Retos y Avances en la Política de Reparación Colectiva en Colombia

BOLETÍN No. 1

RETOS Y AVANCES EN LA POLÍTICA DE REPARACIÓN COLECTIVA EN COLOMBIA © Observatorio de Reparación Colectiva Lo integran: Centro Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ, por sus siglas en inglés) Instituto Pensar de la Pontificia Universidad Javeriana Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) Con el apoyo del Proyecto: “Apoyo a Procesos de Reparación Colectiva, Garantías de No Repetición y Construcción de Paz”.

Proyecto auspiciado por: FOS COLOMBIA Fondo para la Sociedad Civil Colombiana, por la Paz, los Derechos Humanos y la Democracia de las embajadas de Suecia y Noruega (“FOS”).

CODHES Carrera 6 N 34-62, oficina 302, Bogotá. D.C. Tel: (57-1) 2325666 observatoriorc@codhes.org.co Diseño, Diagramación Antípoda SAS - www.antipoda-lab.com Impresión Reves Diseño LTDA ….

Bogotá, D.C., Abril de 2016

PRESENTACIÓN

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I. DESAFIOS DE LA REPARACIÓN COLECTIVA A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA

5 TABLA DE CONTENIDO

II. LA REPARACIÓN COLECTIVA PARA PUEBLO Y COMUNIDADES AFRODESCENDIENTES. ANÁLISIS Y RECOMENDACIONES

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III. REPARACION INTEGRAL CON ENFOQUE COLECTIVO PUEBLOS INDÍGENAS

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IV. LA REPARACIÓN COLECTIVA AL MOVIMIENTO SINDICAL COLOMBIANO

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V. REPARACIÓN COLECTIVA Y VÍCTIMAS EN EL EXTERIOR

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PRESENTACIÓN

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no de los avances más importantes en Colombia en el proceso de reconocimiento de los derechos de las víctimas de graves violaciones a los derechos humanos e infracciones al derecho internacional humanitario en el marco del conflicto armado, politico, social, económico y cultural colombiano, ha sido el reconocimiento y desarrollo del derecho a la reparación integral de los daños sufridos, incluido el derecho a la reparación colectiva de grupos, comunidades, organizaciones, pueblos y otros colectivos.

la Ley 1448 de 2011 ordena el desarrollo de un Programa de Reparación Colectiva (en adelante “PRC”) como parte de la nueva institucionalidad y mecanismos para satisfacer este derecho de las víctimas.

Con el fin de hacer seguimiento a la implementación y alcances del PRC el CENTRO Internacional para la Justicia Transicional (ICTJ, por sus siglas en inglés), el Instituto El derecho a la reparación colectiva tiene como principal Pensar de la Universidad antecedente internacional el desarrollo de los Principios Javeriana y CODHES desde El principal objetivo del Obsery Directrices Básicos sobre el Derecho a las Víctimas de marzo de 2015 desarrollaron Violaciones Manifiestas de las Normas Internacionales vatorio de Reparación Colectiel Observatorio de Reparade Derechos Humanos y de Violaciones Graves del Deva es contribuir a la aplicación ción Colectiva (en adelante recho Internacional Humanitario a Interponer Recurdel enfoque de goce efectivo “ORC”), como un espacio sos y Obtener Reparaciones (Resolución A/RES/60/147. autónomo en el cual se reade derechos en la formulación y 2005), que reconocen que las formas contemporaneas liza seguimiento, desde el la puesta en marcha de la política de victimización, aunque dirigidas esencialmente contra sociedad civil, a la política de pública de reparación colectiva personas, pueden estar dirigidas además contra grupos reparación colectiva por vía administrativa que actualde personas, tomadas como objetivo colectivamente, y mente adelanta el Gobierno Nacional. El ORC establece el derecho de las víctimas ser reparadas indiviespera aportar insumos que sean útiles para dual y colectivamente, y la consecuente obligacion de los Estados de conceder reparaciones los sujetos de reparación colectiva, así como proporcionales a la gravedad de las violaciones y los daños sufridos. a las instituciones del Estado encargadas de la formulación, implementación, seguimiento En cumplimiento de esta obligación el Estado colombiano ha introducido en su legislación iny control a la política pública de reparación terna de forma progresiva el derecho a la reparación colectiva en el marco de las normas institucolectiva. En ese sentido, busca contribuir al cionalizadas como parte de los procesos de justicia transicional que se vienen desarrollando en desarrollo y puesta en ejecución de normas y el país, primero, de forma global en el maco de la Ley 975 de 2005, y posteriormente de manera políticas públicas que garanticen el goce efecdiferencial en el marco de la Ley 1448 de 2011, y los Decretos Ley 4633 (pueblos indígenas), 4634 tivo de derechos de las víctimas. (pueblo Rom) y 4635 (pueblos afrodescendientes) que integran el derecho de los grupos étnicos a la reparación colectiva. Para hacer efectivo el derecho de las víctimas a la reparación colectiva El principal objetivo del Observatorio de Repa-

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ración Colectiva es contribuir a la aplicación conceptuales, jurídicos, metodológicos del enfoque de goce efectivo de derechos en la y propuestas sobre reparación colectiva formulación y puesta en marcha de la polítidesde un enfoque de goce efectivo de deca pública de reparación colectiva, mediante rechos. ejercicios de investigación, análisis, sistematización y difusión de información relevante Como parte del desarrollo de estos objetivos el sobre el tema.

ORC presenta a continuación su primer Boletin de Procesos de Reparación Colectiva, El ORC tiene además cuatro objetivos especí- en el que se analiza la dinámica y necesidades ficos: de la política pública de reparación colectiva, se presentan reflexiones y recomendaciones 1. Analizar la dinámica de la política públi- para adoptar un enfoque efectivo de derechos ca de reparación colectiva y de los planes en los procesos de reparación colectiva. Este integrales de reparación colectiva, identi- primer boletín integra análisis relativos al deficando los avances y retos que su imple- sarrollo de la política de reparación colectiva mentación supone al Estado y la sociedad en el marco de la Ley 1448 de 2011 (sección colombiana.

I), y una mirada diferencial a los procesos de 2. Acompañar y cualificar a los sujetos de reparación colectiva de los pueblos afrodesreparación colectiva1 desde una perspec- cendientes (sección II), indígenas (sección III), tiva diferencial y de género en el diseño e el paradigmático caso de reparación colectiva implementación de sus Planes Integrales, al movimiento sindical (sección IV), y finaliza a través de escenarios de diálogo y trabajo con algunas reflexiones sobre las necesidades autónomo. de reparación colectiva de las víctimas en el 3. Llevar a cabo diálogos técnicos con las exterior (sección V). instituciones del Estado encargadas de la formulación, implementación, seguimien- Este Boletin de Procesos de Reparación Coto y control de la política pública de repa- lectiva no hubiera sido posible sin la asistencia ración colectiva. financiera de las embajadas de Suecia y Norue4. Difundir investigaciones, documentos ga a través de Fondo para la Sociedad Civil y la Democracia (“FOS”). Sin embargo, las opi1 La normatividad vigente considera como sujetos de reparación niones expresadas aquí son responsabilidad colectiva los grupos y organizaciones sociales, sindicales y políticas y las comunidades que hayan sufrido daños colectivos en los exclusiva de las organizaciones que integran el términos la Ley 1448, y los Decretos Ley 4633, 4634 y 4635 de ORC y no expresan la posición oficial u opi2011.

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niones de nuestros donantes. Esperamos que este trabajo sea un aporte a los necesarios esfuerzos para una reparación integral y efectiva de los daños colectivos perpetrados contra los diferentes colectivos víctimas en el marco del conflicto en Colombia, y una contribución a los importantes esfuerzos de la sociedad colombiana en la construcción de la democracia, el Estado Social de Derecho y la reconciliación en procura de alcanzar una paz duradera y sostenible.

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I. DESAFIOS DE LA REPARACION COLECTIVA A VICTIMAS DEL CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA2

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i bien la reparación colectiva para víctimas del conflicto armado en Colombia tiene como antecedente normativo la ley 975 de 20053, es a partir de la expedición de la ley 1448 de 2011 y los decretos ley 4633, 4634 y 46354 que reconocen la existencia del conflicto armado en Colombia y los derechos de las víctimas, que se origina un marco legal, institucional y de política pública en perspectiva de reparar daños de carácter colectivo en el contexto del conflicto armado.

De acuerdo con la ley 1448, y los decretos ley de víctimas, se configura un daño colectivo cuando: • Se han violado derechos colectivos.

• Existe una violación grave y manifiesta de los derechos individuales de los miembros de una colectividad • La violación de derechos individuales tiene impactos en el colectivo porque pone en riesgo su estabilidad social cultural, organizativa y política5

2 Elaborado por: Sonia Londoño y Marcos Oyaga. Analistas de CODHES. 3 Denominada Ley de Justicia y Paz 4 Los decretos ley 4633 (medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de derechos territoriales a las víctimas pertenecientes a los pueblos y comunidades indígenas), 4634 ( medidas de asistencia, atención, reparación integral y restitución de tierras a las víctimas pertenecientes al pueblo Rrom o Gitano), y 4635 (medidas de asistencia, atención, reparación integral y de restitución de tierras a las víctimas pertenecientes a comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras), surgieron en virtud de las facultades extraordinarias del Concgreso al presidente de la república conferidas en los términos del artículo 205 de la ley 1448 de 2011.

5 La ley 1448 de 2011 en su artículo 151 presenta esta definición general de daño colectivo, y los decretos ley 4633, 4634 y 4635, presentan definiciones más específicas del daño en perspectiva de la pertenencia étnica.

En la medida en que el conflicto armado ha tenido impactos diferenciados que implican daños específicos a ciertos colectivos, la reparación colectiva tendrá distintas tipologías de acuerdo a cada sujeto colectivo. En el caso de los pueblos étnicos, los decretos ley de víctimas 4633 (indígenas) y 4635 (afrodescendientes) establecen además daños a la integridad cultural6, daño territorial7, daño por racismo y discriminación racial8, daño a la autonomía e integridad política y organizativa9. Estos daños guardan relación con factores subyacentes y vinculados al conflicto armado como la exclusión estructural, deficiencias en la protección jurídica e institucional de los territorios, e intereses extractivos y agroindustriales en territorios étnicos, entre otros.

La ley 1448 -y su decreto reglamentario 4800 de 2011-, así como los decretos ley de víctimas para pueblos indígenas, Rrom y afrodescendientes (4633, 4634 y 4635 respectivamente), establecen que la reparación co6 Decreto ley 4635, Articulo 8. Decreto ley 4633, articulo 44.

7 Decreto ley 4635, Articulo 9. Decreto ley 4633, articulo 45.

8 Decreto ley 4635, Articulo 10.

9 Decreto ley 4635, Articulo 46.

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lectiva tendrá un enfoque transformador. De Por cuanto un elemento esencial de la reparamanera que no se limita al “resarcimiento del ción colectiva es la participación, ya que uno daño material y espiritual, o al restablecimien- de los efectos del conflicto fue la fragmentato de la situación anterior al hecho victimizan- ción y debilitamiento de los sujetos sociales, te, sino que también se verá complementada de sus liderazgos, y agendas, es deber del Estapor acciones que contribuyan a la eliminación do generar las condiciones para que los sujede los esquemas de discriminación y margitos de reparación colectiva partinación que pucipen real y efectivamente en el la garantía de los deredieron ser la cauproceso de construcción, implechos de las víctimas, y en sa de los hechos mentación y seguimiento de sus 10 particular el derecho a victimiz antes” respectivos planes, así como en Estos esquemas la política pública de reparación. la reparación colectiva, de discriminación supone una adecuación en Esto implica que la institucioy marginación las diferentes instituciones nalidad promueva procesos de histórica sobre las divulgación, información, formadel Estado (Ministerios y mujeres, afrodesción y fortalecimiento a los sujeentidades a nivel central y cendientes, indítos colectivos. De manera que en descentralizado, así como genas, rrom, poeste ámbito, la reparación colecla rama judicial, y el Minisblación rural, lgbti, tiva debe conducir a promover terio Público). sindicalistas, entre el ejercicio de una ciudadanía acotros, han tenido tiva y propositiva, que incida en como consecuencia el impacto desproporcio- los procesos de toma de decisiones y contrinado del conflicto armado sobre estos sujetos, buya al seguimiento y evaluación de la política y han agudizado a su vez la discriminación de reparación y garantías de no repetición. existente. De manera que resulta fundamental garantizar la participación de estos sujetos en En esa perspectiva, y desde el punto de vista de los planes de reparación colectiva, propiciar las políticas públicas, un gran desafío consiste una adecuada caracterización del año y defini- en adaptar la institucionalidad del Estado a los ción de medidas transformadoras de acuerdo fines de la reparación colectiva con enfoque a las violaciones, daños e impactos específicos transformador, para que se corresponda con del conflicto armado y sus factores subyacen- la naturaleza de los daños y atienda la complejidad del problema. Ya que la reparación tes y vinculados. colectiva no corresponde únicamente a las 10 Decreto ley 4633. Artículo 28.

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entidades creadas en el marco de los actuales desarrollos de la justicia transicional en el país, la garantía de los derechos de las víctimas, y en particular el derecho a la reparación colectiva, supone una adecuación en las diferentes instituciones del Estado (Ministerios y entidades a nivel central y descentralizado, así como la rama judicial, y el Ministerio Público).

En términos de diagnóstico de las debilidades en la respuesta institucional, y elementos para su adecuación, la Corte Constitucional en el marco de la sentencia T 025 estableció un conjunto de criterios de racionalidad11 como: • • • • • •

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Definición de metas puntuales a corto, mediano y largo plazo cronograma acelerado de implementación presupuesto suficiente y oportunamente disponible, cobertura material suficiente garantías de continuidad hacia el futuro adopción e implementación de indicadores de resultado, basados en el criterio de goce efectivo de derechos diseño e implementación de mecanismos e instrumentos específicos de coordinación interinstitucional desarrollo e implementación de mecanis-

11 Establecidos en diferentes autos de seguimiento a la sentencia T 025 de 2011: auto 092 de 2008, autos 004 y 005 de 2009, entre otros

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mos de evaluación y seguimiento, diseño e implementación de instrumentos de corrección oportuna frente a estancamientos o retrocesos de las metas del plan diseño e implementación de mecanismos de divulgación periódica de información armonización con los demás elementos de la política pública e integración formal a la misma, armonización con otros procesos y programas que se adelantan por el Gobierno Nacional o por otras autoridades.

De manera que los planes de reparación colectiva, y la política de reparación que incluye medidas de carácter general y amplio, deberían seguir los principios de racionalidad ya establecidos por la Corte, en aras de garantizar el derecho a la reparación colectiva, y estructurar por parte del Estado una respuesta institucional coordinada y sistemática.

mantelamiento de grupos armados al margen de la ley, y de sus estructuras económicas y políticas; difusión pública de la verdad, entre otras) para evitar la repetición futura de las violaciones.

Finalmente, ubicar la reparación colectiva en un marco amplio de justicia transicional, y en perspectiva de un escenario post acuerdo producto de los diálogos de la Habana entre el gobierno y las Farc, y un posible avance con el ELN, le confiere un alcance más amplio al establecido por la ley 1448 y los decretos ley de víctimas. Este escenario plantea una oportunidad histórica en términos de la diferencia de reparar en medio del conflicto como actualmente viene ocurriendo, y la posibilidad de reparar en el marco de un escenario de paz.

Otro de los desafíos consiste en que las garantías de no repetición ocupen un lugar central en la política de reparación integral a víctimas, y en específico en los procesos de reparación colectiva, y se generen las condiciones para hacerlas reales y efectivas. Esto implica avanzar en la definición de mecanismos concretos que conduzcan a reformas estructurales necesarias (adecuaciones legales e institucionales; capacitación a funcionarios públicos; transformación de imaginarios sociales; desmovilización y des-

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II. LA REPARACIÓN COLECTIVA PARA PUEBLO Y COMUNIDADES AFRODESCENDIENTES12 ANÁLISIS Y RECOMENDACIONES INTRODUCCIÓN

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urante los últimos años CODHES ha venido prestando cada vez mayor atención a la cuestión relativa a la grave situación humanitaria del pueblo afrodescendiente (Raizal, Palenquero, Negro, Afrocolombiano) en Colombia, evidenciando los complejos efectos que el conflicto armado interno ha tenido y tiene sobre esta población, en especial, el impacto desproporcionado que tanto cuantitativa como cualitativamente tiene el desplazamiento forzado en su contra.

El presente informe presenta algunas breves consideraciones sobre los daños colectivos al pueblo y comunidades afrodescendientes en el marco del conflicto colombiano. La primera sección analiza algunos de los daños colectivos del conflicto armado sobre el pueblo y comunidades afrodescendientes. La segunda sección analiza la respuesta institucional a esta crisis humanitaria, con énfasis en la política de Reparación Colectiva hasta ahora implementada en su respuesta.

La tercera sección finaliza con un conjunto de recomendaciones encaminadas a fortalecer el derecho de los afrodescendientes a la reparación colectiva y la política que a efecto de su goce efectivo implementa la UARIV a través de la Subdirección de Reparación Colectiva y su Programa (PRC).

A. DAÑOS COLECTIVOS AL PUEBLO Y COMUNIDADES AFRODESCENDIENTES EN EL MARCO DEL CONFLICTO ARMADO EN COLOMBIA La situación de los afrodescendientes desplazados por causa del conflicto armado, al igual que 12 Elaborado por: Helmer Eduardo Quiñones Mendoza. Analista de CODHES.

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la de los afrodescendientes afectados por otros hechos victimizantes, ha sido reconocida tanto por instituciones del estado colombiano como la Corte Constitucional, como por los mecanismos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y las Naciones Unidas como una de las peores de la población victima en Colombia.

La mayoría de los afrodescendientes des-

No hay estudios o cifras precisas que permitan establecer el alcance de los daños individuales y colectivos sobre los afrodescendientes, sus perdidas patrimoniales, ni la magnitud de los territorios que les han sido despojados.

Los efectos intergenacionales de esta destrucción tampoco han sido caracterizados ni tratados. plazados, que se estima superan el millón de victimas o el 22% del total de desplazados, han migrado forzosamente de sus territorios ancestrales y urbanos, en muchos casos como efecto del despojo de su patrimonio y/o forzados a abandonar sus hogares y activos. Las comunidades, líderes y lideresas afrodescendientes que

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se oponen a esta victimización y resisten las múltiples formas de control, explotación económica y violencia en su contra, han sido sistemáticamente estigmatizados, amenazados, hostigados y en algunos casos lamentables asesinados.

No hay estudios o cifras precisas que permitan establecer el alcance de los daños individuales y colectivos sobre los afrodescendientes, sus perdidas patrimoniales, ni la magnitud de los territorios que les han sido despojados. Los efectos intergenacionales de esta destrucción tampoco han sido caracterizados ni tratados.

Esta situación afecta de manera diferencial a las niñas, niños y jóvenes afrodescendientes, quienes son la mayoría de las víctimas de desplazamiento forzado y quienes en mayor proporción han sufrido el impacto de la militarización de sus comunidades y del reclutamiento legal e ilegal, al igual que de otras formas de violencia. Otro grupo de especial preocupación son las mujeres afrodescendientes que son el 56% de los afrodescendientes

desplazados y quienes han sido sometidas a múltiples patrones de violencia, incluida la violencia sexual, agravados por la intersección de factores como el género, la raza y la marcada desigualdad que las afecta. En este contexto la situación de las y los adultos mayores afrodescendientes es una de las más preocupante y desatendidas, a pesar de los graves impactos que esta desatención tienen para la protección de su cultura y para su evolución intergeneracional.

casos esta cooptación ha comprometido las instituciones representativas de sus territorios al igual que los recursos que deberían destinarse al uso público. En los lugares de recepción los afrodescendientes en muchos casos se han encontrado no solo con una desatención institucional o poco pertinente por la ausencia de un enfoque diferencial sensible a sus particularidades, también con situaciones de violencia análogas a las de sus territorios de expulsión, y por lo tanto, han sido forzados a desplazarse nuevamente y/o a vivir en condiciones de mieEl derecho internacional de los refugiados do, marginación y pobreza. obliga además a tener en cuenta la situación y las necesidades de los miles de desplazados Si bien la exclusión social es una de las causas afrodescendientes forzados a salir de la juris- estructurales que explican el desproporcionadicción colombiana y que por ello se han do impacto de la violencia sobre los territorios reasentado en otros estados, inclui- de origen de los afrodescendientes, el racismo dos los vecinos; para el caso de los y la discriminación racial también ha impactarefugiados afrodescendientes la do negativamente su oportunidades y soluciosituación es crítica tanto en la nes; situación que ha conducido a nuevas forfrontera con Panamá como en mas de victimización en los nuevos contextos la frontera ecuatoriana. en los que los afrodescendientes en su mayoría viven en precarias condiciones culturales, ecoEn sus comunidades de origen nómicas y sociales. sus prácticas de producción ancestral, su estructura comunita- En este contexto son profundos los daños inria, su autonomía y sus formas de dividuales y colectivos a los derechos civiles, organización y resolución de conflic- políticos, económicos y culturales del pueblo tos han sido seriamente deterioradas, mu- y comunidades afrodescendientes. La deschas de ellas destruidas. Sus derechos políti- trucción del “proyecto” afrodescendiente de cos, incluido el derecho de elegir y ser elegido, reconstrucción colectiva posterior a la deshan sido restringidos y cooptados, en algunos trucción del sistema esclavista es profunda, de

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ahí que los daños colectivos sean múltiples y desproporcionados, y prioritaria la obligación de repararlos. Como lo preciso la Corte Constitucional en el Auto 005 de 2009 (Sentencia T-025 de 2004) para el caso de las víctimas afrodescendientes las reparaciones históricas y las ocasionadas por el conflicto armado interno son una sola y tienen el mismo origen.

B. POLÍTICA DE REPARACIÓN COLECTIVA Y RESPUESTA ESTATAL A LAS VIOLACIONES DE DERECHOS HUMANOS Y E INFRACCIONES AL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIAO DE LOS AFRODe ahí que la reparación colectiva del pueblo y comunidades afrodescendiente sea un DESCENDIENTES EN COLOMBIA componente central para la protección y reconstrucción de su cultura, la protección y reconstrucción de su proyecto organizativo y comunitario, al igual que para la no repetición de las El derecho a la Reparación Colectiva se introviolaciones a sus derechos y sus efectos dañinos, de modo tal que la política de reparación dujo en la legislación colombiana por medio colectiva de los afrodescendientes es, sin duda, uno los retos más importantes y prioritarios de la Ley 975 de 2005 (denominada la Ley del Estado colombiano para la efectiva implementación del modelo de Justicia Transicional en de Justicia y Paz). No obstante, es solo con la expedición de la Ley 1448 del 10 de junio de desarrollo.

2011 que el Estado colombiano avanza decididamente en la construcción del Programa de Reparación Colectiva (PRC), al ordenar a la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) que dentro de los 6 siguientes meses a la promulgación de esa ley.

Es así como el Decreto 4800 de diciembre de 2011 en su articulo 224 crea el Programa de Reparación Colectiva, el cual es implementado y coordinado por la UARIV de acuerdo a los criterios establecidos en las recomendaciones de la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación. Según esta norma el Programa de Reparación Colectiva estará conformado por medidas de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición en los componentes político, material y simbólico. Estas medidas del Programa se ejecutarán a través de los Planes Integrales de Reparación Colectiva realizados por cada

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uno de los sujetos de reparación colectiva y de acuerdo con los componentes del Programa de Reparación Colectiva (art. 224. Decreto 4800).

Cabe advertir sin embargo que no se ha desarrollado ningún plan general para la reparación colectiva dirigido de forma global al pueblo afrodescendiente, ya que el desarrollo del componente étnico en el PRC se orienta a En este contexto el Decreto Ley 4635 de 2011, la implementación de casos específicos priopor el cual se dictan medidas de asistencia, rizados de forma gradual en los últimos años. atención, reparación integral Así mientras en el año y de restitución de tierras a Cabe advertir sin embargo 2012 el Gobierno Nalas víctimas pertenecientes a que no se ha desarrollado cional anunciaba un comunidades negras, afrocoproceso de identificalombianas, raizales y palen- ningún plan general para la ción -en los términos queras, estipula en su articu- reparación colectiva dirigilo 17 el desarrollo de un Plan do de forma global al pueblo de los Decretos Ley 4633, 4634, y 4635- de Integral de Reparación Coafrodescendiente 11 posibles sujetos étlectiva para las víctimas del nicos colectivos13, para pueblo afrodescendiente, como el instrumento técnico por medio del el año 2014 (noviembre) eran 138 los sujetos cual se garantizará el cumplimiento de las po- étnicos colectivos los que habían sido introdulíticas dirigidas a reparar integralmente a los cidos en la ruta de reparación colectiva para sujetos colectivos étnica y culturalmente di- grupos étnicos, 64 casos (46%) correspondienferenciados y sus miembros individualmente tes a sujetos colectivos afrodescendientes14. considerado.

Según reporta la Subdirección de Reparación De esta manera el enfoque diferencial del De- Colectiva para el año 201515 se alcanzó un total creto Ley 4635 de 2011 implica que el Progra- de 153 casos étnicos. De ellos 72 casos corresma de Reparación Colectiva integre un aproximación sensible al impacto desproporcionado 13 Informe Ejecutivo al Congresos de la República 2011-2012. del conflicto colombiano sobre los derechos Informe de Gestión Anual, Sistema Nacional de Atención y Repcolectivos de los afrodescendientes y su proce- aración Integral a las Víctimas. SNARIV. Bogotá D.C. Agosto de so organizativo, y reconociendo el componen- 2012. te étnico-racial de este conflicto, desarrolle un 14 Información UARIV sobre el estado del Programa de RepaPlan Integral de Reparación Colectiva para ración Colectiva, Corte Noviembre de 2014. las víctimas del pueblo afrodescendiente.

15 Informe del Gobierno Nacional a las Comisiones Primeras del Congreso de la República. Agosto de 2015.

ponden a sujetos colectivos afrodescendientes identificados en el marco de la política institucional. Ninguno de los casos afrodescendientes reportados ha alcanzado la fase de diseño y formulación del PIRC, y por lo tanto, hasta ahora no hay ningún PIRC afrodescendiente aprobado. De forma tal que pasados más de 4 años de la salida del Decreto Ley 4635 de 2011 son pocos los avances sustantivos del derecho a la reparación colectiva para el pueblo y comunidades afrodescendientes y su proceso organizativo, pues la mayoría de casos están en sus fases iniciales: 31 se reportan en fase de identificación, 26 en fase de alistamiento y los 15 más avanzados están en fase de pre-consulta o consulta previa.

El más reciente informe de la UARIV (abril de 2016) al Congreso de la República sobre la implementación del Programa de Reparación Colectiva16, no obstante, presenta algunos avances en tanto que se reportan 3 PIRC étnicos en la fase de Implementación y Seguimiento, dos de ellos en desarrollo del Decreto Ley 4633 de 2011, los casos del Pueblo Rom y la Comunidad Indígena de Kite Kiwe, y uno adicional correspondiente al Decreto Ley 4635 de 2011, relativo a la Comunidad Negra de Guacoche. Se reportan además 1 caso en 16 VIII Informe del Gobierno Nacional a las Comisiones Primeras del Congreso de la República. La Reparación Integral: Un Compromiso para la Construcción de una Paz Duradera y Sostenible.

Abril de 2016.

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la fase de formulación y diseño del PIRC y 31 casos étnicos en la fase de caracterización del daño. Si desconocer estos avances, es claro que los resultados étnicos del Programa de Reparación Colectiva son incipientes y preocupa que de los más de 70 casos afrodescendientes que han iniciado el proceso solo uno (1) tenga PIRC diseñado y haya pasado a fase de implementación.

Más allá de la falta de celeridad en la reparación colectiva afrodescendiente preocupa también que la fragmentada aproximación institucional de casos específicos o PIRC hasta el año 2015 haya sido de conformidad con el modelo de “oferta institucional”; pues solo hasta este año (2015) se habilito el formato de registro para que quienes se consideren sujetos de reparación colectiva realicen su solicitud de inclusión como víctimas colectivas ante el Ministerio Público. Queda por observar cual será el número de casos que se tendrán por demanda de los Sujetos de Reparación Colectiva Afrodescendiente y cuál será su tratamiento, incluida la apropiación de recursos financieros y de otro tipo necesarios para su implementación efectiva.

nizaciones afrodescendientes beneficiarias los Planes Integrales de Reparación Colectiva, hasta ahora la “medición de éxitos” del PRC se concreta solo en el número de casos en-rutados, más no por una medición del goce efectivo al derecho a la reparación colectiva, incluida una caracterización integral de los daños colectivos perpetrados en contra de los afrodescendientes y, sobre la base de este balance, el desarrollo de una política de reparación colectiva y transformadora medida a través del impacto efectivo que pueda tener en la vida real de sus beneficiarios. Un planteamiento poco sistemático y fragmentado de las necesidades de justicia de transición para el pueblo y comunidades afrodescendientes no arrojará resultados satisfactorios que un pueblo devastado por la guerra y marcado por las atrocidades necesita.

Como resultado de la falta de consulta previa del Decreto Ley 463517, las medidas de reparación y protección colectiva no parecen tener el alcance deseado de conformidad con los daños y abusos perpetrados, de modo que las necesidades de protección y reparación individual y colectiva no parecen corresponder a la gravedad de la crisis humanitaria, la continuiCONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES dad de las violaciones y amenazas, la magnitud de los daños, y la marcada vulnerabilidad Aunque es muy temprano para medir el im- de los afrodescendientes, sus comunidades, pacto que tendrá la política de reparación colectiva en el pueblo, comunidades y orga- 17 Véase Reparación Integral a Pueblos y Comunidades Afrocolombianas. Decreto Ley 4635 de 2011. CODHES, 2013.

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representantes y organizaciones, incluidas las de víctimas o aquellas que las asisten. De ahí que para hacer frente a los abusos pasados de derechos humanos y de DIH que han afectado de forma colectiva a los afrodescendientes será central que la política de Reparación Colectiva: 1. Diseñe e implemente un Plan Integral de Reparación Colectiva para el pueblo y comunidades afrodescendientes, que de forma global integre las reparaciones históricas y las ocasionadas por el conflicto armado interno en un programa integral de reparación. Este PIRC global para afrodecendientes de conformidad con el Decreto Ley 4635 de 2011 deberá tener en cuenta las particularidades culturales y territoriales de las comunidades que deben ser reparadas; deberá ser consultado de conformidad con el Convenio 169 de la OIT y los estandares jurisprudenciales; y recogerá los principios y las medidas contenidas en el DL 4635 como marco general (véase Art. 76). Deberá integrar las medidas de carácter estructural que en términos de reparación colectiva dispone el Decreto Ley 4635 y otras que se identifiquen en los procesos de consulta, entre ellas medidas efectivas de justicia, verdad y garantías de no repetición. También medidas como la inclusión en el mapa oficial del país y de las entidades territoriales los territorios de propiedad colectiva, y la inclusión de estos

RETOS Y AVANCES EN LA POLÍTICA DE REPARACIÓN COLECTIVA EN COLOMBIA

mapas oficiales en los textos de geografía yacente en las comunidades y territorios o historia que se publiquen en el país y que afrodescendientes, los antecedentes de los se usen en el sistema educativo público abusos generalizados (incluidos factores colombiano y se enviará la información al transversales como la exclusión estructuSistema de Información Geográfica para la ral, el modelo económico y el racismo), Planeación y el Ordenamiento Territorial las consecuencias de los acuerdos de paz, (art. 98). Este mecanismos además deberá el procesamiento de los responsables, su integrar los casos específicos adelantados desarme, desmovilización y reinserción. por el PRC, y en atención a la adopción Para garantizar la lucha contra la impuniefectiva del enfoque diferencial deberá dad en relación con los crímenes perpeidentificar y direccionar de forma especítrados contra el pueblo afrodescendiente, fica las necesidades de las mujeres, niños, se deberá cumplir escrupulosamente los niñas, adolecentes, personas discapacitaprincipios internacionales de derechos hudas y otros sujetos de protección especial manos en la administración de justicia. afrodescendientes, en particular sus lideres y lideresas. Las medidas adoptadas en este 3. Articular el proceso de reparación colectiPIRC global para afrodescendientes deben va con el cumplimiento integral de las mefundarse en las normas, estándares y los didas de atención, protección y prevención principios internacionales y las tradiciones ordenadas por la Corte Constitucional en jurídicas propias de los afrodescendientes. el Auto 005 de 2009, como también con las demás providencia que a efectos de la 2. Para las reformas institucionales necesaprotección de las víctimas afrocolombiarias el PIRC global propuesto deberá tener nas han ordenado los tribunales nacionaen cuenta las necesidades específicas de les, al igual que los mecanismos y cortes los afrodescendientes relativas al estado internacionales. de derecho y al sector de la justicia en el marco del modelo de justicia transicional en curso; de forma especial la protección jurídica y fáctica de sus territorios ancestrales y colectivos. En consecuencia se deberán evaluar múltiples factores, tales como el impacto específico del conflicto armado y la naturaleza del conflicto sub-

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III. REPARACION INTEGRAL CON ENFOQUE COLECTIVO PUEBLOS INDIGENAS18

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esde 1985 hasta 2013, CODHES estima que han sido forzadas a desplazarse aproximadamente 5.921.229 personas19. Del total de población desplazada, la Comisión de Seguimiento, a través de la tercera Encuesta Nacional de Verificación, realizada en 2010, presentó la siguiente caracterización: 52,4% son mujeres, 47,6% hombres, 65% son menores de 25 años, 6,4% de la población se auto-reconoce como indígena, 22.5% como afrocolombianos20. Adicionalmente, la ONIC en diferentes informes ante la Corte Constitucional de Colombia, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA, y a la opinión pública en general, ha informado sobre la situación de vulnerabilidad y riesgo de exterminio físico y cultural al que están expuestos la mayoría de pueblos indígenas de Colombia. De los 103 pueblos indígenas existentes, se ha documentado que 71 se encuentran en dicha situación de riesgo y vulnerabilidad, lo cual equivale al 62,7% del total.

De igual manera, la Corte Constitucional Colombiana mediante los Autos, 004 de 2009, 382 de 2010, Auto 174 de 2011, Auto 173 de 2012 y los Autos proferidos para el pueblo Emberá, fechados el 1 de diciembre de 2011 y el 9 de noviembre de 2012, ha documentado y reconocido que hasta la fecha, de estos 71 pueblos indígenas, existen 35 que se encuentran en situación y riesgo de extin-

18 Elaborado por: Patricia Tobon Yagari. Analista de CODHES y asesora de la ONIC. 19 Es pertinente señalar que persiste un alto porcentaje de subregistro, de manera que aún las cifras no reflejan la dimensión del desplazamiento en pueblos indìgenas, que muchas veces son intra resguardo o entre resguardos y no se declaran. Según cifras de Unidad de Víctimas Red Nacional de Información el total acumulado de vicitmas de desplazamiento pertenencientes a pueblos indígenas es de 157.616 personas, teniendo en cuenta los diferentes hechos vicitmizantes el total de víctimas de pueblos indígenas según cifras oficiales es de 162.182 personas.

20 Según el Censo poblacional de 2005, en el conjunto de la población colombiana el 3,4% se auto- reconoce como indígena y el 10,6% como negra – afrocolombiana.

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ción física y cultural por factores asociados a intereses económicos sobre sus territorios y conflicto armado.

A pesar de este reconocimiento, según información reportada por la consejería de Derechos Humanos de la Autoridad Nacional de Gobierno Indígena ONIC, existen, además de los 35 pueblos identificados por la Corte Constitucional, 31 pueblos más que cuentan con una población menor de 500 personas. De estos, 18 tienen una población inferior a 200 personas y 10 están conformados por menos de 100 individuos. Esta fragilidad demográfica, aunada a otros procesos complejos como el conflicto armado interno que vive el país, la pobreza, la discriminación y el abandono institucional, los sitúa en un grave riesgo de extinción física y cultural.21 Frente a estas situaciones de riesgo y vulnerabilidad y a las afectaciones desproporcionadas sufridas en el marco del conflicto armado y sus factores subyacentes y vinculados, los pueblos indígenas han establecido que la reparación integral comprende el restablecimiento del equilibrio y la armonía de los pueblos, vulnerados históricamente en sus dimen21 Ver Organización Nacional Indígena de Colombia –ONIC, Informe Consejería Derechos Humanos, audiencia pública Congreso de la República 2015.

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siones material e inmaterial. El Decreto Ley 4633 reconoce ante todo que la reparación, ya sea en su dimensión colectiva o individual debe ser integral y que cada pueblo indígena deberá, en este entendido, definir en qué consiste para su caso específico, el restablecimiento del equilibrio y la armonía desde sus propias concepciones culturales.

Respecto a la dimensión colectiva de la reparación integral, los pueblos indígenas han planteado, a través del decreto ley 4633 que la misma tiene como propósito central fortalecer los planes de vida de los pueblos vulnerados históricamente. Así pues, busca reestablecer el equilibrio y generar acciones transformadoras, justas y adecuadas dirigidas a fortalecer la autodeterminación y las instituciones propias, así como garantizar el goce efectivo de los derechos territoriales y el restablecimiento de los mismos. Este concepto de reparación colectiva fue resultado de un consenso entre los pueblos indígenas del país y el gobierno Colombiano en el marco de la consulta del decreto ley 4633 de 2011, que es el marco normativo especial y diferenciado para la política pública de atención, protección, reparación integral y restitución de derechos territoriales de los pueblos y comunidades indígenas.

La reparación colectiva a los pueblos indígenas que han sido afectados por la violencia política y el conflicto armado es además uno de

los principales retos para la paz y el posconflic- de cuatro años de expedido el decreto ley 4633 to en Colombia. Esta reparación debe brindar de 2011 ni la ruta de reparación colectiva, ni el garantías de no repetición, propendiendo por formato de registro, han sido consultados con que las medidas que se autoridades Otro de los retos importantes de la implementen garanticen representaque los hechos de vuljusticia transicional es poder imple- tivas de los neración de los derechos pueblos inmentar la política de reparación a humanos no vuelvan a las víctimas indígenas garantizando dígenas. ocurrir, y contribuir de el derecho a la consulta previa, en el manera real y efectiva para que las víctimas en- marco de los estándares internaciona- Según cifrenten las consecuencias les y de las garantías establecidas en fras de INel decreto ley 4633 de 2011.

CODER, negativas que dejaron las existen 733 violaciones de derechos resguardos constituidos a julio de 201422. Adien sus planes de vida individuales y colectivos y puedan jugar un papel activo, desde sus cionalmente, los pueblos indígenas han precapacidades y concepciones culturales, en los sentado 472 solicitudes para la constitución procesos locales y territoriales de construcción de nuevos resguardos de tierras que se tienen en posesión ancestral. A la fecha, existen 129 de paz casos focalizados para la restitución de deOtro de los retos importantes de la justicia tran- rechos territoriales presentados por la Mesa sicional es poder implementar la política de re- Permanente de Organizaciones y pueblos indíparación a las víctimas indígenas garantizando genas MPCI. Por otra parte, en la priorización el derecho a la consulta previa, en el marco de realizada por la UARIV, a través de la modalilos estándares internacionales y de las garantías dad de oferta para la inscripción de sujetos de establecidas en el decreto ley 4633 de 2011. Así reparación colectiva, han sido identificados 77 mismo, es menester que se garantice el registro casos de sujetos étnicos susceptibles de ser recolectivo en los territorios indígenas del país, parados colectivamente, de los cuales solo se para que los pueblos indígenas tengan derecho ha adelantado el registro efectivo en 39 casos. a declarar aquellos hechos victimizantes que Además, en algunos de estos casos los procehayan generado un daño colectivo como con- sos de registro no han garantizado el acceso secuencia de la vulneración a sus derechos. Al respecto, existe una preocupación ya que luego 22 Reporte de Incoder a Mesa Permanente de Concertación.

Noviembre 2015.

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para todas las comunidades que integran un mecanismos para hacerlos exigibles en el marresguardo, si no solamente a algunas comuni- co del decreto ley 4633 en sus propios idiomas. dades o grupos familiares.

Adicionalmente, se ha evidenciado que no En general el acceso al registro de las victi- existen garantías de recursos sostenibles con mas indígenas tiene un retraso considerable, presupuesto específico para los pueblos indíteniendo en cuenta que el proceso comenzó genas, ni indicadores específicos para pueblos tres años después de que se expidió el Decreto indígenas. Tampoco se han adelantado los 4633 de 2011, pero solo hasta agosto de 2014 ajustes institucionales que permitan incluir a personas étnicas formadas en derechos de los la Defensoría del Pueblo comenzó a implepueblos indígenas en todas las instituciones mentar efectivamente los procesos de solicicompetentes en la implementación de la ruta tud de inscripción en el registro. Una preocude reparación colectiva. pación latente radica en que, si bien el actual marco del decreto 4633 es en general garantis- El tiempo de vigencia de 10 años es muy corto ta en reconocimiento de derechos, principios para lograr implementar las medidas de repay mecanismos, en la práctica, su implementa- ración colectiva a pueblos indígenas, asunto ción enfrenta dificultades, teniendo en cuenta que debe ser revisado. Así pues, es importante el límite temporal del decreto, que es de 10 que se amplié el plazo para la realización del años de vigencia, las falencias en la repuesta y registro y se extienda el término de vigencia adecuación institucional para la realización de del Decreto ley, calculando tiempos para la los registros colectivos y el rezago en materia implementación efectiva del mismo. De igual de garantías para para que los sujetos colecti- manera, es necesario que se establezcan metas vos indígenas victimas accedan a la reparación e indicadores específicos de Reparación Coleccolectiva integral, incluyendo medidas de ca- tiva de Pueblos Indígenas. rácter nacional en materia de verdad, garantías de no repetición, verdad, satisfacción.

De acuerdo con lo planteado anteriormente, Otro de los retos fundamentales en materia de reparación colectiva es garantizar que los pueblos indígenas cuenten con información completa, oportuna, disponible y comprensible sobre sus derechos, la ruta de acceso y

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se puede concluir que el Decreto Ley 4633 de 2011 en términos de reparación colectiva, plantea un marco amplio para reparar de manera integral a los pueblos indígenas, sin embargo, no existen garantías institucionales

ni presupuestales para garantizar su adecuada implementación.

El escenario de post acuerdo tendrá el reto de ampliar la agenda, los recursos y los alcances de la reparación colectiva, garantizando que la apuesta gubernamental frente al tema, y en particular frente a los pueblos indígenas, sea maximalista y garantista.

RETOS Y AVANCES EN LA POLÍTICA DE REPARACIÓN COLECTIVA EN COLOMBIA

IV. LA REPARACIÓN COLECTIVA AL MOVIMIENTO SINDICAL COLOMBIANO23

nos, SINDERH de la Escuela Nacional sindical (ENS): 13.343 sindicalistas han sido víctimas en medio del conflicto, 6.338 víctimas de amenazas, 3.043 de ellos han perdido su vida, 1890 desplazados, 708 han sido detenidos arbitrariamente, 485 han sido hostigados, 319 han sufrido atentados con o sin lesiones, 233 a Constitución Política de Colombia de 1991 en su artículo 39 reconoce el derecho de los desapariciones forzosas, 171 secuestrados, 96 empleadores y los trabajadores a asociarse libremente en defensa de sus intereses, formando torturados, 57 allanamientos ilegales y 3 asesiasociaciones profesionales o sindicatos; estos poseen el derecho de unirse o federarse entre sí. natos de familiares de sindicalistas. Esta masiva En el país existen al menos 4384 organizaciones sindicales activos que agrupan a 959.214 tra- y sistemática violación de derechos ha converbajadoras y trabajadores en el país (SISLAB, cifra a diciembre de 2013), de los cuáles el 71,85% tido a Colombia en uno de los países más pelison de empresa privada y el 28,15% del sector público. El 50% de los sindicatos en el país están grosos para el ejercicio de la actividad sindical, agrupadas en tres centrales sindicales: la Central Unitaria de Trabajadores CUT, la Confederación a su vez la magnitud, dinámicas y consecuenGeneral de Trabajadores CGT, y la Confederación de cias de esta violencia Trabajadores de Colombia, CTC. La CUT es la central 13.343 sindicalistas han sido víctimas en anti-sindical ha llevado más grande, al concentrar el 65% de todos los trabamedio del conflicto, 6.338 víctimas de a que el sindicalismo en jadores sindicalizados y a ella están afiliados: la Fedeamenazas, 3.043 de ellos han perdido su conjunto, así como ración Colombiana de Trabajadores de la Educación su vida, 1890 desplazados, 708 han sido las organizaciones que FECODE, el Sindicato Nacional de Trabajadores de la detenidos arbitrariamente, 485 han sido los componen, sea conIndustria Agropecuaria SINTRAINAGRO, y la Unión siderado como un sujeSindical Obrera de la Industria del Petróleo USO (Vidal hostigados, 319 han sufrido atentados con to colectivo a ser repao sin lesiones, 233 desapariciones forzoCastaño, 2012, p. 1). rado.

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sas, 171 secuestrados, 96 torturados, 57

El movimiento sindical en Colombia se ha caracteriallanamientos ilegales y 3 asesinatos de En ese contexto, se han zado por ser multidimensional, un sujeto político perfamiliares de sindicalistas. llevado a cabo negociaviviente en un contexto adverso que ha sufrido la inciones para adelantar el tolerancia política, los impactos de conflicto interno proceso de reparación colectiva al movimienarmado, la estigmatización y agresiones permanentes contra el libre desarrollo de los derechos to sindical en Colombia, el cual pretende refundamentales de los sujetos individuales y colectivos de derechos (Velázquez Ramírez, 2012, parar de manera participativa, integral y transpág. 185). Sin duda, el movimiento sindical en Colombia ha sido objeto de múltiples y variadas formadora, los daños causados al sindicalismo, violaciones a los derechos humanos, según el Sistema de Información en Derechos Huma- ocurridos con ocasión de graves y manifiestas 23 Elaborado por: Luis Fernando Sanchez y María Angélica Gomez Matoma. Analistas CODHES.

violaciones a derechos humanos y de infrac-

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ciones al derecho internacional humanitario en el marco del conflicto armado24. Estas graves violaciones a los derechos humanos han causado daños individuales, familiares y daños colectivos a las libertades sindicales y derechos laborales lo que se manifiesta en un desconocimiento sistemático del derecho de asociación, la negociación colectiva y el derecho de huelga, así como la libertad de expresión, el ejercicio y defensa de los derechos humanos, incluidos los económicos y sociales.

El proceso de concertación del Gobierno colombiano con el Movimiento Sindical se inicia primero a partir de la discusión interna de las organizaciones sindicales, y después frente y con el Estado colombiano, en orden a reivindicar el derecho a la reparación colectiva. A partir de los acuerdos establecidos entre las Centrales Sindicales (CUT, CGT, CTC), la Federación Colombiana de Trabajadores de la Educación -FECODE- y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas –UARIVen el Encuentro Nacional Sobre Reparación Colectiva al Movimiento Sindical Colombiano realizado en la ciudad de Paipa los días 8 y 9 de Mayo de 2013, se acordó la realización de una serie de encuentros regionales, bajo el lema: “Reparar Para Transformar”, en el entendido 24 Aunque como han destacado las organizaciones sindicales la violencia ejercida contra el sindicalismo con ocasión del conflicto armado es solo una de las formas de violencia antisindical que han tenido que afrontar.

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de que se busca transformar las lógicas de in- Con lo anterior, se avanzó en labores propias tolerancia, discriminación y violencia, y el res- de la fase de alistamiento -que supone la ruta peto de los derechos de las y los sindicalistas. de Reparación Colectiva de la UARIV- , en especial en la “identificación de necesidades y Entre septiembre de 2013 a octubre de 2014 expectativas de reparación, y para la promose llevaron a cabo 9 encuentros regionales -in- ción del conocimiento reflexivo sobre el signicluida una Cumbre de Mujeres Sindicalistas-, ficado, objetivos, componentes y mecanismos cuyo objetivos estuvieron centrados en i) ge- de la política de reparación colectiva”. Con la nerar espacios autónomos para la discusión primera gran conclusión que el proceso de de expectativas y propuestas con respecto al reparación integral al movimiento sindical es proceso de reparación integral, ii) avanzar en superado por la ruta que propone la Ley 1448 la identificación de propuestas para la carac- de 2011 para sujetos colectivos, y que por lo terización del daño causado durante el tanto, se deberá redefinir una properíodo de victimización, iii) reapuesta particular desde el Ejelizar propuestas para organizar cutivo para poder darle una la participación de las víctiefectiva respuesta al momas y el liderazgo del movimiento sindical. vimiento sindical en este proceso en todo el país, En un primer momensegún las necesidades de to, se constituyó la las regiones, la tipología y mesa de trabajo comlas afectaciones, la naturapuesta por las centrales leza de las organizaciones, sindicales, representantes entre otros criterios, además de la Unidad de Atención de contextualizar la Ley 1448 de y Reparación a Víctimas (el 2011 y el Programa de Reparación organismo estatal responsable), Colectiva al movimiento sindical, a la luz de representantes del Ministerio de Trabajo, los derechos de las víctimas y los convenios y de la Unidad Nacional de Protección, y cinco tratados internacionales. Se recogieron valio- ONG como entidades de apoyo (CCAJAR, ENS, sos elementos de reflexión, y constituyeron el ISCOD, CODHES, CCJ), como un espacio en el insumo primordial para la sistematización de cual se concertarían acciones para avanzar en las discusiones. las tareas necesarias para alcanzar los objetivos de reparación. Adicional al comité de impul-

RETOS Y AVANCES EN LA POLÍTICA DE REPARACIÓN COLECTIVA EN COLOMBIA

so, las centrales acordaron crear una comisión autónoma del gobierno, el “CONARE”, para la concertación de posturas y criterios unificados para presentar al gobierno nacional en la mesa de negociación anteriormente mencionada.

Por cerca de un año el proceso estuvo congelado, ya que no se habían concretado algunos aspectos solicitados por las organizaciones sindicales para seguir en el proceso, como lo son la realización de encuentros autónomos por Centrales y/o Confederaciones y la firma de un decreto presidencial. Durante el mes de septiembre de 2015, se activó de nuevo el proceso con reuniones entre el Gobierno y las Centrales a fin de firmar el acta de inicio del proceso y la creación del comité de impulso. El pasado 18 de abril de 2016 el presidente Juan Manuel Santos expidió el decreto 624 “Por el cual se crea y reglamenta la Mesa Permanente de Concertación con las Centrales Sindicales CUT, CGT, CTC y la FECODE para la Reparación Colectiva al Movimiento Sindical”, que tiene por objeto “evaluar las condiciones institucionales necesarias y servir de espacio de interlocución y negociación para que el proceso de reparación colectiva al Movimiento Sindical sea sólido, sostenible y duradero y las medidas de reparación integral contribuyan de manera efectiva al goce efectivo de los derechos y libertades sindicales”. En ese sentido, se espera que este espacio sirva al proceso de concertación del tipo de medidas que van a

dar exigibilidad en los derechos de verdad, jus- • ticia, reparación y garantías de no repetición de la victimización que ha recibido el movimiento sindical en Colombia.

Al respecto algunos retos que supone el proceso de Reparación Integral al Movimiento Sindical, y que han sido procesos de reflexión por los diferentes actores son: • •

Reparación multinivel y multisectorial.

Se deberá tener en cuenta una estructura sindical con distintos alcances y niveles organizativos, distinto alcance territorial, presencias diferenciadas por sectores económicos, y distintos niveles de articulación entre sí, lo cual implica un reto, en por lo menos, la forma de caracterizar daños, establecer medidas de reparación y mecanismo de participación efectiva. En este aspecto se han discutido cuales deben ser los lineamientos generales para todas las centrales, y qué aspectos serán flexibles de acuerdo al contexto, sector y zona donde se llevó a cabo las violaciones.

•

Diversidad Poblacional: Se cuenta con una heterogeneidad de trabajadores y trabajadoras sindicalistas victimizados, como aquellos pertenecientes a grupos étnicos, LGBTI, jóvenes, mujeres, como también en lo que refiere a los familiares de las víctimas.

La participación de los empresarios: Es una de las tareas pendientes, cómo involucrar y garantizar la participación de los empresarios, en armonización con la política pública de empresas y derechos humanos y, del Estado como empleador, para avanzar en las medidas de reparación y garantías de no repetición.

La articulación de las medidas de reparación (en especial aquellas relacionadas con las garantías de no repetición), con otras políticas estatales que tienen impacto en el ejercicio de las libertades sindicales (p.e. la política laboral, la política educativa, la política de seguridad ciudadana etc.)

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V. REPARACIÓN COLECTIVA Y VÍCTIMAS EN EL EXTERIOR25 En la trayectoria de la reparación integral de las víctimas del conflicto armado en Colombia, hay un particular atraso en la reparación de víctimas que residen en el exterior. La población objetivo para la reparación que reside en el exterior está conformada por: i) gran parte de las 550.000 personas de nacionalidad colombiana que han sido refugiados y/o solicitantes del estatuto de refugiado (ya que no todas, pero si la mayoría, son víctimas del conflicto); ii) las víctimas del desplazamiento transnacional o transfronterizo26 que no cuentan con protección internacional y; iii) la población víctima del conflicto, que por razones personales salieron del país, pero que, según la Ley 1448 y sus decretos reglamentarios, tienen derecho a acceder a una reparación integral, individual y colectiva, aún estando fuera del territorio nacional.

el estatus migratorio y/o tipo de protección internacional; ii) según el perfil socioeconómico; iii) según la postura política e ideológica; iv) según el grupo poblacional al que pertenecen (indígenas, afrodescendientes, mujeres, población LGBTI…); v) según la colectividad a la que pertenecían en Colombia (periodistas, sindicalistas, políticos, académicos…) y; vi) el lugar que desempeñaban en la sociedad antes de ser exiliados (líderes, defensores comunitarios, campesinos, defensores de derechos humanos, entre otros).

Partiendo de la diversidad de la diáspora colombiana y los múltiples perfiles para la atenSi bien la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), a través del ción y reparación integral y transformadora a Equipo Connacionales Víctimas en el Exterior, ha desarrollado importantes procesos en la for- las víctimas del conflicto armado, nos cuesmulación e implementación de la política de reparación integral, el Estado colombiano tiene tionamos sobre cómo se puede abordar la una deuda histórica con la población víctima en el exterior, no solo por el evidente abandono reparación colectiva para las víctimas en el a los connacionales, sino porque en algunos casos, fueron precisamente agentes del Estado los exterior. Para ello, será necesario partir de un responsables de la desprotección, e incluso de la análisis sobre las persecución de colombianos y colombianas, quie- Partiendo de la diversidad de la diáspora colom- controversias frenbiana y los múltiples perfiles para la atención y nes se vieron forzados a recurrir al exilio en busca te a los sujetos de de protección internacional. reparación colecreparación integral y transformadora a las víctiva, los posibles timas del conflicto armado, nos cuestionamos Los perfiles de la población colombiana víctima y sobre cómo se puede abordar la reparación col- mecanismos del conflicto armado, que reside en el exterior metodologías para ectiva para las víctimas en el exterior. son múltiples: i) se pueden identificar siguiendo implementar la política con quie25 Elaborado por: Camila Espitia Fonseca. Analista CODHES. nes residen en el exterior, los instrumentos que 26 Para Codhes el desplazamiento transfronterizo corresponde a unas lógicas más locales que suponen cercanía espacial y cultural, garanticen la participación efectiva y el seguiy en la que los lugares de asentamiento de esta población son similares a las condiciones de los asentamientos dentro del país. Esto sumado a la presencia y movilidad permanente de los actores armados en las fronteras constituyen continuidades en los escenarios miento a la ruta de reparación colectiva de las de desprotección. víctimas en el exterior.

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RETOS Y AVANCES EN LA POLÍTICA DE REPARACIÓN COLECTIVA EN COLOMBIA

Un primer aspecto a tener en cuenta es si dentro de los sujetos de reparación colectiva identificados, o por identificar, hay integrantes que estuvieron o están en el exilio. Dentro del Plan de Reparación Colectiva, así como en toda la política de Atención y Reparación Integral, se deben tener en cuenta las connotaciones particulares del desplazamiento forzado fuera del territorio nacional y se debe diferenciar claramente del desplazamiento forzado interno. La migración forzada fuera del territorio nacional, además de las restricciones al pleno ejercicio de sus derechos ciudadanos y los impactos psicosociales, socio económicos y culturales que ello conlleva, plantea la exclusión de una población a una entidad política, a un proyecto social, político y económico para el país.

El exilio es, en sí mismo, destierro, la pérdida del lugar natal o de residencia electiva, “el resultado lógico del cuestionamiento de la pertenencia a una comunidad política y de prohibición de la libre participación en la esferas públicas de una sociedad dada” (SZNAJDER, 2009, pág. 42). Así las cosas, el hecho mismo del exilio impide la continuidad o desarrollo de un proyecto político, entorpece los procesos de participación y, por lo tanto, anula la posibilidad de construir democracia desde las múltiples diferencias.

Identificar el exilio como un hecho víctimizante27 es fundamental para comprender la tipología y magnitud del daño del sujeto. El reconocimiento de exilio es determinante para la construcción del diagnóstico y, por lo tanto, la formulación e implementación de un plan de reparación colectiva, en el que se caractericen los daños luego del exilio de sus integrantes y la transformación negativa de las formas de vida de quienes debieron abandonar el país.

Para ello, es urgente que la Subdirección de Reparación Colectiva, en acción conjunta con el Equipo de Connacionales de la UARIV y otras entidades del SNARIV, como la Cancillería o la Defensoría del Pueblo, orienten a los sujetos y facilite la identificación de integrantes que estuvieron o están en el exilio y, a partir de allí, incluyan la participación activa de las y los exiliados en la ruta de reparación colectiva. A 27 Se han incluido en el RUV más de 9.000 personas que residen en el exterior. Aunque en promedio el 72% de éstas son identificadas como víctimas de desplazamiento forzado, aún no hay un reconocimiento del desplazamiento forzado transnacional o del exilio como hecho víctimizante. La sentencia T-832 de 2014 de la Corte Constitucional reconoce que el concepto de desplazamiento forzado, tanto a nivel de instrumentos internacionales como de jurisprudencia constitucional, se caracteriza esencialmente por la coacción violenta ejercida en la persona para abandonar un determinado lugar y que, en consecuencia, ello se produzca dentro del territorio nacional.

diciembre de 2015, la UARIV había identificado 47 sujetos de reparación colectiva, que están en fase de alistamiento y diagnostico del daño, con miembros en el exterior. Así las cosas, las preguntas que surgen son ¿cómo se identifica el exilio en los procesos de reparación colectiva? ¿La identificación se realiza únicamente a partir de los integrantes del sujeto colectivo que residen en Colombia o existe la posibilidad que desde el exilio se solicite ser tenido en cuenta para los procesos de reparación colectiva?

Dentro de la fase de identificación, también habrá que contemplar los casos donde un sujeto colectivo (por ejemplo un partido político, sindicato o comunidad étnica, entre otros) se haya desintegrado a partir del exilio y la mayoría de sus representantes estén dispersos por el mundo. En este caso, vale la pena preguntarse si los integrantes de este colectivo conocen el derecho a la reparación colectiva, y en caso de estar interesados, cómo el Estado colombiano está preparado para abordar estos planes.

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BOLETÍN No1 OBSERVATORIO DE REPARACIÓN COLECTIVA

Para los pueblos y comunidades indígenas, Chile. En estos casos, los procesos de reparaRom, negras, afrocolombianas, raizales y palen- ción colectiva deberán desarrollarse a través queras, la UARIV identifica dos categorías de de los decretos ley dirigidos a grupos étnicos: víctimas en el exterior: la primera, son los pue- 4633 (Pueblos y comunidades Indígenas), 4634 blos y comunidades binacionales cuyos terri- (Pueblo Rom) y 4635 (Comunidades negras, torios están ubicados en el ámbito de las fron- afrocolombianas, raizales y palenqueras). teras internacionales, que han sufrido daños y En relación con los pueblos indígenas binacioafectaciones por el conflicto armado interno nales, la reparación colectiva implica modificar en Colombia, y que se han visto desplazadas. el diseño de la política pública actual, ya que La segunda categoría es la de familias o perso- sobre ella prevalece el derecho internacional nas pertenesobre los pueblos indíPara la reparación colectiva de las cientes a grugenas. A pesar de que pos étnicos la política de reparavíctimas en el exterior, los mayores que no tienen retos actualmente consisten en cómo ción solo reconoce el carácter de garantizar el dialogo con los integran- los hechos ocurridos binacionales dentro del territorio tes que permanecen y han retornado y están fuera nacional, el fenómeno a Colombia del país. Vale de la transfronterizala pena señación del conflicto y lar que hay un desconocimiento de cuál es el sus factores subyacentes y vinculados han prouniverso de la población exiliada, sin embargo, vocado victimización en territorio extranjero, está claro que estas comunidades han pade- inclusive en territorios de grupos étnicos binacido el desplazamiento forzado transfronteri- cionales. Así las cosas, la reparación colectiva zo de sus integrantes, especialmente, aquellas para comunidades étnicas en fronteras deberá que habitan en las zona fronterizas, altamente considerar los derechos colectivos y territoafectadas por el conflicto armado. Algunos riales de las comunidades binacionales y conintegrantes de pueblos y comunidades étni- templar la solicitud de reparación colectiva de cas, como por ejemplo los Awá o los miem- sujetos binacionales, que contenga medidas bros de consejos comunitarios del Pacífico Sur, de reparación a partir de la caracterización del han sido víctimas del desplazamiento forzado daño en la zona transfronteriza con efectos en transfronterizo y residen especialmente en los territorio extranjero, situación que demandará países de frontera como Ecuador, Venezuela y una gestión especial interinstitucional binacioPanamá, y en países de distancia media, como nal.

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Para la reparación colectiva de las víctimas en el exterior, los mayores retos actualmente consisten en cómo garantizar el dialogo con los integrantes que permanecen y han retornado a Colombia y, cómo promover la participación de la población exiliada en toda la ruta de reparación colectiva. En todo caso, la construcción del plan no debe significar el retorno de la población a territorio colombiano, ni deberá poner en riesgo la protección internacional.

Finalmente, hay que señalar que la efectiva participación de las víctimas en el exterior en la reparación colectiva de Colombia dependerá, en gran medida, del papel de la Cancillería28, que como está contemplado en la política de Atención y Reparación Integral, es determinante para su efectiva implementación. Vale la pena reiterar que Colombia perdió en términos de democracia, capital social, cultural y económico con el exilio y el destierro, de manera tal que una política de reparación colectiva en Colombia será insuficiente y excluyente si no integra a las víctimas en el exterior y en frontera.

28 Las tres funciones principales que le son otorgadas al Ministerio de Relaciones exteriores por parte del Decreto No. 4800 son: 1.

Recibir la solicitud de inscripción en el registro; 2. Informar sobre los derechos y los procedimientos para exigir los derechos establecidos en la Ley No. 1448 de 2011 y 3. Disponer de los medios para recibir la declaración, así como corregir las inconsistencias en las solicitudes y remitirlas a la Unidad para las Víctimas, entre otras obligaciones.