Academia Dr (c) Daniela Oleas

Lecciones aprendidas y desafíos de la descentralización y autonomía en el ámbito financiero Martes, 4 de septiembre de 2018 Daniela Oleas oleas.daniela@gmail.com

1

Presentación • Propuesta teórica, primera generación, (Oates, 1972).

• Propuesta teórica, segunda generación.

• Los desafíos

2

Descentralización fiscal

Teoría de primera generación

3

• Luego de la crisis económica de los 70-80, los países latinoamericanos buscan una alternativa a la reducción de la participación del gobierno central en el gasto público. Surgen dos alternativas: • La DESCENTRALIZACIÓN: • Transferencia de poder del gobierno nacional a los gobiernos locales (municipios, ciudades, localidades) y regionales (estados, provincias, departamentos) a través de la reducción del gobierno nacional • Transferencia de responsabilidades de toma de decisiones a las unidades de gobierno subnacional (Oates 1977).

• La PRIVATIZACIÓN: • Reducción del aparato estatal en su conjunto y no únicamente una transferencia de poder entre niveles de gobierno (Henig 1985)

4

• Se comprobó que para que el mercado funcione es indispensable: • tanto regulación institucional como la intervención estatal

• Y así además asegurar un crecimiento equitativo.

• En ese marco, la DESCENTRALIZACIÓN surge como la forma de organización más adecuada para implementar un nuevo paradigma que se basa en la complementariedad entre los sectores privado, social y público.

5

• La división de responsabilidades entre los diferentes niveles de gobierno varía según el país.

• Con el objetivo de reducir la naturaleza centralista de los gobiernos éstos tienen 2 opciones en términos generales: 1. Desconcentrar 2. Descentralizar

6

Desconcentración versus descentralización Desconcentración

Descentralización

Entidad local

Administración Local

Gobierno Local

Estatus legal

Forma parte de la administración nacional

Ente corporativo

Estatus Político

No tiene poder de decisión política (puede tener un nivel asesor)

Propio líder político ( concejo electo o poder ejecutivo local)

Estatus administrativo

Personal local dentro de un ámbito de servicio público nacional

Personal propio de acuerdo a las necesidades del gobierno local.

Estatus fiscal

Presupuesto que forma parte del presupuesto nacional. Sus finanzas forman parte del presupuesto central así como sus ingresos.

Presupuesto independiente separado del presupuesto central. Cuentas independientes y tiene fuentes propias de ingresos.

7

“El sector público no es un agente unificado monolítico, se estructura horizontalmente (numerosas agencias gubernamentales) y verticalmente en términos de diferentes niveles de gobierno” (Oates, 1972)

8

Entendiendo la descentralización desde tres dimensiones • La descentralización (y el sector público) puede entenderse en tres dimensiones:

1. Descentralización política 2. Descentralización administrativa 3. Descentralización fiscal

Estas dimensiones se utilizan para analizar el sector público y sus relaciones intergubernamentales independientemente de su estructura.

9

Estructura presupuestaria descentralizada Presidente / Ejecutivo Ministerio de Educaci贸n

Ministerio de Salud

Ministerio de Defensa

Ministerio de XXX

Provincia A

Departamento de Educaci贸n A

Departamento de Salud A

Departamento de Defensa A

Departamento de XXX A

Provincia B

Departamento de Educaci贸n B

Departamento de Salud B

Departamento de Defensa B

Departamento de XXX B

Provincia C

Departamento de Educaci贸n C

Departamento de Salud C

Departamento de Defensa C

Departamento de XXX C

Transferencias fiscales intergubernamentales

Presupuesto de los gobiernos subnacionales

10

Argumentos a favor y en contra de la descentralización Argumentos a favor de la centralización

Argumentos a favor de un sistema desconcentrado

Argumentos a favor de un sistema descentralizado

Política de control y estabilidad macroeconómica.

Se mejora la asignación de recursos Mejora la capacidad de respuesta y poder político entre los diferentes del Estado para atender las niveles de un solo gobierno demandas locales (vertical)

Economías de escala en inversión especialmente en la inversión social.

Se mejora la asignación de recursos Mejora la rendición de cuentas y se distribuye el poder y las (hacia la ciudadanía y en algunos responsabilidades horizontalmente casos hacia los otros niveles de gobierno)

Se reduce la dificultad en buscar la equidad.

Se mejora la transparencia de información

Hay mayor capacidad técnica y competencias en el nivel central.

11

Recapitulando…

• Para Oates, el mayor beneficio de la descentralización se basa en el principio que se incrementa la posibilidad de empatar las preferencias de los agentes con la oferta de bienes y servicios públicos, por lo tanto responde a las siguientes preguntas: • ¿Qué nivel de gobierno debe proporcionar un bien o servicio público en particular? (asignaciones de gastos) • ¿Cuáles son las atribuciones impositivas por nivel del gobierno?

• ¿Cuál es el papel de la redistribución?

• ¿Cómo se contribuye a la estabilidad macroeconómica?

12

• Oates parte del principio de que cada nivel de gobierno se comporta como un planificador social benevolente, maximizando el bienestar de los residentes de su jurisdicción.

• Este principio busca relativizar las posibles ventajas de mantener un sistema centralizado. Para Oates la ventaja radica, en que los gobiernos subnacionales entienden mejor las preferencias de los agentes a nivel subnacional.

• Otro argumento utilizado a favor de la descentralización, es que favorece la rendición de cuentas.

13

Sin embargo…

• El modelo de Oates no logra explicar las razones por las cuales los resultados difieran de un país a otro, de una región a otra.

• Una de las limitaciones es que, el modelo no incluye la variable institucional en el análisis, por ejemplo: • ¿La descentralización fiscal debe estar acompañada por una plena descentralización política?

• ¿La descentralización fiscal funciona mejor cuando los partidos políticos son fuertes o débiles?

• ¿Deberían los gobiernos subnacionales enfrentar restricciones presupuestarias estrictas?

14

Descentralización fiscal

Teoría de segunda generación

15

• Este enfoque teórico, examina el funcionamiento de las instituciones políticas y fiscales en un entorno de información imperfecta y cómo los diferentes incentivos influyen en el comportamiento de los agentes que maximizan su utilidad.

16

• La actual "visión de consenso" de la descentralización fiscal implica reconocer deliberadamente las limitaciones impuestas por la economía política y el ambiente institucional en los sistemas fiscales intergubernamentales.

17

Teoría de primera generación

Teoría de segunda generación

Es un enfoque normativo y el supuesto básico es que el tomador de decisión se comporta como un dictador benevolente y que busca maximizar el bienestar social (Musgrave,1959; Oates, 1972; Rubinfeld, 1987).

Se construye con la teoría de primera generación pero incluye el análisis de cómo los incentivos influyen en el comportamiento de los funcionarios públicos (agentes tomadores de decisión) Puede existir un comportamiento que difiera de la maximización del bienestar de los ciudadanos.

18

Primera generación

Sistemas de Énfasis especial en eliminar las transferencia inequidades verticales y intergubernamentales horizontales

Segunda generación

Analiza el efecto de las transferencias en el comportamiento de los agentes y la formulación del las políticas y su efecto en el crecimiento económico.

(Rodden, 2003; Singh y Srinivasan, 2006; Careaga y Weingast, 2003) 1. Si las transferencias no están relacionadas o débilmente relacionadas con el crecimiento del ingreso local, existen pocos incentivos para fomentar el crecimiento económico local 2. Los sistemas de transferencias intergubernamentales que no están directamente relacionados con el crecimiento del ingreso local, generan un incentivo de rent seeking

19

La definición de descentralización fiscal de Bahl (2005) “El empoderamiento de las personas por el empoderamiento [fiscal] de sus gobiernos locales”

Mientras que la definición tradicional de la descentralización hace hincapié en el cambio de poder desde el centro, en la definición de Bahl, la descentralización gira en torno a dos cuestiones:

• Primero: asegurar el empoderamiento fiscal de los gobiernos subnacionales, entre otros, para proporcionar servicios públicos e infraestructura; y • Segundo, el empoderamiento de las personas y las comunidades. Es decir, adegurar que los funcionarios del nivel subnacional utilicen los recursos financieros de acuerdo a las necesidades y preferencias de la población

20

Los desafĂ­os

21

• Información • Capturar información de las nuevas definiciones, por ejemplo medir el nivel del empoderamiento fiscal a nivel subnacional • Bajos costos de participación, presupuestos subnacionales suficientes, alto grado de autonomía fiscal (Raich 2005)

• Incluir las variables institucionales al análisis

22