BOLETÍN CODHES INFORMA #85: Situación de los niños, niñas y adolescentes... 2015 by CODHES

CODHES INFORMA Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES Número 851 - Bogotá Junio 2015 www.CODHES.org

Situación de los niños, niñas y adolescentes en zonas de frontera internacional entre 2011 y 2013

Las zonas fronterizas en Colombia comparten por lo menos una condición común, esto es la diferencia de presencia estatal que si se evidencia en otras zonas, así de acuerdo con el documento Conpes 3155: El modelo tradicional de desarrollo implementado en el país en las últimas décadas privilegió el fortalecimiento del centro sobre la periferia, al permitir el crecimiento administrativo, comercial e industrial de algunos núcleos urbanos ubicados en las zonas andina y costera lo que limitó las zonas fronterizas a regiones de colonización que quedaron con la responsabilidad de velar por la salvaguardia de la soberanía e integridad territorial.2

Esto implica necesariamente dos cosas, la primera: una concentración del poder y del ejercicio de soberanía en zonas del interior del territorio nacional y la segunda: una convergencia simbólica del ejercicio de la salvaguardia de la soberanía e integridad territorial en la presencia de instituciones de control (fuerza pública, iglesia, señorío etc.), con una muy débil presencia de instituciones de fomento e incentivo al desarrollo económico, así como de protección civil.3 No obstante la necesidad de control, las zonas de frontera no contaron con mayor institucionalidad, incluida fuerza pública, y fueron territorios cuya organización favoreció modelos semi feudales de señorío y sociedad desigual y estamentaria, hasta hace por lo menos 20 años. Lo anterior evidenció una especie de híper-especialización de las rutas de transporte de ciertos puertos costeros, sobre todo desde la zona de mar Caribe, desde la incursión de modelos de capitalismos mercantil

Documento elaborado por Carlos Enrique Núñez e Ingrid Paola Hurtado, Investigadores CODHES. Consejo Nacional de Política Social, “Lineamientos Para El Desarrollo De La Política De Integración y Desarrollo Fronterizo”, Departamento Nacional de Población, 2002, pp. 3 y 4. 3 Al respecto puede verse Prebisch Raúl, Hacia Una Dinámica del Desarrollo Latinoamericano, Fondo de Cultura Económica, pp. 68 – 76. 2

en la época de la conquista, así como de los centros de desarrollo manufacturero, acopio agropecuario y administración del poder público gubernamental en la zona andina, desde la época colonial4. Todo ello a su vez, derivó en la marginalización de aquellos territorios, que no estaban o en la ruta comercial o en el centro de acopio, y cuyas poblaciones se caracterizarían por componerse de: grupos originarios, empujados por la persecución de la colonización europea, de comunidades negras, que se asentaban tras lograr procesos de libertad, de colonos mestizos cuyo movimiento migratorio ampliaba la frontera agrícola y generaba rutas marginales de comunicación con el centro del país. A su vez se constituyó en los espacios de retaguardia de las distintas expresiones y facciones de oposición al gobierno central sobre todo de las armadas. La situación de carencia institucional, de escasa comunicación y relevancia por parte de los centros de poder, derivo en una carente articulación y desarrollo institucional de las zonas de frontera, de la marginalización de la población que allí habitaba y en general de una ambientación para la creación o recepción de grupos armados. Esta circunstancia histórica, se vio acompañada en los últimos 20 años por una renovada situación estratégica ya no solo como zonas de retaguardia, sino como espacios necesarios para el control y homogeneización política y obviamente como rutas de transporte y comunicación, tanto para el Estado como para grupos armados ilegales, que implicó en el contexto colombiano, una situación de especial vulnerabilidad para la población y particularmente para niños, niñas y jóvenes (NNJ) que los habitan.5 Es de esta forma que el presente informe pretende ofrecer un panorama de la situación de fronteras en Colombia, para ello se analiza la situación actual – coyuntural de dichas zonas, específicamente los pasos fronterizos, es decir aquellos que cuentan con un punto de ingreso y salida del territorio nacional hacia los Estados vecinos. Para tal efecto se tiene como unidad de análisis, la división política administrativa: municipio, departamento, nación; dado que las dinámicas de los sistemas de información se han construido sobre dichas unidades. Es menester tener claro entonces que los datos recopilados provienen de fuentes secundarias, consultando sistemas de información públicos (gubernamentales y no gubernamentales), aplicando un proceso de priorización de fuentes, cuando la existencia de varios sistemas de información genere dudas alrededor del registro de datos, pero en todo caso priorizando los de orden gubernamental y permitiendo la contrastación con los no gubernamentales. La importancia de priorizar este tipo de fuente, es que son aquellas sobre las cuales el Estado construye respuestas ante las situaciones identificadas o sobre las que se diseñan políticas públicas de prevención y protección frente a riesgo, en especial en el caso de NNJ Teniendo en cuenta la característica situacional del informe, el periodo analizado abarcó los años 2010 - 2013 Es posible, en todo caso, que en algunas de categorías de análisis no se cuente con información completa del último año, debido, entre otras cosas, a falencias en los sistemas de información donde fue recopilada la misma.

Melo, José Orlando, Las Vicisitudes del Modelo Liberal (1850 – 1899), en Historia Económica de Colombia pp.135 – 157. Cadena M, José Luis. Geografía Política: Tensión en las Fronteras de Colombia como efecto de su conflicto interno. En Revista de relaciones internacionales, estrategia y seguridad. 2007. PP. 93-124. 5

Los datos obtenidos se organizan por categorías, las cuales a su vez se presentan en la unidad de análisis municipio con la contrastación de nación. En algunos casos, la unidad de análisis departamento aparece, pero especialmente para la agrupación municipal. Igualmente, algunas de las variables de análisis son categóricas es decir, si ocurre o no ocurre, dada la escasa información para ser georeferenciada. De esta forma el proceso arrojó las siguientes categorías (7) y variables (21):

Ilustración 1. Categorías y variables de análisis

Información geográfica

Paso fronterizo Extensión territorial Población rural

Entorno y dinámica poblacional

Información demográfica

Densidad poblacional

Población Urbana Grupos poblacionales

NBI

Presencia de actores armados

Eventos de conflicto armado

Categorías de Análisis

Presencia de GAI Cultivos de uso ilícito Acciones bélicas Infracciones al DIH MAP - MUSE (minas antipersona)

Afectación de la población civil

Reclutamiento (categorica) Desplazamie nto forzado Homicidios Desaparición forzada

Violencias asociadas

Violencia sexual Violencia común o interpersonal Violencia intrafamiliar Categoría municipal

Información institucional

Capacidad administrativa y desempeño

Las categorías en mención pretenden dar cuenta de las condiciones, situaciones y capacidades de respuesta de los municipios como unidades de análisis. Es fundamental entender que no se puede asumir la información sobre fuentes no referenciadas o exclusivamente de manera categórica, so pena en caer en un relato casuístico, frente a los cuales las autoridades garantes de derecho ofrecen acciones de tipo reactivo, que atienden de forma concreta lo que identifican como caso, pero que no evalúa la multi-causalidad sobre la que pueden estar desarrollándose dichos eventos. Es posible que el presente informe no cuente con la totalidad de factores que podrían ser relevantes para entender la dinámica territorial, es por ello que está ofrecido y orientado en términos situacionales y pretende servir de apoyo para informes ya existentes o que estén por desarrollarse y que aborden categorías acá no presentadas. A pesar de la limitación de cómo se piensa asumir la temática, los períodos y la condición de la información obtenida y expuesta, el estudio abandona una caracterización meramente casuística para enfrentar los datos respecto de tendencias que sobre ciertas situaciones vienen enfrentando los territorios analizados. De esta manera, el planteamiento temático pretende responder al carácter fenomenológico de los eventos relatados y descritos, y plantear una serie general de matices cuyo fin es el de procurar conclusiones útiles que puedan aportar al diseño de una política pública integral. En todo caso, es necesario abordar un estudio más detallado y complejo de la situación estructural y coyuntural de territorios de frontera, como forma de completar los informes situacionales, los relatos de casos, las caracterizaciones de algunas poblaciones etc., de tal manera de que se dé cuenta efectiva, no solo de los eventos que padecen dichas zonas, sino de los factores que llevan a sufrir dicha situaciones. En tal sentido, el presente documento presenta el análisis de las categorías mencionadas en el siguiente orden: Información geográfica y demográfica, contexto de conflicto armado explicado a través de actores armados ilegales presentes, eventos de conflicto y la afectación de los mismos en la sociedad civil. De la misma manera, se consideran violencias asociadas, que permiten identificar dinámicas de victimización en los territorios que no necesariamente suceden en el marco del conflicto armado, y finalmente la capacidad de respuesta oficial a través de la categoría municipal y los índices de capacidad de desempeño y administrativa. Finalmente, presenta de manera breve algunas conclusiones al respecto.

LOS LUGARES Y LAS PERSONAS Colombia comparte territorio fronterizo6 con 5 países, los 6.342 km27 de frontera están conformados por 54 municipios en 12 departamentos, 7 de estos municipios tienen territorio fronterizo con 2 o más países, tal como se evidencia en la tabla 1. Tabla 1. Municipios fronterizos DEPARTAMENTO AMAZONAS ARAUCA

BOYACA CESAR

CHOCO

GUAINÍA LA GUAJIRA

NARIÑO

NORTE DE SANTANDER

PUTUMAYO

VAUPES

MUNICIPIO

PAIS DE FRONTERA

LETICIA PUERTO NARIÑO ARAUCA ARAUQUITA CRAVO NORTE SARAVENA CUBARA AGUSTIN CODAZZI BECERRIL CHIRIGUANA CURUMANI LA JAGUA DE IBIRICO LA PAZ MANAURE ACANDI JURADO RIOSUCIO UNGUIA PUERTO INIRIDA MAICAO ALBANIA BARRANCAS EL MOLINO FONSECA HATONUEVO SAN JUAN DEL CESAR URIBIA URUMITA VILLANUEVA IPIALES BARBACOAS CARLOSAMA-CUASPUD CUMBAL RICAURTE TUMACO PUERTO SANTANDER VILLA DEL ROSARIO CONVENCION EL CARMEN HERRAN RAGONVALIA TEORAMA TIBU TOLEDO CUCUTA PUERTO ASIS PUERTO LEGUIZAMO

BRASIL, PERU BRASIL, PERU VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA PANAMA PANAMA PANAMA PANAMA VENEZUELA, BRASIL VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA ECUADOR ECUADOR ECUADOR ECUADOR ECUADOR ECUADOR VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA PERU, ECUADOR BRASIL, PERU, ECUADOR

SAN MIGUEL VALLE DEL GUAMUEZ MITU

PERU, ECUADOR PERU, ECUADOR BRASIL

“Son zonas de frontera aquellos municipios, corregimientos especiales de los departamentos fronterizos, colindantes con los límites de la República de Colombia, y aquellos en cuyas actividades económicas y sociales se advierte la influencia directa del fenómeno fronterizo.(DNP, 2002). 7 CONPES 3155, 2002. Solamente se hace referencia a la frontera terrestre.

TARAIRA CUMARIBO LA PRIMAVERA PUERTO CARREÑO

VICHADA

BRASIL VENEZUELA VENEZUELA VENEZUELA

Fuente: Instituto Geográfico Agustín Codazzi –IGAC- (2011), elaboración propia.

En términos de extensión territorial, los municipios de frontera conforman 210.640 km2, es decir, el 18,4% de la extensión total del país. En promedio, los municipios de frontera concentran mayor cantidad de territorio que la comparación a nivel nacional (3900,7km2 frente a 1005,7km2). Sin embargo, como se evidencia en la gráfica 1, el 91% de los municipios tienen menos de 10.000 km2 de territorio, de hecho el 40% tiene menos de 1000 km2 (aproximadamente la media nacional). Gráfica 1. Extensión territorial de los municipios fronterizos

133021

66761

10858

N° de municipios

120000 100000

80000

60000

40000

5 0

140000

Extensión territorial conjunta (Km2)

0 KM2 - 999

1000 KM2 -

10000 KM2 -

KM2

9999 KM2

65674 KM2

20000 0

Intervalos Extensión Territorial

Fuente: SIGOT-IGAC (2013)

La heterogeneidad espacial de la extensión territorial de los municipios en Colombia, no está dada por la frontera sino por la ubicación particular del municipio respecto a las cordilleras. En este sentido, la ubicación del municipio de frontera respecto a la cordillera más cercana, se da si está sobre ésta, en el piedemonte o la llanura. El mapa 1, evidencia tal posición en relación con el tamaño de los municipios. Así datos como aquel con mayor cantidad de territorio es Cumaribo, Vichada (65.674km2) y el que tiene menor es Puerto Santander (44km2)8, debe leerse desde la heterogeneidad de las características físicas de estos territorios.

El Sistema de información geográfica del IGAC no cuenta con información pública acerca de Puerto Inírida.

Mapa 1. División político administrativa y la geografía física de Colombia

De esta manera, no es posible considerar el tamaño como determinante de la condición geográfica pues este ha sido establecido político-administrativamente, sino su posición respecto a las zonas geográficas en las que se ha concentrado históricamente el poder en el país que es a través de las cordilleras. La importancia histórica y la concentración del poder económico de lo que el DANE y el Banco de la República denominan principales ciudades, sirve como referente del comportamiento de los indicadores económicos más relevantes. De las 15 ciudades generalmente utilizadas en este grupo cuyo tamaño varía dependiendo del dato a comparar, 11 están sobre la cordillera (Medellín, Bogotá, Manizales, Pasto, Cúcuta, Pereira, Bucaramanga, Ibagué, Cali y Popayán). Por lo anterior, la frontera de la Orinoquia por ejemplo, difiere de aquella de la región Andina, aunque se haga referencia al mismo país colindante como es el caso de Venezuela desde Cúcuta o desde Mitú, las relaciones sociales de estos espacios responden a escenarios diferentes. 7

Por otra parte, el tamaño físico de los municipios en si mismo solamente adquiere relevancia cuando se logra establecer la relación de este con el tamaño de la población y el entorno en el que habita la misma. En tal sentido, estos municipios albergan en el 18,4% del territorio nacional al 5,54% de la población total del país, lo que sugiere que la densidad poblacional, en general ha de estar por debajo de la media nacional (41 habitantes por km2). Así, en promedio la densidad poblacional de estos municipios es de 16 hab. /km2. La información del 94% de los municipios se encuentra por debajo de la media; el 15% tiene entre 25 y 39 hab. /km2, mientras solo el 6% tiene más de 40 hab. /km2.

Gráfica 2. Municipios de frontera por densidad poblacional

6% 15%

17%

0 y 17 hab./km2 18 y 25 62%

hab./km2

Fuente: DANE (2012) e IGAC (2011). Elaboración y cálculos propios.

Los municipios con menor densidad poblacional, son Taraira (Vaupés), Cravo Norte (Arauca), Puerto Carreño, La Primavera, Cumaribo (Vichada), Puerto Leguizamo (Putumayo) y Mitú (Vaupés) que tienen menos de 1hab./km2 y el municipio más densamente poblado, es Cuaspud (Nariño), que tiene 129 hab./km2. Esto está directamente relacionado con el espacio físico que poseen estos municipios y con la presencia de determinados grupos poblacionales que desarrollan medios de vida y usos del territorio en correspondencia a su cosmogonía, costumbres y las condiciones en términos de distancias que suponen estos territorios. En los municipios fronterizos el 35% de la población reside en entornos rurales mientras el 65% en entornos urbanos. En tal sentido, la densidad poblacional estimada a partir del “territorio per cápita” no necesariamente da cuenta de la concentración de la población. La dimensión del entorno donde habita la mayor parte de la población, determina, en parte, los medios de vida y la vocación económica de población respecto el territorio.

Especialmente porque las fronteras que constituyen entornos urbanos como Cúcuta, Arauca e Ipiales, por ejemplo, presentan dinámicas asociadas con flujos transaccionales masivos que incrementan la incidencia de las economías vecinas en la economía del territorio fronterizo así como las nacionales en los territorios vecinos. De acuerdo con el Banco de la República, las economías locales de frontera se caracterizan por tener alta dependencia de las economías vecinas y comportamientos volátiles y susceptibles frente a los escenarios de relaciones bilaterales entre los gobiernos nacionales9. Asimismo, las relaciones bilaterales entre los gobiernos nacionales suponen escenarios más o menos hostiles para el desarrollo de las economías locales de los pobladores en estos territorios. 9

JABBA, A. (2014). Crisis en la frontera. Documentos de Trabajo sobre Economía Regional N°197. Banco de la República.

Sin embargo, en escenarios rurales en donde la vocación del territorio es agrícola y campesina, las dinámicas del comercio masivo no se evidencian como determinante de las relaciones sociales con los vecinos. A pesar de lo anterior la inserción de latifundios agroindustriales en estas zonas, especialmente en los llanos orientales y la Orinoquia han generado otras dinámicas de control y poder asociadas a la presencia de actores armados ilegales en el territorio y la necesidad gubernamental de proteger a la inversión extranjera.

En contraste de lo anterior, el índice de Gini de tierras para el año 200910, no evidencia concentración alta de territorios en zona de frontera en la región de la Orinoquia, mientras si lo evidencia en las mismas zonas de cordillera, a excepción de Arauca, como ilustra el mapa 2.

Mapa 2. Índice de Gini de Tierras

Por otro lado, para la región Amazonía, Vaupés y Vichada la información sobre la concentración de la propiedad de la tierra no existe para el año de estos datos en particular. La ausencia sistemática de información respecto a determinadas zonas del país evidencia la distancia técnica y política de los esfuerzos institucionales y de la relevancia estratégica de determinados territorios frente a la ausencia institucional en otros. Frente a la concentración de tierras y los latifundios en la región oriental del país específicamente en los territorios de frontera la divergencia entre los datos puede ser consecuencia de la no correspondencia temporal de la información estadística, sin embargo, las tendencias en la producción de cultivos como la Palma Aceitera se incrementan a partir del 2003 y mantienen mayor proporción de participación territorial en su producción en esta zona del país.

Así mismo, de acuerdo con el mapa de tierras de la Agencia Nacional de Hidrocarburos11 en todas las zonas de frontera, a excepción de la Orinoquía, hay áreas de producción y exploración. En Nariño por ejemplo, Tumaco está clasificado como área disponible para exploración. Algo similar sucede con la producción minera, en la zona de la Guajira y el Catatumbo principalmente. Sin embargo, tal producción correspondiente 10

PNUD. (2009) Índice de Desarrollo Humano. Tomado de: Sistema de Integrado de Información Humanitaria – SIDIH, de OCHA Colombia. 11 Agencia Nacional de Hidrocarburos (2013). Mapa de Tierras. Disponible: http://www.anh.gov.co/Asignacion-deareas/Paginas/Mapa-de-tierras.aspx

con las locomotoras planteadas en el Plan Nacional de Desarrollo, no se refleja en el mejoramiento de las condiciones socioeconómicas de la población. Como se evidencia en la tabla 4, solamente 3 de los 54 municipios presentan mayor índice de NBI en los entornos urbanos. En tal sentido, los municipios fronterizos en promedio el 53,41% de la población están en situación de necesidades básicas insatisfechas; en áreas rurales esta proporción se extiende al 70,83% (siendo mayor en aquellos municipios cuya mayor parte de la población se concentra en entornos urbano); y se reduce a 38,3% en entornos urbanos.

Gráfica 3. Municipios por entorno de concentración de la población

N° Municipios 31 23

Tabla 2. Municipios por entorno y NBI Municipios Población Rural en mayoría Población Urbana en mayoría

Mayor NBI Rural

Mayor NBI Urbano

Fuente: DANE, elaboración y cálculos propios.

Mayoría Rural

Mayoría Urbana

Fuente: DANE, Elaboración propia.

En el mismo sentido, en 31 de los 54 municipios de frontera, la mayoría de la población se concentra en entornos urbanos, mientras en 23 de estos la mayoría de la población se concentra en entornos rurales, tal como se muestra en la gráfica 3. Las condiciones de vida, según el entorno no difieren en aquellos municipios con mayor concentración de población rural o urbana. En general, son los entornos rurales aquellos que presentan mayor Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI).

En este grupo de municipios, el NBI mínimo es 22,85% (En entornos rurales es de 42%), y el máximo es 100%. El NBI del 64% de los municipios está por encima del promedio, y el 36% restante está entre 22% y 45%. Al respecto, hay dos municipios cuyos datos de NBI resaltan, Arauquita (Arauca), cuya población se concentra en mayor proporción en áreas rurales, áreas precisamente donde el NBI es del 100%, es decir, la mayoría de la población está en condiciones de NBI. Igualmente, La Primavera (Vichada), donde su población reside principalmente en áreas urbanas pero donde el índice de NBI es 100% tanto para áreas urbanas como para rurales. En cuanto a sus habitantes, los municipios de frontera como ya se menciono albergan el 5,31% de la población nacional, el 5,29% de las mujeres, el 4% de las niñas, el 5,32% de los hombres y el 10% de los niños. Es decir, 2.471.876 personas; en términos de distribución demográfica el 49,5% de la población son mujeres y el 50,5% son hombres. Si bien a nivel general, esta información guarda coherencia con las tendencias nacionales al incluir en el análisis la variable grupo etario (entendida para efectos de este informe, como mayores de 18 años y menores de 18 años), la propensión se modifica. 10

Respecto a la información demográfica se identificó que no existen datos públicos de niños, niñas y adolescentes con pertenencia étnica. Ni en las proyecciones poblacionales, ni en los perfiles municipales y departamentales, ni en otros instrumentos de difusión de información estadística gubernamentales. Esto implica entre otras, deficiencias en los diagnósticos diferenciales por parte de la institucionalidad y las organizaciones sociales pues no tienen acceso a información de gran relevancia, para la promoción y garantía de derechos para grupos poblacionales, especialmente NNJ. Tal como se evidencia en las gráficas 5 y 6, es posible evidenciar por lo menos dos diferencias significativas que pueden o no ser consecuencia de las situaciones particulares de la zona fronteriza; primero, la proporción de niños y niñas con relación al total de la población es mayor en los municipios de frontera (44%) que a nivel nacional (34%). Esto, puede ser explicable parcialmente, por la mayor incidencia de población femenina adulta en esta zona. En segundo lugar, la distribución por sexo, en cuanto a la población adulta solamente el 17% de los pobladores en esta categoría son hombres, frente al 32% de los datos nacionales; esto implica por supuesto que las mujeres adultas representan el 39% de la población mayor de 18 años. Es decir, entre los adultos por cada hombre hay cerca de 3 mujeres. Gráfica 4. Distribución poblacional por sexo y grupo etario en municipios de frontera

Gráfica 5. Distribución poblacional por sexo y grupo etario a nivel nacional

Mujeres mayores de 18 años

Hombres mayores de 18 años

Hombres mayores de 18 años Mujeres menores de 18 años Hombres menores de 18 años

17%

39%

32%

17%

32% 34%

44%

34% 12%

17%

Fuente: DANE, elaboración y cálculos propios.

En contraste, en el grupo de niños y niñas la relación se invierte, solamente el 12% de la población total son niñas (17% a nivel nacional) y el 32% son niños. En resumen, existe mayor incidencia de la población masculina a temprana edad y una evidente reducción de la misma en generaciones adultas y un comportamiento inverso en la población de mujeres. Como ha sido reconocido por la Corte Constitucional12 y varias organizaciones, la afectación particular de las mujeres por el conflicto armado ha reconfigurado la composición familiar de las víctimas del conflicto y está determinada no solo por el impacto diferencial sino por los hechos diferenciales de los que son víctimas hombres y mujeres en el marco del conflicto. Si bien más adelante en el presente informe se ahondará en el contexto situacional del conflicto armado, es necesario plantear este escenario como plataforma para la siguiente hipótesis. Hechos como la desaparición forzada, el homicidio, el reclutamiento forzado en menores y mayores de 18 años, suceden de manera preferencial contra los jóvenes y hombres, las mujeres, las niñas y los niños en menor medida son predominantemente sobrevivientes que han pasado por hechos asociados con la violencia sexual, la tortura y el desplazamiento forzado, aun cuando haya sido como mecanismo de protección. Este planteamiento podría eventualmente ser explicativo de porque hay más mujeres adultas que hombre adultos en las zonas de frontera, sin embargo no podría este, explicar la configuración demográfica de la población menor de 18 años. Más adelante, como se mencionó se profundizará al respecto. Frente a la pertenencia étnica, los municipios con mayor población indígena son: Uribia, Maicao, Ipiales, Cumbal y Cumaribo. En el mismo sentido, aquellos donde hay mayor cantidad de resguardos indígenas son Cumaribo, Ricaurte, Leticia, Tumaco e Inírida. Se identificó que en los municipios fronterizos hay 196 resguardos indígenas de los 821 existentes, en tal sentido habitan en las zonas 469.683 indígenas de los cuales 222.559 residen en resguardos. El 30% de la población indígena vive en estos municipios de frontera lo que supone necesidades diferenciales de diagnostico y por tanto de respuesta.

Corte Constitucional. Auto 092/2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.

Gráfica 6. Distribución étnica de la población

Afrocolo mbiana 13% Indígena 19% Ninguna 68%

Así mismo, los municipios fronterizos albergan al 3% del total de la población afro colombiana, es decir, 328.981 personas. Existen 92 consejos comunitarios con títulos colectivos en el territorio en 7 de los 54 municipios fronterizos. Aquellos donde reside mayor cantidad de población afrocolombiana son Tumaco, Barbacoas, Ungía y Maicao.

EL CONFLICTO EN LAS FRONTERAS Presencia de actores armados y hechos de conflicto La ubicación estratégica de las zonas de frontera, suponen un escenario favorable para los actores armados, principalmente por el tránsito de diversos bienes y servicios, las rutas para el narcotráfico, y la debilidad institucional. Sin embargo por la multiplicidad de actores en el mismo espacio geográfico la disputa por control de determinados corredores o áreas estratégicas generan mayor confrontación armada. En el mismo sentido, la militarización del territorio y de la vida civil a través de estrategias como las zonas de consolidación territorial que se caracterizan por el incremento en el pie de fuerza de las fuerzas militares en determinados territorios seleccionados. Han sido en algún momento municipios fronterizos priorizados en las zonas CCAI en Arauca: Saravena y Arauquita, en La Guajira: San Juan del Cesar, en Nariño: Tumaco, en Norte de Santander la región del Catatumbo conformada por El Carmen, Teorama, Tibú y Convención y el Putumayo: Puerto Leguizamo, Puerto Asis, Valle del Guamuez y San Miguel. En tal sentido, es de vital importancia, identificar la presencia los actores armados presentes en el territorio, como elemento fundamental para entender el contexto social de estos municipios y dimensionar el escenario de riesgo en estas zonas. Así, de acuerdo con Indepaz (2012), se registró presencia de por lo menos 7 actores armados ilegales en estas zonas. Predominan, las FARC con presencia en el 57% de los municipios, Los Rastrojos (46%) y Los Urabeños (43%). De esta forma, en 45 de los 54 municipios se registró presencia de por lo menos un actor armado ilegal como evidencia la gráfica 7. 13

Gráfica 7. Presencia de Grupos armados ilegales

EPL

Libertadores de…

Las Águilas Negras

ELN

Los Urabeños

Los Rastrojos

FARC

38 0

TOTAL MUNICIPIOS POR GRUPO

Fuente: Elaboración propia con información de Indepaz (2012).

Los municipios del departamento de Norte de Santander, son aquellos que presentan presencia de mayor número de grupos, en su orden Convención, Cúcuta y Teorama. En general, en cerca del 65% de los municipios hay más de un GAI. En los mapas del 3 al 5, se evidencia la presencia simultánea de actores armados diferentes en los municipios de frontera.

Mapa 3. Presencia de actores armados en la frontera con Ecuador

Mapa 4. Presencia de actores armados en la frontera con Panamรก

Mapa 5. Presencia de actores armados en la frontera norte con Venezuela

Mapa 6. Presencia de actores armados en la frontera sur con Venezuela

Es importante reconocer que tal como la frontera facilita unos escenarios de movilidad internacional a través de los cuales los pobladores generan relaciones de vecindaje con las comunidades del otro lado de la frontera y como los pueblos indígenas de estas zonas tienden a ser binacionales; los actores armados ilegales también aprovechas esos escenarios de movilidad para ejercer control sobre el territorio. La frontera políticoadministrativa no delimita las relaciones sociales y los mecanismos de control sobre el territorio. De hecho, una de las principales preocupaciones de las organizaciones humanitarias que trabajan con víctimas refugiadas colombianas e los países vecinos es la afectación de las comunidades receptoras de población desplazada transfronteriza por los mismos victimarios que obligaron la salida de los colombianos en primer lugar. Como se mencionaba anteriormente y como ilustran los mapas 3 al 6 en los municipios de frontera para los que existe información de presencia de actores armados ilegales, tiene múltiples actores en el territorio de manera simultánea, las disputas de estos grupos por el control territorial de las rutas de trasporte, los cultivos de uso ilícito, las redes de trata o el contrabando de mercancías se manifiestan a través de la confrontación armada. En tal sentido, durante 2012 se presentaron 43 acciones bélicas13, en 28 de los 54 municipios de frontera, en los demás no se cuenta con información. Es decir, el 14% de las acciones se presentaron en el 2,4% de los municipios del país lo que evidencia la concentración de estos eventos en las zonas fronterizas respecto al resto del país. 13

CODHES, 2013.

Adicionalmente, en el 58% de los municipios aumentó la incidencia de acciones bélicas entre 2010 y 2012, como se evidencia en la próxima gráfica. Sin embargo, en 11 municipios se presento un decrecimiento y en 5 de estos 11 por poco desaparecieron. La confrontación armada en Colombia se desarrolla de manera cíclica y cambia de acuerdo al momento y al lugar, esto no es diferente en las zonas de frontera, la tabla 3 evidencia las fluctuaciones en la variación porcentual de ocurrencia de acciones bélicas entre 2010 y 2012.

Tabla 3. Consolidado de acciones bélicas ACCIONES BÉLICAS CATEGORÍA TOTAL MUNICIPIOS DE FRONTERA

2010

2011

2012

TOTAL NACIONAL

350

684

301

PARTICIPACION FRONTERA / NACIONAL

13%

11%

14%

Es interesante que cuando la ocurrencia de acciones bélicas a nivel nacional de un año a otro disminuye en más del 50%, la participación de los hechos en frontera aumente. Así mismo, las infracciones al Derecho Internacional Humanitario se redujeron entre 2010 y 2012 en el 6% de los municipios de los 33 que cuentan con registro de estos eventos, en los restantes aumentaron en promedio en 119%. Si bien ya se ha mencionado que uno de los factores determinantes de la presencia de actores armados ilegales en el territorio son los cultivos de uso ilícito, según datos del SIMCI en 24 de los municipios de frontera están sembradas el 6% del total de hectáreas de coca en Colombia, es decir 2.752 has.

En el 2% de los municipios del país, según datos del SIMCI se concentra el 10% de los cultivos de coca. Los municipios más afectados corresponden a la zona del Catatumbo y Nariño tal como se evidencia en la siguiente tabla. Una de las hipótesis posibles, para explicar la densidad de estos cultivos en las zonas fronterizas está asociada con los costes dentro del proceso de producción-distribución del narcotráfico.

Mapa 7. Hectáreas cultivadas de coca (2012).

Las fronteras constituyen rutas internacionales que permiten permear ciertos mercados o tener acceso a otras rutas menos controladas por la fuerza pública, así tendría sentido suponer que en tanto el proceso de cultivo-procesamiento-distribución permita reducir el costo de transporte y el costo asociado al riesgo, la ubicación de estos municipios constituye un incentivo para la ampliación de la extensión de tales cultivos. El mapa 7 evidencia que la tendencia para el cultivo de coca es en territorios de pie de monte o llanura, esto podría deberse a las dificultades de movilidad al atravesar las montañas. Las únicas zonas de cordillera con hectáreas cultivadas de coca son precisamente aquellas fronterizas. La región del Catatumbo o en Nariño aunque con mayor dispersión de los mismos y en la zona montañosa del chocó en la frontera con Panamá. Los dos municipios con mayor número de hectáreas cultivadas no son los de mayor tamaño, por el contrario son Tumaco frontera con Ecuador y Tibú frontera con Venezuela. Fuente: Elaboración propia datos SIMCI, 2013. A pesar que en 13 de los 25 municipios fronterizos con presencia identificada de cultivos de uso ilícito disminuyó porcentualmente la extensión de los mismos, en aquellos donde se incremento (12), la variación promedio fue de 88,87% mientras las disminuciones medias no alcanzaron el 50%, lo que supone que la tendencia es incremental.

Afectación de la población civil por conflicto armado y violencias asociadas

El conflicto armado en Colombia, los actores parte y sus prácticas se han reconfigurado con el tiempo. Sin embargo, existen condiciones estructurales que, más allá de las tendencias del conflicto, mantienen a la 18

población en permanente vulnerabilidad. Así pues, teniendo en cuenta la afectación particular de los niños, niñas y adolescentes a causa del conflicto armado se identificaron por lo menos 3 factores estructurales de riesgo (abandono estatal, ubicación geoestratégica y distancia relativa del interior del país respecto a la primera ciudad del país vecino) y los mecanismos de afectación más recurrentes por parte de actores armados. Los hechos victimizantes más recurrentes en los territorios fronterizos en general son: el desplazamiento forzado, bien sea interno o transfronterizo; el reclutamiento forzado; la violencia sexual en particular la trata y la explotación sexual; y la desaparición forzada. Las minas antipersona son una de las recurrentes amenazas en particular en escenarios urbanos. Es así como, la presencia de cultivos ilícitos, la cercanía de estos con laboratorios de procesamiento y la necesidad de los actores armados de proteger estos y las rutas de salida de la fuerza pública, constituye una de las explicaciones de la permanente presencia de minas anti-persona. Así mismo, la presencia de los actores armados y la incidencia de combates, contactos y hostigamientos generan por su parte rezagos de municiones sin explotar. Estos dos elementos, no solamente generan riesgos latentes para la población civil sino que restringen la movilidad, y generan otro tipo de victimizaciones como la muerte misma o el desplazamiento forzado como medidas de auto-protección. Habiendo evidenciado que en los municipios de frontera, se concentra una porción importante de las hectáreas de coca cultivadas y que existe presencia de múltiples grupos armados ilegales (lo que supondría disputa de poderes y controles), es más factible explicar porque en 28 (municipios fronterizos) de los 1130 municipios se produjeron el 34% de las víctimas por MAP y MUSE del país en 2013.

Gráfica 8.Niños y niñas víctimas de MAP y MUSE frente al total de víctimas civiles 2011 VICTIMAS CIVILES 2011 (II.)

Gráfica 9.Niños y niñas víctimas de MAP y MUSE frente al total de víctimas civiles 2012 VICTIMAS CIVILES 2012 (II.)

Gráfica 10.Niños y niñas víctimas de MAP y MUSE frente al total de víctimas civiles 2013 VICTIMAS CIVILES 2013

17%

21%

79%

97%

83%

Fuente: PAICMA, situación de minas enero 2014, Cálculos propios.

Aunque en los municipios fronterizos entre 2011 y 2013 se evidenció un aumento en el número de víctimas, la proporción de afectación de niños y niñas disminuyó considerablemente. Lo que no supone que se produjeran menos niños y niñas víctimas – de hecho fueron 18 para cada uno de los años- sino que el incremento de las 19

víctimas civiles adultas fue mucho mayor pasando de 68 a 563 de un año al otro. El reporte en 2013 disminuyó considerablemente a 53 eventos pero la participación de niños, niñas y adolescentes como víctimas aumentó. En tanto, las víctimas representan el costo humano más alto por el uso de estas armas, el riesgo no solamente puede definirse por el número de personas afectadas, es necesario tener en cuenta los eventos sin víctimas (incidentes) de manera que sea posible evidenciar factores de riesgo latentes en el territorio. Esta información, se observa en la siguiente gráfica.

Gráfica 11. Presencia de minas anti-persona y municiones sin explotar 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0

INCIDENTES Y ACCIDENTES 2011

Fuente: PAICMA, situación de minas enero, 2014.

Se presentaron 358 eventos (accidente o incidentes) durante 2012 en 30 de los municipios fronterizos, tal como se evidencia la gráfica anterior. Mientras en 2013 se presentaron 577 eventos en 28 de los municipios fronterizos. Eso indica una concentración de la afectación y el aumento del riesgo de resultar herido o muerto por este tipo de armas para la población civil, en particular los niños, niñas y adolescentes.

Por otro lado, el desplazamiento forzado consecuencia entre otras del conflicto armado, constituye una de las formas más visibles de victimización, en términos de expulsión de población entre 2012 y 2011 se duplicaron el número de eventos de desplazamiento masivo14 en los municipios de frontera. Mientras en 2011 se presentaron 7 eventos, en los municipios de Acandí, Unguía, y Riosucio en Chocó y Barbacos y Tumaco en Nariño equivalentes a 1.668 personas; en 2012 a su vez, se presentaron 15 eventos, que corresponden a 6.340 personas que salieron de Tumaco, Ricaurte y Barbacoas en Nariño, Acandí en Chocó y Teorama en Norte de Santander. En cuanto a desplazamiento individual, entre 1996 hasta 2011, cerca de 618.195 declararon haber salido desplazados y desplazadas de los municipios fronterizos, y de estos 285.288 eran niños y niñas al momento del desplazamiento. Así, con relación al desplazamiento acumulado histórico, en promedio en 2011 el desplazamiento aumento en 3% es decir, cerca de 18.500 personas.

Gráfica 12. Incremento de la población en situación de desplazamiento expulsada en 2011en municipios de frontera

2 2 Entre 0% y 2% 24 24

Entre 3% y 8% Entre 8% y 10% Más de 10%

Fuente: Declaraciones SIPOD (Cifras previas al proceso de valoración), fecha de corte, marzo de 2012.

Como se evidencia en la gráfica anterior, en 4 de los municipios el incremento total es superior al 8%, y 43 de ellos presentaron incrementos superiores al 1%, solamente 3 municipios no cuentan con registro de nuevos desplazados en 2011.

CODHES, Boletín 80.

Gráfica 13. Población desplazada en los municipios fronterizos

50000

N° de personas

40000 30000 20000 10000 0

2009

2010

2011

Niños y niñas

19404

16783

14352

Total

41346

34211

27188

Fuente: Declaraciones SIPOD (Cifras previas al proceso de valoración), fecha de corte, marzo de 2012.

En general, en los últimos tres años el desplazamiento forzado en los municipios de frontera ha aumentado decrecientemente, sin embargo la proporción de niños y niñas víctimas de desplazamiento forzado en la frontera ha aumentado. Más aún si se tiene en cuenta que el subregistro en estos municipios suele ser mayor dada la posibilidad que existe de cruzar la frontera y no registrarse en el país.

Gráfica 14. Proporción de niños y niñas desplazados de los municipios de frontera

porcentaje de niños y niñas desplazados respecto al total 52,79%

49,06% 46,93%

2009

2010

2011

Cálculos propios, Fuente: Declaraciones SIPOD (Cifras previas al proceso de valoración), fecha de corte, marzo de 2012.

Si bien una de las afectaciones más visibles del conflicto armado Colombiano reciente es el desplazamiento forzado por su carácter masivo y la demanda directa de atención hacia los entes territoriales por parte de la población en situación de desplazamiento, este por lo general es la consecuencia directa o el mecanismo de protección frente a otras amenazas en contra de la población civil. Así como también dado el desarraigo, genera otros escenarios de vulnerabilidad que suponen la posibilidad de otros hechos victimizantes. El reclutamiento forzado como causa y consecuencia del desplazamiento manifiesta la perpetuación de la guerra y las permanentes dificultades para la construcción de una paz duradera.

Respecto al uso y reclutamiento de niños, niñas y adolescentes por parte de grupos armados ilegales, este mantiene invisible. Sin embargo, en los últimos tres años en cerca del 80% de los municipios de frontera se identificaron casos relacionados con el reclutamiento y uso forzado. De acuerdo con la Comisión para la prevención del reclutamiento de la Vicepresidencia de la República, los factores de riesgo asociados al reclutamiento forzado son principalmente: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12.

Presencia de actores armados ilegales Presencia de cultivos ilícitos Altos índices de homicidio Accidentes o incidentes por minas antipersonal y municiones sin explotar: Altos índices de violencia intrafamiliar Presencia de las peores formas de trabajo infantil Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) superior al promedio nacional (45.39%) Familias desplazadas por amenaza de reclutamiento de menores de edad Registro de niños desvinculados de grupos armados ilegales o grupos delictivos organizados Información de riesgo del Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo Altos índices violencia contra niños, niñas y adolescentes Promedio de población étnica superior al promedio nacional (13.6%)

De los factores mencionados, en el desarrollo del presente documento, se identificaron por lo menos 8 de los 12 factores presentes de manera generalizada en los municipios de frontera. Lo que implica que las condiciones y situación presentes en estos territorios constituyen de manera directa factores de riesgo frente al uso y reclutamiento de niños y niñas al conflicto armado, a continuación se enuncian algunos elementos facticos para definir el espacio fronterizo como un territorio de riesgo de reclutamiento forzado. FACTORES DE RIESGO Presencia de actores armados ilegales

ESCENARIO EN LOS MUNICIPIOS DE FRONTERA En 2012, según información de Indepaz se registro la presencia de por lo menos 7 grupos armados tanto guerrilleros como postdesmovilización en el 83% de los municipios de frontera. Presencia de cultivos ilícitos En 24 municipios de frontera hay cultivos de uso ilícito según el SIMCI, que representan el 6% del total de hectáreas sembradas en 2012. Altos índices de homicidio En 2011 y 2012 el número de homicidios en los municipios de frontera aumentó en 129% Accidentes o incidentes por minas Cerca 935 accidentes e incidentes con minas antipersona y antipersonal y municiones sin explotar: municiones sin explotar se presentaron entre 2012 y 2013 en los municipios de frontera. Altos índices de violencia intrafamiliar Según los datos de Medicina Legal, 4367 personas en estos 23

municipios fueron víctimas de violencia intrafamiliar Presencia de las peores formas de De acuerdo con los datos del Índice de Pobreza multidimensional, trabajo infantil en los municipios señalados por lo menos el 5% de los niños y niñas están sometidos a trabajo infantil. Índice de Necesidades Básicas El promedio de NBI en los municipios de frontera es de 50,41% Insatisfechas (NBI) superior al promedio aunque en escenarios rurales llega a 70,83%. nacional (45.39%) Familias desplazadas por amenaza de No hay información reclutamiento de menores de edad Registro de niños desvinculados de 604 personas han declarado ante el RUV haber sido reclutados grupos armados ilegales o grupos cuando eran menores de 18 años en alguno de 27 de los delictivos organizados municipios de frontera. Información de riesgo del Sistema de Solamente en 2013 el Sistema de Alertas Tempranas de la Alertas Tempranas de la Defensoría del Defensoría de Pueblo emitió Informes de Riesgo por Pueblo reclutamiento forzado en 6 municipios de las zonas de frontera. Altos índices violencia contra niños, Según los datos de Medicina Legal, el 13% de los casos de niñas y adolescentes violencia intrafamiliar fueron contra niños, niñas y adolescentes. Promedio de población étnica superior al El promedio de población étnica en los municipios de frontera es promedio nacional (13.6%) de 32%.

De acuerdo con los datos del Instituto Nacional de Medicina Legal, en los municipios fronterizos, el número de personas víctimas de homicidio aumentó entre 2011 y 2012 en 129%, tal como se evidencia en la gráfica 15. En estos municipios en 2011 se produjeron el 6% de los homicidios totales en el país. Las víctimas de desaparición forzada en 2012 fueron la misma cantidad que en 2011, 301, así como la tasa por 100.000 habitantes permaneció en 12. Los municipios con el mayor número de registros de desaparición forzada en la frontera tanto en 2011 como en 2012 fueron: Cúcuta, Tumaco y Villa del Rosario.

Gráfica 15. N° de víctimas de homicidio y desaparición forzada en los municipios fronterizos HOMICIDIOS (VII.)

DESAPARICIÓN FORZADA

301 301

1187 918

VÍCTIMAS 2011

VÍCTIMAS 2012

Elaboración propia con información de homicidios (ICML) y Desaparición Forzada UARIV – IRV.

Así, en Cúcuta, seguido de Tumaco y Maicao se presentaron en los dos últimos años la mayor cantidad de homicidios, en parte por la cantidad de población que reside en estos municipios. En tal sentido, la mayor afectación identificada en tasa por 100.000 habitantes fueron: Cravo Norte, Teorama y Tumaco en 2011 y Arauquita, Puerto Asís y Teorama en 2012. Gráfica 16. Víctimas de homicidio y desaparición forzada en municipios fronterizos en tasa por 100.0000 habitantes

Tasa por 100.000 habitantes

60 50 48,02

40 30

37,14

20 10

12,18

0 TASA 2011

TASA 2012

HOMICIDIOS (VII.)

Elaboración y cálculos propios con información de homicidios (ICML) y Desaparición Forzada UARIV – IRV.

En 2011, en los municipios fronterizos sucedieron 37 homicidios por cada 100.000 habitantes más que la cifra nacional que para el mismo periodo fue 35 homicidios por cada 100.000 habitantes. A nivel nacional, el 8% de las víctimas fueron niños y niñas. Frente a la violencia sexual, el número de casos entre 2011 y 2012 aumento en cerca de 5%, es decir 54 casos. Los municipios con el mayor número de casos registrados para 2011 y 2012 fueron: Cúcuta, Arauca y Leticia.

Gráfica 17. Víctimas de violencia sexual en municipios fronterizos 890

880

N° de personas

870

860 850

34 33,7

840 830

Tasa por 100.000 habitantes

35,48

820 810

833

877

2011

2012

VÍCTIMAS VIOLENCIA SEXUAL Tasa por 100.000 habitantes Fuente: Instituto Colombiano de Medicina Legal (ICML), 2013.

En 2011 el 4% de los casos a nivel nacional sucedieron en los municipios de frontera, asimismo, la tasa de casos por 100.000 habitantes en estos municipios fue de 34 mientras la nacional se acerca a los 49. De acuerdo con las cifras nacionales el 87% de las víctimas de violencia sexual son niñas y niños. En cuanto a violencia interpersonal o violencia común, entre 2010 y 2011 el número de víctimas aumentó en cerca de 6,2%, 1% más que el incremento nacional. En tal sentido, el 4% de las víctimas se generan en estos municipios, los más afectados en términos reales fueron: Cúcuta, Leticia y Arauca. En cuanto a la afectación relativa al número de habitantes en el municipio, los más afectados en tasa por 100.000 habitantes fueron: Arauca, Leticia y Puerto Carreño. Al respecto, aunque solo el 4% de las víctimas se generan en los municipios de frontera, la tasa para estos en 2010 fue de 235 mientras la nacional no ascendió de 195 víctimas por cada 100.000 habitantes; en 2011 la brecha entre la afectación nacional y la de las fronteras aumento de 41 a 67, dado que a nivel nacional la tasa fue 183 mientras en los municipios de frontera fue de 250 víctimas por cada 100.000 habitantes como se evidencia en la gráfica 24. De acuerdo con las cifras nacionales el 16% de las víctimas son niños y niñas.

Gráfica 18. Víctimas de violencia interpersonal en municipios fronterizos 6300

255

250

249,85

N° de personas

6100

245

6000 240 5900 235,37

235

5800

Tasa por 100.000 habitantes

6200

230

5700 5600

5818

6176

2010

2011

225

VÍCTIMAS VIOLENCIA COMUN Tasa por 100.000 habitantes

En cuanto a la violencia intrafamiliar, el 5% de las víctimas en el país están en los municipios fronterizos, en 2010, 4367 personas en estos municipios fueron víctimas de violencia intrafamiliar de las cuales el 8,5% fueron niñas y niños. De igual manera en 2011, el número total de víctimas aumentó a 4600 personas, entre ellas 673 niños y niñas (dos más que el año anterior). Gráfica 19. Violencia intrafamiliar contra niños, niñas y adultos en los municipios de frontera

4600 673

45%

7% 1344 13%

671 6%

4367 42%

VÍCTIMAS 2010 VÍCTIMAS 2011

2010 - NNA 2011 - NNA

Los municipios de frontera con mayor afectación por violencia intrafamiliar fueron: Cúcuta, Arauca, Leticia e Ipiales. En términos de tasa por 100.000 habitantes los municipios con mayor afectación en 2010 fueron: Leticia, Arauca y Puerto Carreño y en 2011: Leticia, Arauca y Cúcuta. Aquellos que presentan el mayor número de niños y niñas víctimas fueron: Cúcuta, Arauca, Ipiales y Puerto Asís, en términos relativos de acuerdo con la población menor de 18 años en el municipio, aquellos donde existe mayor afectación fueron en 2010: Cumbal, El Carmen y Cumaribo y en 2011: Manaure, El Carmen, y Leticia. Durante 2013, según la COALICO15 a través del Observatorio de Niñez y conflicto armado monitoreo identificó 495 eventos relacionados con niñez y conflicto armado en 29 municipios de frontera (Arauca, Arauquita, Saravena, Cubará, Becerril, Curumaní, La Jagua de Ibirico, Manaure, Juradó, Riosucio, Ínirida, Fonseca, Maicao, Barbacoas, Cumbal, Ricaurte, Tumaco, Convención, Cúcuta, El Carmen, Puerto Santander, Teorama, Tibú, Toledo, Villa del Rosario, Puerto Asís, Puerto Leguizamo, Valle del Guamuez y Cumaribo). A continuación la tabla 4 ilustra un resumen por categoría para los municipios señalados: Tabla 4. Resumen monitoreo frontera 2013 CATEGORÍA ALERTA SAT - RECLUTAMIENTO ATAQUES A ESCUELAS, HOSPITALES Y/O OTROS BIENES CIVILES BLOQUE DE SUMINISTROS Y SERVICIOS BÁSICOS CONTEXTO CONFLICTO ARMADO

N° eventos 6 55 29 331

CONTRA LA LIBERTAD PERSONAL

CONTRA LA LIBERTAD SEXUAL

CONTRA LA VIDA Y LA INTEGRIDAD PERSONAL

DESPLAZAMIENTO FORZADO Y REFUGIO

USO Y RECLUTAMIENTO DE NNA

Total general

495

Escenario institucional En términos de capacidad de respuesta, la información institucional de estos municipios sugiere debilidad organizativa en el siguiente sentido, como se observa en la siguiente gráfica, el 87%, están categorizados en 4ta, el 11% en 6 categoría -y en esta se incluyen todos los municipios que comparten territorio fronterizo con dos o más países- y solamente Cúcuta16 es categoría 1; a pesar que entre estos municipios, se incluyen cinco capitales departamentales. Es decir, en general los municipios fronterizos tienen reducidos ingresos corrientes y por tanto menor autonomía fiscal que otros municipios.

15 16

Boletín 10. Observatorio de Niñez y Conflicto Armado Re-categorizado recientemente mediante decreto 0687 del 16 de septiembre de 2011.

Gráfica 20. Categoría municipal de los municipios con frontera

Gráfica 21. Índice de Capacidad Administrativa (2011)

Muy Bajo

26%

2% 11%

30%

Categoría 4 Categoría 6 Categoría 1

Bajo Medio Satisfactorio

15% 9%

20%

Sobresaliente

87%

Fuente: Departamento Nacional de Planeación (DNP), 2011. Fuente: Elaboración propia con información del Departamento Nacional de Planeación (2012).

Sin embargo, al analizar el índice de capacidad administrativa 17 para el año 2011, no es necesariamente una generalidad la debilidad institucional, al menos en términos de gestión, aun cuando una importante porción de municipios fronterizos está por debajo de la media nacional ubicada en “satisfactorio”. Así, el 50% de los municipios fronterizos tienen un índice bajo o muy bajo, el 26% sobresaliente y 15% satisfactorio. Si se toma un instrumento como el IRV18 que pretender dar cuenta, según los datos oficiales existentes, de la situación de riesgo frente a las vulnerabilidades, amenazas y capacidades de respuesta de un municipio en particular el escenario para los municipios de frontera no es el más alentador. Del total de municipios, ninguno tuvo calificación19 baja de riesgo, ni siquiera Cúcuta con la capacidad institucional que supone la categoría del municipio.

El índice de capacidad administrativa mide entre otras, la estabilidad del personal directivo, la profesionalización de la planta, el nivel de sistematización y automatización de procesos y avances en control interno. Intervalos de interpretación: Muy bajo: 0 > 40; Bajo: >=40, < 60; Medio:>=60, <70; Satisfactorio:>=70, <80; Sobresaliente:>=80. DNP (2009) 18 El IRV (índice de riesgo de victimización) es una herramienta estratégica para el análisis de los diferentes escenarios de victimización en el marco del conflicto armado en Colombia, estructurada para monitorear sus causas y efectos, así como para aportar en la definición de lineamientos de política tendientes a la prevención, protección y garantías de no repetición de tales eventos. El IRV pretende aportar a la consolidación de una línea de base unificada que permita identificar y medir los factores elementales del riesgo de victimización en los municipios de Colombia. pretende contribuir en la focalización de las acciones dirigidas a reducir el riesgo de victimización por violaciones de DD.HH e infracciones al Derecho Internacional Humanitario en los municipios de Colombia, impulsando la implementación de acciones preventivas a la luz del Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas, a partir de la disposición de una herramienta de análisis cuantitativo a nivel municipal soportada en tecnologías de la información y la comunicación, a través de la cual se articula información dispersa y aporta insumos para dar orientación a los planes gubernamentales y políticas de Estado. Consultado en http://irv.participa.com.co/que-es-el-irv/ 19 Son las categorías o calificaciones de riesgo las siguientes: Bajo, Medio Bajo, Medio, Medio alto, Alto.

Si se analizan los municipios de acuerdo a los países de frontera, la zona de frontera con Panamá en promedio tiene los mayores niveles de riesgo de victimización, la única zona que entraría en nivel alto, las demás fronteras tienen en promedio niveles de riesgo medio alto. Unguía y Acandí son municipios en el Golfo de Urabá alejados geográficamente de su propio departamento, más cercanos a Panamá y con infraestructura vial limitada. Lo que genera menores niveles de capacidad de respuesta para las amenazas del conflicto armado que supone está zona en particular, son precisamente los subíndices, demográfico (que refiere a la presencia de poblaciones vulnerables en el municipio niñas, niños, pueblo étnicos o población en situación de discapacidad entre otros), geográfico e institucional los que representan mayores niveles de riesgo, sin querer afirmar que las amenazas por factores del conflicto no aportan. Gráfica 22. IRV – Frontera Panamá

0,948

1 0,8

0,682

0,624

0,724

0,6 0,4 0,2 0 UNGUIA RIOSUCIO ACANDI

JURADO

Fuente: IRV, UARIV

Gráfica 23. IRV – Frontera Ecuador

0,844

0,8 0,6 0,4740,5

0,947 0,948

0,68

0,948

0,575 0,509 0,506

0,4 0,2 0

Fuente: IRV, UARIV

Riosucio, si bien es el municipio con mayor extensión territorial en la zona, el nivel de riesgo alto está reflejado en el subíndice socioeconómico, la situación de sostenibilidad económica de las familias, los niveles de escolaridad y de necesidades básicas insatisfechas así como a cobertura de servicios públicos permiten identificar vulnerabilidades estructurales que reducen la expectativa de resiliencia y respuesta de la población así como la indefensión frente a las amenazas. En Juradó a diferencia de los otros municipios, el subíndice de presencia de grupos armados es el que eleva el nivel de riesgo, de igual forma la ubicación geográfica, las alertas emitidas por el SAT y la población vulnerable en l municipio son factores que aportan a que se ubique dentro de esta categoría.

En cuanto a la frontera con Ecuador, los municipios que corresponden al departamento de al menos la mitad presentan nivel de riesgo alto, así como Valle del Guamuez para el departamento de Putumayo. La conformación poblacional en términos étnicos así como la presencia de actores armados se evidencian en la relación vulnerabilidad/amenaza y el nivel de riesgo de esta zona. En Tumaco el eje asociado a la libertad de circulación que incluye desplazamiento forzado y confinamiento (u otras restricciones a la movilidad), en este eje, Tumaco tuvo 0.99 es decir, una probabilidad de ser víctima de estos delitos cercana al 100%. Lo mismo sucede con Barbacoas donde esta probabilidad es de 0.92% y además el riesgo del Eje vida es 0.93, en general todos los ejes y subíndices son altos para este municipio, lo que refleja la crítica situación. 30

Mientras en Valle del Guamuez es, al parecer, la presencia de actores armados la que incrementa el índice de riesgo. De manera similar a la frontera con Panamá la presencia de población vulnerable, las condiciones geográficas y la institucionalidad constituyen factores de alto riesgo para la población. Respecto a los municipios fronterizos con Brasil, zona con nivel de riesgo de victimización conjunto medio alto, principalmente sus condiciones geográficas, demográficas e institucionales aportan al incremento del nivel del riesgo, así mismo, la presencia de grupos armados, legales e ilegales en esta zona suponen situaciones de amenaza mayores. Gráfica 24. IRV – Frontera Brasil

1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0

0,821 0,518

0,945

0,575

0,632 0,476

Fuente: IRV, UARIV

Los municipios de frontera con Perú casi todos son territorio fronterizo con por lo menos otro país vecino, esta condición particular sugiere interacción de los pobladores con por lo menos tres fuerzas armadas legitimas y los grupos armados ilegales presentes en la zona.

Gráfica 25. IRV – Frontera Perú

1 0,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0

0,948

0,821

0,518

0,506

0,509

0,575

Fuente: IRV, UARIV

Finalmente aquellos municipios de frontera con Venezuela, que es la frontera más grande, presentan según su ubicación específica niveles de riesgo más o menos altos. Los municipios de Arauca y Cubará en Boyacá (que comparten dinámicas territoriales similares, a pesar de estar en diferente departamento) están en nivel medio alto o alto. Aquellos en nivel alto son Saravena, Cravo Norte, Arauquita, los hechos de conflicto armado, los informes de riesgo y de seguimiento del Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo evidencian en los ejes y los subíndices que la probabilidad de victimización en estos municipios es alta. Esto a pesar por ejemplo, de subíndices socioeconómicos favorables para los municipios, por las actividades comerciales de la frontera pero también por las regalías de la explotación petrolera. De los municipios que corresponden al departamento del Cesar, solamente Curumaní está en nivel alto de riesgo, el componente más alto de este municipio es la presencia de actores armados y la composición demográfica de la población como elemento de vulnerabilidad. Los demás están en riesgo medio (Manaure y la Paz), y en medio alto (Codazzi, Chiriguaná, Becerril y la Jagua de Ibirico). En esta zona, en términos generales el subíndice que se refiere a la presencia institucional sugiere debilidades en este asunto por lo que supone menor capacidad local de prevención o respuesta. Puerto Inírida en Vichada, es el único constituido como municipio en Guainía los demás están constituidos en el mejor de los casos como corregimientos (fronterizos todos), esto lo que evidencia es debilidad administrativa de la institucionalidad y zonas no muy pobladas como se evidencio en los primeros apartados. La distancia geográfica de la zona junto con la composición poblacional son los componentes que aumentan el riesgo de acuerdo con el IRV, así como la presencia institucional. Algo similar sucede con los municipios del departamento de Vichada, los principales elementos de riesgo están en el subíndice institucional, demográfico y geográfico.

1,2 1 0,8 0,6 0,4

0,589 0,712 0,871 0,942 0,634 0,401 0,457 0,491 0,534 0,593 0,624 0,972 0,945 0,399 0,41 0,42 0,44 0,457 0,54 0,58 0,629 0,633 0,39 0,937 0,381 0,423 0,515 0,656 0,668 0,859 0,899 0,95 0,98 0,452 0,604 0,785

Gráfica 26. IRV – Frontera Venezuela

0,2 0

Fuente: IRV, UARIV

En la Guajira, el municipio de Albania está en medio bajo, HatoNuevo, Fonseca, El Molino, Barrancas y Uribia están en nivel medio y Urumita, Maicao, Villanueva y San Juan del Cesar están en riesgo alto. La presencia de diversas industrias extractivas en el territorio, los intereses de los actores armados en este tipo de rentas suponen escenarios de riesgo para la población civil y comprometen la defensa del territorio que adelantan las comunidades indígenas, por lo cual el riesgo tiende a complejizarse. Los subíndices socioeconómicos no son positivos a pesar de los que se esperaría de las actividades económicas en la zona, estos junto a los demográficos son lo que aumentan los niveles de riesgo en la zona, que en comparación con otros segmentos de la frontera con Venezuela parece el menos complicado en términos del IRV. El segmento del Catatumbo y en general todo Norte de Santander, comparte aspectos similares al sector fronterizo de Arauca, la mayoría de los municipios están en riesgo alto, por la presencia de diferentes actores armados, este departamento es el único en el país que presenta presencia de las tres guerrillas existentes, toda la zona norte por las constantes acciones bélicas, y hechos contra la población civil permanece en riesgo alto, solamente Ragonvalia (un poco más al sur) y Puerto Santander (junto a Cúcuta) tienen niveles medios de riesgo.

Conclusiones 1. Del estudio se deduce una debilidad manifiesta en los sistemas de información poblacional, sobre todo en lo relacionado a poblaciones por grupos de edad, a pesar del esfuerzo por recopilar información con carácter diferencial, las inferencias debieron generarse en muchos de los casos de los datos nacionales y de las ausencias de los datos locales. Esta debilidad implica entonces problemas a la hora de promover, defender y garantizar derechos de la niñez, así como la imposibilidad de una articulación nación territorio en la búsqueda de acciones y políticas dirigidas de manera específica a grupos poblacionales. 2. En tanto la respuesta estatal de cooptación de territorio carezca de la información que garantice la integralidad e integridad de la misma, la acción pública puede constituirse en factor de riesgo para las poblaciones. Ello se evidenció en las carencias de articulación del escenario nacional con el local, la militarización de la vida civil, pero además en los altos índices de riesgo de victimización. 3. El territorio de frontera sigue siendo caracterizado como estratégico, dada las posibilidades que diversas facciones armadas encuentran en el mismo, los incentivos que la ubicación geoestratégica de los municipios de frontera ofrece a los grupos armados ilegales, supone la permanencia de los escenarios de riesgo aún más mientras permanezcan las disputas armadas por el control del territorio, dada la cantidad de actores armados en un mismo lugar. Así mismo, la ausencia de institucionalidad civil y la militarización de estos territorios no garantiza el goce efectivo de derechos de la población, por el contrario resulta generando escenarios de vulnerabilidad. 4. De los anteriores elementos, una “invisibilización” de la situación de NNJ, una respuesta estatal que no responde a lógicas de goce efectivo de derechos y un escenario de disputa por el espacio de fronteras, puede deducirse que los pobladores de los mismos, en especial NNJ, terminan siendo objetos de múltiples procesos de victimización entre ellos el de reclutamiento y uso por parte de los diversos grupos armados. Conforme a la información recopilada y no obstante que los municipios de frontera, cumplen con todas las condiciones para suponer acciones urgentes de prevención y protección por parte del gobierno nacional, de acuerdo a los criterios de la Comisión para la prevención del reclutamiento de la Vicepresidencia de la República para la identificación de escenarios de riesgo de reclutamiento y vinculación de NNA al conflicto, no se evidenciaron acciones coordinadas o por lo menos pensadas para que la institucionalidad local se viera fortalecida, no solo en su diseño y función administrativa sino en la garantía de goce efectivo de derechos. 5. Es posible que los eventos victimizantes sean mucho más altos, pero además que su efecto sea más fuerte en la población, dada no solo la densidad poblacional, sino las características de la misma, en la cual se advierte presencia de grupos étnicos. Estos es especialmente susceptible para el caso de niños, niñas y mujeres.