se conocen cara a cara en la ciudad global aunque no se hayan visto nunca. La pregunta es si no se va a producir una supra clase. En realidad las mayores igualdades se producen cuanto más cercano se esté al centro.

Cuando nos referimos al centro estamos mencionando Alemania, Francia, Japón, Inglaterra, Estados Unidos. La

periferia es la Argentina.

Hay un alto nivel de conectividad en lugares como La City de Londres, el Silicon Valley que, sin dudas permite afirmar que la clase social ya no está determinada por el acceso al modo de producción sino al modo de información. Y algunos autores se han preguntado cuáles serán las implicaciones para las naciones no centrales y periféricas como Brasil, Corea, Taiwan, Singapur, la Argentina o Turquía? Lo interesante es que esta clase de estados se encuentran en una situación –si bien periférica – aunque no imposible de asimilar estos campos.

Por tanto, se ha examinado que existen ventajas de no ser el primero en desarrollo económico. En ese caso, entonces, los países que hemos citado, y especialmente la Argentina, encaran una transición sin escalas desde un ordenamiento social arcaico a uno contemporáneo, salteando la etapa de lo moderno.

Ante esta situación, para poder entender una protección de datos que atienda esa realidad hay que tener en cuenta lo que algunos autores han llamado las tres nuevas lógicas rectoras.

La primera: lo nacional es desplazado por lo global y eso sucede en cuanto a aspectos financieros, tecnológicos, por un lado y en el plano político las instituciones supra nacionales que sustituyen a las instituciones del estado nacional.

La segunda, es la lógica de la información que sustituye a la lógica industrial. Todos los objetos materiales, como por ejemplo los juegos de los niños, los artículos electrónicos para consumo, etcétera, se van informatizando. Los ejemplos más típicos son los de la microelectrónica y la biotecnología (esta última con mucha influencia en la protección de datos).

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e n s ayo

E l te ma no e s si uno e s o no e x p lo ta do , sino el pr o b lema e s s i uno ti e ne acc e so al flujo d e i nfo r ma c ió n o no .

amplitud, aunque variable intensidad, mediante la teoría de las La tercera es el desplazamiento de lo social por lo cultural. Como esferas. El núcleo de la privacidad (donde estaría la intimidad) se trata de una sociedad de flujos, los flujos están compuestos de sería inaccesible, y a medida que las esferas se alejan del núcleo, bienes simbólicos o culturales. Con una declinación intensa de serán accesibles con menores condiciones. las instituciones, tales como iglesias y partidos políticos. Lo que importa no es la relación dentro de la institución sino la relación Dentro de dicha discusión doctrinal de la intimidad/privacidad, se va conformando un concepto con importante influencia en interpersonal. la protección de datos personales: la intimidad permitirá al individuo determinar la información que sobre si mismo pueda LA PRIVACIDAD: UN PRIMER ESCALÓN ser trasmitida a terceros, con la obligación genérica de terceros La situación descrita es el producto de un incesante progreso de de no intentar conocer la información que éste mantiene secreta la sociedad y su tecnología. Tal avance va teniendo su reflejo en y la de no difundir aquélla que conoce en razón de su relación con el individuo sin su autorización expresa. el ámbito jurídico.

En el Siglo XVIII el concepto de la privacidad se encuentra vinculado con la intimidad. Recordemos a la Constitución Argentina que expone ese punto de vista al referirse a las acciones privadas de los hombres que de ningún modo ofendan al orden y a la moral pública, ni perjudiquen a un tercero, están solo reservadas a Dios y exentas de la autoridad de los magistrados (Art. 19).

PRIVACIDAD Y PROGRESO UNIVERSAL

La norma referida no constituía una innovación sino que derivaba de las constituciones previas a la organización nacional y estaban inspiradas en la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789. Aquí entonces se produce como una divisoria de aguas entre la intimidad y la privacidad.

La primera luce como un ámbito secreto que muchas veces reflejan los códigos penales al referirse a los delitos contra el honor o bien a tratar el ámbito restringidos de la documentación personal cuando se refieren a la correspondencia o a los papeles privados. Incluso, un politólogo ha expresado que la privacidad es una esfera prohibida para el Estado, un Derecho positivo al anonimato.

Es imposible pensar en el Siglo XIX sin elucubrar alrededor de la idea de progreso. Los archivos eran guardados en estantes y a medida que pasaba el tiempo iban formando bibliotecas que ponían en riesgo la seguridad de los edificios. Entonces, con ese telón de fondo; durante el Siglo XIX, el jurista norteamericano Thomas Cooley3 generó un concepto de privacidad –posteriormente conocido como la “Doctrina Cooley”- según el cual las personas tienen derecho a ser dejadas en paz, a ser dejadas tranquilas. Podríamos calificarlo como derecho a la soledad.

¿Todo progreso mejora a la sociedad?

Aún recordamos a los monjes del Nombre de la Rosa encerrados en su monasterio, monopolizando el conocimiento a todo trance. El tiempo pasó.

El tiempo no pasó en vano. Posteriormente, Samuel Warren y Louis Brandeis publicaron The Right to Privacy4 donde En cambio, el concepto de privacidad surge con mayor detallaron cómo debe ir evolucionando la defensa del hombre

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e n s ayo y sus bienes de acuerdo con los cambios políticos, sociales y económicos. Esta evolución da origen a un desarrollo conceptual especialmente de la mano de Brandeis (cuya historia en la judicatura norteamericana tiene singulares relieves ya que se trató del primer Juez de la Suprema Corte de origen judío, y el más alto promedio de la historia de la carrera de abogacía de Harvard), quien trasladó la protección de la propiedad privada de los bienes materiales a los espirituales. De la propiedad (respeto de las cosas ajenas) a la intimidad (respeto del espíritu o sentimiento de las otras personas).

A partir de allí, de la mano del progreso creció la tecnología y la lucha por preservar la privacidad ha sido incesante. Las fantasías comenzaron a invadir la ficción.

Se vislumbró un mundo controlado por

grandes computadoras desprovisto de humanidad. Algunos escritores como George Orwell plantearon, como Julio Verne, escenarios futuros aterradores.

Orwell escribió su libro 1984 -escrito en 1948- que con anticipación imaginó en la figura del “Gran Hermano” a un líder que controla los movimientos de toda la sociedad desde las pantallas de televisión. Un mundo rigurosamente vigilado y sin privacidad. El punto de inflexión se produce con el citado libro de Orwell, que seguramente nunca hubiera imaginado lo que realmente sucedió a fines del Siglo XX con Internet y su expansión creciente.

Contemporáneamente, la evolución de los conceptos se dirige básicamente a deslindar los conceptos de la privacidad y de la intimidad. En ese sentido, se

presenta una diferencia doctrinaria5 que diferencian el concepto de intimidad del de privacidad, definiendo la intimidad como: la esfera personal que está exenta del conocimiento generalizado de tercero, mientras que por privacidad entienden: la posibilidad irrestricta de realizar acciones privadas (que no dañen a otros) que eventualmente se cumplan a la vista de los demás y que sean conocidas por éstos.

Por otra parte, algunos autores reducen la intimidad a un ámbito reservado para unos pocos autorizados y amplían la privacidad hasta el límite de lo público. La privacidad, de esa manera sería entonces por oposición lo no público, aquello que está exento del poder público. Hay que tener en cuenta que el concepto de lo nopúblico ha variado a través de los años

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e n s ayo

y cada vez se reduce a un ámbito más pequeño.

En los últimos años el progreso de lo público sobre lo privado ha redundado en la redacción de normas que protegen la esfera privada. Con la internacionalización de los Derechos Humanos estas necesidades se vieron cristalizadas primero en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que en 1948 estableció en el artículo 12 que Nadie será objeto de injerencias arbitrarias en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques a su honra o a su reputación. Toda persona tiene Derecho a la protección de la ley contra tales injerencias o ataques. En 1966, el Pacto Internacional de derechos civiles y Políticos6 perfeccionó la protección al establecer que Nadie será objeto de injerencias arbitrarias o ilegales en su vida privada, su familia, su domicilio o su correspondencia, ni de ataques ilegales a su honra y reputación. Toda persona tiene Derecho a la protección de la ley contra esas injerencias o esos ataques (Art. 17).

Lo cierto es que en ese plano de derechos y obligaciones en nacimiento y desarrollo, el concepto de acceso a la información luce como un esquema de última moda.

El derecho de Acceso a la Información puede entenderse como un desprendimiento del derecho a la libertad de expresión en su sentido amplio, o del derecho a la información, si tomamos a éste último como un derecho autónomo, regulado expresamente por diversos instrumentos internacionales, configurándose entonces el derecho al acceso a la información como un desmembramiento del derecho a la libertad de expresión en su sentido más amplio, definiéndose como la facultad otorgada a una persona para solicitar, acceder y recibir información de

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cualquier índole que no esté en su poder.

Derecho COMPARADO El Derecho de acceso a la información pública en el Derecho comparado.

Resulta útil reseñar algunas normas de Derecho comparado que han establecido expresamente el Derecho de acceso a la información pública. La legislación extranjera puede servir de base para la regulación de una ley nacional en la materia, aún inexistente.

La Primera Enmienda de la Constitución de los EEUU, introducida por el Bill of Rights de 1791, en la que se garantiza el principio de libertad de prensa, no contiene ninguna previsión respecto del derecho a la información, limitándose por el contrario a garantizar el derecho a comunicar libremente ideas y opiniones.

La consagración de un derecho efectivo de acceso a la documentación administrativa vendrá de la mano de la sanción en 1966 de la Freedom of Information Act (FOIA), con la que se pretendía paliar la insuficiencia manifiesta de la regulación precedente, y favorecer el acceso más generalizado posible a la información administrativa, fijando a su vez las excepciones que taxativamente corresponde oponer al principio básico de transparencia. La aprobación de la ley supuso un verdadero giro copernicano en la práctica administrativa de aquel país, llegándose incluso en 1972 a la creación de un organismo al que le es asignada la importante tarea de velar por la eficacia práctica de la aplicación de la FOIA, la Freedom of Information Clearing House, órgano independiente de la Administración y sin personalidad jurídica propia, entre cuyas funciones se destaca su labor de auxilio a los peticionantes que no vean satisfecha una demanda de información.

En 1974 y 1976 la FOIA fue parcialmente reformada a fin de poner coto a las prácticas dilatorias, reduciendo los plazos de que disponen los órganos públicos para resolver acerca de las demandas de acceso, e imponiendo a los organismos federales la obligación de presentar una memoria anual en la que constara el número de peticiones recibidas, especificando la suerte que las mismas hubiesen corrido.

En el Derecho europeo el derecho a la información y en particular el de acceder a información pública ha sido consagrado desde la posguerra como medio para reformular la relación de la Administración con los administrados y del ciudadano con el Estado.

En Francia, el establecimiento legal definitivo del derecho a la información, en relación con la información producida o almacenada por la administración pública, se concreta en cuatro cuerpos normativos: 1. La ley 78-17, del 6 de enero de 1978, relativa a la informática, los ficheros y a las libertades.

2. La ley 78-753 del 17 de julio del mismo año, por la que se aprueban una serie de medidas para la mejora de las relaciones entre la Administración y el público. En lo que nos concierne, es de especial interés el título I, “De la libertad de acceso a los documentos administrativos”.

3. Ley 79-18 del 3 de enero de 1979, sobre los archivos, en cuyo título se regulan las condiciones de acceso a los archivos públicos.

4. Finalmente, la Ley 79-587, del 11 de julio de ese año, relativa a la motivación de actos administrativos y a la mejora de las relaciones entre la Administración y el público, que reforma algunos artículos de la ley 78-753.

El derecho de acceso a la documentación administrativa puede ejercerse respecto de toda aquella documentación que emane de la Administración del Estado, de las entidades locales, establecimientos públicos y de todos aquellos organismos encargados de la gestión de un servicio público (artículo 2 ley del 17/7/78). El

“ E l acc e so a i n f ormación r e s guardada por e l g o b ie rno p e rmit e a l os ciudadanos a r e s ponsabilizar al g o b i erno por las d e c isio nes r espec to a l gasto público y p o l íticas d e g o b ier no . E l a c c eso a l a información c ie rra la br e cha en t r e e l Estado y la S o c ieda d…”

Jim my Carter Ex- Presid ent e d e los E stad os Un id os

artículo 4° de la ley antes mencionada establece el derecho de los administrados a consultar y reproducir los documentos que deseen conocer.

Siguiendo el ejemplo de la legislación americana, se establecen dos organismos encargados de la aplicación de las leyes mencionadas: la Comisión Nacional de Informática y Libertades (CNIL) y la Comisión de Acceso a la Documentación Administrativa (CADA). Tienen entre sus funciones la de velar por el correcto cumplimiento de las disposiciones de ambas leyes, tanto a través de la emisión de dictámenes, como del ejercicio de una constante labor de vigilancia y control de la aplicación de la informática al tratamiento de las informaciones nominativas.

Los funcionarios públicos se encuentran obligados tanto a reservar la información

personal cuya divulgación pudiera afectar la intimidad y Derechos de las personas, como a satisfacer las demandas de información pública pudiendo incurrir en responsabilidad disciplinaria.

En el Derecho español, aun durante el período autocrático del franquismo, la ley 9/1968 sobre Secretos Oficiales, establecía en su artículo Primero que los órganos del Estado: “estarán sometidos en su actividad al principio de publicidad”.

La Constitución Española de 1978 en su artículo 105 b) consagró definitivamente el derecho de los ciudadanos de “acceder a los archivos y registros administrativos, salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del Estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas”. La ley 30/1992 sobre el Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (BOE Nro. 285, 27/11/1992) reglamentó en su artículo 37 aquel Derecho Constitucional, al regular el derecho de acceso a archivos y registros. Dice la norma: “Los ciudadanos tienen derecho a acceder a los registros y a los documentos que, formando parte de un expediente, obren en los archivos administrativos, cualquiera que sea la forma de expresión, gráfica, sonora o en imagen o el tipo de soporte material en que figuren, siempre que tales expedientes correspondan a procedimientos terminados en la fecha de la solicitud.” El artículo 7, la norma establece que “(el) derecho de acceso será ejercido por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia del funcionamiento de los servicios públicos debiéndose, a tal fin, formular petición individualizada de los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideración con carácter potestativo, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto

e n s ayo

El sistema francés de acceso a la información pública se construye sobre la base de dos elementos. El primero de ellos es un régimen especial de publicidad a que se encuentran sometidos los documentos administrativos considerados de interés general, toda vez que, a tenor de la disposición contenida en el Art. 9 de la ley del 17 de julio de 1978, la propia Administración habrá de proceder a la publicación regular de las directrices, instrucciones, circulares, normas y respuestas ministeriales que comporten una interpretación del derecho positivo o una descripción de los procedimientos administrativos, que podrán así ser alegadas por el administrado en sus relaciones con la administración -conforme a lo dispuesto por el artículo 1 del Decreto 83-1.025-, así como la relación de los documentos obrantes en poder de las diferentes administraciones públicas y que puedan ser objeto de consulta por los particulares al amparo de las disposiciones de la ley. El segundo elemento es el reconocimiento en la legislación francesa de un derecho subjetivo de todos los administrados de acceso a los documentos administrativos de carácter no nominativo (artículo 1 de la ley del 17/7/78), de lo que se deduce que serán titulares del derecho todas las personas naturales, independientemente de su nacionalidad, pero también las personas jurídicas, los medios de prensa y las asociaciones de defensa de intereses colectivos.

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e n s ayo de materias. No obstante, cuando los solicitantes sean investigadores que acrediten un interés histórico, científico o cultural relevante, se podrá autorizar el acceso directo de aquellos a la consulta de los expedientes, siempre que quede garantizada debidamente la intimidad de las personas.” El artículo 8 agrega: “El derecho de acceso conllevará el de obtener copias o certificados de la documentación cuyo examen sea autorizado por la Administración, previo pago, en su caso, de la exacciones que se hallen legalmente establecidas”.

La legislación española regula además el tratamiento de la información contenida en soporte informático, en la Ley Orgánica 5/1992 del Tratamiento Automatizado de los Datos de Carácter Personal (BOE no.

262, del 31/10/1992), confiriendo acciones de acceso, anulación, modificación o actualización de datos personales.

Por último, también constituye un buen ejemplo de esta función el derecho a la información de consumidores y usuarios, en los casos en los que se establecen parámetros de calidad del producto o servicio, tales como la “protección de la salud y seguridad” y la “calidad y eficiencia de los servicios públicos”.

En tales casos, la falta de información frustra la posibilidad de evaluar el cumplimiento del parámetro establecido

-independientemente de la producción de un daño, o de la calidad real del producto o servicio ofrecido-.

Numerosos fallos han aceptado este principio, convalidando sanciones administrativas ante la violación de la obligación de información del artículo 4 de la Ley de Defensa del Consumidor (ver, por ejemplo, CNFed Contencioso administrativo, Sala IV, “Carrefour SA c.

Secretaría de Comunicaciones”).

La PRÁCTICA en la Dirección Nacional de Protección de Datos Personales Ahora a la acción. Durante mi desempeño como Director Nacional de Protección de Datos Personales, he establecido criterios congruentes con lo expresado anteriormente. Porque en verdad más allá del principio de jerarquía legal, es necesario aplicar un criterio de armonización entre la publicidad de los actos de gobierno y la privacidad.

Por lo tanto, la Ley 25.326 de Protección de Datos Personales no niega el acceso a la información pretendida, sino que lo supedita a ciertos requisitos.

Estos requisitos, que se reducen a la demostración del interés legítimo del

cesionario y el consentimiento del titular del dato, no son restricciones al acceso de la información pública, sino garantías para afirmar otro derecho, el de la privacidad.

En la Argentina se dictó el Decreto Nº 1172/03 que aprobó, entre otros temas, un Reglamento General de Acceso a la Información Pública para el Poder Ejecutivo Nacional (Anexo VII), con el objeto de constituir una instancia de participación ciudadana por la cual una persona pueda ejercitar su derecho a requerir, consultar y recibir información de los organismos, entidades, empresas, sociedades, dependencias y todo otro ente que actúe en jurisdicción de dicho poder (artículos 2º y 3º).

El artículo 6º del Decreto 1172/03 dispone que “Toda persona física o jurídica, pública o privada, tiene derecho a solicitar, acceder y recibir información, no siendo necesario acreditar derecho subjetivo, interés legítimo ni contar con patrocinio letrado”.

El solicitante no necesita acreditar un interés legítimo a fin de requerir, consultar y recibir información de los organismos, entidades, empresas, sociedades, dependencias y todo otro ente que actúe en jurisdicción del Poder Ejecutivo Nacional, bastando

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e n s ayo

l o s datos p e rsonal es sólo p u ed e n s er c e didos para el c u m plimie nto d e los fin e s d i r ectame nt e r e lacionados c o n el int er é s leg ítimo del c ed ent e y d e l c esionario y c o n e l pre vio cons entimie nto d e l tit u la r de lo s dato s. la sola petición del solicitante para acceder a la información requerida.

En el artículo 11 de la Ley Nº 25.326, es requisito para ceder información la existencia de interés legítimo tanto en cedente como en cesionario.

Por su parte, el artículo 16 del citado Decreto Nº 1172/03 señala que los obligados a informar pueden exceptuarse de proveer la información requerida cuando una ley o decreto así lo establezca.

Entonces, el propio artículo permite al requerido exceptuarse con fundamento en el cumplimiento de la Ley Nº 25.326.

Asimismo, el citado artículo enumera casos que exceptúan al obligado del deber de informar. Entre ello, el inciso i) alude a aquellos en que se trate de “información referida a datos personales de carácter sensible -en los términos de la Ley Nº 25.326- cuya publicidad constituya una vulneración del derecho a la intimidad y al honor, salvo que se cuente con el consentimiento expreso de la persona a que se refiere la información solicitada”.

Esta remisión a la Ley Nº 25.326, limitada solamente a los datos sensibles, no implica desconocer que toda otra información de carácter personal quede fuera del amparo de los principios constitucionales que la cita norma legal.

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La Ley Nº 25.326 de Protección de Datos Personales es una ley de orden público, que establece condiciones a la cesión de información personal a terceros, las que son ineludibles para evaluar la licitud del acto administrativo que resuelva sobre la entrega de información de las personas en poder del Estado.

Por tales motivos, la Dirección Nacional a mi cargo, ha sostenido que “la libre cesión de información del Poder Ejecutivo Nacional a terceros dispuesta por el Decreto 1172/03, en lo que respecta a la información de las personas, se encuentra condicionada por las disposiciones de la Ley Nº 25.326” (conf. Dictámenes DNPDP Nos. 82 de fecha 21.4.06 y 43 del 1.3.06), norma -por otra parte- de jerarquía superior a aquél.

En este punto, es necesario formular una aclaración: más allá del principio de jerarquía legal, debe aplicarse un criterio de armonización entre la publicidad de los actos de gobierno y la privacidad.

En el caso, esta armonización está verificada ya que la Ley Nº 25.326 no niega el acceso a la información pretendida, sino que lo supedita a ciertos requisitos, los que no obstan ni son restricciones al acceso de la información pública, sino garantías para afirmar otro derecho, el de la privacidad.

Como ya se indicara, acceder a lo peticionado implica una cesión de datos personales que deberá ajustarse a lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley Nº 25.326, norma que dispone que los datos personales objeto de tratamiento sólo pueden ser cedidos para el cumplimiento de los fines directamente relacionados con el interés legítimo del cedente y del cesionario y con el previo consentimiento del titular de los datos, al que se le debe informar sobre la finalidad de la cesión e identificar al cesionario o los elementos que permitan hacerlo.

Con relación al interés legítimo del cedente y del cesionario, si bien como ya señaláramos el Decreto Nº 1172/03 no exige que el peticionante acredite interés legítimo para obtener la información, sí lo requiere la Ley Nº 25.326 cuando se trata de la cesión de datos personales y ésta es una norma que por su jerarquía debe prevalecer sobre aquél.

La determinación de cuáles pueden ser “intereses legítimos” y cuáles no, resulta una tarea que quedará, en definitiva, a las resultas del caso concreto y al juego armónico del ordenamiento jurídico con los principios generales del Derecho.

Ahora bien, respecto de la aplicación de este instituto del interés legítimo a la protección de datos personales, se entiende

e n s ayo CONCLUSIóN Ahora se cierra el telón. Prometimos mitología y cumplimos.

que debe realizarse de manera restrictiva, motivo por el cual el interés legítimo válido se configurará cuando exista un interés personal y directo que acredite la necesidad de acceder a dichos datos para ejercer un derecho por parte del solicitante de la información; y siempre y cuando: a) el acceso a dicha información por terceros no implique para el titular del dato un daño injustificado y/o desproporcionado en relación al derecho que el solicitante pretende ejercer; y/o b) existan garantías adecuadas de cumplimiento de la ley, de manera que el titular del dato vea garantizados sus derechos e intereses legítimos (conf. Dictamen DNPDP Nº 43 de fecha 1º de marzo de 2006).

En consecuencia, previo a ceder los datos personales en su poder, el organismo público deberá verificar el cumplimiento por parte del peticionante del requisito de “interés legítimo”, y que el mismo sea suficiente para acceder a la información pretendida, de manera restrictiva si los datos revelan información íntima de las personas.

La mitología y la historia griega nos enseñan que nunca hay que desafiar a los dioses. Se dice que el rey Creso era muy poderoso, pero a veces, cuando los reyes se pelean fuerte con los dioses comienza el principio del fin y esa suele ser su perdición. Creso experimentó la venganza en carne propia cuando luego de una disputa divina comenzaron a crecerle unos cuernos que se dispuso a ocultar con un sombrero. Tuvo éxito parcial en su empeño porque sólo una persona sabía ese secreto: el peluquero.

Dejemos al peluquero y veamos de qué manera opera la información en el estado moderno de la sociedad digital de las WEBS y de Internet. El punto es que las informaciones que tenemos derecho a conocer forman parte de los Derechos Humanos. Ahí es donde se produce una convergencia que muchas veces suena a lucha conceptual. Por una parte, está el acceso a la información y por la otra con toda legitimidad la protección de los datos personales. Se debe efectuar una razonable ponderación entre los derechos en juego y analizar en cada caso cuál derecho va a tener preeminencia o de que manera van a operar todos en conjunto.

Uno siempre tiene la tendencia a considerar que los Derechos Humanos son los civiles y políticos, como el derecho a tener un juez y un tribunal, garantías judiciales, etc. Los abogados tienen repletas sus bibliotecas de esos derechos y garantías. Lo que parecería a primera vista difícil es incluir a la información dentro de los Derechos Humanos. Pero no es así.

Lo cierto es que el Estado está obligado a brindar información según lo dispuesto por la Convención Interamericana de Derechos Humanos (Art. 13.1), la que ha sido jerarquizada en la Reforma Constitucional de 1994 (Constitución Argentina, Art. 75 inc. 22). De esa manera, la información actúa como un espejo que refleja otros derechos, como una piedra en un estanque que se expande al permitir fiscalizar y controlar a las autoridades, asegurar la participación popular por el voto y también como medio de exigir otros derechos en la dinámica de la sociedad contemporánea.

En este escalón, se presentan los derechos económicos sociales y culturales que siempre se asocian con el hambre y la necesidad de asegurar todos los recursos disponibles en el Estado para incluir a los excluidos.

De acuerdo, pero esos derechos tienen una mayor extensión y entonces porqué

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e n s ayo no incluir nuevos derechos como los que se presentan en la obligación de información veraz y oportuna. Un ejemplo de lo expuesto se plantea en el caso de la información y su relación estrecha con el peligro ambiental.

Veamos. En Chernobyl había una usina nuclear y todos vivían felices hasta que un día se produjo el mayor accidente nuclear de la historia. Fue el 26 de abril de 1986 con una radiación 500 veces mayor que la liberada por la bomba de Hiroshima en 1945. Como siempre, la primera víctima es la información tardía.

El caso es que se ocultó información y más tarde, recién casi veinte días después Gorbachov leyó un extenso y moroso comunicado que hubiera evitado miles de muertos. Lo curioso es que un laboratorio sueco supo lo sucedido, pero la catástrofe ambiental no se pudo evitar. No se informó y la conclusión es que se violaron los Derechos Humanos de la gente al no avisar y disponer un urgente escape ante el peligro ambiental mortal.

Ahora bien, veamos la relación entre información y Derechos Humanos desde otro punto de vista, dentro del aspecto novedoso de los Derechos Humanos en su relación casi matrimonial con los derechos de usuarios y consumidores.

Por ejemplo, los jalapeños en lata deben ser jalapeños en lata y no una colonia de gérmenes asesinos fuera de control.

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Hay que asegurar, y es un derecho humano, que la información oportuna de los jalapeños citados y en el caso actual de los juguetes con plomo, permita una acción temprana para evitar consecuencias dañosas y cuidar la salud de la gente. Ese es un deber del Estado, que debe informar porque el derecho a la salud es un derecho humano, pero para ejercerlo será necesaria la información. Cuando se trata de resguardar la integridad personal todo tiene que ver con todo, incluso que los juguetes sirvan para jugar y no para contaminar a los niños (Conv. Interamericana de Derechos Humanos, Art. 5).

Como se ve, ahora hay sólo un paso para considerar que como usuarios y consumidores de productos, tenemos Derechos Humanos a que se nos informe todo con plena veracidad.

Viola los Derechos Humanos la información falsa o la falta de información. Ni hablar acerca de lo que expresamos acerca del sistema de control a las autoridades y expresión electoral, que podría resultar alterada dado el vicio de información que contamina las elecciones: cuando voto no tengo parámetros reales para juzgar la acción del gobierno.

Sin dudas, pues, la información pública forma parte de los Derechos Humanos.

No sólo como sistema de protección de éstos, sino también como aviso temprano

para prevenir daños como lo explicamos en el caso de la contaminación ambiental.

Igual que en una licitación para adquirir bienes cuyo requisito de legalidad es la publicación, de la misma manera debe informarse con veracidad a las personas y esa información forma parte de los Derechos Humanos.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión consultiva 5 ha expresado que “…Es, en fin, condición para que la comunidad a la hora de ejercer sus opciones, esté suficientemente informada.

Por ende, es posible afirmar que una sociedad que no está bien informada no es plenamente libre. (OC 5p. 70) El tema a señalar es que se violan los Derechos Humanos de usuarios y consumidores, de todos si se falsea la información y demás. Sería como un Chernobyl sin reactor, pero con los mismos efectos dañinos en la sociedad en su conjunto.

En Chernobyl se tapó la verdad. Así sucede también cuando se tapa la verdad.

Ahora es el caso de cumplir con los Derechos Humanos de los lectores y relatar el final de la historia. Entonces volvamos al inicio con el rey Creso y su peluquero, que guardaba fiel y celosamente el secreto de su rey con cuernos. El tema es que el peluquero, mortal como cualquiera de nosotros, le costaba mucho convivir con la mentira y

e n s ayo un día resolvió terminar con su tortura.

Fue al campo y en soledad hizo un pozo en la tierra y allí escondió la verdad que se cuidó de taparla minuciosamente con tierra. Volvió a la ciudad y quedó en paz con su conciencia con la verdad sepultada.

Pasó el tiempo y allí en ese mismo pozo nacieron unos lirios. Dicen que en los días de viento los lirios difundieron la verdad

por todos lados: Creso tiene cuernos.

La sociedad no puede dejar de tener calidad institucional y derechos.

Juan Antonio Travieso es Abogado y Doctor en Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires, se desempeña como catedrático en universidades argentinas y extranjeras.

1 Art 14, 32 , 75 inc 22 Constitución Nacional Art. 10 Conv Europea de Derechos Humanos , art. 19 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y art. 13 de la Convención Interamericana de Derechos Humanos.

De las tres normas internacionales, la más precisa y completa es al del art. 19 del Pacto de Derechos Civiles y Políticos que en líneas generales es reproducido en el Pacto de san José de Costa Rica.

Por su parte, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires establece: Art. 47 - La Ciudad vela para que no sea interferida la pluralidad de emisores y Medios de Comunicación, sin exclusiones ni discriminación alguna. Garantiza la libre emisión del pensamiento sin censura previa, por cualquiera de los medios de difusión y comunicación social y el respeto a la ética y el secreto profesional de los periodistas. El Poder Ejecutivo gestiona los servicios de radiodifusión y tele distribución estatales mediante un ente autárquico garantizando la integración al mismo de representantes del Poder

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Autor de 14 libros y más de 200 trabajos científicos; está catalogado con la máxima categoría científica.

Conferencista en más de 500 ocasiones, ha sido galardonado con premios nacionales e internacionales como el Premio UNESCO. Ha desempeñado diversos cargos públicos en el Gobierno Argentino, ahora es Director Nacional de Protección de Datos Personales, cargo en el que fue designado por concurso.

Legislativo, respetando la pluralidad política y la participación consultiva de entidades y personalidades de la cultura y la comunicación social. en la forma que la ley determine. Los servicios estatales deben garantizar y estimular la participación social.

Ver “ la Convention Européene des droits de l´Homme , Edit Economica, París, 1995 , ver artículo de Gérard Cohen -Jonathan pág. 365 y sigs..

Thomas Cooley. A Treatise on the Law of ]Torts or the Wrongs which arise independent of contract,. Chicago: Callaghan 2° ed.,1888.

The Right to Privacy, en Harvard Law Review, Vol IV, 1890.

Germán Bidart Campos. Manual de la Constitución Reformada. Tomo I. Buenos Aires: Ediar.

Juan Antonio Travieso, Código de Derecho Internacional, Lexis Nexis, 1999, Buenos Aires, Argentina.

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Juan Pablo Bohoslavsky

e n s ayo

Recompensas económicas por denuncias de corrupción Es claro que, con diferentes grados, los países no han logrado solucionar el problema de la corrupción. Esto no sólo debe llevar a mejorar los mecanismos de control público convencionales, sino también a pensar en sistemas complementarios y superadores. En estas líneas focalizaré en un sistema de recompensa económica por denuncias de actos de corrupción, así como en la posibilidad y conveniencia de implementarlo en países como Argentina y México.

Las consecuencias perniciosas de la corrupción están fuera de duda, alcanzan al propio funcionamiento macro de la economía1, y su causa primaria es la impunidad. Por eso, el esfuerzo en prevenir la corrupción procurando la aplicación real de las sanciones, respetando las normas pertinentes, se encuentra plenamente justificado.

En este punto planteo una perspectiva económica alternativa y un modelo descentralizado de prevención y control de la corrupción, concebido para que funcione de manera complementaria a las herramientas estatales clásicas en esta materia, definidas éstas por los tipos penales específicos, los sistemas de selección de contratistas del Estado, los organismos especializados en lucha contra la corrupción y los controles administrativos.

Soy particularmente reticente a hacer propios los conceptos que desarrolla el Análisis Económico del Derecho, pues no pocas veces esconden en realidad la intención de minimizar la justa intervención del derecho. Pero en el ámbito de la lucha contra la corrupción determinadas medidas económicas se han revelado constructivas y coadyuvantes de las herramientas jurídicas, puesto que la corrupción es, después de todo, un negocio. El desafío entonces es generar los estímulos necesarios para que los actos de corrupción sean denunciados, investigados y sancionados.

Digo así, puesto que la perspectiva racional o económica del fenómeno de la corrupción ha hecho depositar la atención en

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los incentivos positivos y negativos que los corruptos perciben al planificar y ejecutar sus planes2. No es más que una aplicación concreta de la teoría de los juegos y del rol de los estímulos para cambiar los resultados3.

Con ese sentido sería útil el reconocimiento de una recompensa económica a favor del denunciante de un acto de corrupción concreto, otorgándole la posibilidad procesal de velar por su derecho durante las investigaciones, de manera que pueda alzarse con parte del ahorro que implica la frustración del acto corrupto o bien la recuperación de los activos substraídos4, o una combinación de ambos factores. Una norma así encontraría sustento en las cláusulas paraguas que prevén la Convención de Naciones Unidas Contra la Corrupción-CNUCC- (artículos 1, 31 y 57)5 y la Convención Interamericana contra la Corrupción –CICC- (Art. III.8 y 11)6.

Ese esquema colocaría cara a cara a diversos intervinientes de la vida política, económica y social, que estimulados por el rédito de denunciar y promover investigaciones, los haría enfrentarse en pos de un mismo objetivo: ganar dinero. Son bien diversas las consecuencias derivadas de uno y otro hecho que genera la ganancia en cuestión. Mientras la corrupción socava al sistema democrático, la ganancia derivada de la denuncia precisamente lo refuerza, puesto que se premia el cumplimiento de la ley, y adicionalmente permite la recuperación de los bienes substraídos del erario público7.

En el modelo ideal, y ya yendo a las cuestiones operativas de la propuesta, la determinación del monto base para la recompensa no es tarea simple. El daño cuyo acaecimiento se frustró gracias a la denuncia puede no coincidir con los activos efectivamente recuperados. Una fórmula que articule ambos montantes sería apropiada, de manera tal de no cargar al denunciante con el riesgo de la efectiva recuperación de los bienes.

e n s ayo Esto tiene relación con quién es el obligado al pago de la recompensa. En principio el que corrompió al funcionario público, y este último. Pero si entre ambos no cubren la suma debida al denunciante, el Estado debería reconocerle a éste un privilegio mínimo sobre los activos efectivamente recuperados.

Y si nada se recupera, pues el Estado debería pagar los gastos del proceso más una suma mínima consuelo.

El esquema propuesto daría ajustada respuesta a la posibilidad de que se orquesten actos de corrupción de segundo grado: un integrante del mismo grupo que cometió el acto de corrupción, formula la denuncia programada y se alza con la ganancia. Por eso la recompensa debe ser, si bien substantiva, notablemente inferior a la ganancia que resultaría en caso de que el acto corrupto se perfeccionara exitosamente.

Bajo la False Claim Act en Estados Unidos se ha establecido un rango que oscila entre el 15% y el 25% del monto recuperado, llegando incluso al 30% cuando el gobierno no se suma a la acción y el denunciante continúa solo con el proceso8.

Otra cuestión relativa a la determinación del monto base antedicho tiene relación con el agotamiento del iter criminis. Si la denuncia intercepta el acto corrupto y de esa manera éste queda en estado de tentativa, no se generaría un estímulo adecuado si, por la falta de perfeccionamiento del daño, el denunciante no percibiera nada. Por el contrario, su rol ha sido sumamente útil al punto que evitó el perfeccionamiento del delito.

Aquí también habría que tomar recaudos a fin de prevenir que se orquesten actos de corrupción que de antemano se programaron que quedarían en una instancia preliminar -la tentativa es sancionada levemente- a efectos de recibir la recompensa. Así las cosas, por un lado, la pauta económica para determinar la recompensa deberá ser lo suficientemente

alta como para promover la denuncia, pero también baja, para que no compense el riesgo de verdaderas estafas procesales, siendo conveniente que fueran acompañadas por tipos penales específicos.

En cuanto a la participación del denunciante en el proceso, y a fin de evitar los problemas propios de la expansión excesiva de la legitimación activa en este tipo de causas, debería diferenciarse según el fiscal correspondiente decida o no promover la acción una vez recibida la denuncia bajo este modelo. En el primer caso la intervención procesal del denunciante debería ser más reducida, por ejemplo, limitando su participación, una vez formulada la denuncia, a la posibilidad de recurrir denegatorias de ofrecimientos de prueba y la conclusión del proceso sin la imposición de sanciones, y la intervención en la etapa final de recuperación de los activos.

El carácter oficioso de los procesos penales por delitos económicos garantizaría, en principio, que el denunciante no podrá (no serviría) ser comprado, ya que el fiscal actuante seguiría su marcha; pero no evitaría que el particular procure negociar antes de la denuncia. Aquí la dimensión sociológica tiene su propio peso: extorsionar a un grupo mafioso no suele terminar con un buen trato para el promotor del negocio.

De todos modos, este argumento no es lo suficientemente fuerte como para confiar en él como válvula de regulación del modelo.

Es más apropiado pensar en una excesiva oferta, es decir, en un número importante de denunciantes9 negociadores, cuya compra total sea tan cara que supere la ganancia derivada del acto corrupto, llegando a convertirse en un costo excesivo.

La sobreoferta de los denunciantes elevaría la prima de riesgo de los actos corruptos, lo que llevaría, presumiblemente, a su reducción.

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En ese caso, complementariamente, sería conveniente establecer que si la causa no cumple con un cronograma predefinido de actos procesales escalonados, otros denunciantes interesados podrían compartir el carácter de parte con el denunciante originario (se les podría exigir que unifiquen la personería) y también beneficiarse de la recompensa. Verbigracia, si la instrucción del juicio demora cuatro años, cabe presumir que la voluntad del denunciante fue comprada, o bien que no dispone de la técnica necesaria para ejercer un control efectivo como el que procura el modelo propuesto.

En ese punto se corre el riesgo de erosionar la recompensa del denunciante en casos realmente complejos que exigen una investigación que requiere años, y que se demoran no por connivencia con el denunciado sino por los tiempos normales de las investigaciones de esta naturaleza. Pero ese prolongado período también puede ocultar un acuerdo entre el denunciante y el denunciado. Como todos los casos de corrupción son más o menos complejos, y eso bien podría justificar investigaciones extremadamente prolongadas, es preferible correr el riesgo de que el denunciante tenga que compartir la recompensa con quien o quienes arriben a la causa para coadyuvar (y controlar al primer denunciante), y acotar de esa manera al máximo las posibilidades de negociación de las acciones promovidas exclusivamente por particulares, estimulando al mismo tiempo la diligencia procesal del primer denunciante.

De todos modos, debe tenerse presente que aunque la opinión del fiscal no es definitoria a los fines de la prosecución de la acción qui tam, la opinión del juez interviniente sí lo es. Si a criterio de éste no se justifica el proceso, y si además concurrió mala fe al formular la denuncia, no sólo archivará la causa, sino que además podrá imponer las sanciones reservadas para casos de denuncias de ese tipo, que son consignadas más adelante.

La sobreoferta de denunciantes a la que se aludía en párrafos

anteriores, que elevaría los costos de la corrupción, podría lograrse por medio de una amplia y pública incentivación a denunciar, que apalanque su aceptación y legitimación política y social. También a través del correcto funcionamiento del sistema de adjudicación de premios al denunciante, en el que la especialidad del foro y el carácter -eventualmente- confidencial de ciertos datos del denunciante10 serían relevantes.

Inciden también sobre el amplio desarrollo del mecanismo propuesto, por un lado, la cristalización (el desarrollo de estudios científicos y específicos para casos concretos, y su incorporación al debate político) del vínculo causal que existe entre corrupción y desarrollo humano, mercados de capitales, comercio internacional y otras tantas cuestiones caras a los países; y por el otro, el acceso público y creciente a la información económica que produce el Estado11, de forma tal que permita estudiar posibilidades de denuncias concretas.

e n s ayo

En los supuestos en que el particular prosigue sólo con el proceso (el fiscal no participa), es posible que una vez presentada la denuncia se intente comprar útilmente la voluntad del denunciante. Como no es una acción privada no puede ser desistida, pero en la práctica sí puede suceder: no se realizan medidas de prueba útiles, y la causa termina prescribiendo o con una sentencia absolutoria, lo cual obturaría nuevas denuncias.

Por eso se justifica que la recompensa sea mayor en este supuesto de acción solitaria.

Sería conveniente exceptuar de este régimen a aquéllos que hayan sido partícipes o encubridores del acto que se denuncia, así como a los agentes que cumplen con sus funciones (fiscales, policías y agentes de los organismos especializados en la lucha contra la corrupción). Los primeros, porque la información la obtuvieron violando la ley, y eso, aunque pueda merecer cierta consideración al momento de la aplicación de las sanciones12, no puede validarse como una actividad rentable; y los segundos, porque resulta inadmisible que reciban cobros suplementarios por cumplir con su trabajo13.

Si el denunciante es un empleado del Estado (no perteneciente a los organismos arriba mencionados) o de una empresa que sobornó a un funcionario público, sería conveniente prever adicionalmente determinadas medidas tuitivas, como por ejemplo garantías de estabilidad absoluta o relativa, anticipando las presiones y actos de discriminación que pueden suceder.

En caso de múltiples denunciantes, el primero debería gozar de cierto privilegio por sobre los demás, aunque éstos últimos también deberían participar de la recompensa, siempre y cuando hayan formulado la denuncia antes de que la primera se hiciera pública en la forma que debería describir una norma reglamentaria de esta propuesta14. Este sistema también evitaría que un conocedor de las maniobras fraudulentas las deje avanzar, con la expectativa de que se incremente el monto base para el cálculo de la recompensa: corre el riesgo de que se presente otra denuncia antes que la suya.

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e n s ayo

“N o e s l a f un c i ó n de l Go b ie r n o pre ve n i r q ue l o s ciu dad an o s c a i g a n en e l er r o r ; es la f u n c i ó n del ci u d a d a n o e l pre ve n i r q ue el G o b ie r n o c a i g a en e l e rro r . ”

R o b e rt Ho u ghwout Jackson E x - M a g is tr a do de la Su p r e m a C o rte de J u s tic ia de E stados U n ido s de A m é r ic a

Ante el peligro de estimular denuncias triviales o temerarias, o bien tratarse de simples acosos o venganzas, rigen las reglas generales en la materia: la falsa denuncia ya se encuentra tipificada penalmente, y el régimen de imposición de costas contempla esas situaciones, aunque la previsión adicional de una sanción económica, reservada para casos extremos contra denunciantes de mala fe, mejoraría los estándares de las denuncias.

A partir de la experiencia norteamericana en la materia, que tiene un modelo de recompensa económica que no presenta incidencia penal sino civil -aunque puede derivar lateralmente en un proceso criminal-, es conveniente establecer que el denunciante denote cierto conocimiento real del objeto de su presentación, y no tratarse de una mera suposición general, es decir, debe implicar una contribución real para la investigación. Además debe referirse a hechos dolosos y no culposos (aunque la ignorancia deliberada podría ser asimilada al dolo), y no cubrir

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cuestiones tributarias, que requieren de un abordaje y normas específicos.

La denuncia debería presentarse directamente ante la Justicia (después se definirán las cuestiones de competencia), quien daría noticia a la Fiscalía correspondiente así como al organismo pertinente en materia de lucha contra la corrupción. Estos últimos, en un plazo preciso, decidirían si se suman o no a la acción ya entablada.

A efectos de generar el derecho de recompensa, debe promoverse efectivamente la denuncia, no siendo suficiente el simple comentario o puesta en conocimiento, aún al propio gobierno. Es razonable pensar que se realizarán pactos de cuota litis entre el denunciante y el abogado que contrate para realizar en planteo. Esto estimulará el trabajo del letrado.

En el esquema norteamericano, una vez formulada la denuncia, la consolidación del derecho a percibir la recompensa estará sometida a una condición suspensiva: que se aplique una sanción. No es relevante si se condena a la persona denunciada y/o a otras; o si finalmente se tipifica la conducta de una manera distinta a la propuesta por el denunciante. Lo importante es que los hechos de la denuncia sean en esencia los mismos que justifican finalmente la aplicación de la sanción15.

Aquí es donde los contextos reales en los cuales estas propuestas pretenden ser aplicadas nos hacen un llamado de atención.

Las características ideales del sistema de recompensa descriptas hasta aquí deben ser confrontadas y adaptadas al paisaje institucional concreto, trabajo que les corresponde tanto a los expertos, operadores públicos como ciudadanos comunes.

Por ejemplo, en cuanto a la exigencia de una condena para que se consolide el derecho de recompensa, tal recaudo frustraría el funcionamiento eficaz del sistema en países como Argentina y México, atendiendo la ínfima cantidad de sentencias de ese tipo que ambos registran. Por ese motivo debería pensarse en un sistema más parecido, en ese punto, al que opera en el ayuntamiento de Monterrey, que expliqué en la anterior nota al pié, un acto administrativo que reconozca la veracidad de la denuncia, la buena fe del denunciante y su contribución real a la investigación.

A fin de evitar que sea el propio agente corrupto quien decida acerca de la seriedad de la denuncia en su contra y así la procedencia de la recompensa, deberá estudiarse la viabilidad institucional de crear, por ejemplo, una comisión integrada por representantes de diversos organismos de control y ciertas organizaciones no gubernamentales (tribunal de ética del Colegio de Abogados, por ejemplo), que

e n s ayo tenga a su cargo la administración del sistema de recompensa y canalización posterior de las denuncias presentadas a fin que sigan su curso.

Es cierto que quienes más padecen las consecuencias macro de la corrupción no estarían, en principio, en condiciones de asumir el rol de denunciantes aquí propuesto. Los sectores postergados de la sociedad, que sufren en forma directa16 o indirecta17 las consecuencias de las políticas públicas fruto de los actos de corrupción, presumiblemente no gozan de información privilegiada, ni pueden contratar expertos para interpretar los hechos y formular adecuadamente las denuncias.

Pero sí podrían hacerlo ciertas organizaciones de base e instituciones no gubernamentales, con contactos con la vida política y con cierto grado de participación social en sus estructuras, y de esa manera, con conocimiento preciso de actos de corrupción.

También determinadas empresas, sobre todo aquéllas que no hayan querido o podido participar en contratos definidos por el factor corrupción, podrían tener interés y los medios para promover las denuncias. Otro tanto respecto de denunciantes particulares o free riders, así como ciertos grupos que participan

formal o informalmente en el sistema político.

Eventualmente pueden generarse grupos profesionales que, dotados con información y técnicas específicas, hagan de la denuncia de casos de corrupción una verdadera empresa. La crítica que mercería tal fenómeno sería la misma que suele envolver a los abogados que promueven reclamos multimillonarios contra empresas que contaminan el medio ambiente. La respuesta es la misma: la consecuencia es el incremento de los costos de la actividad lesiva, que pueden crecer hasta tornar no rentable al negocio.

El acceso por parte de los órganos jurisdiccionales y de control a la información de que el insider dispone, implica una reducción notable de los costos de transacción en la lucha contra la corrupción. Resulta inconmensurable la inversión que demandaría la obtención de esa misma información sin la ayuda de los denunciantes. Aunque también podría plantearse esta cuestión de una manera más realista: en muchas ocasiones no se trata del costo de la obtención de la información, sino de la posibilidad misma de acceder a ella.

El modelo propuesto pivotea sobre la bilateralidad del acto corrupto. El caso

prototípico es perfeccionado por un agente público y un particular que lo soborna18, y de esa manera el estímulo generado por la denuncia afecta tanto al sujeto activo como al pasivo de esos hechos, ya que ambos son deudores principales y solidarios frente al denunciante que reclama su recompensa.

Este modelo no tensa el principio de eficacia con el apego a las normas. No se trata de cercenar los derechos procesales de los corruptos, sino de incentivar un control descentralizado19. El desafío es generar los estímulos necesarios para que los actos de corrupción sean denunciados, investigados y sancionados.

Y este sistema procura incentivar la multiplicación del control, que por eso sería atento, constante y –funcionando en plenitud- económicamente insobornable, que con una adecuada reglamentación podría complementar los controles institucionales vigentes.

La historia de la corrupción, que da cuenta de su existencia milenaria, más allá de los sistemas políticos y económicos imperantes20, torna legítimo pensar en mecanismos preventivos complementarios que -aunque no sean motorizados primaria y exclusivamente por motivaciones éticas directamente relacionadas con la lucha contra los delitos económicos-, a través de un

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e n s ayo

esquema de controles recíprocos basados en expectativas de ganancias, fuercen un equilibrio que redunde en un menor índice de corrupción.

Juan Pablo Bohoslavsky es abogado por la Universidad Nacional de Comahue; Master

en Derecho Empresario por la Universidad Austral; Doctor Europeo en Aspectos Jurídicos y Económicos de la Corrupción por la Universidad de Salamanca y actualmente Hauser Fellow en la Universidad de New York.

Fue director de la recientemente nacionalizada empresa Aguas y Saneamientos Argentinos,

1 Sobre la incidencia de la corrupción en la economía de los países, v. MAURO, Paolo, “Corruption and Growth”, The Quarterly Journal of Economics, agosto de 1995, ps. 681-712; OWOYE, Oluwole y BENDARDAF, Ibrahim, “The Macroeconomic Analysis of the Effects of Corruption on Econmic Growth of Developing Economies”, Rivista Internazionale di Scienze Economiche e Commerciali, 45, 1996, N° I, 191-211.

2 KLITGAARD, Robert, Controlling Corruption, University of California Press, Berkeley 1988; MOOKHERJEE, Dilip y PNG, I.P.L., “Corruptible Law enforcers: how should they be compensated?”, The Economic Journal, Vol. 105, N° 428, 1995; ROSE-ACKERMAN, Susan, Corruption: a study in political economy, Academic Press, New York, 1978; ibid., Corruption and Government. Causes, Consequences, and Reform, Cambridge University Press, New York, 1999.

3 SHUBIK, Martin, Teoría de los juegos en las Ciencias Sociales. Conceptos soluciones, Fondo de Cultura Económica, México, 1996.

4 Cfr. lo dispuesto por los arts. 51 ss. de la CNUCC. 5 El art. 31.3 precitado dispone que “Cada Estado Parte adoptará, de conformidad con su derecho interno, las medidas legislativas y de otra índole que sean necesarias para regular la administración, por parte de las autoridades competentes, de los bienes embargados, incautados o decomisados comprendidos en los párrafos 1 y 2 del presente artículo”. Y el art. 1 dispone que “La finalidad de la presente Convención es: a) Promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción (...)”.

6 Los Estados Partes deben considerar la aplicabilidad de “Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción” (art.

III.11).

7 Estas acciones son definidas por “qui tam pro domino rege quam pro se ipso in haec parte sequitur” [“quien presenta la acción para el rey también la presenta para su propia causa”]. En Argentina fue presentado un proyecto de ley llamado “Acción qui tam”, primero en el 2003 (código parlamentario 3060-D-03), y nuevamente en el 2005 (código 1022-D-05), pero no fue tratado por el Congreso. La explicación de los fundamentos y alcances de la norma propuesta pueden consultarse en LIBERATORI, Elena, “La acción ‘Qui Tam’”, La Ley, Suplemento de Actualidad, 1 de abril de 2004, ps. 1 ss.

La propuesta desarrollada en el presente artículo difiere en el alcance y en cuestiones operativas respecto del proyecto de ley.

8 La vasta experiencia que registra Estados Unidos en el desarrollo de las qui tam whistleblower provisions comprendidas en la False Claim Act puede consultarse en la página de la Taxpayers Against Fraud, http:// www.taf.org. Los Estados de California, Delaware, el Distrito de Columbia, Florida, Hawaii, Illinois, Louisiana, Massachusetts, Nevada, New Mexico, Tennessee, Texas y Virginia, disponen de normas propias en esta materia.

Los antecedentes de esta norma se remontan a 1863, cuando Lincoln intentó poner freno a los abusos de los proveedores y acuerdos colusorios a los que se veía sometido el Ejército durante la guerra civil.

9 Desde 1986, en el marco de la False Claim Act se presentaron más de 3000 denuncias en la órbita federal de Estados Unidos.

10 En línea con la vocación de proteger a los denunciantes de actos de corrupción establecida por el art. 33 de la CNUCC. 11 Art. 10 de la CNUCC.

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asesoró a la Ministra de Defensa de Argentina y defendió a ese país en la Cámara de Comercio Internacional.

En el ámbito académico ha sido Doctor Europeo en las universidades de Viena y Salamanca. Actualmente es investigador de la Universidad de New York.

12 Como el atenuante o eximente penal del copartícipe que primero denuncia a sus cómplices, establecido por el art. 427 del Código Penal español, previsto específicamente para casos de corrupción: “Quedará exento de pena por el delito de cohecho el particular que haya accedido ocasionalmente a la solicitud de dádiva o presente realizada por autoridad o funcionario público y denunciare el hecho a la autoridad que tenga el deber de proceder a su averiguación, antes de la apertura del correspondiente procedimiento, siempre que no hayan transcurrido más de diez días desde la fecha de los hechos”.

13 Tal como sucedía en Argentina con el sistema de recompensa que se estableció en los ámbitos fiscal y aduanero, que premiaba a los inspectores que descubrían evasiones.

14 Un caso real pone de manifiesto la necesidad de reglar la concurrencia de denunciantes. En 1984 un general israelita y un empleado de General Electric conspiraron para utilizar fondos provenientes de una donación para fines diversos de los previstos por el donante (Estados Unidos). El fraude (más de US$ 40 millones) fue detectado por un agente del Ministerio de Defensa israelita, que denunció al general. Hubo un segundo denunciante, empleado de la empresa, que reclamó el 25% de los fondos recuperados por el gobierno, que con la multa que le había aplicado a General Electric sumaban casi US$ 70 millones. El tribunal resolvió a favor del empleado de General Electric, pero el gobierno norteamericano se opuso aduciendo que los fondos se recuperaron básicamente por la actuación del agente israelita, cfr. SEAGULL, Louis M., “Whistleblowing and corruption control: The GE case”, Crime, Law and Social Change, 1995, 22, ps. 381-390.

15 El Ayuntamiento de Monterrey soslayó todas las complejidades técnicas apuntas hasta aquí, consagrando un régimen bien sencillo (cfr. Periódico Oficial, 5 de febrero de 2007, Nuevo León, ps. 4-8). Estableció que, por el lapso de un año, el gobierno gratificará económicamente a aquellas personas que interpongan denuncia ante la Contraloría Municipal contra servidores públicos, aportando las pruebas que demuestren la certeza de los hechos denunciados, y siempre que la autoridad municipal competente dicte resolución administrativa determinando como ciertos los hechos materia de la denuncia. La gratificación tiene un valor uniforme de diez mil pesos mexicanos. Los servidores públicos municipales de Monterrey no pueden ser denunciantes bajo este régimen.

16 Vgr., aumentos de tarifas de servicios públicos privatizados.

17 Vgr., incidencia de la corrupción sobre la oferta y demanda agregadas de la economía del país, la reasignación del gasto público, incidencia sobre la tasa de desempleo.

18 Aunque generalmente es un particular, también puede ser otro agente decisor, cfr. GARZÓN VALDÉS, Ernesto, “Acerca del concepto de corrupción”, Claves de Razón Práctica, N° 96, octubre de 1995, Madrid, p. 28.

19 Sobre la conveniencia de aplicar el modelo norteamericano de la False Claim Act al ámbito de la Unión Europea a los fines de controlar la ejecución del presupuesto, v. RILEY, Alan, “The Civil False Claims Act. Using Lincoln’s Law to Protect the European Community Budget”, Centre for European Policy Studies, CEPS Policy Brief N° 43, diciembre de 2003.

20 FERNÁNDEZ RÍOS, Luis, Psicología de la corrupción y los corruptos, Grupo Editorial Universitario, Granada, 1999, esp. ps. 51-83.

Línea del Tiempo en la Transparencia 348 a.C. “El principio del gobierno democrático es la libertad. Al oír repetir este axioma, podría creerse, que sólo en ella puede encontrarse la libertad; porque ésta, según se dice, es el fin constante de toda democracia. (…) Resulta de esto que en la democracia el ciudadano no está obligado a obedecer a cualquiera; o si obedece, es a condición de mandar él a su vez; y he aquí cómo en este sistema se concilia la libertad con la igualdad. Estando el poder en la democracia sometido a estas necesidades, las únicas combinaciones de que es susceptible, son las siguientes. Todos los ciudadanos deben ser electores y elegibles. Todos deben mandar a cada uno y cada uno a todos, alternativamente. Todos los cargos deben proveerse por suerte, por lo menos todos aquellos que no exigen experiencia o talentos especiales. No debe exigirse ninguna condición de riqueza, y si la hay, ha de ser muy moderada. Nadie debe ejercer dos veces el mismo cargo, o por lo menos muy rara vez, y sólo los menos importantes, exceptuando, sin embargo, las funciones militares. Los empleos deben ser de corta duración, si no todos, por lo menos todos aquellos a que se puede imponer esta condición. Todos los ciudadanos deben ser jueces en todos, o por lo menos en casi todos los asuntos, en los más interesantes y más graves, como las cuentas del Estado y los negocios puramente políticos; y también en los convenios particulares (..)”

Desde “La Política”, de Aristóteles (384 a.C. – 322 a.C.) se plantea la importancia del desarrollo de la democracia en un marco de libertad, en que los ciudadanos juzguen las “cuentas públicas” y negocios políticos para un adecuado equilibrio de las fuerzas políticas. La información, como requisito básico para el sostenimiento de la entonces democracia ateniense, fluía en el “ágora” , encontrando una vigencia total las palabras de Aristóteles, que destaca la participación ciudadana como

principio democrático real, no como simples electores, sino agentes sociales.

China es de igual manera un importante antecedente en este tema, ya que en el periodo de mayor esplendor de la Dinastía Ts’in (221 b.C.), se desarrolla el Buró de Censura Imperial que, en palabras de Anders Chydenius, sacerdote y diputado sueco (1766), era una institución basada en la filosofía humanista confuciana, encargada de vigilar cuidadosamente al gobierno y sus funcionarios, exhibir sus incompetencias, ineficiencias y prácticas de corrupción; admitiendo con ello sus imperfecciones, encontrándose así los emperadores chinos dispuestos a “admitir sus propias imperfecciones como prueba de su amor por la verdad y rechazo a la ignorancia y oscuridad.

1776 Sin embargo, es hasta 1776, cuando en Suecia se impulsa la primera ley formal de acceso a la información gubernamental, denominada “Ley para la Libertad de Prensa y del Derecho de Acceso a las Actas Públicas”, inspirada por las prácticas de China.

Siglo XX En el resto del mundo, este fenómeno se acentúa a finales del siglo XX, promulgándose leyes de acceso a la información en aproximadamente más de 40 países.

1977 En México, un primer acercamiento se da en 1977, al reformarse diversas disposiciones constitucionales y leyes secundarias, que impulsaron significativamente la consolidación democrática electoral, consagrándose como principio constitucional, que el Estado debe garantizar el derecho a la información (artículo 6).

Pero es hasta 2002 que el 11 de junio se publica en el Diario

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Oficial de la Federación la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, para garantizar este derecho.

2003 En Nuevo León, el 21 de febrero de 2003 se publican simultáneamente la primera Ley de Acceso a la Información Pública y la reforma a la Constitución Política del Estado, en su artículo 8, consagrando el derecho de toda persona al acceso a la información pública. En tal virtud, la Administración Pública 2003-2009, es la primera bajo este régimen normativo de apertura gubernamental y rendición de cuentas.

2004 Destaca la importancia de la participación de la sociedad civil en la toma de decisiones, mediante la creación y fortalecimiento de diversas estructuras (tales como consejos consultivos y organismos públicos descentralizados de participación ciudadana), en el ámbito de la Administración Pública, y de otras formas de intervención en los diversos Poderes así como a nivel municipal, que propician la colaboración activa y directa de los particulares en las funciones públicas; se implementan además diversos mecanismos de transparencia, acceso a la información pública y rendición de cuentas, que aprovechan las ventajas del uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

2006 Se reforma la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado, incluyéndose la posibilidad de realizar solicitudes de acceso a la información pública por vía electrónica.

2007 Nivel federal: Treinta años después de la reforma al artículo 6 de

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la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el 20 de julio de 2007 se publica en el Diario Oficial de la Federación la reforma al mismo numeral, por la cual se incorporan los principios y criterios básicos que deben regir el acceso a la información como derecho fundamental.

Nivel estatal: En atención a la precitada reforma federal, la Constitución Política del Estado de Nuevo León es reformada para adicionar su respectivo artículo 6, con los principios y bases que regirán el acceso a la información como derecho fundamental, publicándose el 28 de septiembre de 2007 en el Periódico Oficial del Estado, en coincidencia con el Día Internacional del Derecho a Saber.

2008 El 19 de julio de 2008, se publica en el Periódico Oficial del Estado la nueva Ley de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Nuevo León, en función de la precitada reforma al artículo 6 constitucional, abrogándose la Ley de febrero de 2003.

1 Obras de Aristóteles, “La Política”, texto tomado del Capítulo 1, Libro Séptimo; en lengua castellana por Patricio de Azcárate.·Volumen 3 Madrid 1874. Imprenta de la Biblioteca de Instrucción y Recreo, 302 páginas.

2 IRIARTE AHON, Erick, Regulación Para Mundos Digitales: El Mundo Comunitario, Volumen 2 Primera Edición, Marzo 2005 - 2:1 SCRIPT-ed Open Licence (SOL), DOI: 10.2966/scrip.020105.114, http://www.law.ed.ac. uk/ahrc/SCRIPT-ed/vol2-1/digitales.asp 3 CHYDENIUS, Anders, A Report on the Freedom of the Press in China, 1766, resguardado por la Royal Library of Sweden, Estocolmo, citado en LAMBLE, Stephen, “United States FOI laws are a Poor Model for Statutes in Other Nations”, Freedom of Information Review, No. 106, 2003, pp. 51-55.

4 SANDOVAL BALLESTEROS, Irma Eréndira y MILL ACKERMAN, John, Leyes de Acceso a la Información en el Mundo, Serie 07 Cuadernos de Transparencia, IFAI, segunda edición, México, diciembre 2005, p. 5, 13 y 23.

5 Por ejemplo, la Ley Orgánica de la Administración Pública para el Estado (octubre 2003) y el Plan Estatal de Desarrollo 2004-2009 (mayo 2004), contemplan ya esta visión de apertura y modernización, y se reconocen y recogen modernas formas de relación entre el Estado y los ciudadanos, a efecto de que coexistan las 2 fuerzas equilibrantes de la vida pública: la acción del Estado sobre los particulares y el juicio crítico de éstos sobre el Estado.

CRONOLOGÍA NORMATIVA HISTÓRICA TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN Con el objeto de presentar un panorama histórico general de la evolución en el Estado, de la principal normativa expedida y publicada en el Periódico Oficial del Estado (POE), en materia de transparencia y acceso a la información, se desarrolla el siguiente cuadro:

DOCUMENTO

FECHA POE

Decreto Núm. 329.- Por el que se adiciona un segundo párrafo al artículo 8 de la Constitución Política del Estado, incluyendo como garantía individual el derecho al acceso a la información y la creación de un órgano autónomo en esta materia.

Febrero 21, 2003

Decreto Núm. 305.- Ley de Acceso a la Información Pública.

Febrero 21, 2003 Abrogado: Julio 19, 2008

Reglamento Interior de la Comisión de Acceso a la Información Pública

Agosto 22, 2003 Fe de erratas: Octubre 1, 2003 Abrogado: Julio 27, 2006

Acuerdo General 1/2004, del Poder Judicial del Estado, por el cual se fijan criterios en relación a la Ley de Acceso a la Información Pública Decreto Núm. 100.- Por el que se reforma la Constitución Política del Estado de Nuevo León Acuerdo de coordinación entre la Secretaría de la Función Pública y el Estado, para la realización de un programa de coordinación especial denominado: “Fortalecimiento del Sistema Estatal de Control y Evaluación de la Gestión Pública y Colaboración en Materia de Transparencia y Combate a la Corrupción”.

Enero 23, 2004 Junio 9, 2004 Junio 14, 2004 Fe de erratas: Junio 16, 2004

Decreto Núm. 102.- Por el que se reforma la Constitución Política del Estado de Nuevo León.

Junio 21, 2004

Decreto Núm. 103.- Por el que se reforma la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Nuevo León, para la implementación del Juicio Oral Penal, regido entre otros, por el principio de publicidad.

Junio 21, 2004

Acuerdo Núm. 92.- Reglamento Interno de la Comisión de Transparencia del Congreso del Estado.

Julio 9, 2004

Decreto Núm. 107.- Por el que se reforma la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado y Municipios de Nuevo León y la Ley de Acceso a la Información Pública del Estado.

Julio 14, 2004

Decreto Núm. 108.- Por el que se reforma la Ley de Acceso a la Información Pública, el Código de Procedimientos Civiles del Estado de Nuevo León, el Código de Procedimientos Penales del Estado de Nuevo León, y la Ley de Justicia Administrativa para el Estado de Nuevo León.

Julio 14, 2004

Decreto Núm. 144.- Por el que se reforma la Ley de Acceso a la Información Pública.

Noviembre 19, 2004

Lineamientos generales para la Administración Pública del Estado de Nuevo León en materia de acceso a la información pública (Poder Ejecutivo).

Marzo 4, 2005

Decreto Núm. 342- Por el que se reforma la Ley de Acceso a la Información Pública, incluyendo la posibilidad de solicitudes por vía electrónica, y se reforma el párrafo segundo del artículo 277 bis de la Ley de Hacienda del Estado de Nuevo León.

Enero 25, 2006

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DOCUMENTO Acuerdo referente a los lineamientos generales de transparencia y acceso a la información pública para la Comisión Estatal Electoral y las Comisiones Municipales Electorales del Estado de Nuevo León.

Marzo 3, 2006

Acuerdo del Secretario de Finanzas y Tesorero General del Estado por el cual se concede subsidio para el 2006, del 100% en los derechos de la Ley de Hacienda del Estado, cuando realizada la búsqueda de la información solicitada, con base en la Ley de Acceso a la Información Pública, la misma no sea localizada en los archivos de la dependencia (Poder Ejecutivo).

Mayo 26, 2006

Reglamento Interior de la Comisión de Acceso a la Información Pública.

Decreto Núm. 415.- Por el cual se reforman la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado, Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado, Ley de la Defensoría de Oficio del Estado, Ley de Protección de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes para el Estado; Código Penal para el Estado; y la Ley de Acceso a la Información Pública; y se expide la Ley del Sistema Especial de Justicia para Adolescentes del Estado.

Decreto Núm. 18.- Por el cual se reforma la Ley de Acceso a la Información Pública de Nuevo León.

Criterios de la Administración Pública del Estado para el cumplimiento del artículo 9 de la Ley de Acceso a la Información Pública (Poder Ejecutivo).

Julio 27, 2006 Abrogado: Agosto 20, 2008

Septiembre 10, 2006

Febrero 7, 2007 Abril 6, 2007

Acuerdo por el cual se establecen Criterios Generales relativos al artículo 9 de la Ley de Acceso a la Información Pública de Nuevo León, por la Comisión de Acceso a la Información Pública.

Mayo 11, 2007

Acuerdo del Secretario de Finanzas y Tesorero General del Estado por el cual se concede para el 2007, un subsidio del 100% en los derechos de la Ley de Hacienda del Estado, cuando las peticiones sean solicitadas en los términos de la Ley de Acceso a la Información Pública (Poder Ejecutivo).

Junio 4, 2007

Decreto del Poder Ejecutivo por el que se constituye el Comité Ejecutivo para la Transparencia y el Acceso a la Información Pública de la Administración Pública del Estado de Nuevo León.

Junio 20, 2007

Decreto Núm. 147.- Por el cual se reforma el párrafo primero y se adiciona un segundo párrafo al artículo 6 y se deroga el párrafo segundo del artículo 8 de la Constitución Política del Estado de Nuevo León.

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FECHA POE

Septiembre 28, 2007

DOCUMENTO Acuerdo por el cual la Contraloría Interna del Gobierno del Estado será competente para coordinar funcionalmente el sistema de control y de vigilancia, de llevar a cabo acciones de inspección, evaluación y vigilancia de la gestión pública, correspondiéndole fortalecerlo para el caso de las entidades paraestatales, para asegurar la transparencia de su gestión y aplicación de recursos.

FECHA POE Octubre 24, 2007

Acuerdo del Secretario de Finanzas y Tesorero General del Estado por el cual se concede para el 2008, un subsidio del 100% en los derechos establecidos en la Ley de Hacienda del Estado, cuando las peticiones sean solicitadas en los términos de la Ley de Acceso a la Información Pública (Poder Ejecutivo).

Enero 25, 2008

Decreto Núm. 256.- Por el cual se expide la Ley de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Nuevo León.

Julio 19, 2008

Reglamento Interior de la Comisión de Transparencia y Acceso a la Información del Estado.

Agosto 20, 2008

Material compilado por: Lic. Carla Eugenia Nazar De Alva periodico.oficial@nuevoleon.gob.mx

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NOTAS:

• S.O.= Sujeto obligado.

• Días: Los días hábiles (Art. 2 – sexto párrafo).

• Si el particular no autoriza que se le pueda notificar por vía electrónica NOTAS: (Art. 112-IV Y 116 tercer párrafo), se le notificará sólo por tabla de avisos • S.O.= Sujeto obligado. (salvo el caso del requerimiento de aclaración, que será por correo • Días: Los díascon hábiles (Art. 2 – sexto párrafo). certificado acuse de recibo – Art. 116 cuarto párrafo).

• •SiLos el particular no autoriza que se le pueda notificar por vía electrónica artículos citados corresponden a la Ley de Transparencia y Acceso a la (Art. 112-IV Y 116 le notificará sóloelpor dede avisos Información del tercer Estadopárrafo), de NuevoseLeón – publicada 19 tabla de julio 2008. (salvo el caso del requerimiento de aclaración, que será por correo certificado con acuse de recibo – Art. 116 cuarto párrafo).

• Los artículos citados corresponden a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información del Estado de Nuevo León – publicada el 19 de julio de 2008.

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“ La in t el i ge n c ia cons i st e no só l o e n e l con o c im i e n t o , s i n o tambi é n e n la d e s t r ez a de apl i c ar lo s conoc i m i e n t o s e n la práct i c a . ” A r i st ó tel es

El Consejo Editorial de la Revista “Separata” del Periódico Oficial del Estado, con el objetivo de promover el desarrollo de la ciencia del Derecho y la cultura de la legalidad y estimular la investigación que contribuya a generar en sus diversas ramas, conocimiento relevante e innovador en el Estado de Nuevo León: CONVOCA A estudiantes de Derecho, investigadores, académicos, servidores públicos, profesionales del Derecho y, en general, a todos los interesados en el estudio y desarrollo de la ciencia y la cultura jurídicas, a participar en el

PREMIO NUEVO LEÓN 2009 A LA INVESTIGACIÓN JURÍDICA Este certamen se desarrollará, entre otras, bajo las siguientes Bases de Participación: El Premio se divide en 2 categorías: 1. Categoría Investigación Jurídica en General, abierta para trabajos de investigaciones jurídicas inéditas en cualquier rama del derecho (excepto Derecho Notarial) elaboradas por investigadores, académicos, servidores públicos, profesionales del Derecho, e interesados en general.

2. Categoría Investigación en Derecho Notarial, abierta para trabajos de investigaciones jurídicas inéditas en la rama del Derecho Notarial, en la que podrán participar exclusivamente estudiantes de Derecho oficialmente matriculados en alguna de las Facultades de Derecho de las Universidades del Estado de Nuevo León que ofrecen los estudios de Licenciatura en Derecho o su equivalente.

Los trabajos se entregarán bajo seudónimo y la fecha límite para su entrega es el día 24 de abril de 2009, en: Revista “Separata” del Periódico Oficial del Estado. Calle 5 de Mayo #525 oriente, 6º Piso, Sector Centro, Monterrey, N. L., C.P. 64000, Horario 9:00 a 19:00 horas.

El Jurado Calificador estará conformado por integrantes del Consejo, además de otros reconocidos académicos de universidades y centros de investigación públicos y privados.

PREMIOS: Con el auspicio de la Coordinación de Ciencia y Tecnología de Nuevo León, se otorgarán en la Categoría Investigación Jurídica en General, los siguientes premios: 1º PRIMER LUGAR: La cantidad de $50,000.00 pesos, diploma y publicación

del trabajo en la “Separata”.

2º SEGUNDO LUGAR: La cantidad de $30,000.00 pesos y diploma.

3º TERCER LUGAR: La cantidad de $20,000.00 pesos y diploma.

Con el auspicio del Colegio de Notarios Públicos de Nuevo León, A.C., se otorgarán en la Categoría Investigación en Derecho Notarial, los siguientes premios: 1º PRIMER LUGAR: La cantidad de $25,000.00 pesos, diploma y publicación

del trabajo en la “Separata”.

2º SEGUNDO LUGAR: La cantidad de $15,000.00 pesos y diploma.

3º TERCER LUGAR: La cantidad de $10,000.00 pesos y diploma.

El Consejo Editorial

El Comité Editorial

Mayores informes: Revista Separata 5 de Mayo # 525. Edificio Elizondo Páez 6º Piso Sector Centro. Monterrey, N. L. C.P. 64000 Tels. y Fax: (81) 2020 -15 76 y 77; y - 15 83 y 86 E-mail: periodico.oficial@nuevoleon.gob.mx Aviso legal: El presente documento es una síntesis de la Convocatoria del PREMIO NUEVO LEÓN 2009 A LA INVESTIGACIÓN JURÍDICA, de la Revista “Separata” 2009, únicamente para fines informativos, no vinculativos. El texto completo y bases de participación, conforme a las cuales se regirá formalmente el mismo, se encuentran publicadas en www.nl.gob.mx/periodicooficial; y en su momento en la edición que corresponda del Periódico Oficial del Estado.