Documento CODHES 14 Sur Oriente

Documentos CODHES No. 14

CONSULTORIA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESPLAZAMIENTO FORZADO CODHES

Sur Oriente?

Bogotá, D.C., julio de 2009 •1•

Documentos CODHES No. 14

Suroriente? © Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES.

ISBN: 978-958-44-2441-3

Jorge E. Rojas Rodríguez Presidente Marco A. Romero Silva Director

El Informe Suroriente: Una visión de conjunto sobre el conflicto y la situación de derechos humanos. Fue elaborado por los siguientes investigadores de Codhes Karina Ríos Cano Investigadora Regional Miguel Antonio Cruz Investigador Regional El Informe Retornos sin restitución: regreso seguro al desarraigo. Fue elaborado por el investigador de Codhes Jorge Arturo Salcedo R. Investigador Regional

Consultoría Para los Derechos Humanos Y el Desplazamiento CODHES Cra 6ta No 34-62. Oficina 302 Bogotá-Colombia Conmutador: (+571) 571 232 5666 www.codhes.org

Caratula: Alejandro Rojas A. alrojas.grafico@gmail.com Diagramación e Impresión: Ediciones Ántropos Ltda.

PBX: 433 7701 • Fax: 433 3590 www.edicionesantropos.com Impreso en Colombia

El Contenido de esta publicación es responsabilidad exclusiva de CODHES y no compromete a la agencia cooperante.

•2•

Contenido

Documentos CODHES No. 14

ÍNDICE 1.Introducción 2.Construyendo un marco conceptual y metodológico para la valoración de los retornos desde el enfoque de los derechos humanos.

1.1 Referentes de la normatividad internacional para garantizar los derechos de la población desplazada en el marco del retorno.

1.2 Estado del arte sobre las metodologías para la valoración de los retornos de población desplazada en Colombia.

1.3 Una propuesta metodológica de valoración de los retornos de población en situación de desplazamiento.

1.3.1 Definición de retorno: variables para la caracterización de la forma migratoria del retorno.

1.3.2 Las fases del retorno.

1.3.3 Un modelo para valorar el nivel de éxito de los retornos desde un enfoque de derechos.

3.Los casos regionales 1.1 La selección de los casos.

1.2 Turbo 2006.

1.3 El Charco 2007.

1.4 Toribío, Jambaló y Caloto 2005.

4.Recomendaciones generales de política pública Bibliografía.

Anexo Cuadro síntesis de Turbo, Toribío y El Charco.

•3•

Documentos CODHES No. 14

•4•

Presentación

Documentos CODHES No. 14

•5•

Documentos CODHES No. 14

•6•

Documentos CODHES No. 14

SURORIENTE: UNA VISIÓN DE CONJUNTO SOBRE EL CONFLICTO Y LA SITUACIÓN DE DERECHOS HUMANOS. AÑO 2008

BOGOTÁ, Febrero de 2009 •7•

Documentos CODHES No. 14

•8•

Documentos CODHES No. 14

MIGUEL ANTONIO CRUZ Licenciado en Ciencias Sociales de la Universidad Distrital y Politólogo de la Universidad Nacional de Colombia. Candidato a Magister en Antropología.

Asesor Regional de Codhes.

KARINA RÍOS CANO Politóloga de la Universidad Nacional de Colombia. Estudiante de Maestría en Historia de la Universidad de los Andes. Asesora Regional de Codhes.

•9•

Documentos CODHES No. 14

• 10 •

Introducción

Documentos CODHES No. 14

En este documento se presentan las principales tendencias del conflicto armado y la situación humanitaria en los departamentos del suroriente colombiano (Vichada, Guainía, Meta, Guaviare, Vaupés y Amazonas1); con base en el seguimiento de medios de comunicación, la revisión de fuentes secundarias, y el trabajo de campo desarrollado por Codhes durante el año 2008.

Este informe mantiene continuidad con los trabajos previamente desarrollados en la región, los cuales han alimentado los boletines semestrales y anuales Codhes Informa, y en particular los documentos regionales publicados en los años 2007 y 20082.

El trabajo de seguimiento desarrollado por Codhes en la región se ha orientado a contar con información cualificada sobre la dinámica del conflicto armado y los impactos del mismo sobre la población civil, en dirección a desarrollar acciones de incidencia ante las autoridades locales y nacionales, y los organismos humanitarios internacionales, para que se desplieguen acciones conjuntas dirigidas a proteger los derechos de los pobladores de esta zona del país.

Desde comienzos de la presente década puede observarse una tendencia a la agudización del conflicto armado en los territorios que conforman la región objeto de estudio. En términos generales, dicha agudización se vincula con el despliegue de un mayor accionar por parte de la fuerza pública, dirigida a contrarrestar la presencia de grupos armados, principalmente la guerrilla de las FARC, que por décadas estableció una retaguardia estratégica en esta parte del país; facilitada por la débil presencia del Estado, la dispersión de la población y el entorno selvático.

La creación de unidades militares y el despliegue de operaciones ofensivas por parte de la Fuerza Pública, ha modificado sustancialmente las condiciones de vida de los pobladores. Esta situación es particularmente grave en los resguardos indígenas que representan en esta región una porción considerable del territorio, tal como puede apreciarse en el siguiente mapa. En departamentos como Amazonas, Vaupés y Guainía las áreas de resguardo sobrepasan el 80% del total departamental.

Los departamentos de la Amazonia y Orinoquia concentran el más alto porcentaje de población indígena con respecto a los totales departamentales; mientras • 11 •

1- Este documento es uno de los resultados del trabajo desarrollado por Codhes en el marco del proyecto: «Monitoreo del conflicto armado, derechos humanos y política de atención al desplazamiento forzado en el suroriente colombiano» financiado por ACNUR. Si bien se toma como área de observación los seis departamentos mencionados, el trabajo se enfocó principalmente en los departamentos de Vichada, Guainía, Vaupés y Guaviare; en tanto que la zona oriental del departamento del Meta (municipios de Puerto Gaitán y Mapiripán), así como el departamento de Amazonas fueron trabajados como zonas de referencia para la comprensión de la dinámica regional del conflicto.

2- VER: Codhes. «El conflicto de cara al oriente selvático» En: En el borde del conflicto: Guerra y desplazamiento en las fronteras.

Estudios de caso. Bogotá, enero de 2007 y Codhes. Los límites de la guerra: conflicto, derechos humanos y desplazamiento forzado en el Sur Oriente colombiano. Bogotá, abril de 2008

Documentos CODHES No. 14

que a nivel nacional, estas comunidades representan el 3,4% de la población, en esta subregión alcanza en promedio el 44,7% si se incluyen los cinco departamentos, y el 54,8% si se excluye Guaviare, que es el departamento con menor participación indígena de toda la región, como consecuencia del impacto que los procesos de colonización han tenido en dicho territorio.

Se trata de 56 pueblos indígenas que han resistido a múltiples formas de violencia que se han desatado en diversos momentos sobre sus territorios, y que han dejado huellas nefastas. A lo largo de la historia de Colombia, estos territorios han sido concebidos y administrados como la periferia del país, y la relación que se ha establecido con ellos está fundamentalmente signada por la lógica de explotación de recursos naturales. En la medida en que los recursos que allí abundan son necesarios para la acumulación de capital, se han desplegado campañas de explotación que han sometido a los pueblos originarios a la lógica de la esclavitud y los han conducido en no pocos casos al exterminio físico.

Son las historias de la explotación del caucho, la quina, las pieles, la coca y más recientemente la lógica se reproduce con la avanzada de explotación de petróleo, oro, cultivos agroindustriales y parece continuar con la biodiversidad y la riqueza hídrica que posee la gran selva amazónica.

El patrón de continuidad de todos estos procesos es el sometimiento y la explotación de las comunidades indígenas, para quienes los relatos de caucheros y coqueros aparecen recurrentemente en las aproximaciones a sus historias de vida, determinando los ciclos de poblamiento y migraciones de la región.

• 12 •

Documentos CODHES No. 14

A pesar de la consagración de una carta de derechos fundamentales en la Constitución Política Nacional en el año 1991, que representó un avance histórico en el reconocimiento de la diversidad étnica de nuestro país, y que constituye un referente de reivindicación para los pueblos indígenas; la realidad de las comunidades que habitan en las regiones del sur oriente colombiano dista mucho del referente de respeto y protección de sus derechos que señala el texto constitucional.

A la precariedad en el acceso a bienes y servicios básicos se suman el desconocimiento de las comunidades indígenas como sujetos de derechos y de sus líderes como autoridades en sus resguardos por gran parte de los mandatarios locales; así como el atropello sistemático de los grupos armados que persiguiendo diferentes intereses de control y copamiento del territorio vulneran reiteradamente los derechos de los pueblos indígenas, como consecuencia de lo cual la existencia misma de muchos de éstos se encuentra amenazada.

Este informe busca llamar la atención sobre la gravedad de esta situación, y convocar a los organismos estatales, a la sociedad civil y a la comunidad internacional a accionar mecanismos urgentes para proteger a los pueblos indígenas que hoy son víctimas del desplazamiento, del reclutamiento forzado, del minado de sus territorios, de las restricciones derivadas de la presencia de grupos armados, de la imposición de normas de conducta y de otras formas de atropello contra su integridad cultural.

El trabajo que Codhes ha desarrollado desde el año 2007 en la región se ha visto sometido a diversas restricciones derivadas de las condiciones mismas de la zona y de la limitación de recursos. A pesar de ello, esperamos continuar aportando algunos elementos para comprender lo que ocurre en esta parte del país, y contribuir de esta manera a que en un proceso de articulación con entidades del Estado, organizaciones de la sociedad civil, organismos internacionales y comunidades, pueda avanzarse en romper el cerco del silencio, el miedo y la intimidación que buscan imponer aquellos cuyo único recurso es la fuerza.

Para el desarrollo del trabajo de Codhes en la región ha sido fundamental el diálogo con diferentes organizaciones, entidades y personas que a diario se dedican a acompañar a las comunidades y a aprender de ellas. A los funcionarios de diversas entidades estatales, a los líderes comunitarios y a todas las personas que nos han permitido compartir miradas sobre la realidad de la región ofrecemos nuestro mayor reconocimiento y gratitud. En particular, el espacio de coordinación que se ha habilitado con la Defensoría del Pueblo, Pastoral Social y ACNUR nos ha permitido ampliar ejes de análisis y desarrollar acciones conjuntas que han facilitado una mejor aproximación a la realidad regional. Para el caso del departamento de Vaupés se han articulado acciones con la Organización Nacional Indígena de Colombia, ONIC, la Organización de Pueblos Indígenas de la Amazonia Colombiana, OPIAC y el Centro de Cooperación al Indígena, CECOIN. • 13 •

Documentos CODHES No. 14

• 14 •

Documentos CODHES No. 14

Tendencias del conflicto armado y situación humanitaria en el suroriente colombiano

En el suroriente colombiano se evidencia una dinámica creciente de confrontación armada, que deja hondas consecuencias sobre la población civil, en su mayor parte indígena.

El alto grado de vulnerabilidad de las comunidades indígenas asentadas en esta parte del país se evidencia al observar que allí se ubican 21 de los 32 pueblos que la Organización Nacional Indígena de Colombia, ONIC ha identificado como “pueblos en peligro de extinción”3, en tanto que en la actualidad tienen una población inferior a las 500 personas y afrontan a diario el asedio del conflicto armado y la desatención por parte del Estado colombiano. Estos pueblos son: Pisamira, Piaroa, Muinane, Jupda, Yauna, Bara, Ocaina, Yohop, Nonuya, Cabiyarí, Yuri, Matapí, Kacua, Carijona, Tatuyo, Tariano, Yagua, Nukak Makú, Guayabero, Carapaná y Bora.

En este sentido, los impactos del conflicto armado en esta parte del país deben ser leídos a la luz de las particularidades que implica la población que está siendo afectada.

A continuación se formulan algunas consideraciones en torno a estos impactos, a partir de la caracterización de dos escenarios de conflicto en la región. Además de la identificación de las principales transformaciones del conflicto armado, se presentan elementos para la comprensión de la dinámica de explotación de recursos, en el entendido de que la presencia y accionar de los grupos armados está fuertemente vinculada con la obtención de rentas procedentes de explotaciones legales e ilegales de productos que como la coca constituyó por mucho tiempo el motor principal de la economía regional.

Posteriormente se presenta un análisis centrado en la dinámica del desplazamiento forzado durante el año 2008. En una tercera sección se desarrollan algunas consideraciones en materia de respuesta institucional, para concluir en la cuarta sección con algunas recomendaciones.

3- Publicado en: www.onic.org.co «Pueblos indígenas en vía de extinción»

• 15 •

Documentos CODHES No. 14

1. Dinámica del conflicto armado en la región Escenario 1.

Confrontación entre fuerza pública, grupos guerrilleros y paramilitares no desmovilizados/reagrupados; por el con trol de cultivos de coca, rutas para el ingreso de insumos para la producción y comercialización final de narcóticos.

Este escenario puede ubicarse en la microrregión que comprende el sur occidente del Vichada, noroccidente de Guainía, suroriente del Meta y nororiente de Guaviare, zona en la que el Río Guaviare constituye el eje de articulación y por ende, la zona en mayor disputa por parte de los grupos armados.

Como elemento central en la lucha contra las FARC, en los últimos años se viene desarrollando una campaña de las fuerzas armadas que se focaliza en el suroriente colombiano. A partir del trabajo desarrollado en la región, Codhes ha advertido acerca de las consecuencias de un mayor despliegue de fuerza en un área en la que este grupo al margen de la ley tenía una zona de retaguardia estratégica, lo que preveía una agudización del conflicto, afectando especialmente a las comunidades indígenas.

• 16 •

Documentos CODHES No. 14

El incremento de acciones armadas en esta microrregión, así como la extensión de operaciones de fumigación de cultivos de uso ilícito ha ocasionado hechos de desplazamiento que situaron a tres de los principales centros poblados de la ribera del río Guaviare entre los primeros 40 municipios receptores de población desplazada medido por tasa de afectación por cada 100.000 habitantes en el primer semestre de 2008. Estos son: San José del Guaviare (Guaviare), Mapiripán (Meta), Barranco Mina (Guainía). Igualmente, la capital del Guainía (Inírida) figura entre los primeros 100 municipios receptores, lo cual afirma el carácter que ha tenido este municipio en los últimos años, como receptor de población que huye del conflicto en toda el área de influencia del río Guaviare.

El departamento de Guaviare constituye el epicentro de la implementación de la política de Seguridad y Defensa del gobierno colombiano, dirigida a combatir el narcotráfico y los grupos armados irregulares que han actuado en esta parte del país durante las últimas décadas. En particular, desde el año 2003 se ha concentrado un fuerte dispositivo militar dirigido a cerrar las rutas de abastecimiento y movilidad de la guerrilla de las FARC; específicamente del Bloque Oriental. En el marco de las acciones de recuperación del control del territorio de la política de Seguridad Democrática del actual gobierno, se ha retomado la presencia de unidades de la fuerza pública en la totalidad de las cabeceras municipales.

Actualmente, la fuerza pública hace presencia en este departamento a través de las siguientes unidades: Brigada 22 de Selva, con jurisdicción sobre los departamentos de Guaviare y Vaupés, y el municipio de Mapiripán–Meta; el batallón Joaquín París, ubicado en las afueras de la capital departamental, además de batallones contraguerrilla, batallones contra el narcotráfico y 2 batallones de infantería.

El incremento del pie de fuerza oficial ha producido un repliegue de la guerrilla de las FARC hacia las áreas más selváticas del territorio, principalmente hacia el sur del departamento, en el municipio de Miraflores, donde la disputa se concentra en torno al corredor que representa el río Vaupés, y en el oriente de los municipios de San José del Guaviare y El Retorno, en proximidades del río Inírida.

A finales del 2007 y durante el 2008 Ejército y Marina han venido implementando operaciones que van de la frontera oriental hacia el interior, enfocadas especialmente hacia los municipios de Cumaribo, departamento del Vichada y a lo largo del río Guaviare, recuperando áreas aledañas a los municipios de Barranco Mina —vecino de Cumaribo— y la inspección del Raudal de la Mapiripana, en una especie de tenaza que se complementa con las operaciones emprendidas desde San José del Guaviare, que pasan de Puerto Alvira a los límites entre los departamentos del Meta, Guaviare y Vichada.

Estas operaciones tienen como marco de referencia la “Política de Consolidación de la Seguridad Democrática”, que durante el 2008 se aplicó en su Fase I cuyo objetivo es la implementación de un esfuerzo intensivo en operaciones militares, cuyo fin es la desarticulación y neutralización de las organizaciones al • 17 •

Documentos CODHES No. 14

margen de la ley “y, simultáneamente, romper las redes e infraestructura del narcotráfico en la zona”4.

Esta tendencia se confirma al ver en detalle la “geografía de la confrontación y la violencia” realizada por el Observatorio de Derechos Humanos de la Vicepresidencia de la República5, y comparar los cartogramas de presencia de las FARC, iniciativa de la fuerza pública, homicidios y confrontación armada (ver Anexo 1), donde se hallan importantes coincidencias.

La intensidad de los operativos en el área deja como balance que los mayores éxitos operacionales de las fuerzas militares hayan sido cobrados en el suroriente, como en el caso de la “Operación Jaque”, entre otras, que ocuparon los titulares de la prensa nacional durante el 2008. La consecuencia primera de esto ha sido un debilitamiento de algunos frentes de las FARC como el 44, 39 y especialmente el 16, que según cálculos manifestados por un oficial del ejército en una reunión interinstitucional en la que participó Codhes, se estima actualmente en alrededor de 200 insurgentes6. Tal debilitamiento se refleja también al considerar las desmovilizaciones que se efectuaron en los seis departamentos que conforman el área, frente al total nacional, que se aproxima a una quinta parte (ver gráfico).

Porcentaje de desmovilizados de las FARC en el Suroriente de Colombia Enero-Agosto de 2008

4- Ministerio de Defensa. Política de Consolidación de la Seguridad Democrática. Bogotá, 2007. Pág. 34.

5 Vicepresidencia de la República, Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario. Los documentos se pueden consultar en http://www.der e c h o s h u m a n o s . g o v. c o / o b s e r v a t o rio_de_DDHH/geografiaconfrontacionyviolencia.asp 6- La reunión interinstitucional a que nos referimos se realizó el 11 de noviembre de 2008 en Puerto Inírida, y tuvo como objetivo la socialización de la misión de observación por el río Guaviare al raudal de la Mapiripana, realizada en los días anteriores por la Defensoría del Pueblo, ACNUR y Codhes, allí se contó con la participación del Comandante del Batallón 50 de la Armada, Teniente Coronel Castellanos.

7- Vicepresidencia de la República. Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH. Impacto de la Política de Seguridad Democrática sobre la Confrontación Armada, el Narcotráfico y los Derechos Humanos. Bogotá, agosto de 2008. Pág. 68.

Suroriente Total Nacional

Fuente: Ministerio de Defensa.

En cuanto al paramilitarismo, posterior a las desmovilizaciones que se efectuaron en la zona, como argumenta un documento de la Vicepresidencia persisten estructuras organizadas por cabecillas de las antiguas autodefensas con intereses en el control y manejo de “corredores que unen las zonas de cultivos ilícitos con la frontera con Venezuela y Brasil, y particularmente por el que se forma alrededor del río Meta”7.

La incursión sostenida del ejército, el repliegue de la guerrilla y la aparición de nuevas estructuras paramilitares en la zona ha significado una forma nueva de • 18 •

Documentos CODHES No. 14

estrategias por parte de los distintos actores armados. Aunque la confrontación abierta sigue siendo una constante, para contrarrestar el avance de la fuerza pública la guerrilla se ha inclinado por el desarrollo de acciones rápidas y movilidad, así como a la siembra de minas en los casos en los que se ha visto drásticamente reducida su circulación. Igualmente ha encomendado tareas de inteligencia y control a milicianos.

Las nuevas estructuras paramilitares han buscado, durante 2008, posiciones en el suroriente, especialmente hacia la frontera con Venezuela, tratando de copar los territorios que han sido recuperados a las FARC con la avanzada del Ejército. Así, vienen estableciendo ‘puntos’ a lo largo de los municipios, que al igual que los milicianos, cumplen con trabajo de inteligencia y control, además de adelantar tareas de reconocimiento en las partes donde nunca antes habían penetrado como en el caso de Puerto Inírida, donde a comienzos de 2008, fueron capturadas algunas personas que se sospechaba eran integrantes de estas agrupaciones8.

El intento de expansión de las autodefensas está relacionado con el fuerte control que se tiene sobre el combustible proveniente de Venezuela. Debido a que la gasolina tiene un costo inferior en el país vecino, una oportunidad de ingresos para las personas es la comercialización del combustible que aumenta su precio incluso hasta más de cuatro veces al cruzar la frontera. Las dificultades para el acceso a los insumos generaron situaciones impensables en otro contexto, como lo señala la Vicepresidencia “se han detectado alianzas entre estas bandas… [autodefensas]… y reductos de la guerrilla. Estas estructuras acuden a los homicidios, pero en niveles más moderados y principalmente en el marco de disputas en torno del narcotráfico. Su principal objetivo es el control de la economía coquera y la extracción de rentas por métodos ilegales”9.

Territorio y economía En el informe sobre drogas publicado por Naciones Unidas a mediados de 2008, se muestra que en la región del suroriente se concentra cerca del 30% de los cultivos de coca del país, que frente a la densidad poblacional de estos departamentos, excepción hecha de las cabeceras municipales, está entre 2 y 13/km2. La importancia que los cultivos de uso ilícito han tenido en la configuración de la economía local, durante mucho tiempo, es uno de los factores a tener en cuenta para entender las dimensiones de la crisis social que se vive en la actualidad.

Para hacerse a una idea del modelo de articulación económica logrado por los cultivos de uso ilícito y el comercio de la base de coca, sirve como ejemplo el hecho de que, hasta el 2005, funcionó desde Puerto Inírida hasta el raudal de la Mapiripana una línea habitual de pasajeros que cubría cerca de 738 kilómetros de distancia, entre estos dos puntos.

• 19 •

8- Los testimonios de personas tomados durante el trabajo de campo, afirman que los implicados estaban intentando organizar una cooperativa de ‘pimpineros’; más recientemente, en el mes de octubre se presentó la incautación de una caleta con fusiles que se supone, estaban destinados a la conformación de esos grupos en Guainía.

9- Vicepresidencia de la República. Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH. Impacto de la Política de Seguridad Democrática sobre la Confrontación Armada, el Narcotráfico y los Derechos Humanos. Bogotá, agosto de 2008. Pág. 68

Documentos CODHES No. 14

Al ser la comercializaron de la base de coca y de los insumos para su elaboración la base casi exclusiva de la economía local, bajo el dominio del frente 16 de las FARC se generó una dependencia que se quebró con el inicio de los operativos militares por parte del Ejército. A partir del 2005 el dinero empezó a escasear y hasta las transacciones comerciales más sencillas de la vida cotidiana se hicieron cada vez más difíciles, de modo que, donde incluso era corriente la circulación de moneda extranjera, empezó a ser aceptado el gramaje como un mecanismo de intercambio.

El ingreso del Ejército junto a las tareas de erradicación y aspersión de cultivos, incrementados entre 2007 y 2008, lograron que la producción de la hoja y la base de coca entraran en declive y, aunque el frente 16 de las FARC viene siendo debilitado de forma importante10, los mecanismos de coacción implementados sobre la población civil aumentaron de forma gradual, siendo una de las causas de los desplazamientos durante el año 2008.

Colombia. Cultivos de coca por región. 2007 Otros: 2% Orinoco: 9%

MetaGuaviare: 20%

Pacífico: 26%

10- Algunas de las noticias reseñadas por El Tiempo, durante el 2008 enfatizan en las dificultades del frente 16 de las FARC, para mantenerse en las extensas áreas de influencia que tuvo, en tiempos del «Negro Acacio»; titulares como: «Nueva deserción masiva en del frente 16 de las FARC» publicado en enero 15 de 2008; «Continúa el ‘Desgrano’ del frente 16 de las FARC» de Marzo 19 y «Siguen las deserciones de las FARC por los operativos en el Vichada»; así como otros relacionados con el desmantelamiento de laboratorios de coca e incautación de armas, reiteran esta tendencia.

11- Impacto de la Política de Seguridad Democrática sobre la Confrontación Armada, el Narcotráfico y los Derechos Humanos. Vicepresidencia de la República. Programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH. Bogotá, agosto de 2008. Pág. 85.

PutumayoCaquetá: 21%

Central: 21%

Fuente: NACIONES UNIDAS. «World Drug Report 2008».

En: www.unodc.org/unodc/en/data-and-analysis/WDR-2008.html. p. 238

A pesar de ello, y de que la observación en terreno muestra que hay un alto grado de desocupación debido a la escasez de fuentes de trabajo, el cultivo de hoja de coca sigue siendo relevante en la economía local. Según datos de la Vicepresidencia a partir de las estimaciones del Simci, la región conformada por los departamentos de Meta y Guaviare contribuye con el 38% de la cocaína pura producida, siendo el rendimiento promedio anual de hoja de coca más alto del país, acercándose a los 9.900 kilos por hectárea/año.11 • 20 •

Documentos CODHES No. 14

El complejo fluvial del suroriente hace más difícil la erradicación y el tráfico de insumos; así, una de las tareas de los grupos armados ilegales es la exploración de nuevos caminos. Debido a que las rutas de los ríos Guaviare y Meta se encuentran controladas por la fuerza pública, los ríos Tuparro, Vichada y Guainía, pese a las dificultades que presentan para la navegación, empiezan a ser utilizados con mayor frecuencia, así como la extensa red de caños que los intercomunican, y que conducen hacia la frontera con Venezuela, especialmente en la zona rural entre Nueva Antioquia y El Aceitico, en el río Meta y los alrededores de Puerto Nariño por la desembocadura del río Vichada en el Orinoco.

En el corto plazo el negocio de la coca tiende a seguir decayendo, especialmente porque la exploración petrolera tiene proyecciones importantes en la región, como lo anunció desde 2004 en un consejo comunitario en Puerto Carreño el ministro de Minas y Energía, Hernán Martínez, afirmando la incorporación de 12 millones de hectáreas para la exploración de crudo, 9 de ellas en el departamento del Vichada, lo que implica cerca de un 90% de su territorio, a partir de abril de 2008. El aseguramiento militar de este departamento por parte del Estado colombiano en los últimos años es concordante con tales anuncios. De hecho, durante el trabajo de campo realizado a lo largo del río Meta, Codhes coincidió en los municipios de Santa Rosalía y La Primavera, con miembros de compañías petroleras y funcionarios del Ministerio del Interior, que adelantaban acercamientos con los representantes de los pueblos indígenas de tales municipios a fin de llevar a cabo el proceso de “consulta previa” para la exploración en sus territorios12.

Por la información tomada en terreno, la posibilidad de explotar yacimientos petrolíferos en esta parte del país ha generado expectativas altas entre los habitantes, además de dar inicio a una racha especulativa sobre la tierra, que se ha manifestado en los escándalos de concentración en los que se encuentra implicado el senador Habib Merheg y alias “Macaco”, como lo reveló en su momento un informe de la Revista Semana que afirma que al menos “son 70.000 hectáreas, en la zona de Caño Muco, que están en entredicho: 38.000 irregularmente adjudicadas y 32.000 de las que aún no se identifican plenamente sus propietarios y no se conoce con certeza cómo fueron adquiridas”13.

Si bien no pueden ser atribuibles a la explotación petrolera, los desplazamientos del año 2008, es importante resaltar que el control paramilitar en esta zona es fuerte y que expulsiones como las de los indígenas Amorúa14, hoy residentes en Puerto Carreño, y el riesgo de reorganización de los grupos paramilitares son en la actualidad características en este municipio15.

Del mismo modo, la posibilidad de explotación de biocombustibles es otro de los factores que ha influido en la competición por la tierra. Como ejemplo basta recordar la intención del ministro de Agricultura, Andrés Felipe Arias, de adjudicar sin licitación o mecanismo público, la hacienda Carimagua a empresas palmicultoras, y las reacciones que tal decisión generó en distintos sectores del país • 21 •

12- Trabajo de campo realizado entre el 5 y el 10 de octubre de 2008, a lo largo del río Meta.

13- Amigos del Senador, ¿Vecinos del paramilitar? En: Revista Semana, Edición 1368, Bogotá 19 de julio de 2008.

14- Son 26 las familias de esta etnia que se encuentran en el municipio de Puerto Carreño en condiciones de mendicidad.

15- En trabajo de campo en el Vichada, se tuvo conocimiento de la polémica que suscitó un informe de riesgo emitido el 20 de mayo por el SAT, sobre la presencia de paramilitares en el casco urbano de Puerto Carreño y la posibilidad de que se estuvieran reagrupando con desmovilizados; lo cual fue rechazado de plano por las autoridades civiles y militares. No obstante, en visita realizada por Codhes en agosto de 2008, los testimonios de los pobladores apuntaron en ese sentido.

Documentos CODHES No. 14

entre ellas el documento titulado “Carimagua, un modelo desplazador” presentado por la senadora Cecilia López16.

Como se ha reiterado en este texto, y en informes anteriores, los ríos y caños constituyen la mayor vía de comunicación en el suroriente. Sin embargo es de destacar que la vía Villavicencio-Puerto Gaitán está cerca de tener un 90% completamente pavimentado, y que se vienen desarrollando trabajos en el tramo Puerto López-Puerto Gaitán en el departamento del Meta, para finiquitarla.

Puerto Gaitán es un municipio con un grado de crecimiento comercial que viene aumentando gradualmente en los últimos años, y que además es estimulado por la explotación de crudo. Aunque existe una carretera que comunica con Puerto Carreño, la capital del Vichada, esta sólo funciona en tiempo de verano, lo que hace del río Meta el camino más expedito para el comercio, conectando los municipios de Santa Rosalía y La Primavera, donde se proyectan las futuras exploraciones.

De llegar a ser viable la explotación de petróleo, el aseguramiento y navegabilidad del río Meta pasarían de ser un proyecto a convertirse en una necesidad imperiosa, lo que, en el mediano plazo, puede incrementar y agudizar la competencia por la tierra debido a que no existen en el momento alternativas sólidas de trabajo y productividad para sus tenedores, como es reiterativo en los testimonios recopilados en terreno.

Escenario 2.

Confrontación entre la fuerza pública y la guerrilla de las FARC por el control del territorio que constituye la reta guardia de este grupo armado ilegal.

Un segundo escenario de conflicto en la región se ubica en el sur del departamento del Guaviare y el norte del Vaupés. Se trata de un área articulada por el río Vaupés, que a partir de la confluencia de los ríos Unilla e Itilla en Calamar– Guaviare, se constituye en la principal vía de comunicación desde allí hasta la frontera con Brasil. Los principales centros poblados de esta subregión son los municipios de Miraflores (Guaviare), Carurú y Mitú (Vaupés).

Durante el primer semestre del año 2008, la confrontación militar entre la fuerza pública y la guerrilla de las FARC ha tenido en el sur del Guaviare y el norte del Vaupés uno de sus principales epicentros. Los resultados de la acción militar del Estado contra este grupo insurgente constituyen de conjunto golpes de tal envergadura que es posible hablar de un cambio cualitativo en la dinámica del conflicto armado.

16- López, Cecilia. «Carimagua un modelo desplazador»; Bogotá, julio de 2008.

En desarrollo de la política de afianzamiento del control territorial, la fuerza Pública ha avanzado en los últimos años en desarrollar una mayor presencia en los municipios de Miraflores, Carurú y Mitú, con lo cual la guerrilla de las • 22 •

Documentos CODHES No. 14

FARC se ha replegado hacia las áreas más selváticas del territorio, controlando buena parte de la movilidad por el río Vaupés.

En este escenario, se desarrolla un aguda confrontación entre el Ejército y las FARC, como consecuencia de lo cual la población civil se ha visto afectada por señalamientos e intentos de involucramiento por parte de los actores contendientes.

En particular, es preocupante la situación de las comunidades indígenas, habitantes originarios de este territorio, que se ubican en centros dispersos a lo largo de la ribera del río Vaupés, en la mayor parte de los casos incomunicados y con escaso acceso a bienes y servicios públicos. La disputa entre fuerza pública y FARC se ha traducido en el incremento de controles para la movilidad por el territorio, con lo cual se afectan directamente las prácticas tradiciones que garantizan la pervivencia de los pueblos indígenas.

En el municipio de Miraflores, el Ejército reportó la destrucción de 6 campos minados hasta mediados de noviembre de 2008; uno de estos campos fue ubicado en el sector urbano, y su hallazgo obligó a la suspensión de una obra que desarrollaba la administración en el área. Entre tanto, en Carurú, en el mes de noviembre los habitantes refirieron el hallazgo por parte de la fuerza pública de un alto número de cilindros a menos de un kilómetro de la sede secundaria del Colegio Pluriétnico, los cuales, presuntamente, iban a ser empleados para un ataque contra la población.

La presencia esporádica de la fuerza pública en las áreas rurales, y el desarrollo de acciones denominadas “cívico-militares”, deriva en prácticas de involucramiento de la población civil en el conflicto que ha conducido a retaliaciones por parte de las FARC, al acusar a la población de colaborar con la Fuerza Pública durante su permanencia en las comunidades.

• 23 •

Documentos CODHES No. 14

Esta confluencia de factores ameritó la emisión de Informes de Riesgo por parte del Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo en el primer semestre del año 2008 para estos dos municipios. Allí se advierte la posible ocurrencia de violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario, como consecuencia de la presencia y accionar de actores armados en el territorio.

Durante el año 2008 se observó en esta región un avance de la estrategia de recuperación del territorio por parte de la fuerza pública; proceso iniciado en el año 2003 cuando se instalaron bases de operación en cada una de las cabeceras municipales, y que se ha acentuado en el presente año, con el desarrollo de acciones armadas en las áreas más selváticas, en medio de las cuales la población civil ha sido duramente golpeada. Sobre esta situación, una comisión integrada por la ONIC, OPIAC, CECOIN y Codhes, presentó un amplio informe en el mes de julio, luego de acompañar una asamblea de las comunidades indígenas del Alto Vaupés (municipio de Carurú).

En dicha zona, correspondiente al Resguardo Arara Bacatí Lagos de Jamaicurú, se presentaron atropellos por parte de efectivos de la Fuerza Pública en contra de las comunidades indígenas. Específicamente, la autoridad tradicional de la comunidad La Libertad, denunció hechos de tortura, tratos crueles, inhumanos y degradantes, cometidos por integrantes de la fuerza pública, quienes retuvieron bastante tiempo a miembros de la comunidad, sometiéndolos a tortura física y psicológica, acusándolos de ser colaboradores de la guerrilla. Una de las personas que fue víctima de estos hechos fue sacada del territorio y apareció posteriormente muerta en la cabecera municipal, señalada de ser guerrillero y haber caído en combate.

Además de estos hechos, asociados a la presencia de la fuerza pública en el territorio, se han presentado acciones de retaliación, que con posterioridad al retiro de las tropas lleva a cabo la guerrilla de las FARC en contra de las mismas comunidades. Tal es el caso de la masacre cometida en contra de un grupo de seis civiles (entre los cuales se encuentran cinco indígenas de la etnia Sikuani) en el corregimiento Barranquillita, municipio de Miraflores – Guaviare, en el mes de junio.

La comunidad Barranquillita se ubica a 40 kilómetros de distancia de la cabecera municipal de Miraflores. Es un territorio habitado por indígenas Tucano (70 personas) y Sikuani (62 personas /8 familias) Entre el 29 y 30 de junio de 2008, las FARC asesinaron a cinco indígenas Sikuani y un mestizo, habitantes todos de esta comunidad, acusándolos de haber prestado colaboración al Ejército durante su estadía en ese sector. Uno de los indígenas asesinado era menor de edad. El capitán de la comunidad también era buscado para ser asesinado, pero logró huir hacia Miraflores, dejando a su familia. En retaliación, la familia no puede movilizarse. A principios del mes de noviembre, logró recibir a

• 24 •

Documentos CODHES No. 14

tres hijos menores, pero su esposa permanece en la comunidad, junto con una hija de 7 años.Como consecuencia de estos hechos, sólo 3 familias Sikuani permanecen en el territorio, las otras 5 viven hoy en situación de desplazamiento en la cabecera municipal de Miraflores y en San José del Guaviare.

La acentuación de mecanismos de presión sobre la población civil por parte de la guerrilla de las FARC parece ser una constante en el accionar de este grupo armado irregular en la región. Un elemento indicativo de esta situación se observa en el incremento de casos de desplazamiento forzado en los cuales las víctimas señalan como causa la amenaza de reclutamiento de sus hijos menores de edad.

Las restricciones a la movilidad y las limitaciones para el desarrollo de las actividades habituales aparece también como una violación recurrente a los derechos de las comunidades, con lo cual se pone en riesgo la propia supervivencia, y se han propiciado hechos de desplazamiento hacia los principales cascos urbanos.

A la disputa entre Ejército y FARC en las áreas más selváticas del territorio, en medio de la cual ha quedado la población civil, se suma el hecho de que a finales del año 2008 se presentaron actos de hostigamiento tanto en la cabecera municipal de Miraflores como en Carurú, por parte del grupo insurgente; hechos que han generado zozobra y temor entre la población civil.

En este escenario, se hace necesario implementar acciones dirigidas a proteger a los civiles en medio del conflicto, en particular a las comunidades indígenas.

Medidas como señalización de bienes protegidos por el Derecho Internacional Humanitario, definición de rutas de evacuación en casos de ataques y enfrentamientos, han sido sugeridas por las autoridades municipales, en atención a las alertas emitidas por la Defensoría del Pueblo.

Resulta indispensable en estas condiciones el pleno acatamiento de la normativa humanitaria por parte de todos los actores armados. La no observancia del principio de distinción ha conducido a que las comunidades que habitan en esta parte del país queden sometidas a la lógica de retaliaciones por parte de los grupos armados que les acusan de colaborar con el bando contrario. Así, son frecuentemente señalados de favorecer a los grupos guerrilleros, por el hecho de vivir en áreas que han sido controladas por éstos; y frente al avance de la fuerza pública sobre las mismas zonas, han sido víctimas de retaliaciones por parte de la guerrilla tras acusaciones de prestar apoyo o simplemente por verse en la necesidad de establecer algún tipo de comunicación con integrantes de las tropas oficiales. Particular preocupación genera el hecho de que en desarrollo de sus operaciones militares, la fuerza pública busque obtener ventajas a través del acercamiento a los civiles para solicitarles información acerca de la ubicación y movilidad de los grupos armados que operan en el territorio.

• 25 •

Documentos CODHES No. 14

En síntesis, la situación que enfrentan los pueblos indígenas en la Amazonia colombiana constituye la evidencia más palpable del deterioro de la situación humanitaria en esta parte del país, y pone de presente la necesidad de fortalecer los mecanismos de protección para que estas comunidades puedan permanecer en su territorio en condiciones de dignidad y no se vean lanzadas a la periferia de los centros urbanos, donde afrontan situaciones de precariedad que amenazan su existencia misma como grupos étnicos con derechos especiales amparados en la Constitución colombiana y los Tratados Internacionales.

• 26 •

Documentos CODHES No. 14

2. Comportamiento del desplazamiento forzado durante el año 2008 La disputa entre los diferentes actores armados que hacen presencia en el territorio ha generado fuertes impactos sobre la población civil, que ha huido de sus territorios, y ha sido víctima de diversas formas de vulneración de sus derechos por parte de todos los actores del conflicto.

El temor que genera entre la población civil el incremento de las hostilidades ha llevado a que caseríos completos estén hoy prácticamente abandonados, tal como reportó en abril del 2008 ACNUR, luego de desarrollar una misión humanitaria en el río Guaviare, donde encontraron que de veredas como Puerto Alvira (jurisdicción de Mapiripán–Meta), ha huido cerca del 75% de la población, estimada en 3.000 personas17. A esta situación se suma el hecho de que las personas que allí permanecen, viven en condiciones precarias dada la dificultad en el acceso de alimentos y suministros básicos, así como el transporte por el río Guaviare.

Según la información procedente del registro único de población desplazada, con información consolidada a noviembre de 2008, los principales lugares de expulsión en la región objeto del presente estudio son los municipios de San José del Guaviare (Guaviare), Mapiripán (Meta), Cumaribo (Vichada), El Retorno (Guaviare), Miraflores (Guaviare), Calamar (Guaviare), Puerto Gaitán (Meta), Mitú (Vaupés), Barranco Mina (Guainía) y Puerto Carreño (Vichada), tal como se aprecia en la siguiente tabla.

PRINCIPALES MUNICIPIOS EXPULSORES. REGIÓN SUR ORIENTE. 2008 DEPARTAMENTO

MUNICIPIO

TOTAL

Guaviare Meta Vichada Guaviare Guaviare Guaviare Meta Vaupés Guainía Vichada

San José del Guaviare Mapiripán Cumaribo El Retorno Miraflores Calamar Puerto Gaitán Mitú Barranco Mina Puerto Carreño

21.991 11.569 7.048 5.923 5.612 3.927 2.710 2.047 1.393 1.072

Fuente: Acción Social. Estadísticas de población desplazada 2008. Disponible en: www.accionsocial.gov.co.

• 27 •

17- Declaraciones presentadas en El Tiempo «ACNUR dice que ahora hay más desplazados en Guaviare». Abril 22 de 2008

Documentos CODHES No. 14

El panorama del conflicto y la economía en esta región para las comunidades indígenas es bastante comprometido debido a la cantidad de intereses que subyacen a los territorios de sus resguardos (Ver mapa). Durante el trabajo de campo realizado en el área en 2008, son notorios diferentes elementos que tienen que ver con el tema de política pública, pero también el contexto del conflicto que afecta directa o indirectamente a las comunidades.

Etnias como los Amorúa, los Sikuani, Nukak Makú y los Mítivas (Guayaberos), han sido fuertemente golpeadas en el último año, como consecuencia del conflicto armado. De manera directa por las acciones militares tanto de guerrilla como de la fuerza pública emprendidas en sus territorios ancestrales y, de forma indirecta, por el temor a combates y el involucramiento en el conflicto mismo y en las economías ilegales.

El caso de 14 familias Cubeo-Sikuani —cuatro de ellas desplazadas en el último año— que se han asentado en los últimos cuatro años en el municipio de La Primavera, en el Barrio Veracruz, provenientes de Santa Cruz (Cumaribo), en proximidad al resguardo Llanura Tomo, es ilustrativo de ello. En su lugar de origen fue masacrada una familia acusada de colaboradores del Ejército en 2006 y posteriormente hubo amenazas por parte de la guerrilla que motivó el desplazamiento de las 10 primeras familias; las que se desplazaron en 2008, afirman que lo hicieron por miedo al reclutamiento y la reciente presencia del denominado grupo de “Los Cuchillos” en el área.

En Puerto Inírida, Guainía, los datos de las declaraciones del primer semestre de 2008 muestran un porcentaje alto de declarantes de origen indígena de distintas • 28 •

Documentos CODHES No. 14

etnias (ver gráfico); de ese grupo llama la atención el éxodo de 10 familias provenientes de la comunidad de Carpintero y 5 de la comunidad vecina de Paloma que llegaron a la capital del Guainía, luego de recorrer a canalete casi 2/3 del río Guaviare. Las entrevistas realizadas a autoridades miembros de la comunidad ofrecen explicaciones diversas, que en general plantean que no había razones de peso para que tal hecho ocurriera.

La idea general es que los indígenas se presentaron como desplazados por los “beneficios” ofrecidos en la capital departamental. Según algunos miembros de ambas comunidades visitados en noviembre, las familias salieron sin motivo porque “aunque hubo combates en inmediaciones de los resguardos, no se desarrollaron en el territorio”18.

Porcentaje de población indígena desplazada hacia Puerto Inírida Enero-Julio de 2008

43%

57%

Indígenas No Indígenas Fuentes: Personería, Defensoría del Pueblo, Procuraduría

Al revisar con detenimiento puede realizarse otro tipo de lectura. Si bien, a los ojos de la situación actual en el oriente del departamento del Guainía hay un control de la fuerza pública; no sucedía así a finales de 2007. En efecto, para el momento los combates se intensificaron y se llegó a dar de baja a un cabecilla importante de las FARC conocido con el alias de “Cristian”, quien controlaba los cultivos de coca en la zona y las operaciones de distribución de insumos y base.

Por información suministrada por los indígenas y las declaraciones se puede establecer que su participación en las actividades del cultivo de hoja de coca fue mayoritariamente indirecta y que sólo en algunos resguardos hubo siembra de coca por parte de miembros de las comunidades. Dentro de la división del trabajo establecida por el circuito comercial de la hoja de coca, la labor de los indígenas era la de abastecimiento y preparación de terrenos para los colonos, también ocasionalmente como raspachines, además de que los jóvenes fueron objeto de reclutamiento.

• 29 •

18- Conversación con miembros de la comunidad de Carpintero y Paloma; visita a terreno realizada en noviembre de 2008.

Documentos CODHES No. 14

Con la fumigación de cultivos y la intensificación de los operativos militares, el circuito del comercio se fue resquebrajando y los primeros en desplazarse fueron los colonos y raspachines presionados cada vez más por la guerrilla, y por el sistema de explotación implementado, consistente en trabajo a cambio de vales que se podían intercambiar por productos o hacer pagaderos por la guerrilla.

Acosado por la falta de circulante, que empezó a restarle capacidad de intercambio a los vales, “Cristian” implementó otro mecanismo denominado “trabajo comunitario” en el cual fueron involucrados los indígenas, reclutados por semanas para preparar los terrenos de siembra de coca. Una vez finalizado el trabajo eran regresados con vales y algunos víveres, pero siempre con la presión de tener que abandonar sus labores en las chagras para prestar el “servicio”.

Varias de las declaraciones apuntan en esa dirección, al afirmar que “Cristian” amenazó de muerte a algunas personas que fueron a exigirle la conversión de los vales en metálico. Ante la imposibilidad de cobrar la obligación colonos e indígenas decidieron tomar río abajo para evitar los trabajos forzados y los problemas surgidos por el desabastecimiento. Las declaraciones de los indígenas son reiterativas en ese punto.

Con el desabastecimiento y los enfrentamientos entre FARC y Ejército, las comunidades adicionalmente se vieron imposibilitadas para regresar a sus actividades productivas cotidianas, como la pesca que es la fuente principal de proteína en la dieta tradicional. Interrumpidas con anterioridad por la guerrilla, las comunidades no pudieron retomar estas actividades con la llegada del Ejército por las medidas de seguridad implementadas por la tropa, entre ellas una suerte de “toque de queda” que restringió la circulación de personas en horarios nocturnos, lo que para el caso de la pesca es casi una prohibición debido a que las faenas son emprendidas incluso desde las 2:00 a.m. por las comunidades.

Por otro lado, la caída de “Cristian” en un bombardeo del ejército no ofrecía garantías de disminución de la presión ejercida sobre la población civil y, a pesar de que las FARC empezaron su repliegue, la presencia de milicianos y la posibilidad de que se reagruparan era inminente, lo cual puso en riesgo a las comunidades, que además empezaron a ser objeto de jornadas cívico-militares, como parte de la nueva estrategia de las fuerzas armadas de “no estigmatización de las comunidades”19.

19- La referencia fue hecha por el Comandante del Batallón 50 de la Armada, Teniente Coronel Castellanos, en la reunión de 11 de noviembre de 2008 citada antes.

En ese contexto, las familias indígenas que se desplazaron al casco urbano de Puerto Inírida al inicio de 2008, y las que viajaron con rumbo a Venezuela, no lo hicieron de forma caprichosa. Tras años de dominación del frente 16 de las FARC y de operativos militares de golpe y repliegue de la tropa hacia los cascos urbanos, las condiciones de seguridad y de vida disminuyeron cualitativamente, con la más reciente avanzada del Ejército que, dicho sea de paso, carece de un acompañamiento institucional y de mecanismos de integración desde el Estado, que minimicen el impacto colateral de sus operaciones en la población civil y que restablezcan los circuitos del comercio y la productividad, esta vez desde la legalidad.

• 30 •

Documentos CODHES No. 14

De este modo, el impacto sobre la población indígena, mayoritaria en las áreas rurales donde se realizan operativos y combates, tiene en el mediano plazo consecuencias inestimables para la supervivencia de las comunidades y de la cultura, propiamente dicha. La conversación con un payé20, durante el primer encuentro por la supervivencia del pueblo guayabero, realizado en Mapiripán iniciando el mes de diciembre de 2008 ilustra esta situación: “Nosotros venimos de Mocuare, nosotros somos desplazados de allá de nuestra tierra… yo me vine porque la guerrilla avisó que puso minas en la tierra y que no respondían, nos vinimos para Caño Jabón y de allá también nos tocó salir… yo no hago mal a nadie, lo que queremos es volver, que nos den la tierra para trabajar y sembrar yuquita… ahora estamos en San José viviendo en… ahí cerquita al pueblo pasando necesidades…”21

Las autoridades locales manejan la idea de que el desminado de tal resguardo puede tardar cerca de 4 años en el mejor de los casos, o 10 en un escenario no favorable. Consultando a los payés presentes en el evento, se supo que de momento no se está preparando ningún joven en ese arte, y los muchachos en edad de ser formados empiezan a hacer contacto con los blancos, recibiendo una educación, cuando es el caso, fuera del contexto de la cultura.

Si el desminado termina en 10 años, la generación que hoy vive en inmediaciones de San José del Guaviare tiene una alta probabilidad de perder el referente con su lugar de origen y probablemente no estén interesados entonces en el retorno, lo que constituye una alerta sobre la casi inminente extinción de estas comunidades, que han sido desplazadas casi en un 50% durante el 2008.

Porcentaje por comunidades étnicas afectadas por desplazamiento que declararon en Puerto Inírida 2008

22% 30%

23% Mujeres Hombres Niñas Niños

25% Fuente: Procuraduría, Defensoría del Pueblo.

• 31 •

20- Este es el nombre que reciben los médicos tradicionales en el área.

21- Entrevista en terreno realizada en diciembre de 2008.

Documentos CODHES No. 14

De los indígenas desplazados, casi la mitad son niños, en un porcentaje alto de los casos, en el ejemplo de las 14 familias Cubeo-Sikuani, residentes en La Primavera (Vichada), de 138 habitantes en el asentamiento, 65 son niños, dato que concuerda con la tendencia registrada en el departamento del Guainía como se puede observar en el gráfico anterior.

Otro dato significativo lo constituyen las etnias más afectadas por desplazamiento en el presente año; según la información recopilada en terreno, cubeos, piapocos y sikuani, son quienes más se han desplazado en el 2008 (ver gráfico); sin embargo, es importante resaltar que no todos declaran y que Puerto Inírida en muchos casos es un lugar de paso para la travesía mayor, hacia el lado venezolano, donde se han venido estableciendo grupos familiares indígenas a lo largo de la ribera del Orinoco.

Aunque no existe información concreta sobre el número de personas y de indígenas que han llegado al Estado de Amazonas, el consulado de Colombia en San Fernando de Atabapo ha podido establecer un crecimiento de los asentamientos de indígenas y de otros colombianos en esa población22. El Instituto Nacional de Estadística de Venezuela (INE), estimaba que en 2001 esta localidad contaba con 5.000 habitantes, más recientemente la cifra ofrecida por la alcaldía de San Fernando de Atabapo en su página web calcula que son 12.234; lo que implicaría un crecimiento de casi un 150% en tan solo 7 años.

Porcentaje por comunidades étnicas afectadas por desplazamiento que declararon en Puerto Inírida 2008 6% 15%

14% 45%

20% 22- El consulado colombiano en San Fernando de Atabapo y el de Puerto Ayacucho no poseen datos censales de la población desplazada y los casos que se conocen son pocos pero significativos, en general las personas prefieren no declarar, solicitar refugio a la Defensoría del Pueblo de Venezuela, ni identificarse como desplazados.

Fuentes: Personería, Defensoría del Pueblo, Procuraduría

Cubeo Curripaco Piapoco Sikuani Tukano

Sobre esto es necesario reseñar que las causas para este crecimiento son varias y no obedecen exclusivamente al conflicto armado colombiano; entre ellas se • 32 •

Documentos CODHES No. 14

cuenta la apertura que realizó el gobierno venezolano para la expedición de registros civiles y cedulación en la frontera, lo que motivó a varios colombianos a legalizarse como nacionales en ese país.

Otro factor que puede explicar la migración de los indígenas es la existencia de medidas favorables del gobierno venezolano hacia las comunidades, especialmente en un estado donde la población es mayoritariamente indígena. Con todo y eso, el éxodo de personas hacia la otra orilla del Orinoco no se puede explicar por fuera del conflicto y sus consecuencias para los civiles. Como lo planteó un desplazado residente en San Fernando que accedió a entrevistarse con Codhes: “Yo me vine para acá porque es tranquilo… acá uno puede trabajar y no se preocupa si mañana le toca salir corriendo… aunque uno no sabe, por ahí andan diciendo que ya están llegando cerca… los paramilitares”23

El balance hecho hasta el momento para la población indígena, no difiere mucho para los demás desplazados; varios de ellos oriundos de Puerto Alvira y Caño Jabón en el Meta. La misión de observación realizada por la Defensoría del Pueblo, ACNUR y CODHES en noviembre de 2008, verificó que hasta la inspección del Raudal de la Mapiripana, sobre el río Guaviare hay presencia de la fuerza pública; así mismo se obtuvo información de que los combates en ese momento se desarrollaban en un sitio conocido como El Bunker.

Como se afirmaba anteriormente, los operativos militares se concentraron entre Caño Jabón y los límites del departamento del Guainía; con la llegada de la misión a la inspección del Raudal, coincidió la llegada de una línea de transporte proveniente de San José del Guaviare, en la que arribaron algunas personas que abordaron en el trayecto y que comentaron que se vinieron de “puallá, porque se puso feo”24.

En conversación con la inspectora y la junta de acción comunal en el Raudal de la Mapiripana, se planteó que un porcentaje alto de la población se ha ido, unos en dirección a Barranco Mina y otros, río arriba, hacia las zonas donde aún existen cultivos. Entre los que quedan, persiste el temor por la eventual partida de la fuerza pública, además de la expectativa sobre “¿qué va a pasar?”. En situación semejante se encontraron 60 familias que fueron asistidas por las misiones en el mes de octubre, a fin de que no se desplazaran luego de los operativos militares y la aspersión emprendida en área de Lomas de Tillabá, colindante con los resguardos El Tigre y Llanura Tomo, en límites de Meta y Vichada.

Lo que estas situaciones sugieren es que el área de los ríos se está quedando sin población, y que las dificultades económicas generadas por la imposibilidad de acceder a recursos y planes productivos ajenos a la coca, vienen agudizando las presiones y penurias que, sobre la población civil, han ejercido los grupos armados en la zona. El principal temor, además de los combates y ante • 33 •

23- Entrevista realizada en San Fernando de Atabapo en agosto de 2008. El caso de este campesino es significativo porque ha hecho su vida en esta población sin ningún documento colombiano o venezolano, aunque formó familia allí; se ha impuesto así mismo un bajo perfil y tiene poca comunicación con su familia colombiana, según comentó.

24- Cabe mencionar que los pasajeros comentaron que dos guerrilleros abordaron la ruta en el camino con intención de desmovilizarse, lo cual causó pánico entre las personas, pues venían dotados de uniforme y fusiles, para entregarse a la Armada Nacional.

Documentos CODHES No. 14

la presencia de la fuerza pública, tiene que ver con la sostenibilidad de la operación en el largo plazo, los testimonios de las personas entrevistadas expresan que el Ejército no va a permanecer porque “aquí no hay nada que cuidar”25, frase que hace alusión a las carencias consuetudinarias de la presencia estatal en el área.

“Cuando ellos se vayan –los militares- vuelven los otros y ahí si estamos jodidos -comentaba un campesino con desazón- a nosotros también nos tocará irnos, porque aquí no hay nada que hacer”

Según la información suministrada por la Defensoría del Pueblo Seccional Guaviare, durante el año 2008 por lo menos 235 indígenas Guayabero fueron desplazados hacia la capital de este departamento, principalmente procedentes de los Resguardos Mocuare, Arawato, Barranco Ceiba y Barranco Colorado; territorios que han sido abandonados como consecuencia del temor al reclutamiento forzado, al incremento en los combates y las restricciones para la consecución de alimentos que impone el accionar de los grupos armados.

Si se toma como referencia la cifra oficial, según la cual el pueblo Guayabero tiene una población total de 1.118 personas26, estaríamos afirmando que tan sólo en un año fue obligado a desplazarse de su territorio el 21% de este pueblo indígena, a lo que debe sumarse las familias que en los últimos años han llegado al Reguardo Barrancón, próximo a la cabecera municipal de San José del Guaviare, y otro grupo de familias que en el mes de agosto arribó al municipio de Mapiripán, procedentes del Resguardo Mocuare.

PRINCIPALES LUGARES DE EXPULSIÓN DE POBLACION DESPLAZADA DEPARTAMENTO DE GUAVIARE 2008

25- Testimonio tomado en terreno en el Raudal de la Mapiripana.

26- Ver: DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACION. Los pueblos indígenas de Colombia. Bogotá, 2004.

Vereda / Resguardo

Municipio

Tomachipán Resguardo Mocuare Resguardo Barranco Colorado La Paz La Carpa Boquerón Caño Makú Sabanas de la Fuga Puerto Alvira Mitare

San José del Guaviare Mapiripán San José del Guaviare El Retorno San José del Guaviare San José del Guaviare San José del Guaviare San José del Guaviare Mapiripán Mapiripán

Departamento Guaviare Meta Guaviare Guaviare Guaviare Guaviare Guaviare Guaviare Meta Meta

Elaboración propia, a partir de información de declaraciones recibidas en Defensoría del Pueblo seccional Guaviare.

• 34 •

Documentos CODHES No. 14

Este cuadro, nos pone de presente una de las situaciones más dramáticas en lo que tiene que ver con las consecuencias que el conflicto está implicando para los pueblos indígenas de la Amazonia colombiana, y que los tiene hoy por hoy al borde de la desaparición.

El principal centro receptor de desplazamiento en la región objeto de estudio es el municipio de San José del Guaviare. Sólo en la Defensoría del Pueblo seccional presentaron su declaración durante el año 2008 2.219 personas27; la mayor parte de las cuales (69%) proceden del mismo departamento y de municipios vecinos como Mapiripán–Meta; áreas de conflicto identificadas en la primera parte de este documento. La tabla que se presenta a continuación relaciona los principales sitios de expulsión de la población que se desplazó en el año 2008 hacia San José del Guaviare.

Del total de declaraciones de desplazamiento presentadas en la Defensoría del Pueblo seccional durante el año 2008, el principal actor señalado como responsable es la guerrilla de las FARC con un 69% de los casos, en tanto que los grupos paramilitares lo son en un 8%. Esta situación pone de presente el nivel de degradación de la confrontación armada en el departamento, más aún cuando se observa la recurrencia de temas como el temor a los enfrentamientos, las amenazas y el temor al reclutamiento de menores entre las principales causas de desplazamiento.

En el municipio de Miraflores, las autoridades municipales han llamado la atención sobre el incremento de los casos de desplazamiento, en los cuales se identifica una afectación acentuada sobre las comunidades indígenas. Esta situación ha generado una crisis institucional en la medida en que los recursos destinados por la administración para atender en la fase de emergencia han sido sobrepasados, en razón a que las proyecciones se habían realizado sobre la base de una dinámica menor de recepción de población en la cabecera municipal.

En esta zona las principales causas de desplazamiento son: amenazas, reclutamiento forzado, señalamiento, amenazas contra la integridad familiar, y ausencia de alternativas de subsistencia como consecuencia del deterioro de la economía de la coca.

Los principales sitios de expulsión son: Resguardo Puerto Viejo, Resguardo El Remanso, Palmas I y II, Jamaicurú, Resguardo Lagos del Dorado, Itilla, Resguardo Puerto Nare, Barranquillita, Caño Tigre, Puerto Mandú, Caño Morroco y Puerto Santander.

Durante el año 2007, 25 familias (145 personas) declararon haber sido desplazadas ante la Personería municipal de Miraflores; hasta octubre del 2008, habían declarado por tal motivo 11 familias (42 personas) de las cuales 8 son familias indígenas (31 personas), y 3 son familias conformadas por población mestiza (11 personas).

• 35 •

27- Esta cifra debe tomarse sólo como una muestra del total de población desplazada en este municipio, por cuanto no se cuenta con los datos de las declaraciones recibidas en la Personería municipal y en la Procuraduría, entidades que atienden declaraciones en un volumen similar al que recibe la Defensoría del Pueblo.

Documentos CODHES No. 14

La difícil situación de orden público que se vive aun en la cabecera municipal ha hecho que muchas de las familias que huyen por motivos de violencia se trasladen a otros municipios, dentro y fuera del departamento del Guaviare, donde presentan su declaración como desplazados. Al respecto, señala un informe de la Personería municipal de Miraflores que: “calcula este despacho que por lo menos el 50% de la población afectada por el conflicto armado decide declarar o expresar los hechos en el lugar donde pretenden establecer su nueva residencia. A la fecha (…) este despacho ha emitido 18 documentos que dan constancia de la situación de desplazamiento, estas últimas que serán presentadas en alguna parte del territorio nacional como soporte de la respectiva declaración28”. A este respecto, la administración municipal reportó que hasta mediados de noviembre de 2008, había apoyado el transporte de 12 familias (50 personas) que debieron presentar su declaración de desplazamiento en otros municipios.

Como consecuencia del accionar de grupos armados en el territorio, se han producido casos de confinamiento de población en el municipio. Tal es el caso de la comunidad de Barranquillita, donde con posterioridad a la masacre efectuada por las FARC contra un grupo de indígenas en el mes de junio, la comunidad fue víctima de restricciones a la movilidad y a la libre circulación por su territorio, con lo cual se ha afectado el normal desarrollo de las actividades básicas.

Las prácticas de restricción de la movilidad de la población son frecuentes en escenarios en los que se presume por parte de los actores armados que la población puede trasladarse de un lugar a otro con el objeto de transmitir información al bando en disputa.

En igual sentido, se tuvo conocimiento de prácticas de restricción al acceso de personal sanitario a las comunidades. Desde el año 2006 no se han desarrollado misiones médicas, luego de un incidente en el cual la guerrilla sustrajo el bote y los medicamentos que eran transportados por los integrantes de la misión. En la actualidad, la responsabilidad de atención en salud está en cabeza de los promotores rurales, quienes en la mayor parte de los casos no cuentan con la dotación suficiente para responder a situaciones de emergencia que puedan presentarse en la zona, ni con los medios de transporte necesarios para trasladar a los pacientes a la cabecera municipal.

28- MUNICIPIO DE MIRAFLORES. Personería municipal. «Población en situación de desplazamiento» Miraflores – Guaviare. 11 de noviembre de 2008

En el departamento de Vaupés se observa que el municipio de Mitú continúa siendo el principal lugar de recepción de población desplazada. Hasta el mes de septiembre de 2008, 151 personas declararon ante la Personería municipal de Mitú haber sido desplazadas por motivos asociados con el conflicto armado. De estas declaraciones, se desprende que la principal zona de expulsión es el Vaupés Medio, y la afectación sobre las comunidades indígenas es del 96%; aun cuando no es posible identificar los grupos étnicos afectados, por fallos en la toma de la declaración.

• 36 •

Documentos CODHES No. 14

Las principales comunidades de procedencia de las familias desplazadas se ubican en la zona del Vaupés Medio, entre las que se encuentran: Punta Tigre y Piramirí (Cuduyarí), Tucunaré, Querarí, Bocas del Yi, San Javier, San Joaquín del Ñamú, San Pedro del Ti, Wasai y Yacayacá. Las principales causas del desplazamiento en esta zona del país son el temor al reclutamiento de menores y las amenazas directas. En un 98% de los casos el actor armado responsable del desplazamiento es la guerrilla de las FARC, con lo cual se confirma la hipótesis de que este grupo armado ha acentuado sus mecanismos de presión sobre la población civil, en un escenario de degradación del conflicto, para hacer frente al avance de la fuerza pública sobre territorios que antes se encontraban bajo su control.

• 37 •

Documentos CODHES No. 14

3. Respuesta institucional En este nivel se observan diferentes grados de avance en la formulación e implementación de una política pública que responda a las necesidades de la población víctima de desplazamiento forzado, y que incorpore las necesidades diferenciales de los pueblos indígenas en particular.

Durante 2008, este tema estuvo mediado por la transición y el empalme de las nuevas administraciones, que iniciaron periodo en el mes de enero; la organización de los comités departamentales de atención integral en 2006 apenas se había estipulado mediante decreto en tres de los seis departamentos del suroriente y para el fin de las administraciones el común denominador era el rezago en la formulación e implementación de planes integrales únicos.

Una de las tareas emprendidas por las nuevas administraciones ha sido precisamente esa, la conformación de los comités y la elaboración del plan integral único, que establece una ruta para la atención a la población desplazada. En general, la elaboración del PIU se derivó de la solicitud de la Corte Constitucional como parte del seguimiento de la Sentencia T-025 y el auto 052 de 2008, se trata de un ejercicio que se viene desarrollando de forma indistinta y con más bemoles que logros.

En el caso del departamento del Guainía, por ejemplo, se intentó una aproximación entre los planes departamentales y el municipal, pero la coordinación fracasó de modo que cada instancia desarrolla las actividades por separado. En uno de sus apartes el PIU de Inírida establece que:

29- Alcaldía municipal de Puerto Inírida, Secretaría de Gobierno. Plan Integral Único.

2008.

…se ha reactivado el comité municipal y se han realizado diferentes reuniones con el fin de poder lograr una mejor calidad de vida para esta población, la alcaldía de Inírida dispuso de $ 10.000.000 para la adquisición de mercados para la ayuda inmediata de emergencia, además se coordinó una brigada de salud para toda la población desplazada que se encuentra en el municipio brindándoles atención médica, odontológica, sicológica y jornada de peluquería contando con la ayuda del Ejército Nacional, la Armada Nacional, Policía, ICBF, Hospital Manuel Elkin Patarroyo y Alcaldía de Inírida, también se coordinó una brigada especial para la población desplazada que llega al municipio indocumentada, ofreciéndoles la fotografía y el Rh para que puedan solicitar su documento de identidad29.

• 38 •

Documentos CODHES No. 14

La intervención de la Procuraduría y de Acción Social ha contribuido a que se realice un proceso participativo, con delegados de la población desplazada y otras autoridades. El hecho de que se presente continuidad en la elaboración y seguimiento de tales planes es importante, pero aún se presentan dificultades por la división de las organizaciones de población desplazada y por la insuficiencia de recursos.

Es desde luego un ejemplo que se puede seguir mejorando, y parece tener unos alcances que, aunque modestos, son significativos en el desarrollo de una política pública de largo aliento para los desplazados que llegaron allí. Por su parte en el plan de desarrollo del departamento del Vichada el PIU aparece como una función de otras entidades: En este orden de ideas, el Plan Integral mencionado fue aprobado por el Consejo Nacional de Atención Integral a Población Desplazada el día 13 de junio de 2006, mediante Acuerdo No. 005 del Consejo Nacional de Atención a la Población Desplazada. Dicho Plan se ejecuta mediante un trabajo interinstitucional entre Acción Social y la Dirección de Etnias del Ministerio del Interior y de Justicia… El programa Presidencial de Derechos Humanos y DIH, impulsa y apoya la ejecución de dicho Plan30.

Aunque propone estrategias específicas que se reflejan en dos programas de prevención y estabilización socioeconómica por medio de la estrategia interinstitucional denominada JUNTOS, como también con la creación de una oficina de desplazados.

En cuanto a la articulación de los PIU con los planes de desarrollo es necesario decir que en estos hay un reconocimiento del hecho del desplazamiento como una necesidad que apremia a los cascos urbanos de la región y específicamente hacen mención a la vulnerabilidad de la población indígena. Sin embargo, los planes de desarrollo tocan el tema de manera propositiva y no estructural; por ejemplo el plan de desarrollo de Puerto Gaitán tiene como propuesta específica “establecer programas integrales para población desplazada”31.

Así mismo, el programa del municipio de La Primavera, Vichada, en el apartado de desplazados afirma que “Los programas de atención y subsidios dirigidos a la población en situación de desplazamiento está bajo la dirección de Acción Social departamental”, sin embargo propone “Dar cobertura a por lo menos el 80% de la población desplazada residente en el municipio con los proyectos contenidos del Plan de salud pública de intervenciones colectivas” además de establecer estrategias para la atención como la elaboración del PIU, fortalecer la atención integral, así como la gestión de recursos para cofinanciar viviendas de interés social para la población desplazada.

A pesar de ello no deja de sorprender que el mismo Plan considere en el apartado de seguridad que “el municipio de La Primavera sufre el flagelo de las • 39 •

30- Gobernación del Vichada. Plan de desarrollo del departamento de Vichada 2008 – 2011: Vichada, el verdadero cambio…marca la diferencia. Pág. 44.

31- Municipio de Puerto Gaitán, depar tamento del Meta. Programa de Gobierno 2008 -2011 «Capacidad para el desarrollo». Pág.

24.

Documentos CODHES No. 14

familias desplazadas principalmente de otros municipios y departamentos… y que… como consecuencia incrementa el número de desempleados… y por ende brotes de delincuencia32.

Respecto al tema de afectación sobre los pueblos indígenas, en el plan de desarrollo del Vichada se advierte cómo: La profundización del conflicto, en los últimos cuatro años se viene produciendo éxodo y desplazamiento, en tanto que las comunidades que no se desplazan sufren el problema de bloqueo, el debilitamiento organizativo, la descomposición cultural y la profundización de la pobreza.

Por su parte el plan de desarrollo de Puerto Inírida plantea como una de las condiciones de vulnerabilidad de las comunidades el tema del desplazamiento y concluye que “ha sido la causa principal de crecimiento poblacional del municipio que no cuenta con la capacidad de respuesta operativa de atención a la población desplazada que en los últimos 10 años ha recibido 685 familias con un total de 3.281 personas, siendo el mayor número de familias desplazadas de origen indígena de la zona rural del municipio y el departamento”33.

El departamento de Guaviare posee una base más sólida para articular una respuesta institucional, aun cuando los recursos con que se cuenta son escasos frente a la magnitud de la problemática, que se ha acentuado en los últimos meses, de manera que la administración municipal de San José del Guaviare tuvo que requerir un mayor compromiso de la administración departamental y del nivel nacional para atender a las familias que a diario arriban en situación de desplazamiento a este municipio.

Sin embargo, la presencia de organismos humanitarios internacionales como ACNUR y el CICR, organizaciones como Pastoral Social, aunados al trabajo decidido de entidades como el ICBF, la Defensoría del Pueblo y la administración municipal, ha permitido la constitución de espacios de coordinación y la articulación de esfuerzos para atender a la población víctima del desplazamiento.

En municipios como Miraflores se observan mayores limitaciones para avanzar en una respuesta institucional articulada y acorde con la dinámica del conflicto y el desplazamiento forzado. En este sentido, la administración municipal ha convocado a las autoridades departamentales y a organismos internacionales para que se sumen a un esfuerzo conjunto que permita articular una respuesta institucional sólida frente a las víctimas del desplazamiento forzado.

32- Alcaldía municipal de La Primavera, departamento del Vichada. Plan de desarrollo municipal 2008-2011. «Una Administración con sentido social». Pág. 143.

33- Alcaldía municipal de Puerto Inírida, Secretaría de Gobierno. Plan Integral Único.

2008. Pág. 59.

En atención a las recomendaciones formuladas en el Informe de Riesgo 002-08 por parte del Sistema de Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo, la administración municipal ha solicitado a la delegación territorial de Acción Social oportunidad en la entrega de la Atención Humanitaria de Emergencia; asesoría a • 40 •

Documentos CODHES No. 14

la Defensoría del Pueblo para el diseño de una estrategia de prevención del desplazamiento forzado en el municipio, y ha requerido un mayor compromiso de la gobernación para brindar atención a las familias desplazadas que se encuentran en el municipio.

Un primer avance en este nivel quedó planteado tras la sesión del Comité municipal de atención efectuado el 12 de noviembre de 2008, y consiste en la puesta en marcha en Miraflores del grupo de apoyo técnico a los comités municipales, conformado por ACNUR, Gobernación del Guaviare, Defensoría del Pueblo y Acción Social. Este grupo busca apoyar la identificación de la problemática del desplazamiento forzado a nivel municipal y departamental, y enfocar desde allí la construcción de Planes Únicos de Atención que respondan a la realidad regional y se constituyan en referentes para exigir un mayor compromiso del Gobierno Nacional dada la dimensión del desplazamiento en el Guaviare.

En el departamento de Vaupés se observa un menor desarrollo institucional, de donde se derivan fuertes limitaciones para responder a una situación de conflicto creciente que afecta cada vez más a la población. La responsabilidad de formular y ejecutar una política pública que atienda la problemática del desplazamiento forzado ha sido encargada al Observatorio Social del Vaupés; espacio desde el cual se ha empezado a avanzar en la caracterización del fenómeno y en el desarrollo de acciones puntuales de respuesta, específicamente presionadas por el Informe de Riesgo emitido por la Defensoría del Pueblo para los municipios de Mitú, Carurú y Pacoa en el mes de mayo de 2008, elevado al nivel de Alerta Temprana para el municipio de Carurú, y por el Informe de la Comisión de acompañamiento a la Asamblea de la Asociación de Autoridades Tradicionales del Alto Vaupés, ASATAV, efectuada en el mes de junio.

A pesar de lo anterior, persisten dificultades en materia de atención de emergencia, de manera que aún se presentan retrasos en la provisión de ayudas de hasta un mes para las personas que arriban a la capital departamental. Las dificultades de transporte que existen al interior del departamento siguen constituyendo barreras para la atención oportuna a la población; así por ejemplo, en el municipio de Carurú las familias desplazadas tienen dificultades para reclamar los subsidios que entrega Acción Social, por cuanto éstos sólo pueden ser reclamados personalmente en la sede del Banco Agrario en Mitú, de manera que el transporte que debería cubrir una persona para hacer este trámite puede resultar más costoso que el mismo monto que recibiría por esta vía.

En materia de soluciones duraderas los avances son aún menores; de manera que las condiciones de vida de la población desplazada son muy precarias, y los recursos dispuestos para desarrollar programas en este nivel resultan insuficientes. Se hace necesario por lo tanto un mejor acompañamiento por parte de las entidades de orden nacional, así como un mayor esfuerzo presupuestal que compense la brecha de recursos con que cuentan estos departamentos para desa• 41 •

Documentos CODHES No. 14

rrollar inversiones de gran envergadura, como las que se requieren para atender la situación de la población víctima de desplazamiento.

En resumen, los planes de desarrollo ofrecen una visión general del tema de desplazamiento y proponen algunas soluciones, especialmente en el plano de la salud, la educación y en menor medida con el tema de vivienda, y estabilización socioeconómica; hay un reconocimiento de que la situación de desplazamiento desborda las capacidades y recursos institucionales, a lo que se asocian con frecuencia las situaciones de desempleo y seguridad.

Los programas están diseñados de forma muy somera y los rubros que se proponen para su ejecución son de carácter estimativo; un acompañamiento en el desarrollo de los programas y metas que están planteados harían más eficiente el impacto de esos programas, pero para ello también es requerido el seguimiento de los organismos de control como la Procuraduría y la Contraloría, a fin de garantizar la transparencia de los mismos, que en el pasado no se ha presentado.

• 42 •

Documentos CODHES No. 14

4. Conclusiones y recomendaciones Desde sus informes anteriores, Codhes ha insistido en la necesidad de que el Estado y sus instituciones hagan presencia efectiva suroriente colombiano. Siendo el área que conforman estos departamentos uno de los principales teatros de operaciones del Plan Consolidación, resulta indispensable el fortalecimiento de las instituciones civiles, el acompañamiento a las autoridades locales desde el nivel nacional, en particular en lo relativo a la protección y seguimiento de la situación de las comunidades indígenas.

Para el Estado y para algunos sectores de la sociedad colombiana, el suroriente sigue siendo una periferia cuya única importancia reside en los recursos extractivos que pueda tener, y la posibilidad de vincularlos a los circuitos del mercado y el capital. No deja de ser una paradoja que las comunidades hayan sido integradas al mercado en principio, desde un producto ilegal como la coca, que se convirtió y aún sigue siendo el articulador de las economías locales.

En ese sentido los planes de erradicación, tanto de aspersión como manuales, adolecen de una contraparte productiva que mantenga los ciclos comerciales creados por la economía ilegal. La visión imperante de lucha antidrogas, así como la consideración sesgada de que la respuesta militar es la solución a los problemas estructurales de esta parte del país, tienen como consecuencia una reproducción endémica de los factores estructurales de la violencia y por ende, una mayor vulnerabilidad de los derechos humanos y las consecuencias perversas que ello acarrea.

Debido a la proyección económica que tienen los agrocombustibles y la extracción de petróleo en los departamentos del suroriente y a la presión sobre la tierra que esto acarrea, se requiere un cubrimiento más amplio del programa de protección de tierras, que ya ha emitido medidas de protección en municipios como Mapiripán.

La ausencia inminente de las entidades centrales que tienen que ver con las comunidades indígenas es una constante en la región. Teniendo en cuenta que un número importante de estas comunidades han sido declaradas en vía de extinción y que han sido víctimas de desplazamiento forzado o están en alto riesgo de serlo, los mecanismos de atención municipales y departamentales son desbordados, pues su mayor alcance es el ofrecimiento de atención humanitaria y el • 43 •

Documentos CODHES No. 14

acceso a los programas que maneja Acción Social. La inoperancia de las instituciones frente a las garantías constitucionales que derivan del reconocimiento de la diversidad étnica y cultural, son una grave omisión y exigen medidas claras y contundentes de parte de las autoridades nacionales orientadas a la protección y restablecimiento de derechos.

El balance que deja el 2008 muestra igualmente la necesidad de establecer un acompañamiento a las autoridades departamentales y municipales para la puesta en marcha de los PIU y de mecanismos claros para la atención de la población en situación de desplazamiento, que se manifiesten de manera operativa en programas y acciones concretas. Así mismo, es importante el desarrollo de una coordinación interdepartamental para la atención de las problemáticas en las zonas limítrofes de difícil acceso, que aborde los temas de situación humanitaria, riesgo y población vulnerable.

De manera imperiosa es necesario exigir que las acciones de la fuerza pública contemplen de forma estricta las medidas estipuladas sobre bienes protegidos34, al momento de elaborar campamentos o la realización de patrullajes, específicamente en el caso de las escuelas e internados, en los cuales la presencia de la fuerza pública constituye un riesgo indirecto35.

Frente a la magnitud del reclutamiento de menores en esta región, se hace necesario fortalecer las redes de protección para prevenir este delito. En este sentido, sólo la garantía en el acceso a oportunidades de vida para los niños, niñas y adolescentes se constituiría en una medida de largo plazo para evitar su vinculación a grupos al margen de la ley, que se presenta en algunas zonas como la única alternativa de vida para los menores.

En la agenda de las instituciones humanitarias debe estar el fortalecimiento de las comunidades indígenas. Para ello se requiere del concurso de las organizaciones indígenas de carácter nacional y de un intercambio fluido de experiencias que ayuden a la conformación de entidades indígenas locales, como también al desarrollo de mecanismos de protección desde las comunidades. Así mismo hay que fortalecer y auspiciar la coordinación de las organizaciones de desplazados en la región a fin de que tengan real injerencia en la formulación de la política pública en sus localidades.

34- De acuerdo con lo estipulado en el artículo 53 del Protocolo Adicional I y artículo 16 del Protocolo adicional II, así como la Convención de La Haya de 1954.

35- Durante las visitas a terreno, Codhes observó con frecuencia la presencia de soldados armados al interior de instituciones educativas o en proximidades a las mismas.

Una de las experiencias importantes a la que se debe dar continuidad y frecuencia es el intercambio de información entre distintos organismos humanitarios que tienen trabajo en la región, además de las acciones conjuntas que se llevaron a cabo durante el 2008, es importante que desde allí se fomente un encuentro o panel sobre la situación humanitaria que involucre a otras instancias de carácter institucional, académico, etc., a fin de hacer más visibles a la vez que abrir el debate público sobre las problemáticas y perspectivas regionales en temas humanitarios y de derechos humanos.

• 44 •

Anexos

Documentos CODHES No. 14

Anexo 1 COMPARATIVO DE INDICADORES DE CONFLICTO ARMADO EN LA REGION 2005/2008

2005

• 45 •

Documentos CODHES No. 14

2006

• 46 •

Documentos CODHES No. 14

2007

• 47 •

Documentos CODHES No. 14

2008

• 48 •

Documentos CODHES No. 14

Retornos sin restitución: regreso seguro al desarraigo.

Una marco conceptual y metodológico aplicado para la valoración de los retornos de población en situación de desplazamiento en Colombia desde el enfoque de los derechos humanos.

JORGE ARTURO SALCEDO R.

2009 • 49 •

Documentos CODHES No. 14

• 50 •

1. Introducción

Documentos CODHES No. 14

Según la normatividad vigente el Estado colombiano está en la obligación de garantizar el retorno de la población desplazada y que este conduzca a la reconstrucción sustentable de sus proyectos de vida colectivos e individuales, en los términos que lo definen los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (1998), los Principios sobre los Derechos de las Víctimas (2005) y los Principios sobre la Restitución de Viviendas y de Patrimonio (2005). Para lograrlo, señalan la responsabilidad estatal de generar condiciones que posibiliten la seguridad, la dignidad, la voluntariedad, la no discriminación y la reparación (prioritariamente la restitución de las viviendas y las tierras), el acceso pleno a la justicia, la reintegración, garantizar la no repetición de las causas del desplazamiento, el conocimiento público de la verdad sobre los hechos que lo generaron, y espacios de participación que potencien las iniciativas de retorno autónomas de las comunidades.

Sin embargo, como ha sido documentado por la Corte Constitucional mediante la Sentencia T-025 de 2004 y Autos de seguimiento, persiste en Colombia un estado de cosas inconstitucional (ECI) en relación con la observancia de los derechos de esta población. Ha advertido la Corte que la prevención de las causas del desplazamiento incluyendo el acceso a la justicia y las garantías de no repetición, la estabilización socioeconómica en sus componentes productivo y de tierras, y la reparación integral de las víctimas y su derecho preferente a la restitución patrimonial, son algunos de los componentes que registran el mayor rezago en la ejecución de la política a pesar de que son componentes estratégicos de la misma. Con base en lo anterior y en particular del Auto 178 de 2005 que dedica buena parte a los retornos, partimos del supuesto que el ECI se acentúa para los retornos, porque en este escenario los componentes más rezagados de la política pública son necesariamente concurrentes para su viabilidad como solución duradera de una forma como no sucede en el reasentamiento o la integración en recepción. En efecto, la viabilidad de estos dos últimos escenarios no depende, en el grado en que sí dependen los retornos, de la prevención del desplazamiento y de la devolución de tierras y bienes, ya que alternativas como el asentamiento en sitios menos vulnerables como las grandes ciudades frente a ataques a desplazados provenientes de actores armados y la indemnización o canje patrimonial en sitios diferentes al de expulsión, posibilitan alternativas de soluciones duraderas. Lo anterior se ve reflejado también en la percepción de la • 51 •

Documentos CODHES No. 14

población en situación de desplazamiento a través de múltiples encuestas de intención que si bien desearían prioritariamente retornar no están dispuestos a hacerlo por la ausencia de garantías.1 Contrasta con todo lo anterior la perspectiva del Gobierno Nacional que ha fijado los retornos como prioridad de su política pública sin que se conozca el grado de realización de derechos de dichos supuestos retornados. La importancia de los retornos para el Gobierno se explica por el hecho que estos se constituyen para el discurso oficial en un indicador del éxito de la política de “seguridad democrática” que estaría garantizando condiciones de seguridad para los retornados, en el marco de un supuesto avance hacia una situación de posconflicto.

En cualquier caso, sea en medio del conflicto o en la perspectiva de un posconflicto es pertinente contar con herramientas para valorar y orientar los retornos: en un contexto de conflicto interno por el reto que significa para los retornos la seguridad en el marco de una prevención de las causas de los re-desplazamientos y re-victimizaciones que se ve desbordada por la persistencia de una violencia política degradada que no cesa. Y en el posconflicto, porque dependiendo de la forma en que las demandas de protección, devolución de tierras y territorios de la población desplazada sean tenidas o no en cuenta en un eventual proceso de paz entre los actores armados ilegales y el Gobierno los retornos podrían tener las garantías que en el contexto de conflicto no tienen, o por el contrario, amenazar la sustentabilidad misma del posconflicto si los derechos de las víctimas del desplazamiento no son suficientemente observados. Por la importancia del tema, CODHES con el auspicio del ACNUR consideraron necesario desarrollar una investigación centrada en la construcción de una metodología para valorar los procesos de retorno desde el enfoque de los derechos humanos de cara a la formulación documentada y sustentada de propuestas de ajustes a la política pública en esta materia. En este sentido, tomando como base de referencia la norma, la bibliografía temática sobre el tema, fuentes primarias y tres casos esta investigación buscó de forma panorámica, formular una metodología de valoración de los retornos de población desplazada que permita extraer lecciones para el ajuste de la política pública en la materia.

1- Según la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Atención al Desplazamiento, la II Encuesta Nacional de Verificación (2007) habría arrojado una intención de retorno de solo 3.1% entre dicha población.

Ver Comisión de Seguimiento a la Política Pública. «VI Informe a la Corte Constitucional», pp. 36, Bogotá, 2008.

En la primera parte de este documento se construye el marco conceptual y metodológico de valoración del cumplimiento de la normatividad que deben orientar los retornos a partir de un modelo de análisis construido sobre variables que inciden tanto en el fenómeno migratorio del retorno como en el proceso de restitución de derechos de la población que regresa a sus lugares de origen: el conflicto armado y la violencia sociopolítica degradada, las economías y políticas regionales desde una perspectiva de hábitat, las respuestas institucionales, y la caracterización y capacidad de agencia de la población desde el punto de vista individual, familiar y organizativo. En la segunda parte se analizan los tres casos significativos con base en elementos de la metodología propuesta en la primera sección. La última parte concluye y recomienda ajustes a la política pública de retornos con base en los resultados de las dos secciones iniciales.

• 52 •

Documentos CODHES No. 14

2. Construyendo un marco conceptual para la valoración de los retornos desde el enfoque de los derechos humanos.

La metodología de valoración le apunta a la generación de incidencias a favor de la calidad de vida de la población desplazada más allá de una mirada estrictamente académica, por lo cual se fundamentan en un enfoque de derechos humanos en línea con instrumentos normativos vigentes en diálogo con el estado del arte de los marcos conceptuales sobre los retornos. Por marco conceptual y metodológico de análisis y valoración nos referimos a una forma de describir, interpretar y valorar los retornos en línea con el enfoque de derechos, independiente de los métodos de investigación o instrumentos metodológicos que se utilicen para recoger y procesar la información. Este marco pretende ser de utilidad para investigaciones al margen de si se fundamentan en herramientas estadísticas mediante la aplicación de encuestas, en correlaciones entre las anteriores y series estadísticas, y/o mediante la aplicación de encuestas, talleres participativos u observación directa externa. Mas que proponer herramientas de investigación o instrumentos metodológicos, proponemos en esta parte un marco conceptual para valorar la información de los retornos independientemente de la forma en que esta se recoja y sistematice.

2.1 Referentes de la normatividad para garantizar los derechos de la población desplazada en el marco del retorno.

Los principios Deng, Bassiouni y Pinheiro adoptados por la ONU, basados en el Derecho internacional de los Derechos Humanos, el Derecho Internacional Humanitario, Derecho de Refugiado sobresalen como los instrumentos más completos para definir y proteger los derechos de la población desplazada que retorna o desea retornar.

Los “Principios Rectores de los Desplazamientos Internos” (Deng: 1998) son los más comprehensivos de los tres para el abordaje de los retornos: El Principio 15 establece el derecho a no ser devuelto forzosamente al lugar del desplazamiento; el 28 establece criterios de voluntariedad, seguridad, dignidad, reintegración; el 29 la no discriminación, la participación plena e igualitaria, el acceso igualitario a los

• 53 •

Documentos CODHES No. 14

servicios públicos, la recuperación de sus propiedades o en su defecto la indemnización adecuada; y el 30 el derecho a acceder en el marco del retorno a la asistencia internacional. Estos principios se plantean de forma muy general.

En segundo lugar, los “Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones” (Bassiouni: 2005) son un referente para la garantía de los derechos de la población desplazada retornada en su condición de víctima, que incluye obligaciones específicas de los Estados en la reparación integral de las violaciones de derechos humanos o infracciones al derecho internacional humanitario, básicamente los derechos al acceso igual y efectivo a la justicia, a la reparación adecuada, efectiva y rápida, y a la información sobre las violaciones. En cuanto a la reparación, señala que la misma debe ser proporcional, oportuna y flexible, y regirse por criterios de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición.

En tercer lugar nos basamos en los “Principios sobre la Restitución de viviendas y de patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos” (Pinheiro: 2005), que abordan de forma precisa la relación entre restitución de bienes y retornos de población desplazada. Desarrollan parte de los planteamientos de los Principios Rectores relacionados con los retornos articulándolos a los preceptos de la justicia transicional y restaurativa en la calidad de víctimas que les asiste, avanzado un concepto de derecho al retorno para los desplazados internos. Recomiendan privilegiar las restituciones por encima de las indemnizaciones siempre que se puedan, como el escenario ideal de justicia restaurativa para los desplazados, independiente de si retornan o no. Señala que debe ser un tribunal independiente el que declare si existe “imposibilidad real” para la restitución de los bienes al margen de los intereses políticos que pueden presionar para que se opte por la indemnización y no la restitución.

Parten de la base que la adecuada restitución patrimonial de los desplazados que deciden o no retornar es función directa de la superación de conflictos sociales que degenerados en violencia física, puedan, en el posconflicto, amenazar la sustentabilidad de la paz.2 Subyace la idea que el desplazamiento es una estrategia en sí misma buscada para la acumulación de propiedades mediante el despojo, por lo que una política efectiva de restitución ayuda a prevenir el desplazamiento. Plantean que si bien la restitución de los bienes patrimoniales es una condición necesaria para retornar, a la inversa no lo es: el derecho de restitución de las viviendas y patrimonio de los desplazados no está sujeto a la concreción del retorno, es independiente.

2 COHRE. «Comentarios de los Principios de Naciones Unidas sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas». 2005.

Se consideran también situaciones mixtas en las que es necesario indemnizar pérdidas que se generen con ocasión de la situación de abandono y conflicto.

Establecen la igualdad de género en su aplicación específicamente para los casos del retorno y recalcan en el derecho a la libertad de circulación por el territo• 54 •

Documentos CODHES No. 14

rio, incluyendo la obligación de los Estados de prevenir situaciones de confinamiento, que para el caso de los retornos aplica a garantizar las condiciones de seguridad de los mismos cuando se realizan en contexto de conflicto interno o de riesgos de violaciones a los DDHH y DIH. Definen también las garantías que deben otorgárseles a los terceros ocupantes de buena fe, y la judicialización de los de mala fe; asuntos a resolver: desalojos de los terceros en condiciones de dignidad, seguridad.

Los Principios Rectores se encuentran en línea con los de Víctimas y Viviendas y Patrimonio: las garantías de acceso a la justicia y de conocimiento de la verdad son condiciones para la seguridad en la medida en que la sanción judicial de los perpetradores de las violaciones y revelación de la verdad sobre dichos hechos ayuda a prevenir nuevas violaciones; la dignidad depende directamente de la reparación integral de las víctimas ya sea mediante la restitución y/o la indemnización de las propiedades perdidas o usurpadas así como adecuados niveles de rehabilitación y satisfacción; la voluntariedad depende de las opciones para lograr seguridad y dignidad en todos los contextos de soluciones duraderas (reasentamiento, retornos e integración); la no discriminación está asociada a la igualdad entre hombres y mujeres, en la garantía de sus derechos patrimoniales y la reintegración con las medidas de reparación, rehabilitación y plena satisfacción entre otras.

Los instrumentos atrás mencionados son principios generales por lo que la precisión del alcance de sus contenidos es uno de los objetivos de este trabajo.

2.2 Estado del arte de los marcos conceptuales y metodológicos para la valoración de los retornos en Colombia.

Las metodologías utilizadas por las diversas fuentes se pueden agrupar entre cuantitativas, cualitativas y mixtas, alrededor de las cuales analizamos los marcos conceptuales subyacentes a las anteriores. Para hacerlo nos concentramos en los principales estudios y programas de investigación sobre retornos, sin pretender abarcar la totalidad de investigaciones sobre el tema.

2.2.1 Estudios con énfasis en métodos cuantitativos.

La economista Ana María Ibáñez y otros, han desarrollado entre el 2004 y el 2008 investigaciones sustentadas en bases de datos del RUT de la Pastoral Social alrededor de la identificación y análisis de los “determinantes” del deseo del retorno con base en modelos explicativos de las decisiones de migrantes económicos.3 Para hacerlo, parten del supuesto que el deseo de retornar se asemeja más al deseo de migrar por razones socioeconómicas que al desplazamiento forzoso que es involuntario, no obstante precisan las diferencias del retorno frente a una migración netamente económica por el papel que juega en dicha decisión las condiciones de seguridad y los procesos de victimización.

Con base en lo anterior elabora un perfil del retornante al correlacionar mediante regresiones, variables de las características de la población desplazada con varia• 55 •

3- «Acceso a tierras y desplazamiento forzado en Colombia» del 2004, CEDE; «Hacia una política proactiva para la población desplazada» de 2005, CEDE; «La población desplazada en Colombia: Examen de sus condiciones socioeconómicas y análisis de las políticas actuales» del 2007, DNP; «La política pública para atender a la población desplazada: ¿Cuáles deben ser las funciones de las autoridades locales?» de Diciembre de 2008, realizado por The Brookings – Bern Project; «El desplazamiento forzoso en Colombia: un camino sin regreso a la pobreza» auspiciado por Uniandes publicado en el 2008 en su capítulo «El retorno: una alternativa en los procesos de posconflicto».

Documentos CODHES No. 14

bles del proceso de desplazamiento, y variables de los territorios del retorno y recepción. Parte de la premisa que la población desplazada desea retornar cuando la utilidad esperada de hacerlo es mayor que la utilidad esperada de permanecer en recepción.

Las variables relativas a las características de la población desplazada seleccionadas son el tipo, tamaño y valor del patrimonio abandonado, la estructura familiar, pertenencia o no a organizaciones sociales, la ocupación antes del desplazamiento y las oportunidades de recuperación de patrimonio abandonado percibidas. Las variables del proceso de desplazamiento seleccionadas son el motivo del desplazamiento (reactivo o preventivo), el perpetrador, el tipo de victimización de miembros del hogar, duración y distancia del desplazamiento. En cuanto a los territorios de retorno y recepción se consideran la existencia de actores armados ilegales, la presencia de fuerza pública, las oportunidades económicas, niveles de desarrollo social y gobernabilidad y las tasas de homicidios en recepción.

En este modelo de análisis no se considera el papel que podría jugar la política pública en determinar el deseo del retorno a pesar que el grueso de las variables seleccionadas tiene relación directa con la responsabilidad del Estado en garantizar las condiciones de seguridad, dignidad, voluntariedad y las demás definidas en los Principios Rectores. Concluye que las posibilidades de un retorno exitoso solo se dan si existe la intención entre la población desplazada así como políticas públicas de promoción centradas en la población que desea y tiene el perfil para hacerlo. Según este razonamiento la poca disposición entre la población desplazada para retornar es uno de los principales problemas para la política pública, conclusión que es lógica al basarse en un modelo analítico que no considera el papel del Estado en determinar el deseo del retorno. Por lo anterior, se desconoce el hecho que si bien la intención de retornar entre la población en situación de desplazamiento es baja, esto puede deberse a la ausencia de garantías de realización de los derechos de la población desplazada en este escenario por parte del Estado, ya que los que tienen el perfil para hacerlo según este modelo, son los menos vulnerables. En otras palabras, concluye que las políticas públicas en materia de retorno deberían focalizarse en quienes tienen el perfil para retornar, lo que desconoce el hecho que el perfil para retornar es generado por el papel predominante que desempeña el Estado (por acción o por omisión) en la formación de las variables que se identifican influyen en el deseo del retorno.

Parte del supuesto que el retorno es la mejor alternativa para muchos hogares en un escenario de posconflicto, debido a que la recuperación del choque vivido se facilita porque el proceso de asimilación es más sencillo en el municipio de origen, hay más conocimiento de los mercados laborales y productivos, de las redes sociales y de las reglas institucionales formales e informales. Lo anterior parte de una supuesto estático de los territorios expulsores, cuando en muchos casos el desplazamiento vehicula cambios en el orden total de dichos territorios por parte de los actores armados que se consolidan como hegemónicos.

• 56 •

Documentos CODHES No. 14

2.2.2 Estudios con énfasis en metodologías cualitativas.

En segundo lugar, el principal estudio de carácter cualitativo especializado sobre los retornos y sus políticas públicas fue elaborado por ILSA en el 2006 “Desplazamiento y retorno: balance de una política”, el cual establece un diálogo entre una perspectiva jurídica derivada del enfoque de derechos con una participativa de orden antropológico, a partir de la cual se construye una metodología para valorar los retornos desde el enfoque de derechos como es percibido desde las diferenciaciones culturales de las comunidades directamente involucradas bajo las categorías de los Principios Rectores, estableciendo relaciones de interdependencia entre los anteriores. Estudia los primeros tres años de la primera administración Uribe, concentrándose en analizar tres casos de retornos entre poblaciones étnicamente distintas: Bojayá-Chocó (afro descendiente), El NayaCauca (indígena) y San Carlos-Antioquia (mestizo). Esta investigación es la que más desarrolla el alcance de los Principios Rectores y se constituye en una guía práctica para valorar de forma participativa los retornos. Definen los retornos como un proceso que inicia a partir del momento en que la población decide retornar y termina con la estabilización socioeconómica de las familias, dividido en dos momentos: “Antes del regreso o reasentamiento” y “Para la reintegración”. Alrededor de dichos momentos se ha establecido el grado de cumplimiento de los principios de dignidad, voluntariedad y seguridad, participación, no discriminación y reparación partiendo de la interdependencia de los mismos.

La interdependencia de los Principios se desarrolla metodológicamente en una matriz de evaluación donde los Principios se articulan con principios interdependientes, variables, indicadores, preguntas sobre qué medir para operar el indicador, y observaciones. De acuerdo con las dos fases de los retornos (antes y después) se construyeron las definiciones: La voluntariedad se define en el contexto del desplazamiento forzado como la capacidad humana, individual o colectiva, para tomar la decisión del retorno y concretar dicho deseo, y con la posibilidad de incidencia (participación) en la reconstrucción de sus vidas; la falta de voluntariedad sucede entonces cuando los sujetos de derechos solo tienen una única opción que no les deja más remedio que acomodarse, y por lo tanto tiene que ver con las condiciones de dignidad en el sitio de asentamiento temporal y la proyectada para el retorno, condiciones que incluyen no solo la garantía integral de los derechos conculcados incluyendo tanto la garantía de no repetición y la restitución patrimonial, como el restablecimiento del ordenamiento global del territorio y del tejido social de las comunidades afectadas por el desplazamiento. Se concluye entonces que el principio de voluntariedad depende directamente de los demás principios, que son la medida del grado de libertad para elegir el lugar de asentamiento definitivo entre las alternativas posibles, donde la dignidad incluye también el grado de integración y no discriminación en el sitio de asentamiento temporal, la seguridad incluye la información disponible y veraz sobre la situación de la zona del retorno y las condiciones de seguridad en la zona receptora; la reparación en particular las posibilidades reales de restitución de bienes necesarios para la supervivencia; las condiciones psicosociales y culturales en la zona receptora y expulsora. El principio de participación • 57 •

Documentos CODHES No. 14

antes del retorno tiene que ver con la capacidad de las personas y colectivos para agenciar su propio destino, donde los medios logísticos y los tiempos culturalmente adaptados para la participación se convierten en aspectos críticos que la institucionalidad pública debe garantizar y respetar. Se menciona la responsabilidad estatal como un criterio adicional que aunque no es un principio establecido, es la base de todos los Principios donde la disponibilidad de recursos y la capacidad de gestión se anotan como especialmente críticos. En segundo lugar, relacionada con la segunda fase de reintegración, la dignidad entendida como la realización integral de los derechos de dicha población, incluye el respeto a la diferencia étnico-cultural entendiéndola en su dimensión de vulnerabilidad histórica, los derechos sobre la tierra y el territorio, y el autogobierno político y productivo, la garantía de verdad y justicia. La seguridad la precisan en función del impacto del conflicto armado con la zona afectada, como corredor estratégico, zona de refugio, de obtención de recursos económicos para el conflicto o el interés económico en sí mismo. Como causas de inseguridad se definen: amenazas, ubicación de instalaciones de la fuerza pública, la dinámica del conflicto armado, la vinculación al conflicto de la población civil, el reclutamiento forzado, la regulación social armada, la imposibilidad de atención estatal, y la percepción de seguridad, y aspectos más amplios de seguridad como la alimentaria, ambiental, entre otras, la participación, la no discriminación por la situación de desplazamiento o por condiciones étnicas; las restituciones o indemnizaciones que funcionan cuando se respetan los ordenamientos territoriales previos, y la responsabilidad estatal.

Por su parte CODHES, si bien no ha desarrollado investigaciones especializadas sobre los retornos de población desplazada, ha abordado el tema en diversos documentos manteniendo como hilo conductor la hipótesis que los procesos de retorno promovidos por las diferentes administraciones nacionales registran una carencia estructural de garantías para su adecuada realización de acuerdo con los estándares internacionales de derechos humanos específicos para los retornos. Dicha hipótesis se ha comprobado desde tres perspectivas metodológicas: una analítica desde la cual se construyen y/o se aplican conceptos para comprender la naturaleza de los retornos, otra periodística mediante la cual se da cuenta de forma cotidiana de hechos concretos de retorno o relacionados con retornos y finalmente una estadística que busca demostrar algunas hipótesis desde un fundamento cuantitativo a partir principalmente de la aplicación de encuestas.

4- CODHES y varios. «Lineamientos para un Plan integral de Prevención y Protección del Impacto Desproporcionado y Diferencial del Desplazamiento Forzado sobre las Mujeres Colombianas». Bogotá. 2008.; Suárez, Harvey y otros. «El desplazamiento forzado indígena en Colombia - La ley del silencio y la tristeza», CODHES

La perspectiva analítica se ha fundamentado en un enfoque de derechos humanos alrededor de los Principios Rectores de los Desplazamientos evidenciando las falencias en las políticas públicas y situaciones fácticas de vulneración o riesgo de vulneración de derechos de la población retornante por la falta de voluntariedad al priorizar en la política los retornos, sin ofrecer al mismo tiempo las garantías suficientes para que sean sostenibles, principalmente la ausencia de seguridad y las dificultades para lograr la estabilización socioeconómica, lo cual ha sido analizado también desde la óptica de los enfoques diferenciales para los casos afro, indígena y mujeres4. Ha planteado interrogantes sobre los criterios • 58 •

Documentos CODHES No. 14

de selección de los beneficiarios de los programas de retornos, la protección de los derechos de los ocupantes y poseedores de buena fe que ocuparon los predios de la población desplazada y llamando la atención a diferenciar los retornos de las reubicaciones en la política estatal.5 Ha ligado el análisis de los retornos a la construcción de paz afirmando que los primeros solo serán viables si se garantizan sus condiciones mediante acuerdos humanitarios y de paz entre el Gobierno con los actores armados y se depuren de las fuerzas armadas y el aparato estatal en general comportamientos corruptos violatorios de los DDHH y DIH6.

Entre los estudios especializados pertinentes para los retornos se destacan el estudio sobre confinamiento, y los estudios diferenciales para población afrodescendiente y el enfoque de género. El de confinamiento avanza en definir situaciones en las que si bien no necesariamente se registran desplazamientos forzosos, sí se presentan vulneraciones graves y masivas a los DDHH y DIH de la población civil no combatiente, definición que es de mucha utilidad para evaluar posibles situaciones de confinamiento de población retornada, y para explicar en este marco procesos de retornos forzosos coaccionados por los actores armados. Desde los enfoques diferenciales se muestra cómo no es posible identificar en el registro oficial de desplazados las personas afrodesplazadas que han retornado ni de los programas para atenderlos. En segundo lugar ha registrado desde una perspectiva de comunicación para el desarrollo hechos de retornos con la función de alertar a la opinión pública sobre situaciones de vulneración de DDHH y DIH. CODHES registró la ocurrencia de cincuenta (50) casos concretos de retornos colectivos entre 1998 y 2008, entre otros sucesos relacionados con lo anterior. Dichos registros son muy puntuales y dan cuenta de forma muy general de los retornos como hechos migratorios y en ocasiones del contexto en que se desarrollaron.

El Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) en sus dos evaluaciones de la política pública de atención integral a la población desplazada valora los alcances y limitaciones de la política gubernamental del retorno, desde una perspectiva de derechos humanos. Para hacerlo, contrastan el marco de política pública gubernamental con los preceptos de la normatividad vigente principalmente los Principios Rectores para hacer sugerencias de ajuste.

Igualmente, valora el cumplimiento de metas del gobierno en materia de retornos y la forma en que se construyen indicadores sobre los retornos por parte del Gobierno. Algunas de sus recomendaciones las sustentan en estudios de caso.

2.2.3 Estudios con metodologías mixtas.

Se destaca la consultoría elaborada por Econometría en el 2008 a solicitud de la Unidad Técnica Conjunta ACNUR-Acción Social que no pretendió evaluar los retornos de población desplazada ni la política pública, sino generar insumos de información para ajustar el Protocolo de Retornos de Acción Social a partir del análisis de 30 retornos. El proceso metodológico se dividió en un componente cualitativo y otro cuantitativo: el cualitativo correspondió con el análisis del marco jurídico, de dos casos internacionales con base en fuentes secundarias, y con • 59 •

5- CODHES. «Colombia: ¿Contra Quién es la guerra?», Bogotá, 2002.

6- CODHES «Confinamiento», Bogotá, 2008.

Documentos CODHES No. 14

la construcción de instrumentos e indicadores, el trabajo de campo y la estructuración de los estudios de caso de las experiencias de retorno nacionales seleccionadas. Para Econometría la garantía de objetividad del estudio se fundó en el hecho que la valoración de los indicadores fue realizada mediante la observación externa y directa por los investigadores, donde la población desplazada-retornada no participó ni de la definición de las categorías de análisis, buscando con esto evitar valoraciones sobre criterios diferenciales en los indicadores seleccionados. Algunos de los indicadores aplicados son adoptados por la Corte Constitucional en sus Autos sobresaliendo por su ausencia indicadores relacionados con la tenencia y situación de las tierras. Se definieron dos fases del proceso de retornos para la aplicación de los indicadores: la del retorno propiamente dicho y la de estabilización que es asimilable al periodo posterior al regreso que comprende según el estudio la restitución de sus derechos. La metodología consistió en calificar de 1 a 5 cada indicador de acuerdo al grado de realización del mismo por parte del equipo investigador, donde 1 es el peor escenario y 5 el mejor de acuerdo a las categorías definidas para cada escala. El componente cuantitativo se desarrolló mediante el análisis de componentes principales consistente en la identificación de los factores de éxito que reduce las variables interrelacionadas entre sí a un número menor de factores independientes unos de otros, proceso que se lleva a cabo a través de una combinación lineal de variables, donde el grado de las correlaciones establece la jerarquía de los factores descriptivos del grado de éxito-no éxito de los casos, agrupándolos entre los de resultado y los condicionamientos que son medios para dichos resultados, escogiendo las correlaciones entre las variables componentes más significativas. El análisis se realizó de forma independiente a ambas fases, las cuales al ser correlacionadas no fueron significativas. Entre las principales limitaciones de este estudio se encuentra el hecho que la selección de los casos a analizar no se hizo con criterios de significancia estadística sino por las decisiones de un Comité supervisor, al carecer de elementos consultivos a la población involucrada y no divulgar la calificación de los casos entre exitosos y no exitosos. Se concluye con lecciones aprendidas señalando que la voluntariedad no radica solo en los incentivos para retornar sino también en la ausencia de desincentivos para no hacerlo; frente a la dignidad concluye que el Estado debe garantizarla no solo en los procesos de retorno sino también en los de reubicación e integración local; que es fundamental la participación con garantías de organizaciones de desplazados en la toma de decisiones, y reconocer la posición de mujeres y jóvenes en las anteriores. En relación con la seguridad, se concluye que los retornos no pueden ser parte de estrategias cívico-militares porque aumentan el riesgo para la población civil no combatiente, y desvían la función de protección de las fuerzas armadas a la que están llamadas y en la que radica la confianza de la población: la medida es el respeto por los derechos humanos y no la ganancia de lealtades por el ofrecimiento de bienes y servicios económicos y sociales. Referido a la re-integración se señala la necesidad de diferenciar las políticas sociales generales para el caso de la población desplazada y no confundir dichas ayudas con la reparación, así como reforzar el acompañamiento psicosocial.

• 60 •

Documentos CODHES No. 14

Por su parte la Comisión de Seguimiento a la Política Pública de Atención al Desplazamiento no ha realizado un estudio especializado sobre los retornos de población desplazada, no obstante dicho componente de la política es abordado en varios de sus informes, principalmente desde dos perspectivas: por un lado, desde la aplicación de la I y II Encuesta Nacional de Hogares en el 2007 y en el 2008 respectivamente, donde se ha indagado sobre la intención de retornar, y los condicionantes que motivan o inhiben dicho deseo entre la población encuestada; y por el otro, desde el análisis socio-jurídico de las implicaciones de la política pública vigente de atención a desplazados y de la justicia transicional para garantizar o no el derecho a la verdad, la justicia y la reparación de la población desplazada, en especial la restitución patrimonial que como se ha visto, es una condición necesaria para posibilitar retornos dignos y seguros. Finalmente, proponen una serie de indicadores de goce efectivo de derechos para el caso del retorno que ligan a los retornos con los preceptos de la justicia transicional y los Principios Rectores. En cuanto a los presupuestos metodológicos, se propone adoptar el enfoque de los indicadores estructurales, de proceso y resultado, entendidos estos últimos como los de goce efectivo de derechos adoptado por la Corte, los estructurales hacen referencia a la existencia de una normatividad acorde con la necesidad, y la de proceso mide las políticas específicas que adopta el Estado para lograrlo. En este marco se precisan indicadores específicos para la población desplazada en situación de retorno desde la perspectiva del derecho a la reparación y sus diversos componentes, tanto desde la perspectiva del resultado del goce del derecho como desde la perspectiva instrumental.

A manera de conclusión puede decirse que si bien los retornos no han sido un tema estudiado a profundidad en comparación con el grueso de investigaciones producidas sobre el desplazamiento forzoso, la producción especializada en el tema ha venido creciendo en cantidad y calidad. No obstante, no existe aún un estudio o programa de investigación que pretenda dar cuenta del universo de los procesos de retornos sucedidos en Colombia durante las dos últimas décadas, y tampoco existen líneas de base sobre estos. Tan diversas como las fuentes de documentación sobre el desplazamiento son las metodologías y enfoques para valorar los retornos, destacándose la ausencia de consenso en torno a la forma en que se puede medir el cumplimiento de los Principios Rectores de los Desplazamientos Forzosos. La corriente de investigación desarrollada por Ana María Ibáñez avanza en proponer un modelo para identificar los determinantes del deseo del retorno entre la población desplazada con base en las características de la población, del proceso de desplazamiento y de los territorios expulsor y receptor sin que la variable “política pública” sea considerada en el modelo; el de Econometría avanza en proponer una metodología para la valoración del grado de éxito-fracaso de los retornos propiamente dichos diferenciando la fase del retorno de la de estabilización a los cuales aplica indicadores algunos de los cuales están formulados en clave de GED; el de ILSA en proponer una metodología de valoración participativa del contenido de los Principios Rectores del Desplazamiento desde la cosmovisión de las comunidades aplicable a las fases del proceso de desplazamiento y retorno; y tanto los anteriores como COD• 61 •

Documentos CODHES No. 14

HES, ACNUR y la Comisión de Seguimiento avanzan una forma de contrastar los enunciados y contenidos de la política pública con la normatividad internacional e interna contenida en los Principios Rectores, y lo anterior con situaciones fácticas documentadas a partir tanto de la contrastación de fuentes como del trabajo en campo participativo y la observación directa. Finalmente, todas las investigaciones dan por supuesto lo que es el retorno de población desplazada sin que se analice en detalle la definición.

2.3 Propuesta conceptual para la valoración de los retornos de población desplazada.

Se compone de tres secciones: primera, una precisión de lo que son los retornos y las dimensiones que deben ser consideradas a la hora de describir la formas de movilidad espacial que puede tomar; segunda, las fases que cursa todo proceso de retorno como migración y como proceso hacia el goce efectivo de derechos; tercera, criterios para valorar el grado de éxito-fracaso de los retornos con base en los Principios Rectores de los Desplazamientos priorizando los sectores poblacionales entre los desplazados que presentan mayor vulnerabilidad para retornar en el contexto actual.

2.3.1 Definición de retorno: dimensiones para la caracterización de la forma migratoria del retorno.

7- «Es el regreso e integración de la población desplazada a la localidad de residencia o al lugar donde realizaba las actividades económicas habituales, es decir es regreso al lugar de residencia con el ánimo de permanecer en ella o el equivalente al entorno del municipio o vereda, de una persona u hogar que se hubiese desplazado por las circunstancias descritas en el artículo Primero de la Ley 387/97. La reubicación, entendida como alternativa de estabilización socioeconómica definitiva de un hogar en situación de desplazamiento, es la decisión libre y voluntaria de la población desplazada a determinar un lugar distinto al habitual de residencia de donde fue desplazado, para iniciar su proceso de estabilización. Dicha reubicación puede ser rural o urbana. El retorno o reubicación, como posibilidad de vida y por consiguiente, la estabilización socioeconómica de la población en situación de desplazamiento, es un proceso que implica la materialización en reconstrucción del proyecto de vida individual, familiar y comunitario en el lugar de origen, y de otro lado, una capacidad de respuesta institucional efectiva y pertinente en cada uno de los componentes considerados en el proceso».

Acción Social. «PROTOCOLO PARA EL ACOMPAÑAMIENTO A LOS PROCESOS DE RETORNO O REUBICACIÓN DE POBLACIÓN DESPLAZADA. Segunda Versión», pp. 5, Bogotá, 2006

Pareciera existir total claridad sobre lo que significa un retorno en la dimensión de movilidad espacial. Sin embargo, una revisión en detalle muestra múltiples posibilidades de rutas migratorias que varían según las combinaciones posibles entre: a) el tipo de localidades que involucra, b) ordenamiento urbano o rural de las zonas del retorno y de recepción temporal, c) nivel de permanencia o estacionalidad del regreso, d) relación con los predios productivos y/o de residencia a los que se retorna, y e) tipo de tenencia de estos últimos.

La definición gubernamental establecida en el Protocolo de Retornos reduce el “lugar o localidad” del retorno al municipio o la vereda de residencia o actividades económicas habituales, las define como permanente por lo que no considera las posibilidades mixtas de migración cíclica hacia los lugares de trabajo y/o residencia7. En cuanto a la definición proponemos una concepción integral que incluya: al municipio y las subunidades político-administrativas, tales como corregimientos y veredas para la zona rural y comunas y barrios para la zona urbana; los retornos circulares y no solo los definitivos; que los diferencie si se hacen desde y hacia zonas urbanas o rurales; que especifique si se retorna al sitio de residencia y producción, o a alguno de los dos; que diferencie si se regresa o no al (los) predio(s) exacto(s) donde se residía o realizaban las actividades económicas habituales o si alguna de estas actividades son reasentadas o relocalizadas en predios distintos a los de origen; que considere las formas de tenencia de la tierra: poseedo• 62 •

Documentos CODHES No. 14

res, arrendatarios, aparceros, tenedores, propietarios, tanto en predios de uso colectivamente como individual. Proponemos la siguiente definición general: “El retorno es la migración permanente o cíclica de población desplazada a la localidad en la cual tenía su lugar de residencia y/ o actividades económicas habituales de la cual se vio forzada a desplazarse por la violencia”.

A partir de esta definición, se propone el siguiente marco para describir los retornos: En el Corema 1 se detallan los dos primeros niveles descriptivos de los retornos: los “lugares o localidades” que involucra según el tipo de zonas expulsora y receptora según su naturaleza urbana y rural, y se pueden diferenciar si se trata de retornos permanentes o circulares. En este sentido, se pueden apreciar los posibles flujos de retorno de acuerdo con las posibilidades intra e intermunicipales (o intra e intercorregimentales) entre zonas urbanas y rurales, y al interior de estas. Esta definición incluye dentro de los retornos reasentamientos prediales al interior de la unidad político-administrativa de donde se es desplazado.

Corema No. 1 Retornos escala departamental o municipal entre y al interior y entre zonas urbanas y rurales

Cuadro No. 1 Posibilidades de retorno según ámbito de desplazamiento

** La permanencia puede deberse a diversas razones: porque existe una seguridad relativa, porque se opta por resistir ante la amenaza de desplazamiento de los actores armados o por que se encuentra confinado. El retorno aquí se define como la integración de uno, varios o todos los miembros del hogar en uno de los ámbitos de donde se fue expulsado ya sea por la presencia permanente o cíclica en el tiempo siempre y cuando se logre habitar o producir sistemáticamente.

• 63 •

Documentos CODHES No. 14

El Cuadro No. 1 muestra las posibilidades de retornos dependiendo del o los sitios de donde se fue desplazado y a donde se retorna según el uso que se le daba: fue desplazado solo del lugar de residencia pero se mantiene la actividad productiva en el sitio donde se desarrollaba, entonces se retorna al primero y se permanece en el segundo, y lo mismo a la inversa; si se desplaza de los dos ámbitos de vida existen tres posibilidades: que se regrese a ambos sitios, que se regrese a uno de los dos y el otro se relocalice en el caso productivo o sea reasentado en el caso de la residencia. En los siguientes coremas se pueden apreciar estas posibilidades.

Se propone diferenciar los casos del retorno al predio donde se desarrollaban ya sea las actividades económicas, o de residencia, y el retorno con reasentamiento a las anteriores cuando las mismas no coinciden. Y finalmente, varía si se trata de retornos hacia territorios titulados colectivamente de comunidades afros e indígenas: se puede retornar al territorio pero reubicar al interior del mismo el sitio de residencia como es el caso de las Comunidades de Paz o Zonas Humanitarias de Curvaradó y Cacarica en el (Chocó), o San José de Apartadó que sin tener titulación colectiva tienen tierras de propiedad colectiva en donde se reasentó el sitio de residencia de numerosas familias desde los cuales realizan la explotación de sus predios individuales. En el Cuadro 2 se muestran estas posibilidades: Cuadro No. 2 Posibilidades de retorno según el sitio de desplazamiento, localidad de y predio de regreso

• 64 •

Documentos CODHES No. 14

Como se muestra en el Cuadro 2 se registran al menos 12 posibilidades de retorno teniendo en cuenta el lugar del que se fue desplazado, y el uso dado a la localidad y predio a donde se regresa. Las posibilidades de la 1 a la 6 corresponden al desplazamiento tanto del predio de residencia como del(los) predio(s) de actividades económicas habituales, pero se diferencian así: La 1 podría llamarse un retorno exacto o total, porque se regresa a los mismos predios de residencia y actividades económicas de donde fue expulsado. En la posibilidad 2, se retorna al municipio donde se desarrollaban ambas actividades, pero solo se regresa al predio exacto donde se producía y se reasienta en el mismo municipio el sitio de residencia. La 3 retornan al municipio o unidad político-administrativa de origen donde se residía y producía, pero regresa solo al predio exacto de residencia y relocaliza en la misma unidad político-administrativa el sitio de producción. La 4 regresa a la unidad político-administrativa de donde se residía y producía, pero se regresa a un(os) predio(s) de residencia y de actividades económicas distintos al(los) de origen. La 5 se regresa solo al municipio y predio donde se residía y se reubica en otro municipio el predio de producción. En la 6 se regresa a la localidad de residencia pero se asienta en otro predio de la misma y en otro municipio relocaliza el sitio de trabajo. En el 7 se regresa solo al municipio y al predio donde se desarrollaban las actividades económicas habituales, pero se reasienta en otra localidad la residencia. En el 8, se regresa solo al municipio donde se producía pero se reubica el lugar de trabajo en otro sitio y se reasienta la residencia en otra localidad. En los casos 9 y 10 se es desplazado solo del lugar de actividades económicas habituales y se regresa en el primer caso al predio exacto de trabajo, y en el segundo se reubica dicho sitio de trabajo, permaneciendo en ambos casos el lugar de residencia del que no se desplazó. Y en los casos 10 y 11, se es desplazado solo del lugar de residencia permaneciendo el lugar de producción, y se retorna al municipio de residencia en el primer caso al mismo predio y en el segundo a un predio diferente. Este análisis es válido tanto para los desplazamientos entre unidades político-administrativas diferentes como al interior de dichas unidades, sean estas municipios, distritos, o corregimientos, veredas, comunas y barrios. En los Coremas del 2 al 11 se grafican algunas de dichas posibilidades: Corema 2 Posibilidad 1 de retornos

*En todos los coremas, aplican tanto para desplazamientos por fuera de la unidad político-administrativa respectiva como para desplazamientos al interior de la anterior. Por eso solo se expone en este corema a la manera de ejemplo.

• 65 •

Documentos CODHES No. 14 Corema 3 Posibilidad 2 de retornos

Corema 4 Posibilidad 6 de retornos

Corema 5 Posibilidad 9 de retornos

Este nivel de precisión tiene implicaciones en las formas o rutas para lograr el restablecimiento y reparación de derechos dependiendo si se regresa o no al predio exacto, principalmente, en cuanto a los derechos patrimoniales y acceso a la tierra y la vivienda se refiere, a la integración familiar cuando se trata de hogares divididos entre las zonas de recepción y retornos, entre otros. (Cuadro • 66 •

Documentos CODHES No. 14

4). Con base en la definición de retorno y las posibilidades que existen del mismo, se analizan a continuación las categorías y variables que inciden durante todo el proceso del retorno, empezando por la situación antes de la violencia, en medio de la misma, el momento y forma del desplazamiento, la recepción en un lugar ajeno, la decisión de retornar y sus determinantes, el regreso y el proceso de integración, estabilización y reparación que le sigue, analizando de forma transversal el papel que debe desempeñar la política pública en todo el proceso.

2.3.2. Las fases del retorno En el Cuadro No. 3 se proponen fases y momentos del retorno, antes de la violencia cuando se registraba normalidad comunitaria, pasando por el momento en que llega la violencia y sus protagonistas, que se traduce posteriormente en la migración forzosa, el momento de llegada al sitio de acogida temporal, el instante de la toma de decisiones de retornar, el regreso propiamente dicho, la permanencia en sitio y la consolidación del retorno por un proceso integral de reparación y restablecimiento de derechos. En este esquema, el regreso al lugar de expulsión no equivale a la cesación de la situación de desplazamiento, esta última cesa cuando se garantizan los derechos de esta población en su condición de víctima del desplazamiento. De igual forma, con el regreso la migración forzada da paso a una migración en la dirección inversa, sin por este solo hecho deje de cesar la condición de víctima en situación de desplazamiento. Nótese cómo permanecer en el sitio de retorno mediante la resistencia o el confinamiento no necesariamente significa el éxito del retorno, el cual debe medirse por el grado en que se garantizan los derechos integralmente considerados.

Cuadro No. 3 Etapas del proceso de desplazamiento y retorno

2.3.3 Un modelo conceptual para valorar el nivel de éxito de los retornos.

La política pública para garantizar el goce de los derechos de la población desplazada debe considerar una doble dimensión de intervención: por un lado la • 67 •

Documentos CODHES No. 14

atención y reparación directa y diferenciada a los sujetos individuales y colectivos de derechos en situación de desplazamiento que optan por retornar mediante su vinculación a programas y servicios estatales, y por el otro, la intervención en el contexto del retorno mediante la transformación de las estructuras normativas, sociales, políticas, económicas y territoriales que amenazan o dificultan el proceso de reparación y restablecimiento de dichos derechos.

Considerando esta doble dimensión de la política pública (sujetos y contextos del retorno) se desarrolla en esta parte un marco de valoración de los resultados de la misma para garantizar el derecho al retorno de todos los sujetos en situación de desplazamiento en condiciones de seguridad, dignidad, voluntariedad, participación, no discriminación, re-integración y reparación, teniendo en cuenta las diferentes fases de los retornos mencionados. De igual forma propone acciones afirmativas de corte diferencial para cada uno de los Principios considerando los niveles de vulnerabilidad.

Desde el enfoque de derechos propuesto el nivel de éxito de un retorno e(R) debe valorarse en función del grado en que el Estado garantiza el goce efectivo de los derechos (GED) de la población desplazada en todas las fases del retorno. Visto esto de forma más detallada se puede decir que el éxito de un retorno e(R) depende de la proporción de población desplazada en un momento y lugar determinados que decide regresar %(R), por las condiciones de voluntariedad de quienes lo hicieron como de quienes se quedaron en recepción c(V), por el goce de derechos en el proceso de regreso c(T), por el del porcentaje de personas retornadas que permanecen en el territorio %(P) y del grado en que se garantiza el goce efectivo de derechos de la población desplazada en dicho lugar GED; así: e(R)= %(R)8 x c (V) x c(T) x %(P) x GED. donde un retorno es más exitoso en la medida en que una mayor proporción de población desplazada en un mismo evento retorna, lo hacen de la forma más voluntaria posible, las condiciones del viaje de regreso son las óptimas, se logra la permanencia y arraigo en el territorio de la mayor proporción de retornantes, y se garantiza el máximo nivel de goce de derechos entre estos. La valoración del GED entre la población retornada debe hacerse aplicando a la población que retorna los indicadores ya definidos para el conjunto de la población desplazada por parte de la Corte Constitucional que se corresponden con los Principios Rectores como se muestra para cada uno de los anteriores. A continuación presentamos una propuesta de precisión del alcance y contenido de cada uno:

8- El índice de retornos %(R) se puede calcular como el porcentaje que representa el total de la población retornada (#pr) sobre el número total de población que salió desplazada, ya sea en el mismo evento o en el tiempo en un territorio determinados (#pd): %(R)= (#pr*100)/ (#pd)

La seguridad está referida a la protección de los derechos civiles y políticos dependientes de la seguridad pública, como el derecho a la vida, a la integridad física, a la libertad, a no ser desplazado, a no ser coaccionado, desaparecido, torturado, al debido proceso, al acceso a la justicia, a la verdad, a no ser confinado, libre locomoción, organización, asociación, expresión, reunión, a la garantía de no repetición, a la restitución patrimonial, entre otros. Para lograrlo, el Estado debe • 68 •

Documentos CODHES No. 14

prevenir estructuralmente las causas del desplazamiento, las violaciones a los derechos humanos e infracciones al Derecho Internacional Humanitario. Puede valorarse en función de la democratización y depuración de la institucionalidad mediante la judicialización de los perpetradores y sus redes de apoyo, el conocimiento de toda la verdad y la garantía de no repetición, y desde una perspectiva más amplia, adelantar un proceso de paz con los actores armados ilegales que incluya los derechos de las víctimas. Deben ser sujetos de acciones afirmativas diferenciales en materia de seguridad las víctimas que se desplazaron de forma reactiva y que han sufrido las peores formas de vulneración a sus derechos, como asesinatos, desapariciones, atentados, torturas, masacres, violencia sexual, reclutamientos, entre otras, así como las desterradas de regiones en la mira de intereses macroeconómicos y políticos donde su patrimonio predial fue usurpado u ocupado por terceros, destacando las víctimas de crímenes de Estado. Para valorar el cumplimiento de este Principio son pertinentes los indicadores adoptados mediante Autos 109 y 116 sobre el derecho a la vida, a la integridad, prevención del desplazamiento, seguridad personal y libertad, y garantías de no repetición y acceso a justicia.

La dignidad es el concepto más comprehensivo ya que supone la realización plena del conjunto de los derechos humanos. En forma restrictiva puede definirse como el disfrute de los derechos económicos, sociales, culturales, colectivos y del medio ambiente de la población retornada o que decide retornar efectivamente. En este sentido, la garantía de la dignidad debe incluir al menos9: los medios para la movilización y transporte dignos desde el sitio de recepción temporal hasta el del retorno, la reconstrucción oportuna de la infraestructura de servicios, comunitaria y de movilización de las zonas expulsoras, incluyendo el retorno de los servicios sociales (como educación, salud, apoyo familiar, apoyo nutricional, cultural, político y social) y de las autoridades civiles cuando hayan sido desplazadas; el restablecimiento de los ordenamientos territoriales, políticos y económicos del territorio del retorno como estaban antes del desplazamiento; la reconstrucción de la capacidad productiva tanto a nivel individual como colectiva, incluyendo el restablecimiento de las cadenas de comercialización comunitarias, de producción, el acceso a servicios de asistencia técnica, créditos blandos, capital semilla no reembolsable, apoyo empresarial y asociativo, y acompañamiento a mediano plazo; la garantía de protección de la oferta ambiental en la zona del retorno; el apoyo para la reconstrucción colectiva de las organizaciones sociales y del tejido social de las personas desplazadas que retornan. Entre quienes no tenían propiedades prediales deben promoverse procesos de adquisición de vivienda y tierras vía reforma agraria y/o urbana dentro de la obligación solidaria del Estado con las víctimas. Por las dificultades que representan para el retorno, deben ser sujeto de políticas diferenciales en materia de acceso a tierras y viviendas la población desplazada que no tenía derechos patrimoniales prediales en las zonas de expulsión, o que teniéndolos no se encontraban plenamente formalizados, aquellos cuyos predios eran de menor tamaño, priorizando en todos los casos a los hogares de jefatura femenina y con mayor número de hijos, y los discapacitados. Los hogares uniparentales o con jefatura femenina manifiestan mayores dificultades para iniciar y consolidar activi• 69 •

9- OCHA, «Guía para la aplicación de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos», 1999. www.internal-displacement.org

Documentos CODHES No. 14

dades productivas en la zona del retorno, con mayor dificultad si es actividad agrícola y pecuaria, y son más vulnerables a la ausencia de servicios sociales de educación, salud y bienestar familiar. La dignidad de los retornos podría valorarse con base en los indicadores adoptados por la Corte Constitucional mediante Autos 109 y 116 de subsistencia mínima, vivienda, salud, educación, alimentación, generación de ingresos, identidad, estabilización socioeconómica complementados con una batería de indicadores asociados y complementarios sobre el contexto territorial en que se realizan dichos retornos que mida el grado en que las estructuras económicas, sociales y políticas de las localidades y regiones a donde se retorna, facilitan o no el GED incluyendo derechos de carácter colectivo.

La voluntariedad puede entenderse como el ejercicio de la libertad de elección del lugar de residencia y producción, y depende directamente del grado en que estén garantizados todos los demás principios tanto en recepción como en retorno o reasentamiento, y en la medida en que la decisión sea libre de coacciones, informada plenamente, participativa y no discriminatoria. Es decir, debe medirse por un lado, como la existencia de al menos una alternativa al retorno (reasentamiento o integración en recepción) en las cuales el Estado ofrezca posibilidades reales de seguridad, dignidad, reparación, no discriminación, integración y reparación; y por el otro, como la escogencia de dicha alternativa sin presión alguna. Deben priorizarse para el ejercicio de la voluntariedad las poblaciones cuyo goce de derechos en recepción está por debajo del mínimo definido por la Corte Constitucional en sus sentencias, principalmente los casos en que se encuentran expuestas a situaciones de inseguridad en recepción y ausencia de oportunidades laborales y mala calidad de hábitat, sus derechos en recepción temporal para que la toma de decisiones se haga en ejercicio de la libre voluntad. Deben considerarse seriamente en la toma de decisiones sobre el retorno el punto de vista y expectativas de los jóvenes quienes tienden a integrarse afectivamente con mayor facilidad al entorno de recepción temporal en mayor grado que los adultos y adultos mayores. Se valora como negativo para la voluntariedad la existencia de cualquier tipo de permiso o aprobación para el retorno. Se deben evitar a toda costa los retornos forzosos como re-desplazamientos hacia situaciones de confinamiento.

La participación está directamente relacionada con la garantía de la población desplazada de influir en el proceso institucional de acompañamiento y apoyo al retorno, no solo en aspectos operativos sino también los sustantivos y estructurales incluyendo la verificación comunitaria de las condiciones de seguridad, dando especial relevancia a los jóvenes y a las mujeres. Para el caso de las comunidades indígenas y afrodescendientes, los procesos de participación deberán seguir lo reglado por la OIT para la realización de consultas con dicha población. Para que la participación sea efectiva, debe valorarse el grado en que el Estado garantiza el suministro a la población desplazada de información oportuna, actualizada, veraz, completa y exacta sobre todos y cada uno de los aspectos del proceso de retorno, en especial en torno a las cuestiones de seguridad física, material y jurídica en sus lugares de origen. Especial importancia adquiere el diagnóstico de las capacidades y potencial organizativo de las comunidades des• 70 •

Documentos CODHES No. 14

plazadas, para lo cual es necesario tener en cuenta la tradición organizativa de una comunidad, a la estructura de liderazgo y toma de decisiones, de movilización de recursos, de gestión de alianzas estratégicas, y de interlocución con movimientos sociales, el Estado, empresarios y los actores armados. El tamaño (individuales, masivos o éxodos) y niveles de organización social, son factores que inciden en la decisión y posibilidades del retorno, y de su estabilización, donde se presume que los desplazamientos entre más masivos y organizados por la comunidad sean más probabilidades de retorno habrá, al calor de la sensación de protección que genera el colectivo, y por sus posibilidades de incidencia en la política pública para exigir protección tanto a desplazamientos preventivos como a reactivos. Por otro lado, entre menos organizados y más individuales sean los desplazamientos, se presume mayor sentimiento de inseguridad y menor capacidad de incidencia en la política pública al ser también menos visibles. Las acciones afirmativas deben focalizarse entonces hacia población no organizada, en general mestiza, dado que los indígenas y afros cuentan con una mayor tradición en este sentido y entre los últimos que registren menores niveles de organización. Para valorar el grado de cumplimiento son pertinentes los indicadores adoptados por la Corte Constitucional mediante Auto116 para medir el goce efectivo del derecho a la participación.

La reintegración más que corresponder a un derecho en particular, se refiere al logro de la convivencia entre retornados y receptores, y el restablecimiento del tejido social y arraigo. En este sentido, tiene también una dimensión más colectiva que individual. Son pertinentes los indicadores adoptados por la Corte Constitucional mediante Autos 109 y 116 de goce del derecho a la reunificación familiar.

La no discriminación se asocia directamente al ejercicio del derecho a la igualdad, para lo cual la definición puede ampliarse no solo a la necesidad de no discriminar a la población por su situación de desplazamiento y condición de víctimas, sino también hacia los casos de población desplazada en condiciones y situaciones adicionales de vulnerabilidad en un enfoque diferencial. Se deben valorar qué tan eficaces son las medidas para atender a las especiales necesidades de las mujeres y los niños, en garantizarles el acceso efectivo y equitativo a los medios de vida y los servicios básicos, entre ellos la educación, y para hacer real el derecho de la mujer a la plena igualdad en lo que respecta a la vivienda y la restitución de sus bienes, en particular los derechos de acceso, control, propiedad, posesión y herencia. Igualmente revisar en las localidades receptoras si en los los Planes de Desarrollo Local y de Ordenamiento Territorial se incluyen los proyectos de vida de la población retornante. Son pertinentes para valorar este principio la aplicación de los indicadores adoptados por la Corte Constitucional mediante Auto 116 de enfoques diferenciales a nivel de: niños, niñas y adolescentes; pertenencia étnica y cultural, género y discapacidad.

La reparación tiene como posibilidades la restitución, la indemnización, la rehabilitación, las medidas de plena satisfacción, entre otras. Especial atención deben recibir las comunidades étnicas que no cuentan con territorios legalizados.

• 71 •

Documentos CODHES No. 14

Los retornos deben procurar en primera instancia la restitución de los predios de quienes tenían derechos patrimoniales sobre los mismos. Pero no deben repararse solo las pérdidas patrimoniales inmobiliarias, también deben compensarse el daño emergente y lucro cesante que sufrieron y los daños de bienes no inmobiliarios. Para los casos en que no sea posible la restitución inmobiliaria, se valora el papel del Estado en compensar e indemnizar como forma subsidiaria. Cuando la comunidad afectada lo prefiera, en los casos de retorno al sitio de residencia o producción pero de reasentamiento del primero y/o de relocalización del segundo, debe procurarse la indemnización mediante el canje de predios o la adquisición de tierra y viviendas por sobre el otorgamiento de subsidios. Los indicadores adoptados por la Corte Constitucional mediante Auto 116 relativo a los derechos de las víctimas del desplazamiento a la reparación (restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción) son pertinentes para valorar el cumplimiento de dicho Principio. Se deben valorar las acciones a favor de hogares encabezados por mujeres y con mayor número de hijos que registran dificultades para la recuperación de sus predios. Reparar todos los daños de los que sean responsables las autoridades, que incluye la obligación de restaurar la infraestructura, es decir, el saneamiento, el suministro de agua, gas y electricidad, los caminos y las tierras que hayan sido dañados o destruidos; en particular, los Estados no cobrarán a los desplazados que regresen los costos de los servicios usados por quienes hayan habitado temporalmente las viviendas de los desplazados; y condonar deudas por pagos pendientes de los mismos atribuibles al desplazamiento forzado.

Finalmente en el Cuadro No. 4 se propone un esquema de actuación en función de los Principios de Dignidad y Reparación de acuerdo con las diferentes posibilidades de retorno señaladas.

Cuadro No. 4 Posibilidades de reparación patrimonial, compensación y restablecimiento según tipo de retorno, tenencia predial y usos de los predios abandonados.

• 72 •

Documentos CODHES No. 14

3. Los casos regionales.

Se seleccionaron los casos de un listado de retornos reportados por Acción Social como acompañados por el Estado: Turbo (Antioquia), El Charco (Nariño) y Toribío (Cauca). Más que ser representativos los casos son significativos porque cumplen con los siguientes criterios: Se encuentran ubicados en macroregiones focalizadas por CODHES en su análisis de coyuntura reciente: norte y suroccidente costero y andino, uno de los casos el desplazamiento sucedió en otro gobierno, y los otros dos durante los dos gobiernos Uribe, todos los retornos sucedieron durante el Gobierno Uribe. Los casos contemplarán situaciones diferenciales de riesgo y amenaza que originaron el desplazamiento, incluyendo todos los actores del conflicto como una acción directa intencional y no como acciones colaterales, son los retornos más grandes registrados durante la administración Uribe, son cada uno representativo de tres etnias: indígenas, afrodescendientes y mestizos; y los tres ofrecieron condiciones de seguridad básicas en terreno para el trabajo de campo del investigador. En las visitas se realizaron contactos directos con la población retornada, sus líderes y organizaciones, su territorio, así como con autoridades locales y departamentales, organizaciones de la sociedad civil y de cooperación internacional. En las entrevistas se recogieron las percepciones y experiencias de los interlocutores y sus organizaciones en el proceso de retorno, y en algunos casos información documental y de archivo sobre dichos procesos.

3.1 Antecedentes del desplazamiento Turbo ha sido estratégico para los actores armados porque es un corredor de movilidad a través de las estribaciones de la Serranía de Abibe y el puerto hacia el Caribe e interno hacia el Río del Atrato por donde salen y entran todo tipo de mercancías legales e ilegales, por tener las mejores tierras del Urabá y una de las mejores de Antioquia, registrando la mayor área destinada al cultivo del plátano, la segunda en producción de banano de exportación, la mayor ocupación de la ganadería extensiva y la mayor y más diversificada producción de otros productos agrícolas, así como las mayores reservas forestales de la región. El retorno en Turbo se enmarca en un proceso desde mediados de los 80, de desplazamiento forzoso y desarticulación de la base social campesina y sindical, emprendido principalmente por grupos paramilitares de diversos órdenes que hi• 73 •

Documentos CODHES No. 14

cieron de este municipio su epicentro de expansión regional y nacional con no pocos casos de complicidad oficial, y por los esfuerzos de las diferentes guerrillas de resistir la ofensiva estatal y paraestatal. El arrasamiento de la población civil campesina generó un acelerado proceso de despojo de las mejores tierras de los desplazados a manos de paramilitares que consolidó un modelo agro exportador en manos de empresarios legales e ilegales.10 En lo político se tradujo en el control del poder electoral e institucional expresado en la participación de sectores claves de las elites políticas de Turbo en alianza con grupos paramilitares, destacándose el Pacto de Urabá, región donde se registraron votaciones atípicas.11 En este municipio se desmovilizaron 646 paramilitares de los Bloques Bananero y Elmer Cárdenas de las AUC en el 2004 y 2006, respectivamente.

10- Esto ha sido analizado por diversas fuentes destacándose el estudio de CODHES (1999) que muestra cómo Turbo fue uno de los municipios que más población desplazada con vínculos rurales expulsó en Antioquia entre 1985 y 1994 . Ver también Gaviria, Carlos Felipe, y Muñoz, Juan Carlos. «Desplazamiento forzado y propiedad de la tierra en Antioquia 1996-2004», En Revista Lecturas de Economía 66 de la Universidad de Antioquia, pp. 25, Medellín, 2007. Econometría «Estudio de caso del retorno de Turbo», UTEC, Bogotá, 2008.

11- López Claudia y Sevillano Oscar. ‘Balance político de la parapolítica Observatorio del Conflicto Armado, Corporación Nuevo Arco Iris,’ 2008. Corporación Nuevo Arco Iris. «Los caminos de la alianza entre paramilitares y políticos.», Bogotá, 2007.

12- Corporación Nuevo Arco Iris. «Revista Arcanos No 13», Bogotá, 2007.

El retorno de El Charco fue el segundo más grande durante la administración Uribe y se llevó a cabo en territorios titulados a comunidades afros organizadas alrededor de sus respectivos consejos. Las comunidades retornadas perciben que su municipio es estratégico por las potencialidades de articulación a los mercados globales legales e ilegales de la cuenca del Pacífico, la producción de hoja de coca y su procesamiento, la movilidad acuática (fluvial y marítima) que permite sacar la cocaína del país, ingresar precursores químicos, dinero, armas y personal; por sus potencialidades de explotación agrícola, forestal, pecuaria y de biodiversidad, así como para la producción de oxígeno, y los planes gubernamentales para el Pacífico en materia de conectividad, generación de energía, infraestructura vial y de transporte y equipamientos sociales, buscando la articulación de dichos territorios a los mercados nacional e internacional. El municipio fue dominado históricamente por las FARC que aprovecharon el vacío estatal para hacer de esta localidad una zona de refugio y retaguardia gracias a la protección que les brindaba las dificultades de acceso y la espesura selvática; de reclutamiento gracias a la precaria situación socioeconómica de la misma; de tránsito y abastecimiento gracias la movilidad acuática que representa el Pacífico colombiano y las redes de ríos y caños, y de captación de recursos económicos a través de la promoción de los cultivos de coca que hicieron de ese municipio el año 2002 el epicentro subregional de producción de esa planta en el noroccidente de Nariño, llegando a tener a finales de ese año según la Vicepresidencia 1.024 hectáreas sembradas de coca. El paramilitarismo incursionó desde el 200012 con el fin de contener la presencia guerrillera y disputarle el control del territorio y sus recursos estratégicos incluyendo los cultivos de hoja de coca. Sin embargo, los desmanes de este grupo generaron un proceso social poco visto en el país de resistencia civil que se tradujo en su expulsión a manos de las comunidades del casco urbano de El Charco en el 2002, quienes solicitaron la presencia y protección de las autoridades. El ELN ha hecho presencia aunque marginal.

El retorno de Toribío, Jambaló y Caloto el tercero más grande durante la administración Uribe reportado por Acción Social. Ocurrió en territorios que hacen parte de resguardos legalizados y titulados colectivamente a sus comunidades siendo el epicentro del sector indigenista mejor organizado del país: la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca. La crisis humanitaria que ha vivido esta subre• 74 •

Documentos CODHES No. 14

gión con epicentro en Toribío caracterizada por los sucesivos e inacabados procesos de desplazamiento-retorno-re-desplazamiento tiene como trasfondo, por un lado el carácter estratégico de dicho territorio para las FARC por su ubicación, sus condiciones de tipo geográfico y sociopolíticas que les ha permitido desde su fundación a mediados de la década de los 60 hacer de Toribío un corredor de movilidad y de aprovisionamiento, una zona de extracción de recursos económicos del cultivo y procesamiento de estupefacientes, de reclutamiento dadas las precariedades socioeconómicas y de escudo humano gracias a la fortaleza del movimiento indígena que exige y reivindica ante todos los actores armados, incluida la fuerza pública, el respeto por la autonomía e integridad del territorio y comunidad indígena; y por el otro, los esfuerzos de sectores gubernamentales y elites políticas y económicas regionales de contener por un lado el poderío militar guerrillero y por el otro, las conquistas agrarias y políticas del creciente movimiento indigenista que no pocas veces son estigmatizados como aliados de la subversión, y que en todo caso ven en los indígenas una amenaza dado que representan un modelo alternativo de ordenamiento territorial basado en la propiedad colectiva de la tierra, el asociacionismo y la solidaridad horizontal entre sus miembros.

3.2 El proceso de desplazamiento Se trató en los tres casos de retornos de población que salió desplazada masivamente en algunos de los éxodos más grandes de la historia nacional, ocasionados por ataques fuertes y de alta intensidad contra dichas comunidades, lo que generó el despoblamiento acelerado de los territorios en periodos cortos de tiempos, siendo el caso de Turbo el proceso de más larga duración (según Acción Social de 3 años)13, y los de El Charco y Toribío generados por eventos puntuales en el tiempo. En los dos últimos casos se trató de desplazamientos y retornos más canalizados por las propias comunidades a través de sus instancias representativas como Consejos Comunitarios y Resguardos a diferencia del caso de Turbo que no tuvo dicha posibilidad. En Turbo el desplazamiento fue claramente reactivo, generado por los intereses de grupos económicos y políticos regionales de apropiarse de las tierras y territorios de zonas de economía campesina considerados de valor estratégico. En El Charco y Toribío, los combates entre fuerza pública y las FARC fueron los generadores del desplazamiento que tuvo características de preventivo, no obstante la desproporción en el uso de la violencia de parte de los grupos enfrentados fue interpretada por dichas comunidades no como un efecto colateral sino como un fin en sí mismo buscando atemorizar a la población y reducir sus niveles organizativos.

3.3 La situación en recepción temporal.

En Turbo no se tiene información precisa sobre la situación de derechos de la población desplazada que retornó cuando se encontraba en los sitios de asenta• 75 •

13- Turbo sufrió las peores tasas de homicidios a nivel nacional y fue el segundo municipio con más masacres entre 1993 y 2008, con 20 que dejaron 170 víctimas. Según CODHES en Urabá entre 1993 y 2002 hubo 65 masacres que dejaron 449 víctimas. CODHES. «COLOMBIA, ESTADOS UNIDOS Y LOS PAÍSES VECINOS FRENTE AL DESPLAZAMIENTO FORZADO». Boletín No. 57, Bogotá, 2004.

Documentos CODHES No. 14

miento temporal. Según Acción Social la población retornante no habría salido de Urabá desplazándose internamente en Turbo y hacia Apartadó y Necoclí. Sin embargo, otras fuentes señalan que el retorno se hizo principalmente desde los departamentos de Córdoba de municipios como Tierra Alta, Lorica, Valencia, Montería y desde Sucre en el municipio de Ovejas. Para las fuentes no gubernamentales durante el desplazamiento estas familias se movilizaron hacia Córdoba debido a que precisamente migraron como colonos o campesinos hacia Turbo durante las décadas de los 60, 70 y 80, migraciones que implicaron la construcción de redes de parentesco y compadrazgo que les permitieron acudir a las solidaridades en el momento del desplazamiento. El desplazamiento de El Charco se hizo principalmente desde su cabecera urbana, centros poblados cercanos, Buenaventura y Tumaco hacia las zonas rurales, en pésimas condiciones de atención lo que habría generado y propiciado dicho retorno.

En Toribío, Jambaló y Caloto en una clara expresión del nivel organizativo alcanzado por el movimiento indigenista, previendo la agudización del conflicto pusieron en práctica desde finales de la década de los 90 una estrategia de contingencia para el manejo de los desplazamientos forzosos en sus territorios buscando contener al máximo la pérdida de población de los territorios indígenas como una forma de resistencia civil ante los actores armados legales e ilegales en conflicto. Tanto los desplazamientos como los retornos son manejados por las autoridades indígenas tradicionales en lo que llaman el “Plan de Vida Minga en Resistencia de los Pueblos Indígenas” mediante el cual garantizan que el desplazamiento se haga al interior de los territorios indígenas previniendo la pérdida de población y manteniendo el arraigo a pesar de los desplazamientos temporales. El que los desplazamientos y retornos sean principalmente internos a los municipios y territorios indígenas ha contribuido a la invisibilización de dicha dinámica por parte del Estado, que en cabeza de Acción Social tiende a desconocer y no registrar los desplazamientos interveredales. En este sentido, la principal fuente de atención humanitaria en emergencia proviene de las mismas comunidades indígenas que han previsto una serie de albergues temporales que denominan sitios de “Asamblea Permanente” dentro de sus territorios, alrededor de los cuales cuentan con cultivos y pie de cría que les permite atender las necesidades alimentarias de la población cuando se encuentra desplazada. Si bien los indígenas reconocen la existencia del desplazamiento forzoso, la estrategia que ellos adoptan para afrontarle se enmarca dentro de los procesos de resistencia que consiste en desplazamiento hacia distintas partes del territorio afectado o incluso hacia otros territorios bajo la conducción de las autoridades indígenas hasta que cese la amenaza. En tal sentido, muchos de los desplazados indígenas no se consideran a sí mismos como desplazados y retornados así el proceso que vivan encaje dentro del significado que la sociedad nacional le otorga a dichas categorías. Y ellos tienen claro que la situación de desplazamiento debe ser reparada integralmente por el Estado.

• 76 •

Documentos CODHES No. 14

3.4 La decisión y el proceso de regresar El índice de retornos es diferente en los tres casos: mientras que en Turbo se calcula que retornó el 95% de la población que salió desplazada en el mismo evento, en El Charco habrían retornado alrededor del 68% y en Turbo el 29%.

En el caso de Turbo, hay consenso en que los retornos sucedieron al margen de la institucionalidad oficial, algunos al parecer promovidos por jefes de las AUC desmovilizados que buscaban por ese medio legitimar su proceso de desmovilización ante los tribunales de Justicia y Paz. Dado que al margen de la institucionalidad no se conocen registros de los procesos de toma de decisiones de retornar. En El Charco, la decisión de regresar fue tomada de forma colectiva por los Consejos Comunitarios motivada principalmente por la ausencia de condiciones de hábitat, salud y alimentación básicas en los sitios de recepción temporal, regreso que habría contado con un apoyo mínimo de la Alcaldía y Acción Social como se verá más adelante. En el caso de Toribío, Jambaló y Caloto, el regreso se realizó mediante consulta a todas las personas en situación de desplazamiento orientado por las autoridades tradicionales en los sitios de Asamblea Permanente, para lo cual no se registra el apoyo del Estado.

3.5 Dinámica de la movilidad espacial de los retornos.

En el caso de Turbo se trató de retornos rural-rural y urbano-rural y urbanourbano intermunicipal dado que la población retornó desde zonas rurales de municipios vecinos de Antioquia, Córdoba y Sucre así como de Medellín y Montería principalmente regresando de forma dispersa y no organizada; el de El Charco fue urbano-rural intramunicipal porque la población terminó en su gran mayoría concentrada en el casco urbano del municipio y centros poblados cercanos desde donde retornaron, y en menor proporción urbano-rural intermunicipal porque algunos retornaron desde Buenaventura, Cali y Tumaco. En Toribío el retorno fue principalmente rural-urbano intramunicipal porque la población se desplazó en su mayoría desde el casco urbano cuando fue destruido por el intento de toma hacia las zonas rurales a los sitios de Asamblea Permanente, registrándose en menor proporción desplazamiento rural-rural intramunicipal.

En Turbo el retorno se inició varios años después del desplazamiento y se hizo desde mayores distancias, contrario a lo que pasó en forma en Toribío y El Charco donde la mayoría de la población no se desplazó por fuera del municipio y el retorno se hizo meses después del desplazamiento. En el caso de Turbo la población fue desplazada de sus ámbitos de residencia y producción económica en las zonas rurales, lo mismo que en El Charco, mientras que en Toribío fueron desplazados de ambos ámbitos los que salieron expulsados del casco urbano, y solo del ámbito de residencia los que salieron desplazados al interior de las zonas rurales conservando la posibilidad de continuar con la explotación económica de su territorio durante el periodo de desplazamiento como forma de resis• 77 •

Documentos CODHES No. 14

tencia. El retorno en Turbo se ha hecho principalmente por antiguos dueños de la tierra (poseedores principalmente) hacia los corregimientos de expulsión donde la población se ha reasentado en sus centros poblados sin que en la mayoría de los casos haya logrado recuperar y restituir sus predios de vivienda y producción. Los casos de población que era arrendataria de predios cuando se desplazó que han retornado lo han hecho a los mismos predios o a nuevos predios que les han ofrecido. En El Charco y en Toribío, el retorno se hizo a los territorios titulados colectivamente logrando recuperar los predios tanto de residencia como de producción económica. En Turbo se presume por algunos pobladores que sus tierras están siendo ocupadas por personas que si bien se presentan como retornantes, son percibidas como repobladores, algunos de mala fe. Mientras que en el caso de Turbo el despojo predial se percibe generado por los intereses de grandes propietarios de la zona de acumular más tierras, en los otros dos casos la titularidad colectiva ha impedido el robo, no obstante en el caso de El Charco la comunidad retornada percibe que no ha podido recuperar el control de su territorio, que se sienten amenazados por la expectativa de desarrollo de macro-proyectos por fuera de su gobernabilidad, mientras que los indígenas sí han logrado mantener la integridad jurídica y económica de sus territorios incluso a pesar de la presencia de actores armados y combates permanentes en el mismo.

3.6 Conclusiones: El goce efectivo de derechos en los retornos en función de los Principios Rectores.

En relación con la seguridad.

Los actores armados ilegales replegados o reeditados mantienen su capacidad de atacar a la población, en medio de una percepción general de impunidad: En los tres casos analizados, las causas que dieron origen al desplazamiento se mantienen prácticamente inalteradas: En Turbo la presencia y control armado de los nuevos grupos paramilitares articulados a redes políticas y económicas que les dieron origen, se convierte en una amenaza directa contra los retornados donde la población se siente confinada principalmente por las Autodefensas Gaitanistas de Colombia. Igualmente las guerrillas mantienen cierta capacidad de atacar a la población civil que visualizan como aliada de sus enemigos. Todo lo anterior se evidencia en el mantenimiento de acciones violentas como masacres, asesinatos selectivos, re-desplazamientos, amenazas, desapariciones, entre otras. En el caso de El Charco y Toribío si bien las estructuras más grandes de las FARC se encuentran replegadas de ciertas zonas por una mayor presencia militar del Estado, estas mantienen la capacidad de golpear a la población civil cuando perciben por alguna desobediencia de sus órdenes sin que la fuerza pública sea capaz de brindar una protección efectiva a la población. En El Charco se percibe una nueva ofensiva de grupos paramilitares y de narcotraficantes en cabeza de las “Águilas Negras” y “Los Rastrojos” intimidando a líderes de población retornada que son estigmatizados como auxiliadores • 78 •

Documentos CODHES No. 14

de la guerrilla, y amenazas de esta última contra la población que erradique la hoja de coca. En el Charco el SAT de la Defensoría del Pueblo en sus informes de riesgo y notas de seguimiento se advierte de un alto riesgo para la población civil, lo que se evidencia con la ocurrencia de re-desplazamientos individuales y masivos, amenazas y detenciones arbitrarias. En Toribío, Jambaló y Caloto la seguridad del retorno la brinda la propia comunidad a través de la Guardia Indígena y los protocolos comunitarios de protección que han adoptado en el marco del Plan de Vida Minga Resistencia. En ninguno de los casos se habría aplicado lo relativo a la seguridad contemplado en el Protocolo de Retornos de Acción Social. Esta situación se acompaña de la grave impunidad que afecta a las víctimas del desplazamiento forzado, dado que dicho delito prácticamente no ha sido judicializado.

El enfoque cívico-militar de la intervención estatal aumenta el riesgo de inseguridad de la población civil no combatiente y de la institucionalidad humanitaria encargada de atenderla. Por el contrario, el enfoque cívicomilitar de sus acciones en dichos territorios en el marco de los CCAI se convierte en una fuente adicional de riesgo para dichas poblaciones, ya que el intento por vincularlas como apoyo de las labores contrainsurgentes y antinarcóticos de la fuerza pública es seriamente castigada por las guerrillas o grupos paramilitares y de narcotraficantes, que como se explicó atrás, mantienen su capacidad de atacar a la población civil. Igualmente, el enfoque cívico-militar que se le está dando a la atención social en los territorios afectados por desplazamientos y retornos ha puesto en alto riesgo a las entidades civiles encargadas de atenderlos, que como en el caso de Acción Social o el ICBF han restringido su alcance territorial por las amenazas que reciben de los actores armados ilegales, a su vez que aumentan el riesgo de la población que accede a sus programas bajo dicho esquema. Esta situación, sumada a la falta de garantías para los retornos ha inhibido el acompañamiento de prácticamente todas las agendas de cooperación internacional a los procesos de retorno. En El Charco, por ejemplo, se percibe como una amenaza para su seguridad la iniciativa del Gobierno de vincularlos al conflicto mediante acciones cívico-militares por las retaliaciones de la guerrilla contra estas, así como la impunidad frente a presuntos atropellos de miembros de las FFMM que generaron desplazamiento.

Respeto al DIH en cuanto a evitar “escudos humanos”. Teniendo en cuenta que para los desplazados fue claro el hecho que las acciones armadas con interposición de población civil (Toribío y El Charco) o de ataque directo e intencional contra la población ejecutadas por la fuerza pública en el marco de supuestas operaciones coordinadas con grupos paramilitares (Turbo) fue si no el principal factor de riesgo para sus vidas e integridad sí uno de los principales, el retorno fue posible en parte por la esperanza que generaron las promesas oficiales de evitar la repetición de dichas situaciones. En este sentido, para los retornantes lo más importante no eran las supuestas garantías de control territorial y repliegue de las guerrillas que afirmaban haber logrado los representantes gubernamenta• 79 •

Documentos CODHES No. 14

les mediante los ataques precedentes a los éxodos, sino el cese del fuego oficial y de los combates en las zonas vitales para la población civil. Por otro lado, si bien en los tres casos los bombardeos, los combates con interposición de población civil y los ataques indiscriminados a la población fueron justificados por la fuerza pública como acciones legítimas de combate a las guerrillas, la población desplazada percibió un uso de la fuerza y la violencia excesivamente desproporcionado generando la percepción que al calor de los choques esporádicos que se da entre los bandos armados, la verdadera intención de las fuerzas estatales es atacar a la población civil para desplazarla. Dicha percepción ciudadana interpreta como una excusa los combates oficiales contra la insurgencia, que se ejecutan supuestamente “para proteger a la población civil de la amenaza guerrillera”. Esta intencionalidad quedó evidenciada en el caso de Turbo donde se ha denunciado que al calor de las supuestas o reales actividades contrainsurgentes, la verdadera intención era desplazar a la población campesina mediante acciones coordinadas con paramilitares.

El asentamiento permanente de la fuerza pública en zonas cercanas a las actividades de la población civil retornada más que ser una garantía de tranquilidad se convirtió en no pocas ocasiones en una razón más de inseguridad dado el riesgo de encontrarse de nuevo en medio del fuego cruzado ante posibles ataques guerrilleros, y por los posibles señalamientos de colaboración con el Estado por parte de los anteriores, con mayor fuerza cuando las instalaciones militares o de policía se ubican en medio de centros densamente habitados como el caso del casco urbano de Toribío.

Los líderes de la población retornada se encuentran en extrema desprotección frente a actores armados y sus aliados. En todas las situaciones es notoria la omisión del Estado en su deber de brindar protección a los líderes de las organizaciones de población que han retornado, sobresaliendo el caso de Turbo y Urabá, en donde han sido amenazados y asesinados líderes que encabezaban procesos de restitución de tierras. En el caso de El Charco la gravedad de las amenazas no se acompaña de medidas de protección proporcionales ni adecuadas al riesgo que las mismas generan para líderes de los Consejos Comunitarios y de organizaciones de población desplazada. En Toribío, las autoridades indígenas tradicionales no cuentan sino con la protección que les brindan sus organizaciones.

En todo el país agencias de Naciones Unidas como OCHA, ACNUR y el Alto Comisionado para los Derechos Humanos se abstienen de participar en procesos de retorno por considerar que los mismos se realizan sin garantías para la población y porque también se hace en la lógica de acciones cívico-militares que anula la neutralidad del campo humanitario requerida para estos procesos. Si bien en los retornos suelen estar acompañados por militares, posterior a los mismos se desarrollan jornadas cívico-militares propiamente dichas que buscan encuadrar los retornados en los procesos de inteligencia militar, violando el DIH en cuanto al principio de distinción entre combatientes y no combatientes.

Entre la resistencia civil y el confinamiento subordinado. Mientras que en el caso de Turbo se hace casi que evidente la subordinación de las organizaciones y • 80 •

Documentos CODHES No. 14

personas retornadas al actor armado ilegal hegemónico en el municipio, en Toribío y en menor medida en El Charco, las comunidades organizadas intentan con mayor o menor éxito mantenerse neutrales frente a los actores en conflicto, incluyendo la fuerza pública, en verdaderos actos de resistencia civil, donde los indígenas registran mayores tasas de retorno que los afrodescendientes. La permanencia de los retornantes en el territorio no se explica entonces por la protección que debería garantizar el Estado sino por acciones de resistencia civil en Toribío y El Charco, y de subordinación en situaciones de confinamiento en Turbo.

El Protocolo en materia de seguridad no se cumple. En los tres casos estudiados no se conoce de la aplicación del Protocolo de los Retornos en materia de seguridad, donde la situación de Turbo es la más grave dado que se trató de retornos realizados al margen de la institucionalidad. El Protocolo debe considerar la diferenciación entre retornos reactivos y preventivos tomando en cuenta y consultando la percepción de la población desplazada, ya que son ellos al encontrarse en medio de la situación los que pueden juzgar hasta dónde es una, la otra, o las dos. Con base en este, en los casos de Turbo y El Charco se habría tratado de desplazamientos reactivos, es decir, donde el ataque a la población civil y su consecuente desplazamiento fue un objetivo deliberadamente buscado por las partes en conflicto, con excepción del caso de Toribío donde dicha idea se le atribuye más a las FARC que atacaron de forma desproporcionada al casco urbano de dicho municipio buscando destruir el puesto de policía y reducir a los agentes. En este último caso, se percibe que la policía no presta ninguna función de protección a la comunidad dado que por tratarse de un municipio totalmente indígena, se cuenta con la guardia indígena para mantener el orden y la convivencia pacífica. Más bien la ubicación del puesto de policía en medio de dos colegios, la iglesia, la alcaldía y varias viviendas a pesar del ataque permanente y sistemático de las FARC, no ha posibilitado su reubicación por parte del Gobierno, independiente de los civiles muertos, heridos y desplazados que ha dejado el casi permanente fuego cruzado desde esa instalación. En necesario en las encuestas de satisfacción que eventualmente se realicen sobre los retornos de población desplazada, al indagar sobre la percepción de seguridad de las comunidades, tener en cuenta que en muchas ocasiones la población ha aumentado su umbral del dolor en cuanto a la tolerancia frente a situaciones de inseguridad, sobre todo en municipios como Turbo que han sufrido genocidios incomparables y políticas de tierra arrasada, en no pocas ocasiones con complicidad o negligencia estatal. La gente puede percibir como seguridad situaciones que no lo son, por razones como por ejemplo la hegemonía de un solo actor armado que funge como para o contra-estado, en situaciones de confinamiento.

3.7 En relación con la dignidad Restablecimiento de los ordenamientos territoriales construidos socialmente por los desplazados. En la política pública de retornos no se considera • 81 •

Documentos CODHES No. 14

el restablecimiento de los ordenamientos territoriales que construyeron los habitantes de dichos territorios antes de ser desplazados, dado que en algunos casos el retorno se produce hacia dinámicas de ordenamiento que han transformado profundamente el territorio. En efecto, el caso de Turbo es el más dramático en ese sentido, ya que los desplazados salieron como dueños de una tierra en territorios caracterizados por economías campesinas, y regresaron como aparceros o jornaleros en latifundios construidos mediante el despojo de sus propiedades.

Igualmente, salieron expulsados como organizaciones políticas y sociales autónomas y regresaron subordinados a los nuevos órdenes políticos impuestos por los actores hegemónicos que se beneficiaron de la crisis humanitaria que sufrió dicho municipio.

Distinguir retornos de legitimación de repoblamientos. Se requiere verificar la autenticidad de los retornos para que bajo dicha política no se encubran procesos de repoblamiento de territorios despojados por paramilitares de bases sociales afectas a dicho proyecto buscando por esa vía legitimar su dominio y eliminar cualquier posibilidad que los verdaderos dueños de las tierras logren restituirlas, que puede ser en parte el caso de Turbo, donde no hay propiedad colectiva y se percibe que muchos de los que se “legalizaron” como retornantes en realidad no lo son.

Retornos sin restitución: regreso seguro al desarraigo. Si bien los en casos de Toribío y El Charco los riesgos de enajenación forzosa de los predios y bienes raíces de la población desplazada tienen menores posibilidades de ser consumadas como un efecto del desplazamiento, la restitución de los bienes muebles, pertenencias y haberes de la población desplazada es de vital importancia para lograr su estabilización y reparación integrales, con mayor razón en los casos en que la fuerza pública es la responsable de dicho despojo.

En el caso de Turbo la imposibilidad real para lograr la restitución de los predios usurpados u ocupados se constituye en el principal impedimento para lograr la reparación de sus derechos patrimoniales y el restablecimiento de su calidad de vida, dada la conexidad que los mismos tienen con los derechos a la vivienda, al trabajo y a conservar la propiedad legal o legítimamente obtenida, caso en el que también aplica lo dicho para los otros dos de restitución o indemnización de las pérdidas y daños en sus bienes muebles y haberes.

La inseguridad afecta la “confianza inversionista” de los retornantes. El Gobierno Nacional, como responsable primario de mantener el control del orden y seguridad públicas como condición para el ejercicio pleno de los derechos, debe garantizar la protección integral de las comunidades retornadas, dado que la inseguridad crónica que sufren no les posibilita tener un horizonte de inversión productiva de mediano y largo plazo, por el temor que les genera el riesgo de salir nuevamente desplazados y perder todo el esfuerzo invertido, las posibilidades de extracción económica de los actores armados, y en el caso de El Charco por las fumigaciones indiscriminadas que han afectado proyectos de • 82 •

Documentos CODHES No. 14

seguridad alimentaria y productivos promovidos por la misma Acción Social y la Alcaldía local. En este sentido, la política de promoción de la confianza inversionista debería ser más democrática en el sentido de considerar de fondo las condiciones de la población que retorna.

Los proyectos de estabilización económica siguen siendo de baja cobertura y poco sostenibles. Para el caso de la población que ha retornado, se registra una dramática desprotección del Estado a nivel de proyectos viables y con cobertura a nivel de generación de ingresos o vinculación laboral, situación que amenaza seriamente la sustentabilidad de los proyectos.

El Estado debe abolir la expropiación arbitraria de los colonos que no pueden retornar. En cumplimiento de los Principios Pinheiro, el Estado colombiano debe abolir lo contemplado en los Artículos 7 del Decreto 2007 de 2001 y 130 de la Ley 1152 de 2007 que condicionan el reconocimiento de los derechos patrimoniales adquiridos por los colonos que son, dado que como se ha mostrado el Estado mismo no está en condiciones de garantizar las condiciones para que los retornos sean sustentables.

El subregistro de los desplazamientos intraveredales e intraurbanos significa la desatención de los retornos respectivos. Si la población que se desplaza a nivel intraveredal e intraurbano no es reconocida como tal por Acción Social, los retornos por definición carecerán de la mera expectativa de ser acompañados.

El Estado no ha garantizado los derechos sociales de los retornados. En los tres casos analizados, se percibe entre la población retornada la tendencia del Estado a considerar que no tiene la obligación de llevar servicios sociales a la población que retorna si esta no los tenía antes del desplazamiento.

3.8 En relación con la voluntariedad.

Revisar posibles retornos inducidos. En el caso del municipio de Turbo no se descarta la posibilidad que algunas de las personas que retornaron de zonas de influencia paramilitar como Córdoba, lo hayan hecho coaccionadas por dichos grupos, por lo que debe prestarse especial atención a dichos casos.

Retornos como nuevos desplazamientos. Algunas de las personas que retornaron a Turbo provenientes de la Comuna 13 de Medellín lo hicieron como un nuevo desplazamiento forzoso hacia el lugar de origen del desplazamiento inicial, al huir de los actores armados ilegales que controlan dicha Comuna. En este caso deben brindarse todas las garantías para el acceso a la atención humanitaria en emergencia, y alternativas de reasentamiento si el sitio del retorno no ofrece condiciones minimas.

• 83 •

Documentos CODHES No. 14

Es necesario una visión integral de la voluntariedad. En los tres casos no se conoció del ofrecimiento por parte del Estado de procesos de reasentamiento en condiciones mínimas de goce de derechos, que le hubieran permitido a la población escoger entre al menos dos opciones mínimamente dignas. Los retornos en todos los casos se hicieron presionados por la precariedad de la situación de recepción, donde el caso de los indígenas en Toribío se destaca como aparte por la concepción de arraigo a la tierra que los mueve.

3.9 En relación con la participación.

En el caso de las comunidades étnicas se deben aplicar los mecanismos de consultas previas y en todos los casos profundizar la participación.

En El Charco la participación en el retorno no surtió el requisito de consultas previas a las que tenían derecho por ser afrodescendientes. En todos los casos, la participación de las comunidades en la evaluación de las condiciones de seguridad fue mínima, y la misma estuvo en cabeza de los organismos de seguridad estatales.

3.10 En relación con la no discriminación y con la reintegración.

No existe una política diferencial de retornos a nivel étnico. Tanto en el caso de Toribío como de El Charco, no se observan ajustes diferenciales al protocolo de retornos ajustados al contexto sociocultural respectivo.

Los repoblamientos de población que se legaliza como retornada puede generar tensiones y conflictos. Especialmente preocupante se presenta la situación de Turbo en términos de la reintegración de los retornados dado que el trasfondo del despojo de los predios de los desplazados, y la llegada de población que se dice retornada pero que al parecer no lo es, puede derivar en conflictos por la tenencia y propiedad de los predios abandonados, donde se percibe, el Estado no tiene un liderazgo claro.

3.11 En relación con la sustentabilidad de los retornos: De los tres retornos el que se evidencia como menos vulnerable es el caso de Toribío, pero no por efecto de la intervención estatal, que en todos los casos se presenta como insuficiente, sino por la fortaleza de la organización social indígena que resiste en el territorio al confinamiento y al conflicto armado, sin que dicha resistencia se traduzca necesariamente en un mejoramiento de las condiciones socioeconómicas y de seguridad de la población. Por otro lado, el retor• 84 •

Documentos CODHES No. 14

no de El Charco se muestra extremadamente vulnerable tanto por la inseguridad como por la desatención del Estado y las fumigaciones indiscriminadas que afectan la seguridad alimentaria, la salud y las iniciativas productivas. Por último, el caso de Turbo como retorno disperso, se presenta como especialmente crítico en cuanto a las condiciones de dignidad, dadas las particulares dificultades para la restitución de los predios abandonados o usurpados.

• 85 •

Documentos CODHES No. 14

4. Recomendaciones generales de política pública Desarticulación entre la normatividad específica de atención a la población desplazada y la normatividad de Justicia y Paz: Según Uprymny y Safón (2008) esta desarticulación afecta los derechos de la población en situación de desplazamiento, y dificulta especialmente la realización del derecho al retorno a pesar de que las autoridades estatales encargadas de coordinar su implementación son muchas veces las mismas. La llamada Justicia Transicional no menciona de forma explícita a la población desplazada como sujeto de atención específica, no obstante hace una mención puntual a la misma en lo relacionado con la restitución de los bienes. Si bien el Código Penal tipifica el delito del desplazamiento forzoso, el cual puede ser cometido por miembros de la fuerza pública, la Justicia Transicional no cubre los derechos de las víctimas de miembros de las anteriores, lo que plantea serios interrogantes para los derechos de la población victima de las FFMM que decida retornar.

Progresiva regresión del marco normativo de atención a la población desplazada víctima de la violencia política y débil protección del derecho a la restitución: A pesar que la expedición de la Ley 387 de 1997 no consideró a los desplazados como víctimas de un delito a ser reparadas y les dio un tratamiento similar al de las víctimas de catástrofes naturales, representó en el papel un significativo avance para la protección efectiva de los derechos de la población en situación de desplazamiento en general, y para el ejercicio del derecho al retorno digno en particular. Sin embargo, dicho avance se ha intentado revertir por medio de las sucesivas reglamentaciones de la misma, que con excepción de parte del Decreto 2007 de 2001, se han constituido en esfuerzos restrictivos del enfoque garantista de los derechos de la población desplazada de dicha Ley. En este contexto, las principales reglamentaciones y regresiones a los alcances de dicha Ley que vulneran especialmente el derecho al retorno, se han producido durante las administraciones del Gobierno Uribe, mediante dos grandes estructuras normativas estrechamente ligadas: por un lado el bloque normativo regulatorio del Estatuto de Desarrollo Rural, y por el otro, la llamada Ley de Justicia y Paz. Ambas estructuras normativas antes que articularse y armonizarse con el marco legal y normativo específico de garantía de los derechos de la población en situación de desplazamiento que se articula alrededor de la Ley 387 de 1997, menoscaban las posibilidades de retornos dignos, seguros • 86 •

Documentos CODHES No. 14

y voluntarios, al no garantizar la realización efectiva del derecho a la restitución de los bienes y patrimonio de la población desplazada víctima de los grupos armados legales e ilegales, y en especial víctima del paramilitarismo, y al privilegiar en la norma las opciones indemnizatorias. Mediante ambos bloques normativos, las opciones del retorno a los predios usurpados y abandonados se reducen significativamente, privilegiando los reasentamientos urbanos o rurales, algunos de los cuales son clasificados por el gobierno como retornos cuando se realizan hacia la unidad político-administrativa expulsora así no se lleven a cabo hacia los predios usurpados. Dentro de las opciones indemnizatorias el Gobierno abiertamente ha priorizado los instrumentos tradicionales de reforma agraria mediante el subsidio para la adquisición de tierras en detrimento de la opción del canje, que solo se aborda de forma subsidiaria al primero, lo que en la práctica significa una priorización por la adquisición de tierras nuevas por la vía del subsidio en detrimento de la recuperación, así sea para el Estado, de los predios abandonados de la población desplazada. El marco normativo de protección y restitución de bienes de la población desplazada no protege los bienes y predios urbanos a pesar que en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 se lo propone, lo cual no ha sido desarrollado y afecta a los desplazados de las zonas urbanas, lo que hace menos viable aun las opciones de retorno. La norma y los marcos de política tampoco contemplan la protección de los bienes muebles ni las mejoras producidas por el esfuerzo campesino sobre sus predios, ni contempla trato diferencial hacia etnias y mujeres, y la ruta de protección individual está limitada a propietarios excluyendo otras formas de tenencia14. Y tal vez lo más preocupante, no se ha desarrollado un marco normativo diferencial para la restitución efectiva de los predios usurpados u ocupados por terceros para el caso de la población desplazada.

Lo anterior configura una suerte de desprotección del derecho a la restitución de las víctimas del delito del desplazamiento forzoso, por medio del cual los usurpadores logran consolidar y legalizar los nuevos órdenes territoriales generados por el paramilitarismo en su accionar así como mantener y consolidar las estructuras de la propiedad de la tierra que lograron mediante el desplazamiento forzoso de campesinos y pobladores urbanos.

Violación del Principio de Restitución de Tierras y Viviendas en el Artículo 7 del Decreto 2007 del 2001, y en el Artículo 130 de la Ley 1152 de 2007 que independiza el respeto a los derechos patrimoniales de la población desplazada al retorno. En la normatividad citada el retorno aparece como un requisito o trámite que vulnera derechos, lo que es contrario al bloque de constitucionalidad que incorporó los Principios Pinheiro a la normatividad interna. Y vulnera derechos patrimoniales porque dado el estado de cosas inconstitucional predominante en la política pública de atención a la población desplazada, incluyendo los retornos, las posibilidades del retorno en condiciones de respeto integral a sus derechos son muy reducidas. Desconoce también los derechos patrimoniales asociados a las mejoras privadas y comunitarias que las personas y comunidades desplazadas construyeron con su esfuerzo. Aunque • 87 •

14- Procuraduría General de la Nación, Proyecto Control Preventivo y Seguimiento a las Políticas Públicas en Materia de Reinserción y Desmovilización, Capítulo 2, Seguimiento a la protección de las víctimas del conflicto en materia de bienes patrimoniales. Descripción, Análisis y Seguimiento, Bogotá, Procuraduría General de la Nación, 2006, pág. 238

Documentos CODHES No. 14

la Ley 1152 contempla la posibilidad de dar continuidad al trámite de titulación de baldíos exige el retorno vinculado al “aprovechamiento del predio” podría interpretarse como cumplido el requisito si se demuestra el “aprovechamiento del predio”, aunque no se habite en el predio donde se produce. A pesar que con esa interpretación se pueden lograr mayores posibilidades de garantizar el derecho patrimonial de los desplazados, es en todo caso discriminatoria porque mantiene el sentido de “expropiación arbitraria y sin indemnización del patrimonio” de las personas que no regresan a habitar el predio abandonado. Incluso, la “recuperación” por parte del Estado de los llamados baldíos de la población desplazada que no puede retornar al ser presentado este último como un requisito, aumenta la marginalidad de la población desplazada y puede incluso generar violencia, por la oposición que presenta tanto la familia perjudicada, como la tensión que produce entre esta y los nuevos adjudicatarios. El requisito del retorno para la adjudicación de baldíos es inconstitucional ya que viola el derecho a la restitución de los desplazados como víctimas, y el derecho fundamental a conservar la propiedad legítimamente adquirida.15 La recuperación del Estado de baldíos no hace diferencias entre la gran propiedad y los minifundistas, por lo que la Ley en este aspecto es profundamente regresiva. La titulación de los baldíos no concede un derecho sino que los formaliza, no obstante para los operadores de la política dicha titulación parece como un favor que el Estado dispensa a unos campesinos sin tierra.

Priorización retórica del retorno y tratamiento indistinto con los reasentamientos: Si bien la priorización del retorno dentro de la política pública de estabilización socioeconómica de población desplazada es el común denominador de las administraciones Samper, Pastrana y Uribe, también es común la falta en la normatividad y en el marco de política tanto de atención a población desplazada como de Justicia y Paz, de instrumentos prácticos, operativos y diferenciales para llevarlos a cabo de acuerdo con los estándares internacionales en la materia, en especial para garantizar la opción preferente a la restitución como forma de reparación patrimonial. Dicha falta de instrumentos se expresa también en el tratamiento indiferenciado entre los retornos y las “reubicaciones” y en el acento indemnizatorio de la política de reparación y atención a la población desplazada contenido en la normatividad de Justicia y Paz y del Estatuto Rural se corresponde en la práctica con una política de reasentamientos. Dicha homogeneización desconoce el hecho que los retornos comportan elementos específicos en cuanto a la forma de proteger y reparar el patrimonio, la tierra y la vivienda, así como para garantizar la seguridad de los desplazados. Mientras en el retorno la restitución es una condición necesaria para la dignidad y seguridad del mismo, en el reasentamiento la opción de la indemnización o el canje se convierte en la principal opción para la reintegración así la restitución siga siendo una posibilidad válida para los reasentados. Con la Administración Uribe se crea un instrumento específico para los retornos conocido como el Protocolo de los Retornos que no tiene rango ni de Ley ni de Decreto, sino de instrucción administrativa y que también lo aborda de forma indistinta con los reasentamientos.

Se recomienda precisar el Protocolo de Retornos con base en lo ordenado por • 88 •

Documentos CODHES No. 14

la Corte Constitucional, y diferenciando las rutas de actuación frente a las posibilidades que adquieren la movilidad espacial de los retornos.

En conclusión, mientras la política pública de atención a la población desplazada que se implementa en torno a la Ley 387 de 1997, sus desarrollos legales y jurisprudenciales ha priorizado durante todos los gobierno el retorno por sobre el reasentamiento o la integración definitiva en el lugar de asentamiento temporal, la política de Justicia y Paz y el Estatuto de Desarrollo Rural han priorizado la indemnización por sobre la restitución patrimonial de las víctimas invisibilizando además las especificidades de la población desplazada en materia de reparación y reducido el alcance de los derechos a la verdad y la justicia para los desplazados, con lo cual se ha generado una triple vulneración: al priorizar el retorno por sobre las opciones de reasentamiento o integración se vulnera el principio de voluntariedad, y al priorizar la indemnización por sobre la restitución se vulnera el principio de dignidad, y al reducir el alcance de la verdad y la justicia para la población desplazada se vulnera el principio de seguridad ante la ausencia de garantías de no repetición. Lo anterior muestra como existe una desarticulación entre la política de justicia y paz, la de desarrollo rural y la de atención a la población desplazada que afecta en últimas la realización integral de los derechos de los desplazados, principalmente por la desarticulación que existe en la política entre el bajo perfil que tiene la restitución para la misma con la importancia estratégica de esta para lograr la sustentabilidad de la población desplazada a nivel de vivienda, trabajo, seguridad alimentaria, participación, entre otras.

• 89 •

Documentos CODHES No. 14

Bibliografía

Fuentes oficiales · Acción Social. “Protocolo para el acompañamiento a los procesos de retorno o reubicación de población desplazada”. Segunda Versión, Bogotá, 2006. · Alcaldía de Toribío. “Plan Integral Único Municipal de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia”, Toribío, 2008. · Alto Comisionado para la Paz. “Proyectos Productivos para la Paz: Informe final de gestión”, Bogotá, 2007. · Contraloría General de la Nación. “Informe Especial: Protección de bienes patrimoniales de la población desplazada”. Bogotá, 2008. ·

Corte Constitucional, Sentencias SU-1150 de 2000 y T-025 de 2004.

·

Corte Constitucional. Autos de seguimiento a T-025, Bogotá.

· Defensoría del Pueblo. “Informe Defensorial sobre el Desplazamiento Forzado por la Violencia en Colombia”, Bogotá, 2001. · Defensoría del Pueblo. “Informe de Riesgo No. 10 de 2007. Sistema de Alertas Tempranas”. Bogotá, 2007. · Defensoría del Pueblo. XIV Informe del Defensor del Pueblo al Congreso, Bogotá, 2008. · Ministerio de Defensa. “Informe Anual de DDHH y DIH”. Bogotá, CO, 2001. · Presidencia de la República, “Plan Nacional de Desarrollo 1994-1998 El Salto Social”, pp. 58 y 59, Bogotá, 1994.

• 90 •

Documentos CODHES No. 14

· Presidencia de la República, “Estado Comunitario: desarrollo para todos”, pp. 66, Bogotá, 2006. · Procuraduría General de la Nación, Proyecto Control Preventivo y Seguimiento a las Políticas Públicas en Materia de Reinserción y Desmovilización, Capítulo 2, Seguimiento a la protección de las víctimas del conflicto en materia de bienes patrimoniales. Descripción, Análisis y Seguimiento, Bogotá, Procuraduría General de la Nación, 2006. · Procuraduría General de la Nación. Oficio enviado a la Corte Constitucional. Bogotá, mayo 8 de 2007. · Vicepresidencia de la República. Observatorio del Programa presidencial de derechos humanos y DIH. “Dinámica reciente de la confrontación armada en el Urabá Antioqueño”. Bogotá, septiembre de 2006. · Vicepresidencia de la República. “Dinámica espacial de las muertes violentas en Colombia 1990-2005”. Bogotá, 2006. · Vicepresidencia de la República. Diagnóstico Departamental de Antioquia, Bogotá, 2007. · Vicepresidencia de la República. “Diagnóstico Departamental del Cauca.”, Bogotá, 2007. · Vicepresidencia de la República. “Diagnóstico Departamental de Nariño.”, Bogotá, 2007. · Vicepresidencia de la República. “Impacto de la Política de Seguridad Democrática sobre la confrontación armada, el narcotráfico y los derechos humanos”, Bogotá, 2008

Fuentes no oficiales nacionales · Andrade, Luis E. “Tierra y desplazamiento en Colombia: crisis humanitaria por el control del territorio”. Organización Nacional Indígena de Colombia, ONIC, 2005. ·

CINEP. Archivos de Noche y Niebla.

· Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES).

“Desplazados en Soacha: Huellas de nunca borrar”. Bogotá, 1999. ·

CODHES. “Un país que huye.” Bogotá, 1999.

• 91 •

Documentos CODHES No. 14

·

CODHES. Boletines de 1999 a 2008.

· Comisión Colombiana de Juristas. “REVERTIR EL DESTIERRO FORZADO: PROTECCIÓN Y RESTITUCIÓN DE LOS TERRITORIOS USURPADOS”. Bogotá, 2006. · Comisión Colombiana de Juristas. “Colombia: el espejismo de la Justicia y la Paz. Balance sobre la aplicación de la Ley 975 de 2005”, Bogotá, 2007. · Comisión Colombiana de Juristas. “Boletín No. 26: Aprobada Ley que legaliza la usurpación armada de tierras”, Bogotá, 2008. · Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre el desplazamiento forzado. Informes I al XI “Proceso nacional de verificación de los derechos de la población desplazada”. Bogotá, 2008 y 2009. · Comunidad de Paz de San José de Apartadó. “Cronología de agresiones contra la Comunidad de Paz de San José de Apartadó y población de la zona, con posterioridad al 7 de agosto de 2002”. · López Claudia y Sevillano Óscar. “Balance político de la parapolítica Observatorio del Conflicto Armado, Corporación Nuevo Arco Iris”, 2008. · Corporación Nuevo Arco Iris. “Los caminos de la alianza entre paramilitares y políticos”, Bogotá, 2007. · Corporación Nuevo Arco Iris. “Revista Arcanos No 13”, Bogotá, 2007. · Etnia y Política. “La guerra, el acceso a los recursos naturales y la organización campesina”. Bogotá, 2005. · Forero, Edgar. “El desplazamiento interno forzado en Colombia”.

Fundación Ideas para la Paz y otros, Bogotá, 2003. · Fundación Seguridad y Democracia. “Conflicto y minas anti persona en Colombia”. Bogotá, 2006. · Fundación Seguridad y Democracia. “BOLETÍN ESPECIAL DE ATAQUES DE LOS GRUPOS IRREGULARES Y LOS NARCOTRAFICANTES A LA FUERZA PÚBLICA”, Bogotá, 2005. “Evolución reciente del conflicto armado. Análisis de la coyuntura Julio-septiembre de 2006”, En Coyuntura de Seguridad, 2006. · Fundación Seguridad y Democracia. “Evolución reciente del conflicto armado. Análisis de la coyuntura Enero-Marzo de 2007”, En Coyuntura de Seguridad, 2007.

• 92 •

Documentos CODHES No. 14

· Fundación Seguridad y Democracia. “Conflicto y minas anti persona en Colombia”, En Coyuntura de Seguridad, 2007. · Fundación Seguridad y Democracia. “El rearme paramilitar”, Informe Especial. 2007 · Gaviria, Carlos Felipe, y Muñoz, Juan Carlos. “Desplazamiento forzado y propiedad de la tierra en Antioquia 1996-2004”, En Revista Lecturas de Economía 66 de la Universidad de Antioquia, Medellín, 2007. · Ibáñez, Ana María y Querubín, Pablo. “Acceso a tierras y desplazamiento forzado en Colombia”. Uniandes-CEDE, Bogotá, 2004. · Ibáñez, Ana María. CEDE; “Hacia una política proactiva para la población desplazada”, de 2005. · Ibáñez, Ana María. “Estabilización económica de población desplazada”. Fundación Ideas para la Paz. Bogotá, 2006. · Ibáñez, Ana María y Velásquez, Andrea. “El proceso de identificación de víctimas de los conflictos civiles: una evaluación para la población desplazada en Colombia”, Uniandes-CEDE, Bogotá, 2006. · Ibáñez, Ana María. DNP; “La población desplazada en Colombia: Examen de sus condiciones socioeconómicas y análisis de las políticas actuales”, del 2007. · Ibáñez, Ana María. “La política pública para atender a la población desplazada: ¿Cuáles deben ser las funciones de las autoridades locales?” de Diciembre de 2008, realizado por The Brookings – Bern Project. · Ibáñez, Ana María. CEDE “El desplazamiento forzoso en Colombia: un camino sin regreso a la pobreza” auspiciado por Uniandes publicado en el 2008 en su capítulo “El retorno: una alternativa en los procesos de posconflicto”. · ILSA. “Desplazamiento y retorno: Un balance de la política pública”, Bogotá, 2006. · Mencoldes, “EL DERECHO A UN RETORNO CON GARANTÍAS: Análisis y evaluación de la política pública”, Bogotá, 2003. · Mesa Mujer y Conflicto Armado. “Informe sobre violencia sociopolítica contra mujeres, jóvenes y niñas en Colombia: 2002-2006”. Bogotá, 2006. · Mesa Nacional de Incidencia. “Por el derecho a la verdad, la justicia y la reparación con perspectiva de género”. Iniciativas de Mujeres Colombianas por la Paz”, Bogotá, 2005. · Mondragón, Héctor. “El estatuto rural: la legalización del despojo”, 2007.

• 93 • www.viva.org.co

Documentos CODHES No. 14

· Ortiz, Diana Patricia. “Movimiento Migratorio en el Marco del Conflicto.

Desplazamiento Forzado Interno hacia Pereira”. Universidad Tecnológica de Pereira, Pereira, 2006. · Ramírez, Ana Carolina. “Desplazamiento Interno Forzoso en Colombia: Producción Académica y Política Pública”. Universidad Nacional de Colombia, Bogotá, 2003.

Medios de comunicación. ·

El País, Revista Cambio, Revista Semana, El Tiempo.

Organismos multilaterales y/o de cooperación internacional. · En ACNUR. “Estado actual de los procesos de reubicación de población desplazada en predios adjudicados en el Departamento Antioquia por el Incoder en el periodo 2004–2007”, Medellín, 2007. · ACNUR. Balances de la Política de Atención al Desplazamiento Interno Forzado en Colombia realizados, Periodos 1999-2002, 2002-2004, 2004-2007. Bogotá. ·

CICR. “Informe anual Colombia 2007”, Bogotá, 2008.

· COHRE. “Comentarios de los Principios de Naciones Unidas sobre la Restitución de las Viviendas y el Patrimonio de los Refugiados y las Personas Desplazadas”. 2005. · Consejería de Proyectos. “El regreso a casa - El retorno de desplazados internos a la zona de guerra en el Catatumbo”, Bogotá, 2003. · IRC. “Proyecto de educación en emergencias. Informe desplazamiento masivo - municipio de El Charco marzo de 2007 a corte de octubre de 2.008”.

Pasto, 2008. · International Crisis Group. “LOS NUEVOS GRUPOS ARMADOS DE COLOMBIA.” Informe sobre América Latina No. 20 – 10 de mayo de 2007. · Lerma, Carlos Alberto. “El derecho a la educación en Colombia”.

FLAPE, Bogotá, 2007. · Naciones Unidas, Comité para la Eliminación de la Discriminación racial, Recomendación general Nº XXIII relativa a los derechos de los pueblos indígenas, 51º período de sesiones, doc. A/52/18, anexo V, 1997, párr. 5.

• 94 •

Documentos CODHES No. 14

· Naciones Unidas, Comité para la Eliminación de la Discriminación racial, Recomendación General N°. XXII relativa al artículo 5 de la Convención y a los refugiados y las personas desplazadas, párr. 2. c., 49º período de sesiones, doc.

A/51/18, 1996, párr. 2.c. · Naciones Unidas. Principios Rectores de los Desplazamientos Internos, 1998. · Naciones Unidas. Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones de las normas internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones, 2005. · Naciones Unidas. Principios sobre la Restitución de viviendas y de patrimonio con motivo del regreso de los refugiados y desplazados internos. (Pinheiro) · MAPP-OEA. “SÉPTIMO INFORME TRIMESTRAL DEL SECRETARIO GENERAL AL CONSEJO PERMANENTE SOBRE LA MISIÓN DE APOYO AL PROCESO DE PAZ EN COLOMBIA”. CP/doc.4148/06 · OCHA. “Informe de Situación Humanitaria Mayo-Junio de 2007”, Sala de Situación Humanitaria, 2007. ·

OCHA. Infogramas Antioquia, 2007 y 2008.

· OCHA. “Sala de situación humanitaria. Infograma del Cauca: Octubre de 2007”, Bogotá, 2007. · OCHA. “Humanitarian_Situation_Analysis_Sheets_Narino_2004__2007_-_14_april_2007”, 2008. · Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos. “Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia”, 2008. · UTEC ACNUR-ACCIÓN SOCIAL. “Factores de éxito y retos en los procesos de retorno de la población desplazada.” Econometría, Bogotá, 2008.

• 95 •

Documentos CODHES No. 14

• 96 •