Comunicación Política
Balance de la Descentralización en Ecuador
Guayaquil, 7 – 04-2016
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Comunicación Política
Descentralización: la vía para el Desarrollo Territorial
Guayaquil, 7 – 04-2016
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Desarrollo Territorial Integral Es una construcción social permanente donde confluyen factores económicos, sociales, ambientales, políticos y culturales que se deprenden de los vínculos entre lo urbano y lo rural. La construcción de territorios seguros y competitivos, con cohesión social entre los actores que aportan a la reducción de brechas territoriales, y que a su vez inciden en el mejoramiento de los niveles de vida de la población.
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Descentralización: vía para el Desarrollo territorial . Permite una mayor comprensión, acercamiento y gestión en el Territorio (impulso del desarrollo equitativo, solidario y equilibrado del Territorio –Constitución y COOTAD ) . Reforzar la democracia , la participación ciudadana, una mayor comprensión de las necesidades públicas, con énfasis en el territorio . Mejorar la prestación de servicios e infraestructura pública para mejorar las condiciones de vida de la población y promover el desarrollo . Optimización de recursos en la intervención y la prestación de servicios
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Descentralización Según Falletti, es el conjunto de politicas públicas que transfieren responsabilidades, recursos o autoridad de los niveles mas altos de gobierno a los más bajos. COOTAD la transferencia obligatoria, progresiva y definitiva de competencias con los respectivos talentos humanos y recursos financieros, materiales y tecnológicos, desde gobierno central hacia los gobiernos autónomos descentralizados.
La Constitución determina en su art 3 Promover el desarrollo equitativo y solidario de todo el territorio, mediante el fortalecimiento del proceso de autonomías y descentralización. Fuente: Falleti Tulia / COOTAD
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Descentralización y Autonomías La consecuencia de un estado que promueve la descentralización en sus dimensiones política, fiscal y administrativa se traduce en el principio de autonomía de los gobiernos subnacionales para ejercerlas. Descentralización política: Conjunto de reformas constitucionales y electorales destinadas a abrir nuevos espacios de representación subnacional. Distribución del poder político tanto de las autoridades electas como a los ciudadanos en el proceso de toma de decisiones públicas. Descentralización administrativa: Conjunto de politicas que permiten transferir a los gobiernos subnacionales la administración de la prestación de servicios sociales. En Ecuador es distribución de competencias entre niveles de gobierno (nacional, regional, provincial, municipal y parroquial). Descentralización Fiscal: Conjunto de politicas destinadas a fomentar la autonomía fiscal de los gobiernos subnacionales a través de transferencias o capacidades de recaudación.
Autonomía política: Capacidad para impulsar procesos de desarrollo, regirse bajo sus propias normas y órganos de gobierno, emitir políticas públicas
C O O T A D
Autonomía Administrativa: Ejercicio de organización, de su talento humano y recursos para el cumplimiento de sus responsabilidades (competencias)
Autonomía Financiera: ecibir de manera directa predecible, oportuna, automática y sin condiciones los recursos del PGE y su capacidad de generar y administrar sus recursos.
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Nuestra comprensión sobre un Estado Descentralizado Estado
Gobierno del territorio Art. 1
- Distribuye el poder a través de políticas (entre otras) de transferencia de competencias y recursos.
-
Lo dirigen autoridades electas (no delegados) Que miran al territorio en forma integral (no sectorialmente) Gobiernan procesos de desarrollo local, ejerciendo poder Realizan la articulación interinstitucional Emiten políticas públicas Recaudan e invierten en su territorio
Estado constitucional y se gobierna de manera descentralizada.
Ciudadanía
- Participa en los territorios en la toma de decisiones, respecto de la gestión y desarrollo de su territorio - Incide en las políticas públicas nacionales
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Comunicación Política
Balance de la Descentralización en Ecuador
Guayaquil, 7 – 04-2016
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Descentralización en Ecuador hasta el año 98
transferencia de recursos sin competencias / voluntaria / a la carta
Sistema fiscal inequitativo: concentración en las principales ciudades
Clientelismo / repartición de rentas
Descentralización
Ausencia de un Gobierno Intermedio efectivo
Superposición de funciones / fragmentación institucional
La propuesta de Montecristi
Proceso de retorno al Estado
Reorganización del territorio (sistema de competencias obligatorio)
5 Niveles de Gobierno (Gobierno Regional)
COOTAD la institucionalización del sistema de competencias (obligatorio)
Sistema Descentralizado y de autonomías
Asignación progresiva de recursos a través del MET
Creación de los Regímenes Especiales
Principio de autonomía política, administrativa y financiera
Fortalecimiento de la participación ciudadana y la rendición de cuentas
Fuente: Balance de la Descentralización 1992-2016
El proceso implementado a partir de 2008
La recuperación del estado La priorización de la desconcentración ante la descentralización.
La aprobación del COOTAD para la afianzar en los procesos de organización territorial a través del Sistema de Competencias
Creación del Consejo Nacional de Competencias y la implementación del Plan de Descentralización 2012-2016
Rectoría Intervención sectorial
Transferencia de competencias sin recursos
Zonas, Circuitos y distritos
Una mayor presencia de Gobierno Central en territorio a través de los servicios de salud, inclusión social, educación y seguridad
La gestión del territorio un desafío en relación al aparataje técnico y económico de Gobierno Central 11
AZUAY BOLIVAR
Fuente: CONGOPE/ Direcciรณn de Vialidad 2018 CAร AR CARCHI CHIMBORAZO COTOPAXI IMBABURA LOJA
Presupuestos totales GADs Provinciales 2018 (USD). Asignaciรณn total 2018 ACUERDO 0077 - 29/06/2018 (USD).
Destina a Vialidad. Costo mantenimiento (USD).
PICHINCHA
83.504.787,46
77.983.549,48 112.851.215,19
131.330.717,35
115.141.598,22
86.561.071,84
63.758.652,83
43.981.752,54
27.224.944,76
26.108.611,04
18.357.746,69
29.096.067,71
42.992.381,00
46.612.434,50
19.554.135,42
24.175.490,07
45.794.228,14
48.807.522,61
34.583.287,09
26.385.105,45
14.379.433,06
27.351.085,75
33.675.487,27
17.926.337,20
13.286.278,26
14.778.260,88
31.115.405,77
80.991.304,65
51.330.449,73
21.918.102,03
14.395.846,51
19.834.583,17
13.601.791,49
66.755.006,05
46.451.014,44
35.516.093,01
182.631.263,43
172.261.261,28
177.674.343,06
156.334.908,79
Las necesidades superan los presupuestos de los GADP: Vialidad
TUNGURAHUA
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Fragmentación de la representación Política en el Territorio
La descentralización política se manifiesta en las elecciones de autoridades subnacionales
Designación de representación del Ejecutivo en el Territorio Ejercen funciones políticas mas que de coordinación
Fragmentación de la representación
Desarticulación de la institucionalidad territorial Alineación al pensamiento del Gobierno de Turno para ejercer la gobernanza en territorio
Limitaciones al proceso de Descentralización La rectoría de Gob. Central por encima de las autonomías Competencias sin recursos necesarios para su gestión
Retrasos en las asignaciones o transferencias El ejercicio de competencias están supeditadas a la aprobación de Gob. Central (riego) Acciones de fortalecimiento aisladas gremios y CNC, no se evalúan los PFI
Pérdida de las autonomías de los GAD Evaluaciones de Competencias desde un enfoque de gestión sin considerar el contexto y las limitaciones para su ejercicio El alcance de la rectoría de Gobierno Central no coincidente con la generación de políticas públicas desde los GAD Fragmentación y dispersión de la representación en territorio Desarticulación de las intervenciones en el Territorio, gestión aislada
Resoluciones ministeriales 14
La Descentralización en Ecuador: Balance desde el 2008 Perdida de autonomías debilitamiento de descentralización
y la Detrimento de los GAD y Ausencia de un EFECTIVO nivel intermedio
Estado centralizado y centralista con alta presencia en territorio
Superposición de funciones rectoría y gestión entre Gob. Central y GAD
Escasa Articulación: un sistema de planificación no coincidente
Se afianzó la Descentralización Administrativa
Transferencia de competencias sin recursos. (En contraposición de lo que establece el art 273 de la Constitución)
Sistema normativo y de planificación que superpone funciones
El presupuesto de los GADP depende mas del 95% de las rentas de Gob. Central, no es suficiente para atender las necesidades territoriales
Las limitaciones no han sido impedimento para la gestión en Territorio Mancomunidades y Consorcios para mejorar las intervenciones en territorio
Propuestas para asumir competencias del nivel regional y dar respuesta a los problemas territoriales (soberanía alimentaria) La cámara provincial: un espacio para el consenso por los territorios Se han asumido el ejercicio de las competencias a pesar de las limitaciones presupuestarias
Búsqueda de nuevos espacios para el financiamiento y la innovación Los GAD son los actores que más promueven los procesos de participación
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Conclusiones • Desde 2008 hemos avanzado en materia Constitucional y jurídica para establecer un Estado que se gobierna de manera descentralizada; sin embargo, en la práctica la realidad es diferente. • Los GAD hemos perdido autonomía en relación al escenario previo al 2008. Donde fuimos quienes sostuvieron la democracia y el país por la inestabilidad de los Gobiernos de turno. • Existen brechas entre las necesidades del territorio, la gestión de competencias y las transferencias de recursos asignadas (deficiente política de descentralización fiscal). • La superposición de funciones, un estado central con gran presencia en territorio, la rectoría e implementación, la reglamentación del ejercicio de las autonomías de los GAD y los problemas fiscales, han violentado el principio de garantía de autonomía establecido en el artículo 6 del COOTAD. 17
Conclusiones • Si bien, los montos de transferencias a GAD han incrementado debido al crecimiento del PGE, esto no implica una mayor distribución. De hecho se recibe menor porcentaje del PGE en relación a lo que se percibía antes de 2008 (Ley 15%). • Los procesos de evaluaciones de competencias han sido de una vía, es decir hacia las acciones que ejecuta un GAD, la visión debe ser amplia ya que las limitaciones que se generan desde el nivel central impiden un ejercicio efectivo de la gestión de competencias y la gestión del territorio. 18
Comunicación Política El Nuevo Pacto Territorial: Una apuesta por el fortalecimiento de la Descentralización y las Autonomías
Guayaquil, 7 – 04-2016
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Nuestra Propuesta por el Territorio Evaluar los avances, rupturas, logros y dificultades en la consolidación un estado que se gobierna de manera descentralizada (Proceso pendiente desde diciembre de 2017 liderado por CNC y SENPLADES). Proponer alternativas para el desarrollo territorial a través del establecimiento de acciones articuladas entre los actores nacionales, territoriales y locales en una política denominada el nuevo pacto territorial. Acordar reformas legislativas que reorienten el modelo de organización del territorio y el fortalecimiento de la descentralización.
“EXISTEN BRECHAS TERRITORIALES POR RESOLVER”
Consolidación del nivel intermedio de Gobierno, los GADP se erigen como la instancia que promueve el desarrollo territorial integral a través del Mancomunamiento, esto resuelve la ausencia del Gobierno Regional que implica una nueva discusión de recursos e institucionalidad.
Nuestra Propuesta por la Descentralización y la Autonomía Acotar la facultad de rectoría, a la definición de grandes políticas nacionales y estándares mínimos. Promover la revisión de las funciones de la Superintendencia de Ordenamiento Territorial y del Consejo Nacional de Competencias para que velen por los principios de la descentralización, autonomía y los sistemas de competencias.
Establecer programas o fondos específicos para las competencias transferidas. Apoyo desde la gestión del gobierno central para la generación de recursos propios en los GAD Provincias en el marco de la normativa actual. Se respete la administración por parte del Ministerio de Trabajo el Sistema Integrado del Talento Humano
Comunicación Política Gracias Fin de la Presentación
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Comunicación Política Anexos / Información de Apoyo Guayaquil, 7 – 04-2016
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Teoría Secuencial de la Descentralización según Tulia Falletti Descentralización
Efecto Positivo
Efecto Negativo
Administrativa
Incrementa las capacidades organizativas del gobierno subnacional
Si se transfiere sin recursos, reduce la autonomía y genera dependencia del presupuesto central
Mayores recursos incrementan la capacidad de autonomía de las autoridades Reduce el costo político de la recaudación fiscal
Aumenta el costo político de la recaudación Los gobiernos subnacionales “débiles” no tienen capacidades para la recaudación Concentración de las rentas
Fiscal
Política
Fuente: Falleti Tulia
Aumentan el grado de autonomía de El único efecto negativo sería que aumente las autoridades subnacionales la separación de poderes en el nivel subnacional.
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Resultados de la Teoría Secuencial de la Descentralización El diseño de las medidas descentralizadoras puede afectar de manera positiva o negativa a la autonomía / poder de las autoridades subnacionales.
Medidas
Resultados
Descentralización política y fiscal
Aumentan el poder de las autoridades subnacionales.
Descentralización Administrativa
Impulsada por el Gobierno Central, sin recursos, afectan negativamente en el poder de las autoridades subnacionales.
Fuente: Falleti Tulia
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Limitantes para la Descentralización El fiscalismo
El centralismo
Concentración de los recursos a nivel Central para justificar aparentemente que Gobierno Central no debilite su estructura y por tanto el desarrollo
Se agrava sobre la justificación de que las instituciones locales no tienen la suficiente capacidad para la presentación de servicios. Pérdida de privilegios de quienes ostentan el poder
La resistencia al cambio Rechazo por parte de políticos, sociedad civil a un sistema de administración que descentraliza poder político, recursos y la capacidad de administración
Municipalismo y uniletaralismo Llevar al extremo a la descentralización con la perdida de la objetividad de un enfoque entre lo local y lo nacional. Debilitamiento de los Gobiernos Intermedios
Fuente: Fernando Carrión
Localismo Contraposición al Centralismo con el autoritarismo local
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Comunicación Política Descentralización en América Latina Guayaquil, 7 – 04-2016
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Descentralización en América Latina: Redemocratización de los años 70 y 80
Primera Etapa Segunda Etapa Tercera Etapa Fuente: Fernando Carrión
• Fortalecimiento de las municipalidades • La pérdida del orden de un Gobierno Intermedio
• Fortalecimiento del Gobierno Intermedio, el Federalismo (México, Brasil, Argentina y Venezuela) • Remediar los vacíos del poder ejercido por los municipios • Reflujo de los procesos • En la actualidad continúan en redefinición los modelos de cada país
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Transferencias a Gobiernos Subnacionales en AML
29
Descentralización Fiscal en América Latina
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Mediciรณn respecto a la dimensiรณn fiscal
Fuente: Larenas adaptado de Eaton y Schroeder
31
Medición respecto a la dimensión política
Fuente: Larenas adaptado de Eaton y Schroeder
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Mediciรณn respecto a la dimensiรณn administrativa
Fuente: Larenas adaptado de Eaton y Schroeder
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Comunicación Política Hechos históricos para la Descentralización en Ecuador Guayaquil, 7 – 04-2016
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La época de los 70 - 80
Unos de los países de América Latina que generaron avances en materia de Descentralización Política
Fuente: Balance de la Descentralización 1992-2016
1969
Ley de Régimen Provincial
1971
Ley de Régimen Municipal
1972
Se suspenden las elecciones seccionales: fortalecimiento de las capacidades estatales financiadas por el Boom Petrolero liderado por JUNAPLA. Reparto de las rentas
1979
Se restauran los procesos de elecciones de autoridades seccionales: Prefecturas y Alcaldías
La รฉpoca de los 90
El proceso de Descentralizaciรณn: sus principales hitos
1990 Descentralizaciรณn fiscal: creaciรณn del Fondo de Desarrollo Seccional (FODESEC ) y el Fondo de Desarrollo Provincial (FONDEPRO)
1993 Su antecedente fue la Ley de Modernizaciรณn del Estado. La descentralizaciรณn operaba desde la decisiรณn y voluntad de Gobierno Central
Fuente: Balance de la Descentralizaciรณn 1992-2016
1996 Aprobaciรณn de la Ley del 15%, transfiriรณ a los gobiernos seccionales el 15% de los ingresos permanentes del gobierno central.
1997 Ley de Descentralizaciรณn que obligaba a Gobierno Central a descentralizar las competencias
1998 Aprobaciรณn de la Constituciรณn bajo un modelo descentralizador a la Carta
Comunicación Política Hechos históricos para la Descentralización en Ecuador Guayaquil, 7 – 04-2016
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2012*
2022
2011
Rafael Correa
Alfredo Palacio
Lucio Gutiérrez
Gustavo Noboa Jamil Mahuad
Fabián Alarcón
1912
2010
1826
2009
1644
2008
1608
2007
1623
Dic. 2006 Abr. 2005
1417 1197
2004
1256
2003
1104
Dic. 2002
1089
2001
1059
Ene. 2000
708
1999
497
Ago. 1998
583
1997
569 0
Fuente: SENPLADES 2012
Entre 2006 y 2012 se incrementó en 1.4 veces las transferencias a Gobiernos Autónomos Descentralizados.
500
1000
1500
2000
38
Provincias: Ingresos Totales 800
USD Millones 2007
700 600 500 400
665
300 200
292
291
259
354
333
405
500
476
579
647
100
180
0
25
21
25
16
34
35
35
45
47
53
50
42
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Propios
Transferencias
Las transferencias al 2011 alcanzaron el 94% del ingreso total. Fuente: SENPLADES 2013
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Municipios: Ingresos Totales 2.500
USD Millones 2007
2.000
1.500
1.573 1.000
768 500
0
798
845
902
864
1.012
1.200
1.283
1.228
1.402
528 182
263
324
2000
2001
2002
391
434
462
435
475
440
458
462
510
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Propios
Transferencias
Las transferencias al 2011 alcanzaron el 75% del ingreso total. Fuente: SENPLADES 2013
40
Ingresos de los GADP Provinciales
41
Transferencias por el Modelo de Equidad
42
Información Presupuestaria
• Antes de 2008, los GADP percibían un mayor porcentaje de transferencias del Presupuesto General del Estado (ley 15%). A partir de 2008 con el Modelo de equidad estos montos se reducen respecto al PGE. • Por ejemplo para 2018, el presupuesto del Estado es de aproximadamente 34 mil millones de los cuales se asignan aproximadamente 2,9 mil millones a los GAD, lo que representa un 8% (no incluye ley 010, transferencias por riego, patrimonio y tránsito, aunque se sumaran estos montos no superaría el porcentaje que se recibía antes de 2008.) 43
Comunicación Política El estado de la descentralización de Competencias en Ecuador Guayaquil, 7 – 04-2016
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Competencias Transferidas
COMPETENCIA ,
NIVEL DE GOBIERNO
Planificar, construir, operar y mantener sistemas de riego
Provincial
Gestionar la cooperación internacional
Todos los niveles de gobierno
Planificar, regular y controlar el tránsito, el transporte y terrestre y seguridad vial Preservar, mantener y difundir el patrimonio arquitectónico, cultural y natural
Municipal
Municipal
RESOLUCIÓN
REGISTRO OFICIAL
Resolución 008-CNC-2011
RO 509 de 09 de agosto de 2011 RO 565 de 27 octubre de 2011
Resolución 009-CNC-2011
Resolución 006-CNC-2012
RO 712 de 29 de mayo de 2012
Resolución 004-CNC-2015
RO 514 de 3 de junio de 2015
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Competencias Reguladas COMPETENCIA ,
NIVEL DE GOBIERNO
RESOLUCIÓN
REGISTRO OFICIAL
Dragado, relleno hidráulico, limpieza de ríos, esteros y embalses
Provincial
Resolución 005-CNC-2012
RO 709 de 23 de Mayo 2012
Provincial y parroquial rural
Resolución 007-CNC-201
Forestación y reforestación con fines de protección y conservación y sus beneficios alternos Regular, autorizar y controlar la explotación de materiales áridos y pétreos, que se encuentren en los lechos de ríos, lagos, playas de mar y canteras Gestionar los servicios de prevención, protección, socorro y extinción de incendios Gestión Ambiental
Municipal
Municipal Todos los niveles de gobierno
Resolución 004-CNC-2014
Resolución 010-CNC-2014 Resolución 005-CNC-2014
Regional, provincial y GAD Parroquial en coordinación con provincial
Resolución 008-CNC-2014
Planificar, construir y mantener el sistema vial regional, regional, la vialidad urbana; y planificar y mantener en coordinación con los gobiernos provinciales la vialidad parroquial rural
Todos los niveles de gobierno
Resolución 009-CNC-2014
Desarrollo de actividades turísticas
Provincial, municipal y parroquial rural
Resolución No. 0001-CNC-2016
Fomentar las actividades productivas regionales, provinciales. Incentivar el desarrollo de las actividades productivas comunitarias
RO 727 de 19 de junio de 2012
RO 411 de 8 de enero de 2015 RO 413 de 10 de enero 2015 RO 415 de 10 de enero de 2015
RO 413 10 de enero de 2015
RO 413, 10 enero 2015 RO 718, 23 de marzo 2016 46