BOLETÍN CODHES INFORMA #51: ¿Cooperación Internacional o política de Estado? 2004

Codhes informa ________________________________________________________________ Boletín informativo de la Consultoría para los Derechos Humanos y el desplazamiento. Número 51, Bogotá, Colombia, 15 de agosto de 2004 E. Mail: codhes@codhes.org.co Página Web: www.codhes.org.co Plan de Acción Humanitaria:

¿Cooperación internacional o política de Estado?1 Después de la reunión de una “Mesa de Coordinación” en Londres en julio de 2003, el gobierno nacional propuso una comisión denominada “desplazamiento forzoso y asistencia humanitaria” junto a otros ejes temáticos que hacen parte de una propuesta oficial de cooperación internacional para Colombia. Estos ejes hacen parte de una discusión (no una concertación) previa a una Mesa de Donantes que espera realizarse en los próximos meses para definir aportes de gobiernos de países amigos.

La mesa sobre desplazamiento se diluyó en la práctica en el debate sobre el Plan de Acción Humanitaria (PAH) propuesto por el sistema de Naciones Unidas para hacer frente a la grave crisis humanitaria y de derechos humanos que provoca las migraciones forzadas y otras formas de presión de las partes en conflictos sobre la población civil.

El gobierno ha asumido este Plan como “documento eje-propuesta país”, es decir, como el eje de su política en materia de desplazamiento, en momentos en que la sentencia T-025 de la Corte Constitucional ha demandado del Estado respuestas claras en tiempos precisos ante la grave crisis humanitaria que implica el desplazamiento forzado en el territorio nacional.

Este boletín CODHES Informa se refiere al PAH en el marco de la cooperación internacional y la formulación de una política pública sobre 1

Este informe fue elaborado con el apoyo de John Merck Fund. Las afirmaciones aquí expresadas son responsabilidad de CODHES y en ningún momento comprometen a la agencia donante. Este documento fue presentado a la Alianza de Organizaciones sociales que hace monitoreo a la cooperación internacional y hace parte de la presentación de CODHES para un análisis de la política gubernamental en el campo de los derechos humanos en el año comprendido entre el 7 de agosto de 2003 y el 7 de agosto de 2004 bajo la coordinación de la Plataforma Democracia y Desarrollo.

desplazamiento forzado y presenta algunos criterios, conclusiones y recomendaciones desde una perspectiva de realización de derechos y de superación de las causas que provocan la crisis. ¿Administrar o superar la crisis humanitaria?

El Plan de Acción Humanitaria es ante todo un plan indicativo liderado por Naciones Unidas para orientar iniciativas de la cooperación internacional en función de las demandas, necesidades y derechos de la población en situación o riesgo de desplazamiento forzado. Así mismo, es una iniciativa concebida como “uno de los instrumentos operativos del Plan Nacional de Atención a la Población Desplazada”2 . Por tal razón, debe ser entendido como un ejercicio complementario de la respuesta social e institucional frente al desplazamiento y la crisis humanitaria en general, y no como un instrumento orientado a suplir la responsabilidad del Estado.

En consecuencia, su éxito depende del establecimiento, entre otras, de las siguientes premisas:

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•

La existencia de una política gubernamental públicamente discutida y conocida, frente a la cual puedan desplegarse las opciones de la cooperación internacional y las acciones de la sociedad civil.

•

La adopción de una perspectiva de realización de derechos en la definición de respuestas sociales e institucionales frente al desplazamiento forzado y las víctimas de la violencia.

•

La generación de espacios democráticos en los que las víctimas, las organizaciones sociales y la comunidad internacional puedan desarrollar procesos de interlocución conducentes a identificar los criterios y las formas de acción que permitan la realización de esos derechos.

•

La adopción de un marco de plenas garantías para la comunidades en situación de desplazamiento, así como para las organizaciones sociales, no gubernamentales, iglesias, agencias internacionales y demás operadores de la acción humanitaria y de defensa de los derechos humanos.

•

La exigencia de cumplimiento por parte del Estado y de los grupos armados irregulares de las recomendaciones de Naciones Unidas

OCHA, Plan de Acción Humanitario 2004,2005, Colombia, versión borrador, 31 de mayo de 2004

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en materia humanitario •

de

derechos

humanos

y

Derecho

Internacional

La reafirmación de la urgencia de una solución política, negociada y democrática del conflicto armado interno, como el mejor escenario de prevención de causas de desplazamiento forzado.

En relación con esas premisas es necesario anotar que: •

El gobierno nacional aún no ha dado a conocer los términos definitivos de su política para abordar el desplazamiento forzado.

Esta incertidumbre se acentúa en la medida en que los gobiernos territoriales entraron en la etapa final de elaboración de sus planes de desarrollo, sin una directriz nacional que impulse respuestas locales y regionales ajustadas a las necesidades y derechos de las víctimas.

•

Mediante la Sentencia T-025 de 2004 la Corte Constitucional colombiana evidenció el precario desarrollo que en la política pública oficial ha alcanzado el enfoque de derechos. Sin embargo, el PAH no establece un mecanismo específico para sujetar la cooperación internacional al cumplimiento de las órdenes emanadas por la Corte Constitucional, así como al acatamiento de las recomendaciones del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.

•

Si bien se han dispuesto escenarios regionales tanto para la elaboración de la política gubernamental como para la elaboración del PAH, es claro que en ambos casos el ejercicio se ha cifrado en la sistematización de demandas sociales más que en la realización de derechos. Ello ha implicado que se ubique en un segundo plano el análisis de las causas de la crisis humanitaria y de derechos humanos, al igual que las propuestas de las comunidades para superarla (i.e. acuerdos humanitarios o procesos de diálogo y solución política negociada)3.

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Los espacios para la acción humanitaria y de la defensa de los derechos humanos tienden a cerrarse en diversas regiones del país en la medida en que sus operadores, agentes o beneficiarios se convierten en sospechosos en el marco de la política de seguridad del gobierno.

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Las propuestas indicadas en texto han sido elevadas por los más diversos actores de los campos académico, local, organizacional, etc., entre los que se cuentan los autores del Informe Nacional de Desarrollo Humano.

Ver Hernando Gómez Buendía (coord.), El conflicto, callejón con salida, PNUD, Bogotá, 2003.

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“Un estado de cosas inconstitucional" La Ley 387 de 1997 implica una responsabilidad oficial y obligatoriedad en el diseño de mecanismos y estrategias para garantizar y/o restituir los derechos de las personas afectadas por el desplazamiento forzado. A partir de esta norma es posible configurar un campo específico de acción para diversas instituciones del Estado. Sin embargo, sus desarrollos son a todas luces insuficientes, desiguales y fragmentados, y tienden a generar efectos que contradicen las propias acciones del gobierno nacional.

Los análisis que se expondrán a continuación señalan que los problemas de la respuesta estatal en este campo siguen siendo de orden estructural.

El informe de ACNUR para el período 1998-2002 mostró el avance del Estado colombiano en la definición institucional de la política, no obstante lo cual recalcó que los resultados se limitaron en lo fundamental a la atención humanitaria de emergencia, con un pobre cubrimiento del 30% de la población afectada. El mismo informe destacó que en los campos de la prevención, la protección y la atención postemergencia, las acciones no estuvieron enmarcadas en una política pública conducente a garantizar objetivamente los derechos de la población desplazada.

Este diagnóstico fue corroborado por la Corte Constitucional al fallar varias tutelas interpuestas por más de 4.500 desplazados en reclamo de sus derechos. Esta corporación sostuvo en la Sentencia T-025 de 2004, que en materia de atención integral a la población desplazada existe un “estado de cosas inconstitucional”, es decir, una situación generalizada de incumplimiento de los deberes del Estado que se deriva de la ausencia de una política orientada a la satisfacción de los derechos de las personas afectadas.

La política gubernamental que intenta responder a los retos que plantea el desplazamiento sigue siendo precaria si se compara con las exigencias inscritas en el corpus normativo aplicable. En este orden de ideas, debe destacarse que la actual política sigue desconociendo obligaciones fundamentales del Estado. Por ejemplo, no reconoce la importancia de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, que resultan altamente significativos en momentos en que se plantean ejercicios de justicia transicional aparejados a los diálogos

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entre el gobierno y los ilegales grupos paramilitares, responsables del mayor número de casos de desplazamiento forzado en el país4.

En el plano económico, el gobierno nacional no ha destinado asignaciones presupuestales acordes con las necesidades de la población desplazada. Esta falta de concordancia deriva de (i) la ausencia de una política fiscal que obligue a la los gobiernos locales a destinar montos específicos para la atención a la población desplazada ubicada en sus territorios (i.e. el sistema nacional de participación y de transferencias, y el esquema de distribución de regalías no contemplan mecanismos para identificar los beneficiarios de la política y su variación demográfica); (ii) la falta de claridad sobre la cobertura real que se ha venido alcanzando en términos de la atención integral disgregada en diversos componentes (i.e. salud, educación, estabilización socioeconómica); y (iii) el desconocimiento de la proporción de los recursos provenientes de la cooperación internacional que son efectivamente apropiados para la atención a población desplazada.

La problemática señalada contrasta con el esfuerzo presupuestal que el Gobierno nacional está haciendo en el campo militar, y con las exenciones concedidas a los sectores que disponen de los principales recursos económicos en el país5.

El gobierno ha ignorado la propuesta del Informe de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas en el sentido de crear un impuesto especial para dotar al Estado de recursos y de la capacidad suficiente para atender sus responsabilidades constitucionales. Tampoco ha reglamentado objetivamente el uso de los recursos producto de las acciones de extinción de dominio con fines de reparación de derechos. Menos aún se ha contemplado un programa de reforma agraria para garantizar a los sectores rurales (principales víctimas de la guerra) el acceso a la tierra y a sistemas productivos sostenibles y alternativos. En ausencia de estas decisiones, la Red de Solidaridad Social y las demás instituciones gubernamentales siguen concentrando su atención en la asistencia de emergencia.

Además, existe una gran desinformación sobre los recursos que el Estado invierte efectivamente para solucionar la crisis humanitaria y de 4

Han sido las organizaciones de derechos humanos y de víctimas de la violencia, los movimientos sociales y las Naciones Unidas quienes han insistido mayormente en la introducción del tema de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación en los proyectos de ley de desmovilización presentados al Congreso de la República por el Gobierno nacional.

5 Ver Luis Jorge Garay (coord.) Colombia entre la exclusión y el desarrollo: propuestas para la transición del Estado social de derecho, Contraloría General de la República, Bogotá, 2002.

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derechos humanos, lo cual dificulta la rendición de cuentas y el acceso efectivo de los beneficiarios a los programas de atención.

Al amparo de esta situación, otras entidades del Estado evaden sus responsabilidades, tal como ocurre con muchos gobiernos locales y regionales que enfrentan el problema a partir de estrategias deliberadas de omisión, ya sea porque consideran que este es un problema del resorte exclusivo del gobierno nacional o porque temen que una política exitosa de atención se convierta en atractivo para las poblaciones desplazadas.

Las dos tesis, a pesar de ser manifiestamente infundadas, siguen esgrimiéndose sin que tal omisión acarreé consecuencias administrativas o disciplinarias. Sin duda, en este punto también juega un papel la presión de actores armados y la falta de voluntad política.

La política gubernamental no se ha caracterizado por garantizar espacios amplios de participación de la sociedad civil y especialmente de las víctimas de la violencia en la construcción de las decisiones del Estado.

Si bien existen espacios formales en los que las comunidades puedan participar en los procesos de diseño, ejecución y evaluación de las políticas públicas; los canales de participación e incidencia en la definición de la política pública de atención a desplazados no son amplios e incluyentes. En tal sentido, debe destacarse que la veeduría y la participación de las organizaciones sociales que representan a la población desplazada han sido entendidas como meros ejercicios de retórica funcional, pues se les atribuye naturaleza consultiva pero no carácter decisorio.

El Gobierno no sólo no ha desarrollado estrategias diferenciales que atiendan aspectos étnicos, culturales, etáreos, regionales, de género y de afectación económica y psicosocial, sino que además viene propugnando una regresión del enfoque de discriminación inversa.

Adicionalmente, la política se ha caracterizado por ser asistencialista.

Esto es especialmente visible en los programas y acciones destinados a proveer seguridad alimentaria a los desplazados reasentados en ámbitos urbanos. Dichos programas y acciones, sin bien constituyen un esfuerzo importante, no tienen capacidad para generar autonomía productiva y alimentaria, por cuanto no están integrados a una política de restablecimiento, entendido éste como un proceso de realización de derechos interdependientes.

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La política actual no promueve el restablecimiento, pues parte de considerar que la seguridad alimentaria se reduce al tema de los proyectos productivos mientras deja de lado factores externos influyentes en dicha seguridad, como lo es la exigencia de que la satisfacción de otros derechos (i.e. salud, educación) no obstaculice la realización del derecho a la alimentación.

Además, la tendencia de los diferentes gobiernos, y la del gobierno del presidente Uribe Vélez en particular, es cubrir las necesidades financieras de la política de derechos humanos fundamentalmente con recursos del crédito y de la cooperación internacional.

Estos recursos son importantes y deben ser reconocidos y valorados en su justa dimensión por la sociedad colombiana, pero deben ser entendidos como recursos complementarios a una política básica del Estado, no sólo porque son abiertamente insuficientes para el desarrollo de una política integral y sostenible, sino porque la responsabilidad principal corresponde al Estado, quien debe respetar, proteger y garantizar de manera permanente los derechos de sus ciudadanos.

En este contexto resulta revelador que el esfuerzo estatal sea históricamente subsidiario frente a la ayuda proveniente de la cooperación internacional como lo demuestran diversas fuentes. Así, según la Red de Solidaridad Social, “En cuanto a los recursos de cooperación internacional, es claro que según datos de la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional - ACCI, en los últimos años se han invertido US $155.8 millones, la contrapartida nacional ha sido de US $36.5 millones6 Por su parte, Edgar Forero asesor del ACNUR, señala, “El costo promedio para el Estado, de estabilizar integralmente una familia durante el primer año, se calcula en US $9.500. Así, estabilizar las 75.200 familias que fueron desplazadas en 2002 costaría US $714,4 millones, y estabilizar las 170.000 familias que, según el INDH –PNUD aún necesitan atención, costaría US $1.615 millones. En contraste, el gobierno sólo ha destinado US $61,8 en 2002, y un total de US $ 165,6 millones de 1995 a

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Avance de cumplimiento a 14 de mayo de 2004 de la Sentencia T-025 de 2004 y del auto de abril 27 de 2004 proferidos por la Corte Constitucional).

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2002. La cooperación internacional (2000-2003) llegaría a los US $ 261 millones, con Estados Unidos a la cabeza (US $167 millones)”7.

En tal sentido, es obligación del Estado crear las condiciones para que las diferentes fuentes de la cooperación internacional puedan desarrollarse con criterios democráticos en el país, de forma complementaria a las acciones emprendidas por la nación, los gobiernos locales y la sociedad civil.

Ante este panorama, es preciso destacar que la Corte Constitucional ha llamado la atención sobre el hecho de que existe una falla en el deber de protección a la población civil, de la cual se deriva una responsabilidad principal para el Estado, que no es discrecional sino imperativa, objetiva y, por consiguiente, exigible.

La Corte Constitucional ha coincidido con el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH), la Oficina de Naciones Unidas para Asuntos Humanitarios (OCHA, por sus siglas en inglés) y demás agencias del Sistema de Naciones Unidas, así como con el G24 y la Comisión de los ministros de la Unión Europea, en realizar importantes aportes para caracterizar la crisis humanitaria y para plantear posibles respuestas del Estado a la misma desde una perspectiva de derechos.

Teniendo en cuenta lo anterior, puede decirse que el papel principal del PAH, y más ampliamente el de la cooperación internacional, es el de procurar una política integral, construida en función de garantizar el cumplimiento de los compromisos y obligaciones del Estado, y una abierta participación democrática de la sociedad civil. El PAH debe igualmente estimular los gobiernos territoriales autónomos para el desarrollo de programas en este campo, así como respaldar las iniciativas sociales de quienes trabajan por la solución democrática y política de los conflictos, el desarrollo de acuerdos humanitarios, la promoción de la participación y la organización democrática de la sociedad, y por el desarrollo de capacidades sociales para exigir los derechos y transformar las condiciones de vida de las comunidades golpeadas por la violencia y la exclusión.

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Edgar Forero, “Apreciaciones acerca de los desarrollos recientes de la política pública de restablecimiento de la PSD”, en Martha Nubia Bello, Desplazamiento forzado. Dinámicas de guerra, exclusión y desarraigo, Universidad Nacional de Colombia, ACNUR, Bogotá, p. 343.

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Seguridad democrática no es derechos humanos En materia de orden público, la política de derechos humanos del presidente Uribe se subsume en la política de “seguridad democrática”.

De allí se derivan múltiples contradicciones que tienen un eje común: Los nuevos instrumentos de la política de seguridad se soportan sobre instrumentos que son contrarios a la carta de derechos de la Constitución de 1991 y a la esencia del Derecho Internacional Humanitario y el Derecho Internacional de los derechos humanos. De hecho, el gobierno colombiano ha desconocido en forma manifiesta el acatamiento de las principales recomendaciones de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, pese a que el Estado se comprometió públicamente a cumplirlas cuando suscribió un convenio con el Sistema de las Naciones Unidas.

En este orden de ideas, la aprobación del denominado Estatuto Antiterrorista implica una significativa contrarreforma a las garantías de la carta de 1991, así como la creación de un espacio de arbitrariedad estatal por la autorización para realizar allanamientos, detenciones, intercepción de comunicaciones y ejercicio de funciones de policía judicial por parte de la Fuerza Pública, sin que para ello sea necesaria autorización judicial alguna.

En la práctica, este tipo de acciones ya se viene desarrollando por parte de la Fiscalía General de la Nación con un resultado muy concreto: el incremento de los episodios de violación de las libertades y garantías ciudadanas atribuibles al Estado colombiano. Las detenciones masivas, fundadas en los programas de las redes de informantes, de delatores y de cooperantes, sin control de autoridades civiles, no sólo han resultado ineficaces en muchos de los casos sino que han devenido en procesos de estigmatización de los ciudadanos detenidos, que posteriormente no cuentan con las garantías para regresar a sus territorios. Del mismo modo, cada vez son más frecuentes allanamientos arbitrarios e ilegales y la sustracción de información a las organizaciones sociales.

Las nuevas políticas, sumadas a las iniciativas de contrarreforma constitucional, son también contrarias al Derecho Internacional Humanitario, pues desconocen el principio de distinción entre civiles y combatientes, con el argumento ideológico de que la población civil de hecho está involucrada en la guerra. El Gobierno vincula la población civil en la guerra (i.e. en carácter de informante) y con ello se erosionan todas las garantías democráticas y se abandona el deber de protección de la población civil. Así como los grupos armados irregulares

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desconocen sistemáticamente el Derecho Internacional Humanitario, el Estado se empeña en políticas que tienen por consecuencia el desgaste de la confianza social, la ruptura de las formas organizativas y, en últimas, la creación de un ambiente de polarización en el que los derechos civiles y políticos se disuelven en lugar de fortalecerse.

En ese contexto, se producen nuevas formas de desplazamiento forzado y se crean nuevas estrategias de control de la población que restringen o anulan sus derechos más elementales. Surgen, entonces, dos preguntas: ¿Es sostenible la tendencia que muestra la reducción de algunos de los principales indicadores de violaciones del Derecho Internacional Humanitario y de los Derechos Humanos? ¿Es esta tendencia atribuible exclusivamente a la política gubernamental o dicha reducción, hace parte de una contingencia propia del tipo de confrontación armada que se vive en este período?.

Al respecto podría afirmarse que en el desarrollo actual del conflicto ha cambiado la modalidad de la masacre de la población civil por el asesinato selectivo de los lideres sociales y el control político–militar de los territorios: En este mismo escenario la ofensiva del Estado a través del Plan Colombia restringe el campo de acción de las guerrillas a la vez que profundiza el carácter irregular de las acciones armadas de éstas, con la probable consecuencia de una prolongación indefinida de la guerra.

También es necesario enfatizar que no todos los indicadores de derechos humanos han descendido; y que en las regiones donde se desarrollan los principales teatros de operaciones del conflicto, las violaciones a los derechos humanos y las infracciones al Derecho Internacional Humanitario vienen aumentando. En efecto, regiones como el Oriente Antioqueño, el Catatumbo, los Montes de María, la Sierra Nevada de Santa Marta, Arauca y el sur del país, que es objeto estratégico del Plan Patriota, son regiones convertidas en verdaderos laboratorios de guerra en los que se superpone la ofensiva del Estado a los paros armados de las guerrillas y al bloqueo alimentario y el asesinato selectivo paramilitar. En estas zonas la población civil no dispone ni de seguridad y menos de democracia. Por no mencionar los intereses oscuros que al amparo de la guerra van ampliando su dominio sobre la tierra y los recursos naturales.

En este sentido, la historia de Colombia muestra que la guerra y la impunidad son los peores instrumentos de prevención de los conflictos, y además que la reconstrucción de los acuerdos políticos nacionales puede ofrecer períodos importantes de paz.

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El análisis de estos aspectos establece nuevos desafíos al Plan de Acción Humanitaria – PAH –. En particular, el PAH debería orientarse a exigir del gobierno y los actores armados el cumplimiento estricto de las obligaciones estatales en materia de derechos humanos y DIH. En consecuencia, el PAH debe deslindarse clara y expresamente de todas aquellas acciones y políticas que vayan en contravía de estas exigencias básicas.

El PAH reconoce la perspectiva de derechos y los diferentes instrumentos internacionales de derechos humanos, pero lo hace en forma enunciativa, pues no los entiende como condición de la cooperación internacional. Es necesario incorporar una perspectiva de derechos en términos proactivos, pues de lo contrario se llegaría al absurdo de que la cooperación internacional facilitada por el PAH pueda terminar respaldando programas gubernamentales contrarios a la normativa internacional de protección, como la iniciativa de redes de informantes (que según el gobierno es una de las formas de presencia civil del Estado en las regiones).

Recomendaciones sobre el PAH Frente a la diferenciación del PAH respecto de la política gubernamental Si bien es cierto que muchos de los programas de cooperación internacional se pueden canalizar hacia programas gubernamentales, el PAH debe diferenciarse del plan específico del Gobierno nacional, por varias razones: 1. El PAH debe respaldar una política de Estado en materia de derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario y por ello no se puede plegar a la agenda gubernamental. En cambio, debe extenderse a otros programas institucionales que tengan un carácter democrático, como los propuestos por la Defensoría del pueblo, la Procuraduría General de la Nación, las organizaciones sociales y las universidades públicas.

2. Del mismo modo, la cooperación internacional debe encauzarse a respaldar múltiples iniciativas sociales autónomas, aún en el caso de que se trate de acciones sociales opuestas a las políticas gubernamentales, siempre y cuando se realicen como prácticas democráticas en el marco de los derechos constitucionales. Así ocurre en la actualidad con los sectores sociales que propugnan por lograr acuerdos humanitarios, hacen resistencia civil a la

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guerra, defienden la acción de tutela, los derechos de los desplazados y el acceso de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación, y cuestionan el Estatuto antiterrorista. Si la comunidad internacional no respalda estas iniciativas, puede terminar contradiciendo sus mandatos fundamentales, debido a la dependencia de las mismas respecto de la creación de condiciones, garantías y oportunidades para el ejercicio de los derechos fundamentales.

3. En particular, el PAH debe reconocer la crisis derivada de las amenazas y agresiones de los actores armados en contra de las organizaciones sociales, en especial aquellas defensoras de los derechos humanos. Los ataques, los asesinatos de líderes, los allanamientos clandestinos, la sustracción de información y las intimidaciones, entre otras prácticas cierran el espacio para el trabajo humanitario y/o político y afectan el desarrollo de cualquier política de derechos humanos y de los programas de cooperación en este campo. En suma, dichas acciones contribuyen a consolidar una cultura de hostilidad frente al ejercicio de los derechos humanos y la acción humanitaria.

4. Es necesario que el PAH defina con precisión el significado de algunas expresiones que se utilizan de modo reiterativo en las versiones preliminares del mismo, como “crisis social” y “crisis humanitaria”. En criterio de CODHES esas expresiones hacen referencia a aquellas situaciones generadas por la violación sistemática de derechos humanos y por infracciones repetidas al Derecho Internacional Humanitario en el contexto del conflicto armado interno que afecta a Colombia. Asimismo, debe precisarse que la presencia civil del Estado no puede confundirse con ciertos programas como las redes de informantes.

Conforme a ello, deben sustraerse de esa definición los programas cívicos militares y las acciones que comporten procesos de arbitrariedad estatal definidos objetivamente en la normativa internacional de protección. Similar precisión debe hacerse en relación con el apoyo a sistemas de información sobre las víctimas, toda vez que éstos deben partir de garantías de confidencialidad e inviolabilidad y no de técnicas de empadronamiento como las propuestas por la ley de seguridad nacional que declaró inexequible la Corte Constitucional y que, sin embargo, fueron utilizadas durante la última conmoción interior.

Finalmente, se hace notar que el PAH señala que la respuesta a la crisis debe ser flexible, integral, imparcial, concreta y visible, sin

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definir el alcance de estos conceptos ni las condiciones de aplicación de los mismos.

5. En apartes de la versión del PAH del 31 de mayo de 2004, éste es presentado en forma subrepticia como un plan del gobierno y no como una iniciativa de la cooperación internacional. Por ejemplo, se establece como objetivo del PAH la convocatoria del Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada, cuando esta es función del gobierno nacional.

Frente a las instancias de seguimiento y evaluación de la cooperación internacional: El PAH debe estructurar una estrategia permanente de veeduría, fiscalización y rendición de cuentas. Si bien se reconoce en el PAH una labor de fiscalización en cabeza de la Procuraduría General de la Nación, se requiere ampliar esta gestión a la Defensoría del Pueblo, a las personerías municipales y a la Contraloría General de la República.

Además, es necesario diferenciar tareas de seguimiento en la ejecución del PAH, de actividades específicas de control y veeduría ciudadana, así como del necesario proceso de rendición de cuentas.

De otra parte, es preciso poner en funcionamiento espacios similares que permitan una evaluación integral de la cooperación internacional con la participación del gobierno, la sociedad civil y la cooperación internacional. Hasta el momento, la facilitación del sistema de las Naciones Unidas ha sido vital para garantizar la interlocución sobre el proceso de cooperación internacional y, por consiguiente, es necesario afianzar este espacio.

Frente al diagnóstico de la crisis humanitaria y de derechos humanos En relación con la lectura de contexto realizada en las versiones preliminares del PAH, debe promoverse una versión definitiva que contemple hipótesis de caracterización de las crisis, diferentes a las formuladas por el gobierno.

El PAH supone que la política del gobierno ha venido enfrentando el problema del desplazamiento desde una perspectiva integral de atención, pero esto no se ajusta cabalmente a la realidad. Es cierto que los enfoques y documentos del gobierno hacen referencia a una política integral pero eso no significa necesariamente que la política lo sea, tal y como lo acaba de demostrar la Corte Constitucional.

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De otro lado el PAH menciona en diversas ocasiones las recomendaciones de las Naciones Unidas pero no incorpora el seguimiento a las recomendaciones de OACNUDH. Esa metodología es inconveniente porque termina disociando el PAH de las recomendaciones internacionales.

Finalmente, el PAH debe estructurar un capítulo específico sobre las estrategias para afrontar el problema de las garantías para el desarrollo del trabajo humanitario. Este tema está en el centro de la crisis humanitaria y debe ser objeto de consideración especial por la Comunidad Internacional.

Documento elaborado bajo la coordinación académica de Marco Alberto Romero Silva y la participación del siguiente equipo de investigación: Jorge Enrique Rojas Rodríguez, Harvey Danilo Suárez Morales y Edwin Tapia Góngora. Con el concurso de las personas que integran el Observatorio sobre Conflicto, DD.HH y Desplazamiento de CODHES. Esta investigación se realizó con el apoyo de John Merk Found. Las afirmaciones, análisis y conclusiones son de autonomía y responsabilidad exclusiva de CODHES y en ningún momento comprometen a la Agencia donante.

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