Codhes informa _____________________________________________________________________ Boletín de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento. Número 52, Bogotá, Colombia, 10 de junio de 2004 E- Mail: codhes@codhes.org.co Página Web: www.codhes.org.co
RESPUESTA INSTITUCIONAL Y SOCIAL AL PROBLEMA DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO POR LA VIOLENCIA EN COLOMBIA
La evolución del conflicto armado en los últimos años ha mostrado niveles de degradación cada vez mayores, que se pueden observar en el número de civiles víctimas de la guerra1 así como en dinámicas del conflicto y estrategias de guerra que fomentan, promueven o fuerzan a la población civil a involucrarse en el conflicto. Estas tendencias se han acentuado a raíz de algunas estrategias de la política de seguridad democrática adelantadas por el gobierno Uribe (2002-2006), que además alimentan la lógica polarizante de la guerra basada en la díada “amigo – enemigo” 2. 1
En Colombia desde 1985, según datos de CODHES, se han desplazado tres millones cien mil personas (3.100.000). Durante el año 2003, 207.607 personas y en el primer trimestre del año 2004, se registró un desplazamiento de 56.732 personas. Desde el 2002 hasta la fecha han sido secuestradas 5.503 personas afectando a igual número de familias (División de Justicia y Seguridad, DNP). Desde el año 1995 hasta el año 2003, 130.315 personas pasaron la frontera en busca de protección en países vecinos como Panamá, Ecuador y Venezuela. En el 2003, 24.751 solicitaron refugio en Ecuador, 11.571 en Venezuela y 1692 en Panamá, según datos del ACNUR en Venezuela y Panamá, las solicitudes de refugio legalmente registradas para el año 2003 son 1.345 y 11.463 respectivamente. (Boletín 49 “Vecinos en el borde de la crisis”, CODHES, Abril 2004). Durante el año 2003, 90 sindicalistas fueron asesinados en Colombia; por lo menos 35 sindicatos se vieron afectados por el homicidio de sus miembros; de estos, cuatro concentraron el 33% de los asesinatos: la Asociación Nacional de Trabajadores de Hospitales y Clínicas (ANTHOC) con 8 homicidios, la Asociación de Institutores de Antioquia (ADIDA) con 6 víctimas al igual que el Sindicato Nacional de Trabajadores de la Industria Agropecuaria (SINTRAINAGRO); le sigue el Sindicato de Trabajadores Eléctricos de Colombia con 4 (LOS DERECHOS HUMANOS DE LOS SINDICALISTAS DURANTE EL 2003, Observatorio de Derechos Humanos – Programa Presidencial de DDHH y DIH). 2 Estrategias como la red de informantes o de cooperantes y los soldados campesinos, así como los pronunciamientos que señalan de colabores del terrorismo a iniciativas que cuestionen las posturas oficiales, como las criticas contra opositores a la política de seguridad democrática al contribuido a la generación del actual ambiente de polarización que vive el país. Frente a la estigmatización a las defensores de derechos humanos Ver por ejemplo el discurso pronunciado por el Presidente de la República con ocasión de la posesión del Comandante de la Fuerza Aérea de
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El desplazamiento forzado es una de las principales manifestaciones de la crisis humanitaria y de la degradación del conflicto, ya que hace parte de estrategias de la guerra sucia que utilizan a la población civil como un recurso. De esta manera, la expulsión o el desalojo forzado de personas así como los bloqueos y paros armados que imponen restricciones ilegales a las actividades económicas y políticas de comunidades; reflejan que la disputa entre los distintos grupos armados por el control territorial, económico y político, se caracteriza por las agresiones sistemáticas contra la población civil. La encuesta que CODHES aplicó a familias que se desplazaron entre el 1 de enero del 2002 y el 30 de Junio del 20033, permite caracterizar la forma en que las personas en situación de desplazamiento perciben las ayudas recibidas de los gobiernos nacional y local, de otras instancias del Estado, de la comunidad internacional, de los agentes humanitarios y de la comunidad donde se asientan. El siguiente informe quiere responder a las siguientes preguntas con base en la perspectiva de los desplazados recogida en la encuesta: ¿Cómo ha sido la atención del Estado a la población en situación de desplazamiento? ¿Apuntan las acciones desarrolladas por el gobierno al restablecimiento de las personas en situación de desplazamiento? ¿Qué papel están jugando la comunidad internacional, las organizaciones no gubernamentales, las organizaciones y sectores sociales en el tipo de respuesta al desplazamiento forzado? La encuesta recoge datos referidos al primer año del gobierno Uribe, un periodo que marca cambios significativos en la respuesta gubernamental a los efectos sociales del conflicto armado interno. En efecto, la administración Uribe adelantó durante el año 2003 un proceso de reestructuración del aparato administrativo del Estado, argumentando que estas reformas permitirían alcanzar mayores niveles de eficiencia en la gestión publica, disminuirían los niveles de corrupción y liberarían recursos para la inversión social. Dicha reestructuración contempló medidas como la fusión de Colombia –FAC-. 8 septiembre de 2003. “PALABRAS DEL PRESIDENTE URIBE EN POSESIÓN DE NUEVO COMANDANTE DE LA FAC”. http://www.presidencia.gov.co/discursos/framdis.htm. 3 La encuesta permitió recopilar características del momento del desplazamiento y se practicó en los principales municipios receptores de población desplazada del país. La muestra final incluyó 1.933 hogares que registraron información de 9.182 personas ubicadas en 112 municipios de 30 departamentos (Incluido Bogotá) agrupados en 7 regiones, así: Región 1: Guajira, Cesar, Magdalena, Norte de Santander; Región 2:Antioquia, Córdoba, Sucre, Bolívar, Atlántico, Santander; Región 3:Chocó, Caldas, Valle, Risaralda, Quindío; Región 4:Cundinamarca, Arauca, Casanare, Boyacá; Región 5: Tolima, Meta, Huila; Región 6: Nariño, Cauca, Caquetá, Putumayo; Región 7: Guaviare, Vichada, Guainia, Amazonas y Región 8:Bogotá.
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instituciones del gobierno nacional y la eliminación de entidades del sector descentralizado, como las contralorías del nivel subnacional. A su vez, el gobierno planteó modificaciones en las competencias y alcances de órganos de la rama judicial como la Corte Constitucional. Paralelo a esto, se impulsaron medidas de tipo fiscal orientadas a incrementar los niveles de tributación, como son el impuesto de 4 por mil y la ampliación del IVA a productos de la canasta familiar que antes no estaban gravados4. La encuesta permite responder desde la perspectiva de las familias encuestadas, si estas reformas contribuyeron a mejorar la respuesta estatal a las víctimas de la guerra. Este documento está estructurado en dos apartados, el primero identifica la participación de las instituciones así como de las organizaciones y sectores sociales, en la atención a las personas en situación de desplazamiento forzado. En el segundo apartado se hace un análisis detallado de la respuesta institucional y social en cada uno de los ciclos de atención establecidos por la política nacional de atención al desplazamiento forzado por la violencia (registro, asistencia humanitaria, estabilización socioeconómica y retornos-reubicación).
I. COMPOSICIÓN DE LA RESPUESTA
La encuesta ratifica algunas tendencias señaladas por CODHES como manifestaciones de la crisis humanitaria5. En primer lugar, los resultados de la encuesta muestran una contracción de la respuesta estatal en la atención humanitaria. En contraste, se observa una mayor participación en la ayuda por parte de agentes humanitarios, de organizaciones no gubernamentales, de organizaciones y en sectores sociales ubicados en centros receptores de población desplazada. La encuesta a familias desplazadas permitió identificar un trípode constituido por el Estado (instituciones del nivel nacional y territorial), las agencias
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Banco de la República. “Informe al Congreso de la República”, marzo de 2003, página 28. Ver CODHES-UNICEF, “Un país que huye. Desplazamiento y violencia en una nación fragmentada”. Páginas 1314. 5
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humanitarias y las organizaciones sociales6 (asociaciones locales, ONG´s locales, entre otras). En este contexto, la encuesta revela que el 65% de las ayudas provinieron de actores no estatales, esta cifra resulta de la agregación de los aportes de las organizaciones sociales y los agentes humanitarios (ver Gráfico 1). Es importante aclarar que este análisis identifica a los responsables de entregar las ayudas y no a las fuentes de financiación de las mismas. En ese sentido, se observa una tendencia a descargar la responsabilidad de la atención directa a las víctimas en entidades no estatales. De lo anterior se derivan serias dificultades relacionadas con el ejercicio ciudadano del control social sobre los recursos y la rendición de cuentas de los funcionarios públicos respecto de las acciones oficiales en materia de atención; en la medida en que las organizaciones sociales, la comunidad internacional y las organizaciones no gubernamentales no son sujetos obligados de la política de atención a víctimas del desplazamiento forzado por la violencia. En otras palabras, se diluye la responsabilidad del Estado frente a los siguientes aspectos en los cuales agentes no estatales tienen obligaciones sujetas a sus propios mandatos, no necesariamente determinados por los criterios establecidos por la legislación interna (Constitución del 91 y Ley 387) y ratificados por varias sentencias de la Corte Constitucional (SU-1150 del 2000, T-215 del 2002, T-602 del 2003). Alguno de dichos criterios son: una distribución equitativa de los recursos para atención con enfoque diferencial, la entrega de los mismos en un lapso de tiempo razonable después de ocurrido el desplazamiento, la entrega de ayudas que apunten al restablecimiento de la población afectada, cobertura de por lo menos del total de familias registradas, atención con prioridad para población vulnerable, entre otros.
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Los “grupos y sectores sociales” son familiares, amigos, organizaciones comunitarias, es decir, comunidad receptora.
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Gráfico 1. Porcentaje de participación en la atención para las familias en situación de desplazamiento.
G y S sociales 10%
Ag Humanit 42%
Estado 48%
Fuente: ENADE, CODHES.
HIPOTESIS: El Estado descarga cada vez más la responsabilidad de la atención directa a las víctimas sobre organizaciones sociales, agentes humanitarios y comunidad receptora (más de la mitad de las familias reciben ayuda de agentes humanitarios y grupos y sectores sociales).
El gráfico 1 permite afirmar que: 1. El diseño y la práctica de la política tienden a la “corresponsabilidad” entre las instituciones del Estado y diferentes niveles de gobierno con la cooperación internacional, agencias del sistema de Naciones Unidas, agentes humanitarios, sectores y organizaciones sociales ubicadas en el lugar receptor. 2. El impacto social del desplazamiento en el ámbito local recae principalmente sobre la comunidad receptora (los grupos sociales tienen una significativa participación en la provisión de ayudas, con el 23%). Esto desvirtúa la afirmación de una falta de solidaridad de estas comunidades receptoras frente al desplazamiento. 3. Los agentes humanitarios aparecen prestando casi la mitad de las ayudas (42%), lo cual muestra la importancia de estos actores en la respuesta a la crisis humanitaria y su ingerencia en el ámbito local; pues generalmente están por encima de las administraciones municipales en la ayuda humanitaria (autoridades locales participan sólo con el 6% de las ayudas) y no se articulan con sus planes de gobierno. Así, es necesario llamar la atención sobre la necesidad de coordinar unas acciones con otras, con el fin
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de no generar problemas de gobernabilidad local y para exigir mayor compromiso frente al fenómeno del desplazamiento por parte de los niveles subnacionales de gobierno. El gráfico 2, muestra entrega de ayudas.
específicamente la participación de cada actor en la
Gráfico 2. Tipos de ayuda prestada por entidad
Red de Solidar idad Socia l 26%
Agencias del Sis tema de Naciones Unidas 4%
A uto ridades locales 6% Comité internacional de la Cr uz Roja 11% Comun idad Rec eptora 5%
O tras Igles ias 2%
Cr uz Roja Colo mbiana 7% Otr a s Entida des 13% O rganizacion es No O rganizaciones Gubernamentales Comunita r ias ONGs 6% 7%
Entidades del Sistema de A tención a PD Ig les ia Católic a 3% 10%
Fuente: ENADE
Esta contracción de la respuesta estatal, se hace más evidente cuando se observa que desde el año 2001 y hasta el 2003, los recursos destinados por el gobierno nacional a la principal entidad encargada de la atención al desplazamiento, la Red de Solidaridad Social, se han disminuido en una tendencia constante.
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Gráfico 3. Presupuestos de la Red de Solidaridad Social para atención a población desplazada entre 2001-20047, en pesos corrientes.
Presupuesto asignado
57,225,000,000
41,373,545,201 29,591,638,000 27,877,445,915
2001
2002
2003
2004
Fuente: Para los años 2001 a 2003 la Red de Solidaridad Social. Para 2004 es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público-Dirección General del Presupuesto Nacional.
Entre 2002 y 2003 existió una reducción en $13.008.484.220,00 millones de pesos, al pasar de un presupuesto de $41.373.545.201 en 2002 a $27.877.445.915 en 20038. Dentro del conjunto de las explicaciones a este comportamiento en el financiamiento están: a. El menor crecimiento de los presupuestos para el sector social por razón de la política de ajuste fiscal; b. La reducción de los recursos provenientes del crédito multilateral; c. La reducción de los recursos del componente social del Plan Colombia (con ocasión del marchitamiento del ciclo del programa) y; d. Las fluctuaciones en los recursos de cooperación internacional con ocasión de la transición entre las agendas de cooperación del gobierno Pastrana (1998-2002) y del gobierno Uribe (2002-2004), que abarcó el periodo de estudio de la encuesta.
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Se toman los valores correspondiente a los programas: Prevención y Atención del Desplazamiento Forzado, Asistencia Técnica para la Integración de desplazados internos a redes sociales regulares y a mercados laboralesCarta de entendimiento Banco Mundial e Implantación del Convenio de Cooperación Técnica Internacional OPSR PMA 6139 para la Asistencia a Personas Desplazadas por la Violencia en Colombia. Con el fin de ilustrar con mayor precisión el comportamiento histórico, se incluye el valor programado para la vigencia fiscal de 2004. 8 Para un análisis detallado de la composición del presupuesto de la Red de Solidaridad Social consultar: www.red.gov.co.
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II. DISTRIBUCION DE LAS AYUDAS EN LOS CICLOS DE LA POLITICA. A partir de la Ley 387 de 1997 se determinan tres momentos de intervención de la política: Prevención del desplazamiento, Atención Humanitaria de Emergencia –AHE- y estabilización socioeconómica. El siguiente apartado identifica cuales son las tendencias de la atención frente a los dos últimos componentes, de acuerdo a los resultados de la encuesta. Aunque el análisis hace énfasis en la atención humanitaria de emergencia y la estabilización socioeconómica, se quiere mirar si las respuestas reportadas por la encuesta en conjunto apuntan al restablecimiento y si en alguna medida permiten hablar de prevención para evitar la repetición del desplazamiento en las familias encuestadas. Para identificar los tipos de atención recibida por la población en situación de desplazamiento, la ENADE recoge información en tres aspectos: 1. Declaración-incorporación en el Sistema Único de Registro; 2. Acceso a asistencia humanitaria de emergencia y; 3. Acceso a ayudas para estabilización socioeconómica. Al examinar los tipos de respuesta recibidos por las familias encuestadas, se observa un desdibujamiento de las obligaciones estatales en el proceso de restablecimiento. Esto se refleja en un mayor énfasis de la participación de instituciones estatales en la atención humanitaria de emergencia, mientras se observa una disminución en la respuesta institucional que permita condiciones de vida dignas para que las familias desplazadas puedan permanecer en los lugares de llegada, así como para propiciar la integración social a los núcleos receptores. En conclusión, los resultados de la encuesta nacional permiten corroborar que la prioridad de la política gubernamental de atención a población desplazada por la violencia, así como el énfasis de la cooperación internacional para atender la crisis humanitaria, es la atención humanitaria enfocada en la etapa de emergencia (Ver Gráfico 4).
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Gráfico 4. Participación de cada tipo de ayuda reportada como recibida respecto del total de ayudas.
NsNR
0,15% 4,81%
Dinero
44,85%
AsisHum MedTrab
4,46% 2,50%
Empleo JurOri
7,12%
Docum
6,72%
Vivienda
8,01%
Educa
5,99% 15,40%
Salud 0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
50%
Participación del tipo de ayuda reportada como recibida sobre total
Fuente: ENADE
De acuerdo con el gráfico 4, casi la mitad de las ayudas que dijeron haber recibido las familias encuestadas (45%) consistió en asistencia humanitaria (alimentos principalmente, kits de aseo y de cocina, carpas); seguida en orden de importancia por ayuda en salud con un 15%. Las ayudas menos reportadas (menos del 5%) fueron dinero, medios de trabajo y empleo. Este tipo de atención es el que permite a las familias en situación de desplazamiento acceder a fuentes de ingreso más o menos estables para entrar a la etapa de estabilización socioeconómica en zonas de asentamiento. En conclusión, el tipo de atención entregada responde en su mayoría a la etapa de emergencia, y de acuerdo con los datos de la encuesta, las familias en situación de desplazamiento no están recibiendo casi ninguna ayuda para la fase post-emergencia. Esto nos lleva a preguntarnos ¿En qué condiciones están viviendo las personas desplazadas? ¿Qué está haciendo el gobierno para responder a necesidades de los desplazados de larga duración? La atención que presta el gobierno a través de la Red de Solidaridad Social durante los tres primeros meses después del ingreso al SUR y, en muchos
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casos el tiempo entre la declaración y el ingreso es de 3 meses, lapso durante el cual no están siendo atendidas las víctimas del desplazamiento. Así, la reducción del 50% en el número de personas desplazadas entre el 2002 y el 2003, según cifras del gobierno nacional, no puede ser interpretada como un indicador de éxito cuando el grueso de la población afectada por este fenómeno vive en condiciones socioeconómicas precarias y no está recibiendo la ayuda adecuada para restablecer sus derechos. Hay un acumulado histórico de desatención que está incrementando la crisis social en el país, y ese efecto no va a frenar si no hay un cambio en la respuesta institucional al problema del desplazamiento forzado.
II.1. La declaración-registro. La ENADE permitió establecer que hay un subregistro del fenómeno del desplazamiento forzado equivalente al 22%9 del total de la población encuestada. Esto está asociado en parte a fallas de las instituciones estatales en la promoción de derechos (ver gráfico 9 sobre Razones para no declarar), que se pueden medir en los bajos niveles de conocimiento por parte de las personas afectadas sobre los trámites para la declaración, sobre la entidad ante la cual deben declarar y sobre los beneficios de la declaración10. La deficiencia institucional en la promoción de derechos también se puede observar en los bajos niveles de asistencia u orientación jurídica que permita conocer adecuadamente mecanismos de exigibilidad de derechos como los procedimientos y funciones sobre las instituciones que conforman el sistema de atención integral a población desplazada por la violencia. Este tipo de orientación socio-jurídica relacionada con información sobre trámites, requisitos, entidades obligadas, está siendo proporcionada, según datos de la encuesta, principalmente por ONG´s (con un 15% de participación), organizaciones comunitarias con un 15% de participación frente a un 13% de ayuda en orientación jurídica proporcionada por la Iglesia Católica. En contraste, la Red de Solidaridad Social aparece con un 10% de participación en este tipo de ayuda (Ver gráfico 5). Además, sólo el 7% de las familias encuestadas recibió este tipo de ayuda.
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Este es el porcentaje de hogares que no declararon ante ninguna entidad y que representan casi un cuarto del total de hogares encuestados. Están completamente invisibilizados en los sistemas de información del Estado. 10 El 20% de las personas que no declararon, no lo hicieron por falta de conocimiento en estos tres aspectos.
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Grafico 5. Participación en la Orientación jurídica
Grupos y Sectores sociales 21%
Estado 30%
Agentes Humanit 49%
Fuente: ENADE
Lo anterior trae como consecuencia una situación de desatención de las personas en situación de desplazamiento, ya que la invisibilización del fenómeno y el desconocimiento entre las personas afectadas de los mecanismos para hacer efectivos sus derechos, impone límites para el acceso a la oferta institucional en la fase de emergencia así como en la de estabilización socioeconómica. Dichos niveles de desatención son mayores donde la falta de información se suma a los obstáculos para solicitar, recibir o prestar ayuda humanitaria en zonas altamente conflictivas11. El gráfico 6, muestra la los niveles de subregistro frente a los hogares que fueron aceptados en el Sistema Único de Registro (en adelante SUR).
11 Los agentes humanitarios se han convertido en objetivo militar de grupos armados irregulares que quieren impedir que cualquier tipo de ayuda ingrese a territorios donde hace presencia el adversario. Por esta razón, son frecuentes bloqueos al ingreso de medicinas, alimentos y personal médico.
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Gráfico 6. Porcentaje de hogares registrados en el Sistema Único de Registro respecto al total de hogares encuestados.
Sin Información 4% No declararon 22%
No Registrados que declararon 7%
Declararon y NS/NR 6% Registrados 61%
Fuente: ENADE
El Gráfico 7 muestra la proporción de hogares registrados en el SUR frente al total de hogares que declararon ante alguna entidad. También muestra el porcentaje de familias que no conocen el resultado de su declaración. Gráfico 7. Porcentaje de hogares registrados en el Sistema Único de Registro respecto al total de hogares que hicieron declaración ante alguna entidad estatal
N/S N/R 7%
Sin Información 4%
No Registrados 9%
Si Registrados 80%
Fuente: ENADE •
Si el 80% de las familias que declararon está registrada y la mayoría de los desplazamientos fueron familiares, se concluye que el registro captura principalmente el desplazamiento masivo y se está invisibilizando el individual.
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•
Hay un nivel de rechazo de 9 por ciento de las familias que declararon que no son incluidas en el SUR (equivale al 6 por ciento de la muestra), además no hay información para el 4 por ciento de los que declararon. No hay conocimiento sobre la respuesta estatal a la declaración, lo que contribuye al desestímulo para declarar y a la pérdida de confianza en las instituciones.
Al observar la proporción de declarantes que son aceptados en el registro, se estableció que el 9% de los hogares fue rechazado, el 4 % no sabe y el 7% no sabe los resultados del proceso (si ha sido incorporada o no en el SUR), lo cual puede significar ineficiencia en la respuesta institucional o deficiencias en los canales de comunicación entre los desplazados y las entidades que operan el Sistema Nacional de Atención a Población Desplazada en su dimensión territorial. De otro lado, el 80% de las familias que declararon están registradas. De estos, la mayoría salió en medio de eventos de desplazamientos masivos, por lo cual se deduce que hay un sesgo en el sistema que tiende a incorporar preferentemente a las familias que se desplazan en eventos masivos. Se puede concluir entonces que hay una invisibilización y difícil acceso a la oferta pública para las familias que se desplazaron en eventos individuales. En efecto, la reconfiguración del conflicto armado ha determinado un cambio en las estrategias de guerra de los grupos armados irregulares que pasaron del ataque masivo al selectivo, lo que produce un incremento del desplazamiento individual –más difícil de medir por los actuales sistemas de registro en DD.HH-. Este cambio ya era evidente en 2002 y en este sentido el Sistema Nacional de Atención a la Población Desplazada –SNAIPD- en su informe anual al Congreso de la República sobre la gestión en 2002, concluye que: “Mientras en 2001 los actores armados perpetraron 403 eventos de desplazamiento masivo, en 2002 la cifra ascendió a 470, lo que indica un incremento del 17%. Pese a este incremento en términos reales, es interesante anotar que en términos porcentuales la participación de los desplazamientos masivos disminuyó. Mientras en 2001 el 64% de la población se desplazo en hechos masivos, en 2002, ‘sólo’ el 33% de la población se desplazo bajo esta modalidad. A su vez mientras en 2001 el 36%, de las personas se desplazaron en eventos individuales, en 2002 la cifra ascendió a 64%,
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presentándose un incremento que se puede calificar de alarmante, en la medida que asciende a un 308%”12.
II.2. La recepción de la declaración La declaración es el primer trámite que deben adelantar las familias desplazadas que aspiran a ingresar al Sistema Único de Registro y por esta vía acceder a los programas oficiales de estabilización socioeconómica que manejan los gobiernos nacional y territorial (departamentos, municipios, distritos); de ahí su relevancia para acceder a todo el ciclo de la política. En este aspecto, la encuesta muestra la importancia que tienen instancias como la Personería Municipal (49%) y la Defensoría del Pueblo (33%) en la recepción de la declaración, esto en razón la presencia que tienen estas instancias en el nivel territorial a lo largo y ancho del país. Frente a esto último es importante resaltar el perjuicio que se habría ocasionado para los desplazados si se hubiera aprobado la propuesta de eliminación de las personerías contenida en el referendo, pues es la principal instancia del Ministerio Pública a la cual acuden las personas desplazadas para declarar. El Gráfico 8 muestra la participación de las entidades en la recepción de de declaraciones. Gráfico 8. Participación de las entidades en la recepción de las declaraciones.
Personería 49%
Procuraduría 11% Ns/Nr 4% Juzgado 2% Otros 5%
Defensoría 33%
Ministerio del Interior 1%
Fuente: ENADE 12
Red de Solidaridad Social. Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada. Informe al Congreso de la Republica. Enero 2002 a Febrero 2003. Tomo I. Bogotá. 14 de marzo de 2003. Página 3.
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A su vez existen un conjunto de causas que influyen en la decisión de declarar. El gráfico 9, presenta las causas expuestas por los desplazados para no hacer la declaración: Gráfico 9. Porcentaje de Hogares que no declararon según razones para no declarar.
No quieren declarar 9%
Ns/Nr 43%
Por seguridad 18%
No les han dado cita 2%
No confian en el gobierno 2%
No conocen los tramites 15% No le han recibido la declaración 3%
Hay que hacer mucho No quieren quedar papeleo 2% registrados 1%
No saben ante quien declarar 3% No saben para que declarar 2%
Fuente: ENADE
Una lectura del gráfico 9 permite establecer como causal de no declaración que: 1. El 43% respondió que no sabe o no responde, evidenciando el desconocimiento por parte de las familias desplazadas de la necesidad de adelantar la declaración para acceder a las ayudas gubernamentales y visibilizar su situación. 2. En la misma línea que la anterior, el 18% de los hogares afirmó que no lo hizo por una preocupación sobre su seguridad personal, y el 9% porque no quiso declarar; mostrando bajos niveles de confianza en la capacidad de las instituciones para proteger la vida de quienes declaran y denuncian las causas y los responsables del desplazamiento; así como para esclarecer los hechos que causaron el evento y castigar a los responsables. 3. En la línea del primer numeral, el 15% planteó que desconoce los trámites. Al sumar el numeral 1 y el 3, resulta que 58% tiene un débil o
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nulo conocimiento de los proceso de declaración y registro y el papel de estos para obtener acceso a la oferta pública en estabilización socioeconómica. 4. No querer declarar también tiene que ver con el desestímulo que hay en las personas declarantes, pues sienten que la relación costo-beneficio es negativa, ya que es demasiado el costo (poner en riesgo la seguridad personal, invertir tiempo, dinero, expectativas) y muy poco el beneficio (recibir una respuesta negativa, tardía, no recibir una respuesta, o la respuesta se traduce en ayuda poco significativa). Mientras la ENADE muestra un nivel de rechazo del 10%, las cifras oficiales muestran un nivel de rechazo superior al 25% (el promedio nacional fue de 27%)13. Gráfico 10. Porcentaje de rechazos para ingresar al SUR.
57%
53% 51% 40% 39%38% 35%35%35% 34%
32%30%30%29%29% 27%26%26% 23% 23%22%
22% 21%21%21%20% 18%18%18%15% 13%12% 9%
Porcentaje de rechazos
FUENTE: Red de Solidaridad Social.
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Esta tendencia se mantiene en el primer trimestre de este año. Entre enero y mayo del 2004, la Organización Internacional para las Migraciones reportó un índice de rechazos del 49%. Ver Sistema de las Naciones Unidas “Situación Humanitaria. Informe mayo de 2004” disponible en www.acnur.org
8% 7%
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II.3. Acceso a las ayudas La encuesta reveló que la facilidad para acceder a las ayudas entregadas por el Estado colombiano y por los agentes humanitarios no estatales, está determinada por el registro en el SUR. Si tenemos en cuenta que casi un cuarto de la población encuestada (22,7%) nunca declaró y que aproximadamente un 13% más no fue incluida en el SUR (10% de rechazo de las y los declarantes y 8% de estos que no conoce la respuesta); en total hay un 35% de las familias encuestadas con serias dificultades para recibir algún tipo de atención por parte de instituciones estatales. A continuación se presentan de manera comparada entre las familias registradas y las no registradas en el SUR, la participación de cada una de las entidades y organizaciones en el tipo de atención. Esto nos permite ilustrar las diferencias entre un tipo de población y otro, respecto al acceso al tipo de atención y respecto a la entidad o sector social que entrega la ayuda. Primero se presentan los resultados en cuanto a la participación de las instituciones, organizaciones, grupos y sectores sociales, en la entrega de ayudas de asistencia humanitaria de emergencia y posteriormente el agregado general del total de ayudas entregadas. Gráfico 11. Asistencia Humanitaria a hogares que están registrados por entidad que provee la ayuda Organizaciones No Gubernamentales ONGs 5% Agencias del Sistema de Naciones Unidas 0%
Comunidad Receptora Organizaciones 3% Comunitarias 2%
Red de Solidaridad Social 32%
Otras Entidades 9%
Entidades del Sistema de Atención a PD 3% Autoridades locales 2%
Comité internacional de la Cruz Roja 25%
Otras Iglesias 2% Iglesia Católica 8%
Cruz Roja Colombiana 9%
Fuente: ENADE
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Al sumar la participación de las entidades públicas (Red de Solidaridad Social, Autoridades locales, Entidades del Sistema de Atención a PD, Otras entidades) se establece que participan con un 57% de las ayudas entregadas. En contraste, las organizaciones sociales (comunitarias yla comunidad receptora) entregan el 6% y los organismos humanitarios el 37% (Cruz Roja, Comité Internacional de la Cruz Roja y agencias del Sistema de Naciones Unidas). En síntesis, casi la mitad (el 43%) de los hogares registrados encuestados recibieron asistencia humanitaria de emergencia proveniente de fuentes no oficiales, al agregar los resultados de las organizaciones sociales y los agentes humanitarios. El siguiente gráfico 12 muestra un cambio significativo en la participación de las entidades encargadas de entregar asistencia humanitaria de emergencia, cuando se trata de personas no registradas en el SUR. Gráfico 12. Asistencia Humanitaria a hogares no registrados (por entidad que provee la ayuda)
Comunidad Receptora 4% Organizaciones Comunitarias 9%
Otras Entidades 4%
Organizaciones No Gubernamentales ONGs Agencias del Sistema de5%
Red de Solidaridad Social 12% Comité internacional de la Cruz Roja 16%
Naciones Unidas 5% Entidades del Sistema de Atención a PD 3% Autoridades locales 5%
Cruz Roja Colombiana 10%
Otras Iglesias 4% Iglesia Católica 23%
Fuente: ENADE
El gráfico 12 permite concluir que: 1. En este grupo es relevante la contracción en más de la mitad que sufre
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la participación de la Red de Solidaridad Social en la entrega de ayudas a los no registrados frente al comportamiento observado en el gráfico 11, en el cual tenía una participación del 32%. 2. La diferencia entre las personas registradas y las no incluidas en el SUR respecto del acceso a las ayudas, muestra la dificultad que tiene este último grupo para exigir sus derechos y ejercer control social sobre el directo obligado de la atención (Estado). En términos generales, las personas no registradas dependen de la voluntad y capacidad de sectores como la Iglesia Católica (23%), Comité Internacional de la Cruz Roja (16%), Cruz Roja Colombiana (10%) y organizaciones comunitarias (13% al agregar los resultados de la comunidad receptora y organizaciones comunitarias). Al consolidar los aportes de los actores estatales se establece que hay una importante contracción en la participación de este sector, las familias no registradas reciben un 23% menos de ayuda por parte de las entidades públicas, al contrastar este valor con el porcentaje estatal en las familias registradas. A su vez las organizaciones sociales incrementan en más del 100% su participación (pasa del 6 al 16%), así como los agentes humanitarios quienes incrementan en una cifra superior al 40%, al pasar de un 37% a un 50%. En conclusión en la población no registrada, en razón del filtro de acceso en que se convierte el trámite de estar incorporado en el SUR, las entidades estatales contraen su oferta, la cual debe ser soportada principalmente por actores no estatales. En síntesis, se observa que la política de atención al desplazamiento obedece a un concepto de ciudadanía restringida, cuyo criterio de inclusión pasa casi exclusivamente por el requisito legal de ingresar a los sistemas de registro del Estado. Este criterio de reconocimiento de la situación de desplazamiento, determina en la práctica el acceso a la atención o ayuda en las fases de post-emergencia. Es decir, el enfoque de derechos está supeditado en la práctica al reconocimiento oficial que excluye del ejercicio pleno de la ciudadanía a personas y sectores que no declararon porque están desinformados sobre procedimientos para ello, porque temen por su seguridad personal ó aquellos cuya declaración fue rechazada (en casi un 30% de los casos que no son reconocidos). Esta situación está limitando el acceso de las personas en situación de desplazamiento al restablecimiento, ya que, determina también el tipo de ayuda recibida (la mayoría de los casos de familias no incluidas en el SUR, es de emergencia).
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Grรกfico 13. Fuente de las ayudas suministradas a familias registradas.
Agencias Humanitarias 37%
Estado 57%
GyS Sociales 6%
Fuente: ENADE
Grรกfico 14. Fuente de las ayudas suministradas a familias no registradas.
Estado 34% Agencias Humanitarias 50% GyS Sociales 16%
Fuente: ENADE
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II.4. Estabilización socioeconómica. La respuesta institucional para la estabilización social y económica de las familias desplazadas opera bajo un modelo de oferta pública. El modelo está diseñado para solucionar necesidades más no permitir la realización de derechos. Institucionalmente la oferta pública se realiza mediante la sumatoria de ayudas y programas que proveen las entidades públicas organizadas sectorialmente (protección social, educación, saneamiento básico). Bajo este modelo se atiende la política social de los gobiernos, por lo cual fue concebido para resolver un problema de pobreza histórica, definida en términos de bajos niveles de acceso a bienes y servicios públicos y a una precaria (no exitosa) o parcial inserción económica de los individuos. Así, las entidades estatales con su intervención están resolviendo un problema de cobertura de bienes y servicios públicos, quedando relegado el enfoque de discriminación inversa que prioriza, según lo consagrado en la Constitución del 91, a la población cuyos derechos han sido vulnerados por acción directa del Estado o por fallas en su deber de protección. Paralelo a esto, los agentes humanitarios poco apoco han ido asumiendo este modelo, a lo que se suma una dimensión de duración temporal de corto plazo (entre 1 a 2 años). Los agentes financian o ejecutan proyectos con una concepción de desarrollo en términos económicos (proyectos productivos) o de mejoramiento de las condiciones de vida (baterías sanitarias, vivienda o proyectos de seguridad alimentaria, entre otros), sin embargo, en la medida en que no se busca incidir estructuralmente en las causas del desplazamiento, se tiende a una intervención de tipo asistencialista. En la medida que en lo operativo ambos modelos tienen dificultades para concretar un enfoque de derechos, ninguno de estos modelos es efectivo en términos de sostenibilidad en los procesos de estabilización socioeconómica. Las cifras de la ENADE muestran que, la proporción de ayuda de estabilización socioeconómica no es suficiente para detener el deterioro económico y social de la población en situación de desplazamiento. Por ejemplo, las familias que manifestaron el deseo de retornar (8,17% del total de familias encuestadas), quieren hacerlo principalmente porque se sienten discriminadas en el lugar donde se encuentran (33,5%). La segunda razón para retornar es la falta de oportunidades de trabajo en la zona receptora (39% de los hogares con deseos de retornar mencionaron esta dificultad).
22
En suma, más de la tercera parte de los encuestados que quieren retornar, manifestaron problemas de integración social y una casi nula estabilización socioeconómica. El gráfico 15, muestra con ocasión del retorno, cuales son las tres principales razones por las cuales las familias estarían dispuesta a adelantar un evento de estos.
% . de Hogares
Gráfico 15. Razones de las familias para retornar
38.73%
38.15%
21.97%
21.97%
33.53% 27.75% 23.12%
16.18%
13.87% 9.83%
0.00%
6.36%
4.62% 1.16% Se siente discriminado
10.98%
Prefiere donde vivia antes
No hay oportunidades de trabajo
6.36%
Ns/Nr
Son malas las condiciones de vida
7.51% 2.31%
7.51%
4.05% 1.73% 1.73% La ciudad es No ha recibido insegura ayuda estatal
Razón 1era Razon
2da Razon
3a Razon
Fuente: ENADE
Hipótesis: La población en situación de desplazamiento experimenta bajos niveles de integración social y perciben en su mayoría (68%) que las condiciones que originaron el desplazamiento no han cambiado. •
La integración social pasa por el restablecimiento, que incluye estabilización y condiciones de vida dignas para permanecer en los lugares de llegada.
•
Estos resultados son contrarios a las razones que ha presentado el gobierno como motivos de las familias en situación de desplazamiento para retornar: la ENADE muestra como principal razón para retornar los bajos niveles de integración social y las precarias condiciones de vida, el gobierno argumenta mayor seguridad en la zona de expulsión.
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Los problemas de integración social son un indicador de la ausencia de niveles efectivos de restablecimiento en el lugar de asentamiento. Además de ser muy bajo el porcentaje de familias que quieren regresar a sus lugares de origen, los motivos asociados al deseo de retornar no tienen que ver con cambios en las condiciones que originaron el desplazamiento como sería una mejor percepción sobre la situación de seguridad, sino porque en el lugar de recepción se viven difíciles condiciones de vida , en otras palabras la política de estabilización socioeconómica es inefectividad. II. 5. La intención de retorno La política de restablecimiento del gobierno actual ha enfatizado en el retorno como mecanismo para restituir los derechos vulnerados. Este énfasis ha llevado a que la gestión oficial se desarrolle al margen de las preferencias de la población. El gráfico 16, muestra las razones por las cuales el 68% de las familias encuestadas no quiere retornar. Gráfico 16. Razones de las familias para no retornar
% de Hogares
80.65%
58.88% 46.59%
23.90% 12.90% 7.89% 9.86% 2.66%
4.10% 1.75% 3.34% Se mantienen Son m alas las No tiene a donde las condiciones condiciones de llegar que causaron el vida (s-cios, desplazam iento salud, educación)
1a razon
16.46% 10.17%
1.37% No hay oportunidades de trabajo
2da razon
Fuente: ENADE
5.16% 2.35% 2.05% Logró estabilizarse
3a razon
9.94%
Ns/Nr
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El 68 por ciento de la población encuestada tiene intenciones de permanecer principalmente porque se mantienen las condiciones del desplazamiento seguido de malas condiciones de vida. En conclusión, el 80% de los casos en que las familias no quieren retornar, la principal razón esbozada en que las condiciones que causaron el desplazamiento no han cambiado, seguido de bajos niveles de restablecimiento (estabilización socioeconómica asociadas a las oportunidades). La actual propuesta gubernamental de retorno en medio del conflicto es inviable mientras se mantengan estas percepciones asociadas a los problemas de seguridad en los municipios expulsores.
Por otro lado, en la medida en que no opera eficazmente los mecanismos para la protección de las propiedades rurales al menos en el 12,9% de las personas que no quieren regresar, expresaron como principal motivo no tener a dónde llegar. Recuérdese que el Informe Nacional de Desarrollo Humano (2003) estableció que el 55% de población desplazada poseía tierras antes de desplazarse, a su vez la ENADE da cuenta de 71% de familias que dijeron poseer bienes raíces antes del desplazamiento. En conclusión, el programa piloto de retornos que se ha desarrollado a partir de la realización de eventos de retorno en medio del conflicto no encuentra eco en una población que lejos de percibir que ha mejorado la situación de seguridad por efecto de las operaciones de la fuerza pública en su lugar de origen y la insistencia en esta metodología genera incógnitas en cuanto la sostenibilidad de estos procesos en cuanto integridad física de los retornados y viabilidad de los proceso de estabilización socioeconómica.
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III. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Según el análisis realizado a partir de los resultados de la ENADE, la respuesta institucional y social al desplazamiento forzado desde la perspectiva de las familias afectadas, se caracteriza por: 1. Una contracción y desdibujamiento de la respuesta estatal, que se manifiesta en una participación precaria (menos del 50%) en la entrega de ayudas para atención a población en situación de desplazamiento. Esto significa que el Estado no está asumiendo su responsabilidad en la atención a la población directamente afectada; mientras que los grupos y sectores sociales, las organizaciones no gubernamentales y los agentes humanitarios, están asumiendo en mayor parte esta responsabilidad. 2. Una desatención por parte del Estado a la población en situación de desplazamiento, manifiesta en los altos niveles de subregistro reportados por la ENADE (22%). Esta situación se observa en la diferencia respecto del acceso a la ayuda por parte de las familias no registradas en el SUR frente a las incluidas en este sistema. El primer grupo recibe ayuda principalmente de la Iglesia y del Comité Internacional de la Cruz Roja; mientras que el segundo grupo tiene acceso principalmente a las ayudas entregadas por las instituciones estatales. 3. El tipo de ayuda recibida por las familias encuestadas es principalmente de asistencia humanitaria. Esto significa que la ayuda para estabilización socioeconómica e integración social es mínima (menos del 5% para empleo y medios de trabajo), en general no se identifica una atención que apunte al establecimiento de las víctimas. Las familias con intención de retornar, manifestaron como principales razones circunstancias relacionadas con bajos niveles de integración social y el deterioro de las condiciones de vida. La pérdida de bienestar en la población desplazada no está siendo compensada con ayudas que permitan recuperación de bienes abandonados: el 71% de las familias encuestadas, afirmaron haber abandonado bienes al salir (fincas sin casa, fincas con casa, parcelas, casas) 4. Las razones para no declarar las causas del desplazamiento están asociadas a falta de confianza en las instituciones y temor por la seguridad personal de los declarantes. Esto evidencia que no hay garantías para aquellos que denuncian los hechos y que tampoco han cambiado las causas estructurales del conflicto asociadas al desplazamiento forzado. Sólo el 8% de las familias manifestó intención de retornar y el 68% que expresó su deseo de permanecer en la zona de asentamiento, mencionó como principal
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razón que no han cambiado las condiciones de seguridad. Los anteriores factores, permiten afirmar que no están funcionando las medidas de seguridad democrática en las regiones principalmente expulsoras. 5. Una falla del Estado en su deber de orientación jurídica y difusión de información que permita la exigibilidad de derechos a las personas en situación de desplazamiento. Esto se expresa en un 7% de ayudas reportadas como recibidas por las familias, correspondientes a orientación jurídica. También en que el 20% de las familias que no declararon, no lo hicieron por falta de información. Recomendaciones: Es importante recordar las recomendaciones del Informe Andes 2020 frente al tema de desplazados y refugiados. El informe hace un llamado a los donantes internacionales para que dupliquen sus contribuciones en esta materia. También solicita a AID que no disminuya su financiación a programas distintitos al Plan de Acción Humanitario. El ciclo de la política (tanto el desarrollado por el Estado así como el recurso de cooperación internacional) debe ajustarse al cumplimiento de las 27 recomendaciones de Naciones Unidas en la atención a la crisis humanitaria, aplicar medidas que apunten a restablecer los derechos de las víctimas. El énfasis en las acciones de promoción de derechos son fundamentales en este sentido, así como la creación e impulso a mecanismos de control social sobre la gestión en atención. Es necesario que haya una articulación entre los programas y recursos de la cooperación internacional y los gobiernos locales, a partir de la articulación con los planes de desarrollo y la concertación con las comunidades receptoras así como con los beneficiarios directos. La atención reportada no está respondiendo a un enfoque de realización de derechos sino a una atención enfocada a la etapa de emergencia.
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RESULTADOS FINALES ENCUESTA NACIONAL DE CARACTERIZACIÓN A LA POBLACIÓN DESPLAZADA 1 DE ENERO DE 2002 A 30 DE JUNIO DE 2003*
Contenido Introducción .......................................................................................................27 Magnitudes del desplazamiento durante el 2003 ..............................................27 Caracterización sociodemográfica general.........................................................30 Jefatura De Hogar...............................................................................................34 Población según grado de escolaridad ...............................................................34 Tenencia de la Tierra ..........................................................................................35 Tenencia de la Vivienda ......................................................................................36 Ubicación y Estabilización ..................................................................................37 Inversión familiar soportable según grupo étnico .............................................38 Motivos de desplazamiento ................................................................................39
Introducción En el siguiente documento se exponen los resultados generales de la Encuesta Nacional de Desplazamiento ENADE, realizada por Codhes (2002-2003). En esta dirección se tuvieron en cuenta algunos elementos del monitoreo de prensa que hicieron parte del Boletín Codhes informa No 47. Así mismo, se presentan elementos de contexto provenientes del Encuentro Nacional Saberes de Mujeres que intentan facilitar la comprensión de los datos presentados. La información que aquí presentamos no constituye más que un esbozo, un abrebocas para planteamientos más elaborados que pueden ser profundizados tanto en los demás capítulos, del texto que Codhes intenta someter al escrutinio público, como en posteriores análisis según la retroalimentación que genere la lectura atenta de estos primeros insumos.
Magnitudes del desplazamiento durante el 2003 A raíz de la contracción coyuntural de las cifras de violaciones de los derechos humanos y en especial del desplazamiento forzado interno (que pasó de 412.553 personas en el año 2002 a 207.607 durante el año anterior), en medio de la reestructuración del conflicto y el re-acomodanmiento de actores armados, Codhes pudo constatar que no es precisamente por una disminución estructural que de cuenta de nuevos escenarios de paz, democracia y realización de derechos. La reducción de la cifra de desplazamiento en medio del conflicto es tan frágil como el retorno en medio de la guerra.
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Comportamiento del desplazamiento 1985-2003 De 1985 al 31 de diciembre 2003 Total estimativo nacional 3.122.460 personas
412.553 Año 2002 341.925 Año 2001 288.000 Año 1999
257.000 Año 1997
181.000 Año 1996 119.000 Año 1989 59.000 Año 1987 27.000 Año 1985
36.000 Año 1986
105.000 Año 1988
110.000 Año 1991
64.000 Año 1992
317.375 Año 2000
207.607 Año 2003
89.000 Año 1995 45.000 Año 1993
77.000 Año 1990
308.000 Año 1998
78.000 Año 1994
Esta contracción no representa un alivio a las condiciones de vida de la población desplazada, muy por el contrario, pone de manifiesto que las estrategias de control de territorios, poblaciones y recursos en función de la guerra siguen vigentes. Además de lo anterior, pone en evidencia el negativo impacto de la política de seguridad democrática en la sociedad colombiana, política que no ha contribuido a resolver el problema porque está concebida como una estrategia de militarización del territorio y de la sociedad, en función de una eventual solución militar al conflicto que, por esta vía, tiende a prolongarse involucrando a la población civil en las hostilidades.
Militarización que expande la crisis porque incorpora al mapa del desplazamiento municipios que en 2002 no recibieron ni expulsaron población; amplía el desplazamiento a las personas que huyen de las zonas de cultivo de uso ilícito y adiciona las personas obligadas a retornar en medio del conflicto sin garantías ni condiciones de seguridad. Se trata de la prolongación de la crisis humanitaria porque sigue sumando desplazados, confinados y refugiados en medio del conflicto, porque no contribuye a generar acuerdos humanitarios ni garantiza la aplicación del derecho internacional humanitario (concebido para situaciones de conflictos armados de carácter no internacional), porque aleja la posibilidad de la solución política y negociada del conflicto, y porque crea un espacio adverso para la acción humanitaria y de derechos humanos en el país. En síntesis la Política de seguridad democrática no es equivalente a una política de derechos humanos, debido a que el marco político y jurídico en el cual se desarrolla constituye en si mismo una negación de derechos democráticos. Hoy se observa el aumento del confinamiento de poblaciones, convertidas en verdaderos rehenes de los actores del conflicto; el crecimiento de las solicitudes de
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refugio en otros países que incrementa la diáspora de compatriotas hacia el exterior14 y el desplazamiento no reconocido (por el gobierno) que ocurre en medio de las fumigaciones de cultivos de uso ilícito desarrolladas en el marco de Plan Colombia.15 Durante el 2003 el desplazamiento forzado se incrementó en las regiones donde se concentraron las fumigaciones. Mientras todos los registros de 2003 dan cuenta de una reducción en el nivel nacional de la cifra de desplazamiento, CODHES constató que en todos los departamentos de la Amazonia: Caquetá, Putumayo, Guaviare, Guainía, Amazonas y Vaupés, junto con Cundinamarca y Valle del Cauca, se incrementó el número de personas desplazadas.16 Entre tanto la principal reducción se presentó en Chocó, Cesar, Norte de Santander, Magdalena, Córdoba y Sucre, donde no obstante hoy sobreviven por lo menos 200 mil personas desplazadas durante los últimos dos años sin una adecuada atención, protección y prevención de nuevos desplazamientos por parte del Estado. Desde 1985 han sido desplazadas más de 3 millones 100 mil personas que en su gran mayoría enfrentan una situación de precariedad evidente en la que ven con asombro e impotencia cómo cada día se deteriora su calidad de vida, mientras que el Estado, principal obligado a su atención, empieza a considerarlos como “pobres históricos”, en una salida facilista que desconoce sus derechos como población desplazada. En 31 ciudades capitales de Colombia se asienta el 46.8% de la población en situación de desplazamiento y en 640 municipios intermedios se ubica el 53.2% restante; en
Según ACNUR, en 2003, un total aproximado de 13 mil personas solicitaron oficialmente refugio en Ecuador (10.086) y Venezuela (2.386), de los cuales fueron reconocidos 1.151. En el caso de Ecuador, esta cifra es 36 veces mayor a los datos del año 2002. Citado en Codhes informa No 49. Vecinos al borde de una crisis. Bogotá. 2004. 15 Un total aproximado de 27.044 personas fueron desplazadas durante 2003 de zonas en las cuales se registró fumigaciones de cultivos de uso ilícito. La pregunta es ¿cuáles son los resultados de la lucha contra las drogas en Colombia?: Efectos nefastos en la salud, el medio ambiente y las condiciones socioeconómicas de los habitantes de zonas más afectadas, así como la ausencia de alternativas económicas viables al cultivo de la hoja de coca, lo cual pone en peligro la seguridad alimentaria de estas comunidades, toda vez que la tierra afectada por aspersión necesita dos años para volver a producir. 14
Según datos del monitoreo de Codhes los departamentos que registraron un incremento en los estimativos de desplazamiento durante el 2003, frente al 2002, fueron Caquetá con una tasa de 3.165 personas desplazadas por cada 100 mil habitantes, Putumayo con una tasa de 2.330, Guaviare con 2.302, Cundinamarca con 588, Guainía con 395, Valle con 260, Amazonas con 78, Vaupés con 82, mientras la tasa nacional fue de 466 por cada 100 mil habitantes. De otro lado, los 20 municipios con mayor área fumigada en todo el país están ubicados en los departamentos de Putumayo (los municipios de Orito, La Hormiga, San Miguel, Puerto Asís), Guaviare (Calamar, Miraflores, el Retorno), Nariño (Roberto Payán, Barbacoas, Tumaco y El Tablón) y Caquetá (Cartagena del Chairá).
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estos escenarios las respuestas locales reproducen el modelo de respuesta nacional, sin que se logre una coordinación de esfuerzos para garantizar la atención y la protección integral que requieren las personas afectadas.
Caracterización sociodemográfica general La información sociodemográfica sobre los hogares colombianos en situación de desplazamiento que presenta CODHES anualmente es producto de la puesta en marcha de la Encuesta Nacional De Desplazamiento (en adelante Enade).17 La Enade es una herramienta que utiliza CODHES desde 1993 con el apoyo de las organizaciones de desplazados, algunas diócesis y arquidiócesis del país. Desde comienzos del 2001 Codhes planteó un debate sobre la construcción y uso de los datos cuantitativos de dichos procedimientos y sus implicaciones políticas desde los sistemas de información que monitorean esta problemática. Esto dio como resultado un proceso de interlocución y coordinación con la Conferencia Episcopal, la Red de Solidaridad Social y el CICR.18 Se trata de un esfuerzo interinstitucional orientado a lograr un consenso cobre los instrumentos de captura de información, la posterior labor de caracterización de la población en situación de desplazamiento y la evaluación de la respuesta institucional a esta problemática. La Enade de 2003 provee información sobre 1933 hogares en situación de desplazamiento, ubicados en 112 municipios del país de 29 departamentos y el Distrito Capital. Esta muestra está distribuida en tres segmentos étnicos diferenciados: Afrocolombianos, indígenas y población mestiza. DistrIbución Porcentual de la Población ENADE, Codhes 2003 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
82%
13%
Afrocolombiano
6%
Indígena
Otro
De acuerdo con los resultados según el área o zona de expulsión en comparación con los datos de la encuesta sobre el año 2000, se confirma la tendencia al incremento en el desplazamiento particularmente del que proviene del área rural (veredas) el cual pasó del 38% al 46%, de igual modo que aquellas personas que fueron expulsados de centros urbanos (cabeceras municipales), quienes presentan un aumento en 3 puntos 17 18
Veáse anexo 1 Esta institución decidió apartarse de este proceso poco tiempo después de haberlo iniciado.
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con respecto del año 2000 (27%). Por el contrario las cifras sobre personas procedentes de corregimientos o caseríos (centros poblados) disminuyeron levemente, puesto que pasó de 28% al 25%. Esto se corresponde con los cambios en el comportamiento de la población según el tipo y/o forma de desplazamiento. En primer lugar se registra una tendencia orientada al aumento de los desplazamientos familiares en contraste con una relativa disminución de los desplazamientos colectivos e individuales. Si bien durante el año 2000 la tendencia general de los indicadores en conjunto fue inversa, el único aumento registrado es bastante significativo: 32% durante el 2003.
Tipo salida Familiar Individual Masivo Por grupos N/r Total
2000 2002-3 42 74 10 9 22 9 12 6 14 2 100 100
1999 59 14 14 12 1 100
Tendencia del tipo de desplazamiento 1999-2003, Codhes
80 60 40 20 0 1999 Familiar
2000 Individual
Masivo
2002-3 Por grupos
N/r
Ahora bien, una aproximación a las formas de hogar dentro de la población encuestada evidencia una la predominancia de las familias nucleares19 correspondiente al 54% de la muestra, seguida por unidades familiares monoparentales20 (12%), luego por hogares con estos dos tipos de familias pero ampliadas con otros parientes (14%) y el 20% restante compuesto por múltiples tipos de hogar diferentes a los anteriores que no alcanzan el 2% de la muestra; en general, con un promedio de 5 integrantes por hogar. De las 9182 personas desplazadas que compone la muestra el 50,2% son hombres y el 49,8% son mujeres, situación que difiere de la que se presentaba durante el 2000, en 19 20
Compuestas por: Jefe del hogar, Cónyuge o compañera(o), Hijas/os y/o Hijastros/as Compuestas por: Jefe del hogar, Hijos/as y/o Hijastros/as
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tanto que se registra una tendencia de mayor equilibrio ya que el 42,2% correspondía a hombres y el 57,8% a las mujeres. Contexto que podría significar una relativa homogenización del impacto del conflicto no obstante los diferenciales efectos en términos de género. En este mismo sentido, las mujeres adultas, los niños y las niñas integran el 75.3% de la población total. Esto permite evidenciar que 5 de cada 10 personas desplazadas son menores de edad. Esta primera diferenciación presenta un desequilibrio entre la población menor de edad y adulta según la proporción por género. Hay un relativo equilibrio en la proporción de hombres menores de edad con respecto de los hombres adultos, mientras que hay una mayor desproporción de las mujeres menores de edad con respecto de las mujeres adultas.
Distribución de la Población Desplazada por Género según menores de edad y adulto/as 24,7 Hombre Adulto 25,5 Niños 26,6 Mujer Adulta 23,2 Niñas 21,0
22,0
23,0
24,0
25,0
26,0
27,0
Un análisis detallado de la distribución porcentual de la población muestra una menguada presencia de mujeres en los grupos de edad que van de 0 a 14 años, situación que contrasta con una menor presencia de hombres en los rangos que corresponden al espectro 20 a 39 años.21 Distribución porcentual de Mujeres y Hombres Por Grupos de Edad, Codhes 2003 65 o más 60 a 64
Total Pob
55 a 59
Hombres Mujeres
50 a 54
Polinómica (Hombres)
45 a 49 40 a 44 35 a 39 30 a 34 25 a 29 20 a 24 15 a 19 10 a 14 5 a 9 0 a 4
0
21
5
10
15
20
Esto podría deberse a un aumento del índice de masculinidad (hijos hombres nacidos vivos por mujer) en correlato con una posible selectividad por sexo al momento de ocurrir el desplazamiento.
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Es decir, la muestra presenta una menguada presencia de mujeres entre los 0 y 14 años de edad, en contraste con una menor presencia de hombres en los rangos que corresponden al espectro 18 a 39 años. Esto podría deberse a un posible aumento del índice de masculinidad (hijos hombres nacidos vivos por mujer) en correlato con una posible selectividad por sexo al momento de ocurrir el desplazamiento y la mayor vinculación (reclutamiento voluntario e involuntario) de los hombres al conflicto armado. Según datos del 2001, El índice de feminidad era menor a 100 (oscila entre 96 y 99) en la población con menos de 25 años, a partir de los 25 el índice de feminidad es mayor a 100 y crece en la medida en que la población aumenta de edad hasta llegar a 154. Este cambio en la composición piramidal se relaciona con la mayor esperanza de vida en las mujeres y el hecho de que tanto la violencia sociopolítica como la común afectan más a los hombres.22 En otras palabras, los hogares encuestados están compuestos en una mayor proporción por menores de edad, personas en edad productiva de las generaciones más viejas y adultos mayores; en contraste con una menor proporción de personas cuyos grupos de edad pertenecen a las generaciones intermedias y más jóvenes en edad productiva. En el rango 0 a 4 (0,8%), la población afrocolombiana encuestada por Codhes es la que presenta el mayor porcentaje frente a los demás segmentos de población y frente al promedio general. En contraste, quienes van de los 5 a los 20 años están por debajo del promedio general en un 1%. Los que están entre 40 y 44 presentan un pico agudo que excede el 5% de diferencia, de igual modo que el grupo de edad 55 a 59 con un 1,7%, mientras que los adultos mayores (65 y más) mantiene la misma tendencia general. En la población afrocolombiana, indígena y mestiza, se presenta una tendencia similar a la curva general de distribución de la población. La población indígena encuestada por Codhes presenta el porcentaje más bajo de población en el rango de edad 0 a 4 años alcanzando más del 3% de diferencia frente al promedio nacional. Una hipótesis que podría reforzar esta tendencia es la situación presentada por el Ministerio de Protección Social, quien afirmó que la primera causa de muerte de las mujeres en Colombia es la violencia, la segunda es el cáncer de cuello uterino, y que el mayor porcentaje de esta enfermedad lo presentan las mujeres indígenas (30%).23 22
Citada por Red Nacional de Mujeres y Confluencia Nacional de Redes de Mujeres. En Informe Derechos De Las Mujeres En Colombia 2003. Bogotá. 28-33. 23
Monsalve, luz helena; (Delegada del Ministerio de protección Social), Foro: compromisos internacionales para alcanzar la equidad de género. Bogotá. 8 de marzo de 2004.
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En conjunto, la población indígena desplazada no presenta uniformidad, es muy desigual frente al promedio general. Conserva una distribución similar a la de la población afrocolombiana, por debajo de la curva general hasta los 14 años, que se eleva (1,5%) en el grupo de edad 25 a 29, para continuar con la misma tendencia hasta el rango 35 a 39, mientras que el grupo mayor de 65 años aparece por encima del promedio general (2%). A manera de hipótesis, la fluctuación en la distribución atarea de la población desplazada, diferenciada por grupos o rangos, evidencia el impacto de un conjunto de factores que han dinamizado los cambios sociales más importantes del país durante la última década: la intensificación del conflicto armado; el aumento de la polarización social y mayor participación (voluntaria e involuntaria ) de la población civil en dicho conflicto, especialmente de la población más joven en edad productiva (incluso niños y niñas); el aumento de la natalidad en contraste con el aumento en los índices de mortalidad fruto de la violencia generalizada para la población joven en edad para combatir, el avance progresivo de los procesos de resistencia pacífica de la población civil en los lugares de expulsión, y especialmente la redistribución geográfica y la desarticulación familiar generada por el desplazamiento forzado (cada vez más individual y selectivo) en contraste con el confinamiento de poblaciones en vastas regiones del país.
Jefatura De Hogar La composición de los hogares por jefatura revela un cambio importante que corrobora lo expuesto en párrafos anteriores, respecto de la migración forzosa según el tipo y/o forma de desplazamiento familiar (74%) que presenta un significativo aumento del 32%, en correlación con el predominio de familias nucleares (54%). En otras palabras se registra una situación en la que se invierte la tendencia general. Los resultados de la encuesta del 2000 señalan un 78% de jefatura femenina en contraste con un 32% para el año 2002-2003. En esta misma dirección se observa una leve diferencia con respecto de la jefatura femenina en la población indígena (35%).
Población según grado de escolaridad Alrededor de las tres cuartas partes (74%) de la población es escolarizada, 5 de cada diez personas ha cursado algún grado de básica primaria, cerca del 21% han asistido y aprobado parte de la educación secundaria, el 2,6% ha asistido a Preescolar y menos del 1% ha alcanzado el nivel universitario (pregrado y/o postgrado).
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Gado de Escolaridad por Sexo de la Población en Situación de Desplzamiento, Codhes 2003
Grado de Escolaridad de la Población en Situación de Desplazamiento
Universitario Primaria 25,88
Ninguno
Secundaria
20,90
Secundaria Preescolar
Técnico
49,68
Primaria
2,58
Preescolar
Mujeres Hombres
Universitario
0,69
Postgrado
Técnico
0,23
Ninguno
Postgrado
0,04
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
55
Distribución porcentual
Ahora bien, la indagación por el grado de escolaridad por segmento étnico pone en evidencia una mayor desescolarización de la población indígena (28%). La población afrocolombiana reporta un 57% de cobertura en educación básica primaria, y tan solo un 14% de cobertura en educación básica secundaria. La población mestiza reporta un 49% de cobertura en secundaria y 22% en primaria, es decir, reporta una diferencia de 8% por debajo de la población Afrocolombiana, mientras que la población indígena registra diferencias menores frente a la población afrocolombiana y levemente superiores frente a la población mestiza en los mismos aspectos: 51% de cobertura en primaria y 17% en secundaria. Un aspecto que sobresale de esta parte de la encuesta es la mayor participación indígena (3%) en la educación de tercer ciclo (Universitaria) con respecto de los otros segmentos de población (1%). Pese a ello los resultados de la encuesta evidencian el ínfimo acceso a la educación superior de la población desplazada. Grado de escolaridad Según Segmento Étnico Universitario
Mestiza
Técnico
Afrocolombiana Indígena
Secundaria Primaria Preescolar Postgrado Ninguno -5
5
15
25
35
45
55
65
Tenencia de la Tierra El conflicto armado está en el centro de la preocupación nacional y el problema de la tierra está en el centro del conflicto armado. La recomposición de la tenencia de la tierra en el marco de acciones de fuerza de grupos irregulares y la ausencia crónica de una política que supere la profunda inequidad de esa tenencia, es una de las formas críticas
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de la crisis humanitaria en el país. Las zonas de mayor presión por el control y uso de tierras a través de la expulsión de pobladores ancestrales corresponden a los territorios colectivos de pueblos indígenas y afrocolombianos. Las zonas de colonización y de aplicación de políticas de fumigación presentan igualmente elevados índices de expulsión referidos a conflictos por el uso y dominio de la tierra. La Enade 2003 nos muestra que el 76% de la población desplazada antes del desplazamiento era propietaria de sus tierras. Una desagregación por género evidencia que el 48% de los hombres tenía propiedad con Escritura Pública frente a un 28% de las mujeres que gozaban de esa condición. Asimismo, los hombres manifestaron poseer Promesa de Compraventa en un 15% respecto del 8% de las mujeres. Formas de Tenencia de la Tierra según Género, Codhes 2002-2003 Prom. C/V Hombre 15%
Esc. Pub. Hombre 49%
Esc. Pub. Mujer 28%
Prom. C/V Mujer 8%
Tenencia de la Vivienda Es preocupante que en medio de la crisis humanitaria que vive la población desplazada solo 1 de cada 10 personas pueda gozar del derecho a una vivienda digna (vivienda propia) y el 90% restante dependa de factores externos para ello: casi la mitad viva en arriendo (45%), un 18% depende de la voluntad y solidaridad de las redes sociales a las que tiene acceso en el lugar de recepción, el 14% tiene que vivir bajo la zozobra de una nueva expulsión (desalojo) por residir en un hospedaje obtenido mediante acciones de hecho; y el 13% depende de la voluntad política de los gobernantes locales y la ayuda humanitaria (cuando está presente) para permanecer en albergues temporales, por lo general en locaciones improvisadas, previamente construidos para actividades distintas (educativas, deportivas, comerciales o industriales) y sin capacidad habitacional digna. Lo anterior indica que un 45% de la población desplazada de los dos últimos años no tiene garantizado un lugar digno de residencia y esto constituye uno de los principales factores de deterioro de su nivel de vida.
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Tenencia Actual de la Vivienda de la Población en Situación de Desplazamiento, Codhes 2003 0
Ns/Nr
1
En usufructo
7
De un amigo
10
Propia
13
Albergue temporal
14
Ocupada de hecho 10
De un familiar
45
Arriendo 0,0
5,0
10,0
15,0 20,0
25,0 30,0
35,0 40,0
45,0 50,0
La desagregación étnica pone en evidencia una situación mucho más compleja: El 49% de la población indígena vive en arriendo, 16% viven en casa de familiares, 13% vive en residencias ocupadas de hecho, y 10% viven en albergues temporales. Una tercera parte de la población afrocolombiana vive en arriendo, una cuarta parte en albergues temporales, y el 15% reside en casas de familiares. Es de anotar que las condiciones habitacionales que ofrecen los albergues temporales, en los cuales vive más de la cuarta parte de esta población, eleva en forma considerable los factores de riesgo en salubridad.
Tenencia Actual de la Vivienda de la Población en Situación de Desplazamiento, Codhes 2003 55 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0
49
Indígena
47
Afrocolombiano Otro
34 25 1613
Arriendo
c
9
De un fam iliar
13 12 14
Ocupada de hecho
10
11
Albergue temporal
10 7 9 Propia
4
7 7
De un amigo
1 1 1
1 0 0
En usufructo
Ns/Nr
Ubicación y Estabilización En este sentido la encuesta nacional de Hogares arroja los siguientes resultados: el 74% de la población quiere permanecer en el lugar al que llegaron; 1 de cada diez hogares encuestados manifestaron querer reubicarse y solo el 7% afirman tener intenciones de retornar a sus lugares de procedencia/expulsión, aunque una desagregación por género muestra una diferencia de tres puntos entre los hombres (10%) y las mujeres (7%) cabeza de hogar. Esto confirma una de las principales conclusiones del “Encuentro Nacional Saberes de Mujeres” realizado por Codhes: el primer argumento para la toma de estas decisiones (la voluntad para permanecer) lo constituye la potenciación del conflicto intergeneracional provocado por la situación de desplazamiento en términos de ruptura
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de la memoria individual y colectiva. Es decir, se presenta una tendencia a olvidar concientemente lo sucedido por parte niños, niñas y jóvenes a fundar sus aprendizajes en las experiencias urbanas de la nueva situación. Mientras tanto las mujeres, sobretodo las cabeza de hogar, la tendencia es contraria, en tanto que la tendencia primordial es recordar permanentemente lo sucedido y fundar históricamente sus aprendizajes, sus luchas y el futuro de la familia, en el pasado reciente, no obstante los miedos que permanecen y los “malos recuerdos” generados por el desplazamiento. En esta misma dirección, los diferentes grupos de discusión implementados concordaron en que el retorno no constituye una opción viable, porque —además de lo anterior— el Estado no brinda garantías de seguridad ni de supervivencia en los territorios de expulsión, y el acompañamiento institucional se realiza pero por un periodo de tiempo muy corto, lo que implica continuar en iguales o peores condiciones que las presentadas en el momento del desplazamiento, con el agravante de que el conflicto continúa y en adelante estarán doblemente estigmatizados, tanto en el lugar de origen como en el lugar de acogida, lo que conlleva en muchas ocasiones nuevas experiencias de desplazamiento forzado interno. Para muchas de estas personas la reubicación tampoco es una opción viable debido a que ello implica un nuevo traslado y reasentamiento, también sin mayores garantías de sustentabilidad. Esto explicaría, porque la permanencia constituye la principal alternativa de los hogares desplazados, lo que no significa que hayan superado la situación, ni que estén establecidos satisfactoria y voluntariamente en ese lugar, ni que tampoco estén de acuerdo con sus condiciones de vida.
Inversión familiar soportable según grupo étnico La principal opción de gasto/inversión soportable de cada uno de los segmentos étnicos de población fue la alimentación (64%), la segunda opción fue la vivienda (24%) y la tercera el transporte (5%). En cuanto a la alimentación, 6 de cada 10 personas la producen autónomamente y 3 de ellas la compran. La desagregación de la información por segmento étnico en la primera opción registra una diferencia que alcanza el 10% entre la cifra de la población indígena y la población restante, que sobrepasan el 70%. Además de lo anterior, encontramos una diferencia enorme entre las fuentes de alimentación por segmento: Por cada 10 personas indígenas, 8 compran la alimentación, 1 la recibe por donación y otra la produce por sus propios medios; tres (3) de cada 10 afrocolombianos la compran, 5 la producen por sus propios medios y los dos restantes la reciben por donación o es fruto de la recolección. Sólo 2 de cada diez mestizos compran la alimentación, 7 la producen por cuenta propia y los dos restantes la reciben por donación o es fruto de la recolección. De este sector poblacional los hogares con cabeza de hogar femenina el 54% de los hogares compran la alimentación, un 30% reciben
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alimentación por donación de alguna institución no gubernamental o la iglesia católica. Por consiguientes estas familias tienen problemas en la consecución de alimentos, un 69% de las familias encuestadas no consiguen fácilmente los alimentos, ni tienen dinero para comprarlos, el 13% los consiguen fácilmente por donación y solamente un 10% tiene facilidad en la consecución de alimentos.
Motivos de desplazamiento Una desagregación simple de los motivos de desplazamiento muestra los cuatro principales: las amenazas (52%), los enfrentamientos (18%), las masacres/asesinatos (13%) y el reclutamiento forzado (7%). En la población indígena se reportan 4 motivos principales de desplazamiento que concentran el 90% de total, fruto del uso predominante de estrategias para fundar el terror, entre las que sobresalen las amenazas (45,8%) y las masacres y asesinatos (12%), asociadas al uso de las comunidades como escudos humanos en medio de enfrentamientos (24,3%) y al reclutamiento forzoso de la población más joven (5,6%). Vale la pena señalar que entre las amenazas y los enfrentamientos suman un poco más del 70% de los motivos de desplazamiento indígena. Para la población afrocolombiana hay un mayor espectro de motivos (6) de desplazamiento. Entre los principales sobresalen los enfrentamientos armados (primer lugar) y las amenazas (segundo lugar) que suman un poco más del 58%.
H o g a r e s A f r o c o lo m b ia n o s s e g ú n M o tiv o d e D F I 0,82% 1,22%
0,82% 0,82%
0,41% 0,41%
4,90% 9,80%
30,61%
10,20%
12,24% 27,76% E n f r e n ta m i e n tos Arm a d o s D e sa p a r i c i o n e s F o r z a d a s O tra Ns/Nr
Amenazas Ex to r si ó n , S e c u e stro P e rse c u c i ó n P o l í t i c a P e rse c u c i ó n E t n i c a
A se si n a tos, M a sa c r e s R e c l u ta m i e n t o F o r z a d o Fum igaciones A te n ta d o s
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Una desagregación por Género indica que entre los motivos de desplazamiento las Amenazas ascienden al 50% para los hombres en contraste con 40% para las mujeres, los enfrentamientos armados en un 19% y 21% respectivamente, los asesinatos y masacres en un 19% para los hombres frente a un 10% para las mujeres.
Esta investigación se realizó con el apoyo de Lutherans World Relief, Consejería en Proyectos para Refugiados (Project Counselling Service)-PCS, Organización Internacional para las Migraciones (O.I.M), Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas (PMA). Las afirmaciones, análisis y conclusiones son de autonomía y responsabilidad exclusiva de CODHES y en ningún momento comprometen a la Agencia donante. Documento elaborado bajo la coordinación académica de Marcela Ceballos y Diego Fernando Henao Arcila, y la participación del siguiente equipo de investigación: María Cristina Díaz, Edwin Tapias y Madeleine Ahumada Casas. Con el concurso de las personas que integran el Observatorio sobre Conflicto, DD.HH y Desplazamiento de CODHES.