Documento CODHES 25 Crisis Humanitaria Invisible by CODHES

Documentos CODHES

DOCODHES25 umentos

• Chocó: agua y fuego • Las mujeres en la guerra: de la desigualdad a la autonomía política

• Las repatriaciones: obstáculos, retos y alternativas para alcanzar la integración local • En el borde del conflicto: Guerra y desplazamiento en las fronteras • Huyendo de la guerra • En los límites del Plan Ecuador • Tras las huellas del conflicto • Desplazamiento forzado y enfoques diferenciales • Los límites de la guerra • Arauca: Dilemas de guerra, desafíos humanitarios • Confinamiento: la otra cara de la crisis humanitaria y de derechos humanos

• Tensión en las fronteras: un análisis sobre el conflicto armado, el desplazamiento forzado y el refugio en las fronteras de Colombia con Ecuador, Venezuela y Panamá • Las sobrevivientes cuentan: la experiencia de las mujeres en las masacres de Chengue y El Tigre • Inclusión desde la diversidad: una caracterización de las minorías étnicas en situación de desplazamiento forzado en Barrancabermeja • Política pública para mujeres en situación de desplazamiento, Auto 092: Un proceso de incidencia social • ¿Consolidación de qué? Informe sobre el desplazamiento, conflicto armado y derechos humanos en Colombia 2010 • Territorios en confrontación: impacto del conflicto armado sobre la población civil en la Orinoquía y Amazonía Colombiana • El día en que se dañó la tranquilidad. Violencia sexual en las masacres de La Gabarra y el Alto Naya

CONSULTORÍA PARA LOS DERECHOS HUMANOS Y EL DESPLAZAMIENTO

• De la seguridad a la prosperidad democrática en medio del conflicto • El derecho fundamental a la consulta previa: línea jurisprudencial de la Corte Constitucional en la materia

9 789585 73 258 2

CODHES 25 Desplazamiento creciente y crisis humanitaria invisible

• Cifras e indicadores del desplazamiento forzado y derechos humanos en Colombia

La Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento -CODHES- es una organización no gubernamental de carácter internacional que promueve la realización y vigencia integral de los derechos humanos de las personas desplazadas, refugiadas y migrantes teniendo como referente, en casos específicos, el Derecho Internacional Humanitario, el Derecho Internacional de

CODHES - Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento

los Refugiados y los Principios Rectores sobre los Desplazamientos Internos. Desde los Derechos Humanos, CODHES asume como mandato la construcción democrática de la paz, la justicia y equidad social, como vía segura para prevenir el desarraigo, el destierro y el despojo.

Desplazamiento creciente y crisis humanitaria invisible

CODHES- ConsultorĂa para los derechos humanos y el desplazamiento

DOCODHES 25 umentos

Desplazamiento creciente y crisis humanitaria invisible

CONTENIDO 7 PRESENTACIÓN

Bogotá, noviembre de 2012

ISBN: 978-958-57325-8-2 © Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES

Marco Romero Silva Director

Equipo de Investigación SISDHES

9 INTRODUCCIÓN 11 Caracterización del desplazamiento forzado

12 15 39 47

La acumulación de vulneraciones Lugares, formas y causas de desarraigo en 2011 Los resultados de la guerra y la necesidad de la paz Casos regionales

Fabio Alberto Lozano Coordinador del Sistema de Información sobre Desplazamiento Forzado y Derechos Humanos SISDHES

Ingrid Paola Hurtado Juan Sebastián Silva Equipo de Investigación CODHES 2011

Ariel Palacios, Bibiana Ortiz, Carlos Murcia, Carlos Nuñez, Daniela Pacheco, Diana Diaz, Francisco Taborda, Jessika Gómez, Juan David Jaramillo, Jorge Rojas Julio Soler Barón, Karina Rios, Katja Meriau, Luz Amparo Salinas, María José Romero, Rodolfo Vega, Santiago Gómez, Sonia Londoño, Zully Laverde

CODHES Cra. 6 Nº 34-62, oficina 302, Bogotá D. C. Tel.: (57-1) 232 5666 codhes@codhes.org www.codhes.org

Marta Rojas Preparación editorial

Martha Gómez Diseño de la colección

Emma Ariza Revisión de textos

Juan Sebastián Silva fotografía de portada

Ediciones Antropos Ltda. Cra. 100B Nº 75D- 05, PBX: (57-1) 433 7701 Bogotá D.C. Colombia Impresión

71 El refugio de los colombianos en el exterior

72 El refugio en Ecuador: magnitud del refugio en el país vecino y actual reconocimiento 85 La política pública frente al desplazamiento

86 Los desafíos de la Ley de Víctimas 99 El desplazamiento aún sin una política de prevención y protección 102 El registro de desplazamiento forzado 108 Indicadores territoriales del gasto para la población en situación de desplazamiento 115 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Esta publicación se realizó en el marco del Proyecto Programa de apoyo a la consolidación de los derechos de las víctimas en Colombia-Fase III , ejecutado por la la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – CODHES, con apoyo técnico y financiero de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo AECID en Colombia. Su contenido es responsabilidad exclusiva de sus autores y no necesariamente representa la posición del Gobierno de España ni de la Agencia.

El año 2011 representó un punto de inflexión en materia de reconocimiento de los derechos de las víctimas. La adopción de la Ley de Víctimas y de las leyes de víctimas indígenas, afrodescendientes y rrom es un logro de esta población y más ampliamente del movimiento de derechos humanos. Pero también es un resultado en el cual juega un papel decisivo la voluntad política del presidente Santos y el apoyo de la comunidad internacional. Hoy, los derechos de las víctimas forman parte de la agenda pública y se discute sobre el alcance, las limitaciones y las potencialidades de la Ley. De hecho, en los temas de mayor controversia se han producido demandas temáticas de su inexequibilidad pero, hasta el momento, no se conoce ninguna acción que pretenda desconocer integralmente la nueva normatividad. Ha quedado atrás la pretensión del anterior gobierno de negar estructuralmente la crisis humanitaria y las categorías del derecho internacional humanitario y los derechos humanos. En dicho gobierno, este debate se caracterizó por una fuerte ideología de negación del conflicto, el uso de eufemismos para calificar a los actores armados ilegales, la pretensión de negar toda responsabilidad de agentes del Estado en violaciones de derechos, la banalización del desplazamiento forzado como fenómeno genérico de migración, la pretensión de legalizar antes que responder por el despojo de tierras, el abuso del poder de las agencias de inteligencia contra la justicia y los defensores de derechos humanos, el reconocimiento selectivo de las víctimas, entre muchas otras posturas. Colombia retoma el camino del reconocimiento de los derechos que se inició con la Ley 387 de 1997 y que se consolidó con la jurisprudencia y las actuaciones de la Corte Constitucional en materia de victimización y desplazamiento forzado y de la Corte Suprema de Justicia en relación con el escándalo de la parapolítica. Pero esta mayor voluntad de reconocimiento de derechos no quiere decir que se haya superado el conflicto ni las condiciones que reproducen estos volúmenes de desplazamiento forzado, ni que estén dadas las garantías para evitar fenómenos de revictimización. Tampoco quiere decir que al día de hoy se esté garantizando el goce efectivo de los derechos consignados en la ley y la jurisprudencia. La Ley de Víctimas se implementará en medio del conflicto armado y esto plantea una experiencia inédita que obliga a concebir sistemas de garantías mucho más complejos que las propias de situaciones de posconflicto. La Ley de Víctimas es un paso muy importante en el contexto colombiano, pero no ha suscitado un consenso nacional, ya sea porque cuenta con enemigos políticos reconocidos o porque sus contenidos no protegen integralmente los derechos de estas. La Ley de Víctimas corre riesgos similares a los que han caracterizado la implementación de la Ley 387 de 1997, la cual no se ha cumplido cabalmente después de 13 años de vigencia y de más de 7 años de persistencia del estado de cosas inconstitucional declarado por la Corte Constitucional mediante la Sentencia T-025 de2004.

PRESENTACIÓN

El conflicto armado interno y los diversos ataques contra la población civil, muchas veces asociados a complejos intereses económicos y políticos, continuaron generando durante 2011 un desplazamiento de enormes proporciones, que alcanzó la cifra de 259.146 víctimas, y afectó en forma desproporcionada a poblaciones vulnerables como niñas, niños, mujeres y grupos étnicos. Este volumen de desplazamiento forzado revela una profunda crisis humanitaria, pero infortunadamente se ha invisibilizado por el hecho de que la opinión pública ha concentrado su atención en el proceso de adopción de la Ley de Víctimas, las operaciones militares de gran formato, las afectaciones por la ola invernal y los indicadores de crecimiento económico. Las acciones de grupos paramilitares contra la población civil, los combates entre las guerrillas y las fuerzas del Estado, el despliegue de grandes operaciones militares en determinados territorios contra líderes significativos de la guerrilla, así como la disputa por el control de territorios estratégicos en la economía legal o la ilegalizada incrementaron la crisis humanitaria y el desplazamiento, especialmente en el occidente del país. Las expectativas generadas en torno a la puesta en marcha de la Ley 1448, conocida como “Ley de Víctimas y Restitución de Tierras”, se enfrentaron con amenazas, agresiones y asesinatos a los que se ven sometidas comunidades, líderes y organizaciones de derechos humanos activos en procesos de restitución. Ello conduce a la revictimización de familias que se ven nuevamente obligadas a salir de sus lugares de vida y a romper los lazos sociales, culturales y económicos que con tanta dificultad habían reconstituido. Se evidencia cada vez más la relación entre las zonas de desplazamiento y los intereses por la minería y la agroindustria, componentes de las grandes locomotoras del plan de desarrollo de la administración Santos. Al tiempo, se incrementa la crisis humanitaria en las regiones de implementación de la Política Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad (PISDP) y de los Centros de Coordinación y Acción Integral (zonas CCAI), en donde el desplazamiento forzado, según cifras oficiales, alcanzó cerca del 50% del nacional. Las zonas fronterizas, en especial con Ecuador, permanecen vulnerables por las condiciones estratégicas de su ubicación y por la inadecuada presencia del Estado; el refugio de colombianos en países extranjeros, a pesar de constituir una de las tasas más elevadas en el mundo, continúa siendo casi totalmente ignorado por la opinión pública y por la acción del Estado. Así, dos décadas después de que la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES) y muchas otras instancias nacionales e internacionales han venido evidenciando las dimensiones y características del delito del desplazamiento, el número de nuevas víctimas al año sigue siendo de proporciones escandalosas que hacen que continuemos tanto en una grave crisis humanitaria como en un estado de cosas inconstitucional. El presente informe aborda, en un primer apartado, la caracterización del desplazamiento forzado en 2011, incluyendo un análisis de los contextos explicatorios; se hace una aproximación frente a algunos elementos necesarios para la comprensión del conflicto armado en Colombia, y se plantean tres casos regionales de crisis humanitarias particulares en el marco de un contexto general. En el segundo segmento se explica la situación de los refugiados colombianos en el exterior. En la última sección se abordan algunos aspectos de la evolución de la política pública frente al desplazamiento durante el año, haciendo énfasis especial en la Ley de Víctimas (Ley 1448), las políticas de prevención y protección, y algunos indicadores territoriales de gasto para población en situación de desplazamiento.

INTRODUCCIÓN

Caracterización del desplazamiento forzado

10 Documentos Codhes Nº 23

Resumen de prensa del boletín Nº 78 sobre desplazamiento forzado, refugio y conflicto armado en Colombia, primer semestre de 2011 11

La acumulación de vulneraciones CODHES, a través de su Sistema Institucional de Información sobre Desplazamiento, Conflicto Armado y Derechos Humanos (SISDHES), evidencia que en Colombia, en los últimos 27 años, cerca de 5.445.406 personas (es decir, 1.134.4601 familias) se han visto forzadas a desplazarse como resultado de confrontaciones armadas, ataques a la población civil, fumigaciones, y disputas por el control sobre las dinámicas políticas, económicas y sociales en el territorio.

Gráfica 2 Desplazamiento anual histórico (número de personas) CODHES, 1985-2011 450.000 2002; 412.553

400.000

2008; 380.863

350.000

2001; 342.243 2000; 317.375 1998: 308.000

Gráfica 1 Desplazamiento histórico acumulado (número de personas) CODHES, 1985-2011

1997; 257.000

2005; 310.237

2007; 305.966

300.000

2004; 287.581 2009; 286.389

1999; 279.218

2010; 280.041 2011; 259.146

250.000

6.000.000 2006; 221.187

5.445.406 1996; 181.000

2003; 207.607

5.000.000

150.000 1989; 119.000

4.000.000

1988; 105.000

1991; 110.000

100.000

1995; 89.000 1987; 59.000

3.000.000 2.493.836

1985: 27.000

1986; 36.000

1994; 78.000

1990; 77.000 1992; 64.000

50.000

1993; 45.000

2.000.000

Desplazamiento anual

1.000.000

Fuente: CODHES. * Las cifras CODHES a partir de 1996 se estiman teniendo en cuenta el lugar de llegada de la población desplazada. 2011

2010

2009

2007

2008

2005

2006

2003

2004

2002

2001

2000

1999

1997

1998

1995

1996

1994

1992

1993

1991

1989

1990

1987

1988

1985

533.000

1986

200.000

Desplazamiento acumulado Fuente: CODHES. * Las cifras CODHES a partir de 1996 se estiman teniendo en cuenta el lugar de llegada de la población desplazada.

Como puede verse en la gráfica 1, el desplazamiento se ha incrementado de manera sostenida año tras año. Si bien la cifra de crecimiento varía, con un menor incremento comparativo entre algunos años y otros, es necesario subrayar que cada desplazamiento nuevo es una adición al acumulado de población en situación de desplazamiento, por lo que no es posible afirmar que este disminuya. En este sentido, un desplazado adicional corresponde a un fenómeno acumulativo tanto por la responsabilidad que le cabe al Estado y por los efectos sobre las políticas de restitución y reparación como por los efectos de empobrecimiento, despojo, acumulación de riquezas, destierro, nuevos dominios territoriales, genocidio y demás vulneraciones de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.

1 Asumiendo que cada grupo familiar en promedio está conformado por 4,8 personas, de acuerdo con la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado (2011).

12 Documentos Codhes Nº 25

Para las víctimas, igualmente, no se trata de disminución en el desplazamiento sino de nuevos desplazados o nuevos desplazamientos con todos sus efectos y nuevos esfuerzos para intentar sobrevivir. Así, en 2011, el incremento fue de 259.146 personas, comparativamente menor que en 2012 que había sido de 280.041. Sin embargo, ello no puede interpretarse como una buena noticia o como la disminución de un hecho de catástrofe humanitaria. Por el contrario, a una ya existente catástrofe humanitaria masiva, y sin una solución efectiva y permanente, se sumó más de un cuarto de millón de nuevos desplazados. A lo anterior, en 2011 se suman 60.687 eventos de violencia sexual, 15.856 homicidios y 60.687 casos de desapariciones forzadas acumuladas hasta ese año, 46.208 de los cuales permanecen desaparecidos, 2.854 fueron encontrados muertos y 7.408 fueron encontrados vivos (Instituto Colombiano de Medicina Legal, 2012.) Dicha catástrofe humanitaria constituye para muchas familias un hecho repetido. De acuerdo con los estudios hechos por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, cuya secretaría ejecutiva es conducida por CODHES, en los últimos 14 años, el 90% de los grupos familiares se han desplazado una sola vez, mientras que el 7% lo han hecho dos veces y el 1% tres o más veces (Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, 2011: 39). Es decir que de cada diez familias desplazadas, una ha debido hacerlo varias veces. A esta repetición del desplazamiento se agregan otras formas de revictimización asociadas, por ejemplo, la negación del registro y riesgos y maltratos a los que, en varios lugares Caracterización del desplazamiento forzado 13

Gráfica 3 Desplazamiento anual según fuente, 1996-2011

Mapa 1. Personas desplazadas en 2011 por departamento de llegada

500.000

La Guajira

San Andrés y Providencia

Fuente: CODHES – SISDHES.

450.000 Número de personas desplazadas

Mar Caribe

Atlántico

400.000

Magdalena Cesar

350.000 300.000 Sucre

250.000

Panamá

200.000

Córdoba

Bolívar

Venezuela

Norte de Santander

150.000 100.000 Antioquia

Periodo Desplazamiento anual- CODHES Desplazamiento anual- UARIV (Lugar de llegada) Desplazamiento anual- UARIV (Lugar de salida) Fuente: CODHES. * Las cifras CODHES se estiman según lugar de llegada. UARIV – SIPOD (CUBO, marzo de 2012).

1 - 2.011

Chocó

Océano Pacífico

2011

2010

2009

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

50.000

Quindío

2.012 - 5.383 5.384 - 10.561

14 Documentos Codhes Nº 25

Arauca

Boyacá

Casanare

Cundinamarca

Vichada

Bogotá D.C.

Tolima

Valle del Cauca

Cauca

del país, todavía se tienen que someter los desplazados que quieren declarar o reclamar derechos como víctimas. Al respecto, si bien la actitud del alto gobierno ha variado con respecto al anterior, aún se escuchan funcionarios que acusan de fraudulentos a los desplazados y, como se verá más adelante, aún se está ante un subregistro técnico e ineficiencias y deficientes condiciones de calidad en su atención, lo cual constituye igualmente otra forma de revictimización. Por incapacidad o por razones políticas, si bien la estructura institucional que en años anteriores estaba contribuyendo a esta revictimización por la invisibilización social del desplazamiento y otras vulneraciones ha mejorado y muestra una actitud política diferente, resulta preocupante que aún las cifras del Estado sigan presentando datos muy inferiores a los calculados por CODHES. Inquieta especialmente que, durante los últimos cuatro años, la diferencia entre un dato y otro se mantenga en un promedio cercano a las 100.000 personas (97.783) (véase gráfica 2). Actualmente, la Unidad de Atención y Reparación Integral a Víctimas (UARIV) registra una cifra acumulada de 3.943.509 personas en situación de desplazamiento, que corresponde a aquellas que fueron desplazadas entre el 1 de enero de 1997 y diciembre de 2011. Es posible que la implementación de la Ley 1448 de víctimas y restitución permita un incremento del registro para los años respectivos, y habrá que mirar hasta dónde se superan los conflictos con respecto a las restricciones de la ley y a las capacidades técnicas para su implementación.

Caldas Risaralda

Santander

Meta Huila

Guainía

10.562 - 28. 694 Guaviare 28.695- 64.043

Nariño

Ecuador

Caquetá

Vaupés

Putumayo

Lugares, formas y causas de desarraigo en 2011

Brasil Amazonas

La distribución del desplazamiento Entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2011, aproximadamente 259.146 personas2 (cerca de 70.039 familias) Perú fueron desplazadas en Colombia. Es decir, un promedio de 710 personas cada día llegaron desplazadas a diferentes lugares del país. De los 1.120 municipios que conforman el territorio nacional, 805 municipios distribuidos en los 32 departamentos del país se vieron afectados por la llegada de desplazados. Es decir, se está ante la continuidad de un fenómeno de carácter masivo y desplegado en la casi totalidad del territorio nacional e incluso mucho más allá, pues, como se verá más adelante, el desplazamiento interno se extiende hasta el otro lado de las fronteras y se expresa en el refugio de miles de colombianos. 2 A través del SIPOD, la Unidad de Atención y Reparación Integral a Víctimas reportó para 2011 un total de 155.692 personas por municipio de recepción (Departamento para la Prosperidad Social, 2011).

Caracterización del desplazamiento forzado 15

Como se puede apreciar en el mapa 1, si bien todos los departamentos tienen afectación, los cinco con mayor nivel de arribo de personas desplazadas en 2011 fueron Antioquia (64.043 desplazados), Nariño (28.694), Cauca (19.549), Valle del Cauca (17.489) y Córdoba (10.561); a ellos se agrega el Distrito Capital (41.246). Estas cifras permiten verificar, para este año, una mayor concentración en el occidente del país, que al parecer obedece a la intensidad de la guerra, en especial en el suroccidente y más específicamente en el Cauca, así como a los intereses de apropiaciones de tierras y de territorios en torno a economías extractivas y al mantenimiento del control sobre las poblaciones por parte de políticos y narcoterratenientes. En efecto, como lo mostró CODHES en informes recientes, la relación entre las zonas de desplazamiento y las de extracción minera es alta y, como lo advirtieron los rigurosos estudios realizados para el informe de Desarrollo Humano del PNUD, la competencia por el uso del suelo y el subsuelo están tras el despojo. Es necesario subrayar que buena parte de los pobladores de estos territorios pertenecen a comunidades indígenas y afrocolombianas, con lo cual la afectación adquiere connotaciones étnicas y culturales de enorme relevancia. Una breve mirada histórica permite verificar una tendencia de continuidad con ciertas variaciones. Tal como sucede con la capital del país, el departamento de Antioquia se ha mantenido en el primer o segundo lugar a donde más personas desplazadas llegan desde 1999; solamente en 2005 el número de personas que arribaron a Cauca y Valle del Cauca fue mayor que aquellos que llegaron a Antioquia. Nariño no aparece entre los cinco departamentos con mayor nivel de recepción de población desplazada sino hasta 2005, pero, desde 2009 ha sido el más afectado, después de Antioquia. Asimismo, el departamento de Cauca ha tenido históricamente una tendencia intermitente, en términos comparativos con otros departamentos; a pesar de ello, desde 2007 ha sido uno de los cinco con mayor afectación. Desde 1999, Valle del Cauca ha sido uno de los departamentos a donde llega mayor número de personas desplazadas, mientras que el nivel de afectación en Córdoba por recepción, en comparación con otros departamentos, ha sido intermitente y solo hasta Gráfica 4 Departamentos con mayor afectación por llegada de población desplazada en 2011 2500

64043

2142,38

600.000

2000

1728,46

500.000

41246

400.000

1000 17489

500

Tasa x 100.000 hab. Fuente: CODHES – SISDHES.

16 Documentos Codhes Nº 25

4991

4837

4562

3741

Santander

5325

Cundinamarca

5383

Putumayo

6598

Bolívar

Córdoba

Valle del Cauca

Cauca

Nariño

Bogotá D. C.

Antioquia

Recepción CODHES

6847

Meta

9717

394,93

Tolima

10561

100.000

Chocó

19549

200.000

Huila

300.000

1500

1372,22 28694

Caquetá

700.000

Mapa 2. Personas desplazadas en 2011 por municipio de llegada Fuente: CODHES – SISDHES.

0 - 155 156 - 535 536 - 1.325 1.326 - 2.726 2.727 - 5.941 5.942 - 15.296 15.297 - 41.246

2011 supera a la mayoría de los entes territoriales. Mirando las cifras en términos de número absoluto de personas y tasa de proporcionalidad según el número de habitantes, se registra una afectación cuya mayor proporción recae en Caquetá (2.146,38), Nariño (1.728,46), Cauca (1.491,14), Putumayo (1.467,55) y Chocó (1.372,22), departamentos que, por lo tanto, merecen una consideración mucho más concentrada por parte de las instituciones de atención y reparación. Una mirada más detallada referida al nivel municipal permite constatar que los cinco municipios con mayor número de personas desplazadas fueron: Bogotá D.C. (41.246), Medellín (29.560), Tumaco (15.296), Turbo (8.935) y Cali (7.750). Al observar los 15 municipios con mayor número de desplazados (véase gráfica 4) se constata que si bien siguen apareciendo algunas de las ciudades principales, como Bogotá, Medellín y Cali, ciudades intermedias e incluso pequeños municipios se constituyeron en 2011 en los luCaracterización del desplazamiento forzado 17

Gráfica 5 Municipios con mayor afectación por llegada de población desplazada en 2011 35.000

41.246

31.071,01

40.000

30.000

35.000

25.000

29.460

30.000 20.000

15.000

15.296

15.000

8.935

10.000

8.214

5.941

10.000

8.200,89

7.750

5.000

5.045

5.032

4.780

3.395

3.368

3.344

3.132

2726

Número de personas desplazadas por periodo

Departamento

Municipio

2009

2010

2011

Atlántico

Barranquilla

2.324

288

1.325

Putumayo

Mocoa

1.285

303

1.085

Caquetá

Florencia

5.021

1.345

4.780

Cauca

Popayán

7.712

2.376

8.214

Chocó

Quibdó

3.456

981

3.344

Risaralda

Pereira

5.247

383

1.161

Huila

Neiva

3.683

949

2.449

Guainía

Inírida

805

167

410

Vichada

Puerto Carreño

544

131

Meta

Villavicencio

4.915

1.271

2.726

Quindío

Armenia

1.278

297

628

La Guajira

Riohacha

2.694

799

1.574

Córdoba

Montería

1.905

1.118

1.921

Antioquia

Medellín

27.284

17.642

29.460

Caldas

Manizales

1.021

185

308

Norte de Santander

Cúcuta

Bogotá, D.C.

Nariño

Tasa x 100.000 hab. Fuente: CODHES – SISDHES.

gares de llegada más destacados. Ello genera situaciones de especial fragilidad en cuanto a las posibilidades institucionales y sociales para atender adecuadamente a la población. Los municipios de recepción que presentan una mayor afectación según la densidad poblacional, es decir por tasa de desplazamiento,3 son Anorí – Antioquia (31.071), Amalfi – Antioquia (27.698), El Rosario – Nariño (13.662), Caloto – Cauca (9.474) y Timbiquí – Cauca (9.061). Las fumigaciones y erradicación de cultivos de uso ilícito, presencia activa de guerrillas y grupos paramilitares posdesmovilizados (GPD)4 y control de rutas del narcotráfico constituyen los complejos factores que explicarían el desplazamiento en estas regiones del occidente del país. Además existen causas invisibles del desplazamiento forzado y el refugio, como la construcción de megaobras hidroeléctricas y megaproyectos en general en territorios ancestrales, que, de no reconocerlas como tales y tomar medidas de protección hacia las comunidades, llevarán a perpetuar la crisis humanitaria. Los fenómenos de migración forzada en un contexto como el colombiano, donde desde hace varias décadas se produce de manera sostenida, no pueden analizarse estáticamente; por el contrario, es necesario incluir la influencia de elementos temporales. De ahí la importancia de la mirada histórica. Aun cuando a nivel municipal las tendencias de llegada de población desplazada son más fluctuantes que en los departamentos, es posible evidenciar que las grandes y medianas ciudades continúan siendo destinos factibles para la población desplazada, pero además surgen municipios pequeños como importan-

Número de personas desplazadas que llegan al municipio por cada 100.000 habitantes.

4 GPD son grupos paramilitares surgidos después de la “desmovilización” de las AUC, conformados por estructuras que nunca se desmovilizaron, estructuras y combatientes que se desmovilizaron y retornaron a las armas y por nuevos combatientes.

18 Documentos Codhes Nº 25

Lugar de llegada

5.000

Villavicencio

Tarazá

Quibdó

Pasto

Ibagué

Florencia

Buenaventura

Anorí

Amalfi

Cali

Popayán

Tumaco

Medellín

Bogotá

8.358,20

Recepción CODHES

Tabla 1 Dinámica de recepción de población desplazada entre 2009 y 2011 en ciudades capitales

20.000

25.000

Turbo

Número de personas desplazadas

45.000

tes receptores, como Turbo, Amalfi, Anorí, entre otros, lo que supone un desafío mayor en términos de capacidad de respuesta y presencia institucional. Sin embargo, el comportamiento de llegada de población desplazada a las ciudades capitales plantea un escenario confuso frente a la dinámica del desplazamiento y de su

3.556

891

1.441

42.999

26.352

41.246

Pasto

4.987

2.456

3.368

Valle del Cauca

Cali

9.522

5.847

7.750

Tolima

Ibagué

4.637

2.853

3.395

Santander

Bucaramanga

3.397

887

1.020

Sucre

Sincelejo

1.317

1.216

1.392

Arauca

1.239

736

833

Magdalena

Santa Marta

7.450

790

871

Casanare

Yopal

Bolívar

Cartagena

Amazonas

882

543

387

4.477

2.705

1.592

Leticia

Vaupés

Mitú

119

Guaviare

San José del Guaviare

1.281

1.897

934

Boyacá

Tunja

105

236

Cesar

Valledupar

3.012

3.745

488

Fuente: CODHES – SISDHES.

Caracterización del desplazamiento forzado 19

Gráfica 6 Llegada de población desplazada a ciudades capitales, 2009-2011 180.000 160.000

158.119

140.000 124.439

Personas

120.000 100.000 80.000

79.508

60.000 40.000 20.000 0

2009

2010 Periodo

2011

Fuente: CODHES – SISDHES.

registro. Así, entre 2009 y 2011, solamente dos ciudades (Yopal y Cartagena) de las 32 capitales presentaron menor crecimiento sostenido en el número de nuevos desplazados recibidos. En las demás, se experimentó una tendencia inversa a la nacional (véase tabla 1). En general, la magnitud del incremento de población desplazada que llegó a las ciudades capitales en 2010 fue significativamente menor que en 2009; de la misma manera, fue menor que el aumento experimentado en 2011, como muestra la gráfica 5. Lo anterior evidencia que, a pesar de que para CODHES el número de nuevos desplazados en 2011 fue menor que en el año anterior, para el 70% de las ciudades capitales la situación en términos de demanda de respuesta de la población desplazada por parte de las instituciones es más crítica que en 2010. En particular, esta tendencia genera interrogantes acerca de lo sucedido en 2010 en términos de registro y de dinámicas de contexto para que la población desplazada no llegara en igual o mayor magnitud a las ciudades capitales, teniendo en cuenta que nacionalmente hubo más personas que debieron desplazarse forzadamente frente a 2009. La tendencia evidenciada en la gráfica 5 es compartida, como se mencionó, por la mayoría de las ciudades capitales. En este sentido, las fluctuaciones más pronunciadas se manifiestan en ciudades como Barranquilla y Quibdó. No obstante, hubo municipios, como Mitú y Tunja, con una tendencia inversa en este periodo. Barranquilla, en el departamento del Atlántico, que no hace parte ni de los municipios (ni Atlántico de los departamentos) más afectados, presenta un crecimiento de la población desplazada recibida en el año anterior superior a 1.000 personas. Puede que las 1.380 personas que arribaron a Barranquilla no sean representativas frente a las más de 40.000 recibidas en Bogotá, pero esto no quiere decir que no sea preocupante que una ciudad pase de recibir 288 personas en 2010 a acoger más de 1.000 adicionales en el año siguiente. De acuerdo con cifras oficiales, el 85,5% de las declaraciones recibidas en la ciudad de Barranquilla provenían principalmente de municipios de los departamentos de Córdoba (26,2%), Bolívar (24,9%), Magdalena (20,5%) y Antioquia (14,3%). 20 Documentos Codhes Nº 25

En Quibdó, por otro lado, la mayoría de las personas que llegaron desplazadas salieron desde municipios de Chocó (92,8%), tales como Medio Atrato (54,10%), del mismo Quibdó (25,56%) (desplazamiento intraurbano o intraveredal), y de municipios de otros departamentos fronterizos como Vigía del Fuerte y Apartadó, Antioquia (4%), y Pueblo Rico, Risaralda (0,56%). En Mitú, al contrario de otros municipios, la llegada de población desplazada aumentó considerablemente entre 2009 y 2010, y luego disminuyó en 2011. Una de las posibles razones es que los municipios expulsores de donde salía esta población en 2009 y 2010 han enfrentado un cambió en las dinámicas de victimización. Los eventos de confinamiento, aunque son difícilmente monitoreables, se han presentado con más frecuencia en estas zonas. Entre 2009 y 2010, a Mitú llegaba población proveniente del mismo Vaupés, Guaviare y Caquetá donde se presentaron por lo menos 36 acciones bélicas en 2011, aunque para este año solamente arribó población proveniente de Miraflores (Guaviare) y de otras zonas de Mitú. A Tunja, que presenta una tendencia similar a la de Mitú y a la nacional, en 2011 llegó población proveniente de 13 departamentos del país, principalmente de Antioquia (22,6%), Tolima (13,1%) y Valle del Cauca (10,7%), entre otros. Así pues, de acuerdo con lo anunciado por el Sistema Informativo de Gobierno (15 de octubre de 2011) con respecto a las zonas priorizadas para el desarrollo y ejecución del plan de choque para la restitución y formalización de tierras, estas “están localizadas en los departamentos del Magdalena, Bolívar, Norte de Santander, Chocó, Tolima, Antioquia y Cesar”. Es necesario advertir que la focalización de este proceso, que representa en sí mismo un riesgo para la población vinculada, se llevará a cabo en departamentos desde donde aún está saliendo población forzada a hacerlo.

El marco de las vulneraciones El desplazamiento forzado configura un reflejo parcial de los ejercicios de poder (militar, económico, político y social) en el territorio por parte de los actores armados y de otras formas de victimización más invisibles a la mirada del país. En este sentido, la dinámica violenta tiene mayor fuerza en las zonas del país donde más se concentra la recepción de población desplazada.

Según el Programa Presidencial de Acción Integral contra Minas Antipersona (2012), en los departamentos de Antioquia, Nariño, Cauca, Valle del Cauca y Córdoba (departamentos donde reside el 32,9% de la población nacional), señalados como aquellos con mayor afectación por recepción de población desplazada, se presentaron en 2011 el 55,8% de las víctimas civiles por accidentes con minas antipersona y municiones sin explotar (MAP-MUSE).

De acuerdo con información del Instituto Colombiano de Medicina Legal (2012), en estos mismos departamentos tuvieron lugar el 51,14% de los homicidios del país en 2011.

Según el Instituto Colombiano de Medicina Legal (2012), 15,7% de los casos de violencia sexual que se denuncian en el país suceden en los departamentos de Antioquia, Cauca, Córdoba, Nariño y Valle del Cauca.

Caracterización del desplazamiento forzado 21

Mapa 3. Víctimas por MAP-MUSE

La Guajira

San Andrés y Providencia

Fuente: PAICMA. Situación minas, marzo de 2012.

Atlántico Magdalena Cesar

Sucre Bolívar

Córdoba

Antioquia

Chocó

Arauca

Boyacá

Caldas

Casanare

Cundinamarca

Risaralda

Vichada

Bogotá D. C.

Quindío

Meta Guainía

Huila

Cauca

Mapa 4. Homicidios, 2011 Fuente: Instituto Colombiano de Medicina Legal, 2012.

Tolima

Valle del Cauca

En resumen, en el 15% de los departamentos se producen más de la mitad de las víctimas de MAP-MUSE y de homicidios del país, el 75% de los asesinatos de líderes desplazados y el 15% de los casos de violencia sexual. Estos hechos muestran un escenario de riesgo para la población civil, en especial para aquellos en situación de desplazamiento por la vulnerabilidad implícita, y enmarca la preocupación de altos índices de presión e intensidad5 en una misma zona; no solo por las dinámicas sociales, sino por la existencia de las acciones violentas que generaron los desplazamientos iniciales en la misma zona o en el lugar de “refugio”.

Norte de Santander

Santander

Guaviare

La Guajira

Nariño Vaupés

Caquetá

Putumayo

San Andrés y Providencia

Atlántico Magdalena Cesar

Sucre Amazonas

Bolívar

Córdoba

Norte de Santander

1 Dot = 1 Víctimas MAP- MUSE Antioquia

Chocó

Quindío

Atlántico

Arauca

Casanare

Cundinamarca

Vichada

Bogotá D. C.

Tolima

Valle del Cauca

San Andrés y Providencia

Boyacá

Caldas Risaralda

La Guajira

Santander

Meta Huila

Cauca

Guainía Guaviare

Magdalena Nariño

Cesar

Putumayo

Vaupés

Caquetá

Sucre Bolívar

Córdoba

Norte de Santander Amazonas

Antioquia

Santander

Arauca

1 Dot = 50 Chocó

Caldas Risaralda Quindío

Víctimas MAP- homicidio Casanare

Cundinamarca

Vichada

Bogotá D. C.

Tolima

Valle del Cauca

Cauca

Boyacá

Meta Guainía

Huila Guaviare

Nariño Putumayo

Caquetá

Vaupés

Amazonas

1 Dot = 1

Mapa 5. Líderes de PD* asesinados * Población en situación de desplazamiento.

Durante 2011, 12 líderes de población desplazada vinculados con procesos de reclamación de tierras fueron asesinados en seis departamentos del país, cinco de ellos en Antioquia y Córdoba, cuatro más en Tolima y Putumayo, y tres en Sucre y Cesar. Es decir, nueve de los asesinatos sucedieron en departamentos que hacen parte de los 15 con mayor recepción de población desplazada.

Desplazamientos masivos En términos técnicos, por desplazamiento masivo se entiende aquel en el que diez (10) o más hogares o más de cincuenta (50) personas se ven en la necesidad de desplazarse forzosamente como consecuencia del mismo evento (Decreto 2569, art. 12). El monitoreo de CODHES arrojó un total de 73 desplazamientos masivos durante 2011, que incluyeron 29.521 personas obligadas a dejar sus hogares por causa de los enfrentamientos entre los grupos armados al margen de la ley, de estos con la Fuerza Pública, operaciones de erradicación de cultivos de uso ilícito y ataques contra la población civil. Los cinco departamentos más afectados fueron en su orden: Cauca (8.829 personas en 31 desplazamientos), Córdoba (3.679 personas en 10 desplazamientos), Nariño (4.735 personas en 10 desplazamientos), Antioquia (9.373 personas en 6 desplazamientos), Chocó (994 personas en 6 desplazamientos), Valle del Cauca (1.425 personas en 4 desplazamientos). Como se observa en el mapa 6, los desplazamientos masivos se concentraron principalmente en la región del pacífico durante el año 2011. Adicionalmente, zonas como el sur de Córdoba y el Bajo Cauca antioqueño también presentaron numerosos eventos de este tipo. Aunque la mayoría de los desplazamientos masivos durante 2011 fueron ocasionados, según el monitoreo de CODHES, por las dinámicas alrededor de la confrontación armada entre las FARC y la Fuerza Pública, no se pueden desconocer otras causales de la crisis humanitaria (los ataques a la población civil, la disputa de territorios entre actores armados, el control estructural que algunos grupos armados tienen en territorios determinados y las fumigaciones, entre otras dinámicas, tales como economías extractivas no tradicionales y megaproyectos que rompen con los tejidos sociales). En este sentido, los grupos posdesmovilización (GPD) tales como los “Rastrojos”, las “Águilas Negras”, los “Paisas” y el ERPAC son los siguientes mayores generadores de eventos de desplazamiento forzado en Colombia, de acuerdo con la información registrada en 2011. 5 Los índices de presión e intensidad miden la dimensión del desplazamiento forzado frente al total de la población de los municipios o departamentos de recepción y expulsión, respectivamente.

Líderes asesinados

22 Documentos Codhes Nº 25

Caracterización del desplazamiento forzado 23

Ahora bien, dentro del espectro de causalidad de la concentración de los desplazamientos masivos en la región y zonas mencionadas se destacan dos hechos: por un lado, la militarización de los territorios por parte de la Fuerza Pública mediante los planes Troya Caribe y Troya Pacífico, así como el aumento de la iniciativa militar frente a las FARC, en especial contra el Comando Conjunto de Occidente y Alfonso Cano; y, por otro lado, la expansión de los grupos armados ilegales realizada por las FARC en el valle del río Cauca y la cordillera Occidental a la altura de los departamentos del Valle del Cauca y Cauca, y por los “Rastrojos” y los “Urabeños” en la costa Pacífica y el noroccidente del país, respectivamente. La confluencia de las causas enunciadas construye un marco de alta confrontación y disputa territorial entre los actores armados, lo que genera un constante estado de vulnerabilidad de la población civil. En estas zonas del país se muestra una mayor concentración de la confrontación armada; sin embargo, es menos visible –aunque igualmente preocupante– la coincidencia entre el espacio geográfico donde ocurren los eventos de desplazamiento masivo y aquel a donde ha llegado el Plan Nacional de Consolidación en sus diferentes fases. El 76,7%

de los desplazamientos masivos sucedidos en 2011 ocurrieron en municipios que están o han estado priorizados como zonas CCAI.

En el Noroccidente En el primer trimestre del año, los desplazamientos sucedidos en el departamento de Antioquia respondieron principalmente a las dinámicas alrededor de las fumigaciones. La respuesta bélica de las FARC a las mismas en cultivos de uso ilícito generó los dos primeros desplazamientos del año. Mientras tanto, el ocurrido en abril fue ocasionado por las fumigaciones a cultivos de cacao, yuca y plátano que hacían parte del Programa de las Naciones Unidas de sustitución de cultivos ilícitos de acuerdo con los pobladores. A partir de abril, los combates entre grupos armados ilegales (GAI), la muerte de líderes –uno de ellos, líder Mar Caribe indígena del pueblo embera– y las constantes amenazas contra la población civil por parte de los GAI fueron las causas principales de los desplazamientos restantes en el departamento.

SUCRE

Mapa 6. Eventos de desplazamiento masivo en 2011

BOLÍVAR

Fuente: CODHES – SISDHES.

6 6 4

24 Documentos Codhes Nº 25

Personas desplazadas Enero 1. Tierralta, Córdoba: 18 de enero 272 2. Riosucio, Chocó: 20 de enero 132 3. Tierralta, Córdoba: 21 de enero 72 4. Anorí, Antioquia: 24 de enero 5.500 5. Anorí, Antioquia: 28 de enero 441 Febrero 6. Ituango, Valdivia y Tarazá, Antioquia: 18 de febrero 3.132 7. La Villa, Chocó: 20 de febrero 276 8. Tierralta, Córdoba: 26 de febrero 60 Marzo - Abril 9. Bajo Baudó, Chocó: 09 de marzo 220 10. Cáceres, Antioquia: 19 de abril 95 11. Montelíbano, Córdoba: 19 de abril 100 12. Unguía, Chocó: 20 de abril 80 13. Puerto Libertador, Córdoba: 24 de abril 651 Mayo 14. Tierralta, Córdoba: 06 de mayo 140 15. Chigorodó, Antioquia: 15 de mayo 80 16. Medio Atrato, Chocó: 24 de mayo 106 Junio - Agosto 17. Turbo, Antioquia: 02 de junio 125 18. Montelíbano, Córdoba: 08 de junio 70 19. Tierralta, Córdoba: 07 de agosto 1.285 20. Tierralta , Córdoba: 13 de agosto 78 Octubre - Diciembre 21. Montelíbano, Córdoba: 13 de octubre 951 22. Medio Baudó, Chocó: 14 de diciembre 180

SANTANDER

Océano Pacífico

BOYACÁ RISARALDA

CALDAS

VALLE DEL CAUCA

Mapa 7. Eventos de desplazamiento masivo, 2011 – Noroccidente

Caracterización del desplazamiento forzado 25

En el Suroccidente En el Valle del Cauca, las dos causas fundamentales de los desplazamientos masivos ocurridos en 2011 fueron los enfrentamientos entre las FARC y las FFMM y las recurrentes amenazas por parte de diferentes grupos armados ilegales contra la población civil. En Nariño, la multicausalidad de los desplazamientos permite dimensionar al menos superficialmente la tensión para la población frente a la presencia de diversos grupos armados. El desplazamiento ocurrido en febrero, el de mayo y el primero del mes de junio fueron consecuencia de combates entre la Fuerza Pública y las FARC. En el de febrero, la presencia de MAP dificultó aún más las condiciones de los posibles retornos en el corto plazo. El primer desplazamiento sucedido en julio, el de agosto y el segundo del mes de septiembre también ocurrieron por combates. El primero de ellos fue entre grupos armados ilegales sin identificar y GPD; asimismo, el de agosto sucedió entre grupos armados ilegales y la Fuerza Pública. Los enfrentamientos de septiembre se dieron entre las FARC y GPD, y el desplazamiento que generaron fue principalmente por amenazas de reclutamiento forzado, que surgieron a partir de la confrontación. Las incursiones armadas del ELN y GPD causaron los desplazamientos del 20 de abril y del 12 de septiembre, respectivamente. El primer evento de abril, por su parte, fue generado por amenazas por parte de GPD (los “Rastrojos” y “Rondas Campesinas”) y las FARC. De igual forma, el desplazamiento de diciembre fue ocasionado por reiteradas amenazas contra la población civil. 6 La Nueva Política de Consolidación y Reconstrucción Territorial priorizó el Nudo de Paramillo como una de las zonas de consolidación para 2011–2014.

26 Documentos Codhes Nº 25

Personas desplazadas Enero – Marzo 1. Timbiquí, Cauca: 01 de enero 150 2. Caloto, Cauca: 02 de enero 60 3. Caloto, Cauca: 22 de enero 200 4. Ricaurte, Nariño: 21 de febrero 1.045 5. Buenaventura, Valle del Cauca: 14 de marzo 889

Julio - Septiembre 18. Barbacoas, Nariño: 13 de julio 484 19. Guapi, Cauca: 14 de julio 346 20. Barbacoas, Nariño: 18 de julio 346 21. Santander de Quilichao, Cauca : 04 de agosto 100 22. El Tambo, Cauca: 07 de agosto 1.014 23. Argelia, Cauca: 09 de agosto 1.200 24. Pradera, Valle del Cauca: 12 de agosto 204 25. Santander de Quilichao, Cauca: 01 de septiembre 100 26. Caloto, Cauca: 04 de septiembre 250 27. Caloto, Cauca: 09 de septiembre 156 28. Cumbitara, Nariño: 12 de septiembre 500 29. Magüi Payán, Nariño: 14 de septiembre 500 30. Caloto, Cauca: 15 de septiembre 200 31. Caloto, Cauca: 16 de septiembre 396 32. Argelia, Cauca: 21 de septiembre 80 33. Buenaventura, Valle del Cauca: 21 de septiembre 127 34. Suárez, Cauca: 26 de septiembre 88 35. Timbiquí, Cauca: 29 de septiembre 200 Octubre - Diciembre 36. Suárez, Cauca: 05 de octubre 37. Suárez, Cauca: 10 de octubre 38. Suárez, Cauca: 10 de octubre 39. Miranda, Cauca: 23 de octubre 40. Miranda, Cauca: 24 de octubre 41. Morales, Cauca : 04 de noviembre 42. Caloto, Cauca : 08 de noviembre 43. Caloto, Cauca: 15 de noviembre 44. Guapi, Cauca : 08 de diciembre 45. Barbacoas, Nariño: 25 de diciembre

Mapa 8. Eventos de desplazamiento masivo, 2011 – Suroccidente CHOCÓ

QUINDÍO

ífic o

725 205 275 1.000 50 300 118 480 150 130 140 310

oP ac

Abril - Junio 6. El Charco, Nariño: 02 de abril 7. Buenaventura, Valle del Cauca: 12 de abril 8. Policarpa, Nariño: 20 de abril 9. Timbiquí, Cauca: 22 de abril 10. Toribío, Cauca: 08 de mayo 11. Policarpa, Nariño: 09 de mayo 12. Timbiquí, Cauca: 17 de mayo 13. Caldono, Cauca: 20 de mayo 14. Caloto, Cauca: 30 de mayo 15. Guapi, Cauca: 09 de junio 16. Guapi, Cauca: 22 de junio 17. Tumaco, Nariño: 22 de junio

Oc éa n

En Córdoba, los desplazamientos se originaron por combates entre grupos armados; por un lado, las FFMM frente a algunos GPD, en especial los “Paisas” y las “Águilas Negras”, y, por otro lado, entre los mismos GPD, así como por asesinatos a civiles por parte de estos. La situación de crisis humanitaria por desplazamiento forzado y violencias asociadas en la regiones del Bajo Cauca antioqueño y el sur de Córdoba ha sido advertida por CODHES en anteriores publicaciones (CODHES, 2011). En todo caso, esta realidad continúa vigente, dejando cada vez más víctimas y reconfigurando otras formas de victimización más invisibles, a pesar de lo cual se prolonga desde la política estatal la misma estrategia de consolidación desde una perspectiva principalmente militar6. Paralelamente, las confrontaciones armadas entre las FARC y las FFMM fueron una causa recurrente de desplazamientos masivos en el Chocó durante 2011. Sin embargo, las amenazas a la comunidad por parte de las FARC y del GPD los “Rastrojos” causaron dos de los desplazamientos en los meses de marzo y abril. En este último y en el ocurrido el 26 de agosto fueron asesinadas tres personas, una de ellas un líder comunitario. El desplazamiento de mayo fue a causa de uno de los paros armados de las FARC en el departamento durante 2011. En este, más de 200 personas fueron retenidas y se prohibió la movilidad por el río Atrato. Las condiciones de confinamiento –que incluyen plantación de minas antipersona (MAP)– a las que se sometió a la población continúan siendo mecanismos de victimización que permanecen invisibles.

TOLIMA

250 170 250 125 260 440 336 50 340 250

HUILA

PUTUMAYO

En el Cauca, donde se presentaron la mayoría de los desplazamientos masivos de la zona y del país, los eventos ocurridos durante el primer semestre del año corresponden a efectos de enfrentamientos entre la Fuerza Pública y las FARC; se evidencia presencia de GDP como los “Rastrojos”, presuntos responsables de la masacre de siete jóvenes en el mes de abril, que ocasionó uno de los desplazamientos. Desapariciones de otros jóvenes en los meses de enero y mayo y la presencia de GPD forzaron a los pobladores a salir de los municipios. Caracterización del desplazamiento forzado 27

ATLÁNTICO

En agosto, particularmente los enfrentamientos del ELN con la Fuerza Pública por la erradicación de cultivos ilícitos resultaron en la siembra de MAP y en un evento de desplazamiento masivo. Sin embargo, la dinámica de la confrontación armada, en especial entre las FFMM y las FARC en el marco de las operaciones militares desarrolladas en el segundo semestre, es la más directa explicación de los desplazamientos en este periodo7.

En el Suroriente Los desplazamientos en esta región han sido principalmente consecuencia de las amenazas por parte del ERPAC a la población civil y los continuos enfrentamientos entre actores armados (FFMM, ERPAC, FARC) en inmediaciones de los resguardos de la comunidad jiw que se ha visto especialmente afectada. En dos de los tres eventos de desplazamiento masivo hubo víctimas indígenas8. Mapa 9. Eventos de desplazamiento masivo en 2011 – Suroriente

Mapa 10. Eventos de desplazamiento masivo en 2011 Norte de Santander y Bolívar

MAGDALENA

Personas desplazadas 1. Sardinata, Norte de Santander: 18 de marzo 125 2. Barranco de Loba, Bolívar: 21 de marzo 86 3. San Pablo, Bolívar: 10 de julio 60

SUCRE

CASANARE

CUNDINAMARCA

ANTIOQUIA SANTANDER VICHADA Personas desplazadas 1. Vistahermosa, Meta: 07 de enero 65 2. San José del Guaviare, Guaviare: 02 de septiembre 71 3. Puerto Concordia, Meta: 27 de agosto 79

La presencia de MAP y las condiciones de seguridad generaron situaciones de confinamiento para población indígena que previamente había sido desplazada. A pesar de que el confinamiento es recurrente en el país, especialmente en esta zona, permanecen invisibles para la opinión pública y los sistemas de monitoreo de derechos humanos y crisis humanitarias existentes.

CAQUETÁ

En el Norte y el Oriente El desplazamiento ocurrido en Norte de Santander sucedió luego de un ataque de las FARC a la estación de Policía del municipio de Sardinata. Después de este evento se produjeron tres desplazamientos multifamiliares más en la zona. 7

Véase más adelante en el apartado de casos regionales – Los pobladores del Norte del Cauca.

Véase más adelante en el apartado de casos regionales – sur del Meta, norte del Guaviare.

28 Documentos Codhes Nº 25

El primer desplazamiento en el departamento de Bolívar fue a causa de bombardeos de la Fuerza Aérea Colombiana contra las FARC, donde un civil murió a causa de la acción bélica y 86 personas desplazadas masivamente. El desplazamiento de julio, sin embargo, ocurrió por amenazas sistemáticas a la población civil y asesinatos selectivos.

El desplazamiento en zonas CCAI desde las cifras oficiales De acuerdo con cifras oficiales, los departamentos que presentaron mayor cantidad de personas expulsadas fueron: Antioquia, el 20% de la población desplazada; Valle del Cauca, de donde provino el 16%; Nariño, el 15%; Cauca, el 10%; y Córdoba, del que salieron el 7% de los desplazados en 2011. Es evidente que los departamentos con mayor número de personas que llegan desplazadas son también los mayores expulsores, bien sea porque la población se desplazada por lo general a otros municipios dentro del mismo departamento, e incluso veredas dentro del mismo municipio, o porque del departamento sale población, pero llegan personas de otros departamentos, como es el caso de Antioquia. A nivel municipal, igualmente de acuerdo con información de la UARIV, en los 108 municipios que han sido priorizados dentro de las zonas CCAI (en alguno de los momentos de la estrategia de consolidación a partir de 20049) se presentó el desplazamiento de 9

La estrategia de consolidación que inició en 2004 con la creación del CCAI ha priorizado en sus di-

Caracterización del desplazamiento forzado 29

Gráfica 7 Municipios con mayor número de personas desplazadas expulsadas Priorización CCAI Buenaventura

18.233

Tumaco

10.898

Anorí

4.834

Municipio de expulsión

Tierralta

2.757

Montelíbano Timbiquí El Tambo

2.615 1.953 1.533

Cartagena del Chairá

1.353

Barbacoas

1.244

Caucasia

1.227

San Vicente del Caguán

1.193

Puerto Libertador

1.180

Guapi

1.147

Cáceres

1.037

El Rosario

1.007

Personas desplazadas en 2011

Mapa 11. Personas desplazadas en 2011 por municipio de expulsión Priorización CCAI

Fuente: UARIV. Elaboración: CODHES – SISDHES.

77.431 personas en 2011, equivalente al 54,2% de la población desplazada por municipio de expulsión. Esto indica que en ningún municipio de las zonas priorizadas por la estrategia de consolidación territorial ha cesado el desplazamiento forzado por causa del conflicto armado interno. Estas zonas que representan el 9,6% de municipios del país producen más de la mitad del total del desplazamiento. Aunque se menciona la estrategia de consolidación territorial a partir de 2004 con la creación del Centro de Coordinación y Acción Integral (CCAI) por la Presidencia de la República, no es posible asumir esta estrategia10 con unas mismas características a lo largo del tiempo ni a nivel nacional. Tanto los objetivos y mecanismos de intervención como las “etapas” de operación en las zonas priorizadas difieren entre unas y otras. El CCAI constituye para este informe solamente un criterio de selección de municipios para el análisis de la crisis humanitaria generada desde la dinámica del desplazamiento forzado, teniendo en cuenta que el Plan Nacional de Consolidación fue adoptado por el Gobierno nacional a partir de la experiencia de los Centros de Coordinación y Acción Integral desde 2004 como una de las “principales estrategias a través de las cuales se instrumentaliza el complemento de la política pública de protección y prevención del desplazamiento forzado” (Decreto 2933 de 2010).

ferentes etapas ciertas zonas para la intervención. Esas zonas y su conformación han cambiado en cada etapa de la estrategia, de tal manera que existen municipios que han sido parte de estas zonas permanentemente, otros que se han integrado a la estrategia en etapas posteriores a la inicial, otros que han dejado de estar priorizados y otros tantos que han salido en algún momento y vuelto a ser incluidos. 10 Pasando por el Plan Nacional de Consolidación en 2008 hasta la creación de la Unidad Administrativa para la Consolidación en 2011.

30 Documentos Codhes Nº 25

Caracterización del desplazamiento forzado 31

Tabla 2 Población desplazada en los municipios de consolidación priorizados en 2004 y 2007

Departamento

Municipio

2004-2006 Departamento

Zonas de consolidación

Municipio

2004-2006

Personas desplazadas por municipio de expulsión

2007

2004

2007

889

1.608

Antioquia

Apartadó

Apartadó, Medio y Bajo Atrato

Arauca

Fortul

Arauca

158

869

Arauca

Saravena

Arauca

743

1.449

Arauca

Arauquita

Arauca

780

2.284

Arauca

Tame

Arauca

2.611

5.989

Bolívar

Carmen de Bolívar

Montes de María

3.868

1.900

Caquetá

Cartagena del Chairá

Zona Sur

6.113

2.107

Caquetá

San Vicente del Caguán

Zona Sur

1.928

4.025

Cauca

Corinto

Norte del Cauca

187

212

Cauca

Caloto

Norte del Cauca

138

Cauca

Toribío

Norte del Cauca

414

205

Cauca

Puerto Tejada

Norte del Cauca

113

Cauca

Jambaló

Norte del Cauca

Cesar

Valledupar

Sierra Nevada Sierra Nevada de Santa Marta de Santa Marta

3.474

2.534

El Copey

Sierra Nevada Sierra Nevada de Santa Marta de Santa Marta

1.472

534

Cesar

Pueblo Bello

Sierra Nevada Sierra Nevada de Santa Marta de Santa Marta

1.595

465

Chocó

Belén de Bajirá

Bajo Atrato

Apartadó, Medio y Bajo Atrato

109

101

Cesar

Chocó

Carmen de Atrato

Bajo Atrato

Apartadó, Medio y Bajo Atrato

Chocó

Acandí

Bajo Atrato

Apartadó, Medio y Bajo Atrato

181

116

Chocó

Murindó

Bajo Atrato

Apartadó, Medio y Bajo Atrato

109

Chocó

Unguía

Bajo Atrato

Apartadó, Medio y Bajo Atrato

217

136

988

1.883

Chocó

Carmen del Darién

Bajo Atrato

Apartadó, Medio y Bajo Atrato

Chocó

Riosucio

Bajo Atrato

Apartadó, Medio y Bajo Atrato

315

369

Chocó

Bojayá

Apartadó, Medio y Bajo Atrato

3.843

255

Córdoba

Tierralta

Córdoba

1.104

3.087

Córdoba

Valencia

Córdoba

491

1.360

Guaviare

Calamar

Zona Sur

159

Guaviare

Miraflores

Zona Sur

La Guajira

Dibulla

Sierra Nevada Sierra Nevada de Santa Marta de Santa Marta

953

2.920

La Guajira

San Juan del Cesar

Sierra Nevada Sierra Nevada de Santa Marta de Santa Marta

895

324

32 Documentos Codhes Nº 25

Personas desplazadas por municipio de expulsión

Zonas de consolidación 2007

2004

2007

Magdalena

Ciénaga

Sierra Nevada Sierra Nevada de Santa Marta de Santa Marta

2.458

3.156

Magdalena

Aracataca

Sierra Nevada Sierra Nevada de de Santa Marta Santa Marta

1.058

874

Magdalena

Fundación

Sierra Nevada Sierra Nevada de de Santa Marta Santa Marta

1.812

1.553

Meta

La Macarena

Zona Sur

431

982

Meta

Puerto Rico

Zona Sur

812

1.885

Meta

Uribe

Zona Sur

458

682

Meta

Vistahermosa

Zona Sur

1.605

3.935

Meta

Mesetas

Zona Sur

666

639

Meta

San Juan de Arama

Zona Sur

Nariño

Tumaco

516

492

1.277

4.809

Norte de Santander

Hacarí

Catatumbo

233

362

Norte de Santander

San Calixto

Catatumbo

524

817

Norte de Santander

El Carmen

Catatumbo

411

544

Norte de Santander

Ábrego

Catatumbo

320

484

Norte de Santander

Teorama

Catatumbo

222

590

Norte de Santander

La Playa

Catatumbo

177

290

Norte de Santander

Ocaña

Catatumbo

310

628

Norte de Santander

Tibú

Catatumbo

2.663

1.261

Norte de Santander

Convención

Catatumbo

514

510

Norte de Santander

El Tarra

Catatumbo

1.220

359

Putumayo

Leguízamo

Putumayo

543

1.007

Putumayo

Puerto Guzmán

Putumayo

1.143

2.777

Putumayo

Puerto Asís

Putumayo

3.071

3.262

Putumayo

Orito

Putumayo

840

1.884

Putumayo

Valle del Guamuez

Putumayo

1.271

2.890

Putumayo

San Miguel

Putumayo

Sucre

San Onofre

Montes de María

2.046

1.231

Sucre

Ovejas

Montes de María

1.245

828

Valle del Cauca

Buenaventura

733

13.263

Fuentes: Observatorio de DDHH, Vicepresidencia de la República, UARIV – DPS. Elaboración y cálculos: CODHES – SISDHES.

En estos municipios se sigue produciendo desplazamiento, incluso cuando muchos de ellos completan más de siete años priorizados en esta estrategia nacional por la recuperación del territorio. El criterio CCAI como mecanismo de análisis de expulsión permite además de dimensionar la magnitud del desplazamiento forzado en la Región Pacífica (donde se concentró gran parte del mismo durante 2011), advertir de la dinámica de este delito en otras zonas con condiciones particulares de intervención estatal. Caracterización del desplazamiento forzado 33

Los objetivos de intervención dentro de estas zonas están dirigidos particularmente a lo que los estrategas llaman la recuperación del territorio. Esta intención no precisa a favor de quién se hace dicha recuperación y, en todo caso, como se verá, no favorece a los pobladores de dichas regiones porque el hecho es que esta estrategia necesariamente tiene un impacto en la generación de nuevos desplazados, no solo por la militarización de las regiones y sus efectos11, sino por la mutación de las circunstancias causales del desplazamiento forzado en respuesta a este tipo de políticas. El énfasis de acción planteado en 2007 con la “recuperación social del territorio”, teniendo en cuenta que plantea la intervención a través de acciones de tipo militar (elemento coincidente con la estrategia de los CCAI de 2004), político y de desarrollo fundamentalmente para propiciar el “retorno de la población en situación de desplazamiento y garantizar las condiciones necesarias para su permanencia en el territorio” (Oportunidad Estratégica, 2010), se convierte así en la práctica en una contradicción, que puede ser leída más bien como un argumento justificador del despojo y del desarraigo. A propósito de lo anterior, un elemento fundamental para que existan condiciones necesarias para la permanencia de la población desplazada que retorna al territorio y para el retorno mismo es la cesación del desplazamiento forzado en el municipio. A pesar de lo anterior, entre 2004 y 2007, en todos los municipios priorizados (2004–2006) se presentaron casos de desplazamiento. De hecho, entre 2004 y 2006 sucedieron por lo menos 52 eventos de desplazamiento masivo en los municipios seleccionados, 18 de ellos durante 2006. En la mayoría de estos municipios, el incremento de nuevos desplazados fue superior en 2007 que en 2004, como muestra la tabla 2. Aunque la expulsión de nuevos desplazados en algunos municipios fue mayor en 2004 que en 2007, en otros, como San Vicente del Caguán (Caquetá), Caloto (Cauca), Belén de Bajirá (Chocó), Vistahermosa (Meta), Tumaco (Nariño) y Buenaventura (Valle del Cauca), el aumento en la generación de nuevos desplazados en esos años se duplicó y en algunos casos se cuadriplicó, como permite evidenciar la información de la tabla 2. Por ejemplo, si se mira el caso de Cartagena del Chairá (Caquetá), donde en 2007 debieron salir 2.107 personas frente a las 6.133 que se marcharon en 2004, se podría suponer que hay un menor número de nuevas víctimas; sin embargo, San Vicente del Caguán (Caquetá), priorizado dentro de la misma zona, sufrió el efecto contrario: pasó de 1.928 nuevos desplazados en 2004 a 4.025 en 2007. Es decir, en esa zona, especialmente en esos municipios, existe un efecto de distribución del impacto y no de disminución. En 2008, con el Plan Nacional de Consolidación (implementado a partir de 2009 con el Salto Estratégico), la estrategia de intervención supone que en la Zona de la Macarena (parte de la Zona Sur, 2007) existían para entonces “condiciones básicas de seguridad ganadas” y, por lo tanto, era necesaria una intervención de Consolidación Integral (Oportunidad Estratégica, 2010). No obstante, 16 de los 31 desplazamientos masivos que se presentaron en los municipios priorizados entre 2007 y 2008 según la UARIV sucedieron en la Zona Sur (que para 2009 se convirtieron en dos zonas diferentes, Macarena y Río Caguán).

11 Para ampliar esta información, véase Documento CODHES 23 (CODHES, 2011).

34 Documentos Codhes Nº 25

Tabla 3 Población desplazada en los municipios de consolidación priorizados en 2009 y 2011

Departamento

Personas desplazadas por municipio de expulsión

Zonas de consolidación

Municipio

2009

2011 - 2014

2009

2011

Antioquia

Anorí

Bajo Cauca

Nudo de Paramillo

138

4.834

Antioquia

Zaragoza

Bajo Cauca

Nudo de Paramillo

482

803

Antioquia

Cáceres

Bajo Cauca

Nudo de Paramillo

992

1.037

Antioquia

Ituango

Bajo Cauca

Nudo de Paramillo

687

876

Antioquia

Apartadó

Oriente Antioqueño

849

505

Antioquia

Valdivia

Bajo Cauca

Nudo de Paramillo

458

399

Antioquia

Briceño

Bajo Cauca

Nudo de Paramillo

157

136

Antioquia

Caucasia

Bajo Cauca

Nudo de Paramillo

1.886

1.227

Antioquia

Nechí

Bajo Cauca

Nudo de Paramillo

419

246

Antioquia

El Bagre

Bajo Cauca

Nudo de Paramillo

774

316

Antioquia

Tarazá

Bajo Cauca

Nudo de Paramillo

1.834

670

Antioquia

Granada

Oriente Antioqueño

Antioquia

San Carlos

Oriente Antioqueño

Antioquia

San Francisco

Oriente Antioqueño

Arauca

Fortul

Arauca

413

193

Arauca

Saravena

Arauca

840

332

Arauca

Arauquita

Arauca

1.037

354

Arauca

Tame

Arauca

2.101

550

Bolívar

San Jacinto

Montes de María

Bolívar

Carmen de Bolívar

Montes de María

247

Caquetá

Cartagena del Chairá

Río Caguán

Macarena - Caguán

886

1.353

Caquetá

La Montañita

Macarena - Caguán

1.154

748

Caquetá

San Vicente del Caguán

Río Caguán

Macarena - Caguán

1.974

1.193

Cauca

Timbiquí

Pacífico Cauca

545

1.953

Cauca

Guapi

Pacífico Cauca

580

1.147

Cauca

López

Pacífico Cauca

514

680

Cauca

El Tambo

Pacífico Cauca

1.170

1.533

Cauca

Santander de Quilichao

Pacífico Cauca

Cordillera Central

190

209

Cauca

Miranda

Cordillera Central

Argelia

Pacífico Cauca

Cauca

Caracterización del desplazamiento forzado 35

Departamento

Zonas de consolidación

Municipio

2009

2011 - 2014

Personas desplazadas por municipio de expulsión 2009

Cordillera Central

Caloto

Pacífico Cauca

Cordillera Central

125

170

Cauca

Toribío

Pacífico Cauca

Cordillera Central

173

237

Cauca

Puerto Tejada

Cauca

Balboa

Pacífico Cauca

842

336

Cauca

Jambaló

Pacífico Cauca

Cesar

Valledupar

Sierra Nevada de Santa Marta

734

230

Cesar

El Copey

Sierra Nevada de Santa Marta

Cesar

Pueblo Bello

Sierra Nevada de Santa Marta

195

Chocó

Belén de Bajirá

Chocó

Litoral del San Juan

Pacífico Chocó

178

497

Chocó

Medio Baudó

Pacífico Chocó

444

985

Chocó

El Carmen de Atrato

166

Chocó

Acandí

358

Chocó

Murindó

Chocó

Bojayá

141

Unguía

Pacífico Chocó

563

209

Carmen del Darién

Pacífico Chocó

Chocó

Riosucio

Pacífico Chocó

105

Chocó

Medio San Juan

Pacífico Chocó

101

Istmina

Pacífico Chocó

Chocó

Nóvita

Pacífico Chocó

111

Chocó

Sipí

Pacífico Chocó

Chocó

Bajo Baudó

Pacífico Chocó

1.066

479

Chocó

Alto Baudó

Pacífico Chocó

1.054

130

Córdoba

Montelíbano

Sur de Córdoba

Nudo de Paramillo

1.235

2.615

Córdoba

Tierralta

Sur de Córdoba

Nudo de Paramillo

1.929

2.757

Córdoba

Puerto Libertador

Sur de Córdoba

Nudo de Paramillo

1.480

1.180

Córdoba

Valencia

Sur de Córdoba

Nudo de Paramillo

539

158

Cauca

Chocó Chocó

Chocó

36 Documentos Codhes Nº 25

Corinto

271

407

Municipio

2011

Pacífico Cauca

Cauca

Departamento

304

257

Personas desplazadas por municipio de expulsión

Zonas de consolidación 2009

2011 - 2014

2009

2011

Guaviare

Calamar

Río Caguán

Macarena - Caguán

Guaviare

Miraflores

Río Caguán

Macarena - Caguán

La Guajira

Dibulla

Sierra Nevada de Santa Marta

748

La Guajira

San Juan del Cesar

Sierra Nevada de Santa Marta

Magdalena

Ciénaga

Sierra Nevada de Santa Marta

527

205

Magdalena

Aracataca

Sierra Nevada de Santa Marta

131

Magdalena

Fundación

Sierra Nevada de Santa Marta

304

Magdalena

Santa Marta

Sierra Nevada de Santa Marta

1.063

285

Meta

Puerto Rico

Macarena

Macarena - Caguán

1.142

963

Meta

Uribe

Macarena

Macarena - Caguán

304

184

Meta

Vistahermosa

Macarena

Macarena - Caguán

1.517

502

Meta

Mesetas

Macarena

Macarena - Caguán

353

129

Meta

La Macarena

Macarena

Macarena - Caguán

323

173

Meta

San Juan de Arama

Macarena

Macarena - Caguán

307

Nariño

El Rosario

Pacífico Nariño

540

1.007

Nariño

Policarpa

Pacífico Nariño

699

885

Nariño

Barbacoas

Pacífico Nariño

1.553

1.244

Nariño

Leiva

Pacífico Nariño

470

361

Nariño

Samaniego

Pacífico Nariño

1.010

621

Nariño

Olaya Herrera

Pacífico Nariño

1.352

736

Nariño

Tumaco

Pacífico Nariño

Tumaco

12.543

10.898

Nariño

Ricaurte

Pacífico Nariño

Norte de Santander

Hacarí

Catatumbo

165

146

Norte de Santander

San Calixto

Catatumbo

688

375

Norte de Santander

El Carmen

Catatumbo

121

Norte de Santander

Ábrego

Catatumbo

188

Norte de Santander

Teorama

Catatumbo

291

Norte de Santander

La Playa

Catatumbo

120

Norte de Santander

Ocaña

Catatumbo

358

Norte de Santander

Tibú

Catatumbo

583

365

Norte de Santander

El Tarra

Catatumbo

169

Norte de Santander

Convención

Catatumbo

199

Putumayo

Leguízamo

Putumayo

804

539

Caracterización del desplazamiento forzado 37

Zonas de consolidación

Personas desplazadas por municipio de expulsión

Departamento

Municipio

Putumayo

Puerto Guzmán

Putumayo

1.224

718

Putumayo

Puerto Asís

Putumayo

1.641

933

Putumayo

Orito

Putumayo

1.035

518

Putumayo

Valle del Guamuez

Putumayo

1.151

491

Putumayo

San Miguel

Putumayo

Sucre

San Onofre

Montes de María

203

Sucre

Ovejas

Montes de María

101

Tolima

Rioblanco

Cordillera Central

726

597

Tolima

Chaparral

Cordillera Central

1.196

644

Tolima

Ataco

Cordillera Central

376

190

Tolima

Planadas

Cordillera Central

1.239

448

Valle del Cauca

Pradera

Cordillera Central

665

Valle del Cauca

Buenaventura

Pacífico - Valle del Cauca

3.564

18.233

Valle del Cauca

Florida

Cordillera Central

236

169

Valle del Cauca

Tuluá

Cordillera Central

500

268

Valle del Cauca

Guadalajara de Buga

Cordillera Central

161

2009

2011 - 2014

2009

2011

Fuentes: Observatorio de DDHH, Vicepresidencia de la República, UARIV – DPS. Elaboración y cálculos: CODHES – SISDHES.

Más tarde, en 2009, en respuesta a los resultados obtenidos en La Macarena con la implementación de la “Consolidación Integral”, se decide ampliar este modelo a todos los municipios priorizados, aun cuando las “condiciones de seguridad ganadas” no habían (ni han) generado el cese del desplazamiento forzado entre otros tipos de victimización menos evidentes. Finalmente, en 2011, en el marco de la Ley 1448 y con la reestructuración institucional dentro del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, se creó la Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial y se definió una “fase” de esta estrategia, denominada Política Nacional para la Consolidación y la Reconstrucción Territorial, fundamentada en la erradicación de cultivos ilícitos, en la consolidación de los avances en materia de seguridad y en el aporte a la construcción de la paz, entre otros. Uno de los retos que se plantea el Gobierno nacional con esta nueva política es que la restitución de tierras constituye un riesgo para la seguridad en caso de realizarse en aquellas zonas no consolidadas (UAECT, 2011). No obstante, es claro que en términos de prevención del desplazamiento forzado no se puede suponer un territorio consolidado, puesto que todos los municipios alguna vez priorizados siguen produciendo despla38 Documentos Codhes Nº 25

zamientos (con tres excepciones12). El reclamo de restitución de tierras constituye un riesgo para la seguridad en todo el territorio nacional. Como se puede apreciar en la tabla 3, para 2011 la casi totalidad de los municipios priorizados en la estrategia CCAI siguen siendo expulsores y si bien una buena proporción de ellos presentan índices de expulsión menores en 2011 en comparación con 2009, la diferencia entre personas desplazadas en un año y otro en términos absolutos se mantiene en un nivel elevado e incluso superior. En efecto, nos encontramos con el registro de 74.765 personas desplazadas en estas zonas para 2009, a las cuales se sumaron 77.431 para 2011. Ello demuestra claramente que la política de recuperación territorial no está siendo social, en tanto no está ayudando al goce efectivo de derechos de los pobladores y, por lo tanto, la supuesta consolidación de dominios territoriales resulta favoreciendo otros intereses, no siempre evidentes.

Los resultados de la guerra y la necesidad de la paz Como constató CODHES en su Boletín 78 y en el Informe 23, la seguridad en Colombia no solo no ha sido alcanzada, sino que el camino emprendido dentro de la llamada política de seguridad sólo ha llevado a brindar ciertas tranquilidades a algunos sectores, mientras se asumen costos económicos y sociales por parte de todos y se incrementan las inequidades. La opción armada no está aproximándonos a un final de la guerra sino a su prolongación ad infinitum, mientras se sacrifica la vida de miles de colombianos tanto en ambos bandos armados como, lo que es más grave, en la población civil. Durante el año 2011, el gobierno de Juan Manuel Santos continuó con la Política de Seguridad Democrática buscando mantener la imagen de “país seguro” que, entre los años 2002 y 2010, el mandatario predecesor utilizó como bandera de gobierno. El discurso del alto gobierno siguió refiriéndose al preludio del final de la subversión (Sistema Informativo del Gobierno, 24 de noviembre de 2011) y a la mejoría de la seguridad (Sistema Informativo del Gobierno, 4 de febrero de 2012). El hecho es que la guerra se intensificó, se pregonaron cantos de victoria, al tiempo que hubo tímidas manifestaciones de disposiciones de diálogo por las partes, todo en marco de una crisis humanitaria generalizada y suscitada por los actos bélicos. La falta de profundidad y la manipulación de los mensajes mediáticos, muchos de ellos favorables a actitudes belicistas que llevan al incremento del señalamiento de “traidores a la patria” a quienes se permitan hablar de paz o de diálogos o negociaciones frente al conflicto, dentro de los que ahora se incluye al gobierno de Santos, exigen una mirada un poco más detenida de los hechos.

12 Excepciones debidas a los niveles de subregistro o a que definitivamente otros tipos de victimización evitan que se evidencie la crisis humanitaria. En San Miguel (Putumayo), el asunto de las personas que se ven obligadas a desplazarse y cruzan la frontera en busca de refugio en Ecuador es que no quedan incluidas en el registro oficial por no ser desplazamiento interno. En los casos de Ricaurte (Nariño) y Miraflores (Meta), el reclutamiento forzado, las condiciones de confinamiento y el riesgo de MAP y MUSE están presentes en el territorio, y las comunidades en una delicada situación. Sin embargo, a la luz del registro oficial de expulsión, esto es invisible.

Caracterización del desplazamiento forzado 39

Sin duda, el hecho que marcó la mirada nacional sobre la guerra fue la intensa persecución y la muerte de Alfonso Cano, máximo dirigente de las FARC, con lo cual el Gobierno y las Fuerzas Armadas dieron un parte de victoria tanto a la opinión pública nacional como a la internacional, mostrando una imagen de fuerza y de lucha decidida contra la subversión y acallando temporalmente los ataques de sectores que le acusaban de haber bajado la dinámica de lucha contra el terrorismo. Por otra parte, se vislumbraron tímidas posibilidades de conversaciones para la paz que se movieron en medio de expresiones amenazantes entre el presidente Santos y el ahora nuevo jefe máximo de las FARC y afirmaciones sobre disposiciones para acuerdos. Alto pregón tuvieron las frases: “Si sigue en las mismas, le pasará lo mismo que a Cano” o “No es así, Santos, no es así”; pero también: “La llave de la paz está en mi bolsillo y estoy dispuesto a abrir una puerta al diálogo”, aunque se requieren actos de buena fe. Estos actos de buena fe parecieron girar en torno al tema del secuestro. Durante los meses finales del año se presentaron promesas de entrega de miembros de la Fuerza Pública que llevaban años en poder de las FARC, hecho que después de tropiezos logró su culmen en abril de 2012. Desde otros sectores se incrementó el discurso belicista y la acusación al Gobierno por el supuesto incremento de la inseguridad y por traición a la patria, al tiempo que se produjo una expansión de las acciones de grupos paramilitares posdesmovilizados (GPD). El incremento de la guerra se manifestó en varios aspectos. Por una parte, en el cambio de estrategia y el reacomodamiento de los grupos subversivos que volvieron a acciones más dirigidas, a hostigamientos, a afectaciones a la dinámica económica mediante el ataque a obras de infraestructura y a la multiplicación de acciones de grupos pequeños dispersos y de alta movilidad en los territorios, en cambio de grandes compañías y sofis-

ticados campamentos. Así, el número de ataques continuó la tendencia al alza moderada que se había iniciado en 2008, llegando a incrementarse hasta 564 episodios en 2011. Específicamente con respecto a las obras de infraestructura, de acuerdo con las informaciones del Ministerio de Defensa, se produjo un total de 196 atentados, con lo cual se presenta un alza con respecto al año anterior, manteniéndose dentro del rango promedio de los últimos cinco años. Las acciones de los grupos armados al margen de la ley, según la misma fuente oficial, aumentaron con respecto a 2010, pero constituyen una cifra inferior a 2009. Dichas

Gráfica 8 Ataques de grupos armados ilegales (GAI) - Histórico nacional

Gráfica 10 Acciones grupos armados ilegales (GAI)

1.800

Número de personas desplazadas

1.000

917 869

900

500

800 700

400 469

300

600

539

529

500 400

200

196

153

100 0

300

260

228

113

200 100

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Voladura de oleoductos

Voladura de vías

Torres de energía derribadas

Voladura de puentes

2009

2010

2011

Total nacional

Fuente: Ministerio de Defensa. Elaboración: CODHES.

450

1.400

437

400

1.258

350

1.200

300

1.000

267

250

800 724

612

646

564

600

486

489

471

218

200

167

161

150

387

400

75 52

50 2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Eventos Fuente: Ministerio de Defensa. Elaboración: CODHES.

2009

2010

2011

151 128

100

200

40 Documentos Codhes Nº 25

600

500

1.645

1.600

Gráfica 9 Ataques a infraestructura

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Acciones GAI Fuente: Ministerio de Defensa. Elaboración: CODHES.

Caracterización del desplazamiento forzado 41

Gráfica 11 Miembros de la Fuerza Pública heridos y muertos en actos del servicio

Tabla 4 Avances de la Política de Seguridad Democrática 4.500

3.500

2.572

Neutralizados

4.673

3.940

-19

Capturas

1.785

2.051

507

362

-40

Desmovilizaciones individuales

2.446

1.527

-60

1.500

Neutralizados

3.488

3.856

1.000

Capturas

3.440

3.812

-9

Muertos en combate

Fuente: Ministerio de Defensa. Elaboración: CODHES.

2002

2003

2004

2005 Muertos

acciones incluyen asaltos a poblaciones, ataques a aeronaves, ataques a instalaciones, hostigamientos, emboscadas, contactos armados, incursiones y retenes ilegales. De acuerdo con cifras de la misma fuente oficial, los muertos de la Fuerza Pública se incrementaron en 483 y los heridos en 2.089, manteniendo proporciones semejantes a las del año 2010. El hecho es que a pesar de que el enorme despliegue militar y periodístico en torno a la muerte de líderes guerrilleros produce una impresión de triunfo militar, las bajas y heridos tanto de la Fuerza Pública como de la guerrilla son lamentablemente altos. En el caso de la guerrilla, la cifra de muertos fue de 362 (menos que en el año 2010) y las capturas fueron de 2.051 (cifra superior a la de 2010). La gráfica 11 muestra cómo, durante la última década, la capacidad de afectación de los grupos armados ilegales sobre la Fuerza Pública se ha mantenido constante. La Fuerza Pública ha mantenido una acción intensa y exhibe en sus informes, como se puede contemplar en las gráficas 12, 13 y 14, un ritmo de capturas, neutralizaciones y muertos en combate que mantiene las tendencias de años anteriores con una significativa variación respecto al número de miembros de GPD (denominados bacrim) bastante más elevada. Si bien el Gobierno sigue insistiendo en denominar bacrim a los grupos paramilitares posdesmovilizados (GPD), con lo cual se oculta su verdadero origen y algunas de sus intenciones e intereses, es posible reconocer una actitud diferente, de abierta condena y persecución, que sin embargo no libera a los territorios del sometimiento a su terror. El paramilitarismo sigue manteniendo su vitalidad. A principios del año 2011, el Ministerio de Defensa lanzó el “Plan Troya Caribe” con el fin de controlar a los GPD en los departamentos de la costa Caribe del país, con énfasis en el departamento de Córdoba (Sistema Informativo del Gobierno, 4 de mayo de 2011). Adicionalmente, al finalizar el primer semestre de 2011, se implementó el “Plan Troya Pacífico” para enfrentar a los GPD en los departamentos de Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño. Como resultado de las dos versiones del Plan Troya se incrementan las 42 Documentos Codhes Nº 25

2006

2007 Heridos

2009

2052 488

1.852

1.582

2008

458

500

373

2.000

1.800

2.500

457

Muertos en combate

3.000

2089

2.540

3.704 3.384

2010

483

Total

3.270

4.178

3.074

1.699

594

2.089

3.600 3.398

1.635

2.052

3.706

717

-1

1.949

483

590

Bacrim

488

4.104 3.898

4.000

1.853

GAI

Heridos Fuerza Pública

Variación %

597

Fuerza Pública

2011

1.537

Bajas de la Fuerza Pública

2010

699

2011

Total

Fuente: Ministerio de Defensa. Elaboración: CODHES.

neutralizaciones de miembros de los GPD. A pesar de ello, los actos de terrorismo de los GPD se multiplicaron en un 635% entre enero y octubre de 2011, frente al mismo periodo de 2010. El Gobierno dio de baja al jefe de los “Urabeños” en la madrugada del 1 de enero de 2012. En respuesta a la muerte del líder, este grupo impuso un paro armado en los departamentos de Magdalena, Córdoba, Antioquia, Chocó, Sucre y Bolívar (Verdad Abierta, 8 de enero de 2011). Este hecho de fuerza mostró el control efectivo que estos grupos armados siguen ejerciendo con base en el terror. Tras el conflicto armado interno se sigue escondiendo un brutal ataque contra la población civil, sus organizaciones y la participación democrática. Según cifras del Observatorio de Derechos Humanos (2011), la situación para la población civil advierte un deterioro considerable en 2011 con respecto a 2010: se incrementaron los homicidios de alcaldes y exalcaldes en un 250%, de indígenas en un 8%, de líderes comunitarios en un 144%. Igualmente, se elevó el secuestro en un 8%. Son precisamente los sectores más vulnerables los que siguen soportando las mayores consecuencias de la violencia y el despojo (campesinos pobres, pueblos indígenas, comunidades afrodescendientes y, dentro de este universo de víctimas, por supuesto, las mujeres, los niños, las niñas y adolescentes). La población civil sigue siendo revictimizada, al tiempo que se evidencian con mayor claridad las intenciones del desplazamiento en la apropiación de los bienes y la tierra, y en la imposición de formas y modelos de desarrollo contrarios a la socioeconomía campesina y comunal propia de comunidades ancestrales. Además del desplazamiento, referenciado anteriormente y cuyas múltiples violaciones a los derechos humanos y al derecho internacional humanitario ya han sido señaladas como expresión del estado de cosas inconstitucional, uno de los efectos de la guerra está constituido por las víctimas de minas antipersona (MAP) y de municiones sin explotar (MUSE) que afectaron a militares (348 equivalentes al 63,4%), pero igualmente Caracterización del desplazamiento forzado 43

2.462

3.940

4.673

3.856

2.753

4.000

2.986

6.000

3.488

8.000

5.474

6.865

7.128

8.470

8.475

10.000

8.082

12.000

9.940

11.197

Gráfica 12 Actores armados ilegales neutralizados

2.000 0

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Bacrim

2008

2009

2010

2011

GAI

7.385

Gráfica 13 Actores armados ilegales capturados 8.000

3.812

3.440

2.935 2.252

1.000 0

Gráfica 15. Líderes de población desplazada vinculados a procesos de reclamación de tierras que han sido asesinados entre 2002 y 2011

2.051

2.000

2.483

2.117

3.000

2.087

3.366

4.000

3.763

5.000

1.785

5.137

6.000

4.927

6.271

7.000

a una proporción muy alta de la población civil (201 personas equivalentes al 36,6%), incluyendo a 43 menores de edad (7,8%)13. El ejemplo más significativo de este ataque contra la población civil y de los intereses económicos escondidos tras el desplazamiento es el asesinato de 54 víctimas de despojo y desplazamiento en los últimos nueve años por parte de grupos paramilitares, los antiguos y los que se rearmaron para evitar a sangre y fuego la restitución de tierras. Es decir, la Política de Seguridad Democrática no garantizó la vida de líderes y lideresas de población desplazada inmersa en procesos de reclamación de tierras durante el anterior gobierno (2002-2010) ni tampoco evitó la muerte violenta de 16 de ellos, asesinados durante los 16 meses de gobierno del presidente Juan Manuel Santos (7 de agosto de 201030 de diciembre de 2011). Los departamentos más afectados fueron Antioquia (16), Valle del Cauca (8), Córdoba (7) y Bolívar, Sucre y Tolima (3), respectivamente. A todos estos hechos es necesario sumar múltiples afectaciones que ni siquiera logran un registro adecuado, como el bombardeo de poblaciones, el ametrallamiento aéreo sobre lugares poblados, el reclutamiento de menores, las amenazas y vulneraciones contra defensores de derechos humanos, la continuación de ejecuciones extrajudiciales, el aumento de masacres, las restricciones a la movilidad de los pobladores, el control ilegal e indignante sobre los pobladores, que incluyen imposiciones de normas de comportamiento inconstitucionales y violaciones sexuales. Todo lo anterior presenta una compleja

14 2002

2003

2004

2005

2006

2007

Bacrim

2008

2009

2010

2011

GAI

12 10

2003

2004

2005 Bacrim

2006 GAI

2007

2008

44 362 483

507 488

2010

2011

Nariño

Norte de santander

Valle del Cauca

Risaralda

Putumayo

La Guajira

Córdoba

Chocó

Cesar

Cauca

Atlántico

Arauca

Líderes asesinados Fuente: CODHES – SISDHES.

Fuerza Pública

Fuente: Ministerio de Defensa. Elaboración: CODHES.

44 Documentos Codhes Nº 25

2009

468

584

373

375

457

636

594

717

590

597

1.184

2002

2.067

1.870

1.690 699

1.966

3.000

2.165

4.000

Antioquia

5.000

3 2

Caldas

6.000

1.000

3 2

Tolima

Sucre

7.000

2.000

Bolívar

7.966

8.000

Gráfica 14 Actores armados muertos en combate

13 Véase Programa Presidencial para la Acción Integral contra Minas Antipersonal. http://www.accioncontraminas.gov.co/Paginas/victimas.aspx.

Caracterización del desplazamiento forzado 45

San Andrés y Providencia

La Guajira

Mapa 12. Líderes de población en situación de desplazamiento involucrados en procesos de restitución de tierras asesinados entre 2002 y 2011

Atlántico Magdalena

Mar Caribe

Cesar

Norte de Santander

Sucre

Panamá

Córdoba

Bolívar

Venezuela

Océano Pacífico

Antioquia

Chocó

Santander

Boyacá

Caldas Risaralda

Arauca

Casanare

Cundinamarca

Vichada

evidencia de que 10 años de la llamada Política de Seguridad Democrática no han contribuido ni a la eliminación de los contrincantes ni a la superación de las inequidades, y, en cambio, han tenido serios costos económicos y sociales para los sectores en armas, pero sobre todo para la población civil, CODHES reafirma la necesidad de detener la guerra y de construir procesos de negociación para acuerdos de paz.

Casos regionales Si bien la crisis humanitaria en Colombia comprende matices muy generales, existen condiciones particulares en su dinámica en cada territorio. Tomando como muestra algunos casos regionales, CODHES quiere evidenciar las reales consecuencias del incremento de la acción armada sean cuales fueren los argumentos de justificación (Norte del Cauca); la magnitud de la crisis humanitaria que se oculta tras discursos de “regiones pacificadas” o “en desarrollo” (Montes de María); y las proporciones de la crisis humanitaria en regiones que fueron en algún momento centro de atención por parte de las instituciones del Estado y por la cooperación internacional, pero que luego han quedado en el olvido de la opinión pública (Sur del Meta y Guaviare).

Quindío Valle del Cauca

Los pobladores del Norte del Cauca

Tolima Meta

Cauca

Huila

Guainía Guaviare

Nariño Putumayo

El territorio, la autonomía y la cultura de los pueblos indígenas no solo son los directos afectados por la guerra, sino que son en gran medida el objeto de la disputa (política y militar) de los actores armados. (ACIN y CRIC, 2011: 1)

Vaupés

Caquetá

A medida que transcurren los días, la situación en nuestros territorios se torna cada vez más difícil para vivir, la violencia generalizada para sacarnos del territorio azota nuestra región. (ACIN, 2011: 1)

Ecuador Brasil Amazonas

y generalizada situación de crisis humanitaria, que sin embargo es ocultada tras los partes de victoria y los cantos patrioteros. Perú Después de observar los resultados de la guerra, puede afirmarse que, tanto para quienes están en armas como para la población civil, la confrontación ha sido negativa. Por lo tanto, la consecución de la paz como resultado de un acuerdo político, social y económico debe ser el reto para todos los colombianos. En este sentido, la paz debe partir del reconocimiento del sufrimiento de las víctimas del conflicto armado, por medio de la reconstrucción de verdades históricas que imposibiliten la repetición de los hechos victimizantes. Para CODHES, la paz, como solución política y negociada al conflicto y también como reconocimiento absoluto de las víctimas y de la restitución de sus derechos, es un objetivo que ha acompañado su labor durante estos 20 años. De esta manera, y ante la 46 Documentos Codhes Nº 25

En el Cauca, como en el resto de la región del Pacífico, se agudizó la crisis humanitaria relacionada con el recrudecimiento de la actividad armada indiscriminada en el transcurso del año 2011. El norte del Cauca ha sido un escenario permanente de confrontación armada, especialmente desde la última década, pero en 2011 se intensificó en el marco de las operaciones contra “Alfonso Cano” y el intento de las FARC por proteger al líder guerrillero. Mientras la guerra se desarrolla, la población civil es afectada constantemente por dinámicas e intenciones de los actores armados presentes en la zona. La crisis humanitaria en la región permanece y se agudiza, pero se mantiene invisible. El presente análisis regional tiene como objetivo evidenciar los elementos causales y constitutivos del desplazamiento forzado y la crisis humanitaria durante 2011. Para acometer dicho objetivo, el análisis se dividirá en cuatro partes: (i) el contexto regional, donde se abordarán los componentes geográficos, demográficos y socioeconómicos, así como los principales conflictos en el interior de la región; (ii) el desplazamiento forzado durante 2011, según las dinámicas y causas del desplazamiento masivo e individual; (iii) la crisis humanitaria y los factores de riesgo para la población civil en 2011 que, además Caracterización del desplazamiento forzado 47

Mapa 13. Mapa de hechos en el Norte del Cauca En 2011, por lo menos dos civiles

Fuente: CODHES, PAICMA.

fueron víctimas de MAP y MUSE.

Gráfica 16 Proporción de la población que vive en condiciones de necesidades básicas insatisfechas Norte del Cauca 54,56% 49,35%

Presentó el mayor número de homicidios

(45 personas hasta septiembre). 393 personas desplazadas forzosamente llegaron a este municipio. 25,78% Como resultado de

accidentes con MAP y MUSE, cinco civiles fueron víctimas en 2011. Total

causaron una víctima civil en 2011.

Dos civiles resultaron víctimas

El segundo municipio con

480 personas desplazadas

por la violencia llegaron en 2011 a Caldono.

de MAP y MUSE en 2011. Históricamente es el municipio en la región (después de Toribío) con más víctimas de este tipo. En 2011 fue el mayor receptor de población desplazada en la zona con 1.658 personas.

de tener una relación con el desplazamiento, determinan la condición de vulnerabilidad para los civiles; y (iv) la resistencia por la vida y la paz que las comunidades realizan ante la crisis humanitaria como medidas de autoprotección.

Contexto regional El departamento de Cauca está situado en el suroeste del país entre las regiones Andina y Pacífica. Cuenta con una superficie de 29.308 km2, dividida en 42 municipios que albergan a un total de 1.367.496 personas (Gobernación del Cauca, 2011). El Cauca limita al norte con el departamento del Valle del Cauca, al oriente con Tolima, Huila y Caquetá, al sur con Nariño y Putumayo, y al occidente con el océano Pacífico. La región del norte del Cauca está conformada por los siguientes municipios: Buenos Aires, Caloto, Caldono, Corinto, Suárez, Guachené, Santander de Quilichao, Puerto Tejada, Villa Rica, Jambaló, Toribío, Miranda y Padilla. Debido a lo ocurrido en 2011, se incluye para este análisis al municipio de Morales. Cabe resaltar que estas 13 vecindades comprenden el 31% del total de los municipios del departamento. Dicha región limita al norte con el departamento del Valle del Cauca, específicamente con los municipios de Jamundí, Santiago de Cali, Candelaria y Florida, mientras que al oriente limita con los municipios de Rioblanco y Planadas, pertenecientes al departamento del Tolima. La ubicación de las cordilleras Occidental y Central permite una distribución especial de los municipios: por un lado, al costado occidental se encuentran los municipios 48 Documentos Codhes Nº 25

Resto

Fuente: DANE, Censo 2005. Boletín septiembre de 2010. Elaboración: CODHES.

Accidentes con MAP y MUSE

mayor recepción de población desplazada; en 2011 llegaron 758 personas.

Cabecera

de Buenos Aires, Suárez y Morales; por otro, al margen oriental, se sitúan Santander de Quilichao, Caloto, Guachené, Jambaló, Caldono, Toribío, Corinto, Padilla, Puerto Tejada, Villa Rica y Miranda. En medio de ambas cordilleras se extiende el valle del río Cauca y, además, la vía Panamericana, que se convierten en ejes de la vida política, económica, cultural y social del occidente del país, y proveen una división geográfica entre territorios andinos y de la costa Pacífica, pero existe también la interacción de lo afro, lo indígena y lo mestizo a lo largo del norte del Cauca. La población de la región es de 391.513 personas (DANE, 2011), distribuidas de la siguiente manera: en promedio, el 59,7% reside en zonas rurales frente al 40,3% que habita en zona urbana. Igualmente, cerca del 80% de la población de la región pertenece a algún grupo étnico, ya sea indígena (34,8%) o raizal, palenquero o afrodescendiente (46,3%). Del total de la población, en promedio, el 49,35% vive en condiciones de necesidades básicas insatisfechas (NBI), como se observa en la gráfica 16. En las cabeceras municipales, este índice es de 25,77%, mientras que en el resto del territorio alcanza el 54,55%14 (DANE, 2011), como muestra de la contradicción del desarrollo rural y urbano. La ACIN (2012) afirma que “es un territorio tradicionalmente abandonado por el Estado, el índice de NBI en la población es del 85% y la esperanza de vida es tan solo de 40 años, mientras el promedio en Colombia es [de] 69 años”. La organización y movilización social son características de la región nortecaucana. Entre las organizaciones más importantes se encuentran: el Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC), conformado por “115 cabildos y 9 asociaciones […] divididos en 9 zonas estratégicas agrupando el 90% de las comunidades del Cauca de los pueblos [indígenas]” (López, 2011: 78); la Asociación de Cabildos Indígenas del Norte del Cauca

14 DANE, Colombia. Necesidades Básicas Insatisfechas - NBI, por total, cabecera y resto, según municipio y nacional. Resultados Censo General 2005. Véase http://www.dane.gov.co/index.php?option=com_ content&view=article&id=231&Itemid=66.

Caracterización del desplazamiento forzado 49

(ACIN), compuesta por 16 cabildos, 14 resguardos y 7 proyectos comunitarios (ACIN, 2012); y el Proceso de Comunidades Negras (PCN), entre otras organizaciones. Las reivindicaciones de los movimientos y organizaciones sociales del norte del Cauca se centran en el respeto de los pueblos y comunidades étnicas que representan. Por ejemplo, en el caso indígena, para el CRIC y la ACIN, la presencia de actores armados trae consigo la progresiva desintegración de los vínculos sociales y culturales en el territorio; también, para el caso de los afrodescendientes, el PCN adelantó acciones de resistencia en la vereda La Toma del municipio de Suárez, como respuesta a la gran minería y a los actores armados que buscan la extracción de oro en la zona. Como consecuencia de las características de la región se presentan diversas visiones y realidades de lo social, lo político, lo económico y lo cultural. Asimismo, en las interacciones de la diversidad mencionada se manifiestan relaciones de conflicto sobre el territorio. La crisis humanitaria es consecuencia de la materialización de los conflictos y violencias estructurales por medio de una violencia directa. Por lo tanto, la comprensión de la crisis humanitaria se realiza a partir de las relaciones de conflicto en el territorio, como se expresará a lo largo del presente análisis. Según la Corte Constitucional (2009), [e]l interés de los actores no indígenas sobre la tierra se deriva de varios factores: por recursos naturales, por su valor militarmente estratégico, por su valor económico, y por la distancia de centros urbanos. Las partes interesadas pueden ser actores armados o no armados, legales e ilegales, y a menudo se entrelazan. Los conflictos territoriales se resuelven violentamente, en detrimento de los indígenas, con graves violaciones de derechos humanos y del DIH, por su incorporación a un conflicto que no les pertenece.

Estos intereses de los actores se caracterizan por la ausencia de una visión comunitaria de la vida y, por ende, del territorio. En este contexto, la imposición de dichos intereses representa una amenaza directa contra la existencia misma de los pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes que habitan la región del norte del Cauca.

Desplazamiento forzado durante 2011 Para 2011, el departamento del Cauca reportó la recepción de 19.549 personas desplazadas forzosamente. Adicionalmente, se presentaron 31 desplazamientos masivos que suman un total de 8.829 personas. En el marco de esta crisis humanitaria departamental, el norte del Cauca representa un escenario de alta afectación por desplazamiento forzado en 2011: el 15% de las personas desplazadas en el Cauca provienen del norte del departamento. La confrontación bélica entre la Fuerza Pública y las FARC, por un lado, y los ataques sistemáticos contra la población civil por parte de los actores armados, por otro, son las causas principales de la aguda crisis humanitaria en esta región. En 2011, [l]os atentados (asesinatos, amenazas, heridas) en contra de la población civil continúan siendo preocupantes pues las cifras no disminuyen e incluyen población menor de edad como víctimas directas de violencia física y psicológica. De igual forma, los ataques y enfrentamientos entre los grupos armados continúan

50 Documentos Codhes Nº 25

siendo reiterados y utilizando a la población civil y sus bienes como sitio de refugio e incluso como sitios de combate. (CRIC, 2011b: 4)

El desplazamiento forzado en el norte del Cauca afecta principalmente a las comunidades asentadas en territorios rurales. La disputa por estos territorios no se relaciona solamente con la derrota o victoria en el marco de la guerra, sino también con la obtención y manejo de recursos naturales, como ocurre sistemáticamente en territorios colectivos de indígenas y afrodescendientes. A partir del año 2010 se afirma que la cordillera Central es el “nuevo escenario” de desarrollo de la confrontación entre las FARC y la Fuerza Pública (Corporación Nuevo Arco Iris, 2011), debido al aumento de la operatividad de la guerrilla y el consiguiente incremento de la presencia de las fuerzas de seguridad del Estado. Las FARC, durante 2011, continuaron con el aumento de la operatividad en departamentos como Cauca y Nariño por medio del Comando Conjunto de Occidente (Corporación Nuevo Arco Iris, 2012). La Fuerza Pública, por su lado, focalizó parte del esfuerzo militar en perseguir a “Alfonso Cano” y sus esquemas de protección: primero en el sur del Tolima, luego en el occidente del Huila y finalmente en el norte del Cauca. A principios del mes de julio de 2011, de acuerdo con datos de prensa, “Alfonso Cano” abandonó el municipio de Nátaga en el occidente del Huila para ingresar al departamento del Cauca con el fin de llegar a López de Micay en las costas del océano Pacífico (Revista Semana, 10 de noviembre de 2011). El líder guerrillero, para arribar a esta zona del Pacífico, debía atravesar las cordilleras Central y Occidental por la zona del norte del Cauca. Para aumentar el control sobre la cordillera Central, las FARC sumaron al Frente 6 y a la Columna Móvil Jacobo Arenas la presencia de la Columna Móvil Gabriel Galvis (proveniente del suroriente del Valle del Cauca) en los municipios de Miranda y Corinto. Con lo anterior, el Comando Conjunto de Occidente iniciaba la preparación del territorio para las operaciones de tránsito del líder de las FARC. En medio de las operaciones de tránsito, la Jacobo Arenas fortaleció su presencia en los municipios de Toribío, Caloto, Jambaló y Caldono donde aumentaron los enfrentamientos entre las FARC y la Fuerza Pública durante el mes de julio (CRIC, 2011: 13-15; ACIN, 2011a: 17-19). Asimismo, se incrementó el uso de MAP y MUSE en estos municipios, como táctica para evitar la materialización de las operaciones de seguimiento realizadas por la Fuerza Pública en contra de Cano. Por su parte, la Fuerza Pública (desde 2007) había implementado estrategias de inteligencia para infiltrar las filas y redes de los anillos de seguridad de Alfonso Cano (Revista Semana, 12 de noviembre de 2011), sumadas a la intención de copar militarmente los municipios del norte del Cauca y, de esta manera, debilitar las posibilidades de tránsito del líder guerrillero. Después de la concentración de las acciones bélicas en la cordillera Central, desde finales de agosto estas se extendieron al noroccidente del Cauca, donde, procedente de los Farallones, operaría el Bloque Móvil Arturo Ruiz de las FARC para obtener el control de la cordillera Occidental en los municipios de Buenos Aires, Suárez y Morales. En este contexto de confrontación, en el norte del Cauca hubo 20 desplazamientos masivos que suman 4.111 personas desplazadas en 2011. La temporalidad de los desplazamientos indica una concentración en el segundo semestre del año: entre enero y junio se presentaron 5 desplazamientos y los 15 restantes entre julio y noviembre. Caracterización del desplazamiento forzado 51

En cuanto a la distribución territorial del desplazamiento, Caloto y Suárez tienen la mayor cantidad de eventos y de personas: para el primero, en nueve eventos se desplazaron 1.798 personas, y para el segundo, en cuatro eventos se desplazaron 758 personas. También tuvieron lugar 15 desplazamientos masivos en cinco municipios de la cordillera Central y 5 eventos en dos municipios de la cordillera Occidental. Principalmente, en los territorios del pueblo nasa (en especial los ubicados en la cordillera Central) se produjo la mayor cantidad de desplazamientos masivos y de personas desplazadas. Esto confirma la grave situación humanitaria de los nasas, quienes conviven con la guerra mientras realizan acciones de resistencia a favor de la paz y en contra de cualquier forma de violencia. Frente al resto del departamento, los desplazamientos masivos en el norte del Cauca representan el 65,5% de estos eventos y el 46,6% de las personas desplazadas de forma masiva. Ahora bien, el fenómeno del desplazamiento forzado se expresa en dos formas: por un lado, un desplazamiento denominado por líderes de la zona como “externo”, en el que los afectados salen hacia las cabeceras municipales del Cauca u otros departamentos cercanos; por otro lado, un desplazamiento comprendido como “interno” (de vereda a vereda, de resguardo a resguardo), que se manifiesta en la concentración de la población en los sitios de asamblea permanente (SAP). Las causas en el caso del desplazamiento externo son amenazas, señalamientos, persecución y desprestigio de líderes y personas asentadas en lo rural, mientras que en el desplazamiento interno se centran en la confrontación y disputa territorial entre las FARC y la Fuerza Pública. Cabe resaltar que el desplazamiento interno se produce masivamente, mientras que el externo –al ser causado por violencia selectiva– es fundamentalmente individual o de pocos núcleos familiares. Al presentarse el desplazamiento forzado en zonas pobladas en su mayoría por comunidades constituidas en torno a lo étnico, las problemáticas trascienden el espectro humanitario y se extienden a las dimensiones culturales, políticas y económicas de indígenas y afrodescendientes. En este sentido, para el caso indígena, la Corte Constitucional (2009) reconoce que: La naturaleza diferencial del impacto del desplazamiento forzado sobre los pueblos indígenas radica en que entremezcla facetas individuales con facetas colectivas de afectación, es decir, surte impactos destructivos tanto sobre los derechos individuales de las personas pertenecientes a las etnias afectadas, como sobre los derechos colectivos de cada etnia a la autonomía, la identidad y el territorio.

En otras palabras, las características propias de los grupos étnicos determinan condiciones de victimización que inciden, como se ha dicho, en la existencia misma de pueblo y comunidades.

Crisis humanitaria y factores de riesgo para la población civil en 2011 La crisis humanitaria en el norte del Cauca durante 2011 es la consecuencia de la búsqueda de la consolidación de la presencia y el control territorial por parte de los actores armados. En la crisis humanitaria se expresan, por una parte, las estrategias de los actores armados para acometer sus objetivos y, por otra parte, los intereses de élites y poderes locales. 52 Documentos Codhes Nº 25

Esta crisis humanitaria se enmarca en la imposibilidad que tiene la población civil de vivir con tranquilidad en sus territorios ante los permanentes y sistemáticos ataques de los cuales son objeto. En el norte del Cauca, la guerra no toma descanso, ni se detienen las victimizaciones. Las amenazas a las organizaciones sociales como PCN, ACIN y CRIC por parte de los grupos armados (sobre todo de paramilitares como los “Rastrojos” y las “Águilas Negras”) (Red por la Vida y los Derechos Humanos del Cauca, 2011), así como los asesinatos selectivos de comuneros y guardias indígenas (ACIN, 2011b; CRIC, 2011a; CRIC, 2011b) agudizan la crisis humanitaria y esta adquiere una dimensión social, económica, política y cultural: se busca desarticular al movimiento social, limitar su campo de acción y romper los vínculos y lazos que permiten la movilización y participación de las comunidades del norte del Cauca. Además del desplazamiento forzado, la militarización de los territorios, la presencia de MAP-MUSE, los ataques a la población civil, el reclutamiento forzado y la disputa por los recursos de economías legales e ilegales se entrelazan entre sí para configurar la crisis humanitaria durante 2011. En dicho año se acentuó el estado de vulnerabilidad y la continuidad de los ataques sistemáticos a los pueblos indígenas del norte del Cauca, en especial contra el pueblo nasa, lo que condujo a que este pueblo le solicitara a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que le otorgara medidas cautelares. Teniendo en cuenta los antecedentes históricos y estructurales de victimización al pueblo nasa y lo ocurrido durante 2011, la CIDH decide otorgar medidas cautelares a los resguardos de Toribío, San Francisco, Tacueyó y Jambaló, mediante la decisión MC-255/11. La CIDH afirmó que “a pesar del reconocimiento de la situación de riesgo del pueblo nasa por parte de las autoridades, no se han adoptado las medidas necesarias y suficientes para protegerles” e instó al Estado colombiano a “adoptar las medidas necesarias para garantizar la vida y la integridad física” (CIDH, 2011) de los indígenas de estos resguardos. Esta decisión de la CIDH condensa la preocupación por el estado de desprotección de los indígenas en el norte del Cauca que, como se explicará enseguida, se enmarca en una crisis humanitaria multicausal.

Militarización de los territorios La presencia de “Alfonso Cano” en territorios caucanos, especialmente en la región norte, como se mencionó, determinó estrategias de protección por parte de la guerrilla y estrategias de persecución por parte de la Fuerza Pública. Como eje central de las estrategias de ambos actores se encontraba el aumento de sus destacamentos. En este sentido, hasta junio de 2011, el norte del Cauca contaba con la “presencia de 5.000 soldados del Batallón Pichincha, dos ‘batallones de Alta Montaña’, 6 batallones de ‘soldados campesinos’, 2 batallones antinarcóticos, además de Brigadas Móviles y fuerzas especiales, así como cerca de 2.500 combatientes [y] cientos de milicianos” (ACIN, 2011a: 2). De manera específica, las FARC aumentaron su presencia en dos sentidos: primero, en la cordillera Central, como apoyo a estructuras existentes en la zona; y segundo, en la cordillera Occidental, con unidades en lugares donde su accionar ha sido mínimo o inexistente durante los últimos años. Frente a las zonas de la cordillera Central, como menciona el CRIC (2011a: 9), Caracterización del desplazamiento forzado 53

[l]as nuevas estrategias de las FARC fundamentadas en incrementar el número y la movilidad operativa de las milicias rurales y urbanas privilegiando la capacidad de mimetizarse en medio de la población civil les ha permitido movilizarse en medio de áreas militarizadas y acercarse a zonas de acantonamiento o puestos de policía para realizar labores de inteligencia o para atentar contra la Fuerza Pública con artefactos explosivos, carros bomba o la implementación del denominado plan pistola.

Es así como se manifiestan dos escenarios para la crisis humanitaria frente al pasado: un escenario de continuidad y agudización de la crisis en la cordillera Central, y otro de inicio de la crisis humanitaria en la cordillera Occidental. Por su parte, la Fuerza Pública observa, en el aumento de su accionar, la solución a la presencia de las FARC: “Estamos diseñando un mecanismo para masificar la permanencia de soldados en el área, de modo tal que se puedan frenar las acciones de las FARC” (El País, 6 de julio de 2011). Con la implementación de la Política de Consolidación15, el aumento de la operatividad de la Fuerza de Tarea Apolo y la construcción de un Batallón de Alta Montaña en Tacueyó, la militarización de los territorios caucanos se ha acentuado. La ubicación de instalaciones de la Fuerza Pública en medio de zonas pobladas ha aumentado el riesgo para la población civil de que la guerrilla –sin importar la alta presencia de civiles– ataque estos lugares (Carvajal y Pérez, 2011). Es decir, ante el aumento de la presencia de un actor armado, la respuesta del otro actor es el ataque armado. Por lo tanto, la militarización de los territorios no representa un fundamento para la protección de la población; la militarización es el incremento de la vulnerabilidad para la población civil.

Reclutamiento forzado A finales del mes de marzo de 2011, como resultado de la operación “Damasco”, la Fuerza Pública produjo “la destrucción de un centro de entrenamientos que era clave para la guerrilla” (El Tiempo, 28 de marzo de 2011). Detrás de ese resultado se encuentra la afectación a menores de edad: la mayoría de los 16 muertos en la operación eran menores de edad reclutados forzosamente por las FARC (ACIN, 2011b). La problemática del reclutamiento forzado, por sus propias dinámicas y características, presenta dificultades para su visibilización y cuantificación. Sin embargo, para dimensionar la vinculación forzosa a la guerra existen algunos elementos de análisis que se esbozarán a continuación. En el caso de las FARC, el reclutamiento forzado articula tres necesidades del actor armado: primero, el ejercicio de la confrontación; segundo, el aumento de ventajas estratégicas a partir de la obtención de información; y tercero, mantenimiento y consolidación de las redes de abastecimiento. En este sentido, desde los 14 años se realiza el reclutamiento para engrosar las filas de combatientes, y niños y niñas de edades inferiores son reclutados para las redes de información y abastecimiento.

15 En el norte del Cauca, los municipios de Santander de Quilichao, Toribío, Caloto, Corinto y Miranda conforman una zona CCAI entre los años 2011 y 2014.

54 Documentos Codhes Nº 25

La Fuerza Pública, por su parte, se concentra más en la obtención de información: sin importar la edad, vincula a la población civil por medio del ejercicio de la coerción y la persuasión, es decir, busca conseguir información con o sin la voluntad de las fuentes. Además del sometimiento de las comunidades a las acciones e intereses de los grupos armados, existen otras condiciones que facilitan el reclutamiento forzado, como es la estabilidad de las actividades cotidianas de las comunidades. El ejemplo más claro de las condiciones que facilitan el reclutamiento es la inestabilidad de niños, niñas y adolescentes en relación con su educación: “Se estima que más de 5200 menores en algún momento han tenido que suspender clases por confrontaciones armadas cerca de sus viviendas o de los caminos que conducen a su escuelas o colegios” (ACIN, 2011b: 5). En estas condiciones, la normalidad académica en la región se ve afectada constantemente, mientras los niños, niñas y adolescentes quedan en un manifiesto estado de vulnerabilidad.

MAP Y MUSE La táctica de minado de la guerrilla, junto con la continuidad e intensidad de la confrontación armada, son igualmente factores de victimización. Tanto las MAP como las MUSE están presentes en zonas habitadas o cercanas a lugares de asentamiento de la población civil. Lo anterior señala la persistencia de los combates en territorios poblados y la primacía de las “necesidades militares” sobre los derechos de la población no combatiente. El 60,7% de los eventos de MAP-MUSE en el departamento del Cauca se concentraron en los municipios de la región norte durante 2011. En cuanto a las víctimas, la región reporta el 28,6% del total departamental: 12 personas (entre civiles y militares) resultaron heridas o muertas por MAP-MUSE. En los municipios de Miranda y Suárez, el aumento de eventos con MAP-MUSE (frente a 2010) ratifica la existencia de nuevos escenarios de disputa y confrontación; para Corinto, Caloto y Toribío se mantienen los eventos en 2011 frente al año anterior; sin embargo, la cantidad de eventos evidencia la vulnerabilidad de la población civil (y también de los actores armados).

Gráfica 17 Víctimas civiles y militares de MAP y MUSE en el Norte del Cauca 17

7 5

1 2010

2011

Civil

Fuerza Pública

Fuente: PAICMA, Situación Minas, julio 2012. Fecha de consulta: 16 de julio 2012. Elaboración: CODHES.

Tabla 5 Víctimas civiles de MAP y MUSE Municipio

2010

2011

Total

Caldono

Caloto

Corinto

Suárez

Total general

Fuente: PAICMA, Situación Minas, julio 2012. Fecha de consulta: 16 de julio de 2012. Elaboración: CODHES.

Caracterización del desplazamiento forzado 55

Las FARC “sembraron” MAP en varios resguardos indígenas, y las comunidades residentes se vieron expuestas a los riesgos de estos artefactos. Los combates entre la guerrilla y la Fuerza Pública dejaron MUSE en estos territorios, lo que implica para las comunidades no solamente convivir con la confrontación sino también con los residuos bélicos de esta: granadas, tatucos, etc. Frente a esto, las comunidades “neutralizan” artesanalmente los explosivos, como mecanismo para disminuir el riesgo de explosión y afectación, pero continúan expuestos a ser víctimas de las tácticas de guerra de los actores armados.

Disputa por recursos legales e ilegales Las disímiles visiones sobre el uso del territorio es la principal fuente de conflicto entre los diversos actores presentes en el norte del Cauca: por un lado, una visión comunitaria del territorio y, por otro lado, visiones particulares o de grupos específicos con intereses militares, políticos y económicos. De esta manera, a la obtención del territorio subyacen las visiones e intereses de los actores. Sumado a los factores de la guerra, el interés económico sobre el territorio es un factor de riesgo para agudizar la crisis humanitaria en la región, no solo por las dinámicas de violencia directa sino también por los elementos de violencia estructural que manifiestan el sometimiento de las comunidades a intereses y visiones que no les son propios. En los municipios del norte del Cauca, los cultivos de uso ilícito han facilitado la consolidación de una economía ilegal: han llegado los narcotraficantes y los laboratorios, junto con grupos de violencia privada. Sin embargo, las FARC, al controlar la mayor parte del territorio de la región, determinan las redes ilícitas: en los territorios bajo su control se cultiva y produce la droga y también establecen los compradores del producto. Con esto, desarticulan los procesos de economía campesina, indígena y afrodescendiente, y, a su vez, se les articula a las confrontaciones entre los actores armados que se interesan por el control del ilícito. Al igual que los cultivos de uso ilícito, existen cultivos de uso lícito que producen riesgos para la población civil: en los límites de la región con el sur del Valle del Cauca y en municipios como Corinto y Santander de Quilichao, el auge de los agrocombustibles aparece en el marco de incumplimiento de promesas de reparación del Estado con los indígenas por masacres como la de El Nilo (Mondragón, 2008). El riesgo, para el caso de este negocio, es doble: por un lado, la sostenibilidad de la seguridad alimentaria de los lugares de producción; y, por otro lado, la capacidad de actores armados para captar recursos a cambio de “protección” de predios y empresas. La resistencia por la vida y la paz La militarización progresiva de los territorios caucanos en 2011 tiene una acentuación particular: la guerra, con sus hombres y sus armas, llega a nuevos territorios para instalarse y no irse. Mientras esto ocurre, la población civil se organiza para resistir a los efectos de la violencia en sus territorios, para protegerse ante la apuesta de los actores armados por la guerra. Así, [l]a violencia en los territorios indígenas amenaza con la supervivencia física y cultural de los pueblos indígenas, debido a que la expulsión de sus resguardos significa un desarraigo al territorio y por ende de sus prácticas culturales y sociales,

56 Documentos Codhes Nº 25

a la vez que impide el ejercicio de la autonomía la cual es indispensable para el desarrollo de su gobierno propio y el desarrollo de sus saberes. (López, 2011: 146)

Es decir, la confrontación armada, el desplazamiento forzado y las diversas formas de violencia sistemática contra los indígenas son elementos que ponen en peligro los valores fundamentales de su existencia, como el territorio, la autonomía y la cultura. Por lo tanto, las acciones de los indígenas a favor de la vida y la paz son el reflejo de la resistencia al exterminio. Dentro de las acciones de resistencia se resaltan los sitios de asamblea permanente (SAP), los diálogos humanitarios y el Programa de Minga en Resistencia. La principal característica de estas acciones es el rechazo a la violencia, en medio de la búsqueda de la protección de sus vidas y valores. En el caso de los SAP, “se concentra la población en momentos de emergencia debidos a enfrentamientos” (Moreno, 2008: 153) y “cuentan con toda la logística e infraestructura necesaria para garantizar el alojamiento de la población civil indígena en condiciones de dignidad, durante momentos álgidos de la confrontación” (Salcedo et ál., 2011: 53). Esta acción “se ha mostrado muy eficiente como modo de impedir el desplazamiento individual de la población, que es la constante en los casos de enfrentamientos en las zonas rurales” (Moreno, 2008: 153). Los SAP son la principal respuesta al desplazamiento forzado, constituyen a su vez lugares de concentración para población desplazada de forma masiva, y permiten una respuesta a la emergencia humanitaria sin generar rupturas frente a la autonomía y la vinculación social y cultural de los indígenas con el territorio. La estrategia de concentrar a la población en un lugar específico permite, después de que la guardia indígena verifique que la zona no presenta riesgos de victimización (Moreno, 2008), el retorno de los desplazados a sus territorios. Por su parte, la acción de los diálogos humanitarios con los actores armados busca “salvar vidas, evitar ataques indiscriminados, demandar el cumplimiento del DIH” (ACIN y CRIC, 2011: 2). Se realizan mediante conversaciones directas con los actores armados para exigir las demandas mencionadas. Los diálogos humanitarios se centran, principalmente, en cuatro reivindicaciones y exigencias: 1. El abandono gradual, pero decidido del uso de minas antipersonales; 2. la proscripción de cualquier forma de violencia sexual contra las mujeres; 3. el rechazo al reclutamiento de niños y niñas, y 4. el respeto a la autonomía territorial y cultural de las organizaciones sociales y comunitarias (ACIN y CRIC, 2011: 4).

Estos diálogos buscan también establecer una agenda humanitaria regional (CRIC et ál., 2011), y tienen como objetivo ser un hecho de paz desde el movimiento social (ACIN y CRIC, 2011: 3). Finalmente, el Programa de Minga en Resistencia es un conjunto de estrategias y acciones de resistencia, como la guardia indígena, los SAP, las radios comunitarias y la capacitación en derechos humanos y DIH (Mesa de Trabajo Mujer y Conflicto, 2005). El Programa tiene como objetivo “fortalecer la autonomía territorial mientras se protege la vida, el plan de vida y el gobierno propio” (ACIN y CRIC, 2011: 3). De manera explícita, “en términos operativos es controlar los territorios directamente por las comunidades, Caracterización del desplazamiento forzado 57

e impulsar la desmilitarización de los territorios y el desmonte de la infraestructura de guerra de todos los actores armados” (ACIN y CRIC, 2011: 3). La resistencia civil de los pueblos indígenas del norte del Cauca es la respuesta a una cultura de la violencia que han impuesto diferentes actores. Los indígenas, con sus movilizaciones y reivindicaciones, encuentran en la vida, como valor social, el fundamento para rechazar cualquier forma de violencia en su territorio.

En los Montes de María “En los Montes de María, esto sucedió señores: estaba llorando un niño, lamentando sus dolores. ¿Qué lloras bebé? Dime qué te duele. Porque se murió mi madre, no tengo quien me consuele; una palomita blanca vino volando a avisarme que en una cabaña sola agonizaba mi madre”. Mapa 14. Mapa de hechos en los Montes de María

Durante 2011 se presentaron diversos

eventos que incluyeron la aparición de panfletos amenazantes que propiciaron hechos de limpieza social y homicidios. Además, existen grupos armados que se identifican como guerrillas, que se dedican al robo y al abuso sexual de mujeres y niñas.

El 24 de noviembre 2010 fue asesinado Oscar Manuel Mausa,

líder de la población desplazada reclamante de tierras. Asimismo, durante 2011 comenzaron a circular panfletos

amenazantes contra miembros de organizaciones sociales vinculadas a procesos de restitución de tierras.

La región de los Montes de María representa la contradicción entre un discurso y la realidad de las comunidades allí asentadas. En ese sentido, mientras se habla de posconflicto, restitución y/o formalización de tierras y desarrollo, en los territorios montemarianos continúa el conflicto armado, el despojo de tierras y la crisis humanitaria. A continuación se expresarán elementos constitutivos de dicha contradicción: (i) contexto regional, en el que se describen las características geográficas, demográficas y socioeconómicas de la región, así como la disputa histórica por la tierra y el desarrollo de la violencia en las últimas décadas; (ii) cuestión agraria y “administración del terror”, como expresión de la contradicción mencionada en los temas de desarrollo rural y crisis humanitaria; y, finalmente, (iii) población desplazada y desastres naturales, donde se analizan las dimensiones de la afectación de comunidades en situación de desplazamiento por la ola invernal de 2010.

Contexto regional La región de los Montes de María está compuesta por los siguientes municipios: por un lado, pertenecientes al departamento de Sucre, Morroa, Ovejas, Chalán, San Onofre, Colosó, Los Palmitos, San Antonio de Palmito y Tolú Viejo; y, por otro lado, correspondientes al departamento de Bolívar, San Jacinto, El Carmen de Bolívar, San Juan Nepomuceno, Córdoba, María la Baja, El Guamo y Zambrano. Los municipios de Montes de María se dividen en tres zonas (ILSA, 2012): zona montañosa, ubicada en los municipios de Chalán, Colosó, Ovejas y Los Palmitos; zona troncal, que se comunica con el río Magdalena en los municipios de El Guamo, San Juan Nepomuceno, San Jacinto, Carmen de Bolívar, Zambrano y Córdoba; zona de piedemonte occidental, compuesta por María la Baja, San Onofre, Tolú Viejo y San Antonio de Palmitos, como punto medio entre la troncal de Occidente y el río Magdalena.

Los panfletos amenazantes por

procesos de restitución también han llegado a Zambrano en 2011. MAR CARIBE Desde 2002 hasta la fecha han sido

MAGDALENA

asesinados tres líderes de población desplazada que participaban en procesos de reclamación de tierras. - Rogelio Martínez, 18 de mayo de 2010 - Eder Verbel Rocha, 23 de marzo de 2011 - Antonio Mendoza Morales, 30 de junio de 2011

CÓRDOBA

En San Onofre han aparecido panfletos

amenazantes que hacen referencia a limpieza social y han generado homicidios.

Mapa 15. Zonas Montes de María De acuerdo con cifras de Acción Social es el municipio

Fuente: ILSA, 2012. Elaboración: CODHES.

con mayor expulsión de población desplazada a nivel histórico (1999-2011) con 59.443 personas. Tal como en otros municipios de esta región, existen

grupos dedicados al abuso sexual de mujeres y niñas, y al robo. Por otra parte, como en San Juan Nepomuceno, las continuas amenazas a miembros de organizaciones sociales, activos en procesos de restitución de tierras, solamente permiten acentuar la crisis humanitaria. 58 Documentos Codhes Nº 25

Zona montañosa Zona piedemonte occidental Zona troncal Caracterización del desplazamiento forzado 59

Según el censo de 2005, 438.119 personas habitan los más de seis mil kilómetros cuadrados de extensión de la región. Adicionalmente, el 55% de habitantes se ubica en zonas urbanas, mientras el 45% restante en zonas rurales (PNUD, 2011). La posición geográfica de los Montes de María posee una dimensión estratégica: “Esta región está atravesada por la troncal de Occidentey la troncal del Caribe, vías principales que conectan el Caribe y al interior del país con la Costa” (PNUD, 2011: 6). En relación con el conflicto armado, “[la] importancia de esta zona radica en su ubicación estratégica para la movilización de armas y productos ilícitos” (CNRR, 2009: 39). La región de Montes de María es tradicionalmente agrícola y ganadera y con una larga experiencia en cultivo y procesamiento del tabaco, […] rica en recursos naturales y en diversidad cultural, esta última estrechamente relacionada con la presencia en su territorio de ecosistemas de sabana, bosque, mar y río. (Museo Itinerante de la Memoria de los Montes de María, 2012)

En cuanto a los recursos naturales, a la fertilidad de los territorios de la región se suma la potencialidad del suelo para la exploración y extracción de gas y petróleo (CNRR, 2009). No obstante la riqueza del territorio montemariano, en promedio, el 68% de la población se encuentra en condiciones de necesidades básicas insatisfechas (NBI). Como se observa en la tabla 4, el rango de NBI de la región se ubica entre el 54,7% (en Los Palmitos) y el 94,4% (en San Jacinto), lo cual muestra niveles de pobreza bastante elevados solamente comparables con el Chocó y con Tabla 6 las naciones más pobres del planeta. Proporción de la población Históricamente, el uso y la tenencia de que vive en condiciones la tierra es el eje principal de los conflictos de necesidades básicas insatisfechas sociales, políticos, culturales y económicos Municipio NBI % en los Montes de María. En este sentido, “[l] Córdoba 70,24 os municipios de los Montes de María son El Carmen de Bolívar 93,45 reconocidos porque históricamente se desaEl Guamo 59,11 rrollaron en ellos luchas campesinas por la María la Baja 59,99 tenencia de la tierra” (González, 2012: 136). San Jacinto 94,38 Después de años de una marcada conSan Juan Nepomuceno 67,87 centración de la tierra, en la década de los Zambrano 55,92 setenta se inició un proceso social y político Colosó 81,51 para la distribución de la propiedad rural Chalan 71,03 (Bernal, 2011): los campesinos se movilizaLos Palmitos 54,68 ron con el objetivo de acceder a la tierra. Con este objetivo y en el marco del DecreMorroa 61,48 to 755 de 1967, la Asociación de Nacional Ovejas 55,50 de Usuarios Campesinos (ANUC) nació en Palmito 73,37 1970 (Pérez, 2010). De forma paralela, la San Onofre 65,10 presencia de grupos guerrilleros como el Tolú Viejo 55,85 EPL, ELN, PRT y la CRS se extendía en los Fuente: DANE, Censo 2005. Boletín Sep. 2010. Montes de María. Elaboración: CODHES. 60 Documentos Codhes Nº 25

Entre las décadas de los setenta y ochenta, el movimiento campesino logró más de 800 recuperaciones de tierras, especialmente en los departamentos de Córdoba y Sucre (CNRR, 2009). Sin embargo, los dueños de las haciendas donde se hicieron dichas recuperaciones hicieron uso de la violencia para atacar a la ANUC, bajo la excusa de librarse de las presiones ejercidas por los grupos guerrilleros presentes en la zona (Bernal, 2011). En cuanto a los Montes de María, las recuperaciones de tierras generaron una transformación en la tenencia de la tierra que terminó en la configuración de una predominante “agricultura de subsistencia campesina tradicional” (CNRR, 2009: 38). En medio de los procesos de desmovilización de las guerrillas mencionadas (a excepción del ELN) y del uso privado de la violencia en contra de las organizaciones campesinas, confluyen dos actores de violencia en los Montes de María (Verdad Abierta, s. f.): por un lado, las FARC, con combatientes provenientes de Urabá y el Magdalena Medio, crearon el Frente 37; y, por otro lado, expresiones locales de grupos paramilitares patrocinados por las élites locales. Ahora bien, a mediados de la década de los noventa se intensificó la persecución de líderes sociales locales por parte de los paramilitares. Por su parte, las FARC secuestraban, extorsionaban y asesinaban a grandes finqueros, ganaderos y agroindustriales (Verdad Abierta, s. f.). Finalmente, la consolidación de la iniciativa paramilitar en los Montes de María encontraría en 1997 su comienzo (Verdad Abierta, s. f.): el modelo paramilitar de Córdoba y Urabá se introdujo en la región para condensar las diferentes expresiones del paramilitarismo, con el objetivo de construir un ordenamiento de la región que beneficiaría a las élites políticas y económicas montemarianas bajo el pretexto de combatir a las guerrillas presentes en la zona. El denominado Bloque Héroes de los Montes de María (BHMM) sería la estructura encargada de implementar la estrategia de las AUC y sus aliados en la región. En la década de los noventa, la disputa entre guerrillas y paramilitares tendría su punto más álgido (ILSA, 2012). La población civil sería la más afectada en esta confrontación: [A] medida que crecieron las incursiones del paramilitarismo en los Montes de María, crecían los ataques de la guerrilla. Entre 1994 y 1996 el número de homicidios en los municipios de Montes de María y en los vecinos a estos, prácticamente se duplicó. Las masacres se multiplicaron por seis en Sucre. Y entre 1996 y 1999, en plena expansión de los paramilitares, los secuestros de la guerrilla se multiplicaron por cuatro. (Verdad Abierta, s. f.)

Entre 1997 y 2002, los ataques sistemáticos y unilaterales contra la población se agudizaron, mientras disminuyó la confrontación armada (ILSA, 2012). El resultado final de la disputa dejó un saldo de 56 masacres (Verdad Abierta, s. f.), 190.41816 personas desplazadas (DPS, 2012) y más de 8.000 asesinatos (González, 2012). Asimismo, fueron abandonadas y despojadas más de ochenta mil hectáreas de tierra (Reyes, citado por ILSA, 2012). Con la implementación de la Política de Seguridad Democrática (PSD), entre 2002 y 2003, el Gobierno definió a los Montes de María como una de las Zonas de Rehabili-

16 Se tomó el total de personas que declararon su situación de desplazamiento en el periodo mencionado.

Caracterización del desplazamiento forzado 61

tación y Consolidación para combatir a las estructuras de las FARC (Ideas para la Paz, 2010). La concentración del esfuerzo militar del Estado en la región produjo el debilitamiento de la guerrilla, el cual, sumado a la “desmovilización” de BHMM, se convirtió en un supuesto “punto de inflexión” de la violencia en los Montes de María.

Cuestión agraria y “administración del terror” En los municipios del Carmen de Bolívar, San Jacinto, Ovejas y San Onofre se implementaron las estrategias del Plan Nacional de Consolidación para conformar la zona CCAI de los Montes de María, con el fin de “apoyar la generación de condiciones de sostenibilidad en los procesos de retorno de las comunidades desplazadas, de forma que se garantice la restitución de sus derechos y la participación efectiva de todas las entidades e instancias involucradas” (CCAI, 2010: 23). Sin embargo, la concentración de la acción del Estado en el campo militar convierte la Política de Consolidación en un factor de riesgo para la población civil, como lo afirmó CODHES en su Informe N° 20, y, además, produce la militarización de los territorios. En este sentido, la militarización de la región de los Montes de María tiene dos características: por un lado, en la relación Estado-comunidad, la autoridad civil es parcialmente sustituida por la autoridad militar (Arias et ál., 2011: 43); y, por otro lado, en las relaciones en el interior de la comunidad, el afán por el control militar rompe con los tejidos sociales ya constituidos, ejemplificados en la desconfianza generada por los programas de informantes pagados por la Fuerza Pública (PODEC, 2011: 71). Adicionalmente, la iniciativa de Laboratorio de Paz en Montes de María busca propiciar “la creación de espacios de desarrollo y paz, de respeto a los DDHH” y también “aportar a la construcción de una política pública [sic] de desarrollo y paz, como respuesta institucional a los esfuerzos de la sociedad civil en construir un país en paz con desarrollo equitativo en el pleno respeto del Estado social de derecho” (Programa de Desarrollo y Paz de Montes de María, 6 de febrero de 2011). Pero, como se señalará en los párrafos siguientes, el modelo de “paz” y de “desarrollo” que logró consolidarse en la región se pretende hacer en el clima de “administración del terror”, ejercida por los actores armados. En menos de dos décadas, la tenencia de la tierra en los Montes de María cambió de manera considerable (Bonilla, 2012): a principios de la década de los noventa, la región presentaba una baja concentración de la tierra pero, en la década siguiente, esta aumentó. El inicio del proceso de cambio en la estructura agraria montemariana se determina por las acciones de las AUC en la zona, las cuales construyeron un dominio político, social y económico alrededor del terror. A pesar de la “desmovilización” de las AUC y la supuesta “pacificación” realizada con la implementación de la Política de Consolidación y de los Laboratorios de Paz, la realidad rural de los Montes de María no tuvo modificaciones en beneficio de los despojados: el “orden” de las autodefensas y sus aliados se había solidificado, fortalecido mediante el discurso de la consolidación de la seguridad territorial que permitiría el ejercicio de la “confianza inversionista” en la región. La herencia de las autodefensas junto con el aumento de la seguridad territorial para la inversión económica permitieron la compra masiva de tierras a precios ínfimos. En el 62 Documentos Codhes Nº 25

año 2008, cuando se inició la compra masiva, el precio de la hectárea de tierra era seis veces menor que su valor en el año siguiente (La Silla Vacía, 23 de noviembre de 2009). El uso de las tierras mencionadas ha sido principalmente para cultivos con fines agroindustriales y maderables (ILSA, 2012), en detrimento de las necesidades de la población. WOLA (2012) menciona: Los productos más cultivados incluyen forestales como la teca, caña de azúcar –principalmente para biocombustibles– y palma de aceite –para alimentación y biocombustibles–. Estas extensas áreas de monocultivos son rentables, pero dan empleo a pocas personas, pues, por ejemplo, la palma de aceite requiere aproximadamente de un empleado por hectárea.

Adicionalmente, el PNUD (2011: 20) afirma que “[e]n muchas de esas tierras que antes eran de campesinos hoy se están construyendo megaproyectos, que por su extensión y sus impactos podrían amenazar el desarrollo rural de la región”. En este contexto, los campesinos montemarianos se ven obligados a aceptar las condiciones impuestas por los proyectos agroindustriales, como la compra de los productos por la misma persona que los transporta y los comercializa, quien, al mismo tiempo, es el “propietario” de la tierra donde trabaja. Con esto se da continuidad a los mecanismos históricos de empobrecimiento y sometimiento que han sido analizados y denunciados por estudiosos y líderes sociales desde hace décadas17. En el año 2010, el Gobierno nacional lanzó e implementó el Plan de Choque para la Restitución y Formalización de Tierras en los Montes de María y en 2011 anunció la conformación de dos zonas de reserva campesina en la región, como “planes piloto” para la restitución de tierras en el marco de la Ley de Víctimas. Sumado a lo anterior, se presentan retornos de población desplazada en casos “emblemáticos”, como los familiares de las víctimas de la masacre de El Salado, según el Gobierno, como una muestra de la “prosperidad democrática” (Sistema Informativo del Gobierno, julio de 2011). Según el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (2011), 1.600 “transferencias” de tierras presentan “irregularidades”. Dichas transferencias suman aproximadamente 40.000 hectáreas donde “se cometieron infracciones a las normas de protección de tierras por desplazamiento forzado, inobservancia de prohibiciones para la venta de predios objeto de reforma agraria y fraudes en los procesos de transferencia de bienes pertenecientes al Fondo Nacional Agrario” (Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, 2011: 2). Asimismo, en medio de la formalización y restitución de tierra en la región, se establecen dos conflictos sobre el territorio: primero, la dificultad que tienen los campesinos para demostrar su relación con un predio, debido a la informalidad en la tenencia de la tierra (ILSA, 2012), frente a la “legalización” de las transferencias de tierra mencionadas; y segundo, el modelo de economía campesina –con formas como las ZRC– frente al modelo agroindustrial que se expande en toda la región. El escenario de conflictos por la tierra, sumado a la “oferta” de violencia paramilitar en la región, determinó las formas y medios de victimización de la población durante el 17 Véase, por ejemplo, la Historia doble de la Costa, de Orlando Fals Borda, especialmente el tomo IV, titulado “Retorno a la tierra”.

Caracterización del desplazamiento forzado 63

año 2011. Cabe resaltar que entre 2006 y 2011 han sido asesinadas al menos ocho personas vinculadas a procesos de restitución de tierras en los Montes de María (ILSA, 2012); este uso de la violencia son las manifestaciones de los riesgos de organizaciones y líderes sociales que se oponen al ordenamiento social, político y económico que establecieron las AUC y sus aliados en la región. En este sentido, los GPD mantienen el orden creado por la violencia de las AUC y sus aliados. En los Montes de María se instauró una “administración del terror” con el fin de conservar las relaciones sociales, políticas y económicas que determinan el disfrute de unos pocos y la desgracia de muchos. Actualmente, los grupos paramilitares “administran” la violencia contra la población civil de manera menos generalizada que en el pasado: los ataques contra los civiles son más selectivos y, por lo tanto, menos visibles. Si bien en ninguno de los municipios en zonas CCAI cesó el desplazamiento forzado, en la región de Montes de María por lo menos 380 personas más se vieron en la necesidad de abandonar la zona en 2011 (DPS, 2011). Ahora bien, el temor de la población alrededor de la presencia y acciones de los GPD impide que las víctimas se declaren como desplazados, lo que distorsiona la información acerca de desplazamientos individuales que continuamente se presentan y pasan desapercibidos frente al registro. En los últimos tres meses del año 2011 se produjeron aproximadamente 13 incursiones armadas en veredas del municipio de María la Baja (ILSA, 2012). Según ILSA (2012: 26), existe presencia de grupos rearmados de paramilitares en el municipio de María la Baja, […] donde han incursionado de manera permanente en casas y tiendas realizando hurtos de víveres, circulando panfletos amenazantes contra organizaciones y líderes de los procesos comunitarios, y particularmente cometiendo violencia sexual contra mujeres en un total de 15 casos documentados.

La “administración del terror” tiene un carácter sistemático, como lo indican los hechos ocurridos en María la Baja. En el municipio del Carmen de Bolívar también es notorio el componente sistemático de las acciones de los GPD: señalan los pobladores que han circulado por lo menos cinco panfletos de carácter amenazante, firmados por los “Rastrojos” y las “Águilas Negras”. Igualmente, en San Jacinto, el ERPAC amenazó a varios miembros de organizaciones sociales, mientras que en Ovejas desconocidos amenazaron a un líder de población desplazada que había retornado a la región y, posteriormente, a un miembro de una junta de acción comunal de una vereda del municipio (ILSA, 2012). Finalmente, la crisis humanitaria y el sometimiento de la población civil en los Montes de María continúan, vinculados a múltiples formas de despojo de tierras en la zona en favor del afianzamiento de monocultivos de madera y de palma africana y en contra de la economía campesina y de la seguridad alimentaria local.

Población desplazada y desastres naturales “Todos los margariteros somos unos valientes, hemos enfrentado cosas peores; cuatro masacres, ver morir familiares delante de nosotros y no poder hacer nada”. Osiris Ortiz (Movimiento por la Paz, 2012)

64 Documentos Codhes Nº 25

Durante los años 2002 y 2003, en el municipio del Carmen de Bolívar, guerrillas, paramilitares y Fuerza Pública cometieron al menos 72 violaciones e infracciones a los derechos humanos y el DIH, entre asesinatos selectivos, secuestros, masacres, ejecuciones extrajudiciales y uso de MAP-MUSE, etc. (Banco de Datos de Derechos Humanos). En ese contexto, se desplazaron 9.000 personas del municipio y, además, Carmen de Bolívar fue receptor de 3.697 personas desplazadas en los años mencionados. Algunas de las familias desplazadas en 2002 y 2003 se ubicaron en un predio de 53 hectáreas, en donde, debido a la labor de líderes y lideresas de la comunidad (Movimiento por la Paz, 2012), la Alcaldía del Carmen de Bolívar construyó albergues temporales para la población desplazada como forma de ayuda humanitaria de emergencia (Tribunal Administrativo de Bolívar, 2011). Hasta el año 2010, el predio adecuado por la Alcaldía en 2003 se conoció como el barrio Las Margaritas, el cual es lugar de asentamiento de la población desplazada. No obstante, los habitantes del barrio continúan en situación de desplazamiento forzado: los asentamientos son supuestamente de carácter transitorio y, por lo tanto, no representan la reparación ni restitución de los derechos de las víctimas del desplazamiento forzado. En este sentido, los albergues temporales se convirtieron en la única respuesta del Estado frente a la situación de estas familias desplazadas: los margariteros vivieron durante siete años en infraestructura solamente adecuada para la atención de emergencias. La denominada “ola invernal” del año 2010 afectó a la comunidad de Las Margaritas: un alud de tierra generó la ruptura de un tubo de gas natural ubicado en el sector y la comunidad fue evacuada para evitar potenciales afectaciones (El Universal, 3 de agosto de 2011). De esta manera, los pobladores de Las Margaritas, además de ser víctimas del desplazamiento forzado, fueron damnificados por causa del invierno. Esta problemática de doble afectación (es decir, población en situación de desplazamiento que es afectada por el invierno) refleja el manifiesto estado de vulnerabilidad de la población desplazada, quien se ha visto inmersa en forzosos e improvisados procesos de “urbanización” en medio de las acciones de atención de emergencia que, como se indicará enseguida, presentan nuevos riesgos para las comunidades. En Carmen de Bolívar, en la temporada invernal 2010–2011, de los 1.684 hogares afectados por esta emergencia, 1.077 estaban constituidos por población en situación de desplazamiento. En el momento de la atención de emergencia al desplazamiento forzado, como sucedió en Las Margaritas, es notorio cómo una entidad territorial no cuenta con planes para la atención de la población civil: el terreno siempre presentó un riesgo por su inestabilidad en las temporadas invernales, reconocido por la Alcaldía del Carmen de Bolívar (En Directo Online, 5 de mayo de 2012). Ahora bien, en la temporada invernal de 2010, el resultado de familias damnificadas en Las Margaritas fue de 136 (Junta de Acción Comunal del barrio Las Margaritas, 2011). La Alcaldía del Carmen de Bolívar, nuevamente, dispuso de lugares para el albergue transitorio de la comunidad: [E]n el colegio Gabriel García Taboada (una (1) familia, compuesta por 11 personas, siete (7) niños menores de 14 años y cuatro adultos), Institución Educativa Técnica Industrial “Juan Federico Hollman” IETI (nueve (9) familias, compuestas

Caracterización del desplazamiento forzado 65

por 38 personas, siete (7) niños menores de 9 años hacia abajo) y en Coopoamiel (126 familias, en cuyos núcleos familiares viven alrededor de 226 niños menores de 13 años de edad). (Junta de Acción Comunal del barrio Las Margaritas, 2011)

Otra vez, al igual que en el momento del desplazamiento forzado cuando brindaron medidas transitorias de atención, los albergues temporales se convirtieron en lugar de vivienda durante meses para los afectados. Los habitantes de los albergues ubicados en Coopoamiel (una antigua bodega), así como los del IETI, tardaron más de un año en ser reubicados: en este caso, la reubicación se debió a las condiciones de las comunidades en los alberges y los efectos sobre sus alrededores. Finalmente, desde finales de 2011, se inició la construcción de 100 nuevos albergues para los margariteros (El Universal, 20 de noviembre de 2011). Frente al predio destinado para los albergues, los habitantes de Las Margaritas “manifestaron su preocupación dado que este terreno se inunda en época de lluvias, pues no cuenta con drenaje para el agua, servicio de energía eléctrica o condiciones mínimas de saneamiento básico” (Torres, 2012). Con este elemento de preocupación, la Junta de Acción Comunal del barrio Las Margaritas instauró una acción de tutela, de la cual el Tribunal Administrativo de Bolívar profirió una sentencia a favor de la comunidad. De dicha sentencia se resaltan las siguientes órdenes: PRIMERO: Tutélese los derechos fundamentales a la vida, a la igualdad ante la Ley, derecho de los niños y los adolescentes, derecho al mínimo vital, derecho a la salud, una vivienda digna y demás derechos conexos de la comunidad de desplazados que conforman el barrio Las Margaritas. […] TERCERO: Ordénese la suspensión de los Albergues Temporales que se construyen en el terreno “Idema” en el municipio del Carmen de Bolívar, hasta tanto el Departamento de Bolívar y el Municipio del Carmen de Bolívar rindan un informe detallado y preciso sobre las condiciones geológicas, ambientales, técnicas y jurídicas que reviste el denominado terreno “Idema”, de tal manera que se le garanticen a la comunidad del barrio Las Margaritas las condiciones mínimas de seguridad, salubridad y acceso a los servicios públicos primarios. (Tribunal Administrativo de Bolívar, 2011)

Estos numerales de la decisión del Tribunal reconocen, por un lado, la condición de desplazados que aún mantienen los habitantes de Las Margaritas, y, por otro lado, la responsabilidad de las entidades territoriales en brindar una adecuada atención en emergencia. A pesar de la disposición del Tribunal, la situación de las 33 familias que habitan los nuevos albergues es contraria a la exigencia de condiciones mínimas de salubridad y acceso a servicios públicos (El Universal, 4 de mayo de 2012). El barrio Los Ángeles, contiguo a Las Margaritas, también está conformado por familias desplazadas provenientes de diferentes lugares de los Montes de María. En su mayoría, los habitantes de Los Ángeles son desplazados del corregimiento de El Salado (jurisdicción del Carmen de Bolívar) que se establecieron en este lugar a partir del año 66 Documentos Codhes Nº 25

2001 (Junta de Acción Comunal del barrio Los Ángeles, 2012), es decir, después de transcurrido un año de la masacre perpetrada por las AUC en este corregimiento. Al igual que a los desplazados de Las Margaritas, las autoridades brindaron medidas de atención de emergencia mediante la construcción de albergues temporales. Después de la afectación de Las Margaritas por el invierno de 2010 y las sucesivas circunstancias adversas a la población en la atención de emergencia, la Junta de Acción Comunal del barrio Los Ángeles, en el año 2012, interpuso una acción de tutela en la que manifiesta: (i) la necesidad de un estudio técnico sobre las condiciones de riesgo del terreno que habitan, debido a su cercanía con el barrio Las Margaritas; (ii) la inexistencia de servicios públicos de alumbrado, agua y saneamiento básico; (iii) la ausencia de carreteras pavimentadas, infraestructura para la cultura y la educación y condiciones de seguridad ciudadana; y (iv) la continuidad de su carácter de desplazados, ya que aún permanecen las medidas de carácter transitorio tomadas en el 2011 por las autoridades locales (Junta de Acción Comunal del barrio Los Ángeles, 2012). Además de la vulnerabilidad por la afectación del invierno, la violencia continúa con su aporte para el riesgo de los habitantes de Los Ángeles: a finales de 2011 y principios de 2012, grupos armados amenazaron de muerte a líderes y habitantes del barrio. Detrás del discurso de posconflicto, desarrollo y restitución de tierras se encuentra la realidad de una crisis humanitaria que se expresa en la latente y manifiesta revictimización de la población civil. Los ataques sistemáticos contra las organizaciones de víctimas por parte de los actores armados y la afectación de la población desplazada debido a desastres naturales reflejan el constante estado de vulnerabilidad y riesgo de las víctimas en los Montes de María. La actividad de las instituciones del Estado, en todos sus niveles, no ha determinado el fin de la vulneración de los derechos de la población civil en los Montes de María. Por el contrario, como sucedió con la concentración del esfuerzo militar en la zona a partir de 2003 y el estímulo al modelo de desarrollo agroindustrial, los riesgos permanecen en medio de conflictos sociales y económicos.

Sur del Meta y Guaviare. Continuidad de la crisis humanitaria y de derechos humanos Los municipios de Puerto Concordia y Mapiripán, situados al sur del Meta y el municipio de San José del Guaviare, integran una microrregión en torno al río Guaviare en su curso alto y medio, que constituye uno de los principales ejes del conflicto armado en el suroriente colombiano. Esta área se ha caracterizado por ser un territorio en disputa por los diferentes actores del conflicto armado desde mediados de la década de los años noventa, donde tuvieron lugar hechos de barbarie como las masacres de Mapiripán y Puerto Alvira, perpetradas por grupos paramilitares provenientes del Urabá Antioqueño en julio de 1997 y mayo de 1998, respectivamente. Desde entonces, este ha sido un escenario de confrontación entre grupos paramilitares y la guerrilla de las FARC, que aspiran a controlar los cultivos de coca y las rutas del narcotráfico que permiten la comercialización del alcaloide, facilitada por las condiciones del entorno selvático y la posibilidad de transitar por los corredores fluviales hacia las fronteras con Venezuela y Brasil. Caracterización del desplazamiento forzado 67

Se presentaron cuatro acciones bélicas en

el último año, entre ellas la destrucción de siete cilindros bomba en enero de 2012. Se presentó un desplazamiento masivo

de 79 indígenas jiws en agosto.

Existe presencia de los frentes 39 y

44 de las FARC. Entre enero de 2011 y enero de 2012

hubo cinco personas afectadas por minas antipersona. Ha habido constantes combates

entre la Fuerza Pública y las FARC. Lo que ha generado el desplazamiento masivo de por lo menos 11 familias indígenas en noviembre y cerca de 400 personas en enero de 2012. Existe presencia del Frente 44 de las FARC. Entre enero de 2011 y enero de 2012 se

presentaron al menos siete acciones bélicas, entre ellas el ataque a una misión médica en el mes de agosto. Entre septiembre de 2011 y enero de 2012

hubo tres desplazamientos masivos del pueblo jiw, cerca de 183 personas.

Mapa 16. Hechos en el Sur del Meta y Norte del Guaviare Fuente: Monitoreo CODHES.

Además del negocio de la coca, la llegada de los grupos paramilitares a esta zona estuvo estrechamente vinculada con el interés por apoderarse de tierras de alto valor para el desarrollo de cultivos agroindustriales y sobre las cuales también existen expectativas de explotación de recursos naturales no renovables, principalmente petróleo y minerales. Tal como ha sido confirmado por algunos cabecillas paramilitares en las diligencias de versión libre ante los tribunales de Justicia y Paz, durante la última década se fraguó una estrecha alianza entre políticos regionales, ganaderos y grupos paramilitares, dirigidos a controlar en términos políticos y económicos esta región del país. A su vez, la Fuerza Pública ha desplegado en los últimos diez años un amplio dispositivo militar dirigido a combatir los cultivos de uso ilícito en la región y recuperar el control del Estado sobre estos territorios. Los sucesivos Plan Colombia, Plan Patriota y Plan Consolidación han tenido en el sur del Meta y el departamento del Guaviare uno de sus principales teatros de operación. En el escenario anteriormente descrito, la población civil ha sido fuertemente afectada y ha visto cómo sus derechos son reiteradamente violados por todos los actores del conflicto. Entre las principales víctimas de esta confrontación se encuentran las comunidades indígenas jiw, sikuani y nukak, que de forma masiva han tenido que abandonar sus territorios y desplazarse a las cabeceras municipales en busca de protección y atención del Estado. El seguimiento realizado por CODHES durante el año 2011 permite concluir que la situación de conflicto en esta zona tiende a agravarse, afectando de forma acentuada a la 68 Documentos Codhes Nº 25

población civil que allí habita, incluso a quienes ya han sido víctimas de desplazamiento forzado, con lo cual se evidencia la fragilidad de los mecanismos de protección y la debilidad de los dispositivos para garantizar las condiciones de seguridad, aun en casos de reubicación realizados por las administraciones departamentales y municipales. Durante el año 2011 y los primeros días de 2012 se presentaron tres eventos de desplazamiento masivo que afectaron a 262 indígenas jiws de los resguardos Caño La Sal –municipio de Puerto Concordia–, Meta, y Barranco Colorado –jurisdicción de San José del Guaviare. Además de la afectación por el conflicto armado, en el mes mayo de 2011 un grupo de aproximadamente 280 indígenas jiws que se encontraban reubicados en la finca Puerto Cacao en Puerto Concordia (Meta) fueron afectados por la inundación de este predio situado a orillas del río Guaviare. Este hecho obligó a trasladarlos a un terreno sobre la margen derecha del mismo río en el municipio de San José del Guaviare, territorio donde han expresado no estar tranquilos debido al tránsito permanente de actores armados. En su intención por recuperar el control sobre el río Guaviare y sus áreas circundantes, durante el año 2011 la guerrilla de las FARC incrementó su accionar e intensificó los mecanismos de control para la circulación por este corredor fluvial, lo cual se tradujo, entre otros aspectos, en fuertes restricciones para el acceso de misiones humanitarias a la zona media del mencionado río. Según los registros existentes, se observó un aumento de enfrentamientos entre este grupo armado y la Fuerza Pública, y fueron frecuentes los hostigamientos y la instalación de campos minados en áreas rurales de los municipios de Mapiripán y San José del Guaviare. Esta situación ha generado el confinamiento de comunidades indígenas, lo que constituye una amenaza a su seguridad alimentaria, en la medida en que esta población acude principalmente a la cacería y la pesca para obtener su sustento básico, y bajo las actuales circunstancias tales actividades no pueden desarrollarse. Durante el segundo semestre del año fueron frecuentes los hostigamientos sobre la inspección de Puerto Alvira, ubicada a 45 minutos por vía fluvial de Mapiripán, con lo cual se puso en alto riesgo a la población civil que allí habita, entre quienes se encuentran un grupo de aproximadamente 184 indígenas jiws que desde el año 2008 pueblan este caserío tras haber sido desplazados del Resguardo Barranco Ceiba – Laguna Arahuato. El temor generado por esta situación ha llevado a que la Gobernación del Meta prepare las condiciones para trasladar a estas familias hacia la finca Zaragoza, en proximidad a la cabecera de Mapiripán. Dos de los eventos de desplazamiento masivo se generaron en el Resguardo Barranco Colorado, situado a mitad de camino entre Mapiripán y Puerto Alvira, en la margen derecha del río Guaviare, jurisdicción de San José del Guaviare. La población jiw que habita en este resguardo ha sido obligada a desplazarse en sucesivos episodios desde el año 2000, y en la actualidad el resguardo se encuentra despoblado. Como consecuencia del temor generado por los combates que allí tuvieron lugar entre la Fuerza Pública y las FARC, y que se intensificaron en el segundo semestre del año 2011, el 2 de septiembre se produjo el desplazamiento de un grupo de 14 familias (71 personas) hacia el sector de Caño Mina, quienes finalmente arribaron a la cabecera municipal de Mapiripán el 10 de octubre. Caracterización del desplazamiento forzado 69

Durante el mes de enero de 2012, otros dos eventos de desplazamiento han tenido lugar en este resguardo. El 6 de enero llegó a Mapiripán un grupo de 18 familias (77 personas), y en la última semana del mismo mes se desplazaron 7 familias (35 personas), quienes también se ubicaron en la cabecera de Mapiripán. De esta forma, en los últimos cinco meses han arribado al municipio de Mapiripán un total de 183 indígenas que se suman a los cerca de 468 jiws desplazados, que desde 2008 han sido reubicados en la finca Zaragoza. La situación que se presenta actualmente en la finca Zaragoza es motivo de alarma, en la medida en que un predio que se pensó en su momento como sitio de ubicación temporal de un grupo de indígenas víctimas de desplazamiento, ha pasado luego de cinco años a ser el asentamiento de la tercera parte de los integrantes del pueblo jiw, cuyas posibilidades de retornar a sus territorios son muy limitadas. Al contrario, han enfrentado en los últimos meses presiones por parte de los grupos armados que actúan en la zona y que obligaron a que el día 10 de enero la mayor parte de la población se desplazara hacia la cabecera municipal de Mapiripán. El temor de los jiws frente a las condiciones para vivir y desarrollar sus actividades habituales en esta zona no es infundado. El domingo 29 de enero, cuando había salido a pescar, el anciano Juan Bautista Ladino pisó una mina antipersonal que le ocasionó la muerte. Juan es la cuarta víctima fatal que este tipo de artefactos deja en el pueblo jiw, declarado por la Corte Constitucional como pueblo en riesgo de desaparecer. La gravedad de esta situación hace necesario que se tomen medidas por parte de todas las entidades responsables de garantizar los derechos de estas comunidades, las cuales empiezan por reconocer la dimensión de la crisis humanitaria que ha afectado a este pueblo y a aplicar los estándares de consulta previa, libre e informada en la toma de decisiones y medidas concernientes. En este escenario, es imperativo también exigir el respeto a los civiles por parte de todos los actores armados que actúan en la región. A la intención de recuperar el control territorial y sobre la población por parte de las FARC, a finales de diciembre de 2011 se sumó el proceso de sometimiento a la justicia de una parte de los integrantes del ERPAC. Tras este, se observa en la región un proceso de disputa territorial y de reacomodamiento de actores que buscan controlar la población y los recursos existentes, principalmente aquellos asociados con el tráfico de estupefacientes. Luego del sometimiento de los principales líderes del ERPAC a la justicia, se ha conocido de la existencia de caletas de armas en diferentes áreas rurales de Mapiripán, y la aparición de “nuevos grupos armados” que continúan actuando en la región. Algunos de estos grupos se han presentado como reductos no desmovilizados del ERPAC y otros como grupos que hasta ahora no hacían presencia en la región como “Urabeños” y “Rastrojos”. Lo anterior parece indicar que tras el acelerado proceso de entrega efectuado en diciembre de 2011, puede estar una negociación para la entrada de otros grupos paramilitares a la zona dirigidos principalmente a manejar el negocio del narcotráfico.

70 Documentos Codhes Nº 25

El refugio de los colombianos en el exterior

Caracterización del desplazamiento forzado 71

Colombianos y colombianas refugiadas en Ecuador: necesidades iguales, reconocimientos menores Durante el año 2011, un total 13.198 personas colombianas se presentaron como solicitantes de la condición de refugio; 10.323 solicitudes fueron aceptadas a trámite por la Dirección de Refugio (DR) de Ecuador2, para, finalmente, reconocer a 2.652 personas como refugiadas, 53,2% hombres y 47,8% mujeres. 1 Uno de los resultados de la reunión de cancilleres de septiembre de 2011 fue la donación por parte del Gobierno colombiano de 500 mil dólares a través del ACNUR para atención a los refugiados en Ecuador. 2 En el Boletín de septiembre de 2011, El dilema entre los derechos y la seguridad, CODHES hace referencia al Decreto de Admisibilidad que el Gobierno ecuatoriano viene aplicando desde 2011, por medio del cual un gran número de solicitudes no son aceptadas a proceso. Para 2011, 2.875 personas solicitantes no fueron admitidas a trámite.

72 Documentos Codhes Nº 25

Gráfica 1 Personas colombianas admitidas, no admitidas a trámite y reconocidas como refugiadas por meses en 2011 1.400 1.200 1.000 800 600 400

Reconocidos

Admitidos a trámite

Diciembre

Noviembre

Octubre

Septiembre

Agosto

Julio

Junio

Mayo

Abril

Marzo

Febrero

200 Enero

El refugio en Ecuador: magnitud del refugio en el país vecino y actual reconocimiento Desde el restablecimiento de relaciones entre Colombia y Ecuador, en noviembre de 2010, la agenda binacional en temas fronterizos parece cobrar fuerza entre los dos países. En este sentido, en el encuentro de cancilleres de septiembre en el Puente de Rumichaca se trataron temas relacionados con economía, infraestructura, salud, asuntos energéticos y culturales, así como la cuestión de los refugiados y su atención1. Es muy importante que los dos países retomen la agenda fronteriza, que el tópico de los refugiados haga parte de los puntos sensibles y de interés común, y que soliciten una amplia difusión de los resultados de estas reuniones, trascendentes tanto para la población directamente afectada como para las organizaciones e instituciones encargadas de su atención en Ecuador. Ecuador recibe actualmente solicitudes de refugio de personas de aproximadamente 16 nacionalidades, el 98,99% de las cuales son de colombianos. El proceso normal entre la solicitud aceptada a trámite y su respuesta de aceptación o negación de la condición de refugiado tarda aproximadamente 12 meses. En este período de tiempo, las personas solicitantes reciben un carné que las acredita como solicitantes y que, de alguna manera, les garantiza que ninguna autoridad pueda deportarlas hasta que su situación sea definida por la Dirección de Refugio (DR) del Ministerio de Relaciones Exteriores. Este documento debe ser renovado mensualmente por los solicitantes en la DR, y si bien les garantiza la permanencia regular en el país, no tiene validez para realizar trámites laborales, escolares, de servicios financieros u otros. Son reiterados los casos de las familias solicitantes que se ven obligadas a retornar a Colombia o a buscar otro país de destino (abandonar el proceso) antes de la definición de su condición, pues el término de un año es significativo, si se tienen en cuenta las dificultades que supone conseguir un empleo que permita la subsistencia de los miembros de sus familias. Esta dificultad, sin embargo, tampoco se supera con la obtención del refugio, que, por lo general, genera muchos prejuicios en el común de la población ecuatoriana. Es por esto que la mayoría de personas solicitantes y refugiadas trabajan en el sector informal (venta de alimentos, ropa, utensilios del hogar).

No admitidos a trámite

Elaboración: CODHES. Fuente: Dirección de Refugiados, MRECI Ecuador.

El número de solicitantes colombianos admitidos a trámite disminuyó considerablemente con relación al año anterior, pues se pasó de 23.898 solicitantes en 2010 a 13.198 en 2011 (una reducción del 44,8%), y si se tiene en cuenta que las solicitudes admitidas a trámite para este periodo fueron 10.323, la reducción fue de 56,80% con relación a 2010. Frente a la composición de hogares, del total acumulado hasta diciembre de 2011, 29.660 familias colombianas fueron reconocidas como refugiadas en el Ecuador, de las cuales 24.849 (83,7%) corresponden a familias pequeñas, de entre 1 y 3 miembros; 4.359 (14,7%) son familias de entre 4 y 6 miembros; 417 (1,4%) familias están compuestas por entre 7 y 9 miembros, y menos del 0,2% corresponden a familias con más de 10 miembros. La jefatura en un 60,7% de estos hogares es de hombres y en un 39,23% de mujeres (MRECI, 2011). El 64,9% de las personas reconocidas como refugiadas durante 2011 se encuentran entre el rango de los 18 a los 59 años; el otro grupo etario con mayor representación (14,9%) es ocupado por niños y niñas de 5 a 11 años (véase gráfica 2). Según datos acumulados de la DR hasta el 31 diciembre de 2011, en Ecuador se han presentado 132.937 solicitudes de colombianos hasta ese año, de los cuales han sido reconocidos como refugiados 54.243. Vale la pena señalar que los reconocimientos otorgados durante 2011 (2.652) corresponden, por los tiempos de espera del proceso, a solicitudes realizadas en su mayoría en 2010, año en que se hicieron 23.898 peticiones. En este sentido, podría afirmarse que el reconocimiento es cercano al 11%. Los lugares de procedencia de las personas refugiadas en Ecuador abarcan casi todos los departamentos de Colombia; sin embargo, provienen en su mayoría de departamentos fronterizos, del suroccidente, noroccidente, de la costa Pacífica colombiana y del Eje Cafetero, lugares donde hoy se produce una intensificación del conflicto armado, dispuEl refugio de los colombianos en el exterior 73

tas territoriales de diferentes actores armados, reactivación de frentes guerrilleros y una fuerte expansión de nuevos grupos paramilitares. En 2011, los principales lugares de procedencia de los refugiados reconocidos en Ecuador fueron: Nariño, Valle del Cauca, Putumayo, Antioquia, Cauca, Quindío, Risaralda, Cundinamarca, Tolima, Caquetá, Caldas y Huila3. El 55% de los refugiados colombianos reconocidos en 2011 provienen de Nariño (24,4%), Valle del Cauca (20,8%) y Putumayo (9,7%).

Gráfica 2 Desagregación por edades de la población colombiana refugiada reconocida en 2011 en Ecuador 1.000

922

900 805

800 700 600

Provincias de residencia en Ecuador La mayoría de los refugiados registra su residencia en la provincia de Pichincha, seguida por las provincias fronterizas de Sucumbíos, Esmeraldas, Carchi e Imbabura, y en menor porcentaje en Guayas, Azuay, Santo Domingo, Orellana, Manabí4.

500 400 300 190

200 100 0

181

185

152

De 0 a 4 años

De 5 a 11 años

De 12 a 17 años

Hombres

De 18 59 años

Tabla 1 Refugiados colombianos reconocidos en Ecuador por provincia de residencia Datos hasta diciembre 2011

60 años y más

Mujeres

Elaboración: CODHES. Fuente: Dirección de Refugiados, MRECI Ecuador.

Gráfica 3 Lugar de procedencia en Colombia de los refugiados reconocidos en 2011 (en términos porcentuales) 25

24,4

20,8

Provincia

Número de personas

Porcentajes

Pichincha

15.438

29,42

Sucumbíos

12.122

22,35

Esmeraldas

6.043

11,14

Carchi

4.986

9,19

Imbabura

4.263

7,86

Guayas

2.956

5,45

Azuay

2.220

4,09

Santo Domingo

1.918

3,54

Orellana

1.485

2,74

Manabí

569

1,05

Otras provincias

468

0,86

52.468

97,7

Total 15

Fuente: Dirección de Refugio de MRCI Ecuador. Elaboración: CODHES.

2,3

2,0

1,1

0,9

Elaboración: CODHES. Fuente: Dirección de Refugiados, MRECI Ecuador.

74 Documentos Codhes Nº 25

0,5

Norte de Santander

2,5

Casanare

2,5

Santander

Tolima

Cundinamarca

Risaralda

Quindío

Cauca

Antioquia

Putumayo

Valle del Cauca

Nariño

2,6

Meta

4,6

Chocó

4,8

Desconocido

5,3

Huila

Caldas

6,0

Caquetá

6,7

Lugares de llegada en Ecuador De acuerdo con información de la DR sobre los lugares de llegada en Ecuador de los solicitantes hasta diciembre de 2011, la mayoría manifestó haber arribado por el Puente Internacional de Rumichaca (Nariño-Carchi) y por otros lugares desconocidos. Otros

9,7

3 Ibíd. 4 Es importante señalar que la oficina de la Dirección de Refugiados en la provincia de Guayas es reciente, así como la oficina del ACNUR en Guayaquil que fue inaugurada en febrero de 2012. Esto puede significar un subregistro de solicitantes y refugiados en esta provincia, así como en otras donde no haya presencia de la DR o de oficinas de ACNUR para la visibilización del fenómeno. Según la DR, Guayas es la cuarta provincia en recibir solicitudes de refugio en Ecuador.

El refugio de los colombianos en el exterior 75

puntos importantes de ingreso de los solicitantes se encuentran principalmente en las provincias fronterizas de Sucumbíos (límite con Putumayo), Esmeraldas (límite con Tumaco, Nariño) y Carchi (límite con Ipiales, Nariño), aunque en menor medida también se registran ingresos por los aeropuertos de Quito y Guayaquil, y por los puentes internacionales de Ecuador y Perú. Tabla 2 Lugares de llegada en Ecuador de personas colombianas solicitantes de refugio Acumulado hasta diciembre 2011 Lugar en Ecuador

Datos geográficos

Puente Int. Rumichaca

Ipiales, Colombia - Tulcán, Ecuador

52.994

39,9

Desconocido

Pueden ser otros pasos no conocidos

45.841

34,5

San Lorenzo

Provincia de Esmeraldas

13.036

9,8

Puente Int. San Miguel

San Miguel, Colombia - Lago Agrio, Ecuador

11.724

8,8

Sucumbíos

Provincia de Sucumbíos

1.937

1,5

Puerto El Carmen

Provincia de Sucumbíos

1.703

1,3

Puerto Nuevo

Provincia de Sucumbíos

1.700

1,3

Carchi

Provincia de Carchi

1.599

1,2

General Farfán

Provincia de Sucumbíos

1.174

0,9

Esmeraldas

Provincia de Esmeraldas

363

0,3

Aeropuerto de Quito

Provincia de Pichincha

318

0,2

Puerto de Esmeraldas

Provincia de Esmeraldas

149

0,1

Puente Int. Huaquillas

El Oro, Ecuador - Perú

136

0,1

Aeropuerto de Esmeraldas

Provincia de Esmeraldas

0,1

Aeropuerto de Guayaquil

Provincia de Guayas

0,1

Puente Int. Macará

Loja, Ecuador - Perú

0,0

Aeropuerto de Tulcán

Provincia de Carchi

0,0

Puente Int. Zapotillo (Lalamor)

Loja, Ecuador - Perú

Total solicitantes

N° personas

0,0

132.921

100,0

Fuente: Dirección de Refugio MRCI Ecuador. Elaboración: CODHES.

Pérdida del estatuto de refugiado Hasta julio de 2011, según datos de la Dirección de Refugiados, 54.523 personas colombianas estaban reconocidas como refugiadas en Ecuador (CODHES, 2011; MRE, 2011). De acuerdo con las estadísticas proporcionadas por esta Dirección, correspondientes a los reconocimientos por meses en 2011, un total de 56.971 personas fueron reconocidas como refugiadas en el país; sin embargo, las estadísticas de datos acumulados muestran que un total de 54.243 personas colombianas fueron reconocidas a 31 de diciembre de 2011, sin que haya información adicional sobre 2.728 que no aparecen en el registro5. 5 Al respecto, CODHES consultó con la DR y la respuesta otorgada es que el número de los datos han cambiado porque se está realizando una depuración de la base de datos y que en algunos casos se ha cancelado el estatuto de refugiado por diferentes motivos, como reasentamiento, cesación y cancelación.

76 Documentos Codhes Nº 25

Cancelación, revocación, cesación Según una Nota sobre la cancelación del estatuto de refugiados de ACNUR (2004), bajo los estándares y principios aplicables, una persona que ha sido reconocida como refugiada por un Estado puede perder su estatuto de refugiada solo si se satisfacen ciertas condiciones. Es necesario distinguir entre las diferentes decisiones: cancelación, revocación y cesación sobre la condición de refugiado6. Según datos suministrados por la DR, durante 2011, 98 personas perdieron el estatuto de refugiados en Ecuador: 31 cancelados, 12 cesados y 53 revocados. Como puede evidenciarse, la mayoría de pérdidas del estatuto en este período se refieren a revocaciones, lo que denota que las decisiones tuvieron en cuenta que las personas a quienes se les revocó hubieran cometido delitos “contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad”. Vale la pena señalar que los delitos comunes, cometidos en el país de refugio o fuera de él, no hacen parte de la disposición internacional para la revocación. Reasentamiento: la posibilidad de un tercer país de refugio Según la unidad de Reasentamiento de la Oficina de ACNUR en Quito, para el año 2011 se sometieron 204 casos para reasentamiento, que involucraban a 800 personas, 51,9% de los cuales, es decir 106 casos (con 397 personas involucradas) fueron aceptados por parte de terceros países. Los principales países de reasentamiento en 2011 fueron Canadá (39,38%), Estados Unidos (23,75%) y Nueva Zelanda (19%), otros países de la región (17,8%). Las principales necesidades de reasentamiento identificadas en 2011 para la presentación de casos, según ACNUR, fueron las siguientes: protección legal y/o física (32,75%), sobreviviente de violencia y/o tortura (25,63%), falta de solución duradera/ alternativa previsible (22,38%), y mujeres y niñas en riesgo (15,75%). Es importante reconocer que Ecuador, al ser un país limítrofe con Colombia, tiene altos riesgos frente a la seguridad de las personas refugiadas; esto quiere decir que los actores armados o victimarios pueden pasar la frontera sin mayores dificultades, lo que en muchos casos no garantiza la protección de las personas y sus familias. El reasentamiento como una solución duradera es, en algunos casos, la única opción real de protección para las personas que han llegado huyendo a este país y también para las personas que no han logrado su integración.

6 La cancelación está definida como la decisión de invalidar el reconocimiento de un estatuto de refugiado que no debería haberse otorgado jamás. No proceden apelaciones o revisiones de ninguna clase. Tiene el efecto de cancelar el estatuto y de declararlo inválido desde la fecha de la determinación inicial. La revocación es el retiro del estatuto de refugiados en situaciones en las que una persona incurre dentro de una conducta comprendida dentro del ámbito del artículo 1F(a) o 1F(c) de la Convención del Estatuto de los Refugiados del 51. 1F (a) se refiere a “que ha cometido un delito contra la paz, un delito de guerra o un delito contra la humanidad, de los definidos en los instrumentos internacionales elaborados para adoptar disposiciones respecto de tales delitos”; 1F(c) se refiere a “que se ha hecho culpable de actos contrarios a las finalidades y a los principios de las Naciones Unidas”. La cesación es el fin de la condición de refugiado de conformidad con lo establecido en el artículo 1C de la Convención del 51, en consideración a que ya no es necesario contar con la protección internacional o que esta ya no se justifica, a causa de ciertos actos voluntarios de la persona afectada o un cambio fundamental existente en el país de origen.

El refugio de los colombianos en el exterior 77

El refugio y los medios de comunicación en Ecuador: ¿profundizando la xenofobia? A diferencia de los medios colombianos, para los que el refugio es un tema invisible, los medios de comunicación ecuatorianos lo registran con mayor frecuencia en diferentes noticias. Sin embargo, a pesar de su aparición recurrente, existe una clara tendencia a reforzar la percepción negativa sobre este fenómeno en el país, a través de un inadecuado manejo de la información y las fuentes. Durante cuatro meses, del 20 de septiembre de 2011 al 20 de enero de 2012, CODHES realizó una observación parcial y limitada de 40 noticias publicadas por seis medios de comunicación7 ecuatorianos, escogidas de forma aleatoria. En la muestra es posible ver noticias que hacen un adecuado uso de las fuentes, así como piezas periodísticas en donde implícitamente existe una asociación “casi natural” entre delincuencia y refugio. Además de las personas de origen colombiano, los haitianos y cubanos también se ven desfavorecidos por la percepción general sobre el refugio en Ecuador, en donde la inseguridad es el aparente resultado de la apertura de las fronteras. El análisis indica que, de las 40 noticias escogidas, solo tres hicieron uso de múltiples fuentes en relación con un mismo hecho, mostrando diversas posiciones en torno al refugio y desde una mirada positiva del mismo8. Un ejemplo de ello es la noticia “Para entender al refugiado el primer paso es cambiar el discurso migratorio”, publicada por el diario El Comercio, en donde se hace hincapié en la necesidad de apertura tanto de los refugiados como de los nacionales para una integración sana y eficaz. Otras 13 noticias fueron redactadas desde una perspectiva negativa, en la que se asocia el refugio a crimen y delincuencia9 y, en algunos casos, al inexistente plan de retorno10 para refugiados colombianos en Ecuador. “Colombianos detenidos por supuesta 7 Los medios de comunicación incluidos en la observación fueron El Universo, El Comercio, Hoy, La Hora, El Telégrafo y el Mercurio. 8 Algunos ejemplos con manejo adecuado de las fuentes: “La problemática social de los inmigrantes continúa vigente”, publicada por el diario El Mercurio, el 15 de diciembre de 2011, utiliza múltiples fuentes para construir la noticia: recurre a un refugiado y dos inmigrantes, a la SENAMI y a la Policía Nacional, mostrando diversas posiciones sobre un mismo hecho. “Un refugio en Ecuador para huir de la violencia”, publicada por el diario La Hora, el 11 de noviembre de 2011, utiliza tres fuentes no oficiales, recurriendo a refugiados y oficiales con declaraciones de la Policía. Además, explica en qué consiste la figura del refugio y enfoca la noticia desde el refugiado como víctima y no como victimario. 9 “Depuración de visas inició por detenidos y peligrosos”, publicada por el diario El Universo, el 17 de octubre de 2010, cuya única fuente es la Dirección de Refugio del Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador. El titular da a entender que todas las visas de refugio serán depuradas y que dicho proceso fue iniciado por aquellos refugiados implicados en algún tipo de crimen. “Dos ‘turistas’ y un ‘refugiado’ detenidos por un GPS”, publicada por el diario El Universo, el 27 de noviembre de 2011. La noticia usa como única fuente a la Policía Nacional y su titular busca resaltar la condición de turistas y refugiados, aun cuando pudo ser destacada de tal forma que no asociara el crimen y el refugio de forma directa e inmediata. 10 “Cancilleres de Ecuador y Colombia se reúnen en Ipiales”, publicada por el diario El Universo, el 29 de septiembre de 2011, en donde se afirma que “Holguín y Patiño consideran un plan de acción para la atención y repatriación de más de 53.200 refugiados colombianos en territorio ecuatoriano”. “Cancilleres de Colombia y Ecuador coinciden en fortalecer relaciones”, publicada por el diario El Comercio, el día 29 de septiembre, en donde se afirma: “En la cita se considerará la aprobación del Plan de Acción para la atención a los refugiados colombianos en el Ecuador y un plan de retorno”. “Planes para ayudar a refugiados en el país”, publicada por el diario La Hora, el 10 de noviembre de 2010, indica que “la diplomática (María Ángela Holguín) indicó que se tratará de fomentar el plan retorno que permitirá a los

78 Documentos Codhes Nº 25

clonación y crimen”, titulaba el diario El Universo, refiriéndose posteriormente, en el cuerpo de la noticia, a su condición de refugiados. “Tres refugiados detenidos por tráfico de droga en Quito”, titulaba el diario El Universo, noticia en la que se recalcaba su condición de ciudadanos colombianos y refugiados. Respecto al supuesto plan de retorno acordado por los cancilleres de los países vecinos y que varios medios ecuatorianos publicaron, citando a la Cancillería colombiana como fuente, CODHES habló con la Dirección de Refugio del Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador y conoció que tal plan no existe y que por ahora Colombia solamente entregará recursos para la atención de los refugiados a través del ACNUR. Otras 15 noticias publicaron información de forma parcializada pues utilizaron únicas fuentes o fuentes cuya posición no difería la una de la otra, en su mayoría provenientes de instituciones del Estado11. No hay un interés por conocer la otra cara del refugio, no en vano solo tres noticias acudieron a los refugiados como fuente, aun cuando son los protagonistas de este fenómeno en el país ecuatoriano. Las 25 noticias restantes fueron clasificadas como imparciales, dado que mencionaban el refugio de forma superficial o no era el tema central de la noticia y no se tomaba posición alguna, lo que puede responder al desinterés que existe respecto a su cubrimiento en Ecuador. Es necesario aclarar que del universo de noticias analizadas, 15 fueron generadas por las reuniones sostenidas por los cancilleres de Colombia y Ecuador, María Ángela Holguín y Ricardo Patiño, respectivamente, y por la visita del presidente Juan Manuel Santos a Ecuador. El refugio fue mencionado como parte de la agenda, pero no mereció un análisis especial o tratamiento alguno, si se tiene en cuenta que el 98% de los refugiados en Ecuador son de origen colombiano. Esto indica que la agenda política es la que marca gran parte de la agenda setting de los medios en torno al refugio en Ecuador y que ellos, por sí mismos, no están interesados en su cobertura. Lo anterior lleva a concluir que si existe un desinterés de los medios por este tema, es también debido a la invisibilización del mismo desde instituciones del Estado como las cancillerías de ambos países vecinos. Por su parte, aunque el ACNUR es citado a menudo en las noticias analizadas, se convierte solamente en fuente de cifras, específicamente del número de refugiados reconocidos en Ecuador y no como recurso para el análisis en el tratamiento de la información. La generación de noticias en las que el refugio está ligado per se a la delincuencia, el crimen y el narcotráfico reafirma un imaginario social erróneo en donde la figura del refugio es utilizada para cometer actos delictivos y no para entender al refugiado como una víctima, no un victimario. Si bien algunos refugiados están involucrados en este tipo de hechos, la redacción de la noticia debe referirse a ellos como situaciones específicas y particulares y no como el reflejo de una realidad general. La publicación de información

colombianos regresar a su país y que el plan prevé involucrar a la Organización Internacional de Migrantes OIM”. 11 La Dirección de Refugio del Ministerio de Relaciones Exteriores del Ecuador y las cancillerías de Colombia y Ecuador son las principales fuentes de información oficial respecto al tema de refugio para la muestra analizada.

El refugio de los colombianos en el exterior 79

imparcial con un adecuado uso de las fuentes y sin partir de imaginarios socialmente aceptados, pero equivocados, puede contribuir a la formación de una opinión pública en capacidad de comprender la situación de los refugiados desde una perspectiva amplia y no sesgada. Esta generación continua de noticias con una alta carga de datos parcializados dificulta la creación de un clima propicio para la integración, no solo de los refugiados sino también de todos los migrantes con las personas nacionales. Por último, es necesario mencionar que Colombia necesita abrir su agenda noticiosa al fenómeno del refugio como una situación que requiere medidas inmediatas, si se tiene en cuenta la cercanía fronteriza, el número de refugiados colombianos que viven en Ecuador y la aplicación de la Ley 1448 de 2010 a todas las víctimas del conflicto armado, aunque residan en el exterior.

El refugio de colombianos en el mundo: cifras e invisibilización en aumento Es posible evidenciar que las constantes violaciones a los derechos humanos por el conflicto armado en Colombia no solo han tenido consecuencias humanitarias dentro de las fronteras nacionales; el refugio de miles de colombianos en la última década es una muestra de ello. Según el último informe Global Trends 2010 de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (UNHCR, 2010), existen 395.577 personas de nacionalidad colombiana refugiadas en diferentes países del mundo; de ellas, solo el 28,6% han sido reconocidas (113.233) y el 71,4% (282.344) se encuentran en condiciones similares al refugio, en necesidad de protección internacional, pendientes de aceptación o sin estatus reconocido. A pesar de su invisibilización y del poco conocimiento de sus condiciones, los colombianos refugiados en el mundo representan cerca del 12% del total estimado de colombianos en el exterior (3.331.107, según el censo de 2005). Es decir que por cada 10 colombianos en el exterior, por lo menos uno es refugiado o se encuentra en condiciones similares al refugio. De los refugiados colombianos reconocidos, el 47,9% se encuentra en Ecuador (54.243 a diciembre de 2011), el 52% restante se encuentra en países como Estados Unidos (33.455 en 2010), Canadá (16.054 en 2010), Costa Rica (10.279 en junio de 2011), Venezuela (2.734 en julio de 2011), Panamá (1.328 en diciembre de 2010), Chile (814 en julio de 2011), Brasil (654 en diciembre de 2011), Argentina (403 en julio de 2011) y México (247 en julio de 2011). De acuerdo con datos globales de refugio y desplazamiento interno, Colombia es el país del mundo con mayor número de personas que han tenido que huir forzadamente de sus hogares, sea dentro de sus fronteras o fuera de ellas, seguido de Sudán, Iraq, Afganistán, Somalia y República Democrática del Congo12. Aproximadamente 5.591.197 personas han sido forzadas a migrar dentro y fuera de Colombia (395.577 refugiados

12 Si bien muchos de estos países tienen mayores niveles de nacionales refugiados en el exterior, como es el caso de Afganistán con 3.054.709 refugiados en otros países, o Iraq con 1.683.575, sus niveles de desplazamiento interno no son tan altos como los de Colombia.

80 Documentos Codhes Nº 25

o en condiciones similares, según ACNUR en 2010, y 5.195.620 desplazados internos, según CODHES en 2010), lo que equivale al 12% de la población total en Colombia (46.379.563, según DANE, proyección de 2012). Los principales desafíos que afrontan los colombianos en sus procesos como solicitantes en casi todos los países son el tiempo de espera para el reconocimiento (entre 10 y 18 meses como mínimo) y la dificultad de acceder a opciones de empleo sin regulación aguardando la definición del estatus. Una vez son reconocidos, las principales dificultades tienen que ver con la falta de empleo, el difícil acceso a servicios básicos, la falta de integración, la discriminación y la xenofobia, en especial por el desconocimiento en los países receptores de la figura de refugio y sus connotaciones frente a la protección. Tabla 3 Colombianos refugiados en el mundo País de asilo

Refugiados reconocidos

Fecha y fuente

Ecuador

54.243

Diciembre de 2011, Dirección de Refugio Ecuador, DR

Estados Unidos

33.455

Diciembre de 2010, Ministerio de Justicia

Canadá

16.054

Diciembre de 2010, ACNUR Global Trends 2010

Costa Rica

10.279

Junio de 2011, ACNUR

Venezuela

2.734

Julio de 2011, CONARE-ACNUR

Panamá

1.328

Diciembre de 2010, ACNUR

Chile

814

Julio de 2011, ACNUR

Brasil

654

Diciembre de 2011, Ministerio de Justicia

Argentina

403

Julio de 2011, ACNUR

México

247

Julio de 2011, Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR)

Total: 10 países

123.143

Elaboración: CODHES, agosto de 2011. Fuentes y períodos citados. Nota: Su elaboración se realizó de acuerdo con la información disponible en los diferentes países para datos acumulados de refugiados reconocidos hasta diciembre de 2010 y primer semestre de 2011.

Situación de los colombianos refugiados en otros países del mundo A continuación CODHES presenta algunos datos e información relevante de países receptores de población refugiada. En Panamá, a diciembre de 2010, 1.328 colombianos habían sido reconocidos como refugiados. Según el diagnóstico participativo de ACNUR en este país, 863 personas se encuentran bajo el estatus de PTH (Estatuto humanitario provisional de protección). Esto requiere gran atención, pues este grupo de personas colombianas reside hace más de diez años en comunidades receptoras de la comarca de Kuna Yala y la provincia de Darién, y, debido al estatuto bajo el que se encuentran, su libertad de movimiento está restringida pues deben permanecer exclusivamente en la comunidad de acogida en donde fueron censadas. Si por algún motivo las personas requieren movilizarse en casos especiales, deben tramitar un permiso con la Oficina Nacional para la Atención a Refugiados (ONPAR). Sin embargo, debido a las grandes zonas de territorio que le son entregadas a un mismo El refugio de los colombianos en el exterior 81

funcionario de esta entidad, en la mayoría de los casos, las solicitudes de esta población no son procesadas a tiempo. Bajo esta figura tampoco es posible ejercer el derecho al trabajo que, sumado a la restricción de movilidad, obliga a estas personas a dedicarse solamente a actividades de subsistencia, impidiéndoles diversificar sus medios de ingreso y dificultando más su integración al país de acogida. En el caso de los solicitantes de refugio, cuya tasa de reconocimiento para 2010 era de 6,2%, la ley no les permite trabajar hasta tanto no tengan una decisión por parte de la Comisión de Elegibilidad. Por ello, los solicitantes de refugio se ven obligados a optar por trabajos informales que los ponen en riesgo de ser explotados laboralmente. Uno de los aspectos más reclamados por los refugiados en Panamá se refiere a la falta de acceso a crédito y cuentas bancarias, dado el desconocimiento que existe frente a su estatuto legal y los múltiples requisitos exigidos por los bancos por su condición de extranjeros y refugiados. Lo anterior incide en sus oportunidades para acceder a una vivienda propia u otro tipo de bienes materiales. A su vez, los refugiados en Panamá han expresado una falta de acceso efectivo a servicios básicos como la salud y educación. En el caso de la seguridad social, cuando se ven beneficiados por sus empleadores, en rara ocasión sus familiares aparecen como beneficiarios directos, nuevamente, debido a la falta de conocimiento sobre la figura del refugio por parte de empresas o instituciones. En cuanto a educación, la exigencia de convalidación de créditos y diplomas extranjeros es el principal impedimento para niñas, niños y adolescentes refugiados o solicitantes, dado que no es posible acceder a dicha documentación, si se tiene en cuenta que migraron por el riesgo que corrían en su país de origen. En Panamá, como en la mayoría de países que acogen a refugiados colombianos, no existen programas de atención psicológica o de capacitación adecuados, de tal forma que las personas en esta situación puedan contar con más herramientas para su integración al país. Las mujeres refugiadas son un grupo muy vulnerable en el istmo, pues, según ellas mismas, debido a su nacionalidad y sexo son doblemente discriminadas y objeto de agresiones13. En el caso de las mujeres cabezas de hogar, la inexistencia de centros para el cuidado de sus hijos dificulta acceder a un trabajo formal o inclusive a uno informal. Los refugiados colombianos son asociados comúnmente a narcotraficantes y, en el caso de las mujeres, a trabajadoras sexuales. Por su parte, en Brasil, según el Ministerio de Justicia de ese país, los refugiados colombianos representan el 14,61% del total de refugiados, con 654 personas reconocidas. Colombia está en el segundo lugar de nacionalidades refugiadas en este país, lista que encabeza Angola con 1.686 y en tercer lugar la República Democrática del Congo, seguida de países como Liberia e Iraq. De los 654 refugiados colombianos reconocidos a diciembre de 2011 en Brasil, 374 fueron registrados por las formas tradicionales de elegibilidad y 280 por el Programa de Reasentamiento.

13 Entrevista realizada por CODHES a refugiada colombiana en Ciudad de Panamá, octubre de 2011.

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A Venezuela han llegado cerca de 200.000 personas en necesidad de protección internacional durante la última década, de las cuales más del 95% son colombianos que se han visto obligados a huir de su tierra por persecuciones o amenazas de distintos grupos armados y situaciones de extrema violencia generalizada. Según información del ACNUR y la CONARE, a julio de 2011, 2.734 colombianos han sido reconocidos como refugiados. Las principales dificultades que enfrentan los colombianos en Venezuela se relacionan con el acceso al trabajo, la discriminación, los problemas de integración con los nacionales y la cobertura en servicios básicos como salud y educación. Según el ACNUR, la mayor cantidad de población refugiada se encuentra en los estados de Táchira, Zulia y Apure. En México, en donde a julio de 2011, según la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (COMAR), se habían reconocido 247 refugiados de nacionalidad colombiana, los principales problemas que experimentan las personas bajo este estatus se relacionan con la falta de un empleo estable o bien remunerado, y de menores que deben laborar para apoyar económicamente a sus familias. En México existen altas tasas de subempleo y dificultades para que los refugiados desempeñen la misma actividad laboral que realizaban en sus países o, al menos, relacionada con sus estudios. A su vez, deben convivir con la discriminación de nacionales, por su raza u origen. Según el ACNUR, los hombres jóvenes consultados reportaron la realización de actividades muy diferentes a las que hacían antes de llegar a México, en oficios como artesano, recepcionista, artista callejero, mensajero y electricista. El tiempo para obtener el estatus de refugio en México está dentro de un plazo de 45 días hábiles posteriores a la presentación de la solicitud. La Coordinación General debe emitir una resolución fundada y motivada con respecto al reconocimiento o no de la condición de refugiado. En caso de reconocerse tal condición a un extranjero, la Secretaría de Gobierno expedirá el documento migratorio correspondiente que acredite su estancia legal bajo la calidad de inmigrante. En el caso de no reconocerse la condición de refugiado, existe el recurso de revisión dentro de los 15 días hábiles posteriores a la notificación de la negación. En Costa Rica, desde 2010 y hasta junio de 2011, habían sido reconocidos 10.279 refugiados colombianos según ACNUR. Hasta 2010, el porcentaje de aceptación era de 20% a 30%, pero para el primer semestre de 2011 había descendido a un 10%. El descenso en la tasa de aceptación se debe a la Nueva Ley de Migración y Extranjería (Ley No. 8764 de 2009), en donde la decisión de otorgar el refugio pasó de Migración a una Comisión de Elegibilidad integrada por los ministerios de Seguridad, Relaciones Exteriores y de Trabajo. El proceso de reconocimiento toma entre seis meses y un año, tiempo en el que el solicitante no tiene permiso de trabajo. Los refugiados colombianos en Costa Rica se enfrentan a la discriminación y estigmatización social por refugiados y colombianos, a la falta de empleo y dificultades para acceder a salud y educación. En el caso de España, de acuerdo con la Comisión Española de Ayuda al Refugiado (CEAR), para 2011, Colombia ocupaba el séptimo puesto entre los países que generan mayores personas refugiadas en el mundo con 389.900. La lista es liderada por Afganistán, seguido por Iraq, Somalia, República Democrática del Congo y Birmania. El refugio de los colombianos en el exterior 83

Según el ACNUR y la CEAR, no es posible obtener una cifra de colombianos refugiados en dicho país a 2011, debido a que las autoridades no llevan un registro detallado de quiénes se nacionalizan, fallecen o retornan a su país de origen. Sin embargo, según el ACNUR, en 2011 se presentaron 93 solicitudes de refugio por parte de colombianos. Entre 2004 y 2011 se presentaron 8.116 solicitudes de refugio por parte de colombianos, de las cuales fueron aceptadas 253, por lo que la tasa de aceptación en promedio fue equivalente al 3,1%. La mayor cantidad de solicitudes de refugio por parte de colombianos corresponde al período comprendido entre 2005 y 2007, que coincide con momentos críticos de la situación de conflicto armado en Colombia. En 2005 se presentaron 1.656; en 2006, 2.239 y en 2007, 2.498. Posterior al año 2007, la cifra ha ido en descenso hasta llegar a 93 solicitudes en 2011. Frente a la creciente recesión económica en Europa, han aumentado las políticas de control en las fronteras, “impidiendo en muchas ocasiones el derecho a la protección internacional, es decir el derecho a solicitar asilo”. En el mes de enero de 2012, el Partido Popular anunció sus planes de reformar la Ley de Extranjería para, entre otros cambios, introducir la prohibición de las regularizaciones masivas, restringir el acceso al permiso de residencia por arraigo social y crear un visado de búsqueda de empleo. Las principales dificultades enfrentadas por los refugiados en España se refieren al acceso a un trabajo legal remunerado, el riesgo de retorno forzoso, y las dificultades para recibir servicios de salud y educación. Según la oficina de Asilo y Refugio (OAR), en el año 2010, el 74% de las solicitudes de protección internacional fueron negadas, correspondientes a un total de 1.816 personas. En Argentina, para julio de 2011, según el ACNUR, 403 colombianos habían sido reconocidos como refugiados. Por su parte, en Chile, a la misma fecha, fueron reconocidos 812 refugiados colombianos.

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La política pública frente al desplazamiento

El refugio de los colombianos en el exterior 85

Los desafíos de la Ley de Víctimas Las demandas a la Ley de Víctimas Cerca de 20 demandas a la Ley de Víctimas han sido radicadas ante la Corte Constitucional. A pesar de que la mayoría no buscan la derogatoria de la Ley 1448 de 2011, es evidente que varias organizaciones de víctimas y derechos humanos consideran que existen una serie de aspectos problemáticos sobre los cuales la Corte deberá pronunciarse en el corto plazo, con el fin de mejorar y subsanar algunas disposiciones que reducen el alcance de los derechos, estándares y garantías reconocidos por el derecho internacional y la jurisprudencia interna de las cortes nacionales. Los aspectos de la ley demandados tienen que ver especialmente con la definición del universo de víctimas, pues resulta perjudicial que se queden por fuera “graves violaciones de derechos humanos y crímenes de lesa humanidad ocurridos en el contexto del conflicto armado pero sin relación causal con el mismo” (Gallón, 2011: 3), tales como las víctimas de desaparición forzada por motivos de persecución sociopolítica, las mujeres víctimas de ciertas violaciones graves a los derechos humanos y los desplazados por fumigación de cultivos ilícitos u otras situaciones similares. La Ley de Víctimas también puede resultar restrictiva frente a la Ley 387/97 en lo que se refiere a una serie de situaciones que no necesariamente tendrían que guardar relación con hechos ocurridos con ocasión del conflicto, tales como “disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los derechos humanos, infracciones al derecho internacional humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público” (art. 1). Así mismo, puede mostrarse limitada en cuanto a las fechas para acceder al reconocimiento de la condición de víctima desde el 1 de enero de 1985, y a la restitución de tierras solamente en los casos de despojo y abandono forzado ocurridos a partir del 1 de enero de 1991, lo cual viola el derecho a la igualdad de este tipo de víctimas frente a las demás, sin que se tenga ninguna razón política, jurídica ni social. Finalmente, el texto aprobado excluye de manera explícita a las víctimas de la delincuencia común, lo que podría llevar a que durante la implementación de la ley no se reconozcan a las víctimas de los nuevos grupos paramilitares, considerados por el Estado colombiano como simples bandas criminales (bacrim) asociadas con el negocio del narcotráfico y la delincuencia. Teniendo en cuenta lo anterior, es posible afirmar que la Ley de Víctimas resulta restrictiva en relación con el alcance del derecho que otras leyes y la propia jurisprudencia de la Corte le ha otorgado a este segmento del universo de víctimas. En efecto, aspectos como la ayuda humanitaria de emergencia, el derecho a la educación, la vivienda digna, el retorno, la reubicación, la reparación integral y la cesación de la condición de desplazado pueden tener un alcance significativamente menor al establecido por parte de la Corte Constitucional en el marco de la Sentencia T-025 y sus posteriores autos de cumplimiento. Al respecto, se considera que la entrada en vigencia de la Ley 1448 no puede, de ninguna manera, significar un retroceso en materia de los derechos fundamentales ya 86 Documentos Codhes Nº 25

alcanzados por parte de la población desplazada, los cuales se encuentran consagrados en leyes como la 387 de 1997 y sus respectivos decretos reglamentarios, así como en la propia jurisprudencia de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. El texto aprobado no contempla, en primer lugar, el reconocimiento del daño moral causado a las víctimas, como tampoco la reintegración patrimonial de los bienes perdidos más allá de las tierras que resultaron objeto de despojo (animales, herramientas, cosechas, rentas y otro tipo de ganancias dejadas de percibir por parte de las víctimas). En segundo lugar, la Ley de Víctimas no incluye dentro de los procesos de restitución aquellos casos en los que ocurrió un abandono de tierras como consecuencia de presiones, amenazas u otras intimidaciones de tipo violento, lo cual, evidentemente, quebranta el principio de igualdad entre dos situaciones análogas, como son el despojo y el abandono forzoso. En tercer lugar, la exclusión de los tenedores y ocupantes de tierras del proceso de restitución resulta ser una omisión legislativa que niega la realización de este derecho a todas las víctimas que, por una u otra razón, no contaban con la seguridad jurídica sobre sus predios en el momento en que fueron despojadas de los mismos. Finalmente, la inclusión de la figura del contrato de uso para el caso de los predios restituidos en los que se desarrollan proyectos productivos agroindustriales resulta ser una medida que protege los intereses económicos de los grandes y medianos empresarios rurales que se beneficiaron económicamente en el momento en que una parte importante de las víctimas del desplazamiento forzado fueron despojadas o se vieron obligadas a dejar sus tierras, como consecuencia del ejercicio de la violencia e intimidación por parte de los grupos armados ilegales. A manera de conclusión, la Ley de Víctimas contiene una serie de disposiciones y omisiones que niegan o restringen significativamente los derechos de las víctimas en nuestro país. En este sentido, la actuación de la Corte Constitucional será decisiva para garantizar el mejoramiento de la Ley 1448 de 2011, con el fin de que se ajuste a los estándares internacionales en materia de reparación integral a las víctimas, así como a la jurisprudencia de la Corte y los principios constitucionales. Para CODHES, la Ley 1448 de 2011, pese a que representa una conquista histórica de las víctimas en Colombia y a que afirma una perspectiva de derechos que se debe profundizar y seguir mejorando, contiene una serie de medidas y disposiciones que resultan lesivas y restrictivas desde el punto de vista del goce efectivo de los derechos de este importante segmento de la población. Por esta razón, se considera que la actuación de la Corte Constitucional será decisiva para subsanar y declarar inexequibles aquellos contenidos de la ley que contravienen, restringen o niegan el derecho a la reparación integral de las víctimas. De no ser así, la Ley de Víctimas podría ser implementada atendiendo a un criterio minimalista en el que se tendería a excluir de su aplicación a una parte importante del universo de víctimas, al mismo tiempo que se acotarían los derechos reconocidos a la población en situación de desplazamiento por la propia Corte en el marco de la Sentencia T-025, y se impondría una lógica de reparación y restitución de tierras en la que el principio de sostenibilidad fiscal sería el criterio que terminaría determinando la proporción del daño causado que el Estado le reconoce a cada víctima, lo cual, sin duda alguna, significaría la subordinación del derecho a la economía. La política pública frente al desplazamiento 87

Los sindicalistas en la Ley de Víctimas Como resultado de un proceso de incidencia política y legislativa adelantado en el marco del proyecto “Reparación colectiva del movimiento sindical en Colombia. Memoria histórica y garantía de los derechos de sus víctimas”, desarrollado por el Instituto Sindical de Cooperación al Desarrollo (ISCOD) y la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento Forzado (CODHES), con el apoyo técnico y financiero de la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), cuyos beneficiarios directos son la Central Unitaria de Trabajadores (CUT), la Central de Trabajadores de Colombia (CTC) y la Federación de Educadores de Colombia (FECODE), se logró incluir en el texto de la Ley 1448 de 2011 o Ley de Víctimas y Restitución de Tierras algunos apartados específicos en procura de la garantía de los derechos de las víctimas del movimiento sindical. Los resultados concretos se describen a continuación. Quizás el mayor logro se obtuvo en el artículo 13, referente al principio de enfoque diferencial, el cual permite identificar como destinatarios específicos de las diferentes medidas contempladas en la misma ley a los miembros de organizaciones sindicales, defensores de derechos humanos y víctimas del desplazamiento forzado. En concordancia con lo estipulado en el artículo 13, fue posible hacer una complementación del artículo 139 que contempla las medidas de satisfacción. Esta consideración se hizo particularmente en el parágrafo referente a la adopción de cualquiera de estas medidas, para lo cual se deberá contar con la participación de las víctimas y, en consecuencia, para su aplicación se debe tener en cuenta “el principio de enfoque diferencial establecido en el art. 13”. Al igual que en los artículos antes citados (13 y 139), a través de las diferentes acciones de incidencia ya referidas pudo incluirse, dentro de las denominadas garantías de no repetición (art. 149), una alusión de especial protección en favor de los defensores y las defensoras de derechos humanos, las víctimas del desplazamiento forzado y los miembros de las organizaciones sindicales. Esta alusión hace referencia fundamentalmente a las medidas de prevención por parte del Estado en favor de este grupo de víctimas. En ese sentido y después de presentar los anteriores apartados, se inició un proceso de revisión de las propuestas de decreto reglamentario en las que se hicieron manifestaciones públicas por parte de las centrales sindicales. En estas manifestaciones se evidenció que se requerían adecuados mecanismos de participación que favorecieran un proceso de redacción legislativo más incluyente y favorable a las realidades e intereses de las víctimas. No obstante, aun frente a las aclaraciones previas, el 20 de diciembre de 2011 fue expedido el Decreto 4800 reglamentario de la Ley de Víctimas, donde se desarrolla en 297 artículos la mayoría de los temas relacionados con la ley, exceptuando lo concerniente a la restitución de tierras. Lo concerniente a la reparación colectiva –frente a la cual se hizo mayor incidencia desde el movimiento sindical– se consagró en el Capítulo VII y en el artículo 223, donde se indican como sujetos colectivos a las organizaciones sociales, sindicales y políticas. Sin embargo, aun frente a los logros ya señalados, es necesario llamar la atención y alertar sobre los siguientes puntos: Es absolutamente ineludible que para la aplicación de la Ley 1448, y principalmente para la materialización de la reparación colectiva atribuible al movimiento sindical, se

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establezcan múltiples y diversos mecanismos que posibiliten la participación directa de los representantes de las centrales sindicales. n Es de vital importancia para el movimiento sindical que la reparación colectiva contenga una estrategia eficaz contra la impunidad respecto a los numerosos crímenes cometidos en su contra; además, que represente la voluntad inequívoca de esclarecer dichos crímenes y judicializar a sus responsables materiales e intelectuales. Esta necesidad se hace apremiante por hechos como los señalados en el informe presentado por Human Rights Watch en el mes de enero de 2012, en donde se afirma que “Colombia continúa siendo el país con el mayor número de asesinatos de sindicalistas en todo el mundo” con más de 175 homicidios en los últimos tres años.

Consulta previa en los nuevos decretos sobre víctimas indígenas y afrodescendientes: una mirada preliminar del equipo del Proyecto FOS - CODHES Consideración preliminar El camino que atraviesa la consulta previa que deben hacer los Estados a pueblos indígenas, comunidades afrodescendientes y rrom, no ha sido tan apacible como a primera vista aparece en el estilo del gobierno de Santos, a juzgar por las incidencias que libró el proceso de consulta de los decretos leyes expedidos en diciembre de 2011, en relación con los pueblos indígenas y afrodescendientes. Como es conocido, la Corte Constitucional ha declarado inexequibles varias leyes por no haber surtido la consulta previa que ordenan el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Ley 21 que ratificó dicho convenio, algunos meses antes de que entrara en vigencia la Constitución de 1991. Por ejemplo, en la esfera nacional, el gobierno anterior vio caer el Estatuto de Desarrollo Rural, y el Plan Nacional de Desarrollo de su segundo mandato quedó condicionado a la consulta previa de las medidas que afectaban a los grupos étnicos, mientras que en el actual gobierno se declaró la inconstitucionalidad del Código Minero. En lo territorial, la Corte Constitucional ha ordenado, en una sentencia de 2011, que una política educativa en Cauca sea consultada con los pueblos y autoridades indígenas de ese departamento, y en fallo más reciente, referente a un caso en Riosucio (Caldas), declaró contraria a los principios que rigen la consulta, en tanto derecho fundamental por reconocimiento jurisprudencial, la disposición del gobierno local de ese municipio de implantar unas juntas de acción comunal en territorio indígena. La consulta previa configura una dimensión importante de la democracia deliberativa en la que el gobernante no impone sus decisiones sino que persuade, mediante un ejercicio argumentativo que les brinda garantías de igualdad en la participación a los pueblos indígenas, afrodescendientes y rrom, para que las propuestas (proyecto de desarrollo o medida legislativa) se puedan llevar a cabo, sin violentar su identidad cultural y sus usos y costumbres. De no persuadirlos, el Gobierno, no solo debe ser respetuoso de los disensos de los grupos étnicos, según establece el convenio y la jurisprudencia al respecto, sino que debe tomar todas las medidas para contrarrestar los efectos, tanto explícitos como no previstos, de los proyectos que adelanta (de minería, de infraestructura, o de creación legislativa o administrativa, entre otros) y, en caso extremo, de no lograr el consentimiento, el proyecto no podría llevarse a cabo. La política pública frente al desplazamiento 89

Uno de los riesgos de la consulta previa, como se sabe, es la noción más o menos garantista, más o menos amplia, que tengan los funcionarios obligados a aplicarla. Para unos, como los ministros de Transporte, de Ambiente y de Agricultura, no pasa de ser un requisito, cuando el verdadero sentido de la consulta es que confiere a los grupos étnicos un papel trascendental de actores sociales y políticos decisorios que no pueden quedarse inermes ante las visiones hegemónicas del desarrollo y del progreso, que ponen en marcha locomotoras de todo tipo, la más fuerte de ellas, la legislativa, que ha caracterizado al actual gobierno. El Convenio 169 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional (y por lo menos en siete casos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos) abogan porque se permita a los grupos étnicos interpelar las visiones de desarrollo occidentales. Como se ha señalado, algunos ministros del actual gabinete de Santos ven la consulta previa como un requisito pesado que entorpece la dinámica normal del trámite de los proyectos de ley, y, según ellos, duplica o cuadruplica el número de debates que deben surtir dichos proyectos (las afirmaciones del Ministro de Agricultura en diversos debates en células legislativas así lo demuestran). El Ministro de Hacienda, por su parte, indicó a finales de 2011 que la consulta sobre el proyecto de ley reglamentario de regalías (acto legislativo que está teñido de inconstitucionalidad pues no fue consultado, a pesar de que afecta directamente a los grupos étnicos) será posterior, es decir, una vez se apruebe la ley en el Congreso, lo cual abiertamente está en contravía tanto del Convenio 169 como de la jurisprudencia de la Corte Interamericana y de nuestra Corte Constitucional.

La consulta previa de las propuestas de decretos leyes de víctimas pertenecientes a grupos étnicos Quizá el ejercicio reciente más ilustrativo de cómo se adelantan los procesos de consulta previa de normas en nuestro país está constituido por el que desembocó en la expedición de los decretos leyes de víctimas indígenas y afrodescendientes. Ambos decretos fueron expedidos el 9 de diciembre de 2011, por el presidente Santos, después de haber surtido distintos procesos y niveles de consulta, aceptables en el caso del decreto indígena, inaceptables en el caso del decreto ley para comunidades afrodescendientes. En el caso del decreto ley para víctimas indígenas, no cabe duda de que hubo un proceso de consulta, en el que, si bien faltó compromiso y presencia institucional del Gobierno en los diferentes talleres que se llevaron a cabo en varios lugares del país, los indígenas trataron de hacer un ejercicio participativo y deliberante, no desprovisto, como es natural, de tensiones entre algunos pueblos y organizaciones indígenas, pero caracterizado por un esfuerzo de aprovechar el poco tiempo (la consulta regional se desarrolló en no más de tres meses) y de tratar de solventar los desacuerdos entre pueblos. El fruto, en el caso indígena, es un decreto emblemático, en la medida en que conjuga, de alguna manera, la matriz romano-germánica de producción de normas y las visiones ancestrales de los pueblos indígenas. Ello condujo, por ejemplo, a consagrar el territorio como víctima, permitió que se sacara la cláusula inconstitucional contenida en la Ley 1448 y (tristemente reproducida en el decreto ley para afrodescendientes) que considera que los menores de edad que son reclutados forzadamente y se desmovilizan luego de cumplir la mayoría de edad, no pueden ser considerados víctimas. Fue un ejer90 Documentos Codhes Nº 25

cicio modesto y ambicioso al mismo tiempo, en la medida en que enfrentó una visión hegemónica de producción normativa y los anhelos de los pueblos indígenas de ver plasmadas sus reivindicaciones en una norma. En lo relativo al trámite de la consulta del decreto Ley de Víctimas afrodescendientes, no puede decirse lo mismo. El intento de consulta que se produjo allí va en contravía de cualquier lógica pluralista. Un grupo de miembros de la Consultiva de Alto Nivel, en un ejercicio cerrado, decidió ir a algunas regiones y “consultar” bilateralmente a unos pocos líderes y organizaciones. Por contraste con la experiencia indígena, no se permitió una participación amplia, ni de los consejos comunitarios ni de las organizaciones de base, ni de las organizaciones sociales de carácter regional o nacional, interlocutores válidos y cualificados en dicho proceso. Tampoco tomó en cuenta debidamente la propuesta de decreto presentada por la Mesa de Organizaciones Afrodescendientes, ni sus llamados, ni los de otras organizaciones afrodescendientes por ser escuchadas. Se trató de un proceso fallido, del que tristemente hizo parte el Gobierno y que tendrá que ser evaluado por la Corte Constitucional. El contraste que surge de examinar la marcha de los dos procesos lanza un mensaje y varias lecciones: el proceso organizativo de los pueblos indígenas ha permitido un nivel importante de unidad. Por su parte, el proceso afrodescendiente está teñido de división, y esa debilidad ha sido tristemente aprovechada por la Consultiva de Alto Nivel, la cual terminó sustituyendo, con ejercicio de facultades ilegítimas de consulta previa derivadas del Decreto 3770 (consagradas en dicho decreto inconstitucionalmente), a los pueblos afrodescendientes. Por fortuna, nuevos aires de unidad se viven en el movimiento afrodescendiente y para los procesos de consulta que vienen, ciertamente significa un reto que las comunidades afrocolombianas logren consolidar procesos de concertación en torno a temas estratégicos. Lo que viene en cuanto a la consulta de otras propuestas que cursan en el Congreso es un desafío para que tanto los pueblos indígenas como los afrodescendientes y rrom aprendan de lo ocurrido y tomen las medidas necesarias para evitar restricciones al derecho fundamental a la consulta y al consentimiento previo, libre e informado.

La participación efectiva de las víctimas en los decretos reglamentarios de la Ley 1448 Los decretos reglamentarios expedidos por el Gobierno nacional en diciembre de 2011 incluyen dentro de sus considerandos la necesidad de “crear las condiciones propicias para que las víctimas del conflicto armado interno participen como ciudadanos de manera activa en la recuperación y el ejercicio pleno de sus derechos políticos y económicos, sociales y culturales, en la reconstrucción del tejido social y el fortalecimiento de la institucionalidad del Gobierno nacional”. Los decretos reglamentarios reconocen que la participación efectiva es un derecho de las víctimas que les faculta para informarse, intervenir, presentar observaciones, recibir retroalimentación y coadyuvar en el diseño de los instrumentos de implementación de la Ley 1448. Es acertado asociar el derecho a la participación con la posibilidad de incidencia de las víctimas en las medidas de política pública que las afectan o puedan afectarlas. Por la redacción pareciera que esta incidencia se circunscribe a la participación en La política pública frente al desplazamiento 91

el diseño de los instrumentos de política pública1, mas no en su implementación práctica, ni en la evaluación de sus resultados e impactos2. La definición no incluye, como parte del derecho a la participación, la facultad de las víctimas o de sus organizaciones de presentar propuestas de política pública para que el Estado las analice y las tome en cuenta en el momento de adoptar las decisiones correspondientes, lo que constituye un retroceso en relación con el alcance de la participación reconocido por la Corte Constitucional a las organizaciones de desplazados. La reglamentación define el concepto “efectiva” en relación con la participación, asociado al simple uso de las facultades de intervención que implica este derecho. Esta es una interpretación reduccionista. La participación se hace efectiva cuando las víctimas están en condiciones de identificar de manera cualificada sus intereses, transformarlos en observaciones y propuestas, y lograr incidir de manera real en las decisiones de política pública que les conciernen. Para lograr que la participación sea “efectiva y significativa”, tal como lo ha expresado la Corte Constitucional en varios pronunciamientos (a propósito de la población desplazada), no basta con la intervención de las víctimas en las discusiones sobre las medidas de política pública; se requiere que tal intervención sea representativa, pertinente y calificada. En otras palabras, la calificación de efectiva, de la participación, depende de la virtual capacidad de incidencia en las políticas públicas. Para lograr ese resultado, le corresponde al Estado brindar las condiciones e incentivos y materializar las garantías para la participación. La reglamentación reconoce acertadamente que el derecho a la participación efectiva es un derecho de todas las víctimas estén o no organizadas; sin embargo, diferencia la manera como unas y otras pueden concretar ese derecho. En particular, establece que las víctimas no organizadas pueden presentar observaciones por escrito, a través de las mesas de participación, o enviándolas directamente a las autoridades correspondientes. De otro lado, es problemático asociar –como lo hace el artículo 288, literal B, del Decreto 4800– la participación con la información que el Estado les provee a las víctimas en relación con decisiones ya adoptadas por las entidades responsables de la política pública de atención integral y reparación de las víctimas. El derecho a la participación está relacionado con la posibilidad de intervención en proyectos de decisión de política pública, de tal manera que pueda incidirse en el resultado final de los mismos. Por otra parte, la reglamentación garantiza la participación de las víctimas organizadas mediante mecanismos y procedimientos de interlocución estructurados, que deberán ser establecidos y organizados en el Protocolo de Participación de las Víctimas. Igualmente, se plantea que en el Protocolo deben precisarse cuáles son los instrumentos, estrategias, incentivos y mecanismos de participación de las víctimas en general y la de grupos especiales, y cómo deben establecerse los planes, objetivos, metas, tiempos, responsables y recursos orientados a la participación. Se define que en el Protocolo deben establecerse medidas regulatorias de la vida interna de las organizaciones de vícti-

1 Ese diseño incluiría instrumentos de implementación, seguimiento y evaluación de la ley y de los planes, programas y proyectos relacionados con esa norma. 2 Es posible que el problema solo sea de redacción, pero de cualquier manera debería despejarse cualquier equívoco en la materia.

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mas, entre las cuales se destacan los mecanismos de elección de los representantes y voceros, sus responsabilidades, las formas de tomar decisiones y establecer consensos, y los mecanismos de rendición de cuentas. Lo positivo de que el Protocolo sea una herramienta cuya construcción todavía está pendiente es que existe la posibilidad de participación de las víctimas en su discusión; lo negativo es que la columna vertebral de este derecho sigue en vilo y su concreción puede dilatarse en el tiempo, de tal forma que cuando se materialice ya se hayan definido las cosas más importantes de la implementación de la Ley 1448. Con ello se agravaría la situación actual, en la que las víctimas tuvieron una muy escasa participación en la elaboración de la ley y una participación muy formal y desordenada en su reglamentación. Los decretos reglamentarios siguen considerando, erradamente, que las mesas de participación son espacios institucionales de intervención de las víctimas. Es una equivocación puesto que tales mesas son mecanismos con los que cuentan las organizaciones de víctimas para preparar su participación en los espacios institucionales, en donde se adoptan decisiones relacionadas con la política pública de atención y reparación de las víctimas. Otro aspecto criticable de la reglamentación es la disposición en la cual se establece que la primera mesa nacional estará integrada por un vocero elegido por cada mesa departamental, en contravía de la pluralidad de grupos, clasificados según el tipo de victimización. Lo problemático de estas decisiones transitorias es que marcan el rumbo de las medidas de carácter definitivo. Los decretos reglamentarios retoman lo definido por la Ley 1448 en el sentido de que las organizaciones defensoras de los derechos de las víctimas hacen parte de las mesas de participación, pero les reconocen solamente una vocería en su interior; ello puede generar la desmotivación de estas organizaciones para hacer parte de las mesas e incentivar la estructuración de mecanismos informales para hacer conocer sus observaciones y propuestas, al margen de la estructura regular construida por la Ley 1448. Es importante que se haya reconocido que el diligenciamiento de la ficha técnica, que se hace en el momento de la inscripción de las organizaciones como parte de las mesas de participación, es apenas una formalidad orientada a organizar el trabajo y no un requisito de acceso a los mecanismos de participación.

Ley de Víctimas: los desafíos de su aplicación para las víctimas residentes en el exterior El 10 de junio de 2011 se sancionó en Colombia la Ley 1448, por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones. Aunque la ley no excluye de su aplicación a las personas refugiadas, por considerarlas víctimas colombianas, independientemente de su lugar de residencia, este punto en su reglamentación no ha sido completamente analizado y se desconocen los mecanismos para difundirlo entre las numerosas víctimas que, como las personas refugiadas, se encuentren en el exterior. Con el propósito de abrir el debate y aportar elementos de análisis, CODHES realizó en agosto de 2011 un conversatorio sobre esta temática en la ciudad de Quito, al que invitó al senador colombiano Juan Fernando Cristo para que expusiera los objetivos de La política pública frente al desplazamiento 93

la Ley ante funcionarios del Gobierno ecuatoriano, a la Embajada de Colombia en Ecuador, a organizaciones no gubernamentales, a agencias de cooperación internacional y a personas refugiadas. Algunas de las personas en situación de refugio en Ecuador manifestaron sus inquietudes respecto a la aplicación de la ley fuera del territorio colombiano, a la necesidad de contar o no con el estatus de refugiado para acceder a los beneficios que plantea la ley y a la existencia de garantías para aquellos que deseen retornar. Ante estos válidos cuestionamientos, el senador Cristo afirmó que “el objetivo es que el decreto reglamentario de la ley se expida antes del 15 de noviembre de 2011 y en él se establezca el procedimiento mediante el cual el Gobierno divulgará y convocará a las víctimas del conflicto, no solo en el Ecuador sino a todas las víctimas en Colombia y alrededor del mundo”. Hasta el momento no se ha tenido conocimiento de la forma en que esta ley podrá beneficiar a las personas colombianas refugiadas en diferentes países ni de los mecanismos de coordinación en Colombia, teniendo en cuenta su calidad de víctimas y que, por el derecho internacional de los refugiados, se entiende que otro Estado les ha brindado protección, dado que las garantías en su país de origen no se encontraban dadas por la situación de conflicto. En este sentido, la Ley de Víctimas y el reconocimiento de la existencia de víctimas fuera de Colombia abrirían la puerta a una situación sin antecedentes en otros conflictos armados, por lo cual es muy importante que la reglamentación no olvide fijar mecanismos adecuados, en concordancia con el derecho internacional y de derechos humanos. Para que esto sea posible, se debe tener en cuenta que las personas que han recibido el estatuto de refugiadas y aquellas que se encuentran en situación de necesidad de protección internacional o solicitantes de la condición, no pueden regresar a Colombia para los procesos pertinentes, como ha sido dispuesto en otros mecanismos anteriores de reparación administrativa3. Con el objetivo de conocer los avances de la reglamentación de la ley para víctimas residentes fuera de Colombia, CODHES consultó a la Embajada de Colombia en Ecuador y conoció que, para el caso de Ecuador, este tema quedó bajo la responsabilidad del Consulado General de Colombia en el país, después de ser señalado en la Declaración Conjunta de la reunión del 14 de diciembre de 2011 entre los cancilleres de ambos países, en la cual se afirma: “Destacaron que sobre la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras que la posible población colombiana en el exterior podrá adelantar los trámites pertinentes ante los consulados colombianos en el Ecuador” (Comisión de Vecindad e Integración Ecuatoriano-Colombiana, COVIEC, 2011). CODHES consultó al Cónsul General de Colombia en Ecuador4 y obtuvo como respuesta que en este momento el Consulado no dispone de la reglamentación ni de dis-

3 En este sentido, CODHES recuerda la existencia del Protocolo para el retorno de connacionales en el exterior, aplicado por Acción Social hasta el año 2011, en el cual las víctimas o refugiados que quisieran acogerse a estos procesos debían inscribirse como desplazadas en Colombia, regresando bajo su responsabilidad a algún punto del país de origen. 4 CODHES se comunicó con el señor Cónsul General de Colombia en Ecuador el día 13 de febrero en Quito.

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posiciones relacionadas con este tema, y que tampoco ha recibido ninguna petición o solicitud por parte de ciudadanos colombianos en este sentido. Por lo tanto, CODHES hace un llamado a la elaboración de la reglamentación de la ley, teniendo en cuenta a las víctimas en el exterior, que solamente considerando los datos de refugiados de nacionalidad colombiana en el mundo pueden acercarse a las 395.577 personas (ACNUR, 2010). Esta reglamentación debe realizarse de forma consecuente con la reparación sin distinciones y en igualdad de condiciones, bajo los principios ordenados en la ley. Una de las conclusiones del conversatorio de agosto en Ecuador fue vincular a otras entidades de los Estados receptores, como las defensorías del pueblo, para realizar campañas de difusión de la ley, así como para articular acciones sobre sus mecanismos y disposiciones generales de confidencialidad. Se debe considerar que la representación de Colombia a través de embajadas y consulados, no resulta ser un mecanismo idóneo para las personas que han solicitado el estatuto de refugio y que no tienen ni deben tener articulación con ninguna de las entidades del país del cual salieron. A esta propuesta se sumaron varias organizaciones de la sociedad civil y organismos internacionales. CODHES advierte que la ley está concebida en una etapa posconflicto y que Colombia sigue sumida en un profundo y prologando conflicto armado interno, cuya característica principal sigue siendo la afectación de los civiles. En estas circunstancias, la gran preocupación que asiste se refiere a la posibilidad de la aplicación de la ley en medio del conflicto y a las garantías para el respeto del derecho internacional humanitario, teniendo en cuenta el lugar y condición actual de las víctimas.

El registro en la Ley de Víctimas A continuación se sintetizan los elementos más relevantes de la Ley de Víctimas 1448 de 2011 con respecto al registro de población desplazada. En ella se plantea una nueva institucionalidad, basada en gran parte en el actual Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada. En el caso concreto del registro, de acuerdo con la Ley 1448, su funcionamiento partirá de la Red Nacional de Información compuesta por las diferentes bases de datos de las distintas organizaciones que tienen por mandato el registro y atención a las víctimas y, en un Registro Único de Víctimas (RUV), ambas dentro de la Unidad Administrativa Especial de Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Esta última está adscrita al nuevo Departamento Administrativo para la Prosperidad Social (antes Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional) (Ley 1448, art. 15, numeral 4). El registro, por tanto, será traslado a la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) en un periodo de un año a partir de la promulgación de la ley (10 de junio de 2011). Mientras se realiza este procedimiento, las autoridades locales están obligadas a entregar la asistencia humanitaria de emergencia (AHE). Una vez la víctima es registrada, accede a las medidas de asistencia y reparación previstas en dicha ley (Ley 1448, art. 156). Es necesario que las víctimas del desplazamiento forzado se rijan por lo estipulado en el Título III, capítulo III de la Ley 1448, de manera complementaria con la Ley 387. La política pública frente al desplazamiento 95

Las víctimas de este delito también tienen un plazo de dos años para declarar el hecho, basta que este haya ocurrido a partir del 1 de enero de 1985 y no esté inscrito en el Registro Único de Población Desplazada (RUPD). La UARIV tendrá un plazo máximo de 60 días para otorgar o negar la inclusión en el registro de las personas declarantes de su situación de desplazamiento. La ley también establece un plazo de dos años para disminuir el subregistro, periodo en el cual las víctimas de desplazamientos de años anteriores podrán declarar los hechos, con el fin de que se decida su inclusión o no en el registro. Con este propósito, el Gobierno nacional adelantará una campaña de divulgación a nivel nacional para que las personas se acerquen al Ministerio Público a declarar su situación (Ley 1448 de 2011, art. 61, pár. 1; Decreto 1448 de 2011, art. 21). Las víctimas de desplazamiento forzado que hayan sido incluidas en el RUPD, no deberán presentar solicitud de inclusión, salvo que quieran declarar su victimización frente a otros hechos previstos en la Ley de Víctimas (Decreto 4800 de 2011, art. 28, pár. 1). La migración de la información hacia el Registro Único de Víctimas estará a cargo de la UARIV, la cual establecerá un protocolo indicando la línea de base con la que empezará a operar dicho registro, así como los criterios de inclusión en el mismo, conforme a los lineamientos que fije el Comité Ejecutivo. Esta misma entidad garantizará la interoperatividad entre los distintos sistemas de información que conforman la Red Nacional de Información (Ley 1448 de 2011, arts. 25 y 26). Cualquier persona que se considere víctima podrá presentar su declaración ante el Ministerio Público. En el caso de las víctimas colombianas domiciliadas en el exterior, podrán presentar la solicitud ante la embajada o consulado del país donde se encuentren. En los países en que no exista representación del Estado colombiano, podrán acudir al país más cercano que cuente con misión diplomática. Esta representación diplomática deberá remitir la solicitud a la UARIV, en máximo ocho días, contados a partir de la recepción de la solicitud (Decreto 4800 de 2011, art. 27, pár. 1). La información pronta y oportuna de la que trata el artículo 31 del Decreto 4800 de 2011, para este caso específico, está a cargo del Ministerio de Relaciones Exteriores. El diseño del instrumento de recolección de información o formato único de declaración estuvo a cargo de la UARIV (Decreto 4800 de 2011, art. 29). Esta también estableció los criterios que guiarán el proceso de valoración de las solicitudes de registro y los someterá a aprobación del Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación a las Víctimas. Estos criterios fueron publicados y deberán ser divulgados ampliamente para el conocimiento de las propias víctimas (Decreto 4800 de 2011, art. 36). Los estados del Registro Único de Víctimas continúan siendo: i) Incluido, ii) No incluido, iii) En valoración, iv) Excluido (Decreto 4800 de 2011, art. 39).

Criterios de valoración y causales de no inclusión Dentro de los criterios jurídicos establece que no serán considerados como víctimas “[q] uienes hayan sufrido un daño en sus derechos como consecuencia de actos de delincuencia común” (UARIV, 2012: 7). En este sentido, es de vital importancia darles a las “bacrim” o grupos posdesmovilización la categoría adecuada. Es irresponsable con las víctimas de estos grupos que se pretenda asumir las acciones de los mismos como de96 Documentos Codhes Nº 25

lincuencia común; es importante reconocer que también son víctimas aquellos que han sido desplazados por estos5. Asimismo, no serán considerados como víctimas “[q]uienes hayan sufrido afectaciones por hechos diferentes a aquellos directamente relacionados con el conflicto armado” (UARIV, 2012: 7). Para CODHES, es imprescindible advertir sobre las dinámicas que alrededor del conflicto armado se desarrollan y que han desdibujado los límites entre las afectaciones del conflicto y las que no lo son. Si bien se reconocen las limitaciones jurídicas de tomar en cuenta la anterior consideración en la normatividad, la influencia de estos grupos armados en relación con las economías extractivas y los megaproyectos ponen en riesgo a la población. No solamente respecto a las acciones de los mismos sino frente a las imposibilidades de ser reconocidos como víctimas y, por tanto, ser atendidos y reparados como tales. Preocupan los casos de los niños reclutados forzadamente y vinculados al conflicto por grupos armados ilegales que cumplieron la mayoría de edad en esta situación y, por lo tanto, ya no serán considerados víctimas. De acuerdo con Paula Gaviria, directora general de la UARIV, el RUV estaría listo entre junio y julio de 2012. La UARIV, además de implementar y administrar el RUV, garantizará la integridad de los registros actuales de información (El Espectador, 2012), lo que no ha sucedido. De hecho, a pesar de los importantes esfuerzos para reducir el subregistro futuro, el tiempo que llevó la definición y aprobación de los criterios de valoración ha implicado un represamiento de las declaraciones por valorar6. En síntesis, CODHES advierte acerca de las siguientes situaciones con respecto al registro de la población desplazada: Preocupan los altos niveles de “no inclusión” basados en el conocimiento de la situación del conflicto armado interno de los funcionarios de Acción Social en Bogotá. En este sentido, se recomienda que se parta del “principio de buena fe” y en la adecuada comunicación de los resultados al declarante, resaltados en el habeas data y en la Sentencia T 327 de 2001, Ley 1448, art. 155 y el Decreto 4800 de 2012, art. 16, especialmente si se tiene en cuenta lo señalado por la Procuraduría General de la Nación en relación con que más de un 50% de las decisiones de no inclusión son revocadas mediante recursos de reposición (Ley 1448, art. 157). Este porcentaje podría ser mayor si más personas conocen su derecho a este recurso. En todo momento, la víctima tiene derecho a obtener respuesta oportuna y eficaz en los plazos establecidos y a aportar más elementos de prueba que deben ser valorados y tenidos en cuenta por las autoridades al momento de decidir (Decreto 4800 de 2011, art. 20). El acto administrativo de no inclusión en el registro deberá contener información sobre los recursos que legalmente proceden contra las decisiones que se adopten, las autoridades a quienes deben interponerse y los plazos para hacerlo (Decreto 4800, art. 42).

Preocupa el futuro de las víctimas de los grupos posdesmovilización, que si bien, de acuerdo con información suministrada por la Subdirección de Registro, no están

Véase más atrás apartado de Demandas a la ley.

Véase más adelante apartado acerca del Registro de desplazamiento.

La política pública frente al desplazamiento 97

siendo descartadas dentro del grupo de “no inclusión” de manera inmediata, sí están siendo sometidas a procesos de valoración que toman más del plazo legal establecido (60 días) por la ley, cuando por la Ley 387 que sigue vigente deberían poder acceder al registro. n Vale la pena aclarar el estado de “cesación” de la condición de desplazado, dado que esta solamente podría darse en el caso de que haya sido restablecido el goce efectivo de derechos de la víctima. La asistencia humantiaria de emergencia y las medidas de reparación necesariamente deben tener en cuenta el impacto más allá de la acción, puesto que no es suficiente implementar acciones, si no se garantiza la restitución de derechos de las víctimas.

Adicionalmente, si bien la víctima o el hogar alcanzaron el estado de cesación, no deberían descargarse del RUPD, ahora del RUV, sino cambiar su estado o condición mediante un proceso de actualización de la información. Es importante iniciar el diálogo constructivo, al que hace referencia el Auto 011 de 2009, entre el Ministerio Público y la Comisión de Seguimiento con el fin de ampliarlo, en la medida de lo posible, con la UARIV y el DNP, como responsables de determinar los criterios técnicos de la valoración de la condición de vulnerabilidad y debilidad manifiesta. Para ello se recomienda tener presentes los indicadores de goce efectivo de derechos, teniendo en cuenta componentes claves tales como sostenibilidad y permanencia en el lugar decidido por el hogar (ACNUR, 2011; Comisión de Seguimiento, julio de 2010; Corte Constitucional, 2009). n

Preocupa pensar si dos años son suficientes para registrarse después del hecho de desplazamiento, cuando es muy posible que la situación de violencia presentada continúe, y las víctimas no se registren por temor o ausencia de confianza en la institucionalidad.

n Continúa en duda el destino de las declaraciones tomadas en las distintas oficinas del Ministerio Público del país, y las que efectivamente llegan a la UARIV (Acción Social). El corto periodo de un día hábil para remitir el original de las declaraciones tomadas en físico no es suficiente; además, no se ha establecido un protocolo claro de conservación y salvaguarda de este material de evidencia (Decreto 4800 de 2011, art. 31, numeral 4). n En este sentido, es necesario que se cumpla lo dispuesto en el numeral 4 del art. 31 del decreto en mención, en lo que se refiere a las obligaciones de las entidades y de los servidores públicos de disponer de los medios tecnológicos y administrativos para la toma de la declaración, remisión y conservación de la misma.

También, para el término de los ocho días a la ocurrencia de los hechos con los que cuentan las autoridades locales para remitir el acta y el censo de los eventos masivos a la UARIV (Decreto 4800 de 2011, art. 46). Es necesario confirmar que las víctimas de estos eventos sean incluidas en el Registro Único de Víctimas de manera individual.

n Es importante tener en cuenta las recomendaciones del Ministerio Público en relación con la aplicación del formato del RUV, el cual no fue consultado con este gabinete, a pesar de que es el responsable de su aplicación, vía personerías en todo el país. El Procurador General se mostró preocupado porque, en su opinión:

[E]l formulario para el registro único de víctimas es un instrumento complejo de diligenciar, que requiere de las víctimas información que no es indispen-

98 Documentos Codhes Nº 25

sable, que trasciende la establecida en el Decreto 4800 de 20 de diciembre de 2011, que contiene definiciones jurídicamente inexactas, que tiene un enfoque orientado especialmente a las víctimas del desplazamiento y que establece requisitos que la Ley no ha previsto. (PGN, 2012)

El Procurador General agregó que el diligenciamiento de este formulario toma entre una hora y media y dos en promedio, lo que dificulta el propio proceso de inscripción de las víctimas y el alcance de la meta de registrar cerca de un millón, de acuerdo con lo establecido en el CONPES 3712 de 2011. También se mostró preocupado porque las personerías no cuentan con los recursos humanos ni técnicos para cumplir a cabalidad con las funciones relacionadas con el proceso de registro (PGN, 2012).

El desplazamiento aún sin una política de prevención y protección Las políticas orientadas a la prevención del desplazamiento y otras violaciones a los derechos humanos y a la protección de las personas, los colectivos y los patrimonios continúan siendo el ámbito menos analizado de la política y sobre el que la actuación estatal y social es más reducida. Después de dos décadas de registro del desplazamiento masivo, de la promulgación de leyes y la creación de instituciones y del significativo acompañamiento técnico, político y financiero internacional no se puede afirmar que exista un verdadero sistema de prevención y protección frente al desplazamiento que se desarrolle en el marco de un sistema de prevención de violaciones de los derechos humanos. Ni en el ámbito de la prevención temprana, ni en el de la urgente, ni en la garantía de no repetición es posible identificar un sistema integrado de acción que incida realmente en la desaparición del desplazamiento y sus consecuencias. Las garantías de no repetición aparecen especialmente rezagadas, como lo muestra la revictimización de numerosos líderes de población desplazada que se han comprometido en procesos de restitución de tierras. Análisis de la política pública de prevención y protección (PPPPD) durante los últimos gobiernos muestran no solo ausencias y vacíos protuberantes en la formulación y diseño de política, como ya han sido advertidos por la Corte, sino serias contradicciones con respecto a otras políticas gubernamentales, haciendo que la PPPPD sea un conjunto de medidas aisladas y en contradicción con otras políticas y, por tanto, sin posibilidades de éxito. El Sistema de Alerta Temprana (SAT) de la Defensoría del Pueblo, si bien tiene diferencias según departamentos, se ve obligado a moverse en condiciones de marginalidad y escasez de recursos, de manera que complejas y riesgosas situaciones de conflictos militares, económicos y políticos, con frecuencia deben ser detectados, analizados e informados por analistas regionales con casi ningún recurso, ni apoyo institucional. Sin embargo, se logran importantes avisos para alertas tempranas que posteriormente se someten a intereses de inteligencia militar y de imagen pública de los poderes gobernantes, a través de la Comisión Intersectorial de Alertas Tempranas (CIAT). Ello ha permitido la ejecución de vulneraciones que habían sido advertidas. Las altas cifras del desplazamiento muestran que el SAT no es suficiente, requeriría reformas profundas en su estructura, sus recursos, su autonomía y su capacidad de acción. La política pública frente al desplazamiento 99

Por otra parte, aún no se asume una lectura suficientemente compleja del desplazamiento y sus múltiples causalidades y causantes, de manera que se reconozca con claridad la relación entre el desplazamiento y la implementación de economías legales e ilegales de explotación de recursos, entre ellos la mano de obra. Varias estrategias de PPPPD7 estipuladas en las leyes (por ejemplo, el observatorio sobre desplazamiento, pedagogía y comunicación para los derechos humanos, participación social en la construcción de paz), no se han realizado, han tenido un desarrollo mínimo e inadecuado o incluso han recibido claras persecuciones. La protección a líderes sigue asumiéndose como el tratamiento de casos individualizados mediante la implementación de esquemas de seguridad que, en el mejor de los casos, se agota en la dotación de un vehículo y un guardaespaldas, ahora por parte de la Unidad Nacional de Protección. Con ello, a duras penas, se protege a una persona, pero no se garantiza el ejercicio de las acciones colectivas.

El marco institucional En concreto, para el año 2011, la llegada del nuevo modelo de atención y restitución a víctimas (Ley 1448) coincidió con las facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República a través de la Ley 14448, lo cual se constituía en una oportunidad de remediar los problemas observados en la asignación de responsabilidades de cara a prevenir efectivamente el desplazamiento forzado y garantizar la no repetición de hechos y circunstancias victimizantes. Frente a la prevención y protección, en la ley se especifica la obligación de las entidades territoriales9 y se mencionan las obligaciones, acciones o requerimientos para la prevención del orden nacional, que incluyen la reiteración de la competencia del Presidente de la República en el manejo de la política de seguridad y de la coordinación de las medidas específicas de protección con el Ministerio del Interior y Justicia, aunque no se menciona cómo se coordinarán las medidas de prevención que diseñen las entidades territoriales en el marco del Sistema Nacional de Atención Integral a las Víctimas (SNARIV) (art. 174). De igual manera, la ley incorpora labores con medidas para garantizar la no repetición y las endilga al orden nacional10, ofreciendo un panorama donde se podrían articular, de un lado, a la política de seguridad y, de otro, a la de derechos humanos. Se espera que dichas políticas se articulen entre sí para evitar la duplicidad de funciones y la ausencia de un claro responsable desde el orden nacional. Así mismo, se desea que las acciones que en dicha materia se asignan a los entes territoriales, también se concreten a través de mecanismos de coordinación, articulación, 7

Políticas de Prevención y Protección para Población Desplazada.

8 “Por medio de la cual se escinden unos ministerios, se otorgan precisas facultades extraordinarias al Presidente de la República para modificar la estructura de la administración pública y la planta de personal de la Fiscalía General de la Nación y se dictan otras disposiciones”. 9 También se puede ver el artículo 203 que habla sobre la ruta de ayuda humanitaria, atención, asistencia y reparación. 10 Capítulo X, artículos 149 a 152, Ley 1448; también puede verse el artículo 31 de las medidas especiales de protección.

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complementariedad y subsidiariedad, que impliquen rutas claras para el acceso a las definiciones y oferta del orden nacional, de modo tal que los ciudadanos sean beneficiarios de un proceso dirigido a evitar nuevas víctimas. Frente a estas inquietudes, el panorama no se revela muy alentador, la institucionalidad en prevención y protección no pareció recibir mayores cambios y se notó una especie de duplicidad funcional en el nuevo diseño institucional. De un lado, se creó, a través del Decreto 4065 de 31 de octubre de 2011, la Unidad Nacional de Protección (UNP) cuyo objetivo es “articular, coordinar y ejecutar la prestación del servicio de protección”11, y cuya orientación estaría a cargo de un consejo directivo conformado por los ministerios del Interior y Defensa, las direcciones de la Policía Nacional, del Programa de Derechos Humanos de la Vicepresidencia y de Derechos Humanos del Ministerio del Interior. De otro, el Decreto 4800 de 2 de diciembre de 2011 establece en su capítulo VI12 las disposiciones generales sobre prevención y protección, sin mencionar una sola vez la nueva Unidad Nacional, pero dejando una duplicidad en la asignación de competencias, en la definición de mapas de riesgo (art. 217), a cargo del Grupo Interinstitucional de Protección y el Grupo Técnico de Evaluación de Riesgos (arts. 220 y 221), conforme a lo establecido en el Decreto 1737 de 2010, “Por el cual se modifica el Programa de Protección para Víctimas y Testigos de la Ley 975 de 2005, creado mediante el Decreto 3570 de 2007”, cuya composición incluye a algunos de los miembros del consejo directivo de la UNP, pero no a la unidad como tal. Una situación similar podría observarse en la conformación del Sistema Nacional de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, cuya creación se dio a través del Decreto 4100 de 2 de noviembre de 2011, y cuyo objetivo se concentra en “articular a las entidades de orden nacional y territorial y coordinar sus acciones para promover el respeto y garantía de los derechos humanos y la aplicación del DIH”13. Y que dada la naturaleza del mismo debería ser orientador de la política y, por lo tanto, una de las instancias de seguimiento, control y ajuste de las acciones de prevención y protección. Lamentablemente, no se vislumbran niveles de incidencia en las medidas de protección, más allá de eventuales recomendaciones de política. También vale la pena resaltar cómo el Decreto 4800 trae la obligación para las entidades territoriales de “elaborar, validar y actualizar” los planes integrales de prevención14, que hasta el momento no se han constituido en una herramienta versátil para desactivar el fenómeno del desplazamiento forzado, y se ha concentrado en la realización de documentos diagnósticos cuya articulación con la política territorial y concreción de responsables o de recursos ha sido mínima. Los documentos deberán, a su vez, tener en cuenta “las recomendaciones del Ministerio del Interior en el marco de la Comisión Intersectorial de Alertas Tempranas - CIAT”, con lo que reconoce la permanencia de la institucionalidad existente, pero no explica el escenario a través del cual coordinarán

11 Decreto 4065 de 31 de octubre de 2011, artículo 3. 12 Capítulo VI: Prevención, protección y garantía de no repetición (arts. 193 a 221). 13 Decreto 4100 de 2011, artículo 1. 14 Decreto 4800, artículo 202.

La política pública frente al desplazamiento 101

acciones, la asignación de roles y competencias, los niveles de responsabilidad en el caso de fallas, entre otras cosas. Por último, quedan dudas sobre los niveles de articulación de las labores de prevención con las labores a cargo de la Unidad Administrativa Especial para la Consolidación Territorial (UAECT), creada mediante el Decreto 4161 de 3 de noviembre de 201115, sobre todo en lo atinente a los niveles de intervención del orden nacional en los territorios priorizados, es decir, el grado de articulación y coordinación con las autoridades territoriales y la posibilidad de enmarcarlos en los diagnósticos y planes de prevención o de desarrollo, dada la experiencia de los CCAI en los últimos años. El corolario de esta síntesis es la necesidad de definir un sistema, lo más sencillo y accesible posible, para las autoridades públicas territoriales, donde se definan unos indicadores de resultado que vayan de la mano con lo establecido por la Corte Constitucional en sus diferentes autos, que privilegien el goce efectivo de derechos y se constituya en un herramienta eficaz, medible y verificable en torno a la disminución de las distintas formas de violación de derechos humanos de los colombianos. Aún más, es necesario reconocer que la política de prevención y protección frente al desplazamiento forzado debe superar los límites de medidas funcionales de carácter interno en la institucionalidad estatal, para orientarse a la afectación de las raíces profundas que conducen al desplazamiento y que están relacionadas con la construcción de la paz, con la vigilancia, control y castigo de los actores políticos y económicos escondidos tras el despojo y la imposición de formas de sometimiento, con la real democratización del poder en las regiones.

El registro de desplazamiento forzado El ejercicio de registro oficial de población desplazada ha surcado todo un proceso de evolución desde sus inicios en 1995 cuando, finalmente, el Estado asumió la responsabilidad de reconocer a la población desplazada por la violencia, momento en el que el registro estaba a cargo del Ministerio del Interior hasta su transformación en el Registro Único de Víctimas, a cargo de la UARIV en 2011, con la Ley 1448. Si bien en estos últimos años se ha avanzado en el Sistema de Información oficial como tal, continúan existiendo vacíos en términos del reconocimiento de todas las víctimas del desplazamiento forzado por la violencia y de la articulación institucional que permita mejorar el proceso mismo. El 2011 necesariamente representa un año coyuntural en la evolución del registro de población desplazada; aunque numerosas características previas (muchas de ellas fallas mismas del registro) se mantienen, es claro que existe un cambio de actitud del Gobierno nacional y en la institucionalidad estatal. Los principales desafíos respecto al registro de víctimas estarán en la adecuada y eficiente inclusión de otros tipos de victimización, y en la articulación de las instituciones que la Ley 1448 y sus decretos reglamentarios establecen. 15 La UAECT “tiene como objetivo implementar, ejecutar y hacer seguimiento a la ejecución de la Política Nacional de Consolidación Territorial, y canalizar, articular y coordinar la intervención institucional diferenciada en las regiones de consolidación focalizadas y en las zonas afectadas por los cultivos ilícitos” (art. 2).

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Antecedentes del registro Entre los años 1995 y 1997, el Ministerio del Interior fue el encargado de efectuar la inscripción de la población desplazada, por medio de la Dirección General y la Unidad de Derechos Humanos. En julio de 1997 se construyó una base de datos que reportaba la información de las misiones humanitarias que a través del registro de atención permitía de alguna manera dar cuenta del universo de víctimas de desplazamiento forzado. Ese mismo año, el 18 de julio, por medio de la Ley 387, al enfoque asistencialista de las políticas y programas implementados hasta el momento se comenzaron a integrar medidas para la prevención del desplazamiento forzado16, aunque en su mayoría estaban dirigidas a los ejercicios de mitigación posteriores al desplazamiento. Finalmente, el 17 de octubre de 2000, mediante la Resolución 2045, se le delegó a la Red de Solidaridad Social la inscripción de la población desplazada. Con motivo de esta ley, a través del Decreto Reglamentario 2569 de 2000, se creó el Registro Único de Población Desplazada, se establecieron los criterios y competencias de valoración de declaraciones y se reglamentó la oferta de asistencia humanitaria de emergencia. En 2001, la Corte Constitucional por medio de la Sentencia T-327 señaló: “Hay dificultad en la prueba de la causa del desplazamiento; es urgente la necesidad de la utilización de formatos y criterios uniformes en la toma de declaraciones y valoraciones de las mismas; presunción de buena fe y necesidad de trato digno en el trámite de inscripción en el Registro Nacional de Desplazados”. Posteriormente en 2004, la Corte Constitucional emitió la Sentencia T-025 de 2004, con la cual declaró un estado de cosas inconstitucional y mencionó falencias tales como el subregistro y la deficiente caracterización de la población desplazada, entre otras. El 26 de enero de 2009, la Corte Constitucional por medio del Auto 011 ordenó al Gobierno nacional: primero, adoptar medidas para superar el subregistro; segundo, hacer una presentación del proyecto de decisiones que planeaban adoptar para mejorar la comunicación entre los diferentes sistemas de información pertinentes para la población en situación de desplazamiento, y, tercero, presentar el proyecto de medidas que planeaban adoptar para lograr la armonización de un sistema articulado de registro, entre otros mandatos. El 24 de abril de 2009, el Gobierno nacional (Agencia Presidencial para la Acción y la Cooperación Internacional, 2009) mostró los avances con respecto a las acciones relacionadas con la armonización de los sistemas de información SISPRO, RUPD y el Sistema Interinstitucional de Justicia y Paz, con el fin de articular los tres sistemas de información y volverlo uno solo. En relación con su implementación, CODHES identificó elementos que podían tener impactos en el proceso y, por lo tanto, era pertinente enunciarlos.

16 Según la Ley 387 de 1997, las medidas de prevención que se adoptarían a partir de la misma eran: “Estimular formación de grupos para prevenir los riesgos que genera el desplazamiento; promover actos que generen convivencia pacífica y acción de Fuerza Pública contra perturbación; acciones para evitar arbitrariedad, riesgos contra la vida y la integridad de personas y bienes patrimoniales de la población desplazada; diseñar y ejecutar un Plan de Derecho Internacional Humanitario; asesorar autoridades para que se incluyan planes de prevención y atención” (Sección 3).

La política pública frente al desplazamiento 103

n La implementación final del Sistema Interinstitucional de Justicia Interinstitucional de Justicia y Paz es fundamental para el ejercicio de articulación. En este sentido, según el Gobierno nacional, “[e]n la actualidad, marzo de 2011, el mencionado sistema se encuentra en la Fase III de desarrollo del Sistema Interinstitucional de Justicia y Paz – SIIJYP” (SNAIPD, 2011: 358). Sin embargo, la etapa de diseño se ha prorrogado por cerca de tres años y no está claro si estará listo para el momento de la articulación y armonización de los sistemas de información mencionados. n Una vez terminada la articulación, esta debe ser complementada por una campaña de divulgación a nivel nacional en todas las oficinas del Ministerio Público del país y de forma paralela a la población civil, en donde se explique en qué consistió, cómo se hizo, los resultados y si se van a presentar cambios en las políticas de registro. Para los años 2010 y 2011, el SISDHES encontró que en un número significativo de municipios no se han realizado campañas de divulgación con relación a las nuevas políticas de registro con respecto a la población desplazada.

“El desarrollo de proyecto depende directamente del nivel de compromiso institucional que se medirá a partir de los aspectos económicos, jurídicos técnicos y funcionario(s) designado(s) por cada entidad responsable en materia de superación del estado de cosas inconstitucional”17. Debe haber una identificación clara de las funciones que van a tener todas la entidades que participan en el sistema para que no evadan responsabilidades.

Considerando, además, que detrás de cada sistema de información que está en el proceso de articulación existen diferentes entidades que han de ser tenidas en cuenta, se requiere, entre otras cosas, el compromiso institucional18 con el proceso mismo en busca de la restitución de los derechos de las víctimas que han sido vulnerados. n

n La articulación debe ser hecha entre el SISPRO (Ministerio de la Protección Social), RUPD (Acción Social) y el Sistema Interinstitucional de Justicia y Paz (Comité Interinstitucional de Justica y Paz). Deben ser considerados los problemas que enfrenta cada entidad y las reformas19 (cambios en las funciones). En relación con lo anterior es importante tener en cuenta que se requiere, entre otras cosas, el compromiso institucional con el proceso mismo en busca de la restitución de los derechos de las víctimas que han sido vulnerados.

Como parte de los resultados esperados de este proceso de articulación debe surgir el diseño y construcción de una herramienta que permita obtener información sobre la población víctima de desplazamiento con el interés de facilitar la orientación de las políticas y programas dirigidos a dicha población, que se espera esté lista para julio de 201220. En este sentido, es fundamental que el uso de esa herramienta sea obligatorio

17 Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada. Proyecto para lograr la articulación de sistemas de información de víctimas del desplazamiento forzado, 24 de abril de 2009. 18 Es decir, el compromiso administrativo y presupuestal de la organización que impida que la eficiencia y eficacia de la articulación de los sistemas no dependa de la voluntariedad de los funcionarios y no se estanque debido a los procesos burocráticos. 19 El Presidente de la República ha mencionado la posible creación del Ministerio del Trabajo y de Salud. 20 Dado que para esta fecha, según Paula Gaviria, directora de la UARIV, estaría listo el Registro Único de Víctimas (El Espectador, 2012).

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en todas las oficinas del Ministerio Público y en las oficinas regionales de la UARIV y, así mismo, que estas cuenten con los requerimientos técnicos y humanos para su implementación.

Análisis descriptivo del subregistro para 2011 Claramente, el subregistro constituye una forma adicional de victimización. Si bien es evidente que no todas las personas desplazadas declaran su situación, también lo es que aquellos que lo hacen, en un alto porcentaje son de diversas formas ignorados en el proceso de registro oficial. CODHES, en el ejercicio de monitoreo, ha podido identificar diferentes niveles de subregistro tras la declaración de la víctima21 ante el Ministerio Público (MP). El proceso de registro está conformado por las siguientes etapas: 1. La declaración de las víctimas ante el Ministerio Público (MP). 2. La remisión de las declaraciones desde el MP hacia las oficinas de la UARIV (antes Acción Social) en Bogotá para el proceso de valoración. 3. El proceso de valoración mismo22. (Durante este tiempo, la población recibe asistencia humanitaria de emergencia). 4. La inclusión o no en el registro.

Un análisis inicial de CODHES permite constatar que durante este proceso existen varios momentos en los que se generan brechas entre las entradas y las salidas. Dichas brechas, que hemos denominado subregistros, se han calculado como porcentaje del total de las declaraciones recibidas en 2011 con el fin de establecer una relación de la magnitud de este fenómeno. Cuando inicia el proceso de registro, es decir cuando la víctima declara ante el Ministerio Público23, y este, a su vez, envía la declaración en mención a la oficina de Acción Social Bogotá (hoy UARIV), es posible identificar el primer nivel de subregistro, dado que cerca del 11,9% de las declaraciones presentadas en las oficinas del MP no fueron ingresadas en UARIV (Acción Social) Bogotá en 2011. La principal preocupación de CODHES al respecto es la atención y reparación a las víctimas cuyas declaraciones no tienen el destino esperado. Una vez es recibida la declaración en el proceso de valoración por parte de la UARIV, es posible determinar que el 29,17% de las personas declaradas no fueron incluidas en 2011.

21 Aun cuando está claro, como se mencionó anteriormente, no todas las víctimas declaran su situación de desplazamiento y en muchos casos no es una cuestión de voluntariedad. En ocasiones, sucede que las declaraciones no son recibidas por los funcionarios competentes, por motivos administrativos (tales como los horarios de atención de la entidad, entre otros) y por falta de información de los mismos respecto a las causas “válidas” para el desplazamiento forzado, principalmente. Lo anterior constituye un nivel de subregistro involuntario, previo al proceso de declaración. 22 Este, a su vez, de acuerdo con la UARIV (2012), se da en cuatro etapas fundamentales: 1. admisión de solicitud en el proceso de valoración, 2. identificación de la víctima, 3. verificación de los hechos y 4. resolución. 23 Consulados o embajadas para aquellos que debieron salir del país.

La política pública frente al desplazamiento 105

Identificación de subregistros en el proceso de registro

Primer subregistro: [2011: 11,99%]

1. La víctima declara su situación de desplazamiento ante el MP (embajadas/consulados para el caso de colombianos en el exterior).

Þ 2. El MP envía la declaración a la UARIV (antes Acción Social) en Bogotá para su valoración. Segundo subregistro: [2011: 29,2%] Tercer subregistro: [2011: 0,7%]

Þ 3. La UARIV recibe e incluye la declaración en el Sistema de Información.

Þ 4. Estados del proceso de valoración (60 días): a) Incluido; b) No incluido; c) En valoración; d) Excluido. Existen dos estados adicionales en el SIPOD: e) Cesado; f) ND.

Þ 5. Acto administrativo de inclusión o no en el RUV.

Si bien CODHES reconoce una disminución del subregistro en “declaraciones” y una menor en el de “no inclusión”, advierte la existencia de un subregistro interno indefinido. El tercer subregistro que en 2011 representó a 1.396 (0,7%) personas que declararon su situación de desplazamiento, pero que no existen dentro de los estados de valoración posibles dentro del registro de la UARIV. Pese a los avances que se han logrado con relación a la caracterización de la población desplazada, todavía existen deficiencias que deben ser tenidas en cuenta. En el ejercicio de monitoreo de CODHES se han identificado una serie de problemas administrativos y técnicos que afectan el proceso de registro de población desplazada. A continuación se mencionan algunos elementos que se deberían tener en cuenta ahora que existen más razones que motivan a víctimas antiguas y nuevas a declarar su situación y que el proceso de registro está pasando por reestructuraciones.

Con respecto a la capacidad institucional 1. En algunos municipios, las dificultades administrativas de las oficinas del Ministerio Público o las encargadas de recibir las declaraciones mantienen obstáculos fundamentales en el ejercicio de la declaración. Por ejemplo, es recurrente que algunas de estas oficinas solamente presten servicio en días específicos de la semana, en otras no existen formas de comunicación con Bogotá, ni PIU, ni rutas de atención definidas. Ejemplos puntuales de este último caso son, entre otros, los municipios de El Tarso (Antioquia), San Juan del Cesar (La Guajira), Consaca (Nariño). 2. En el proceso de gestión de información desarrollado por el SISDHES en el ejercicio de monitoreo se ha podido advertir que varias oficinas del Ministerio Público delegan la responsabilidad de recibir y manejar las declaraciones a la UAO, o unidades territoriales de la UARIV (antes Acción Social). Al respecto, la Comisión de Seguimiento 106 Documentos Codhes Nº 25

(2010) considera importante que se aclaren las responsabilidades y alcances de las diferentes instituciones del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD). 3. Existen vacíos en la formación específica que deben tener los funcionarios responsables de recibir las declaraciones en las entidades correspondientes, en tres asuntos que para CODHES son fundamentales: - En primer lugar, conocimiento en derechos humanos y derecho internacional humanitario que permita hacer apreciaciones más acertadas acerca de las situaciones que generaron el desplazamiento. En este sentido, es importante recordar lo que ha señalado el ACNUR desde 2007: El proceso de toma de declaración, valoración e inclusión en el RUPD puede constituir una barrera de acceso a la oferta estatal de protección y atención. La separación de responsabilidades entre el Ministerio Público y Acción Social genera un impacto negativo sobre la protección de los derechos de las personas desplazadas en la medida en que el responsable de la valoración carece de contacto con la víctima. (ACNUR, 2011)

- Segundo, la normatividad vigente (esto incluye la implementación del Formulario Único de Declaración, FUD, y el RUV mismo) al respecto de las víctimas de desplazamiento forzado, sus derechos y los términos de la atención. - Tercero, un conocimiento psicosocial básico que les permita a los funcionarios garantizar una atención digna hacia las víctimas y una asesoría adecuada en términos de asistencia humanitaria de emergencia, aun cuando no sean los funcionarios del Ministerio Público los responsables de facilitarla. 4. Si bien en la Ley de Víctimas se establece un periodo de dos años como límite para la eliminación del subregistro tanto “voluntario” como operacional de población desplazada a partir de su aprobación, y se han hecho avances importantes desde la Subdirección de Registro para evitar el subregistro futuro, la capacidad técnica de tal Subdirección no ha permitido que se progrese en términos del subregistro operacional histórico; además, frente al subregistro “voluntario” no son claras las acciones tomadas en términos de difusión para que las víctimas que no se han registrado, lo hagan. Todo esto a un año del cumplimiento del plazo establecido.

Con respecto a los mecanismos de difusión de información 5. Los mecanismos de difusión de la nueva normatividad vigente para la población en situación de desplazamiento y las víctimas de la violencia en general han sido deficientes por no decir que, en muchos casos, inexistentes. Por esta razón, muchas personas no declaran o muchos funcionarios no reciben la declaración, al no tener clara la información relacionada con la temporalidad de la declaración frente a la ocurrencia del hecho victimizante, o la validez de declarar un hecho víctimizante que no necesariamente sucede en el marco de la confrontación armada, como las fumigaciones. 6. Es preocupante que ciudades capitales o municipios con altos índices de presión e intensidad y afectados con frecuencia por la violencia no desarrollen campañas de divulgación de los derechos de la población en situación de desplazamiento. 7. Si bien en gran parte de los municipios que reciben anualmente el mayor segmento de población desplazada existen rutas de atención, es preocupante que en pocos existan políticas y programas claros dirigidos a este grupo poblacional, y en aquellos donde La política pública frente al desplazamiento 107

existen, no haya divulgación de esta información o mecanismos que permitan acceder a ella.

Con respecto a las causas del desplazamiento forzado 8. CODHES continúa identificando las fumigaciones a cultivos ilícitos como causal de desplazamiento forzado en varios municipios del país. Existe, en este sentido, cierta renuencia por parte de algunos funcionarios del MP frente a la recepción de las declaraciones realizadas bajo este argumento, bien sea por falta de información (por ejemplo, en Los Patios, Ipiales, Neiva, Sandoná, etc.) acerca de la inclusión a nivel normativo de las fumigaciones como causa de desplazamiento (teniendo en cuenta además que dentro del FUD no hace parte de las categorías explícitas para identificar la causa del desplazamiento) o porque se reconoce a la Fuerza Pública como actor victimizante. 9. La presencia de los grupos armados no se puede establecer solamente por las acciones bélicas ejecutadas. Existen regiones en el país donde estos actores tienen control territorial y no necesariamente se ejerce a través de la confrontación armada. En este sentido, el dominio de estos grupos sobre las actividades económicas legales e ilegales en estos territorios genera hechos victimizantes. Por ejemplo, alrededor de proyectos productivos que no necesariamente se asociarían a la confrontación armada de manera directa, tales como las economías extractivas y los megaproyectos, entre otros. Las víctimas de estos hechos no serán reconocidas como tales dentro de la Ley 1448. 10. Cabe resaltar que los grupos posdesmovilización son actores victimizantes que generan un alto número de desplazamientos y vulneraciones de DDHH e infracciones al DIH. Pese a esto, el Gobierno continúa en su postura de no identificarlos como grupos paramilitares. Al mismo tiempo, en algunas situaciones, las víctimas no identifican a sus victimarios por temor al actor o a ser rechazados en el registro, dificultando el acceso a políticas de atención y reparación. Estos elementos que resumen parcialmente las dificultades que enfrentan las víctimas respecto al proceso de registro preocupan, en especial si se tiene en cuenta que tras 15 años de evolución del registro, este aún no permite a la totalidad de las víctimas (equidad exigida por la Constitución) acceder a las medidas de respuesta que el Estado debe brindar. De igual manera, el no ingreso al registro les impide a las víctimas acceder a la respuesta del Estado, lo que genera, por lo tanto, un estado de doble victimización, debido a que fueron victimizados a causa de la violencia y, además, no pueden acceder a las fases de prevención, protección, atención humanitaria y estabilización socioeconómica a las que tienen derecho.

Indicadores territoriales del gasto para la población en situación de desplazamiento Desde la expedición de la Ley 387 de 1997, en la que se enuncia que la población en situación de desplazamiento (PD) merece un trato especial por cuanto ha sido objeto de la vulneración de sus derechos vitales, se impuso una presión sobre las finanzas públicas para atender el gasto correspondiente. Frente a la parsimonia de los gobiernos para atender los compromisos proferidos en esta ley, la Corte Constitucional emitió la Sentencia T-025 de 2004, en la que se manifiesta que las indignas condiciones de vida de la PD daban lugar a declarar un estado de cosas inconstitucional (ECI), que solamente será superado cuando se logre el goce efectivo 108 Documentos Codhes Nº 25

de los derechos vulnerados. Los derechos a que hace referencia la Corte Constitucional constituyen por lo menos cuatro grupos: los asociados con la atención humanitaria; los de acceso a vivienda, generación de ingresos y tierras; los de prevención del desplazamiento y garantías de no repetición; y los asociados a verdad, justicia y reparación. La Sala de Seguimiento a la Sentencia T-025 ha sido prolífica en emitir autos de seguimiento en los que ordena a los gobiernos, nacional y territoriales, que establezcan sus respectivas competencias y obligaciones para movilizar los correspondientes recursos que den lugar a la atención efectiva de la PD. Se destaca el Auto 007 de 2009, en el que se ordena a los gobernadores y alcaldes cumplir esas obligaciones. Sin embargo, la mayoría de las entidades territoriales no han logrado responder a estas órdenes por lo que la Corte Constitucional profirió los autos 383 y 385 de 2010, en los que demanda al Gobierno nacional la identificación de los departamentos, ciudades y municipios que no están asumiendo los compromisos con el fin de adelantar acciones sancionatorias. Los gobiernos territoriales no acababan de reaccionar frente a los requerimientos impuestos por la Corte Constitucional en 2010, cuando el Gobierno nacional profirió la Ley 1448 de 2011, conocida como la Ley de Víctimas, que impone nuevas y mayores exigencias a las entidades territoriales (ET) para atender a un grupo mayor de población. Igualmente, a las órdenes emitidas por la Corte Constitucional, el Gobierno nacional ha respondido con nuevos diseños institucionales que buscan constituir una canasta de bienes y servicios que ya se ofertan en el marco de las políticas sociales, y disponer en el presupuesto nacional de una partida estable para el otorgamiento de subsidios. Estas ofertas han puesto más énfasis en la atención humanitaria y menos en la restitución de los derechos asociados a la estabilización socioeconómica. El Gobierno nacional ha optado por asignar gran parte de las obligaciones a las ET, sin tener en cuenta sus respectivas capacidades financieras e institucionales para responder satisfactoriamente. Así, la relación entre la Corte Constitucional y el Gobierno nacional ha devenido algo ambigua; por un lado, la Corte ha ordenado que se cumpla una lista de requerimientos que necesariamente implican importantes cifras presupuestales. Por otro lado, el Gobierno responde con políticas, leyes y diseños institucionales. Quedan en cierto estado de indefinición las dimensiones prácticas que susciten el logro del goce efectivo de derechos de la población. En efecto, el Gobierno nacional destinó partidas anuales que alcanzaban cerca de los 4 billones de pesos, de los cuales gran parte se destinaron a atención humanitaria, mientras que las estimaciones del costo de la reparación, hasta 2010, ascendían a 80 billones de pesos (Comisión de Seguimiento, 2010). Esto sin tener en cuenta el incremento de los costos que debía acompañar la implementación de la Ley de Víctimas y que aumentaba significativamente el volumen de población por atender. El modelo financiero que ha operado para la atención de la PD supone compromisos concurrentes de las ET, compromisos que han estado sujetos a la discrecionalidad de las administraciones territoriales y a sus respectivas capacidades de inversión. En términos nacionales, a finales de 2011, a través del documento CONPES 3712 se estableció de manera preliminar un plan de financiación para la sostenibilidad de la Ley La política pública frente al desplazamiento 109

1448, que suponía costos asociados cercanos a 54.903 miles de millones de pesos de 2011, contemplando las medidas de asistencia, atención y reparación. Una de las diferencias fundamentales que se enunciaban en este presupuesto estimativo frente a las asignaciones presupuestales que se venían realizando durante años anteriores, de acuerdo con el FUT, era la participación de la atención humanitaria en el costo total que se veía reducida sustancialmente. Se espera que esta no corresponda a más de 3,1% del gasto total. Se presenta mayor énfasis en las medidas de asistencia (judicial, educación, salud e identificación) y las medidas de reparación. La actualización de esos costos publicada en mayo de 2012 (DNP, 2012) mantiene la cifra global estimada, pero plantea una redistribución en los rubros. Es así como se disminuye en los costos asociados a salud, empleo, generación de ingresos (fundamental para la estabilización socioeconómica) y garantías de no repetición. Se incluye, en cambio, un rubro para reparaciones colectivas, pero además se aumenta el presupuesto para asistencia judicial, créditos y pasivos, y para restitución de tierras24. Durante 2011, la aplicación de los fallos de la Corte Constitucional, en particular los ordenados en los autos 383 y 385 de 2010, se ha orientado a identificar la capacidad institucional y presupuestal de las ET para la atención a la población en situación de desplazamiento (PD) y, en consecuencia, identificar cuáles de esas ET están haciendo los esfuerzos correspondientes y cuáles no. Además, con la entrada en vigencia de la Ley 1448, las ET se ven comprometidas a ejecutar proyectos para restituir los derechos y reparar los daños causados a las víctimas. Pese a la definición y actualización de costos asociados a la sostenibilidad de la Ley 1448, en términos de articulación nación-territorio, si bien se propone la necesidad de reconocer la heterogeneidad de las entidades territoriales en cuanto a sus capacidades fiscales, administrativas y financieras, y de plantear una estrategia de articulación en respuesta a ello (DNP, 2012), no se definen lineamientos de actuación para las instituciones responsables ni canales de distribución de recursos que permitan ajustar las restricciones presupuestales de los ET frente a las políticas de atención a PD. A pesar de las buenas intenciones de los fallos de la Corte Constitucional y de la Ley de Víctimas, aún no se ha evaluado la capacidad fiscal de las ET para asumir los compromisos que les han impuesto, ni se han establecido los protocolos para que soliciten al Gobierno nacional las contrapartidas para asumir eficientemente esos gastos. Esta es una discusión que recién se ha abierto y sobre la que aún no se han establecido acuerdos. Para abordar la discusión, un primer paso es evaluar el gasto que ejecutan las ET para atender a la población en situación de desplazamiento (PD). Una primera aproximación al cálculo de esos indicadores se puede elaborar a partir del registro contable que las ET deben presentarle al Gobierno nacional a través del Formulario Único Territorial (FUT)25. En consecuencia, se tomó la información del FUT para elaborar las siguientes

24 Esta adición en restitución de tierras, en particular, se aduce a costos complementarios por entidades que contribuyen indirectamente a la política, entre ellas, el IGAC, INCODER, Superintendencia de Notariado y Registro y el Consejo Superior de la Judicatura. 25 El FUT fue creado por el artículo 31 de la Ley 962 de 2005 y por el Decreto 3402 de 2007. Se propone unificar en un solo formulario todos los reportes que piden las entidades nacionales a las del orden

110 Documentos Codhes Nº 25

tablas con el ánimo de resumir, de manera general, el volumen del gasto que en 2010 realizaron las gobernaciones, las alcaldías de las ciudades capitales, y las alcaldías municipales para la atención a la población desplazada. La información presentada en la tabla 1 evidencia, por lo menos, dos situaciones de interés. Por un lado, se observa que solo 22 departamentos reportan la información requerida, lo cual impide estimar el gasto total que las gobernaciones están ejecutando. Este hecho debe corregirse porque sin esta información se dificulta el monitoreo a las ET y, por tanto, el seguimiento a la Ley de Víctimas. Por otro lado, se evidencia que el gasto per cápita es, en general, significativamente bajo. Ninguno de los gastos departamentales per cápita reportados durante 2010 alcanza un salario mínimo. Tabla 1 Gasto de las gobernaciones para la población en situación de desplazamiento en 2010 Departamento Amazonas

Población desplazada1 (recepción)*

Gasto en población desplazada (miles de pesos)

Gasto per cápita (miles de pesos)

960

2.382.465

2.482

Caquetá

103.835

12.401.569

119

Casanare

23.425

2.690.817

115

Antioquia

625.893

62.872.819

100

Boyacá

13.765

1.290.151

Arauca

43.175

2.910.516

Risaralda

49.083

2.236.873

125.329

5.418.964

Caldas

41.651

1.771.534

Guaviare

23.204

949.344

Huila

88.666

2.737.776

2.009

60.915

Cundinamarca

82.112

2.292.866

Putumayo

Meta

Vaupés

78.930

2.144.304

Vichada

4.494

120.000

Quindío

26.763

608.694

Guajira

77.981

1.766.192

Atlántico

112.585

1.426.707

Santander

139.130

1.639.716

Córdoba

141.645

1.526.559

Valle del Cauca

216.470

608.000

Nariño

156.295

331.042

*Esta información hace referencia a la población que declaró su situación de desplazamiento fue incluida en el RUPD. Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, FUT 2010.

territorial.

La política pública frente al desplazamiento 111

Si se observa, por ejemplo, el caso de la Gobernación de Nariño, el gasto per cápita es absolutamente insignificante en relación con la cantidad de desplazados que recibe anualmente, e incluso en términos absolutos también está por debajo de casi todas las gobernaciones con excepción de Vichada. Esto puede significar varias cosas: una de ellas es que la atención a todo el universo de población en situación de desplazamiento en Nariño es irrisoria; la segunda es que solo se está atendiendo desde el departamento a una mínima porción de población. Puede ser también que las capacidades de los municipios en el departamento responden a las necesidades de la población y, por lo tanto, no requieren presupuesto adicional del departamento, o que los municipios reciben muy pocos recursos para la atención a PD por parte de la gobernación. Sin embargo, si se analiza la información para Antioquia, que fue la gobernación con el mayor gasto en atención de PD, es evidente que en términos per cápita equivale a menos del 20% de un SMMLV. Es decir que aquel departamento que es el “mejor”, no necesariamente invierte lo que se esperaría, teniendo en cuenta el índice de presión de Antioquia. Por su parte, el gasto total y per cápita ejecutado por las alcaldías de las ciudades capitales (tabla 10), que es donde se concentra la mayor parte de la PD, además de ser bajo, es muy disímil entre cada una de las ciudades, lo cual muestra la ausencia de reglas sobre las proporciones de gasto que se deberían destinar a la atención de la PD recibida. Adicionalmente, se observa que solo 20 ciudades capitales están reportando la información requerida. Ahora bien, a escala municipal, el FUT tiene registros de 450 municipios, que al ser clasificados por rangos de gasto per cápita exhiben promedios muy disímiles, lo cual reitera la ausencia de reglas de gasto para la PD (tabla 2). El gasto total de cada municipio debería estar determinado por sus capacidades financieras y administrativas y por su nivel de afectación. Este último se mide a través del índice de presión26, que se muestra en la tabla 10 (entendido como la relación entre el número de personas en situación de desplazamiento en el municipio frente a la población total que lo habita), y que permite dimensionar la magnitud del arribo de población desplazada en relación con la composición demográfica del municipio. Por su parte, el índice de intensidad permite identificar el volumen de población que sale del municipio forzadamente con relación a su densidad poblacional. Así, el nivel de afectación de Quibdó para 2010 es 30% mayor que el de Villavicencio; en contraste, el gasto per cápita en atención de PD de Villavicencio es cerca de 1.600 veces mayor que el de Quibdó. Esto ha permitido que los gastos sean del todo insignificantes con respecto a las necesidades de la PD. Ahora bien, de acuerdo con lo anterior, pareciese que el nivel de afectación (que debería ser el criterio fundamental) no tuviera un impacto significativo en la asignación de recursos por parte de los municipios para la atención de PD. Dado que la Ley 1448

26 En contraste, existe el índice de intensidad, que corresponde a la relación entre el número de personas en situación de desplazamiento que ha salido del municipio frente a su población total.

112 Documentos Codhes Nº 25

Tabla 2 Gasto de las alcaldías de ciudades capitales para la PD en 2010 PD recibida

Índice presión

Gasto en PD (miles de pesos)

Gasto per cápita (miles de pesos)

Villavicencio

70.612

16,4

5.016

1,2

117.913.680

1670

Yopal

11.884

9,6

4.343

3,5

15.208.001

1.280

Bogotá, D.C.

291.121

4,0

5.097

0,1

155.350.487

534

Medellín

194.858

8,3

30.993

1,3

54.467.796

280

Cartagena

67.476

7,1

8.893

0,9

17.865.857

265

Barranquilla

55.354

4,7

2.562

0,2

12.311.152

222

San José del Guaviare

21.416

36,1

27.981

47,2

4.710.743

220

9.587

2,5

1.785

0,5

1.535.777

160

San Miguel de Mocoa

22.353

58,0

5.806

15,1

3.549.551

159

Armenia

12.927

4,5

1.014

0,4

1.758.866

136

San Juan de Pasto

36.383

8,8

4.936

1,2

3.236.934

Bucaramanga

42.139

8,0

3.811

0,7

1.936.572

Pereira

29.960

6,6

1.800

0,4

512.612

Arauca

14.326

17,4

8.811

10,7

228.937

1.816

6,0

2.671

8,9

10.000

42.943

10,5

6.930

1,7

167.837

5.368

28,4

1.436

7,6

20.000

Popayán

55.707

21,0

3.059

1,2

111.202

Quibdó

54.071

47,2

24.199

21,1

65.956

Ibagué

50.729

9,6

10.913

2,1

262

,01

Nombre

Manizales

Mitú Montería Puerto Inírida

PD Índice expulsada intensidad

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, FUT 2010.

tiene alcance nacional, se espera que todas las víctimas reciban atención equitativa que responda a sus necesidades y, por lo tanto, que sea indiferente al ET de llegada. Todas estas cifras dan lugar a señalar que las administraciones territoriales no asignan recursos en el marco de una línea de coordinación nacional; por el contrario, han dado respuesta con cierto grado de voluntariedad que claramente está asociado con la capacidad financiera de cada una de las ET. Asimismo, estos primeros indicadores de gasto ya dejan ver que las estructuras territoriales de gasto no tienen como prioridad la atención integral de la PD, mientras que las partidas nacionales habían estado orientadas principalmente a la atención humanitaria (hasta 2011 con la estructura del plan de financiación de la Ley 1448 [DNP, 2012]). La ausencia de una estrategia nacional de inversión territorial en PD, formulada desde el reconocimiento de las condiciones diferenciales de las ET, la dinámica del desplazamiento en las mismas, las capacidades fiscales e institucionales y otros elementos tanto estructurales como coyunturales que aportan al escenario territorial impiden la distribución equitativa del gasto de inversión en PD. Los gastos que actualmente ejecutan las ET y el Gobierno indican que se necesita implementar, en un primer momento, cambios en las asignaciones presupuestales de los La política pública frente al desplazamiento 113

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Tabla 3 Gasto promedio de municipios para la PD en 2010 (miles de pesos) Rangos de gasto per cápita

Número de municipios

Promedio población recibida

Promedio - Gasto en PD

Promedio – Gasto per cápita

Mayor que 160 mil

1.716

738.951

1320

Entre 60 y 159 mil

2.735

321.869

104

Entre 30 y 59 mil

1.506

57.995

Entre 10 y 29 mil

105

1.676

28.503

Menor que 10 mil

4.055

17.281

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público, FUT 2010.

diferentes niveles del Gobierno, y, en un segundo momento, inducir cambios fundamentales de la estructura redistributiva para poder lograr el goce efectivo de ese derecho. Para avanzar en ese primer momento, es necesario poner en operación un esquema de corresponsabilidad basado en el principio de adicionalidad financiera, en el cual concurran todos los niveles de gobierno. Este esquema de corresponsabilidad requiere la identificación de las competencias de cada uno de los niveles de gobierno y su respectiva obligación de gasto. Finalmente, cuando se haya agotado ese primer momento y se tenga un cálculo sobre el déficit que impide superar el ECI, la sociedad colombiana debe abordar la discusión sobre la necesidad de implementar reformas de tipo redistributivo.

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