Economía política del destierro armado en Colombia: recomendaciones de no repetición by CODHES

G N R GNR GNR GNR // Economía política del destierro armado en derecomendacionesColombia:norepetición Fernando Vargas Valencia Con la colaboración de Laura Eslava Benjumea CONSULTORÍA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESPLAZAMIENTO CODHES

// Economía política del destierro armado en derecomendacionesColombia:norepetición Fernando Vargas Valencia Con la colaboración de Laura Eslava Benjumea CONSULTORÍA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESPLAZAMIENTO CODHES

Preparación editorial Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) Carrera 6 n.° 34-62 Tel: (+601) 232 5666 Bogotá, Colombia, Suramérica www.codhes.org Dirección Marco Romero Silva Subdirección Jorge Durán Pinzón Coordinación de Reparación Colectiva Marcos Oyaga Coordinación Administrativa Fabián Dicelis Bulla Coordinación de Comunicaciones Francy Barbosa Maldonado Coordinación Editorial Juan Sebastián Solano Ramírez Corrección de texto Hernando Sierra Diseño y diagramación Laura Melissa Ruano Esta publicación se realiza en el marco de las acciones adelantadas por el Programa de Participación y Reparación Colectiva de las Víctimas, implementado por CODHES en cooperación con USAID Esta publicación es posible gracias al generoso apoyo del pueblo estadounidense a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Los contenidos son responsabilidad de CODHES y no reflejan necesariamente las opiniones de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos.

Economía política del destierro armado en Colombia: recomendaciones de no repetición (CC BY-NC 4.0) licenses/by-nc/4.0/legalcodehttps://creativecommons.org/

PERFIL DEL AUTOR� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � �65

Propuesta de alternativas y recomendaciones de no repetición � � � � 31

� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 15

// Contenido

INTRODUCCIÓN

Análisis del contexto o marco teórico del problema � � � � � � � � � � � 19

� � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 5 PRÓLOGO � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 9

3 | CODHES

REFERENCIAS � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � � 57

LISTA DE TABLAS

5 | CODHES // Lista de tablas Tabla 1

Prevenir el acaparamiento de tierras propiciado por actores armados o por agentes empresariales que usufructuaron el poder de estos, así como los mercados especulativos nacionales y transnacionales de la tierra 37

Adecuar el proceso de licenciamiento ambiental de proyectos extractivos a los antecedentes de violencia armada�� 34 Tabla 3

Reformular de manera participativa el modelo extractivista �� 33 Tabla 2

Prohibir expresamente la suscripción de convenios de seguridad entre la Fuerza Pública y empresas extractivistas� � � � � � � � � � � � � � � � � 35 Tabla 4 Exigir a las empresas extractivistas un estándar de debida diligencia en la vigilancia y control de sus alianzas, contratistas y funcionarios de seguridad para prevenir violaciones a derechos humanos en torno a sus operaciones �� 36 Tabla 5

��

Reconstruir

6 | CODHES Tabla 6 Ajustar el sistema de impuestos asociados a la tenencia de la tierra rural con el objetivo de precaver la especulación con tierras improductivas, los usos inadecuados del suelo y el acaparamiento �� 38 Tabla 7 Establecer la titulación prioritaria y preferente de territorios colectivos y resguardos en favor de los pueblos indígenas y las comunidades del pueblo afrodescendiente víctimas de violaciones a derechos humanos �� 40 Tabla 8

Establecer el estándar de consentimiento previo libre e informado como obligatorio en proyectos de desarrollo a implementarse en territorios de pueblos étnicos victimizados �� 41 Tabla 9 territorialidades desaparecidas o fragmentadas por la violencia evitando reducir la seguridad a la presencia de la Fuerza Pública y priorizando procesos colectivos de retorno seguro, digno y voluntario �� 42 Tabla 10 Incluir el derecho de los pueblos étnicos y campesinos al vivir bien/buen vivir como principio del Estado y derecho susceptible de amparo constitucional �� 44 Tabla 11

Hacer prevalecer el derecho a la restitución de tierras despojadas con respecto a proyectos de desarrollo para precaver nuevos desplazamientos “por desarrollo”, fortaleciendo la dimensión posrestitución de la política para que se garantice la sostenibilidad socioeconómica de la recuperación de las tierras por parte de las víctimas de despojo de derechos territoriales

�� 45

7 | CODHES Tabla 12

Implementar una reforma tributaria de paz mediante un pacto social/fiscal pro reparación económica de las víctimas �� 53

Fortalecer la investigación de las redes económicas de los actores armados para identificar los máximos beneficiarios económicos , extinguir el dominio de manera ágil y destinar los bienes respectivos a la reparación integral de las víctimas �� 49 Tabla 14

Resolver la reconfiguración cooptada del Estado que ha facilitado la convergencia entre la ilegalidad y la legalidad como estrategia de legalidad conveniente en el marco de las maniobras jurídicas de despojo y prácticas gamonales o empresariales de opacidad de las transacciones espurias o realizadas por coacción mediante el solapamiento de las cadenas de tradición sobre tierras y territorios expoliados �� 47 Tabla 13

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La colección Garantías de No Repetición forma parte de un esfuerzo de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) para ampliar la deliberación pública sobre este campo estratégico de la justicia transicional y específicamente para hacer contribuciones al proceso de adopción e implementación de las recomendaciones propias del mandato institucional de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV), creada por el Acuerdo Final de Paz suscrito entre el Estado colombiano y la insurgencia de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Esta colección está formada por un conjunto de documentos, elaborados por especialistas, hombres y mujeres, a partir de dos criterios básicos: 1) analizar la información, los informes y, en general, el conocimiento disponible sobre la verdad de las graves afectaciones a las víctimas de Colombia, ocurridas como consecuencia de violaciones sistemáticas de los derechos

Prólogo

Como se puede apreciar, este ejercicio se limita a algunos campos de un problema mucho más extenso. Se buscó hacer una priorización a partir de la información disponible sobre la gran diversidad de iniciativas académicas sociales e institucionales en esta materia, la necesidad de aportar a sectores

Garantías de No Repetición 10 | CODHES

principios

•

humanos e infracciones al derecho internacional humanitario, en el contexto del conflicto armado; 2) hacer una lectura crítica y comprehensiva del marco teórico, los instrumentos y rectores vigentes a nivel nacional e internacional sobre la naturaleza y el alcance de las garantías de no repetición (GNR) y, en general, sobre los derechos de las víctimas, así como de las recomendaciones de no repetición previamente formuladas para el caso colombiano. La colección Garantías de No Repetición incluye las siguien tes obras: • Medidas de no repetición de la violencia sociopolítica en la educación de garantías de no repetición referidas al rol de la cultura Pueblos Indígenas y garantías de no repetición de las vio lencias en Colombia Patriarcado, mujeres y conflicto armado: arando caminos para la paz y la no repetición Economía política del destierro armado en Colombia: recomendaciones de no repetición Garantías de no repetición para el campesinado colombiano Nexos y daños que se repiten: ilicitud, conflicto armado y políticas de drogas Para que nunca jamás ¡Reparación histórica e integral ya!

• Propuestas

•

Por tanto, es prioridad avanzar en la implementación de garantías de no repetición a la vez que se trabaja por recuperar y consolidar el camino de la paz, la búsqueda de caminos para cerrar los conflictos armados latentes y la contención de violencias estructurales que se expresan en los territorios, y que han dejado más de 700 casos de desplazamiento forzado masivo desde la firma del Acuerdo de Paz. La no repetición debe ser la máxima prioridad de un país con una propensión tan alta a la continuidad de modalidades de violencias sistemáticas. Además, Colombia debe desarrollar un modelo de garantías de no repetición de carácter transformador y recoger los

afectados por patrones de victimización masiva y desprotección estructural y la disponibilidad de tiempo y recursos.

Economía política del destierro armado en Colombia: recomendaciones de no repetición 11 | CODHES sociales

En la situación de Colombia, la cuestión de las garantías de no repetición tiene un carácter imperativo y estratégico, dada la magnitud y la gran diversidad social y territorial del uni verso de las víctimas y dados los factores causales y determinantes de la persistencia de un conflicto de tan larga duración. El desafío más inmediato consiste, precisamente, en buscar medidas de no repetición en medio de la continuidad de violencias sistémicas y estructurales que persisten a pesar del trascendental Acuerdo Final de Paz, suscrito en 2016. Colombia tiene una larga experiencia de lucha por el reconocimiento de los derechos de las víctimas en medio del conflicto, pero también la conciencia de las profundas restricciones que implica esta disyuntiva. No solo hemos vivido una experiencia de paz fragmentada, sino que, en los últimos años, la propia sociedad terminó enfrascada en una polarización inédita y grave sobre la propia realización e implementación del Acuerdo de Paz.

desproporcionadamente

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desarrollos más avanzados de la justicia transicional. Por eso las reformas institucionales y legales, el desmantelamiento de los grupos armados ilegales contraestatales o paraestatales y la promoción de una cultura de derechos humanos en las instituciones y en la sociedad son temas muy importantes. En el contexto de una institucionalidad que ha fracasado en el deber de garantizar la protección y la vigencia de los derechos fundamentales, si se examinan los territorios y los grupos sociales afectados en forma desproporcionada y masiva, fácilmente se encuentran relaciones estrechas con problemas de segregación, inequidad y discriminación estructural de base étnica, de género y, en general, contra los pobladores rurales. En este sentido, las garantías de no repetición demandan un enfoque multidimensional que promueva transformaciones sociales, políticas, institucionales, económicas y culturales. La tesis de la política sin armas demanda un sistema de garantías de participación, que resuelva complejos problemas de representación política, social y territorial, pero que ade más resulte eficaz para resolver por vía pacífica y democrática los abundantes conflictos sociales en Colombia. Esto implica superar la arraigada tradición del Estado colombiano de sus cribir acuerdos con diferentes movimientos sociales para luego incumplirlos. En muchos territorios la idea del Estado de derecho es una promesa o una leyenda de ficción. Los indicadores de vulnerabilidades social y culturales o los escandalosos índices de impunidad, cercanos al 100 % en los más graves crímenes cometidos contra las víctimas, demandan reformas institucionales que sean capaces de asegurar la universalidad y la oportunidad de la justicia y el criterio del goce efectivo de derechos, demandado

estas contribuciones sean de utilidad para la Comisión de la Verdad, pero ante todo para las víctimas en el proceso de reivindicación de sus derechos y para la sociedad colombiana en la perspectiva de hacer posible la utopía de la paz estable y Finalmente,duradera.perono

Economía política del destierro armado en Colombia: recomendaciones de no repetición de forma insistente por la Corte Constitucional colombiana a través de la figura de los estados de cosas inconstitucionales

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Del mismo modo, si las políticas de desarrollo se han imple mentado en favor de unos sectores y en detrimento de los demás, y si se han dado en el marco de mediaciones violentas para imponer intereses económicos —como lo muestran los procesos de despojo y abandono forzado de tierras y territorios o la imposición violenta de economías extractivas—, las garantías de no repetición deben examinar esta situación desde un enfoque de economía política, que permita, al final del día, la supremacía de la democracia y de los derechos humanos sobre este tipo de imposiciones

Más ampliamente, una sociedad basada en discriminaciones culturales y sociales arraigadas constituye la antítesis de las naciones modernas fundadas en principios de fraternidad e igualdad humana en medio de la diversidad. Sin desconocer la importancia de las reformas políticas e institucionales, es preciso centrar la atención en las transformaciones sociales y culturales que pongan en el centro de la conciencia pública el reconocimiento de los pueblos y de los sectores históricamente discriminados, y que permita su empoderamiento y su partici paciónEsperamosefectiva.que

menos importante, queremos extender nuestros profundos agradecimientos a las y los autores de estas obras: Piedad Cecilia Ortega Valencia, Paola Helena Acosta

MARCO ROMERO Director Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES)

Sierra, Edgar Ricardo Naranjo Peña, Óscar David Montero de la Rosa, Claudia María Mejía Duque, Sylvia Cristina Prieto Dávila, Jenifer Paola Caicedo Artunduaga, Marta Lucía Tamayo Rincón, Marcia Rojas Moreno, Kelly Tatiana Paloma Culma, Fernando Alberto Vargas Valencia, Johana Silva Aldana, Ricardo Vargas Meza, Harrinson Cuero Campaz y Esther Yemisi Ojulari. Asimismo, agradecemos el apoyo de financiación a la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Los contenidos y puntos de vista son responsabilidad de CODHES y las y los autores, y no comprometen al cooperante.

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Introducción

El presente documento busca sintetizar hallazgos teóricos e interpretativos de investigación sociológica global sobre la vio lencia asociada al conflicto armado interno (en adelante CAI) en Colombia, en el marco del Acuerdo Final de Paz de noviembre del 2016 (en adelante, Acuerdo Final), en referencia a los factores de economía política que contribuyen a la persistencia o continuidad actual de fenómenos de desterritorialización poblacional y persecución de liderazgos sociales o comunita rios, con el objetivo de resumir algunas opciones o alternativas de política pública y reforma institucional que permitan identificar ciertas recomendaciones aproximativas desde la perspectiva transicional de las garantías de no repetición1 . 1 Entendidas como “transformaciones sociales y estructurales que trasciendan a aquellas que surjan de la aplicación de […] la verdad, la justicia y la reparación”, vinculadas “a los problemas en materia de desarrollo y seguridad” (ONU, 2012, párr. 51)” y dirigidas a establecer políticas, “legislación e instituciones para im pedir futuras violaciones” a derechos humanos (párr. 55).

2. Se formulan con el objetivo de impactar factores de economía política que contribuyen a la persistencia, continuidad, difusión o resonancia de procesos de desterritorialización o desplazamiento forzado, entendido este como un fenómeno multicausal .

3. Interpelan a la voluntad política del Estado y de la sociedad en transición, de manera que en ausencia de ella resultará imposible su implementación.

1. Son propuestas de política pública a implementarse en el corto, mediano y largo plazo.

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Para esto, se basa en un conjunto de paráfrasis de estudios asociados en los que ha participado el autor, complementados con otras fuentes que contribuyen a enfatizar en algunos de los aspectos resumidos. El primer apartado, en el que se presenta el análisis de contexto que sustenta el ejercicio de identificación de alternativas y la formulación de recomendaciones, se ha redactado de tal manera que el documento sea utilizado como un policy brief (Felt et al., 2018), de modo que se encuentra respaldado por la bibliografía con base en la cual se han recogido los hallazgos y que se anexa a este documento. Tales fuentes, entre académicas e institucionales (algunas judiciales), fueron retomadas a partir de la construcción y el diligenciamiento de una matriz cualitativa de reducción de datos que permitió la comparación y contrastación de los distintos aspectos de contexto. A partir del análisis y la interpre tación de la matriz comparativa, se procedió a la identificación de alternativas a través de la formulación de recomendaciones o mensajes clave de no repetición, los cuales atienden a cinco criterios básicos:

4. Se sitúan como medidas de reparación, en un plano de interconexión complementaria con los derechos a la verdad y a la justicia, de modo que apuntan a reformas sustanciales de procesos de economía política que han facilitado de manera continua la victimización y al desmantelamiento de las redes y las estructuras económicas de los perpetradores, determinadores y beneficiarios de las violaciones asociadas al desplazamiento forzado.

5. Sus titulares son las víctimas de las violaciones destacadas en el documento, así como los responsables de su implementación y seguimiento son, en buena medida, actores institucionales con poder de decisión política.

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Análisis del contexto o marco teórico del problema

Las recomendaciones sobre garantías de no repetición contempladas en el presente documento responden a un contexto conceptual e interpretativo basado en las premisas que se enumeran a continuación 2 .

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1. Las recomendaciones de no repetición deberían impactar factores socioeconómicos de persistencia de violaciones a derechos humanos asociadas a la desterritorialización masiva característica del conflicto armado colombiano, especial mente en lo que concierne a dos fenómenos que subsisten con cierto grado de sistematicidad, masividad y gravedad, aun con posterioridad a la suscripción del Acuerdo Final: 2 El acápite se basa en la totalidad de fuentes citadas en el apartado de refe rencias y de manera enfática en las siguientes: CODHES (2011; 2013; 2015; 2018); Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (2011); Garay Salamanca (2000; 2016); Garay Salamanca y Salcedo Albarán (2012); Garay Salamanca y Vargas Valencia (2012); Pecaut (2001); Vargas Valencia (2013; 2014; 2017; 2020; 2021).

2. Con base en el anterior objetivo, las recomendaciones apun tan a factores de economía política que contribuyen a comprender y a explicar, en clave contextual, la persistencia de patrones o marcos de violencia que dan lugar a la per secución o el asesinato de líderes sociales, la reaparición de masacres y el desplazamiento masivo de personas, identificados a partir de la comprensión de las transformaciones que el CAI experimentó a finales de la década de los ochenta del siglo XX y principios de la década de los noventa, caracterizadas por los siguientes contextos explicativos.

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a. El surgimiento del fenómeno del paramilitarismo como estrategia de élites económicas y políticas, narcotraficantes y agentes de Estado con el propósito de contrarrestar los impactos del control social y territorial de las guerrillas en territorios económicamente estratégicos para unas y otros, responsable de fenómenos masivos de despojo territorial y desterritorialización violenta de población campesina,

3 Véase al respecto, por ejemplo, Arias Naranjo (30 de julio de 2021); El Colombiano (13 de julio de 2021); El País (8 de enero de 2021); Infobae (19 de agosto de 2021); Notimérica (28 de julio de 2021); Peña Losano y Ríos Monroy (16 de marzo de 2021); Radio Nacional de Colombia (24 de junio de 2021); Reforma (13 de julio de 2021); Schafer (18 de junio de 2021); Tamayo Ortíz (julio 9 de 2021); y Telesur (11 de mayo de 2019; 24 de mayo de 2021).

4 Véase al respecto, por ejemplo, Casey (13 de octubre de 2018); Manetto (6 de ju lio de 2018); Bolaños (3 de agosto de 2020); Gil (25 de noviembre de 2020); Pardo (4 de marzo de 2020); Saavedra (22 de julio de 2020); Begonia (10 de agosto de 2021); DW (14 de enero de 2021); e Indepaz (22 de abril de 2021).

a) el desplazamiento masivo de personas3; b) las masacres y los asesinatos de líderes, lideresas sociales, comunitarias y defensoras de derechos humanos en territorios y regiones concretas, en cuanto atrocidades coadyuvantes al desplazamiento forzado 4 .

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b. La expansión militar de las guerrillas, resultado de sus estrategias de control y acumulación de rentas directas e indirectas asociadas a 1) el narcotráfico (en zonas de colonización y expansión de la frontera agrícola); 2) la explotación de recursos naturales no renovables (en zonas mineras auríferas, carboneras o esmeralderas y de ubicación de yacimientos petroleros); y 3) la extorsión a sectores productivos rurales con especial énfasis en élites tradicio nales y narcotraficantes (en zonas de agricultura consolidada y ganadería).

Economía política del destierro armado en Colombia: recomendaciones de repetición indígena y afrodescendiente (entre 1998 y 2008) con fines de instalación de enclaves económicos agroindustriales y extractivistas, los cuales requieren del acaparamiento de tierras, el confinamiento o la expulsión de población de arraigo y la inserción de mano de obra externa o foránea en el marco de un complejo proceso de contrarreforma agraria 5 .

c. La identificación de factores económicos que contribuyen a la difusión y resonancia de marcos complejos de violencia en el marco de la interacción de actores armados diversos y complejos tales como las guerrillas, la Fuerza Pública, los para militares y las redes delincuenciales de poder, en particular 5 De hecho, las estructuras armadas paramilitares consolidadas con posteriori dad a la desmovilización de las llamadas “Autodefensas Unidas de Colombia” (AUC) han concentrado sus acciones estratégicas en asegurar a través de ame nazas, asesinatos, desapariciones y desplazamientos forzados sus intereses económicos asociados, principalmente, al narcotráfico y la minería. Un modus operandi de las antiguas AUC en ciertas regiones del país fue ocultar laborato rios de cristalización y procesamiento de pasta de coca en áreas de minería de oro. También, ante la pérdida de rentabilidad de ciertas actividades del narco tráfico a finales de la década de los 2000, la minería ilegal constituyó la principal fuente de ingresos de estos actores armados y de las guerrillas.

d. En particular, la economía política de actores como las guerrillas y los grupos paramilitares de finales del siglo XX permite identificar como contexto explicativo de cier tas constantes de violencia , aún vigentes, la prioridad que dichos actores dan a instalarse en enclaves de explotación de materias primas con el objetivo de controlar, capturar y acumular grandes recursos económicos. Las riquezas en juego contrastan con la situación de vulnerabilidad y precariedad socioeconómica de las poblaciones de arraigo y de las personas desplazadas. e. El marco de interacción entre actores destacado permite situar el caso colombiano como de guerra irregular en la que:

• Se configuran fronteras invisibles, porosas y provisionales en los territorios disputados por los actores armados

• Los actores armados llevan a cabo arreglos, pactos o alianzas estratégicas inestables (entre ellos o con redes delincuenciales o de poder mafioso) para salvaguardar sus intereses económicos y militares.

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6 Estas formas complejas de rentismo en las que participan los actores armados protagónicos del CAI han contribuido a la implantación en los territorios de vio lencia de un modelo de desarrollo rural excluyente en la medida en que se basa en una falla de reconocimiento o un sesgo institucional anticampesino y antiét nico o racista en el sentido en que margina radicalmente al campesinado y a los pueblos étnicos de las decisiones públicas de redistribución de activos rurales, enfocándolas en salvaguardar los intereses de otros agentes rurales poderosos.

• Las confrontaciones armadas directas son reemplazadas por ataques a la población civil considerada “base social” o “simpatizante” del bando enemigo.

aquellas asociadas al narcotráfico, así como la captura de rentas asociadas a la explotación de recursos naturales en ámbitos opacos o de confusión entre lo legal y lo ilegal6 .

Economía política del destierro armado en Colombia: recomendaciones de no repetición

• Las poblaciones y las comunidades de arraigo se ven obligadas a aceptar por la fuerza las pautas circunstanciales del actor armado dominante de turno o a huir de los territorios, de modo que producen fenómenos de desterritorialización compleja. f. La desterritorialización como efecto constante de los marcos de violencia en los que se insertan las interacciones entre actores armados opera tanto para quienes permanecen en los territorios de violencia como para quienes se ven obligados a desplazarse:

• En el segundo caso se concreta la privación material del espacio físico que sirve de punto de referencia de las identidades personales y colectivas de la persona o grupo desarraigado, mediante la imposición violenta de trashumancias, la pérdida de su sentido de pertenencia, de su sistema de valores y la fracturación de su subjetividad.

• En el primer caso, el dominio territorial y poblacional de los actores armados se erige en la desestabilización de las pautas de arraigo de los pueblos y las comunidades ubicadas en los territorios de control, disputa o ambición violenta, de manera que producen fracturaciones espaciales. En tal contexto, el terror trastoca los referentes sociales que sobre el territorio han construido las poblaciones de arraigo, impo niendo nuevas modalidades de relación territorial a través de mecanismos de coacción tendientes a la homogeneización de los territorios.

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—según cuál de estos ejerce una dominación específica— que convierte a las poblaciones y a las comunidades de arraigo en rehenes de las redes de poder trazadas por los actores armados.

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i. En el marco del carácter difuso y complejo de las aleaciones destacadas, a fin de realizar la tarea de identificar garantías de no repetición, es difícil aludir a causas de los marcos de violencia, para lo cual será más estratégico hacer referencia a constantes económicas que han impulsado, en el marco de las motivaciones racionales de los actores armados organizados y no organizados, dinámicas de terror poblacional y estrategias basadas en la coacción armada y el control terri torial/poblacional que persisten en periodos posteriores a esfuerzos de transición, como, por ejemplo, el contemplado en el Acuerdo Final.

g. La dominación territorial de los actores armados en referencia implica, además, el debilitamiento, la cooptación, el control o la expulsión de las instituciones estatales encar gadas de garantizar los derechos ciudadanos, así como la suplantación del Estado en funciones básicas como, por ejemplo, la regulación de mercados, previamente delegada a élites económicas que han actuado motivadas por intereses egoístas sin retribución social. h. La difusión o la resonancia de diversas formas de violencia da lugar a un marco de aleación entre la violencia ejercida por las redes armadas consideradas como organizadas o centralizadas (guerrillas, paramilitares y Fuerza Pública) y la provocada por redes más difusas de control poblacional por medio del poder armado, de manera que las garantías de no repetición deben partir del desentrañamiento de las capas de interconexión y sinergia entre la violencia atribuida al CAI y aquella atribuida a la denominada “delincuencia común”, especialmente la vinculada a las redes del narcotráfico.

4. El auge de la economía de la droga permite explicar la serie de interconexiones entre guerrillas, paramilitares, redes mafiosas y rentísticas locales, bien sean estas tradicionales (detentadas por gamonales y élites agroindustriales beneficiarias del patrón de despojo) o bien advenedizas (detentadas por narcotraficantes que compran tierras a hacendados acosados por las extorsiones guerrilleras) y núcleos de violencia menos organizada, pero con capaci dad de control con respecto a localidades, territorios y flujos económicos específicos. Tales interconexiones, a su vez, permiten explicar parcialmente el alcance de patrones de victimización (desplazamiento, masacres y asesinato de liderazgos sociales o comunitarios) que persisten con posterioridad al Acuerdo Final.

3. Para que las garantías de no repetición contribuyan efectivamente a conjurar focos de economía política considerados facilitadores de la expansión, difusión o resonancia de marcos persistentes de violencias asociadas al CAI, podrían situarse en el reconocimiento de que dicho conflicto transmutó, a partir de 1990, de uno de contenido estrictamente político a uno de carácter estratégico militar y económico en el que los principales actores se disputan el control y la acumulación de enclaves rentísticos (mediante la privati zación de facto de activos públicos o comunitarios), con lo cual hacen que las motivaciones estrictamente políticas de la lucha armada colinden con las de contenido militar que requieren de la acumulación, el control y la inversión de recursos económicos por parte de los actores armados, pues mediante estos acumulan el poder suficiente para impo nerse a sus adversarios y a la población civil.

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9. En el periodo enfatizado, las redes de poder creadas por (o en las que participan) los actores armados protagónicos del CAI presentan conexiones o subredes de carácter económico con convergencias, antagonismos, alternancias y periodos de auge. La principal convergencia de economía política entre actores armados emblemáticos es el negocio de la droga, en el cual han participado ciertas élites rurales

5. En este caso, ni los actores armados responden a las demandas distributivas de las poblaciones bajo su control ni permiten que estas ejerzan solidaridades o acciones colectivas encaminadas a la transformación de las circunstancias económicas que imperan en los territorios de interés de dichos actores.

7. Un caso emblemático es el de la imposibilidad manifiesta de los pueblos étnicos confinados por actores armados de ejercer su derecho a la consulta previa con respecto a proyectos de desarrollo, impulsados en medio de la victimización des proporcional y diferenciada que tales actores han infligido sobre sus miembros.

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8. Asimismo, el terror de los actores armados impidió la titu lación de territorios colectivos o su ampliación en favor de dichos pueblos, destacándose casos en los que la delimitación territorial de dichos territorios fue llevada a cabo conforme a los intereses de empresarios y multinacionales agroindustriales y extractivistas en medio de la guerra irregular.

6. La prohibición de la acción colectiva aludida se materializa en regímenes del terror en los que la violencia se hace rutinaria y la atrocidad impide el ejercicio de liderazgos políti cos y sociales o el fortalecimiento de estructuras autónomas de gestión comunitaria no tuteladas por actores armados.

11. Tales complejos de extracción de recursos minero-ener géticos se han visto amparados por la presión paramilitar sobre los límites entre las zonas de agricultura consolidada y las de colonización, en el caso de algunos megaproyectos

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tradicionales (hacendados de la Costa Atlántica en la llamada “bonanza marimbera”, por ejemplo), las guerrillas y los paramilitares (mediante el control de zonas de cultivo, laboratorios y rutas, así como la regulación de precios de la base de coca y heroína en zonas de colonización), agentes de la Fuerza Pública (mediante alianzas con ciertos carteles para la derrota de otros) y élites rurales emergentes (narcotraficantes y testaferros compradores masivos de tierras). Tal convergencia ha sido motivo de disputas y alianzas entre actores heterogéneos. 10. Entre los antagonismos principales se encuentra la lucha de las guerrillas por la consolidación de las zonas de cul tivo de coca y amapola en territorios de colonización y la de las élites rurales emergentes por reinvertir las tierras despojadas en actividades agroindustriales (monocultivos de palma, azúcar o banano, por ejemplo) y ganaderas funcionales a su propósito de lavado de activos. Tales tensiones provocan desplazamientos forzados y llevan al campesinado a abrir la frontera agrícola, mientras la expansión agroindustrial y ganadera lo acorrala en áreas de desmonte donde la única actividad rentable son los cultivos de uso ilícito. Las áreas cercanas a la frontera económica son objeto de procesos complejos de colonización empresarial amparada por diversos actores armados, en la medida en que se impulsan desde lógicas legales, ilegales y opacas múltiples enclaves de extracción de minerales e hidrocarburos a gran escala.

12. También han sido beneficiados por la suscripción de con venios de seguridad entre la Fuerza Pública y empresas extractivistas de oro, carbón y petróleo (por los cuales el Ejército y la Policía se convierten en escuadrones de des alojo de la “población sobrante”), para el caso de los enclaves o yacimientos impulsados por agendas de desarrollo institucionales o institucionalizadas en favor de empresas y consorcios multinacionales.

14. Las garantías de no repetición referentes a las constantes económicas de los marcos de violencia asociados a las mutaciones estratégicas del periodo más contemporáneo del CAI podrían apuntar a su transformación para cumplir al tiempo dos propósitos transicionales: a) contribuir a la prevención de los patrones de violación que continúan vigentes en los territorios más afectados por las violencias en referencia, y b) contribuir a identificar fuentes de respaldo para

13. Se trata de un modelo de extractivismo guerrerista para el que la presencia y el control armado resulta funcional, al propiciar pautas, estrategias y arreglos de adaptación apalabrados entre actores armados y agentes económicos interesados en la explotación agroindustrial, ganadera, minera o petrolera, así como desplazamientos forzados o el silenciamiento violento de aquellos pobladores considerados opositores a los proyectos o mano de obra no apta para estos.

Garantías de No Repetición 28 | CODHES respaldados por el Estado (explotación de oro y carbón a gran escala) y en el de entables ilegales, o por el control de facciones guerrilleras no replegadas en áreas de desmonte, en el segundo caso (especialmente en entables de explotación de oro con dragas y retroexcavadoras).

Economía política del destierro armado en Colombia: recomendaciones de no repetición 29 | CODHES la reparación de las víctimas mediante la sanción patrimonial de los beneficiarios de dichos patrones, analizados como auténticos empresarios de la guerra.

A (tablas 1-14), se comparten algunos enunciados o mensajes clave de no repetición en tono de recomen daciones, acompañados de la formulación del respectivo factor de economía política de persistencia al que se encuentran asociados, así como de algunos de sus elementos básicos o ejem plos de implementación (actores responsables, mecanismos y plazos de implementación, etc.). Las recomendaciones sugeridas se agrupan en varios bloques para facilitar su ubicación temática, aunque muchas de ellas pueden situarse en varios bloques a la vez. También, responden a tres premisas estructurales o condiciones necesarias de realización: a. El cumplimiento cabal del Acuerdo Final, especialmente en lo que concierne a los programas territoriales de sustitución de cultivos de uso lícito, de protección a comunidades y agentes comunitarios para garantizar el ejercicio de sus derechos civiles y políticos, el desmonte del paramilitarismo, la reforma rural integral y la implementación eficaz

continuación

Propuesta de alternativas y recomendaciones de no repetición

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superación

Garantías de No Repetición 32 | CODHES de soluciones duraderas para la población desplazada, refugiada y exiliada.

b. La implementación de una política pública encaminada a garantizar de manera real y efectiva el acceso a la justicia de los sectores más expuestos a los procesos de victimización, con enfoque diferencial, especialmente en los terri torios donde la oferta de administración de justicia estatal se ha visto afectada o no ha tenido presencia activa con ocasión del control coactivo de los actores armados y sus redes de poder. c. El impulso de una reforma integral de carácter político, jurídico y económico encaminada a la redistribución equitativa de los recursos escasos, especialmente de los activos rurales, al cierre de la brecha entre la ciudad y el campo, a la abolición de diversas formas de discriminación socioeconómica, racial, etaria y de género, a la superación del estado de cosas inconstitucional (ECI) declarado por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004 y a la real de las condiciones de exclusión social de la mayoría de las víctimas y sobrevivientes del CAI, especialmente las desplazadas.

Medio principal de implementación

Reformas legislativas previo fortalecimiento de espacios de participación ciudadana y fortalecimiento de la consulta previa a pueblos étnicos y campesinos, garantizando el acceso prioritario y preferente a dichos espacios para las víctimas de violencias asociada al CAI�

• Congreso de la República (a fin de tramitar los ajustes normativos necesarios)

Factor de economía política a impactar El extractivismo minero-energético fue impulsado en un periodo de incremento de la violencia rural y el desplazamiento forzado� Este desplazamiento no solo fue la consecuencia de la implantación de enclaves extractivos en territorios de guerra, sino también la condición necesaria para pasar de la prospección a la explotación de recursos naturales mediante procesos de vaciamiento poblacional�

Tabla 1. Reformular de manera participativa el modelo extractivista

• Gobierno nacional (para incluir las reformas pertinentes en próximos Planes Nacionales de Desarrollo)

33 | CODHES

Responsables

Horizonte temporal Largo plazo

principalMedio de implementación

Reformas legislativas previo fortalecimiento de espacios de participación ciudadana y de la consulta previa a pueblos étnicos y campesinos, garantizando el acceso prioritario y preferente a dichos espacios para las víctimas de violencias asociada al CAI�

Responsables

temporalHorizonte Corto y mediano plazo

• Gobierno nacional • Congreso de la República (para implementar el estándar y la declaración de zonas vedadas recomendados) • Ministerio de Medio Ambiente • Jurisdicción contencioso-administrativa (en el caso de las revocatorias recomendadas)

Es altamente probable que buena parte de las licencias ambientales aprobadas en Colombia en el periodo de referencia del presente documento hayan omitido la realización de un análisis exhaustivo (en el componente socioeconómico de los estudios de impacto ambiental [EIA] de proyectos extractivistas), de la imposibilidad de los pueblos y comunidades arraigadas en las áreas de influencia de tales proyectos de defender sus derechos ante la imposición del terror por parte de actores armados, pues, de lo contrario, el Estado se hubiera abstenido de aprobar proyectos minero-energéticos en territorios de violencia� Por esta razón, resulta necesario revisar las licencias ambientales de proyectos en los que concurran los fenómenos de violencia con los procesos de licenciamiento con el propósito de proceder a revocarlas y establecer la obligatoriedad del análisis diligente (con estándares de buena fe exenta de culpa en los términos de la Ley 1448 de 2011 y su jurisprudencia marco) de los antecedentes de violencia y violaciones a derechos humanos latentes o manifiestos en las zonas de interés de futuros proyectos, con el fin de establecer zonas vetadas o prohibidas para explotación mineroenergética por razones humanitarias�

34 | CODHES Tabla 2. Adecuar el proceso de licenciamiento ambiental de proyectos extractivos a los antecedentes de violencia armada Factor de políticaeconomía impactara

Factor de economía política a impactar En el marco de lo anterior, y a pesar de constatar las circunstancias de violencia, el Estado optó por impulsar proyectos extractivistas y ofrecer a las empresas el empleo de los miembros de la Fuerza Pública como mercenarios corporativos encargados de proteger los enclaves respectivos� El mecanismo usado ha sido el de la suscripción de convenios de seguridad en los que se privatiza a la Fuerza Pública y se incrementa el riesgo de victimización de la población civil en razón de la militarización y la criminalización de la vida cotidiana� Algunos de estos convenios incluyen a la Fiscalía para la judicialización de resistencias comunitarias al extractivismo� Tales convenios deberían revertirse y esa reversión verse acompañada de la prohibición expresa de la suscripción de futuros pactos iguales o análogos�

Horizonte temporal Corto y mediano plazo

Medio principal de implementación

35 | CODHES Tabla 3. Prohibir expresamente la suscripción de convenios de seguridad entre la Fuerza Pública y empresas extractivistas

Responsables

• Congreso de la República (en el caso de la normativa de prohibición recomendada)

• Ministerio de Defensa (en el caso de la cancelación de los convenios vigentes)

temporalHorizonte

Factor de

Las empresas extractivistas, especialmente las multinacionales, suelen desentenderse del comportamiento de sus aliados, contratistas o funcionarios cuando estos llevan a cabo estrategias de adaptación a las reglas de actores armados o realizan aportes a su financiación, legitimación o fortalecimiento, con lo cual perpetúan las tendencias de combinación de reglas de mercado y relaciones de fuerza en un marco de aceptación de economías que funcionan sobre la base de la desconfianza en territorios de violencia�

36 | CODHES

Responsables

Se requiere modificar los estándares de investigación y sanción penal existentes con respecto a la participación directa o indirecta de las empresas en tales alianzas, o estrategias de adaptación a reglas establecidas por actores armados� Asimismo, se requiere el fortalecimiento nacional de la investigación y la sanción penal de las empresas cuando estas participan de la explotación ilegal de recursos naturales reportando producción adquirida en entables vigilados por actores armados� También requiere la descriminalización de las actividades mineras ancestrales o de subsistencia y de resistencias comunitarias a la gran minería o a la explotación petrolera, debido a la falta de claridad normativa y de entes gubernamentales en las diferencias entre minería comunitaria (actualmente existe la categoría de “minería informal” que se presta a la confusión) y minería criminal (actualmente existe la categoría de “minería ilegal” como toda explotación que se realiza sin título minero)� de

Corto y mediano plazo

políticaeconomía impactara

• Congreso de la República (reformas legales en materia minero-energética, ambiental y penal)

principalMedio

Tabla 4. Exigir a las empresas extractivistas un estándar de debida diligencia en la vigilancia y control de sus alianzas, contratistas y funcionarios de seguridad para prevenir violaciones a derechos humanos en torno a sus operaciones

implementación

• Gobierno nacional (ajuste de decretos y promoción de acuerdos internacionales sobre justicia con países de origen de las empresas multinacionales)

37 | CODHES

Horizonte

Reformas legislativas encaminadas a prevenir y sancionar maniobras jurídicas de violación de la normativa agraria, especialmente la asociada a la adjudicación de baldíos de la nación y a la titulación de territorios colectivos de pueblos étnicos� Por ejemplo, se puede establecer una prohibición legal para impedir que los emporios económicos creen empresas fachada u otros engranajes empresariales de testaferrato con el fin de despojar a personas, pueblos y comunidades desplazadas o adquirir tierras baldías y concentrarlas, o la modificación o derogatoria de normas como la Ley 1776 de 2016 y la prohibición de constitución de Zidres en territorios previamente afectados por el CAI y sus violencias asociadas� Congreso de la República temporal Corto plazo

Medio principal de implementación

Tabla 5. Prevenir el acaparamiento de tierras propiciado por actores armados o por agentes empresariales que usufructuaron el poder de estos, así como los mercados especulativos nacionales y transnacionales de la tierra Factor de economía política a impactar El desplazamiento forzado enfocado en poblaciones rurales se presenta como la fase violenta de la falla de reconocimiento existente en Colombia con respecto al campesinado y a los pueblos étnicos� En este marco, los proyectos de explotación de riquezas y bienes primarios impulsados en el contexto de violencia asociada al CAI han requerido, además del vaciamiento poblacional, el acaparamiento de tierras en un proceso de colonización empresarial de territorios campesinos y étnicos cuyos pobladores originarios o de arraigo han sido desplazados o confinados violentamente� Además de las tipologías de despojo identificadas por la Ley 1448 de 2011 y los jueces o magistrados de restitución de tierras, existen estrategias que combinan lo legal y lo ilegal, el puntillismo jurídico y el autoritarismo armado para sacar provecho económico de las transformaciones que sufren los territorios de saqueo armado, de acuerdo con los periodos y los mecanismos de copamiento territorial de los actores armados en zonas de conflicto�

Responsables

Tabla 6. Ajustar el sistema de impuestos asociados a la tenencia de la tierra rural con el objetivo de precaver la especulación con tierras improductivas, los usos inadecuados del suelo y el acaparamiento

Factor de economía política a impactar Conforme a la economía política poliforme de los actores armados protagonistas del CAI, la cual varía en el tiempo y el espacio, se puede asegurar que los beneficiarios económicos directos e indirectos del despojo, el desplazamiento forzado y el confinamiento violento de poblaciones rurales son múltiples agentes interesados en comprar y usar tierras, especialmente de manera masiva, ya sea para actividades ganaderas o agroindustriales o con el propósito de asegurar las áreas de influencia de proyectos extractivistas Se trata de un modelo de acumulación por desposesión de bienes escasos, incluso de carácter público, a precio de la violación de derechos humanos de sus pobladores ancestrales y poseedores de arraigo, conectando el supuesto crecimiento productivo del país (basado en una reprimarización violenta de su economía y la ocupación ilegal u opaca de tierras) con complejos procesos de victimización grave y sistemática� El papel de los narcotraficantes ha sido crucial para valorizar en exceso la tierra comprada o usurpada en marcos de violencia y configura, junto con los efectos ambientales de los proyectos extractivos, un nuevo factor de desplazamientos masivos de la población rural de escasos recursos que no puede competir con las rentas emanadas de la acumulación despojadora� Muchos expertos han coincidido en que reformular el contenido y el alcance de los tributos sobre la tierra rural, además de desincentivar su acaparamiento o inadecuado uso, ayuda a hacer pública la renta sobre la tierra y a promover su redistribución equitativa�

38 | CODHES

Congreso de la República mediante un Estatuto Tributario Rural que, entre otros puntos, establezca exenciones tributarias a comunidades campesinas y pueblos étnicos, así como tributos ejemplarizantes a la acumulación de tierras y a las tierras ociosas� Como se verá en otra de las recomendaciones, actualmente existen privilegios y gabelas tributarias en favor de élites nacionales y transnacionales cuyo desmonte debe acompañar la implementación de esta recomendación� Horizonte temporal Corto plazo

Reformas legislativas encaminadas a cumplir con los principios constitucionales de función social de la propiedad y de progresividad en la tributación asociada a la tenencia de tierras y a las rentas vinculadas a proyectos productivos rurales a gran escala (agroindustriales y extractivistas), gravando no solo la gran propiedad, sino también los arrendamientos, las transferencias y las regalías, en cabeza de quienes detentan y acumulan el capital en dichos entornos�

Medio principal de implementación

Responsables

39 | CODHES

40 | CODHES

Reforma legislativa y diseño de política pública que establezca la asignación en bloque a los pueblos étnicos de las tierras sobre las cuales actualmente existen trámites en vilo de titulación étnica colectiva�

Factor de economía política a impactar

• Gobierno nacional (política de aceleración y simplificación de los trámites de titulación, ampliación o reestructuración territorial de tierras étnicas actualmente en curso y su articulación con procesos de restitución conforme a Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011)

principalMedio de implementación

temporalHorizonte Corto y mediano plazo

Tabla 7. Establecer la titulación prioritaria y preferente de territorios colectivos y resguardos en favor de los pueblos indígenas y las comunidades del pueblo afrodescendiente víctimas de violaciones a derechos humanos

Responsables

La agenda de reivindicación territorial de los pueblos étnicos fue embrollada por la guerra hasta tal punto que dichos pueblos tuvieron que luchar por su supervivencia en el marco de una agenda humanitaria emergente que copó los esfuerzos reivindicativos� En otras palabras, buena parte de los pueblos étnicos en Colombia tuvo que luchar por su persistencia física haciendo que las exigencias y los trámites en materia de titulación territorial se estancaran, fueran objeto de despojo u obstaculizados por agentes económicos para hacerse a las tierras ancestrales, aun sin mecanismos de apropiación formal propiamente dicha� Incluso, varios de dichos agentes se opusieron abiertamente a los esfuerzos de titulación colectiva y contribuyeron a la violación del derecho a la consulta previa por la vía de la invisibilización de los derechos étnico-territoriales, especialmente aquellos cuya formalización ha dependido de la asignación de tierras consideradas baldías de la Nación�

• Congreso de la República (reforma a la normativa agraria que establezca titulación de tierras preferente e inmediata a pueblos étnicos víctimas del CAI o en riesgo de exterminio físico y cultural)

principalMedio

temporalHorizonte

41 | CODHES

• Gobierno nacional (derogatoria de decretos y actos administrativos ambientales y mineros-energéticos violatorios de los derechos territoriales y humanos de los pueblos étnicos en riesgo de exterminio)

• Congreso de la República (producción normativa encaminada a establecer como obligatorio el estándar de consentimiento en las consultas previas sobre proyectos de desarrollo)

Corto y mediano plazo

políticaeconomía impactara

Tabla 8. Establecer el estándar de consentimiento previo libre e informado como obligatorio en proyectos de desarrollo a implementarse en territorios de pueblos étnicos victimizados Factor de

De acuerdo con diversas decisiones de restitución de derechos territoriales de pueblos étnicos, en varios casos se han implantado proyectos de desarrollo en zonas de violencia como manifestación de usufructo de la imposibilidad manifiesta de los pueblos de exigir la protección de su derecho constitucional a la consulta previa, libre e informada, en razón de las situaciones de victimización o riesgo de victimización a las que los ha sometido el control, las alianzas y las disputas de los actores armados en sus territorios ancestrales En dichos casos, deberían revisarse las decisiones institucionales y proceder a las revocatorias respectivas� De igual manera, el estándar de consentimiento o de objeción cultural debería implementarse como mecanismo de compensación por los daños ocasionados a los pueblos étnicos victimizados y como garantía de no repetición del expolio territorial en nombre del desarrollo� de implementación

Responsables

Reforma legislativa, la cual debe estar precedida por la derogatoria del Decreto 1320 de 1998, de manera que la consulta en el momento en que un agente minero eleve solicitud de titulación o prospección ante el Estado La reforma podría contemplar también una suspensión de titulación minera, al menos por el periodo de implementación de la justicia transicional (duración de las instituciones del SIVJRNR), así como la identificación, demarcación y determinación de zonas étnicas y campesinas afectadas por la violencia como territorios donde se prohíba la minería a mediana y gran escala, a excepción de la artesanal o de subsistencia, con el propósito de precaver modalidades futuras de desplazamiento asociadas a los llamados “reasentamientos involuntarios”�

Tabla 9. Reconstruir territorialidades desaparecidas o fragmentadas por la violencia evitando reducir la seguridad a la presencia de la Fuerza Pública y priorizando procesos colectivos de retorno seguro, digno y voluntario

42 | CODHES

Factor de economía política a impactar El desplazamiento forzado acaecido en Colombia en el periodo de referencia del presente documento fue de carácter grupal y masivo, de modo que reconfigura los territorios afectados e impone lógicas de estigmatización y exclusión para sus pobladores de arraigo, quienes se convirtieron en rehenes de redes de poder armado o fueron expulsados violentamente de sus comunidades de vida� Por tal razón, es necesario garantizar a las comunidades y los pueblos de origen el retorno a sus espacios vitales en condiciones de reconstrucción de los tejidos sociales arrasados, así como de restitución y rearticulación de escenarios y mecanismos de organización política, social y económica de carácter colectivo con propósitos de reparación de su agencia en dichos campos� Lo anterior tendría que verse acompañado por el fortalecimiento de instituciones civiles y democráticas del Estado, encargadas de la protección de derechos constitucionales y del control sobre autoridades militares, en un esfuerzo por revertir la captura o cooptación de entidades públicas locales� Las medidas de seguridad deberán ser concertadas con las víctimas y las comunidades, dando preponderancia y amparo a sus mecanismos horizontales de protección mutua, fundados en iniciativas de neutralidad activa frente a actores armados legales e ilegales�

Gobierno nacional

43 | CODHES

Horizonte temporal Largo plazo

• Reformulación estructural de las políticas de seguridad para la configuración de un sistema efectivo y concertado de protección a comunidades con énfasis en sus líderes y lideresas mediante el fortalecimiento de las autonomías comunitarias para la implementación de medidas concertadas con las víctimas, así como estrategias comunitarias de protección, redes de cooperación mutua o mecanismos colectivos de protección no armada y neutral frente a los actores del CAI como la Guardia Cimarrona y la Guardia Indígena�

Medio principal de implementación

• Reformulación estructural de las políticas de retorno para garantizar su articulación con escenarios transicionales de reparación conforme a los criterios de superación del ECI declarado por la Corte Constitucional en Sentencia T-025 de 2004�

Responsables

• Implementación de una política de desestigmatización de comunidades, colectivos y pueblos mediante la reparación del buen nombre de sus líderes y lideresas con objetivos, obligaciones y protocolos de intervención institucional enfocados en dicho propósito�

bien/buen

44 | CODHES

Tabla 10. Incluir el derecho de los pueblos étnicos y campesinos al vivir vivir como principio del Estado y derecho susceptible de amparo constitucional Factor de economía política a impactar La imposición de modelos de desarrollo basados en la acumulación de capital por desposesión de derechos territoriales en contextos de violencia muestra una línea de continuidad con el colonialismo que ha violentado a los pueblos étnicos y campesinos, entablando estrechos lazos con condiciones de discriminación étnica, racismo estructural y exclusión institucional en contra de dichos pueblos� En particular, los proyectos agroindustriales y extractivistas implantados en escenarios de violencia han quebrantado los principios y las posibilidades de goce efectivo del derecho al buen vivir o al vivir en equilibrio y armonía de los pueblos o comunidades rurales no capitalistas o cuya cosmovisión y pautas culturales se oponen a la sobreacumulación rentística�

Medio principal de implementación Reforma constitucional Responsables • Gobierno nacional • Congreso de la República • Organizaciones sociales Horizonte temporal Corto plazo

45 | CODHES

Tabla 11. Hacer prevalecer el derecho a la restitución de tierras despojadas con respecto a proyectos de desarrollo para precaver nuevos desplazamientos “por desarrollo”, fortaleciendo la dimensión posrestitución de la política para que se garantice la sostenibilidad socioeconómica de la recuperación de las tierras por parte de las víctimas de despojo de derechos territoriales Factor de políticaeconomía impactara Si no se corrigen los problemas de legitimidad con respecto a contextos de violaciones a derechos humanos que presentan actualmente varios macroproyectos de desarrollo —agroindustriales y extractivistas— en Colombia, el desplazamiento forzado seguirá siendo una constante, aun en ausencia de actores armados, en razón al riesgo de reasentamiento al que se verán expuestas las comunidades de arraigo en las áreas de influencia de tales proyectos en futuros casos de desplazamiento involuntario por el desarrollo, tal como ha ocurrido en experiencias como la peruana y la guatemalteca� A propósito de no repetir experiencias internacionales, todavía en Colombia no se llevan a cabo políticas o programas eficaces de acompañamiento y apoyo posrestitución, de manera que aun en los casos en los que se logre el goce efectivo de este derecho de la mano con el retorno efectivo de las personas desplazadas a los territorios de expulsión, si no se concretan acciones programáticas (no asistencialistas) de recomposición de la producción agropecuaria y de las formas ancestrales de sustento, se repetirá la experiencia de Sudáfrica en la que, a falta de condiciones para reactivar las actividades económicas con la tierra restituida, las víctimas se han visto obligadas a venderlas a grandes empresas agroindustriales y extractivistas� Se debe evitar que la actual política de restitución se convierta en un nuevo mecanismo masivo y sistemático de legalización del despojo, para lo cual será necesario priorizar la prestación de servicios sociales y la promoción de proyectos económicos enfocados en la recuperación de la sostenibilidad socioeconómica de las víctimas, en especial aquella que atienda al paradigma constitucional de prevalencia de la producción de alimentos y la soberanía alimentaria de las comunidades, de modo que se dejen en segundo plano las agendas agroindustrial y extractivista en territorios previamente azotados por la violencia�

En el segundo nivel es necesario establecer expresamente en instrumentos normativos la prevalencia constitucional de los derechos de las víctimas de despojo con respecto a proyectos de desarrollo y la prohibición de expropiación por utilidad pública de bienes y territorios cuyo despojo fue revertido en procesos transicionales de restitución�

En el tercer nivel se encuentra el cumplimiento del “Punto 1” del Acuerdo Final, especialmente en lo que atañe a garantizar las condiciones para que las economías campesinas y ancestrales (de los pueblos indígenas y el pueblo afrodescendiente) no sean desdeñadas ni precarizadas en el marco del modelo de desarrollo rural contemplado en la Reforma Rural Integral (RRI)�

Responsables

• Gobierno nacional

46 | CODHES

Reforma legislativa enfocada en el nivel micro, meso y macro� En el primer nivel, se debe establecer una política integral de apoyo posrestitución mediante la creación de créditos en favor de actividades agropecuarias de carácter asociativo o comunitario lideradas por las víctimas de desplazamiento forzado y despojo, sin interferencia de agentes de poder (élites, desmovilizados, agencias estatales cooptadas, etc�), apoyo técnico y provisión de herramientas, formalización y ampliación de tierras y territorios, etc�

• Congreso de la República • Jueces y magistrados/as de restitución de tierras temporalHorizonte Mediano y largo plazo Tabla 11. Hacer prevalecer el derecho a la restitución de tierras despojadas con respecto a proyectos de desarrollo para precaver nuevos desplazamientos “por desarrollo”, fortaleciendo la dimensión posrestitución de la política para que se garantice la sostenibilidad socioeconómica de la recuperación de las tierras por parte de las víctimas de despojo de derechos territoriales (continuación)

principalMedio de implementación

47 | CODHES

Tabla 12. Resolver la reconfiguración cooptada del Estado que ha facilitado la convergencia entre la ilegalidad y la legalidad como estrategia de legalidad conveniente en el marco de las maniobras jurídicas de despojo y prácticas gamonales o empresariales de opacidad de las transacciones espurias o realizadas por coacción mediante el solapamiento de las cadenas de tradición sobre tierras y territorios expoliados

Buena parte de los proyectos empresariales que se han implantado en territorios de control o disputa entre actores armados en diversas regiones de Colombia fueron respaldados por políticas de desarrollo trazadas desde gobiernos locales y nacionales, así como asegurados, una vez se implantaron como producto del vaciamiento poblacional violento, por esquemas de seguridad apoyados por miembros de la Fuerza Pública� Existen casos en los que los grupos empresariales beneficiados de ambas lógicas de guerra contra la población civil (desplazamiento forzado a través del terror por parte de actores armados que coparon los vacíos de Estado y vigilancia de enclaves por parte del sector armado del Estado como único vestigio de presencia estatal en los territorios de guerra) idearon complejos sistemas de adquisición jurídica de las tierras (acumulación a través de la creación de nuevas empresas, compras de tierras de aluvión, adquisición de derechos de usufructo, desalojos de la población de arraigo a través de figuras legales como los “amparos administrativos”, etc�), ejecutados gracias a la cooptación de funcionarios locales encargados de le ejecución de la política rural, formalización o legalización de títulos y modos de adquisición de tierras� El puntillismo jurídico o el uso de estratagemas jurídicas han venido de la mano, en la historia contemporánea de Colombia, de las mentalidades rentísticas y patrimonialistas, de manera que su transformación depende de la promoción de cambios estructurales en la cultura jurídica imperante (especialmente la asociada al derecho civil, comercial y procesal) para desmantelar el ámbito de legalidad conveniente o de apariencia de legalidad en el que múltiples agentes opacos (que actúan entre la legalidad y la ilegalidad) han impulsado sus transacciones económicas y acumulado riquezas�

Factor de políticaeconomía impactara

• Rama Judicial • Facultades de Derecho y Ciencias Sociales • Organizaciones sociales temporalHorizonte Largo plazo

Uno de los aspectos clave de cambio es la existencia de marcos normativos contradictorios que han permitido a las élites económicas legales, ilegales y opacas influir en el Estado para alcanzar la modificación ventajosa de normativas que consideran incompatibles con sus intereses privados y egoístas la República

Responsables • Gobierno nacional • Congreso de

48 | CODHES

Medio principal de implementación

Creación de una comisión de análisis e identificación de figuras jurídicas funcionales al despojo en sentido amplio (incluyendo el despojo de derechos territoriales de pueblos étnicos) conformada por personalidades escogidas con criterios democráticos y de paridad, para proceder a su derogatoria y elaborar propuestas de transformación de la mentalidad legalista del puntillismo jurídico y la legalidad conveniente.

Tabla 13. Fortalecer la investigación de las redes económicas de los actores armados para identificar los máximos beneficiarios económicos, extinguir el dominio de manera ágil y destinar los bienes respectivos a la reparación integral de las víctimas Factor de política a impactar En Colombia no existen avances sólidos respecto a la investigación, la sanción y el desmantelamiento de las redes de poder económico entretejidas en contextos de violencia armada Solo algunas iniciativas, parciales e incompletas, se han concentrado en un modelo ambiguo y dificultoso de extinción de dominio de bienes asociados a actividades de narcotráfico, dejando a un lado la consecución de procesos de confiscación de ingresos y patrimonios vinculados directa o indirectamente a la comisión de violaciones a derechos humanos, como, por ejemplo, aquellas ganancias producto de alianzas entre paramilitares y ciertos empresarios o emporios nacionales y trasnacionales, o entre guerrillas y contratistas vinculados a la explotación de recursos naturales� Actualmente, Colombia carece de estándares de investigación penal de empresas nacionales y trasnacionales cómplices, determinadoras o beneficiarias de violaciones a derechos humanos de manera que no existen sanciones pecuniarias para estos agentes que deberían tener como destino la reparación integral de las víctimas, situación reconocida incluso por la propia Comisión Interamericana de Derechos Humanos en el 2016, en lo que respecta a la financiación de grupos paramilitares por parte de empresas trasnacionales con operaciones en Colombia� Tales redes económicas las componen, además, funcionarios públicos que deberían contribuir a la reparación de las víctimas, teniendo en cuenta su posición de garantía y sus relaciones especiales de sujeción� Hasta la fecha, los agentes económicos e institucionales que engrosaron las redes de poder de los actores armados se encuentran en total impunidad con respecto a su responsabilidad en procesos complejos de victimización masiva y sistemática, obteniendo ganancias claramente manchadas de sangre y sufrimientos inenarrables, con lo cual la no repetición se encuentra en entredicho y las fórmulas actuales de reparación institucional se presentan como injustas y precarias para las víctimas y sobrevivientes�

economía

49 | CODHES

Expedición de directiva sobre selección, priorización y métodos de investigación/sanción penal con extinción automática de dominio, orientada al desmantelamiento de las redes y las estructuras económicas de los actores armados responsables de violaciones a derechos humanos en el marco del CAI y violencias asociadas�

Conformación de comisión dirigida a analizar la pertinencia de crear nuevas tipologías penales o de adecuar mecanismos procesales de investigación penal que articulen los esfuerzos de justicia ordinaria con los de justicia transicional para identificar fórmulas que respalden una reforma legislativa de desmantelamiento de redes y estructuras económicas de actores armados y de investigación, así como sanción a determinadores y beneficiarios económicos como máximos responsables de las violaciones perpetradas por dichos actores� Esta reforma podría incluir entre otros aspectos:

1) redefinición de los estándares de investigación de personas jurídicas y de su responsabilidad penal (o la de sus representantes) frente a violaciones a derechos humanos; 2) incidencia del Estado colombiano en las instancias internacionales pertinentes para garantizar que de las condenas pecuniarias impuestas a empresas transnacionales en la justicia de sus países de origen se dispongan rubros para la reparación de las víctimas en Colombia;

Medio principal de implementación

50 | CODHES

Factor de economía política a impactar Si no se destruyen las redes económicas de la violencia asociada al CAI mediante la investigación, la sanción y la extinción de dominio de estos agentes, junto con la destinación de los bienes o capitales respectivos a la reparación integral de las víctimas, no será posible desintegrar la aculturación de la ilegalidad, en el marco de la cual se reproducen dinámicas de interacción entre lo legal y lo ilegal que han permitido la opacidad de la responsabilidad de agentes que actúan y se benefician detrás de las redes o las estructuras perpetradoras; de esta manera, la victimización masiva podría reproducirse por cuenta de agentes económicos, antiguos, contemporáneos, reciclados o reconfigurados�

51 | CODHES

Medio principal de implementación

4) modificación de aquellas normativas que confunden la reparación administrativa y la judicial para precarizar el resarcimiento de las víctimas con el argumento de escasez de recursos o bienes para costearlo, así como aquellas que, a pesar de sustentarse en principios restaurativos o de prevalencia de la reparación respecto de la sanción penal a máximos responsables, los exoneran total o parcialmente del deber de reparar, tal como ocurre con la normativa de implementación del mecanismo de justicia establecido en el Acuerdo Final; 5) derogar la normativa que establece la comparecencia voluntaria a mecanismos de justicia transicional de los agentes civiles comprometidos con violaciones a derechos humanos atribuibles a actores armados; 6) establecer criterios de priorización de la investigación/sanción penal ordinaria y transicional para beneficiarios económicos de actores armados con base en estrategias de compulsa de copias o traslado de pruebas en distintos campos de la justicia sancionatoria; 7) destinación exclusiva de los bienes incautados a miembros de estructuras de rearme o neoparamilitares a los fondos de reparación de víctimas del paramilitarismo; 8) auditorías periódicas a la distribución de fondos administrativos de reparación a las víctimas y a los procesos de capitalización de estos;

3) reformulación estructural del sistema actual de extinción de dominio para que la situación jurídica de los bienes sometidos a incautación y otros trámites administrativos conexos no prevalezca sobre el goce efectivo de las víctimas a la reparación integral, teniendo en cuenta que la destinación principal de dichos activos (incluyendo los incautados a redes narcotraficantes) sea la satisfacción de dicho derecho, junto con la de distribución de tierras para la RRI, priorizando a aquellos colectivos de víctimas que cuentan con decisiones judiciales de reparación en situación de desacato o incumplimiento por parte del Estado;

temporalHorizonte Corto

•

52 | CODHES

Medio principal de implementación

9) fortalecimiento de los mecanismos de investigación financiera con el objetivo de atender las formas emergentes de lavado de activos a través de la especulación financiera tales como el mercado clandestino de oro extraído de actividades legales y criminales (para lavar activos de narcotráfico), su legalización mediante reportes de minas tituladas a multinacionales y a través de comercializadoras que operan como centros de lavado del oro producto de minería criminal�

Responsables Gobierno nacional Congreso de la República Organizaciones sociales plazo

•

53 | CODHES Tabla 14. Implementar una reforma tributaria de paz mediante un pacto social/fiscal pro reparación económica de las víctimas

Factor de políticaeconomía impactara

A partir de la década de los 2000, la violencia armada trajo consigo la imposición institucional de un sistema de seguridad enfocado en la protección de la confianza inversionista y el desplazamiento forzado de pueblos y comunidades arraigadas en “territorios de inversión”�

Este sistema combinó la “consolidación” de la presencia militar del Estado bajo parámetros de lucha antisubversiva en favor de la infraestructura energética, minera y de petróleos (constitución de enclaves extractivistas vigilados por la Fuerza Pública) con una serie de privilegios fiscales para aquellos agentes económicos que realizaran sus operaciones de explotación y acumulación en territorios

“en consolidación”7� Tales privilegios se ejecutaron en detrimento de la inversión social y del bienestar de las comunidades afectadas, especialmente en el marco de la llamada “seguridad democrática” del “Estado comunitario” promovido por los dos primeros gobiernos de Uribe Vélez y que tuvo continuidad en las políticas de seguridad y de desarrollo de los periodos presidenciales subsiguientes hasta la actualidad (“seguridad y defensa para las locomotoras del desarrollo” de Santos Calderón; “seguridad, autoridad y orden para el desarrollo productivo” de Duque Márquez)� A pesar de que la confianza inversionista se veía legitimada por el impacto positivo que esta tendría en las finanzas públicas, a las demandas y exigencias de reparación integral de las víctimas del CAI se han opuesto de manera consuetudinaria en tales gobiernos razones de sostenibilidad fiscal y de imposibilidad económica del Estado para resarcir efectiva, oportuna y plenamente los daños causados� Lo anterior subsiste a pesar de que el daño material global producido con ocasión del desplazamiento forzado, por ejemplo, es de significativa magnitud, lo cual no se ve reflejado en los esfuerzos gubernamentales por incrementar proporcionalmente los rubros respectivos en el presupuesto nacional� En cambio, el gasto militar no disminuye en proporción a los avances transaccionales de los últimos quince años, materializados en la suscripción de acuerdos con diversos actores armados (las AUC en el 2005 y las FARC-EP en el 2016) en vigencia de la política de seguridad desarrollista destacada y sus variantes actualmente vigentes�

También se debería calcular el total que el Estado ha pagado por recompensas y otras erogaciones asociadas a la política de informantes y trasladar dichos rubros (si aún existen) o disponer uno equivalente para la reparación integral de las víctimas del CAI�

Los anteriores ajustes deberían ir acompañados por el aumento de los montos contemplados para indemnización administrativa actualmente vigentes y un plan de cumplimiento, en acatamiento del plazo razonable, de sentencias de reparación proferidas por la justicia transicional actualmente en desacato por falta de recursos�

54 | CODHES Tabla 14. Implementar una reforma tributaria de paz mediante un pacto social/fiscal pro reparación económica de las víctimas (continuación)1

Reforma legislativa en la que se realicen cambios tributarios enfocados en la reparación de las víctimas y se establezca el deber de los gobiernos de disponer mayores rubros del presupuesto nacional para dicho propósito en lo que concierne a las obligaciones principales y subsidiarias a las que el Estado está llamado a responder por acción u omisión de sus agentes, o por pretermisión de su rol de garante de los derechos humanos�

7 Según Garay Salamanca y Espitia (2019), actualmente la tarifa efectiva de impues tos que pagan las empresas es del 1,9 %, mientras que la tarifa nominal es del 31,4 % y la concentración de su ingreso bruto se mantiene alrededor del 94,1 % inal terable, aun si se restaran los respectivos impuestos debido a, aproximadamente, COP 27,2 billones de exenciones fiscales, deducciones, rentas exentas y descuentos tributarios ofrecidos por el Gobierno.

principalMedio de implementación

Dentro de dicha reforma se puede establecer, por ejemplo, un impuesto para la paz o para la reparación subsidiaria de las víctimas, enfocado en las capas poblacionales de ingresos y patrimonios exorbitantes (los llamados por Garay y Espitia “superricos y súper superricos”) y la reducción sustancial del gasto militar para trasladar el correspondiente porcentaje de disminución a la reparación a víctimas, teniendo en cuenta que su aumento en el marco de la llamada “seguridad democrática” tenía como justificación la creación de nuevos contingentes para combatir a la guerrilla de las FARC actualmente desmovilizada en un porcentaje significativo�

55 | CODHES Tabla 14. Implementar una reforma tributaria de paz mediante un pacto socialfiscal prorreparación económica de las víctimas (continuación) Responsables Congreso de la República temporalHorizonte Corto plazo

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Garantías de No Repetición 64 | CODHES

Abogado especialista en Derechos Humanos y magíster en Sociología � Consultor de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES), en el marco del proyecto “Fortalecimiento de las organizaciones sociales de la sociedad civil para la exigencia de los derechos de las víctimas del conflicto”, financiado por USAID� El autor contó con la colaboración de la antropóloga Laura Eslava Benjumea �

65 | CODHES // Perfil del autor Fernando Vargas Valencia

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Este documento sintetiza hallazgos teóricos e interpretativos de investigación sociológica global sobre la violencia asociada al conflicto armado interno en Colombia, en el marco del Acuerdo Final de Paz de noviembre del 2016. Especialmente, la obra se refiere a los factores de economía política que contribuyen a la persistencia o continuidad actual de fenómenos de desterritorialización poblacional y persecución de liderazgos sociales o comunitarios. A partir de esto, postula algunos enunciados o mensajes clave de no repetición, en tono de recomendaciones agrupadas en varios bloques. De esta manera, el texto hace referencia a recomendaciones de transformación del modelo de desarrollo extractivista; de transformación del modelo de desarrollo rural; de pro tección reforzada a sujetos diferenciales; de reversión real y efectiva del despojo; y de transformación de la economía política de la reparación.

Economía política del destierro armado en Colombia: recomendaciones de no repetición