Centralidad de las víctimas: control constitucional a la implementación del Acuerdo de Paz by CODHES

Análisis Jurisprudencial 1

DOC umentos ODHES34

Centralidad de las víctimas: control constitucional a la implementación del Acuerdo de Paz

CODHES - Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento

Análisis Jurispridencial 1

Centralidad de las víctimas: control constitucional a la implementación del Acuerdo de Paz

CODHES - Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento

DOC umentos ODHES34 Análisis Jurisprudencial Centralidad de las victimas: control constitucional a la implementación del Acuerdo de Paz ISBN: 978-958-8881-18-8

Marco Romero Silva DIRECTOR CODHES -EDITOR

Jorge Durán Pinzón SUBDIRECTOR

Fernando Vargas Valencia COORDINADOR DEL EQUIPO JURÍDICO DE INCIDENCIA

Documento elaborado por*: Fernando Vargas Valencia Luis Fernando Sánchez Emilio Lagos Bruce Josué Soto Montenegro * El Equipo Nacional de Incidencia Jurídica de CODHES agradece la colaboración de Juan Pablo Centeno y Ernesto Medrano, asistentes de investigación. Fecha de finalización del documento: 20 de octubre de 2017. COMUNICACIONES

Francy Barbosa Maldonado DIAGRAMACIÓN

Reves Diseño Ltda. | contacto@revesdiseno.com Impreso en Colombia Este documento se hace en el marco del Programa de Participación y Reparación Colectiva a las Víctimas de Colombia de CODHES en cooperación con USAID. @Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – CODHES Octubre de 2017 Descargar gratuitamente esta publicación en www.codhes.org Creative Commons Attribution-Non Commercial Share-Alike License 2.5.

La Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento -CODHES- es una organización no gubernamental de carácter internacional que promueve la realización y vigencia integral de los derechos humanos de las víctimas en Colombia.

Esta publicación es posible gracias al generoso apoyo del pueblo estadounidense a través de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Los contenidos son responsabilidad de CODHES y no reflejan necesariamente las opiniones de USAID o del Gobierno de los Estados Unidos.

CONTENIDO

INTRODUCCIÓN PRIMERA PARTE

ESTATUS O NATURALEZA JURÍDICA DEL ACUERDO DE PAZ SUSCRITO ENTRE EL GOBIERNO NACIONAL Y LAS FARC-EP EN 2016 SEGUNDA PARTE

CONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ Y DE LA DELEGACIÓN AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA EXPEDIR NORMAS CON RANGO DE LEY EN EL MARCO DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL ACUERDO FINAL DE PAZ TERCERA PARTE

CRITERIOS PARA EVALUAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS LEY EXPEDIDOS EN EL MARCO DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIA CONFERIDAS POR EL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016 CUARTA PARTE

ALGUNAS REGLAS DE INTERPRETACIÓN SURGIDAS EN EL MARCO DEL ANÁLISIS CONSTITUCIONAL DESARROLLADO EN EL CONTEXTO DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL ACUERDO DE PAZ

Decretos Ley expedidos en el marco de la autorización conferida por el Acto Legislativo 01 de 2016 y la cosa juzgada constitucional

Decretos Ley expedidos en el marco de la autorización conferida por el Acto Legislativo 01 de 2016 y reserva de Ley

Participación ciudadana y procedimiento especial para el control de constitucionalidad en el marco de la implementación del Acuerdo de Paz

Normas expedidas en el marco del procedimiento legislativo especial previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016 y Consulta Previa

Constitucionalidad de los mecanismos de participación (voceros de FARC y víctimas) en el trámite legislativo especial contemplado en el Acto Legislativo 01 de 2016

Tratamiento diferenciado de los departamentos y municipios priorizados por la implementación territorial del Acuerdo de Paz

PRIMERAS CONCLUSIONES

BIBLIOGRAFÍA

Tabla Anexa. Decisiones Corte Constitucional sobre la implementación del Acuerdo Final de Paz

INTRODUCCIÓN El presente documento es el primer avance de un análisis jurisprudencial que busca ofrecer la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – CODHES, como herramienta aproximativa de caracterización de las discusiones abordadas por la Corte Constitucional en el marco del control automático y ‘único’ de constitucionalidad a las normas con fuerza material de ley que se han expedido para el desarrollo del Acuerdo de Paz suscrito entre el Gobierno nacional y las entonces Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC – EP)1 en 2016, mediante la identificación de una potencial línea jurisprudencial asociada a un porcentaje relativamente significativo de las decisiones del alto tribunal constitucional colombiano actualmente disponibles sobre el tema. En esta misma vía, el documento ofrece una identificación preliminar de algunas de las sub-reglas jurisprudenciales desarrolladas por la Corte Constitucional para evaluar la conformidad de las normas expedidas para la implementación del Acuerdo con el ordenamiento constitucional colombiano, lo cual resulta de especial utilidad para la incidencia jurídica de las organizaciones de derechos humanos en dicha implementación, pues permite vislumbrar la construcción de una hermenéutica constitucional sobre el derecho a la paz en un contexto de transición democrática, como modelo de examen de exequibilidad de la normativa expedida en el marco de los instrumentos jurídicos aprobados por el Congreso de la República para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo (especialmente, el procedimiento legislativo especial para la paz) de que trata el Acto Legislativo 01 de 2016. Este es un primer avance de un trabajo mucho más amplio que incluirá, cuanto menos, las veintisiete (27) sentencias de constitucionalidad emitidas por la Corte Constitucional a propósito de las normas asociadas al Acuerdo de Paz o expedidas dentro del procedimiento legislativo anteriormente destacado y sobre las cuales el Equipo Nacional de Incidencia Jurídica – ENIJ de CODHES, tiene información. Este análisis es susceptible de ser actualizado de conformidad con las futuras sentencias que se profieran en la materia2. Se precisa advertir que del total de sentencias anteriormente señalado, solamente se tuvo acceso al texto completo de las mismas en quince (15) casos, en tanto las demás solamente cuentan con comunicado de prensa o no cuentan ni con el texto completo de la sentencia ni con comunicado de prensa. Para mayor claridad sobre el alcance del ejercicio, se advierte que el documento solamente analiza los quince (15) textos completos de las sentencias, pues se considera que los contenidos de los comunicados de prensa no reflejan la totalidad de la argumentación recogida por la Corte en sus sentencias, lo cual impide utilizarlos como fuente de análisis jurisprudencial.

1 Control de constitucionalidad establecido en los artículos 1 (literal k) y 2 del Acto Legislativo 01 del 7 de julio de 2016 “por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. 2 El Seguimiento actualmente arroja la existencia de cuarenta y tres (43) procesos de control de constitucionalidad asociados al Acuerdo de Paz (en trámite y con sentencia) en la Corte Constitucional. Dentro del análisis se incluyeron de manera adicional y complementaria, las sentencias C-699 de 2016 y C-332 de 2017, que si bien no se profirieron dentro del control automático establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016, si incluyen pronunciamientos de la Corte sobre temas que constituyen un antecedente importante sobre la constitucionalidad del procedimiento legislativo especial para la paz.

INTRODUCCIÓN

El procesamiento de los contenidos de las sentencias utilizadas para el presente análisis, consistió en la elaboración de fichas jurisprudenciales en las que se destacaron, el o los problemas jurídicos identificados por la Corte y las consideraciones de fondo de dicha corporación, a la luz de una categorización de contenidos a partir de ejes temáticos cuyo abordaje puede considerarse como recurrente en la argumentación del alto tribunal. En ese orden de ideas, el documento se estructura alrededor de cuatro grandes ejes, a saber: (i) el estatus o naturaleza jurídica del Acuerdo de Paz; (ii) la constitucionalidad del procedimiento legislativo especial y de la delegación al Presidente de la República para expedir normas con fuerza material de ley contenidas en el Acto Legislativo 01 de 2016; (iii) los criterios de evaluación asumidos por la Corte Constitucional para examinar la adecuación constitucional de las normas expedidas en el marco de la aplicación del Acto Legislativo 01 de 2016; y iv) algunos criterios sustantivos desarrollados por la jurisprudencia para evaluar el proceso de implementación del Acuerdo de Paz.

PRIMERA PARTE ESTATUS O NATURALEZA JURÍDICA DEL ACUERDO DE PAZ SUSCRITO ENTRE EL GOBIERNO NACIONAL Y LAS FARC-EP EN 2016

Este tema ha sido de especial relevancia por cuanto de la naturaleza jurídica del Acuerdo, dependerían en buena medida la estabilidad y seguridad jurídica de su implementación normativa. En el conjunto de sentencias proferidas en relación con la temática que es objeto de análisis en el presente documento, se resaltan tres, la C-379 de 2016, la C- 332 de 2017 y la C-630 de 2017. Sin embargo, solo se cuenta con el texto completo de las dos primeras, en tanto de la tercera solamente se tiene a la fecha el resumen contenido en Comunicado de prensa No. 51 del 11 de octubre del presente año. Tales decisiones están marcadas por varias particularidades: (i) la primera fue proferida con anterioridad a los cambios surgidos de los resultados del plebiscito para la refrendación del Acuerdo y a la expedición del Acto Legislativo 01 de 20163 y (ii) dicho Acto Legislativo a su vez sufrió un cambio posterior (a través de la expedición del Acto Legislativo 02 de 2017) en lo que atañe a la relación del Acuerdo con la Constitución y, por ende, respecto de su obligatoriedad en la implementación normativa y en la interpretación de las normas que surgen como resultado de dicha implementación. En efecto, el Acto Legislativo 02 de 2017 deroga el artículo 4 del Acto Legislativo 01 de 2016 según el cual el Acuerdo sería considerado como un Acuerdo Especial en los términos del artículo 3 común a los Convenios de Ginebra de 1949, de manera que una vez éste haya sido firmado y entrado en vigor, ingresaría en estricto sentido al bloque de constitucionalidad para ser tenido en cuenta durante el periodo de implementación del mismo como parámetro de interpretación y referente de desarrollo y validez de las Normas y las Leyes de Implementación y Desarrollo del Acuerdo. A cambio de ello, el nuevo Acto Legislativo de 2017, declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-630 de 2017 cuyo contenido completo no se encuentra disponible a la fecha de elaboración de este documento, estableció que solamente los contenidos del Acuerdo que correspondan a normas de derecho internacional humanitario o derechos fundamentales y conexos, serán obligatoriamente parámetros de interpretación y referente de desarrollo y validez de las normas y las leyes de implementación y desarrollo del propio Acuerdo, con sujeción a las disposiciones constitucionales vigentes y en el marco de la obligación en cabeza de todas las instituciones y autoridades del Estado de cumplir lo establecido en el Acuerdo, de buena fe y “hasta la finalización de los tres periodos presidenciales completos posteriores a la firma del Acuerdo Final”. La Corte Constitucional en la sentencia C- 379 de 2016 sostuvo que el Acuerdo no tiene ningún carácter normativo “pues esta naturaleza se logrará solo cuando se ejecute la implementación, por supuesto bajo el cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales para la producción y reforma de normas jurídicas, así como el respeto irrestricto a la autonomía e independencia de los poderes públicos no cobijados por la decisión del cuerpo electoral convocado en plebiscito”. En aquella ocasión la Corte consideró que “la hipotética aprobación del Acuerdo Final mediante el plebiscito especial no lo hace, utilizando el símil con el derecho internacional público, una norma jurídica autoejecutable” puesto que la refrendación popular del Acuerdo “tiene naturaleza exclusivamente política, consistente en un mandato al Presidente de la República para la implementación de una decisión política a su cargo, a través de los canales y procedimientos dispuestos por la Constitución y la ley para ese efecto”. En este orden de ideas, para la Corte Constitucional el único obligado por el Acuerdo de Paz es el Presidente de la República toda vez que la refrendación popular sirve “de mecanismo de activación del deber de implementación del Acuerdo Final, por parte del Presidente de la República… bajo el estricto cumplimiento de los requisitos de producción normativa que prevé la Constitución.” 3 En el marco de la revisión hecha por la Corte al Proyecto de Ley Estatutaria No. 94/15 Senado – 156/15 Cámara “por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. 8 CODHES

Lo anterior supone que el Acuerdo de Paz es un instrumento político pero que no tendría obligatoriedad jurídica per sé. Sin embargo, dicha consideración ostenta la naturaleza de ser obiter dicta, como lo expuso el salvamento-aclaración de voto a dicha sentencia del H. magistrado Luis Ernesto Vargas Silva, al sostener que en la decisión en mención “se define la naturaleza jurídica del Acuerdo Final, sin que esto hubiere sido estrictamente necesario para resolver el caso concreto y, sobre todo, sin tomar en consideración que eventualmente esta Corte tendrá que afrontar la pregunta relativa a la inclusión del Acuerdo Final en el Bloque de Constitucionalidad en sentido estricto”4. Sin embargo, en la sentencia C-332 de 2017, en la cual se inhibió la Corte frente al contenido del artículo 4 del acto legislativo 01/2016, se expresó que tras los resultados del plebiscito de octubre de 2016 se renegociaron varios aspectos del Acuerdo, lo que en el sentir del alto tribunal significó lo siguiente: “…La fórmula para blindar el Acuerdo de Paz varió, de modo tal que aun cuando se mantiene el reconocimiento del Acuerdo Final como Acuerdo Especial, ya no se incorpora en su totalidad al bloque de constitucionalidad y para ello se propuso la adopción de un nuevo artículo transitorio en el que se reconoce los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de Derecho Internacional Humanitario o a derechos constitucionales fundamentales o conexos, serán tenidos como parámetros de interpretación y referentes de desarrollo y validez de las normas de implementación y desarrollo del Acuerdo Final, durante los tres periodos presidenciales posteriores.” En este contexto, para la Corte existen criterios sobre el estatus jurídico del Acuerdo dentro del ordenamiento colombiano según los cuales: (a) el Acuerdo de Paz es un documento político y por dicha razón solo vincula antes de su implementación normativa exclusivamente al Presidente toda vez que éste lo suscribió en ejercicio de su competencia exclusiva para mantener el orden público; (b) la extensión de los efectos de lo acordado a los demás poderes públicos y a la sociedad en su conjunto depende de la incorporación del contenido del Acuerdo en normas jurídicas expedidas conforme a las reglas constitucionales existentes. Lo anterior se encuentra asociado con la relación que la Corte ha destacado entre la vigencia del Acto Legislativo 01 de 2016 y la refrendación popular del Acuerdo Final de Paz, reflejada en sentencias como la C-160 de 2017, C-174 de 2017 y C-493 de 2017, en el sentido que lo que en su criterio refuerza la protección constitucional de la democracia y de la paz en torno al Acuerdo de Paz es “el hecho de que durante el proceso de refrendación por consulta previa del pueblo a través de los actos subsiguientes a la intervención ciudadana directa en el plebiscito hayan estado bajo la responsabilidad de autoridades estatales, como el Presidente de la República, que solo pueda concluir en virtud de una decisión libre y deliberativa de un órgano revestido de legitimidad democrática, como el Congreso de la República, y el control judicial ejercido por la Corte Constitucional”.

4 Por su parte, la sentencia C- 699 de 2016 suscitó sendos salvamentos de voto varios de los cuales resaltaron opiniones encontradas sobre la estabilidad jurídica del Acuerdo de Paz. Así, por un lado, se resaltó que en Colombia la Constitución Política ha investido al Presidente de la República con competencias exclusivas y excluyentes para negociar la paz y, al mismo tiempo, por la naturaleza del derecho fundamental implicado, no le impone del deber de someter lo acordado a ninguna suerte de refrendación congresional o popular (S.V. del H. M. Luis Ernesto Vargas). Por otro, que a diferencia de procesos de paz que se han cumplido en el pasado, en esta ocasión, parte significativa de la negociación versaba sobre aspectos que implicaban reformas estructurales con incidencia sobre la Constitución o sobre la ley, en relación con las cuales el Presidente de la República no podía comprometer autónomamente la voluntad del Estado, situación que lleva a la necesidad de buscar los mecanismos que le dieran estabilidad jurídica a lo acordado (S. V. del H. M. Luis Guillermo Guerrero). Centralidad de las victimas: control constitucional a la implementación del Acuerdo de Paz 9

De conformidad con lo anterior, para la Corte la adscripción del carácter jurídico y vinculante a lo acordado pasa necesariamente por el uso de los canales previstos en la Constitución para la producción de normas por dos razones: (1) porque solo dichos canales son válidos en una democracia constitucional para la previsión de normas con carácter vinculante y (2) toda vez que el uso de tales mecanismos garantiza la concurrencia de las diferentes ramas del poder. Finalmente, es necesario conocer el texto completo de las consideraciones de la Corte en la sentencia C-630 de 2017 toda vez que llama la atención que en el Comunicado de Prensa donde se anuncia el sentido del fallo, se afirma que la decisión final del alto tribunal fue “declarar la EXEQUIBILIDAD del Acto Legislativo 02 de 2017 Por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, en los términos señalados en esta sentencia” (subrayado fuera de texto). La descripción de las consideraciones de la Corte en el Comunicado de Prensa es escueta, y no permite vislumbrar los detalles argumentativos de los términos de la sentencia. En todo caso, dentro del proceso en el que se profirió la providencia anteriormente destacada, CODHES presentó una Intervención Ciudadana en la que solicitó a la Corte Constitucional declarar la constitucionalidad del Acto Legislativo teniendo en cuenta que los efectos que se desprenden de acuerdos de paz como el firmado en Colombia en noviembre de 2016, en tanto desarrollos del valorderecho-principio-deber de la paz, son jurídicamente vinculantes, y son cuestión de Estado (no solamente de gobierno), existiendo un interés legítimo en el mismo por parte de la Comunidad internacional, todas las ramas del poder público y de la sociedad en general (particulares). De esta manera, para CODHES, el uso del procedimiento legislativo especial para la paz tiene una relación instrumental para con los contenidos del Acuerdo de Paz (criterio por lo demás reiterado en la sentencia C-493 de 2017), siendo obligatorio para todas las ramas del poder público y los particulares velar porque éstos se reflejen en la normativa de implementación, pues la misma se sustenta en el interés legítimo colectivo de la materialización de la paz. Además, se hacía necesario que la Corte enfatizara en que las disposiciones que desarrollen el Acuerdo de Paz deben ser interpretadas a la luz del propio Acuerdo, de tal suerte que éstas no se desdibujen o se vean desprovistas de su sentido en términos de conexidad estricta.

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SEGUNDA PARTE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO ESPECIAL PARA LA PAZ Y DE LA DELEGACIÓN AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PARA EXPEDIR NORMAS CON RANGO DE LEY EN EL MARCO DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL ACUERDO FINAL DE PAZ

Una de las primeras sentencias alrededor de esta temática es la Sentencia C- 699 de 2016. En esta ocasión, la Corte analizó la constitucionalidad de los artículos 1 y 2 (parciales)5 del Acto Legislativo 01 de 2016 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”. De esta forma, fueron objeto de análisis por parte del alto tribunal constitucional colombiano, al menos dos aspectos: (i) la constitucionalidad del procedimiento legislativo especial para la paz; y (ii) la congruencia con la Constitución de las facultades conferidas al Presidente de la República para expedir normas con fuerza material de Ley que desarrollan el Acuerdo Final de Paz. Con este cometido, la Corte Constitucional caracterizó los actos legislativos especiales, que surgieran de la aplicación del Acto Legislativo 01 de 2016, de acuerdo a los siguientes elementos (Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C- 699 de 2016 y C- 174 de 2017): a) Son proferidos en virtud de un procedimiento de reforma especial (pues su objeto es la transición hacia la terminación del conflicto), excepcional (solo para implementar el Acuerdo) y transitorio (solo por 6 meses, prorrogables por un periodo igual); b) Tienen por objeto facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo para la terminación del conflicto, mas no excluyen que la implementación de un Acuerdo pueda adelantarse por un procedimiento distinto; c) Solo pueden surtir su etapa parlamentaria, si hay una refrendación popular del Acuerdo Final; d) Deben tener iniciativa exclusiva del Gobierno Nacional6; e) Tienen siempre trámite preferencial, y prioridad en el orden del día; f) Deben tener un título especial, conforme al cual se aclara que en virtud de la reforma cuestionada “El Congreso de Colombia, en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, DECRETA; g) Se tramitan en una sola vuelta de cuatro debates y ocho días de tránsito entre las Cámaras7;

5 A continuación, se destacan en subrayado los apartes demandados: ARTÍCULO 1o. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así: Artículo transitorio. Procedimiento legislativo especial para la paz. Con el propósito de agilizar y garantizar la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera (Acuerdo Final) y ofrecer garantías de cumplimiento y fin del conflicto, de manera excepcional y transitoria se pondrá en marcha el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, por un período de seis meses, contados a partir de la entrada en vigencia del presente acto legislativo. Este procedimiento podrá ser prorrogado por un período adicional de hasta seis meses mediante comunicación formal del Gobierno nacional ante el Congreso de la República. El Procedimiento Legislativo Especial para la Paz se regirá por las siguientes reglas: […] f) Los actos legislativos serán tramitados en una sola vuelta de cuatro debates. El tránsito del proyecto entre una y otra Cámara será de 8 días. […] ARTÍCULO 2o. La Constitución Política tendrá un nuevo artículo transitorio, el cual quedará así: Artículo transitorio. Facultades presidenciales para la paz. Dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del presente acto legislativo, facúltese al presidente de la República para expedir los decretos con fuerza de ley cuyo contenido tendrá por objeto facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. 6 El artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 faculta “al Presidente de la República” para expedir decretos con fuerza de ley. Por tanto, se requiere ante todo que cuenten con la firma del Presidente. Si bien la reforma constitucional no precisa que dichos decretos leyes deban ser suscritos por el ministro del ramo correspondiente, esta norma se integra a una Constitución que contempla otras previsiones. Entre ellas, se encuentra el artículo 115 Superior, de acuerdo con el cual “[n]ingún acto del presidente, excepto el de nombramiento de ministros y directores de departamentos administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe de Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor y fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el ministro del ramo respectivo o por el director del Departamento Administrativo correspondiente”. La expedición de decretos leyes no cabe en estas excepciones, porque es fruto del ejercicio de una función legislativa extraordinaria, que no es por tanto administrativa y produce efectos internos. Por ende, se aplica la regla general del artículo 115, y debe ser suscrito por el presidente y el ministro del ramo o Director de Departamento respectivo. 7 Por tratarse de una función legislativa extraordinaria, el Gobierno Nacional debe observar un requisito de forma contemplado en la Constitución para las leyes, cual es el de asignarles a los decretos leyes un título (CP art 169). Igualmente, según la Corte, es preciso que se invoque expresamente la facultad en virtud de la cual el Presidente de la República adquiere atribuciones para dictar el decreto ley, lo cual es exigible con el fin de precisar la naturaleza jurídica del acto, y así adecuar su configuración a efectos de garantizar un control constitucional por la autoridad judicial competente. Adicionalmente, el Presidente de la República debe exponer los motivos que justifican la expedición del decreto ley. Esta condición se sustenta en que los decretos leyes, a diferencia de la legislación aprobada por el Congreso de la República, no surte un proceso deliberativo público que faculte a la ciudadanía y a los organismos encargados del control para conocer las motivaciones de quien los expide (CP arts. 40 y 242 num. 1). (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C- 174 de 2017). 12 CODHES

h) En esos cuatro debates el proyecto se aprueba con mayoría absoluta; i) Solo pueden experimentar modificaciones los proyectos cuando se ajusten al contenido del Acuerdo Final y tengan aval del Gobierno; j) Pueden tramitarse en sesiones extraordinarias; k) Tienen control constitucional automático. De estas especiales características la Corte Constitucional concluye que el Acto Legislativo 01 de 2016 es una enmienda transitoria a la Carta, que consagra un mecanismo especial para la expedición de actos legislativos, con el objeto de “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”8. En particular, el procedimiento legislativo especial busca “agilizar y garantizar la implementación”9 del Acuerdo Final de Paz, razón por la cual para la Corte Constitucional el procedimiento especial de enmienda solo puede usarse bajo cuatro (4) condiciones estrictas, dado su carácter especial y excepcional, a saber: (a) puede ponerse en práctica cuando sea necesario para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo final para la terminación del conflicto, y no puede usarse para introducir reformas constitucionales temáticamente inconexas con dicho acuerdo –criterio de conexidad-; (b) debe ejercerse dentro de los plazos establecidos en la norma, dado su carácter transitorio (solo por 6 meses, prorrogable por un periodo igual); (c) en todo caso subsisten los mecanismos permanentes de enmienda constitucional, los cuales no son entonces ni suspendidos ni derogados; y (d) una vez se agote el término de aplicabilidad del mecanismo especial, las reformas introducidas por este conducto pueden ser a su vez modificadas o derogadas según los procedimientos permanentes de enmienda (Corte Constitucional, Sentencia C- 699 de 2016). Se concluye además que el procedimiento especial de reforma constitucional contemplado en el Acto Legislativo 01 de 2016 incluye tres etapas: a) una refrendación popular, b) una etapa parlamentaria y c) una instancia de control constitucional automático. Adicionalmente, los procedimientos de enmienda constitucional y de formación de leyes se diferencian objetivamente en el número de debates y en las mayorías exigidas para su aprobación. De lo anterior, la Corte Constitucional extrae que el Acto Legislativo no equipara por completo los procedimientos de producción de normas constitucionales y legales, sino que mantiene la resistencia al cambio de las normas constitucionales por encima de la de las leyes10 (Corte Constitucional, Sentencia C- 699 de 2016). 8 Sostiene la Corte que el procedimiento de reforma especial contemplado en el Acto Legislativo 1 de 2016 se inscribe en un contexto de transición hacia la terminación del conflicto armado y la consecución de la paz. Por lo mismo, el juicio de sustitución del principio de rigidez específica se debe aplicar tomando en consideración que es susceptible de adaptarse a la transición. Esto significa que la resistencia al cambio de las normas constitucionales debe ciertamente ser superior a la de las leyes, pero el grado de superioridad es un aspecto susceptible de adaptación transicional, precisamente como una forma de garantizar la integridad de la parte dogmática de la Carta, y en particular el derecho a la paz y los demás derechos y principios que dependen de ella (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C- 174 de 2017). 9 El artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 precisa que los decretos leyes dictados con base en las facultades que confiere, debe “facilitar” y “asegurar” la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto. Esta exigencia directamente estatuida en el Acto Legislativo 1 de 2016, requiere para los decretos leyes conexidad teleológica, según la Corte Constitucional. La conexidad teleológica significa para el alto tribunal, la prueba de que el acto enjuiciado es instrumental a la realización de los objetivos o compromisos del Acuerdo Final, en la forma específica en que debe serlo de conformidad con el Acto Legislativo 1 de 2016, de su potencial bien para “facilitar” o bien para “asegurar” la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final. (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C- 174 de 2017). 10 En la sentencia C- 699 de 2016, la Corte distinguió la resistencia constitucional, entre las categorías de relativa, variable, diversa, y funcionalmente diferenciada. Se sostuvo sobre la resistencia Constitucional relativa que la normativa superior presenta una renuencia a ser modificada comparativamente mayor a la de las leyes, pero inferior al de otras constituciones históricas de Colombia y a las de otros países. Por su parte, la Resistencia constitucional variable implica la posibilidad de modificar la Carta Política sin alterar sus ejes definitorios, por lo cual, incluso las cláusulas de reforma constitucional podrían ser modificadas. Desde esta perspectiva, la Carta no prevé artículos intangibles, pétreos o cláusulas de perpetuidad. En el entretanto, la Resistencia constitucional diversa significa que la Constitución de 1991 prevé una pluralidad de mecanismos, actores y Centralidad de las victimas: control constitucional a la implementación del Acuerdo de Paz 13

De esta forma, la Corte Constitucional sostiene que: a) el mecanismo especial de enmienda constitucional (estipulado en el acto legislativo 01 de 2016) mantiene la resistencia al cambio de las normas constitucionales por encima de la de las leyes; b) el Acto Legislativo tampoco establece cláusulas de intangibilidad en las disposiciones o mecanismos de reforma constitucional; c) la reforma cuestionada no suprime ni reduce la diversidad de procedimientos para el cambio constitucional, sino que por el contrario la adiciona con un mecanismo especial; y d) no se equipara el poder constituyente a la competencia de reforma constitucional. En la segunda arista de la discusión, la Corte Constitucional ha sostenido que bajo determinadas condiciones y límites, es jurídicamente viable que mediante una norma constitucional se habilite al Presidente de la República para que de forma extraordinaria y con miras a la consecución de unos fines concretos, expida decretos con fuerza material de ley (Cfr. Sentencia C-224 de 2017). Bajo esta premisa, en la Sentencia C- 699 de 2016 se argumenta que la habilitación legislativa extraordinaria para que el Presidente de la República expida decretos ley tiene las siguientes características: a) No excluye otras leyes habilitantes, en virtud de las cuales se le confieran al Presidente de la República facultades extraordinarias dentro del orden constitucional permanente para desarrollar o implementar un Acuerdo de Paz. b) En cuanto a la conferida en el Acto legislativo 01 de 2016, ésta supone refrendación popular del Acuerdo Final. c) Se extiende solo por 180 días. d) No puede usarse para expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, ni para decretar impuestos. e) Las normas que emanen de la misma, se sujetan a control constitucional automático posterior a su entrada en vigencia dentro de los dos meses siguientes a su expedición. f) Tampoco pueden usarse las facultades extraordinarias para regular asuntos sujetos a reserva de ley que no estén mencionados en el artículo 150-10 de la Carta Política o en el artículo 2 del Acto legislativo 01 de 2016, tales como la restricción de la libertad de expresión, la creación de delitos o el incremento de penas (Corte Constitucional, Sentencias C-699 de 2016 y C-174 de 2017). Se precisa destacar que la misma Corte Constitucional en la sentencia C-253 de 2017 argumentó que concurren precisas limitaciones de carácter material a la habilitación legislativa extraordinaria, las cuales apuntan a verificar lo siguiente: (i) que lo regulado se ajuste a los objetivos trazados por la norma habilitante y responda en forma directa, objetiva, estricta, suficiente e inconfundible a ellos; (ii) que la actividad de producción normativa del Ejecutivo esté respaldada en su marco de acción excepcional, mismo que puede verificarse de manera precisa con el texto habilitante y evitándose el uso de analogías o métodos extensivos de interpretación; (iii) que se respeten las exclusiones al ejercicio de las facultades extraordinarias, como lo son las materias sujetas a reserva estricta de ley y las prohibiciones regulatorias que se incluyen en las normas de facultades; y (iv) con independencia de la fuente que contiene la facultad, que su ejercicio sea eminentemente excepcional, es decir que responda al carácter imperioso de

competencias para modificarla, con lo cual se opone al monopolio político para las transformaciones constitucionales. Finalmente, en virtud de la Resistencia constitucional funcionalmente diferenciada se entiende que una función es reformar la Constitución y otra distinta es constituir un nuevo orden político, siendo por lo tanto el pueblo el único que puede darse una nueva constitución o sustituir la existente. 14 CODHES

la intervención regulatoria del Ejecutivo, por la urgencia de la coyuntura o la necesidad de su experticia, lo que explica que el mecanismo legislativo ordinario no puede dar una respuesta expedita. A pesar de lo anterior, la Corte recuerda que tratándose de facultades otorgadas mediante actos legislativos, este límite cede en la medida en que se ha considerado que el Congreso, cuando actúa como poder constituyente derivado, tiene competencias para hacer excepciones sobre la reserva de ley, pudiendo conferir facultades reservadas al trámite democrático parlamentario e incluso adjudicar al Presidente para su regulación, temas que han de desarrollarse mediante leyes estatutarias. En este contexto, para la Corte el artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016 contiene una habilitación legislativa extraordinaria y transitoria, a favor del Presidente de la República, cuyo propósito es la adecuada y célere implementación de un Acuerdo de Paz suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP (Corte Constitucional, Sentencia C-224 de 2017). Dadas estas características, la Corte Constitucional sostiene que no puede invocarse la habilitación para expedir decretos con fuerza de ley si estos no tienen una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el Acuerdo final. Aún más, dentro de dicho ámbito, el Presidente de la República no puede emitir cualquier clase de legislación extraordinaria en la implementación del Acuerdo Final pues la rama legislativa tiene competencia principal para legislar. Por tanto, se justifica ejercer las facultades previstas en el artículo 2 del acto legislativo 01 de 2016 solo en circunstancias extraordinarias, cuando resulte estrictamente necesario apelar a ellas en lugar de someter el asunto al procedimiento legislativo correspondiente. El presidente de la República, finalmente, solo puede ejercer estas funciones durante un tiempo limitado, vencido el cual el legislador puede reformar o derogar los decretos con fuerza de ley expedidos en virtud suya. Y, por último, fuera del campo del Acuerdo Final, es el Congreso el competente para legislar (Corte Constitucional, Sentencia C- 699 de 2016). De la misma manera, la Corte Constitucional sostiene que no se suprimen los controles interorgánicos que preservan el equilibrio entre los poderes públicos y aseguran la supremacía constitucional. Por ejemplo, los decretos ley que se profieran a causa del Acto Legislativo 01 de 2016 tienen control constitucional automático, posterior e integral. En desarrollo de este control, la Corte deberá verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan: (i) la finalidad para la cual se confieren las facultades (facilitar o asegurar el desarrollo normativo del Acuerdo final)11; (ii) que tengan entonces una conexidad objetiva, estricta y suficiente con el referido Acuerdo; (iii) que se den en circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al trámite legislativo ante el Congreso; y (iv) que respeten en general el ordenamiento constitucional. Por su parte, el Congreso preserva las competencias de control político y jurisdiccional sobre el Gobierno y el Presidente de la República (Corte Constitucional, Sentencia C- 699 de 2016). El detalle de estos requisitos será examinado en el siguiente acápite. Finalmente, la Corte analizará el procedimiento legislativo especial contemplado en el Acto Legislativo 01 de 2016. Así, en la sentencia C-332 de 2017 se planteó la discusión sobre si dicha norma había sustituido o no a la Constitución. Especialmente, el problema jurídico se centró en los literales h) y j) del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016 que restringían la capacidad del Congreso para introducir modificaciones a las normas que implementan el Acuerdo de Paz y habilitaban el uso de las sesiones extraordinarias para todo tipo de normas. 11 El ejercicio del control de constitucionalidad apunta a determinar si los contenidos del respectivo Decreto Ley se enderezan a garantizar la paz, en tanto que valor, principio constitucional y derecho fundamental (Corte Constitucional, Sentencia C-224 de 2017). Centralidad de las victimas: control constitucional a la implementación del Acuerdo de Paz 15

En este caso, la Corte Constitucional realizó un juicio de sustitución de la Constitución12 en orden a determinar si las restricciones de los literales h y j anteriormente destacados implicaban una sustitución de los principios democráticos, la división de poderes y el pluralismo. Frente a este análisis, la Corte estableció las siguientes reglas hermenéuticas (Corte Constitucional, sentencia C- 332 de 2017): 1. Prima facie son admisibles reformas constitucionales que amplíen el poder gubernamental pero las mismas deben ser compatibles con la integridad del principio de separación e independencia entre los poderes públicos. 2. El principio de independencia y separación de los poderes públicos sería sustituido cuando la configuración institucional resultante luego de la reforma constitucional, se muestre desbalanceada al punto tal que el peso específico del ejecutivo anule o impida el ejercicio efectivo de las competencias originarias de las demás ramas del poder. 3. Una norma que anule o impida el ejercicio efectivo de las competencias originarias de las demás ramas del poder desvirtúa el principio de separación de poderes, en la medida en que confiere una competencia privativa del Congreso a un órgano que no hace parte del poder legislativo, no tiene origen democrático directo o indirecto, ni es apto para servir de vehículo de expresión de posturas políticas plurales, cuya inclusión se logra exclusivamente a partir de la participación democrática. Por ende, una enmienda constitucional de este carácter configuraría un exceso en el ejercicio del poder de reforma por parte del Congreso. Establecidas estas premisas la Corte afirma frente a los literales anteriormente destacados del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, que éstos son contrarios al principio de división de poderes y al pluralismo democrático, en tanto concentrar la autorización de modificaciones a los textos en la voluntad exclusiva del ejecutivo es incompatible con una perspectiva pluralista y democrática, puesto que las alternativas de regulación que ofrezcan las diferentes fuerzas políticas, entre ellas las minoritarias, quedarán supeditadas a los objetivos del Gobierno. Adicionalmente, para la Corte Constitucional un escenario de tales características terminaría por excluir las posibilidades de construcción de consensos democráticos, puesto que el factor que terminará por definir qué asuntos quedan o no incluidos en la regulación respectiva será la decisión autónoma del poder presidencial, en detrimento de la eficacia del mandato representativo que ostenta el Congreso (Corte Constitucional, Sentencia C- 332 de 2017). Por su parte la regla prevista en el literal j) del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016, implica para la Corte Constitucional, la imposición de una regla que tiene como consecuencia práctica eludir el debate de las materias contenidas en el articulado al margen de cualquier decisión que pueda adoptar el Congreso sobre ese particular. Igualmente, a juicio de la Corte dicha disposición impide la genuina expresión del voto de los congresistas, en tanto la norma es incompatible con la posibilidad de expresar un desacuerdo parcial sobre lo debatido. 12 La sujeción a una técnica particular para adelantar el juicio de sustitución ha conducido al desarrollo de una metodología que, a manera de silogismo, se desenvuelve en tres etapas. Para comenzar, se debe proceder a la construcción de una premisa mayor compuesta por “los aspectos definitorios de la identidad de la Constitución que se supone han sido sustituidos por el acto reformatorio” , paso al que sigue el examen del acto reformatorio acusado de sustituir la Carta a fin de fijar cuál es su alcance, no en abstracto, sino en relación con los elementos que, de acuerdo con la construcción de la respectiva premisa mayor, identifican la Constitución o el eje definitorio que se estima sustituido (premisa menor), para que, en un tercer momento, el contraste entre la premisa mayor y la menor, aportada por la concreta reforma analizada, brinde las condiciones necesarias para comprobar si se ha incurrido o no en un vicio de competencia, esto es, si la reforma es tal o se ha desbordado hacia la sustitución (Corte Constitucional, Sentencia C- 332 de 2017). 16 CODHES

Por lo anterior, según argumenta el tribunal constitucional, se impide la debida conformación de la voluntad democrática de las cámaras del Congreso respecto de un tema amplio y altamente significativo para la vida democrática como es la implementación del Acuerdo de Paz, y además incide de tal manera en la autonomía del legislativo, que sustituye el principio de separación de poderes, el cual lleva implícitas la autonomía e independencia de cada uno de ellos (Corte Constitucional, Sentencia C- 332 de 2017). Para la Corte Constitucional, la restricción de la capacidad del Congreso para introducir modificaciones a las normas que implementan el Acuerdo de Paz y la habilitación del uso de las sesiones extraordinarias para todo tipo de normas relacionadas con dicha implementación, son contrarias a las Constitución por sustituirla, en tanto desvirtúan las competencias de deliberación y de eficacia del voto de los congresistas, las cuales conforman el núcleo esencial de la función legislativa. Adicionalmente, la Corte consideró que estas enmiendas a la Constitución también implican un desbalance en el equilibrio e independencia entre los poderes públicos, a favor del ejecutivo y en desmedro de las prerrogativas propias del Congreso en una democracia constitucional (Corte Constitucional, sentencia C- 332 de 2017). Frente a este tipo de situaciones, en criterio de la Corte, el Congreso está habilitado para introducir dichos cambios, pero, en cualquier caso, esa facultad debe ser ejercida de manera consonante con las disposiciones que regulan el procedimiento legislativo especial, esto es, bajo la obligatoriedad de cumplir con el requisito de conexidad. Además, para la Corte “la salvaguarda del debate parlamentario no puede incluir prácticas que se consideren abusivas o irrazonables conocidas como filibusterismo” (Corte Constitucional, sentencia C- 332 de 2017). En consecuencia, el Congreso debe ser respetuoso de las diferentes previsiones que regulan el ejercicio de la función legislativa, como son: (i) la definición de términos y condiciones para la deliberación y las votaciones; (ii) el requisito de conexidad entre el Acuerdo y las fórmulas jurídicas que se derivan del proceso de implementación normativa; y (iii) las reglas sobre validez constitucional, las cuales prohíben al Congreso de la República introducir modificaciones que contraríen la Carta Política. No obstante lo anterior, la Corte aclara que esta decisión no tiene efectos retroactivos (Corte Constitucional, sentencia C-408 de 2017). En conclusión, el conjunto de decisiones judiciales destacadas en torno a la constitucionalidad del Acto Legislativo 01 de 2016 manifiestan las siguientes sub-reglas jurisprudenciales: a) Es constitucionalmente admisible que una reforma constitucional establezca un procedimiento especial para reformar la Constitución y la expedición de leyes para implementar el Acuerdo de Paz, sin embargo esto no implica una habilitación general sino que el uso de estos procedimientos debe ser evaluado en cada caso concreto según criterios formales y materiales; b) El Acto Legislativo 01 de 2016 además puede funcionar como norma habilitante para que el Presidente de la República actúe como legislador excepcional, pero en ejercicio de esta función deberá someterse a los criterios formales y sustantivos que la misma Constitución establece; c) Si bien constitucionalmente es admisible el establecimiento de un procedimiento legislativo especial para implementar los contenidos del Acuerdo de Paz, ello no debe significar la sustitución de la Constitución y en especial no debe desnaturalizar las funciones del Congreso de la República, situación que a juicio de la Corte Constitucional ocurrió cuando se limitó la capacidad del congreso para introducir modificaciones a las normas que tienen por objeto la implementación aquí destacada.

Centralidad de las victimas: control constitucional a la implementación del Acuerdo de Paz 17

18 CODHES

TERCERA PARTE CRITERIOS PARA EVALUAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE LOS DECRETOS LEY EXPEDIDOS EN EL MARCO DE LAS FACULTADES EXTRAORDINARIA CONFERIDAS POR EL ACTO LEGISLATIVO 01 DE 2016

En diversos pronunciamientos, la Corte Constitucional ha precisado al menos dos grandes elementos que estructurarían un modelo de evaluación de la constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley expedidos por el Presidente en uso de las facultades otorgadas como parte de los instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo de Paz, a saber: (i)

Alcance del control constitucional de los decretos con fuerza de ley expedidos en virtud del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016; (ii) Condiciones formales y materiales de la habilitación legislativa extraordinaria.

En este ejercicio, la Corte Constitucional ha venido argumentando alrededor de los dilemas y complejidades de la justicia transicional, así como sobre los delicados equilibrios que se deben mantener en los momentos inmediatamente posteriores a la suscripción del Acuerdo de Paz, lo que a juicio de este tribunal justifica la necesidad de adoptar dispositivos institucionales que respondan al contexto de manera idónea. De allí que la Corte Constitucional entienda que el constituyente derivado permitió una alteración institucional al habilitar al Presidente para expedir normas con fuerza material de ley que, en todo caso, son objeto de un control político (que se mantiene a pesar de esta alteración institucional limitada en el tiempo) y de un control jurídico que va más allá de un análisis meramente formal (Corte Constitucional, Sentencia C- 160 de 2017). Lo anterior se sustenta en que el objetivo de la habilitación al Presidente para expedir normas con fuerza material de ley, según el propio Acto Legislativo 01 de 2016, es el de “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. Lo cual hace necesario el establecimiento de límites que permitan un control eficaz a las medidas adoptadas en el marco de dicha habilitación especial en el contexto de la aplicación del Acto Legislativo 01 de 2016 (Corte Constitucional, Sentencia C- 160 de 2017). Para la Corte Constitucional, el constituyente derivado fijó los presupuestos, los límites y el sistema de controles a los que se somete al ejecutivo en esta situación excepcional de habilitación para expedir normas con fuerza material de ley. Así, la Corte infiere varios elementos para comprender el marco analítico y el alcance del control constitucional que le corresponde frente a la habilitación al Presidente para expedir normas con fuerza material de Ley por parte del acto legislativo 01 de 2016, en los siguientes términos (Corte Constitucional, Sentencia C-160 de 2017): (i)

Se trata de una norma de facultades legislativas para el Presidente de la República en el marco contextual de un acuerdo de paz13,

(ii)

Las medidas son temporales, abarcan el periodo comprendido dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo que las contiene,

13 Otros tribunales constitucionales, cuando se han enfrentado a situaciones de transición dramáticas no han sido del todo deferentes con respecto a la autoridad del Presidente y han reivindicado el valor de la independencia judicial. De esta manera, incorporan a este ejercicio de control: (i) un juicio diferenciado material bajo la premisa de que el juez debe diferenciar si el acto regulatorio se refiere a una institución que hace parte del Poder Ejecutivo o si, por el contrario, se impactan instituciones que son creadas por expreso mandato del Congreso y que, por la misma razón, gozan de autonomía administrativa; (ii) un test de poder que determina si el Presidente actúa bajo su autoridad reforzada o si por el contrario la misma es atenuada en razón a que es desplazada por la acción directa del Congreso o de la Constitución; (iii) un examen de finalidad para establecer si la acción administrativa reemplaza una función constitucional indelegable en cabeza del Legislador o ignora de manera notoria un mandato o principio constitucional; y (iv) un juicio de razonabilidad transversal que en primera medida debe cerciorarse de que la norma tenga un límite temporal claro y no modifique de manera desproporcionada el ejercicio de un derecho fundamental (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-253 de 2017). 20 CODHES

(iii) Su objetivo es preciso y por ello enuncia los temas de los que puede ocuparse para “facilitar y asegurar la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”; y, de manera explícita, excluye otros: la expedición de actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías calificada o absoluta para su aprobación, o para decretar impuestos. (iv) Fija un control jurisdiccional de constitucionalidad - razón por la cual no se examina su conveniencia u oportunidad, sino su conformidad con el orden constitucional-. De estas características, la Corte concluye que en un escenario excepcional y de transición es necesario que el tribunal constitucional desarrolle una hermenéutica que considere el logro de un objetivo constitucionalmente valioso – el derecho14 a la paz15-, pero sin desdibujar la estructura constitucional que garantiza la existencia y continuidad de la democracia16 (Corte Constitucional, sentencia C- 160 de 2017). Para la Corte Constitucional, las normas del Acto Legislativo 01 de 2016 se integran a la Constitución, y deben ser interpretadas de conformidad con el principio de unidad del orden constitucional. En virtud de este principio, el intérprete debe leer las previsiones de la Constitución como integrantes de “un texto armónico y coherente, que como tal, debe ser interpretado de manera sistemática, teniendo en cuenta, además, los propósitos y objetivos perseguidos por el constituyente”, pues el Acto Legislativo 01 de 2016 se integra a un horizonte constitucional dotado de un régimen de control de constitucionalidad más amplio y significativo, el cual informa su interpretación (Corte Constitucional, Sentencia C- 174 de 2017). De esta forma, la Corte Constitucional considera que de acuerdo con el diseño institucional incluido en el Acto Legislativo 01 de 2016, la concepción del constituyente derivado al establecer límites y controles que verifiquen el respeto a la Carta se basa en el postulado fundamental de fortalecimiento del Estado de derecho, que no puede lograrse sacrificando sus principios, no sólo por ser una contradicción conceptual, sino porque le restaría legitimidad al proceso transicional en curso. En efecto, la imposición de límites frente a los poderes de los que es revestido el gobierno como consecuencia de una necesidad excepcional, lleva no sólo a asegurar la validez de sus actuaciones en el sentido de garantizar su conformidad con la Constitución, sino a propender por garantizar una mayor legitimidad de las mismas (Corte Constitucional, Sentencia C- 160 de 2017).

14 La Constitución atribuye a la paz varias connotaciones, todas estas de capital importancia, como un elemento que permea la Carta Política en su conjunto. En efecto, aparece como (i) valor fundante y sustento de los derechos fundamentales; (ii) fin esencial que irradia el ordenamiento jurídico; (iii) principio que rige las actuaciones de las autoridades públicas; y (iv) derecho y deber de todos los habitantes y las autoridades del Estado. Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha derivado de estas condiciones particulares que en la Carta Fundamental genera la paz, unas obligaciones específicas para el Estado, que deben materializarse en “al menos, tres aspectos definidos: (i) un deber estatal de diseño e implementación de acciones, normativas y de política pública, dirigidas a la superación del conflicto armado y, en general, el logro de la convivencia pacífica; (ii) un deber social de preferir a la solución pacífica como mecanismo exclusivo y constitucionalmente admisible de resolución de las controversias; y (iii) el logro progresivo de la plena vigencia de los derechos fundamentales, lo cual es un presupuesto tanto para la paz como para la vigencia del orden democrático, concebido desde una perspectiva material” (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 2017). 15 “La paz es un presupuesto para la eficacia del Estado Social de Derecho, por cuanto constituye una condición necesaria para el goce efectivo de todos los derechos fundamentales. Sin embargo, por definición, su búsqueda debe evitar a toda costa la fractura del orden constitucional… las medidas encaminadas al logro de la paz no pueden pretender una alteración permanente o grave del orden estatal, por el contrario éste es el fundamento de una paz estable y duradera, además, el respeto a las instituciones propias del Estado Social de Derecho le aporta legitimidad a las medidas adoptadas en un momento de tanta tensión” (Corte Constitucional, Sentencia C- 160 de 2017). 16 Desde el punto de vista metodológico, los criterios de la Corte no han sido del todo uniformes. El propio tribunal ha identificado ciertas variaciones en relación con: (i) su esquema, (ii) las denominaciones de los requisitos, y, (iii) el orden de su análisis. A pesar de estas variaciones formales, la Corte resalta que esta metodología y su aplicación en estas sentencias de control de constitucionalidad se ha fundado en (i) idénticas premisas normativas, (ii) consideraciones análogas en relación con el carácter excepcional, temporal y limitado de estos decretos leyes, y, (iii) en requisitos y conceptos materialmente equivalentes (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C- 554 de 2017). Centralidad de las victimas: control constitucional a la implementación del Acuerdo de Paz 21

De esta forma, para el tribunal constitucional colombiano, la justicia transicional se define por al menos tres elementos sustanciales: (i) servir de vehículo para la eficacia del derecho a la paz, a través de la finalización de los conflictos armados y el restablecimiento material de la democracia; (ii) configurarse como vehículo para el fortalecimiento del Estado de Derecho a través de la garantía de los derechos fundamentales de los ciudadanos; y (iii) permitir la eficacia de los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición de los hechos victimizantes (Cfr. Corte Constitucional en la sentencia C-253 de 2017). Así, el objetivo del control constitucional a los decretos ley expedidos en el marco de la habilitación del Acto Legislativo 01 de 2016 es mantener la estructura propia del Estado Social de Derecho, y al mismo tiempo, permitir la consolidación de la paz como derecho de todos y todas. En congruencia con lo anterior, la Corte Constitucional concluye que el control constitucional material de los decretos expedidos en virtud de las facultades otorgadas por el Acto Legislativo 01 de 2016 tiene las siguientes características (Cfr. Corte Constitucional, sentencia C- 160 de 2017 con reiteración en sentencia C-493 de 2017): (i)

Es expreso: el tercer inciso del artículo 2º del Acto legislativo 01 de 2016 establece que “los decretos con fuerza de ley que se dicten en desarrollo de este artículo tendrán control de constitucionalidad (…)”.

(ii)

Es objetivo: tiene como parámetro de control la Constitución Política, que es preexistente al acto analizado y se convierte en referente obligatorio, por eso es un juicio estrictamente jurídico en el que se esgrimen razones de derecho para afirmar o negar la validez de la normativa sometida a control. Con todo, el ejercicio hermenéutico debe considerar el contexto transicional.

(iii) Debe ser garante de la pervivencia del Estado Social de Derecho: y de sus componentes centrales tales como la separación de poderes, la democratización, entre otros. (iv) Incluye una revisión formal17 y material: el control de constitucionalidad material de los decretos exige valorar algunas especificidades propias, tales como, (a) el contexto normativo que es propio de un esquema de justicia transicional, (b) el carácter instrumental y el objetivo preciso de acuerdo con el título de los decretos expedidos en virtud del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016, pues son herramientas jurídicas “para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, (c) lograr la paz dentro del marco constitucional como su finalidad última, razón por la cual es indispensable establecer un control sobre el abuso de poder. (v)

Es participativo: en la sentencia C-174 de 2017 la Corte Constitucional agregó esta característica en el entendido que cualquier ciudadano puede intervenir en el proceso.

(vi) Es único: en la sentencia C-553 de 2017 la Corte calificó así este control de constitucionalidad en virtud del principio de cosa juzgada constitucional. (vii) Es automático18: no depende de la actuación ciudadana ni del mismo órgano que ejerce el control. 17 La vulneración de las normas superiores que regulan el procedimiento de formación de un decreto con fuerza de ley, puede dar lugar al menos a dos especies de vicios, los de forma, por una parte, y los de competencia, por otra. La Corte Constitucional en su jurisprudencia ha señalado que las acciones públicas contra los decretos con fuerza de ley, cuando se acusan por un presunto exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias, no se sujetan a la caducidad por vicios de forma que contempla el artículo 242 numeral 3 de la Carta, pues son vicios de competencia. Esto no implica sustraer la especie de los vicios de competencia del género de las infracciones al procedimiento, ya que la jurisprudencia ha establecido que los vicios de competencia son de procedimiento. La posición de la Corte Constitucional recoge de este modo una amplia tradición jurídica, según la cual el procedimiento comprende no solo asuntos formales y de trámite, sino también reglas sobre la competencia (Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-174 de 2017). 18 En cuanto no requiere una acción pública de inconstitucionalidad ni, por su naturaleza, es susceptible de objeción gubernamental (AL 1 de 2016 art 2). 22 CODHES

(viii) Es posterior y con un término menor al ordinario. (ix) Debe considerar especificidades derivadas del escenario en el que se conceden las facultades legislativas: pues se trata de un mecanismo diseñado para una situación particular con características igualmente especiales, por esta razón, deberá considerar el establecimiento de límites que tomen en consideración que el objeto y fin de la habilitación con la que cuenta el ejecutivo es la búsqueda de la paz. Así, aunque el estándar del control constitucional sea más riguroso por tratarse de una alteración institucional diseñada para un contexto particular, la Corte afirma que debe ejercer un control equilibrado que no llegue al extremo de desvirtuar la pretensión de esta medida de justicia transicional, pero tampoco permita la negación del Estado Social de Derecho. El razonamiento que expone la jurisprudencia muestra que los puntos determinantes para evitar la eventual sustitución de la Constitución son tres, a saber: (1) el control constitucional formal y material; (2) la permanencia de un escenario de amplio debate democrático en los asuntos más importantes a nivel constitucional; y (3) el establecimiento de límites precisos para que el ejecutivo ejerza su función excepcional de legislar (Corte Constitucional, Sentencia C- 160 de 2017). De esta manera, la Corte Constitucional precisa los límites formales y materiales que deben cumplir los decretos ley expedidos en el marco de las facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016 (Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 2017). Dentro de los limites formales, la Corte Constitucional ubica el cumplimiento de los siguientes requisitos (Sentencia C-469 de 2017): (i) las condiciones de suscripción del acto por el Presidente y alguno de sus ministros o directores de Departamento Administrativo, (ii) la existencia de un título que corresponda a la materia regulada y (iii) la motivación de conexidad de las medidas adoptadas. En cuanto a la competencia, debe estudiarse: (i) la adopción dentro del límite temporal19, (ii) la conexidad objetiva, estricta y suficiente, (iii) la necesidad estricta y (iii) la limitación estricta de materias reservadas20. Por su parte, los límites materiales estarían dados por el respeto de los principios y derechos constitucionales. Estos criterios fueron reiterados además en la Sentencia C-493 de 2017. En este orden de ideas, los decretos con fuerza de ley dictados con base en la habilitación legislativa del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, deben facilitar o asegurar la implementación o desarrollo del Acuerdo Final. Como sostiene la Corte en la sentencia C-493 de 2017, esta relación instrumental específica debe surgir en principio de la propia configuración del decreto ley, y por lo mismo debe ser susceptible de advertirse con la lectura de sus disposiciones o de su exposición de motivos pues, como se indicó, en todo decreto ley debe haber una motivación que explique o justifique las normas que contiene.

19 La Corte Constitucional ha interpretado que ciertos términos constitucionales relativos a días deben ser entendidos como calendario, mientras que otros se refieren a días hábiles. La decisión de cada uno de estos asuntos ha resultado de considerar si existe una razón válida para una u otra opción. La aplicación de este criterio de interpretación lógica y razonable del texto constitucional, lleva a esta Corte a concluir que el término de 180 días al que hace referencia el artículo 2º del Acto Legislativo 1 de 2016 se refiere a días calendario (Corte Constitucional, sentencia C- 331 de 2017). 20 En un pronunciamiento previo la Corte había delimitado estos requisitos de la siguiente manera: a) los decretos con fuerza de ley que implementen el Acuerdo deben ser adoptados por el presidente de la República (la competencia adscrita es de carácter gubernamental, de modo que los decretos extraordinarios deben dar cumplimiento a lo previsto en el inciso tercero del artículo 115 de la Constitución, según el cual el presidente y el ministro o director de departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno); b) el decreto respectivo debe haber sido expedido dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia del Acto Legislativo 1 de 2016; c) el decreto debe tener una motivación suficiente, la cual demuestre su condición de instrumento para la implementación del Acuerdo Final (Corte Constitucional, Sentencia C- 160 de 2017). Centralidad de las victimas: control constitucional a la implementación del Acuerdo de Paz 23

Pero no bastaría con que alguna parte del decreto justifique su conexidad teleológica con el Acuerdo Final, pues debe haber además congruencia entre las motivaciones y las disposiciones del decreto con fuerza de ley. Mientras la exigencia de motivación expresa responde al principio de publicidad y a los derechos al debido proceso y a defender la Constitución, el deber de conexidad entre las normas y las motivaciones busca garantizar el principio de interdicción de la arbitrariedad, que está implícito en todo Estado de derecho (art. 1 de la Constitución Política de Colombia). Por lo tanto, en los decretos leyes especiales debe haber conexidad probada entre la exposición de motivos y sus propias disposiciones (Corte Constitucional, Sentencia C- 174 de 2017). Con base en lo anterior, la Corte concluye que el control constitucional se realiza en cuatro pasos, con la siguiente lógica (Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 2017): a) Primer paso: Introducción acerca de la facultad de producción legislativa del Presidente de la República, con énfasis en aquella que tiene origen en el Acto Legislativo 01 de 2016, destacando límites y sub-reglas jurisprudenciales aplicables a este tipo de normas. b) Segundo paso: Determinación de las condiciones que deben cumplirse para que un asunto resulte susceptible de ser regulado a través de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente por la enmienda constitucional. c) Tercer paso: Análisis de los principios y derechos constitucionales asociados a la norma en examen. d) Cuarto paso: A partir de las reglas y conclusiones que se deriven de los análisis precedentes, se resuelve el caso concreto. Ahora bien, la Corte ha desarrollado una serie de criterios para evaluar los requisitos de (i) necesidad estricta, así como de (ii) conexidad objetiva, estricta y suficiente entre el respectivo decreto y el Acuerdo, lo cual toma la forma de una carga argumentativa para el Presidente al momento que adopta la norma extraordinaria, y se verifica con base en los siguientes parámetros (Corte Constitucional, sentencias C160 de 2017 y C-493 de 2017): A. La conexidad objetiva: Refiere a la necesidad de que el Gobierno demuestre un vínculo cierto y verificable entre un contenido del Acuerdo Final y la materia del decreto respectivo. La regla fijada en el Acto Legislativo determina que dichos decretos deben servir para facilitar y asegurar la implementación del Acuerdo. Ello quiere decir que los decretos expedidos en el marco de la habilitación especial del Acto Legislativo 01 de 2016 no puedan regular aspectos diferentes o que rebasen el ámbito de aquellos asuntos imprescindibles para el proceso de implementación del Acuerdo de Paz. Sobre este último aspecto, se desconocerá la conexidad objetiva cuando la materia regulada, aunque en un primer momento se advierta que está vinculada con el Acuerdo, termina por regular asuntos que exceden los propósitos de su implementación (Corte Constitucional, Sentencia C- 160 de 2017).

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B. La conexidad estricta: También puede denominarse como un juicio de finalidad y refiere a la carga argumentativa para el Gobierno consistente en demostrar que el desarrollo normativo contenido en el respectivo decreto responde de manera precisa a un aspecto definido y concreto del Acuerdo. La valoración de la conexidad estricta supone una labor en dos niveles: primero, el Gobierno deberá identificar cuál es el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de implementación y segundo, demostrar que la norma respectiva responde o desarrolla el contenido identificado. Por ende, se incumplirá esta condición cuando (i) la referencia que haga el Gobierno al Acuerdo no tenga un nivel de precisión, al reseñar materias genéricas de éste o (ii) no exista un vínculo verificable entre esa materia precisa y los contenidos del decreto respectivo, de manera que la norma extraordinaria termine regulando asuntos diferentes a los del Acuerdo Final, los cuales deben ser en toda circunstancia tramitados a través del procedimiento legislativo ordinario (Corte Constitucional, Sentencia C- 160 de 2017). Así, la valoración de la conexidad estricta supone una labor en dos niveles: externo e interno. En el primero, el Gobierno deberá identificar cuál es el contenido preciso del Acuerdo que es objeto de implementación. En el segundo, el Gobierno debe mostrar el vínculo entre las motivaciones del uso de las Facultades Presidenciales para la Paz y la regulación efectivamente expedida. Por ende, se incumplirá esta condición cuando las motivaciones expuestas por el Gobierno no guarden coherencia con lo efectivamente regulado (Corte Constitucional Sentencia C-699 de 2016, C-160 de 2017, C-174 de 2017, C-224 de 2017, C-253 de 2017, C-289 de 2017, C-331 de 2017, C-438 de 2017). C. La conexidad suficiente: Está vinculada al deber del Gobierno de demostrar el grado de estrecha proximidad entre las materias objeto de regulación por parte del decreto respectivo y el contenido preciso del Acuerdo que se pretende implementar. Esto quiere decir que deben concurrir en la motivación del decreto los argumentos que expliquen por qué las normas que contiene son desarrollos propios del Acuerdo, los cuales deben mostrarse con un poder demostrativo convincente. Las argumentaciones del Gobierno que sean genéricas o que refieran a relaciones incidentales o indirectas entre el decreto correspondiente y el contenido preciso del Acuerdo, desconocerán la conexidad suficiente e implicarían un ejercicio excesivo de las facultades extraordinarias conferidas por el Acto Legislativo 01 de 2016 (Corte Constitucional, sentencia C- 160 de 2017) (Corte Constitucional Sentencia C 331 de 2017). D. La necesidad estricta: Se explica porque la habilitación legislativa extraordinaria es limitada materialmente y tiene carácter excepcional. Esta condición de excepcionalidad exige entonces al Gobierno nacional demostrar que tanto el trámite legislativo ordinario como el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016, no eran idóneos para regular la materia objeto del decreto. Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sea ordinarios y especiales. Dichos canales, como se ha señalado, tienen carácter principal y preferente para la producción legislativa, de manera tal que la expedición de los decretos leyes debe partir de la demostración acerca de la imposibilidad objetiva, en razón a la falta de idoneidad del procedimiento legislativo ante el Congreso (Corte Constitucional, sentencia C- 160 de 2017).

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Por esta misma razón, tampoco resultará válida desde la perspectiva constitucional, la utilización de la habilitación legislativa extraordinaria para la regulación de asuntos que, por su naturaleza, requieren la mayor discusión democrática posible y que, por la misma razón, están sometidos a reserva estricta de ley. Ello sucede, por ejemplo, respecto de aquellas normativas que tengan por objeto disponer restricciones al núcleo esencial de los derechos fundamentales. Por esta razón, concurrían límites implícitos a dicha habilitación, vinculados con la reserva de ley (Corte Constitucional, Sentencia C- 160 de 2017). Igualmente, la Corte recordó que la acreditación por parte del Gobierno del requisito de necesidad estricta, no se suple simplemente con exponer criterios de conveniencia política o eficiencia en la expedición normativa, sino que exigen un estándar mayor, consistente en la demostración acerca de la ausencia de idoneidad del mecanismo legislativo ordinario o especial, en virtud de las condiciones de urgencia. En otras palabras, lo que le corresponde al Ejecutivo es establecer, dentro de los considerandos de los decretos extraordinarios, cómo el uso de la habilitación legislativa especial es imperioso para regular la materia específica de que trata el decreto respectivo (Corte Constitucional, Sentencia C- 160 de 2017). Así pues, el análisis de necesidad del respectivo decreto no se limita a la simple valoración de la conexidad, es decir, que la materia regulada por el decreto tenga la finalidad de desarrollar el Acuerdo Final, sino también debe revisar porqué se requiere utilizar la vía extraordinaria para implementar las normas. Este análisis material responde a que el parámetro del control de constitucionalidad es la Constitución y no el Acuerdo Final. (Corte Constitucional, sentencia C- 160 de 2017). Esta condición de excepcionalidad exige al Gobierno hacer una demostración en dos niveles: (i) que el trámite legislativo ordinario no es idóneo para regular la materia objeto del decreto, y (ii) que el procedimiento legislativo especial de que trata el artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016 tampoco cumple con tal idoneidad21. Por ende, el requisito de necesidad estricta exige que la regulación adoptada a través de la habilitación legislativa extraordinaria tenga carácter urgente e imperioso, de manera tal que no sea objetivamente posible tramitar el asunto a través de los canales deliberativos que tiene el Congreso, bien sean ordinarios o especiales. Este requerimiento se vería incumplido si existe evidencia de que cualquiera de los dos procedimientos legislativos –el ordinario o el especial22 para implementar el Acuerdo Final- puede generar resultados parecidos en tiempos similares23 (Corte Constitucional, Sentencia C-331 de 2017).

21 “Estándar de razonabilidad conforme al cual la exigencia de necesidad estricta para el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República en el artículo 2 del Acto Legislativo 1 de 2016 se satisface si se tiene en cuenta la necesidad urgente de la implementación de la medida, insuficiencia de la potestad reglamentaria, el carácter técnico y no necesariamente deliberativo del tema, así como la no irrazonabilidad del procedimiento elegido, en el sentido de que no resulta descartable ab initio la elección del Decreto Ley en ejercicio de facultades especiales para la paz y no de una Ley expedida mediante el procedimiento legislativo especial para la paz” (Corte Constitucional, Sentencia C- 554 de 2017). 22 “El carácter innecesario del procedimiento legislativo ordinario no se solventa con el juicio de conexidad, pues a pesar del establecimiento de la relación que este requisito exige en cada uno de sus componentes, la pluralidad de temas del acuerdo también incluye aspectos estructurales que requieren de un amplio debate democrático y que, por esa, entre otras razones, no podrían ser parte del procedimiento especial. Aceptar la tesis contraria, que la posibilidad de acudir al procedimiento ordinario queda descartada con el análisis de conexidad, implicaría admitir que todos los asuntos relacionados con el proceso de paz son urgentes y pueden ser abordados con el enorme sacrificio democrático que implica la legislación especial. Es evidente que eso contraviene la jurisprudencia de esta Corporación” (Corte Constitucional, Sentencia C-331 de 2017). 23 “La verificación sobre la conveniencia del precepto adoptado por el Presidente de la República escapa a las competencias de la Corte” (Corte Constitucional, Sentencia C-535 de 2017). 26 CODHES

Sin perjuicio de lo anterior, la Corte Constitucional también ha sostenido que el análisis debe hacerse en un contexto de justicia transicional, la cual se caracteriza por su carácter excepcional y por su vocación de temporalidad (Corte Constitucional, sentencia C-493 de 2017). Lo que para la Corte supone lo siguiente: “Cuando la exequibilidad de una medida dependa del resultado de una ponderación entre los principios constitucionales en que ella se fundamente, por una parte, y los principios constitucionales que ella limite, por otra, el principio constitucional y derecho fundamental a la paz suma su peso a aquellos. Por efecto de esta adición, en un contexto de justicia transicional pueden resultar exequibles algunas medidas que de ordinario –es decir, sin el efecto del principio y derecho a la paz- serían inexequibles. Desde luego, dado que los propósitos transicionales son temporales, debe entenderse que así también es la naturaleza del efecto del principio y derecho a la paz en la ponderación. Por tanto, cuantas más previsiones incluyan las medidas transicionales para ajustarse al estándar ordinario de constitucionalidad –es decir, el que resulta de la ponderación entre principios sin incluir el principio y derecho a la paz– tantas más razones habrá para considerarlas exequibles” (Corte Constitucional, Sentencia C- 554 de 2017). De la misma manera, la Corte ha argumentado que en un contexto de justicia transicional, cuando resulte justificado, la misma puede flexibilizar la intensidad de su control en lo que concierne a la fiabilidad de las consideraciones empíricas asociadas a la idoneidad y necesidad de las medidas transicionales. En este sentido, el Legislador transicional disfruta de un margen de acción que, aunque no es ilimitado, sí le otorga una competencia más amplia para elegir entre los diversos medios alternativos disponibles para conseguir los fines de la transición exequibles (Corte Constitucional, Sentencia C- 554 de 2017), lo que sucede por ejemplo con la fijación de límites temporales a las medidas legislativas transicionales, respecto de los cuales la Corte ha reconocido aún desde los juicios de constitucionalidad sobre la ley 1448 de 2011, un amplio margen de libertad de configuración al legislador (Corte Constitucional, Sentencia C-493 de 2017). En estos términos, la Corte Constitucional ha diseñado un esquema de control constitucional alrededor de las potestades excepcionales que le fueron concedidas al Presidente en el marco de implementación del Acuerdo Final de Paz, en los cuales combina criterios formales y materiales, con una fuerte implementación de exigencias de argumentación mínimas a cargo del poder ejecutivo.

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CUARTA PARTE ALGUNAS REGLAS DE INTERPRETACIÓN SURGIDAS EN EL MARCO DEL ANÁLISIS CONSTITUCIONAL DESARROLLADO EN EL CONTEXTO DE LA IMPLEMENTACIÓN DEL ACUERDO DE PAZ

En el presente apartado, se destacan algunos criterios interpretativos que han surgido en el contexto de la implementación del Acuerdo de Paz con especial énfasis en aquellos que surgen de la aplicación del último paso dentro de la metodología diseñada por la Corte Constitucional para el examen de constitucionalidad de las normas asociadas a dicha implementación, consistente en la confrontación de la normativa estudiada con los principios y derechos constitucionales asociados a ella. Se han escogido en primera medida algunos de dichos criterios interpretativos con base en su relevancia para futuras discusiones sobre la implementación e interpretación del Acuerdo de Paz y en la importancia constitucional de la salvaguarda de los derechos de las víctimas, principal interés de CODHES en su incidencia.

Decretos Ley expedidos en el marco de la autorización conferida por el Acto Legislativo 01 de 2016 y la cosa juzgada constitucional Además de retomar los elementos de las sentencias anteriores, en la C- 174 de 2017 la Corte Constitucional aborda dentro de la discusión el carácter automático e integral del análisis que realiza a los decretos ley expedidos en el marco de la habilitación especial otorgada al ejecutivo por el Acto Legislativo 01 de 2016. En este sentido, la Corte Constitucional recuerda que el control automático agota por naturaleza la competencia de la Corte, pues no depende de acusaciones de ciudadanos o autoridad alguna, sino supone un cotejo de todo el acto sujeto a examen con la totalidad de normas constitucionales pertinentes, definidas en función de la competencia de la Corte, de ahí que lo haya calificado como un control único (Corte Constitucional, Sentencia C- 174 de 2017). De lo anterior resulta entonces que una competencia de control constitucional automático implica por regla general la revisión del acto conforme a todos los preceptos constitucionales relevantes. Y si se confronta la norma con todo el orden superior pertinente, entonces no habría competencia para un juicio posterior sobre las mismas bases. En consecuencia, el hecho de que el poder de reforma constitucional hubiese caracterizado el control de estos decretos leyes como automático en el Acto Legislativo 01 de 2016, conlleva como efecto que sea integral, y que el fallo en el cual se plasme la conclusión del juicio, en principio, haga tránsito a cosa juzgada absoluta. Esto además se corresponde con una lectura contextual y teleológica del Acto Legislativo en cuanto tal, pues éste se inserta en un complejo institucional para la transición hacia el fin del conflicto, y busca con el control automático estabilizar las reglas que faciliten o aseguren la implementación o desarrollo del Acuerdo Final. Sería contrario a este cometido que pudieran presentarse sucesiva e indefinidamente controversias judiciales sobre la validez de estos decretos leyes, puesto que dejaría las reglas de la transición en riesgo permanente de cambio o desaparición jurídica (Corte Constitucional, Sentencia C-174 de 2017). Sin perjuicio de lo anterior, la Corte Constitucional indica que un decreto ley especial sujeto a control automático, puede luego ser objeto de ulterior revisión por vicios sobrevinientes, como por ejemplo los que resulten de una reforma constitucional, o de una modificación del decreto ley. Igualmente, la Corte sostuvo que la evaluación integral por parte del tribunal constitucional no se opone a que, en el control de estos decretos, se presenten subsiguientes demandas por problemas objetivos y trascendentales cubiertos con cosa juzgada aparente, a pesar que esto regularmente es inviable después del control constitucional automático (Corte Constitucional, Sentencia C- 174 de 2017).

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Ahora bien, la Sentencia C-174 de 2017 caracteriza los decretos ley expedidos en virtud de lo establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016 según los siguientes criterios: (i) son decretos con fuerza de ley, desprovistos de los atributos democráticos que les da a las leyes el hecho de emanar del Congreso; (ii) son además decretos leyes que pueden tener vocación de permanencia; (iii) su control se efectúa en un término más reducido que el ordinario; (iv) y se producen, asimismo, dentro de un contexto institucional en el cual las leyes y los actos legislativos especiales también deben ser revisados judicialmente dentro de plazos procesales comprimidos. Estas razones han llevado a la Corte a determinar que no podría cerrarse definitivamente la posibilidad de someter de nuevo a control estos decretos pues esto podría amenazar la integridad y supremacía del orden constitucional (CP art 241). Por tanto, de forma excepcional, si se demuestra de manera estricta que un decreto ley especial presenta problemas de inconstitucionalidad, objetivos y trascendentales, no cubiertos sino por una cosa juzgada aparente en la sentencia que efectuó su revisión automática, pueden someterse nuevamente a control (Corte Constitucional, Sentencia C- 174 de 2017 y sentencia C-493 de 2017).

Decretos Ley expedidos en el marco de la autorización conferida por el Acto Legislativo 01 de 2016 y reserva de Ley En la Sentencia C-224 de 2017 se planteó la cuestión de la reserva de ley frente a las normas expedidas en el marco de la autorización para expedir decretos legislativos en el contexto del Acto Legislativo 01 de 2016, discusión que se suscitó en el marco del análisis de constitucionalidad del Decreto Ley 154 del 3 de febrero de 2017, “Por el cual se crea la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en el marco del Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP”. En efecto, algunos de los intervinientes argumentaron que se violaba la reserva de ley en la medida que el decreto regulaba algunos aspectos de la política criminal y que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional no podía utilizarse la habilitación del Acto Legislativo 01 de 2016 para expedir este tipo de regulaciones que cuentan con reserva legal. Frente a esta situación, la Corte Constitucional recordó que el diseño de la política criminal estatal no se limita a la tipificación de delitos ni al establecimiento de procedimientos sancionatorios, funciones que son de reserva de ley, sino que implicaba la puesta en marcha de estrategias criminales de coordinación de las investigaciones, entre otros elementos (Sentencia C-694 de 2015). En otras palabras, no todos los aspectos de la política criminal están sujetos a reserva de ley sino solo algunos (tipificación de delitos, regulación de procedimientos). Para la Corte, la Comisión Nacional de Garantías no está inmiscuyéndose en aquellas aristas de la política criminal que tienen reserva de Ley, en razón de sus funciones: (i) coordinar y hacer seguimiento entre las autoridades nacionales, departamentales y municipales, en materia de desmantelamiento de organizaciones criminales; (ii) recomendar la adopción de reformas que contribuyan a eliminar los factores de riesgo de connivencia de agentes del Estado con grupos ilegales; (iii) diseñar estrategias de priorización, en consonancia con las facultades constitucionales de la Fiscalía en la materia; (iv) formular recomendaciones de cambios legislativos en la materia objeto de regulación del Decreto Ley; y (v) diseñar estrategias de sometimiento a la justicia de organizaciones criminales. Igualmente, la Corte Constitucional tuvo que evaluar la reserva de ley en materia de gasto público, discusión planteada por la autorización del parágrafo 4º del artículo 2º del Decreto Ley 154 de 2017 para que el Gobierno nacional cubra los gastos de desplazamientos y el alojamiento de los integrantes de la

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Comisión Nacional de Garantías que no son miembros de alguna institución estatal (representantes de plataformas de derechos humanos y expertos internacionales). Frente a esta materia, la Corte Constitucional destacó dos elementos: i) que el precedente constitucional no define, de forma cerrada y estricta, si mediante decretos con fuerza de ley se pueden decretar gastos; ii) que existe una interpretación finalística en la materia, según la cual el Acto Legislativo 01 de 2016, y en concreto, su artículo segundo implicarían que dado que el objetivo perseguido es facilitar y asegurar la ejecución del Acuerdo Final, el Jefe de Estado cuenta con una autorización excepcional, especialísima, implícita y de origen constitucional para decretar gastos directamente relacionados con la consecución de tales propósitos (Corte Constitucional, sentencia C-224 de 2017). De conformidad con lo anterior, la Corte concluyó: “Cuando la Constitución le asigna a un organismo el cumplimiento de un fin, debe reconocerle los medios para alcanzarlo. De tal suerte que, si en un contexto transicional, aquélla faculta al Gobierno Nacional para implementar y asegurar el cumplimiento de lo acordado, se debe entender que también lo autoriza para emplear los medios idóneos y necesarios para alcanzar tales propósitos. En tales hipótesis excepcionales, la autorización del gasto público deriva directamente de la Carta Política” (Corte Constitucional, Sentencia C-224 de 2017). De esta forma, la Corte Constitucional ha establecido que la viabilidad para el uso de las facultades extraordinarias para la financiación de un aspecto del Acuerdo, hace evidente la misma necesidad para el uso de ese mecanismo para adoptar instrumentos que tengan como objetivo canalizar y articular la financiación de todos los recursos para el mismo fin24. Dicho objetivo hace que la urgencia de contar con un mecanismo que pueda administrar, coordinar, articular, focalizar y ejecutar esos recursos de forma apropiada no permita considerar las otras vías como adecuadas para expedir la normativa (Corte Constitucional, sentencia C-438 de 2017). Estos pronunciamientos alrededor de la reserva de Ley aplicada a las normas expedidas para implementar el Acuerdo de Paz, permiten llegar a tres conclusiones parciales: a) Las reglas de la reserva de Ley siguen vigentes y no son reemplazadas por el Acto Legislativo 01 de 2016, lo que no obsta para que a través de otro se le confiera al Presidente facultades especiales para expedir normas que en principio tendrían esta reserve siempre y cuando no se presente el fenómeno de la sustitución de la Constitución. b) Dadas la naturaleza y características de los decretos leyes expedidos en el marco de la habilitación especial conferida por el Acto Legislativo 01 de 2016, pueden realizarse controles constitucionales posteriores al control automático siempre que se demuestre la ocurrencia del fenómeno de la cosa juzgada aparente c) En materia de ordenación del gasto, debe aplicarse un test de razonabilidad para reconocer que cuando la Constitución le asigna a un organismo el cumplimiento de un fin, debe reconocerle los medios para alcanzarlo.

24 Afirma la Corte lo siguiente: “Es oportuno mencionar que la ciudadanía puede ejercer el control social de manera individual o por intermedio de organizaciones constituidas para tal fin. Así mismo, el control social de la gestión pública tiene por objeto el seguimiento y evaluación de las políticas públicas, así como la gestión desarrollada por las autoridades públicas y por los particulares que ejerzan funciones públicas. En este sentido, se dispone que todos los niveles de la administración pública pueden ser objeto de vigilancia ciudadana, salvo los aspectos que sean reservados” (Corte Constitucional, sentencia C-438 de 2017). 32 CODHES

Participación ciudadana y procedimiento especial para el control de constitucionalidad en el marco de la implementación del Acuerdo de Paz Frente a la participación ciudadana en los procesos de constitucionalidad alrededor de los decretos ley expedidos en virtud de la autorización contenida en el Acto Legislativo 01 de 2016 y la reducción de los tiempos para realizar intervenciones ciudadanas, la Corte ha venido sosteniendo que dicha reducción supone un problema especial de constitucionalidad, a la luz de la reserva de ley estatutaria, por cuanto constituiría la restricción de un mecanismo de participación ciudadana en el proceso judicial de constitucionalidad, potencialmente apto para la protección de derechos fundamentales. Sin embargo, en vista que el Decreto Ley 121 de 2017 simplemente reiteró un término previsto en el Decreto 2067 de 1991, la Corte Constitucional consideró que no podía afirmarse que se vulnerara la reserva de ley estatutaria (Corte Constitucional, Sentencia C-174 de 2017). Agregó, además, que el cómputo de los términos o plazos previstos en el Acto Legislativo 01 de 2016, o en las normas constitucionales relevantes para el control constitucional ante la Corte, pueden en principio interpretarse de conformidad con las estipulaciones legales en la materia, pero sin desconocer el ámbito irreductible de sentido autónomo que tiene la Constitución, de acuerdo con su texto, sus finalidades, su historia y la unidad de sus principios. En ese orden de ideas, la Corte Constitucional estableció varias sub-reglas interpretativas entre ellas las siguientes: (a) con el fin de que el Ministerio Público y la ciudadanía tengan una oportunidad de participación informada, los términos procesales no pueden correr mientras no se alleguen las pruebas indispensables para tomar una decisión, y que hayan sido debidamente decretadas por la Corte Constitucional; b) el plazo de la Corte para resolver definitivamente sobre el control de los decretos leyes especiales debe ser, cuando más, igual a éste, es decir, de una tercera parte del que tiene ordinariamente, y equivaldría por tanto a veinte días hábiles.

Normas expedidas en el marco del procedimiento legislativo especial previsto en el Acto Legislativo 01 de 2016 y Consulta Previa La Corte Constitucional reitera el carácter de derecho fundamental que ostenta la consulta previa para las comunidades étnicas, conforme al cual debe contarse con espacios específicos de participación y tendientes a un acuerdo con dichos pueblos, en relación con aquellas medidas que los afecten directamente. En coherencia, reitera que la eficacia de este derecho, en el marco de la adopción de medidas legislativas, consiste en realizar la consulta previa del proyecto respectivo con anterioridad a su sometimiento al procedimiento ante el Congreso o en el caso de los decretos ley antes de su adopción por parte del ejecutivo. Acerca de este deber constitucional, la jurisprudencia constitucional señala que concurre un derecho fundamental a la consulta previa, consistente en que aquellas decisiones legislativas o administrativas que afecten directamente a las comunidades indígenas o afrodescendientes, deben ser consultadas con ellas por parte del Gobierno, bajo condiciones de buena fe y respeto por su identidad diferenciada.

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A su vez, ese mismo precedente dispone que (i) la afectación directa que obliga a la consulta refiera a la regulación de asuntos que conciernen a la comunidad diferenciada o que, siendo de carácter general, tienen incidencia verificable en la conformación de su identidad, y (ii) la omisión de la consulta previa, cuando se trata de medidas legislativa, genera prima facie la inexequibilidad de la norma correspondiente, puesto que se trata de un vicio que, aunque tiene naturaleza sustantiva, afecta el trámite legislativo. Esto explica que, por razones metodológicas, el análisis sobre el cumplimiento del deber de consulta previa haga parte del estudio formal de la iniciativa, aunque en estricto sentido no integre el procedimiento de formación de la ley en tanto es una condición anterior al mismo (Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 2017). Por su parte, en la sentencia C-493 de 2017, la Corte reitera que la fuente jurídica del derecho a la consulta previa como fundamental para los pueblos étnicos, es el Convenio 169 de la OIT y que los criterios allí contenidos de obligatoriedad de la consulta no son taxativos y admiten otras hipótesis de protección reforzada según el caso concreto en lo que atañe al criterio de afectación directa. A pesar de lo anterior, en esta misma sentencia la Corte Constitucional afirma que en el caso del Decreto Ley 896 de 2017 no había lugar a consulta previa porque de la creación del Programa Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito – PNIS “no se desprende una afectación directa” de las comunidades étnicas “dada la generalidad de sus enunciados que regulan y promueven la sustitución de cultivos ilícitos”. Lo anterior manifiesta que el criterio de afectación directa será de especial relevancia en el examen de constitucionalidad de las normas expedidas en el marco del Acto Legislativo 01 de 2016, ante la generalidad de algunas de ellas. En este orden de ideas, sostiene la Corte Constitucional que “la medida general (de creación del PNIS) fue destinada a todos aquellos habitantes del campo en condición de pobreza, que lo habiten y deriven su sustento de los cultivos de uso ilícito, lo que involucra a poblaciones étnicas que habitan esas zonas, sin que ese hecho constituya per se una afectación directa sobre esos grupos, pues de lo que se trata es de la incorporación abstracta de una programa de sustitución de cultivos, y no del diseño y aplicación de un programa concreto en territorios definidos, habitados por grupos étnicos” (Corte Constitucional, Sentencia C-493 de 2017). En ese sentido, la Corte reitera el precedente judicial (por ejemplo el contenido en la sentencia C-359 de 2013) y exige que en cada caso concreto se demuestre ya sea que se están regulando asuntos concernientes al pueblo diferenciado étnicamente o que en casos de regulación general se demuestre la incidencia verificable sobre los pueblos diferenciados étnicamente. En ausencia de tal demostración, la Corte sostiene que no se incurriría en una vulneración del derecho a la consulta previa (Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 2017). Un aspecto de especial relevancia constitucional que se encuentra asociado a lo anteriormente destacado, es la aplicación que la Corte Constitucional hace del precedente judicial sobre la configuración de la omisión legislativa relativa en lo que respecta a la exclusión o ausencia de mención normativa a los pueblos étnicamente diferenciados, en algunos de los decretos ley emanados de las facultades presidenciales para la paz. En efecto, en la sentencia C-493 de 2017, la Corte Constitucional responde a la inquietud de algunas Intervenciones Ciudadanas que consideraron que en la normativa asociada a la implementación territorial del Acuerdo de Paz y que de contera sería susceptible de ser aplicada en territorios étnicos, se precisa de incluir a los pueblos étnicos, previo cumplimiento del deber de consulta y del derecho de participación que les asiste en razón del bloque de constitucionalidad.

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Sin embargo, la Corte ante dicho cuestionamiento ciudadano, manifestó que normas como el Decreto Ley 896 de 2017, al establecer como beneficiarios o destinatarios de sus contenidos (en dicho caso, del PNIS) a “familias campesinas o población rural” en abstracto, debe suponerse que se incluyen a las familias o a la población perteneciente a pueblos étnicos. En el caso específico del PNIS la Corte interpretó que el programa abarca una población amplia que se extiende a todos los habitantes del campo que se encuentren en las condiciones exigidas por la norma. A pesar de ello, no supeditó la constitucionalidad del Decreto Ley correspondiente a dicha interpretación. En otras palabras, para la Corte, el hecho de que una norma proferida en el marco del procedimiento especial o de las facultades presidenciales para la paz no haga mención explícita de las comunidades indígenas o afrodescendientes dentro de sus contenidos, no significa que haya una omisión legislativa relativa y por tanto, no significa que haya una exclusión de estas poblaciones en las regulaciones correspondientes.

Constitucionalidad de los mecanismos de participación (voceros de FARC y víctimas) en el trámite legislativo especial contemplado en el Acto Legislativo 01 de 2016 Para la Corte Constitucional, la fijación de instancias para la participación a favor de los voceros de que trata la Ley 1830 de 2107 no se opone a la Constitución y, antes bien, es un procedimiento que fortalece la legitimidad democrática del proceso de implementación normativa del Acuerdo Final. No obstante, la exequibilidad del mecanismo propuesto no implica una evaluación sobre las reglas para la participación en política de los integrantes de las FARC-EP, puesto que dicho asunto escapa de lo regulado por la Ley 1830 de 2017, que se restringe a dotar de escenarios de participación dentro del procedimiento legislativo especial a los voceros designados por la agrupación promotora antes mencionada (Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 2017). De la misma forma, la naturaleza jurídica de los voceros de las FARC en el proceso legislativo para la implementación del Acuerdo de Paz es la de personas particulares que son invitadas al trámite legislativo, sin que adquieran por esa razón las calidades y garantías institucionales propias de los congresistas, más allá de la posibilidad de intervenir en la discusión de las iniciativas adoptadas bajo las reglas del artículo 1º del Acto Legislativo 01 de 2016. Con todo, los voceros adquieren la condición de sujetos deliberantes dentro del debate legislativo, lo que implica que, a fin de garantizar la efectividad de su intervención en términos de concurrencia en la construcción de la voluntad democrática de las cámaras, puedan hacer uso de las competencias que el Reglamento del Congreso adscribe en el marco de dicho debate, en particular las previstas en los artículos 94 a 115 de la Ley 5ª de 1992, siempre y cuando no impliquen el ejercicio del derecho al voto (Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 2017). Igualmente, la Corte considera que la regla que impone a las mesas directivas la obligación de invitar al presidente de la Mesa Nacional para la Participación Efectiva de las Víctimas para que, en sesión informal, exprese sus opiniones sobre los proyectos tramitados bajo el procedimiento legislativo especial, es constitucional en tanto refuerza la participación de las víctimas, el cual es (i) un presupuesto para la eficacia de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición de las víctimas del conflicto armado y (ii) uno de los objetivos constitucionalmente necesarios al interior de los procesos de justicia transicional, a los cuales pertenece la implementación normativa del Acuerdo Final (Corte Constitucional, Sentencia C-408 de 2017).

Centralidad de las victimas: control constitucional a la implementación del Acuerdo de Paz 35

Es este último enfoque el que podría ser desarrollado por la Corte en pronunciamientos futuros en la medida que será necesario reforzar los mecanismos de participación de las víctimas en los instrumentos y planes que deben implementar el Acuerdo de paz, incluyendo la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). En ese sentido, la construcción concreta de estos instrumentos debe partir de al menos estos dos presupuestos: a) la garantía de la participación de las víctimas es precondición para el disfrute de los derechos a la verdad, justicia y reparación; b) uno de los objetivos principales de la transición hacia la paz tiene que ver con el restablecimiento de una ciudadanía plena para las víctimas del conflicto.

Tratamiento diferenciado de los departamentos y municipios priorizados por la implementación territorial del Acuerdo de Paz La implementación del Acuerdo de Paz implica tener en cuenta los efectos territoriales del conflicto, lo que bajo ciertas circunstancias supone un tratamiento diferenciado de algunas regiones, departamentos y municipios en lo que atañe a aspectos programáticos de la Constitución. Fue precisamente esta la discusión que se suscitó en el análisis del Decreto 892 de 2017 “por el cual se crea un régimen transitorio para la acreditación en alta calidad de los programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos en departamentos donde se localizan municipios priorizados para la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”. En dicho contexto normativo, el trato diferenciado contemplado en la norma se basa en dos elementos principales: a) otorgar una prórroga del plazo para la acreditación en alta calidad de algunos programas de licenciatura y b) realizar un acompañamiento especial por parte del Ministerio de Educación para el logro de este objetivo. Para la Corte Constitucional, analizar este tipo de tratos diferenciados en el caso destacado, exigió dos niveles de análisis. Por un lado, para analizar la prórroga del plazo para la acreditación entre los programas de licenciatura ubicados en departamentos con municipios priorizados por los PDET y los demás programas del país, se exige la aplicación de un test integrado de igualdad25 en orden a analizar

25 Según la propia Corte, el juicio integrado de igualdad se compone de dos etapas de análisis. En la primera, (i) se establece el criterio de comparación, patrón de igualdad o tertium comparaciones, es decir, se precisa si los supuestos de hecho son susceptibles de compararse y si se confrontan sujetos o situaciones de la misma naturaleza. En esta parte, asimismo, (ii) se define si en el plano fáctico y en el plano jurídico existe un trato desigual entre iguales o igual entre desiguales. Una vez establecida (iii) la diferencia de trato entre situaciones o personas que resulten comparables, se procede, como segunda parte de este juicio, a determinar si dicha diferencia está constitucionalmente justificada, esto es, si los supuestos objeto de análisis ameritan un trato diferente a partir de los mandatos consagrados en la Constitución Política. Este examen consiste en valorar los motivos y razones que fueron expresados para sustentar la medida estudiada y para obtener la finalidad pretendida. Para tal efecto y como metodología se analizan tres aspectos: (a) el fin buscado por la medida, (b) el medio empleado y (c) la relación entre el medio y el fin. Según su nivel de intensidad, este juicio puede tener tres grados: estricto, intermedio y leve. Para determinar cuál es el grado de intensidad adecuado en el examen de un asunto sometido a revisión, la Corte ha fijado una regla y varios criterios. La regla consiste en reconocer que al momento de ejercer el control de constitucionalidad se debe aplicar un test leve, que es el ordinario. Este se limita a establecer la legitimidad del fin y del medio, debiendo ser este último “adecuado para lograr el primero, valga decir, verificar si dichos fin y medio no están constitucionalmente prohibidos y si el segundo es idóneo o adecuado para conseguir el primero”. Esta regla se formula a partir de dos importantes consideraciones, por una parte, se encuentra el principio democrático, que obliga a darle un peso importante a la labor de creación del legislador, pues debe permitirse un margen considerable de valoración sobre los asuntos objeto de regulación, a partir de la búsqueda de propósitos que se ajusten a los mandatos de la Carta. Por otra, la presunción de constitucionalidad que existe sobre las decisiones legislativas, lo que se traduce en que no toda distinción de trato involucra la existencia de un componente discriminatorio. Por ello, la Corte ha reiterado que “la Constitución no prohíbe el trato desigual sino el trato discriminatorio”, al entender que el primero puede ser obligatorio en ciertos supuestos, mientras el segundo establece diferencias sin justificación válida. El test leve busca entonces evitar decisiones arbitrarias y caprichosas del legislador, es decir, medidas que no tengan un mínimo de racionalidad. Este test ha sido aplicado en casos en que se estudian materias económicas, tributarias o de política internacional, o en aquellos en que está de por medio una competencia específica definida en cabeza de un órgano constitucional, o cuando, a partir del contexto normativo del precepto demandado, no se aprecia prima facie una amenaza frente al derecho sometido a controversia. La aplicación de un test estricto, como la más significativa excepción a la regla, tiene aplicación cuando está de por medio el uso de un criterio sospechoso, a los cuales alude el artículo 13 de la Constitución, o cuando la medida recae en personas que están en condiciones de debilidad manifiesta, o que pertenecen a grupos marginados o discriminados. También se ha utilizado cuando la diferenciación afecta de manera grave, prima facie, el goce de un derecho fundamental. Este test ha sido categorizado como el más exigente, ya que busca establecer “si el fin es legítimo, importante e imperioso y si el medio es legítimo, adecuado y necesario, es decir, si no puede ser remplazado por otro menos lesivo”. Este test incluye un cuarto aspecto de análisis, referente a “si 36 CODHES

la constitucionalidad de la medida. Por otro, para analizar el trato diferenciado en lo que atañe a la medida consistente en el acompañamiento del Ministerio de Educación en los procesos de acreditación, la Corte consideró que se precisaba de aumentar el rigor del análisis y, por lo tanto, era necesaria la aplicación de un test intermedio de igualdad, por cuanto se refiere al uso de los escasos recursos del Estado por medio de un apoyo especial. Una vez realizado este análisis, la Corte ha concluido que la primera previsión – ampliación de plazose ajusta a la Constitución, pues se trata de un tema propio del ejercicio de la libertad de configuración del legislador. En efecto, la disposición adoptada era viable y de acuerdo con un escrutinio leve de igualdad es constitucionalmente admisible. Por su parte, la norma en lo que atañe al trato diferenciado sobre acompañamiento del Ministerio de Educación lleva, a juicio de la Corte, a destinar recursos por parte del Ministerio a zonas no priorizadas, y a los programas ubicados en esas regiones les da una ventaja irrazonable frente a (i) los municipios con mayor cantidad de población en situación de pobreza que son los priorizados, y (ii) a los departamentos que, aun con programas afectados por la Ley 1753, fueron excluidos de la medida por no albergar municipios priorizados. Por esta razón, para la Corte es necesario expresar la constitucionalidad de la norma a condición de aceptar que el acompañamiento del Ministerio de Educación debe aplicarse sólo a programas ubicados en los municipios priorizados para los PDET pues ello mantiene el objetivo e impacto previstos por la misma norma. Lo anterior, en tanto el fin de la norma es específico y detallado, por lo tanto, la comprensión de su texto debe dar cuenta de esa finalidad y evitar que una medida de acción afirmativa desaparezca por la sobre-inclusión, hasta el punto de destinar un recurso valioso, como el apoyo estatal en el proceso de acreditación, a quienes no lo necesitan con tanto apremio. Sin embargo, en este caso, la Corte consideró que no era factible adoptar un fallo de inexequibilidad simple debido a la trascendencia constitucional del objeto del Decreto 892 de 2017 que pretende asegurar cobertura y calidad educativa en zonas del país que presentan rezagos en la materia a través del acompañamiento del Ministerio de Educación en los procesos de acreditación en alta calidad de sus programas de licenciatura. De tal suerte, el resultado de una declaratoria de inexequibilidad simple no sólo es indeseable, sino que generaría efectos claramente inconstitucionales por obstaculizar e incluso impedir la ampliación de cobertura y calidad. Bajo estas circunstancias, para la Corte se impone adoptar una sentencia integradora, por medio de la cual, el juez constitucional proyecta los mandatos constitucionales en la legislación ordinaria, para de esa manera integrar aparentes vacíos normativos o hacer frente a las inevitables indeterminaciones del orden legal. Además, la Corte encuentra que una sentencia diferida no tendría mucho sentido por la naturaleza temporal de la disposición y por la urgencia en su aplicación. Por tanto, la Corte encuentra el fallo integrador en la modalidad interpretativa como el más razonable en este asunto para condicionar la comprensión del segundo inciso del artículo 1º del Decreto 892 de 2017 a que el beneficio se aplique únicamente a los programas ofrecidos en los municipios priorizados.

los beneficios de adoptar la medida exceden claramente las restricciones impuestas sobre otros principios y valores constitucionales”. Entre los extremos del test leve y del test estricto, se ha identificado el test intermedio, que se aplica por este Tribunal cuando se puede afectar el goce de un derecho no fundamental, cuando existe un indicio de arbitrariedad que puede afectar la libre competencia económica o en aquellos casos en que la medida podría resultar “potencialmente discriminatoria” en relación con alguno de los sujetos comparados, lo que incluye el uso de las acciones afirmativas. Este test examina que el fin sea legítimo e importante, “porque promueve intereses públicos valorados por la Constitución o por la magnitud del problema que el legislador busca resolver”, y que el medio sea adecuado y efectivamente conducente para alcanzar dicho fin. (Cfr. Corte Constitucional sentencia C-104 de 2016). Centralidad de las victimas: control constitucional a la implementación del Acuerdo de Paz 37

De esta manera, la Corte Constitucional admite la posibilidad de dar tratos diferenciados de acuerdo a criterios regionales, en orden a aplicar acciones afirmativas en los territorios más afectados por el conflicto. A un tiempo, la Corte establece que estas acciones diferenciadas deben superar la evaluación constitucional en términos de los diferentes tests de igualdad desarrollados por la jurisprudencia constitucional, cuyo nivel de exigencia dependerá del tipo de medida que se adopte en concreto. Por el momento, la Corte ha indicado que tratándose de distribución de recursos públicos escasos, debe realizar un test intermedio para evaluar las medidas afirmativas tomadas a favor de los municipios cubiertos por los PDET.

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PRIMERAS CONCLUSIONES • La implementación del Acuerdo de Paz suscrito en Colombia en 2016, ha supuesto retos importantes para la estructura institucional del país y los equilibrios de poderes, para asegurar un control al ejercicio del poder por parte del ejecutivo. En dicho contexto, ha surgido la pregunta constitucional de cómo evitar que la rama ejecutiva abuse de las circunstancias de ‘excepcionalidad’26 que implica la implementación de un Acuerdo de Paz y al mismo tiempo reconocer la urgencia de implementar las medidas acordadas con la mayor buena fe, lo cual exige promover y aplicar procedimientos rápidos y expeditos, además de importantes grados de seguridad jurídica para no quebrantar la confianza en el proceso. Particularidades hermenéuticas que la Corte ha encerrado en la sentencia C-493 de 2017 bajo el concepto de “derecho constitucional de excepción”.

• La Corte Constitucional ha realizado al menos dos ejercicios importantes para la consolidación de un esquema de control adecuado del ejercicio de las facultades conferidas al Presidente de la República para la implementación del Acuerdo. Por un lado, se ha encargado de realizar ajustes en el trámite legislativo especial, y por otro, ha construido un esquema de control Constitucional que aumenta en grados de exigencia dependiendo del tipo de procedimiento excepcional para la adopción de normas en el marco de la implementación del Acuerdo (procedimiento legislativo especial o facultades extraordinarias del presidente para expedir normas con rango de Ley).

• Los ajustes realizados por la Corte Constitucional en el trámite legislativo especial se han llevado a cabo en al menos dos grandes vías: (a) eliminación de las restricciones del Congreso de la República para la introducción de modificaciones y para votar los proyectos de ley tramitados por el procedimiento especial para la paz, lo cual puede aumentar los tiempos de las discusiones para la aprobación de las normas, pero al tiempo aumenta la legitimidad democrática de varios de sus contenidos; b) ratificación de espacios de participación a sectores que tradicionalmente han carecido de representación adecuada (por ejemplo, las víctimas) en orden a garantizarles espacios de incidencia en el proceso legislativo, a pesar de lo cual, las reglas sustantivas para la evaluación de la efectividad de dicha participación están pendientes de elaboración.

26 Por ejemplo, en las sentencias C- 160 y C- 253 ambas de 2017, la Corte apeló a elementos comparativos del “Fast Track”, con los “Estados de excepción”, dada la excepcionalidad de dichas facultades y la justificación de la alteración del orden institucional. Particularmente, en la sentencia C- 160 sostuvo la Corte que “la valoración de las facultades extraordinarias para que el ejecutivo legisle y el cambio en las condiciones propias de la legislación ordinaria pueden y deben considerar las condiciones de un contexto de búsqueda de la paz a través de mecanismos transicionales. En ese orden de ideas, se trata de una situación de excepción –la transición- que acude a un régimen también excepcional –la alteración institucional del Estado de manera temporal- a fin de responder a las necesidades de la búsqueda de la paz. Entender el carácter doblemente extraordinario de este tipo de mecanismos es fundamental, pues los dilemas que deben ser afrontados habilitan al Estado a adoptar decisiones complejas que distan de la unanimidad y que propenden por mayores niveles de democratización a través de la búsqueda de la paz.” Centralidad de las victimas: control constitucional a la implementación del Acuerdo de Paz 39

• El esquema de control Constitucional construido por la Corte se ha asumido a partir de dos grandes perspectivas: (i) El cumplimiento de requisitos exigentes para acceder al uso de estos mecanismos de implementación normativa excepcional, principalmente los de necesidad y conexidad. (ii) La exigencia de cargas argumentativas mayores en cabeza del Gobierno nacional cuando quiera hacer uso de las facultades extraordinarias que le han sido conferidas. Así, puede establecerse un control más estricto cuando las normas son implementadas por el presidente en uso de facultades extraordinarias que cuando se implementan vía procedimiento legislativo extraordinario, aún con criterios de control más estrictos que los contemplados para normas adoptadas por el procedimiento ordinario.

• En el ejercicio del control constitucional ha sido posible identificar algunos criterios jurisprudenciales que definen sub-reglas sustantivas que orientan la evaluación constitucional de las normas que implementan el Acuerdo de Paz. Entre ellas, se pueden destacar al menos las siguientes:

a) El derecho a la paz y el contexto de implementación de esquemas transicionales son elementos que deben ser ponderados al evaluar los contenidos normativos implementados, flexibilizando incluso algunos criterios de análisis aplicados a juicios de constitucionalidad “ordinarios”. b) El fortalecimiento de la participación de las víctimas y la garantía de sus derechos es un objetivo primordial o destacado de la constitucionalidad de los instrumentos transicionales. c) La posibilidad de aplicar criterios de diferenciación a favor de las áreas en las que se implementa territorialmente el Acuerdo de Paz, pero tales diferenciaciones deben superar los tests de igualdad diseñados por la jurisprudencia constitucional.

• Los avances jurisprudenciales hasta ahora revisados muestran un reto asociado con la necesidad de reafirmar más explícita y directamente en la jurisprudencia de la Corte, la aplicación de los más amplios estándares vigentes de protección del derecho fundamental a la consulta previa para pueblos étnicamente diferenciados en el trámite legislativo especial y en el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República para la paz, a través de sub-reglas de ponderación que medien entre el carácter constitucional de dicho derecho y el carácter temporal, excepcional y especial del procedimiento normativa asociado a la implementación del Acuerdo Final de noviembre de 2016.

• Dada la proliferación y cada vez mayor elaboración técnica- jurídica de dichas sub-reglas, el control constitucional de la Corte sobre el procedimiento legislativo especial para la paz tiende a tornarse complejo, minando los contenidos altamente discrecionales o de alcance exclusivamente político, a través de una considerable “juridificación” del mismo.

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BIBLIOGRAFÍA Corte Constitucional Sentencia C-379 de 2016 sobre plebiscito para la refrendación del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. Corte Constitucional Sentencia C-699 de 2016 sobre instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. Corte Constitucional Sentencia C-160 de 2017 sobre agencia para la renovación del territorio y su adscripción a la presidencia de la república. Corte Constitucional Sentencia C-174 de 2017 sobre reglas de control automático de constitucionalidad. Corte Constitucional Sentencia C-224 de 2017 sobre Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en el marco del Acuerdo Final. Corte Constitucional Sentencia C-253 de 2017 sobre fondo Nacional de Regalías en Liquidación y se dispone de los saldos del mismo para financiar proyectos de inversión para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Corte Constitucional Sentencia C-289 de 2017 sobre contratación para la erradicación manual de cultivos ilícitos en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Corte Constitucional Sentencia C-331 de 2017 sobre Gastos de la Unidad Nacional de Protección. Corte Constitucional Sentencia C-332 de 2017 sobre creación el Procedimiento legislativo especial Fast track. Corte Constitucional Sentencia C-438 de 2017 sobre sustitución fondo para la sostenibilidad ambiental y desarrollo rural sostenible en zonas afectadas por el conflicto por el fondo Colombia en Paz. Corte Constitucional Sentencia C-469 de 2017 sobre Visa especial de paz. Corte Constitucional Sentencia C-408 de 2017 sobre participación política de las Farc Ep. Corte Constitucional Sentencia C-493 de 2017 sobre Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito - PNIS. Corte Constitucional Sentencia C-535 de 2017 sobre acreditación en alta calidad de los programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos en departamentos donde se localizan municipios priorizados para la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”. Corte Constitucional Sentencia C-554 de 2017 sobre estructura de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y se dictan otras disposiciones.

Centralidad de las victimas: control constitucional a la implementación del Acuerdo de Paz 41

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Tabla Anexa. Decisiones Corte Constitucional sobre la implementación del Acuerdo Final de Paz

NORMA

TEMA

ID SENTENCIA

SENTIDO DE LA DECISIÓN

1. Artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 01 de 2016

Se establecen instrumentos jurídicos para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera’.

C-699 de 2016

Declarar EXEQUIBLES, por los cargos examinados, los artículos 1 y 2 (parciales) del Acto Legislativo 1 de 2016.

2. Acto legislativo 01 de 2016

Creación el Procedimiento legislativo especial Fast track.

C-332 de 2017

Declarar la INEXEQUIBILIDAD de los literales h) y j) del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016.

3. Acto legislativo 02 de 2017

Por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.

C-630 de 2017

Declarar la EXEQUIBILIDAD del Acto Legislativo 02 de 2017 “Por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, en los términos señalados en esta sentencia.

4. Ley 1830 de 2017

Participación política FARC- EP.

C-408 de 2017

Declarar EXEQUIBLE la Ley 1830 de 2017.

En lo que se refiere al procedimiento legislativo surtido, declarar EXEQUIBLE el Proyecto de ley estatutaria no. 94/15, Senado-156/15 Cámara “por el cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”.

5. Proyecto de Ley Estatutaria 941/15 Senado – 16/15 Cámara

Por medio de la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.

C-379 de 2016

Declarar EXEQUIBLE el título del proyecto de ley estatutaria examinado, bajo el entendido de que el Acuerdo Final es una decisión política y la refrendación a la que alude el proyecto, no implica la incorporación de un texto normativo al ordenamiento jurídico. Este condicionamiento se extiende a la expresión “refrendación” contenida en los artículos 1º, 2º y 3º del proyecto de ley estatutaria. Declarar EXEQUIBLE el artículo 1º del proyecto de ley estatutaria. Declarar EXEQUIBLE el artículo 2º del proyecto de ley estatutaria examinado, salvo el numeral 4 que se declara EXEQUIBLE, en el entendido de que la campaña del plebiscito no podrá incorporar contenidos que promuevan un partido, movimiento político o grupo significativo de ciudadanos, o que se relacionen con la promoción de candidaturas de ciudadanos a cargos de elección popular.

Centralidad de las victimas: control constitucional a la implementación del Acuerdo de Paz 43

NORMA

TEMA

ID SENTENCIA

SENTIDO DE LA DECISIÓN Declarar INEXEQUIBLE el inciso segundo del artículo 3º del proyecto de ley estatutaria revisado y EXEQUIBLE el resto de la disposición, en el entendido de que el carácter vinculante se predica solo respecto del Presidente de la República. Declarar EXEQUIBLE el artículo 4º del proyecto de ley estatutaria examinado. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “Dicha publicación se realizará de manera permanente, con mínimo treinta (30) días de anticipación a la fecha de votación del plebiscito”, contenida en el inciso primero del artículo 5º del proyecto de ley estatutaria examinado y EXEQUIBLE el resto del inciso, en el entendido de que la publicación del Acuerdo Final se realizará simultáneamente con la presentación del informe del Presidente de la República al Congreso, acerca de su intención de convocar el plebiscito. Declarar EXEQUIBLE el resto del artículo 5º del proyecto de ley estatutaria examinado, en el entendido de que la publicación y divulgación del Acuerdo Final debe hacerse con un criterio diferencial de accesibilidad dirigido a las personas en condición de discapacidad y aquellas comunidades que no se comunican en castellano. Declarar EXEQUIBLE el artículo 6º del proyecto de ley estatutaria examinado.

6. Decreto ley 2204 de 2016

Agencia para la renovación de territorio de adscribe a la presidencia.

C-160 de 2017

Declarar INEXEQUIBLE el Decreto Ley 2204 de 2016, “por el cual se cambia la adscripción de la Agencia de Renovación del Territorio”. DECLARAR EXEQUIBLE, por su aspecto procedimental, el Decreto ley 121 de 2017 ‘por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991’.

7. Decreto ley 121 de 2017

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Reglas sobre control automático de constitucionalidad.

DECLARAR EXEQUIBLES los artículos 1º, 2º, 4º y último del Capítulo X transitorio del Decreto 2067 de 1991, en los términos en que fue adicionado por el Decreto ley 121 de 2017 ‘por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991’. C-174 de 2017

DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 3º del Capítulo X transitorio del Decreto 2067 de 1991, en los términos en que fue adicionado por el Decreto ley 121 de 2017 ‘por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991’, salvo la expresión “equivalente al tiempo que faltare para que se cumplan dos (2) meses, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto sometido a control”, contenida en el numeral 8º de dicho precepto, y su parágrafo, que se declaran INEXEQUIBLES.

NORMA

8. Decreto ley 154 de 2017

TEMA

Crea la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en el marco del Acuerdo Final.

9. Decreto ley 248 de 2017

Dictan disposiciones sobre el Fondo Nacional de Regalías en Liquidación y se dispone de los saldos del mismo para financiar proyectos de inversión para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.

10. Decreto Ley 249 de 2017

sobre contratación para la erradicación manual de cultivos ilícitos en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.

11. Decreto ley 298 de 2017

Gastos de la Unidad Nacional de Protección.

ID SENTENCIA

SENTIDO DE LA DECISIÓN

C- 224 de 2017

Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 154 del 3 de febrero de 2017, “por el cual se crea la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad en el marco del Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016”, bajo el entendido de que los particulares que participan en la Comisión estarán sometidos al régimen de responsabilidad establecido para los servidores públicos.

C-253 de 2017

Declarar EXEQUIBLES el inciso primero del artículo 1º y el artículo 2º del Decreto Ley 248 del 14 de febrero de 2017 “por el cual se dictan disposiciones sobre el Fondo Nacional de Regalías en Liquidación y se dispone de los saldos del mismo para financiar proyectos de inversión para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”. Declarar INEXEQUIBLES los incisos segundo y tercero, así como el parágrafo del artículo 1º del Decreto Ley 248 del 14 de febrero de 2017 “por el cual se dictan disposiciones sobre el Fondo Nacional de Regalías en Liquidación y se dispone de los saldos del mismo para financiar proyectos de inversión para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.

C-289 de 2017

Declarar INEXEQUIBLE el Decreto Ley 249 de 2017, “Por el cual se regula la contratación para la erradicación manual de cultivos ilícitos en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.

C-331 de 2017

Declarar INEXEQUIBLE, el Decreto Ley 298 de 2017 “Por el cual se exceptúa a la Unidad Nacional de Protección de las restricciones previstas en el artículo 92 de la Ley 617 de 2000”.

12. Decreto ley 691 de 2017

Sustituye el Fondo para la Sostenibilidad Ambiental y Desarrollo Rural Sostenible en Zonas Afectadas por el Conflicto por el “Fondo Colombia en Paz (FCP)´ y se reglamenta su función.

C-438 de 2017

Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 691 de 2017 “Por el cual se sustituye el Fondo para la Sostenibilidad Ambiental y Desarrollo Rural Sostenible en Zonas Afectadas por el Conflicto por el “Fondo Colombia en Paz (FCP)” y se reglamenta su funcionamiento”.

13. Decreto ley 831 de 2017

Visa de residente especial de paz.

C-469 de 2017

Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 831 de 2017 “Por medio del cual se crea la Visa de Residente Especial de Paz”.

Centralidad de las victimas: control constitucional a la implementación del Acuerdo de Paz 45

NORMA

14. Decreto 892 del 28 de mayo de 2017

TEMA

sobre acreditación en alta calidad de los programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos en departamentos donde se localizan municipios priorizados para la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”.

15. Decreto Ley 897 de mayo 29 de 2017

Estructura de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y se dictan otras disposiciones.

16. Decreto ley 888 de 2017

Por medio del cual se modifica la estructura y se crean unos cargos en la planta de la Contraloría General de la República” – funciones de la Unidad delegada para el posconflicto.

17. Decreto ley 671 de 2017

18. Decreto ley 883 de 2017

46 CODHES

Por el cual se modifica la Ley 1448 de 2011, en lo relacionado con la certificación de desvinculación de menores en caso de acuerdos de paz, y se dictan otras disposiciones.

Pago de obras por impuestos incluyendo a mineras y petroleras.

ID SENTENCIA

SENTIDO DE LA DECISIÓN

C-535 de 2017

Declarar EXEQUIBLE el Decreto 892 de 2017 “por el cual se crea un régimen transitorio para la acreditación en alta calidad de los programas académicos de licenciaturas a nivel de pregrado que son ofrecidos en departamentos donde se localizan municipios priorizados para la implementación de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET)”, a excepción del inciso segundo del artículo 1º que se declara EXEQUIBLE EN EL ENTENDIDO de que la previsión allí contenida se predica solamente de los programas que se ofrezcan en los municipios priorizados.

C-554 de 2017

Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 897 de 29 de mayo de 2017, “Por el cual se modifica la estructura de la Agencia Colombiana para la Reintegración de Personas y Grupos Alzados en Armas y se dictan otras disposiciones”, así como las disposiciones que lo integran.

C-470 de 2017

Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 888 de 2017 “Por el cual se modifica la estructura y se crean unos cargos en la planta de la Contraloría General de la República”.

C-433 de 2017

Estarse a lo resuelto en la sentencia C-069 de 2016 respecto de la expresión “siempre que cuenten con la certificación de desvinculación de un grupo armado organizado al margen de la ley expedida por el Comité Operativo para la Dejación de las Armas”, contenida en el inciso segundo del artículo 190 de la Ley 1448 de 2011, modificado por el Decreto 671 de 2017, que la declaró exequible, “en el entendido que la certificación de desvinculación que expide el Comité Operativo de la Dejación de las Armas (CODA) se debe entregar a todas las víctimas de reclutamiento ilícito, en el contexto del conflicto armado, que cumplan la mayoría de edad, sin importar el grupo armado ilegal del que se hayan desvinculado.”

C-516 de 2017

DECLARAR LA EXEQUIBILIDAD DEL DECRETO LEY 883 DE 2017, en el entendido de que las inversiones en infraestructura física que pueden postular las entidades establecidas en el parágrafo primero del artículo 235 y en el parágrafo 5º del artículo 238 de la Ley 1819 de 2016, no pueden ser de aquellas relacionadas con su actividad generadora de renta y no deben corresponder a las que de ordinario deban ejecutarse en virtud de mandato legal, acto administrativo o decisión judicial.

NORMA

TEMA

19. Decreto ley 891 de 2017

Por el cual se adiciona un parágrafo al artículo 190 de la Ley 1448 de 2011 en lo relacionado con el proceso de restitución de los derechos de los niños, niñas y adolescentes a cargo del ICBF, desvinculados de las FARC-EP en virtud del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.

20. Decreto ley 900 de 2017

“Por el cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”.

ID SENTENCIA

SENTIDO DE LA DECISIÓN

C-541 de 2017

Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 891 del 28 de mayo de 2017 “Por el cual se adiciona un parágrafo al artículo 190 de la Ley 1448 de 2011 en lo relacionado con el proceso de restitución de los derechos de los niños, niñas y adolescentes a cargo del ICBF, desvinculados de las FARC-EP en virtud del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.

C-518 de 2017

Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 900 de 2017, “Por el cual se adiciona el artículo 8 de la Ley 418 de 1997, a su vez modificado por el artículo 1 de la Ley 1779 de 2016 y se dictan otras disposiciones”. Declarar EXEQUIBLE, por el aspecto procedimental, el Decreto ley 895 de 2017, “por el cual se crea el Sistema Integral de Seguridad para el ejercicio de la Política”.

21. Decreto ley 895 de 2017

Por el cual se crea el Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política.

C-555 de 2017

Declarar EXEQUIBLES los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18 y 19 del Decreto ley 895 de 2017. Declarar EXEQUIBLE el artículo 6º del Decreto Ley 895 de 2017, en el entendido que la expresión “participación permanente” contenida en el numeral 9º no implica la calidad de integrante de la instancia allí regulada.

22. Decreto ley 884 de 2017

Por el cual se expiden normas tendientes a la implementación del Plan Nacional de Electrificación Rural en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera.

23. Decreto ley 885 de 2017

‘’Por medio del cual se modifica la Ley 434 de 1998 y se crea el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia”.

C-665 (565) de 201727

Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 884 del 26 de mayo de 2017, “Por el cual se expiden normas tendientes a la implementación del Plan Nacional de Electrificación Rural en el marco del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera”.

C-608 de 2017

Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 885 de 26 de mayo de 2017, “por medio del cual se modifica la Ley 434 de 1998 y se crea el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia”.

27 La Corte informa que por error de digitación aparecía con el número 665. Centralidad de las victimas: control constitucional a la implementación del Acuerdo de Paz 47

NORMA

TEMA

ID SENTENCIA

SENTIDO DE LA DECISIÓN Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 890 de 2017 “Por el cual se dictan disposiciones para la formulación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de vivienda social rural”, por su compatibilidad formal con la Constitución. SEGUNDO.

24. Decreto ley 890 de 2017

25. Decreto ley 899 de 2017

Por el cual se dictan disposiciones para la formulación del Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda Social Rural.

“Por el cual se establecen medidas e instrumentos para la reincorporación económica y social colectiva e individual de los integrantes de las FARC-EP conforme al Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP el 24 de noviembre de 2016”.

Declarar EXEQUIBLES los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 10, 11, 12, 13 y 14 por su compatibilidad material con la Constitución. C-570 de 2017

Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 9o con excepción del parágrafo 1o inciso segundo y parágrafo 2o inciso segundo que se declaran INEXEQUIBLES. Igualmente declarar la exequibilidad de la parte final del inciso quinto del artículo 9º en el entendido de que cuando actúe como operador la entidad que postule el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, esta deberá hacerlo en términos o condiciones equivalentes a los exigidos por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Declarar EXEQUIBLES los artículos 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 19, 20, 21, 22, 23 y 24 del Decreto Ley 899 de 2017, Por el cual se establecen medidas e instrumentos para la reincorporación económica y social colectiva e individual de los integrantes de las FARC-EP conforme al Acuerdo Final, suscrito entre el Gobierno Nacional y las FARC-EP.

C-569 de 2017

Declarar EXEQUIBLE el artículo 4 del Decreto Ley 899 de 2017, salvo la expresión “La Superintendencia Nacional de Economía Solidaria y la Cámara de Comercio de Bogotá no podrán rechazar el registro ni la inscripción por ningún motivo formal o de contenido”, contenida en el inciso 3o, que se declara INEXEQUIBLE. Declarar EXEQUIBLE el artículo 17 del Decreto Ley 899 de 2017, salvo la expresión “lisiados”, contenida en el numeral 13, que se declara INEXEQUIBLE, para, en su lugar, sustituirla por la expresión “persona en condición de discapacidad”.

26. Decreto ley 882 de 2017

Por el cual se adoptan normas sobre la organización y prestación del servicio educativo estatal y el ejercicio de la profesión docente en zonas afectadas por el conflicto armado.

27. Decreto ley 896 de 2017

Por el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícitos – PNIS.

48 CODHES

C-607 de 2017

Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 882 de 26 de mayo de 2017, “por el cual se adoptan normas sobre la organización y prestación del servicio educativo estatal y el ejercicio de la profesión docente en zonas afectadas por el conflicto armado”, así como las disposiciones que lo integran por las razones expuestas en la parte motiva.

C-493 de 2017

Declarar EXEQUIBLE el Decreto Ley 896 de 2017 “por el cual se crea el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícitos – PNIS”.

El presente documento de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento – CODHES, se presenta como una herramienta aproximativa de caracterización de las discusiones abordadas por la Corte Constitucional en el marco del control automático y ‘único’ de constitucionalidad a las normas con fuerza material de ley que se han expedido para el desarrollo del Acuerdo de Paz suscrito entre el Gobierno nacional y las entonces Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC – EP)1 en 2016, mediante la identificación de una potencial línea jurisprudencial asociada a un porcentaje relativamente significativo de las decisiones del alto tribunal constitucional colombiano actualmente disponibles sobre el tema. En esta misma vía, el documento ofrece una identificación preliminar de algunas de las sub-reglas jurisprudenciales desarrolladas por la Corte Constitucional para evaluar la conformidad de las normas expedidas para la implementación del Acuerdo con el ordenamiento constitucional colombiano, lo cual resulta de especial utilidad para la incidencia jurídica de las organizaciones de derechos humanos en dicha implementación, pues permite vislumbrar la construcción de una hermenéutica constitucional sobre el derecho a la paz en un contexto de transición democrática, como modelo de examen de exequibilidad de la normativa expedida en el marco de los instrumentos jurídicos aprobados por el Congreso de la República para facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del Acuerdo (especialmente, el procedimiento legislativo especial para la paz) de que trata el Acto Legislativo 01 de 2016.