Retos para la reparación integral de pueblos y comunidades afrodescendientes e indígenas

RETOS PARA LA REPARACIÓN INTEGRAL DE PUEBLOS Y COMUNIDADES AFRODESCENDIENTES E INDÍGENAS: BALANCE DE LA IMPLEMENTACION DE LOS DECRETOS LEY 4633 Y 4635 EN RELACIÓN CON EL PROGRAMA DE REPARACIÓN COLECTIVA

RETOS PARA LA REPARACIÓN INTEGRAL DE PUEBLOS Y COMUNIDADES AFRODESCENDIENTES E INDÍGENAS:

BALANCE DE LA IMPLEMENTACION DE LOS DECRETOS LEY 4633 Y 4635 EN RELACIÓN CON EL PROGRAMA DE REPARACIÓN COLECTIVA Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento CODHES

Marco Romero DIRECTOR PROYECTO AUSPICIADO POR:

FOS COLOMBIA - Fondo para la Sociedad Civil Colombiana, por la Paz, los Derechos Humanos y la Democracia de las embajadas de Suecia y Noruega (“FOS”).

ISBN: 000000000000000000 Equipo del Proyecto “Apoyo a Procesos de Reparación Colectiva, Garantías de No Repetición y Construcción de Paz”.

Miembros del Equipo: Helmer Eduardo Quiñones Mendoza COORDINADOR

Patricia Tobón Yagarí

ANALISTA DE PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS

Ariel Palacios ANALISTA DE PUEBLOS Y COMUNIDADES AFRODESCENDIENTES

Sonia Lucia Londoño AUTORA

CODHES Carrera 6 N 34-62, oficina 302, Bogotá. D.C. Tel: (57-1) 2325666 codhes@codhes.org www.antipoda-lab.com DISEÑO, DIAGRAMACIÓN

Reves Diseño Ltda IMPRESIÓN

Bogotá, D.C., Diciembre de 2017

CONTENIDO 7 8 12

PRESENTACIÓN I. INTRODUCCIÓN 1. RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO.

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1.1 Ley 975 de 2005

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1.2 Corte Constitucional y Autos 004 y 005 de 2009 en el marco del seguimiento a la sentencia T 025 de 2004.

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1.3 Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011

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2. LA REPARACIÓN COLECTIVA DE PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS Y AFRODESCENDIENTES

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2.1 Algunos elementos centrales para la reparación colectiva de pueblos indígenas y afrodescendientes

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2.1.1 Territorio

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2.1.2 Reparación desde los pueblos étnicos: reestablecimiento del equilibrio y la armonía, preservación de la identidad cultural y fortalecimiento de la autonomía

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2.1.3 Reparación transformadora: eliminación de condiciones de discriminación

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2.1.4 Reparación simbólica y reconocimiento y visibilización de daños y violaciones históricas

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3. BALANCE REPARACIÓN COLECTIVA PARA PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS Y AFROCOLOMBIANAS

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3.1 Metodología

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3.2 Diseño, capacidad y respuesta institucional y ajustes en la política pública

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3.2.1 Financiación de la política pública

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3.2.2 Institucionalidad

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3.3 Información a víctimas

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3.4 Participación y consulta previa

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3.4.1 Participación y consulta de planes de Reparación Colectiva

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3.4.2 Desafíos en la Consulta Previa de los Planes y Políticas de Reparación Colectiva

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3.5 Caracterización de Daños

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Daños colectivos

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3.6 Ruta de reparación colectiva: planes integrales de reparación colectiva por pueblo, comunidad u organización indígena o afrodescendiente

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3.6.1 Selección y registro de los sujetos de reparación colectiva por Oferta

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3.6.2 Valoración

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3.6.3 Registro

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3.6.4 Sujetos de reparación colectiva étnicos en ruta

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4. EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO DE LOS PIRC FORMULADOS

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4.1 Finalidad y definición planes de reparación colectiva formulados

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4.2 Contenidos y criterios de racionalidad en los planes de reparación colectiva

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4.2.1 La caracterización de daños

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4.2.2.1 Planes de Reparación Colectiva y Criterios de Racionalidad de Políticas Públicas

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5. REPARACIÓN COLECTIVA EN EL CONTEXTO DEL ACUERDO DEL ACUERDO DE PAZ FIRMADO ENTRE GOBIERNO NACIONAL DE COLOMBIA Y FARC-EP

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6. CONCLUSIONES 7. RECOMENDACIONES

PRESENTACIÓN

L

a Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento-CODHES, presenta a continuación el documento Retos para la Reparación Integral de Pueblos y Comunidades Afrodescendientes e Indígenas en Colombia que presenta un balance de la implementación de los decretos ley 4635 y 4633 en el contexto de los procesos de reparación colectiva étnicos que adelanta la Unidad de Víctimas en el marco del Programa de Reparación Colectiva.

Este balance sobre los avances y retos de la política de reparación colectiva en su perspectiva étnica en Colombia es el resultado del trabajo de CODHES en el marco del proyecto “Apoyo a Procesos de Reparación Colectiva Garantías de no Repetición y Construcción de Paz”, cuyo objetivo central es promover la participación democrática de los sujetos sociales, incluidos los sujetos de reparación colectiva, en los procesos de reconciliación y construcción de la paz en Colombia, fortaleciendo sus capacidades para la participación e incidencia en los procesos de diseño, implementación y evaluación de políticas públicas de reparación colectiva y de garantías de no repetición. El documento además de identificar los retos para la reparación integral de pueblos y comunidades afrodescendientes e indígenas integra un conjunto de recomendaciones que esperamos sirvan para mejorar el componente étnico del Programa de Reparación Colectiva y por lo tanto, a un avance decidido hacia el goce efectivo de este trascendental derecho para los pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes en Colombia.

Este proyecto fue auspiciado por el Fondo Sueco-Noruego de Cooperación con la Sociedad Civil Colombiana-FOS, quienes con su valioso apoyo hicieron posible este trabajo. Cabe precisar sin embargo que el contenido de este documento es responsabilidad exclusiva de CODHES y no compromete en modo alguno la posición u opiniones del Fondo Sueco-Noruego de Cooperación con la Sociedad Civil Colombiana.

CODHES aprovecha esta oportunidad para agradecer a FOS, a las organizaciones, consejos comunitarios y resguardos de pueblos indígenas y afrodescendientes, a sus representantes y comunidades, por sus valiosos aportes para el desarrollo integral de este proyecto, y por sus incansables esfuerzos para la construcción de una paz estable y duradera en Colombia.

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INTRODUCCIÓN

E

l conflicto armado en Colombia ha tenido como consecuencia el destierro, despojo y múltiples y diversos daños individuales y colectivos ocasionados a los pueblos indígenas y afrodescendientes1 por causa de las violaciones a derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario (DIH) cometidas en su contra. Los impactos cuantitativos y cualitativos del conflicto armado sobre los pueblos étnicos son, como lo ha señalado la Corte Constitucional Colombiana, desproporcionados. Estos impactos desproporcionados del conflicto armado sobre pueblos indígenas y afrodescendientes, y especialmente sobre las mujeres, guardan relación con condiciones de discriminación preexistentes a la violación de derechos humanos en el contexto del conflicto armado interno, así como con intereses de terceros sobre sus tierras, territorios y recursos.

La Corte Constitucional, en los autos 004 y 005 de 2009 se refirió a la inexistencia “de un enfoque integral que considere los factores estructurales que retroalimentan el conflicto” e identificó en el auto 005 una serie de factores transversales que inciden en el desplazamiento forzado de población afrocolombiana, y en el auto 004 los denominó Procesos socioeconómicos que, sin tener relación directa con el conflicto armado, resultan exacerbados o intensificados por causa de la guerra. Dentro de dichos factores el Alto Tribunal mencionó: la exclusión estructural; las presiones generadas por procesos mineros y agrícolas y otros intereses sobre los territorios; y la deficiente protección jurídica de los territorios colectivos de indígenas y afrocolombianos.

De esta manera, estos factores son fundamentales para comprender los daños y sus causas y los elementos estructurales que han conllevado al impacto desproporcionado del conflicto armado sobre pueblos indígenas y afrodescendientes. La pervivencia física y cultural, el proyecto organizativo y de vida de las comunidades, sus territorios y, en general, el ejercicio de sus derechos, se vió fuertemente afectado, al punto en el que la Corte declaró la existencia de pueblos indígenas en riesgo de desaparición y refirió casos emblemáticos que reflejan la grave afectación de comunidades afrocolombianas.

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1 Entiéndase que el término engloba al pueblo del pueblo y comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras.

La reparación colectiva de pueblos, comunidades y organizaciones indígenas y afrodescendientes, debe tener en cuenta los impactos desproporcionados de las violaciones a derechos humanos e infracciones al DIH sobre las mujeres. Así, además de la exclusión estructural a la que han sido sometidos los pueblos y comunidades de las que hacen parte, las mujeres se enfrentan, tanto al interior de sus comunidades como en el exterior, con esquemas de discriminación que reproducen lógicas de dominación patriarcal y que explican las formas de violencia específicas dirigidas hacia ellas, no sólo las violencias más visibles como la violencia sexual, también la violencia estructural, y otras menos visibles y que parecieran circunscribirse al ámbito de lo “privado”.

De esta manera, debido a la magnitud de las violaciones, la ausencia de la institucionalidad civil del Estado en los territorios étnicos, las barreras institucionales de acceso a derechos, la persistencia del conflicto armado y la exclusión estructural, entre otros factores, muchas víctimas de pueblos étnicos tanto individuales como colectivas, aún no han rendido declaración ante el Ministerio Público para su inclusión en el Registro Único de Víctimas y el inicio de la ruta de atención, asistencia y reparación individual o colectiva, según sea el caso.

La exclusión estructural de pueblos afrodescendientes e indígenas reflejada en altos níveles de pobreza2, altas tasas de analfabetismo y déficit en el acceso a la educación3, inseguridad alimentaria, déficit en la atención en salud y violación a su derecho al mínimo vital, guarda relación con los impactos de la esclavización y el colonialismo que negaron a afrodescendientes e indígenas su condición de ciudadanos. Precisamente países de la Comunidad del Caribe (Caricom) han reclamado reparaciones históricas a través de los diez puntos Programa de Justicia Reparatoria del Caribe, que incluye la exigencia de una disculpa pública por parte de los países europeos, la cancelación de la deuda externa a países del Caribe, la reparación psicológica, un programa de desarrollo de los pueblos originarios, entre otras medidas de reparación económica, simbólica, social y cultural.

De manera que como bien lo señalaban líderes y líderesas indígenas y afrodescendientes durante la consulta del Decreto Ley 4633 en el caso indígena y en debates previos a la “consulta” del Decreto ley 4635, el concepto de reparación es limitado frente a la magnitud de los daños y el impacto de las violaciones de derechos humanos e infracciones al DIH en el marco del conflicto armado, exacerbados debido a condiciones históricas de discriminación.

Es así como constituye un desafío de la reparación colectiva para pueblos, comunidades y organizaciones indígenas y afrodescendientes, el reconocer 2 De acuerdo con el Dane –Censo Nacional Agropecuario (2014) “El 69,5% de la población residente en el área rural dispersa censada en territorio de pueblos indígenas se clasificó en condición de pobreza según el cálculo del IPM ajustado. Esta proporción fue de 58,2% para la población residente en territorios de comunidades negras, y del 19,3% para la población en territorio ancestral raizal” (p.32) 3 El Censo Nacional Agropecuario concluyó que “El 30,9% de la población entre 17 y 24 años que se auto-reconoció como indígena informó asistir a la educación en 2014. Esta proporción fue de 34,5% para negros, afrodescendientes y palenqueros y 33,2% en los raizales” (p.36). Respecto al porcentaje de población rural con pertenencia étnica mayor de 24 años que ha accedido a educación superior universitaria corresponde a 1.9 % para indígenas, 2.9% para negros afrodescendientes y palenqueros y 7.6% para raizales.

y visibilizar las causas estructurales que favorecieron violaciones de derechos humanos en contra de los pueblos étnicos, y que fueron agravadas con la ocurrencia de los hechos victimizantes. En ese sentido, la reparación transformadora no debe ser tomada como una declaración formal en los decretos ley, ni cómo un concepto teórico que no es aplicable a la realidad debido a las falencias estructurales de la institucionalidad estatal y los recursos escasos con los que cuenta el Estado para reparación, entre otras razones. La reparación transformadora es fundamental para avanzar en garantías de no repetición y procesos de reconociliación.

De igual modo, la reparación colectiva en el contexto de implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, firmado entre el Gobierno de Colombia y las FARC-EP, así como los demás mecanismos e instancias del Sistema Integral de Verdad Justicia, Reparación y No Repeticiòn (en adelante SIVJRNR), debe incorporar el enfoque étnico racial, en perspectiva de lo establecido en el Capítulo Étnico del Acuerdo Final de Paz, y de los instrumentos normativos y jurisprudenciales de caràcter nacional e internacional sobre la materia. Es fundamental que estos mecanismos permitan visibilizar los patrones étnico-raciales de las violaciones de derechos humanos, sus impactos, y dinàmicas, en aras de garantizar el derecho de las víctimas indígenas, afrodescendientes y rrom a la verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición. Además, este nuevo escenario pos acuerdo, debe propiciar condiciones para revertir la tendencia histórica de exclusión a los pueblos indígenas, afrodescendientes y Rrom; propiciar la garantía de sus derechos fundamentales y colectivos, su autonomía y autodeterminación, y su pervivencia física y cultural. De igual forma para que el caràcter pluriétnico y multicultural de la nación colombiana no se reduzca a un simple reconocimiento formal y que interpela únicamente a los pueblos étnicos, sino que la sociedad colombiana en su conjunto reconozca y defienda la diversidad cultural como un elemento fundamental que la define como nación.

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Desde esa perspectiva, la reparación colectiva a indígenas y afrodescendientes el diseño y puesta en marcha de los mecanismos e instancias del SIVJRNR, supone entonces una aproximación distinta por parte del Estado, pues implica avanzar en la transformación de la relación entre el Estado y los pueblos indígenas y afrodescendientes, pero también entre la sociedad y estos pueblos y comunidades.

Esta relación entre Estado y pueblos indígenas debe empezar a transformarse en aras de garantizar que la reparación colectiva desde el punto de vista de la ruta, se lleve a cabo teniendo en cuenta un enfoque de derechos; pero también puede contribuir a que la reparación colectiva en su finalidad logre contribuir a la pervivencia física y cultural de los pueblos, el fortalecimiento de sus planes de vida, etnodesarrollo y otras formas propias de planeación y la eliminación de esquemas de racismo y discriminación cometidos en su contra.

Es importante reiterar las obligaciones del gobierno nacional en cuanto al cumplimiento de las órdenes de los autos 004 y 005 y la garantía del goce efectivo de derecho de afrodescendientes e indígenas en situación de desplazamiento, confinamiento y resistencia, toda vez que uno de los elementos centrales de la reparación colectiva y la implementación de los Acuerdos de Paz es la reconstrucción de confianza entre el Estado y las comunidades. Sin embargo, a la ausencia histórica de las instituciones civiles del Estado y la exclusión estructural de los pueblos étnicos en Colombia, se suman los incumplimientos de las órdenes de la Corte Constitucional, así como de los acuerdos del Plan Nacional de Desarrollo y otras consultas previas realizadas4.

Este incumplimiento reiterado y sistemático de los 4 El Sistema de Información ISAA de la Mesa Permantente de Concertación de pueblos indígenas, frente a los acuerdos incumplidos reporta que desde 1996 a julio de 201 un total de 1392 compromisos, de estos el 63% corresponde a actos legislativos, administrativos y políticas públicas, que han sido cumplidos en un 3%.

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acuerdos logrados con pueblos étnicos debería ser una garantía de no repetición en el marco de la reparación colectiva para pueblos, comunidades y organizaciones étnicas, así como en el proceso de implementación de los acuerdos de paz.

Deben, entonces, considerarse los principios establecidos en los decretos ley 4633 y 4635 de 2011, las medidas allí establecidas en materia de reparación integral, el marco internacional de derecho a la reparación integral y derechos de las víctimas, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y la sentencia T 025 de la Corte Constitucional, particularmente los autos 004, 005 (y otros autos de seguimiento referentes a pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes).

Este documento se propone realizar un balance en cuanto a las medidas y planes de reparación colectiva, implementadas en el marco de los decretos ley 4633 y 4635 de 2011. Por cuanto no existe una política pública formulada que desarrolle de manera específica y diferenciada lo establecido en dichos decretos y los documentos de política pública de víctimas existentes corresponden a la ley 1448 de 2011, los cuales hacen algunas menciones a víctimas de pueblos y comunidades étnicas; este balance se basará en documentos de política, informes, instrumentos de planeación, documentos internos de carácter general elaborados por la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (en adelante UARIV) y respuesta a derecho de peticiòn remitido a esta entidad. Estos documentos se refieren a la implementación y seguimiento de la política pública de víctimas en el marco de la lógica y estructura de la ley 1448 de 2011, por lo que se identificarán las menciones y el abordaje de las medidas, acciones y mecanismos referidos a pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes y sus miembros individualmente considerados.

En ese orden de ideas, este documento, desarrolla la metodología de seguimiento de política pública de reparación elaborada por el equipo del proyecto Fos en el marco del Observatorio de Reparación colectiva,

la cual parte del enfoque de goce efectivo de derechos, desarrollado por la Corte Constitucional. De ahí que tome como punto de partida categorías de análisis como la adecuación, estructura y capacidad institucional; garantía del derecho a la participación y consulta previa; la ruta establecida para la reparación colectiva; participación y consulta previa. Dentro de la ruta, se analizan las diferentes etapas establecidas, y los resultados del programa de reparación colectiva en lo que a indigenas y afrodescendientes se refiere y se analiza si estos se orientan a la satisfacción de derechos. Finalmente se analizarán los Planes Integrales de Reparación Colectiva del Cabildo Kitek Kiwe y del Consejo Comunitario Guacoche, que se encuentran formulados y en etapa de implementación. Cabe señalar que un elemento central para el análisis de los Planes y de los resultados de la reparación colectiva étnica, son los criterios de racionalidad de políticas públicas establecidos por la Corte Constitucional en diferentes autos de seguimiento a la sentencia T 025 de 2004.

Este documento presentará en primera instancia una aproximación a algunos elementos generales, que se configuran como condiciones esenciales para orientar la formulación e implementación de las medidas de reparación colectiva con enfoque de derechos de los pueblos étnicos. En segundo lugar, se aborda el balance de la implementación de la ruta de reparación colectiva étnica y, dentro de ella, los PIRC ya formulados. Finalmente, se hace una mención a la Reparación Colectiva en el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera logrado entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC-EP).

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1. RECONOCIMIENTO DE LOS DERECHOS DE LAS VÍCTIMAS INDIGENAS Y AFRODESCENDIENTES EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO. 1.1 Ley 975 de 2005

E

n el marco legal de la reparación colectiva por vía administrativa en Colombia, se encuentran no sólo la ley 1448 de 2011 y los decretos ley 4633, 4634 y 4635, pues la ley 975 de 2005 contempló un artículo sobre reparación colectiva, el cual señalaba que:

El Gobierno, siguiendo las recomendaciones la Comisión Nacional de Reconciliación y Reparaciones, deberá implementar un programa institucional de reparación colectiva que comprenda acciones directamente orientadas a recuperar la institucionalidad propia del Estado Social de Derecho particularmente en las zonas más afectadas por la violencia; a recuperar y promover los derechos de los ciudadanos afectados por hechos de violencia, y a reconocer y dignificar a las víctimas de la violencia.5 La expedición y puesta en marcha de la Ley 975 ha sido controversial, pues no partió de un enfoque de derechos de las víctimas, por el contrario, su formulación e implementación ha conducido a la revictimización e impunidad de las graves violaciones a derechos humanos. De manera que no ha sido el instrumento de justicia transicional para garantizarles su derecho a la verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición.

En el marco de esta norma, la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR) aprobó en

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5 CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 975 de 2005, Art. 49.

2007, el inicio de 10 casos piloto de reparación colectiva. Estos fueron: El corregimiento de El Salado (Carmen de Bolívar), Comunidad del Tigre (Putumayo), Corregimiento Libertad (San Onofre, Sucre), Corregimiento de la Gabarra (Tibú- Norte de Santander), Asociación de Trabajadores Campesinos del Carare (Santander), Madres de la –candelaria, Pueblo Kankuamo, Comunidad afrocolombiana de Buenos Aires (Cauca), comunidad afrocolombiana de las cuencas de los ríos Jiguamiandó y Curvaradó (Chocó) y Comunidad Universitaria de la Universidad de Córdoba. Sin embargo, la entidad, solo pudo iniciar con 6 casos, y los pueblos y comunidades étnicas priorizados no aceptaron participar en este proceso.

1.2 Corte Constitucional y Autos 004 y 005 de 2009 en el marco del seguimiento a la sentencia T 025 de 2004.

Los derechos contemplados en la Constitución de 1991 respecto a afrodescendientes e indígenas en Colombia, así como la normatividad existente y otros mecanismos de reconocimiento y protección de sus derechos, han sido producto de una larga lucha de los pueblos y sus organizaciones. El reconocimiento de derechos de las víctimas indígenas y afrodescendientes no ha sido la excepción. Desde finales de la década del 90, organizaciones étnicas

advirtieron del incremento del fenómeno del desplazamiento y del destierro en sus territorios, así como de sus impactos.

En el marco de la legislación interna y de la política pública para población desplazada, derivada de la Ley 387 de 19976, la intervención de la Corte Constitucional, a través de la sentencia T 025 de 20047, ha sido fundamental para la protección de derechos de la población desplazada y para las adecuaciones institucionales y de política pública orientadas a garantizar el goce efectivo de sus derechos. El papel de las organizaciones indígenas y afrodescendientes en este proceso, así como la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado, fue fundamental para visibilizar los impactos diferenciados, y desproporcionados del desplazamiento forzado, y la necesidad de expedición de órdenes específicas. Producto de las audiencias realizadas con la participación de la sociedad civil, la Corte Constitucional expidió los autos 004 (indígenas en situación de desplazamiento) y 005 (afrocolombianos en situación de desplazamiento) de 2009, así como también los autos 092 (mujeres) y 251 (niños y niñas) de 20088.

La aproximación a la política de reparación colectiva en general, y en específico para pueblos étnicos, no puede desconocer el importante papel de la Corte Constitucional en materia de política pública con enfoque de goce efectivo de derechos.

En específico en materia de desplazamiento for6 “Por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y esta estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en la República de Colombia” 7 Como respuesta a más de mil acciones de tutela interpuestas por personas y familias en situación de desplazamiento ante la Corte Constitucional, el Alto Tribunal acumuló estos procesos y expidió una decisión estructural en la cual declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en materia de desplazamiento forzado y profirió una serie de órdenes destinadas al Gobierno nacional, muchas de ellas involucraban a la sociedad civil como parte del proceso 8 Además de medidas generales, los Autos 251 referente a niños y niñas y el 092 sobre mujeres en situación de desplazamiento, también contienen órdenes específicas para afrodescendientes e indígenas.

zado a partir del proceso de la sentencia T 025 de 2004. Esto implica que los elementos que la Corte constató y sus órdenes en materia de adecuación de política pública deberían ser el criterio orientador de la institucionalidad encargada de formular e implementar la política pública de atención y reparación, pero también de los entes de Control e instancias como el Congreso de la República que realizan labores de seguimiento y evaluación a la implementación de la ley 1448, los decretos ley étnicos y los autos 004 y 005 de 2009. De igual modo, en atención al principio de progresividad y prohibición de regresividad en los derechos humanos, el Estado debe garantizar el efectivo cumplimiento de las órdenes de la Corte Constitucional en materia de víctimas indígenas y afrodescendientes, y orientar sus políticas públicas a partir de un enfoque de derechos.

Sin embargo luego de ocho años de su expedición, se evidencian escasos avances en términos de formulación de algunos planes de salvaguarda y programa de garantías en el caso del auto 004, y que los pilotos de caracterizaciones y acercamientos para planes específicos y otras órdenes en el caso del Auto 005, no se han mantenido. No han sido formulados todos los planes de salvaguarda ordenados por la Corte con las características y criterios establecidos por el Auto; algunos como los del pueblo Awá fueron protocolizados pero los incumplimientos de las entidades se mantienen; otros como el del pueblo Embera no se protocolizaron debido a la falta de garantías presupuestales e institucionales para su implementación. Entre tanto, el plan de caracterización de territorios colectivos y ancestrales y su implementación; el plan integral de prevención, protección y atención a la población afro colombiana; los planes específicos ordenados en el Auto 005 se encuentran en mora de ser implementados. Esto hace que se mantenga el Estado de Cosas Inconstitucional en el caso de indígenas y afrodescendientes víctimas del conflicto armado y sus factores subyacentes y vinculados.

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1.3 Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011 Dado que el proyecto de ley de víctimas (hoy Ley 1448 de 2011) fue radicado en el Congreso, sin la garantía del derecho a la consulta previa a pueblos étnicos, tal como lo establece el Convenio 169 de la OIT y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la fórmula excepcional que encontraron las organizaciones indígenas y afrodescendientes, fue que el Congreso otorgara facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley relativos a la atención, asistencia y reparación para pueblos, comunidades e individuos de organizaciones étnicas. Fue así como se incluyó el artículo, 205 en la ley 1448, el cual establece que:

De conformidad con el artículo 150 numeral 10 de la Constitución Nacional, revístase al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses contados a partir de la expedición de la presente ley, para expedir por medio de decretos con fuerza de ley, la regulación de los derechos y garantías de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, ROM y negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras en lo relativo a: a). Generar el marco legal de la política pública de atención, reparación integral y de restitución de tierras de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades indígenas, ROM, negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras de conformidad con la Constitución Nacional, los instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, las leyes, la jurisprudencia, los principios internacionales a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición9.

El mencionado artículo, hizo viable la consulta y posterior expedición de los Decretos Ley 4633 (in-

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9 CONGRESO DE LA REPÚBLICA, Ley 1448 de 2011, Art.205.

dígenas), 4634 (rrom) y 4635 (afrodescendientes) de 2011. Es importante reiterar que estos decretos tienen fuerza de ley, y por ende no son reglamentarios de la Ley 1448, es decir que tienen carácter autónomo.

La consulta de los Decretos Ley de Víctimas para pueblos étnicos, fue distinta a consultas sobre medidas legislativas previamente realizadas, aunque el gobierno presentó su propio borrador de Decreto Ley, las organizaciones afrodescendientes e indígenas elaboraron su propia propuesta normativa, sobre la cual se basó la consulta y concertación con el gobierno nacional. En estas propuestas plantearon algunas de sus apuestas políticas en materia de reparación y establecieron una serie de definiciones y principios que deberían orientar la actuación del Estado frente a los pueblos, comunidades indígenas y afrodescendientes y sus miembros individualmente considerados, en materia de atención, asistencia y reparación. Sin embargo, la consulta con pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes fue distinta, mientras la información sobre la consulta con pueblos indígenas en el marco de la Mesa Permanente de Concertación fue pública, la información sobre consulta del Decreto Ley 4635 con pueblo y comunidades negras, afrocolombianas y palenqueras, ha sido incompleta, poco transparente, confusa.

Un elemento central de interpretación de estos decretos con fuerza de ley son los principios, los cuales deben orientar las acciones del Estado en relación con los pueblos, comunidades étnicas y sus miembros individualmente considerados en tanto víctimas del conflicto armado y sus factores subyacentes y vinculados. Por su carácter de decretos con fuerza de ley, éstos deben tener sus propios mecanismos de reglamentación y desarrollo de su contenido, y sus propios instrumentos de política pública.

2. LA REPARACIÓN COLECTIVA DE PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS Y AFRODESCENDIENTES D e acuerdo con Friedrich Rosenfeld10, reparación colectiva hace referencia a los beneficios conferidos a colectivos con el propósito de objetivo de reparar el daño colectivo que ha sido causado como consecuencia de la violación de una ley internacional. De acuerdo con el autor, son cuatro los elementos constitutivos de esta reparación: beneficios, el colectivo como beneficiario, el daño colectivo y la violación de una ley internacional.

Si bien, estas definiciones generales sobre reparación colectiva son útiles para conceptualizar este derecho y sus dimensiones, es fundamental avanzar en la comprensión desde la particularidad de los pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes, pues tanto el daño, como sus impactos y la manera cómo se concibe la reparación tiene especificidades y no debería guiarse por los criterios de caracterización de daños y reparación para población no étnica.

2.1 Algunos elementos centrales para la reparación colectiva de pueblos indígenas y afrodescendientes La formulación e implementación de una política pública de asistencia, atención y reparación a víctimas de pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes y sus miembros individualmente considerados, no puede ser ajena a la agenda y principios de los procesos políticos, sociales, culturales y organizativos de estos pueblos, así como al marco normativo nacional e internacional para la protección de sus derechos.

Dichos principios, base de las reivindicaciones de estos pueblos, quedaron consignados en los decretos ley 4633 y 4635 (aunque en éste último en menor medida debido a las falencias en la consulta de la norma). Los principios y derechos estipulados en los Decretos Ley 4633 (Capítulo II) y 4635 de 2011 (Capítulo III y IV) no son accesorios a los decretos ley, al contrario, son parte fundamental de éstos y en esa medida deberían orientar la acción del Estado y reflejarse en planes, programas y proyectos para la atención asistencia y reparación individual y colectiva de las víctimas afrodescendientes e indígenas en aras de incorporar efectivamente el enfoque de derechos fundamentales y colectivos de los pueblos étnicos. Algunos de los elementos centrales desarrollados en los principios de los Decretos ley 4633 y 4635, y que 10 ROSENFELD, Friedrich. Collective reparation for victims of armed conflicto. International Review of the Red Cross Volume 92 Number 879 September . 2010. Pg 732. Disponible en: https://www.icrc.org/spa/assets/files/review/2010/irrc-879-rosenfeld.pdf

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ampliaremos aquí son territorio, reparación desde los pueblos étnicos, reparación transformadora, y reparación simbólica.

2.1.1 Territorio El territorio para pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes es vital para su pervivencia física y cultural, por esto es fundamental comprender que se trata de “un concepto amplio de tierra y territorios indígenas, incluyendo dentro de esta última categoría, no solamente los espacios ocupados físicamente, sino también aquellos que son utilizados para sus actividades culturales o de subsistencia, tales como las vías de acceso”11 Esta relación especial entre los pueblos indígenas y afrodescendientes y sus territorios significa que “el uso y goce de la tierra y de sus recursos son componentes integrales de la supervivencia física y cultural de las comunidades indígenas y de la efectiva realización de sus derechos humanos en términos más generales”12 Las falencias en la protección jurídica e institucional de los territorios étnicos y los intereses de economías legales e ilegales sobre territorios étnicos, se constituyen en uno de los factores vinculados y subyacentes al conflicto armado, tal como lo refirió la Corte Constitucional en los Autos 004 y 005.

En este contexto, la ausencia de garantías para que los pueblos indígenas y afrodescendientes pudieran vivir en sus territorios y gozar de sus derechos territoriales, condujo a las comunidades a situaciones de desprotección que generaron graves violaciones de derechos humanos e infracciones al DIH, y en consecuencia, daños colectivos y territoriales de gran magnitud. En el contexto del conflicto armado y sus factores subyacentes y vinculados, los daños que han afectado los territorios indígenas y afrodescendientes, han tenido como consecuen-

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11 COMISIÓN INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS (CIDH). Derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre sus tierras ancestrales y recursos naturales.

OEA/Ser.L/V/II. Doc. 56/09, 2009, pár. 84 12 CIDH, 2009, Pár. 55.

cia riesgos inminentes para su pervivencia física y cultural.

Por ejemplo, el hecho de que se hayan realizado proyectos de explotación de recursos naturales sin consulta previa en territorios étnicos y que la comunidad haya sido objeto de asesinatos, amenazas, señalamientos por oponerse a dichos proyectos o por demandar su legítimo derecho a la consulta previa, no sólo ha afectado individualmente a los líderes, lideresas y autoridades, también ha tenido impactos colectivos. Algunos de estos impactos son de carácter ambiental, en el ordenamiento de los territorios, en los usos tradicionales de la tierra, en la agricultura y los medios de subsistencia de las comunidades13, lo que a su vez ha exacerbado las condiciones de vulnerabilidad de muchas comunidades, y ha representado una amenaza para el ejercicio de autonomía y del gobierno propio.

Por lo anterior, la reparación a los pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes, no podría soslayar los daños ocasionados por el desarrollo de obras, proyectos, actividades en sus territorios sin consulta previa o en el marco de consultas previas irregulares. El hecho de que una comunidad esté desplazada, confinada o bajo amenaza implica de entrada una ausencia de garantías para el ejercicio de su derecho a la consulta, pues la consulta no sería libre, sin embargo en el contexto del conflicto armado varios proyectos, obras o actividades en territorios étnicos se desarrollaron pese a las graves violaciones de derechos fundamentales y colectivos asociadas al desarrollo de dichos proyectos. Pueblos indígenas y afrodescendientes fueron declarados en riesgo por la Corte Constitucional a través de los autos 004 y 005 de 2009, que ordenó al Gobierno Nacional formular e implementar, con la participación de las respectivas comunidades a través de sus autoridades representativas, planes de salvaguarda en el caso indígena y planes específicos de protección y atención para 62 comunidades en el caso afrodescendiente. Sin embargo, en estos 13 Impactos debidos a la deforestación, cultivos de uso ilícito y fumigaciones aéreas, entre otros.

territorios, y pese a la crisis humanitaria existente, el gobierno nacional otorgó licencias ambientales y títulos mineros y en algunos casos inició procesos de consulta previa, sin garantizar con antelación la implementación de planes de salvaguarda o planes específicos, como una garantía de protección reforzada para estas comunidades en riesgo, en el contexto del conflicto armado.

Esto implica que los daños y afectaciones ambientales y territoriales deben abordarse integralmente tanto en el proceso de restitución de derechos territoriales como en los planes de reparación colectiva. Debido al significado que tiene el territorio para los pueblos indígenas y afrodescendientes, la dimensión territorial de la reparación colectiva es fundamental. Por ello la importancia de que la Unidad de Víctimas y la Unidad de Restitución de Tierras caractericen conjuntamente los daños tal como lo establecen los Decretos Ley 4633 y 4635.

En este sentido, una de las acciones supondría avanzar con celeridad en procesos de titulación colectiva en el marco de la obligación Estatal de garantizar el derecho a la propiedad de la tierra, pero no como requisito para el cumplimiento de otras medidas de reparación, tal como ha sucedido en algunos de los planes de reparación colectiva étnica formulados14.

Un elemento fundamental a tener en cuenta en la caracterización de daños es la definición de daño al territorio claramente establecida en los Decretos Ley 4633 (artículo 45: Daño al Territorio)15 y 14 Comisión de Seguimiento y Monitoreo a los Decretos Ley de Comunidades Étnicas Víctimas del Conflicto (CSMDL). Cuarto Informe al Congreso, 2016, p. 98. Disponible en: http://www.contraloria.gov.co/documents/20181/462047/ CUARTO+INFORME+AL+CONGRESO+DECRETOS+LEY+VI%C2%B4CTIMAS+E%C2%B4TNICAS+E.pdf/89e47 c05-8824-4314-a87a-da64aebdfcf4?version=1.0 15 Artículo 45. Daño al territorio. El territorio, comprendido como integridad viviente y sustento de la identidad y armonía, de acuerdo con la cosmovisión propia de los pueblos indígenas y en virtud del lazo especial y colectivo que sostienen con el mismo, sufre un daño cuando es violado o profanado por el conflicto armado interno y sus factores vinculados y subyacentes y vinculados. Son daños al territorio aquellos

4635. El Decreto Ley 4633 (artículo 9: Daño ambiental y territorial)16. En esa medida los Planes de Reparación Colectiva deben contemplar medidas específicas de reparación a daños territoriales, y ambientales, teniendo en cuenta los impactos sobre la pervivencia física y cultural de los pueblos étnicos afectados.

Aquí vale la pena resaltar que un elemento fundamental del Decreto Ley 4633 de 2011 es el reconocimiento al territorio como víctima. Incluso otros sectores sociales no étnicos en el marco de sus demandas de reparación, han considerado la importancia de reconocer los daños y afectaciones sobre el territorio17.

El Decreto Ley 4633 de 2011 establece en su artículo 8 la reparación integral de derechos territoriales de los pueblos indígenas, lo cual incluye el saneamiento que vulneren el equilibrio, la armonía, la salud y la soberanía alimentaria de los pueblos indígenas y que puedan entenderse conexos con las causas a las que se refiere el artículo 3° del presente decreto.

16 Decreto Ley 4633. Artículo 9. Daño ambiental y territorial. Se produce un daño ambiental y territorial cuando por razón de los hechos victimizantes a que se refiere el artículo 3° de este decreto, se afectan los ecosistemas naturales, la sostenibilidad y sustentabilidad del territorio de las comunidades. La restauración del entorno natural y la adopción de medidas para su protección serán condiciones básicas para garantizar la salvaguarda de la relación indisoluble entre territorio, naturaleza e identidad cultural.

17 A esto se suma el importante precedente establecido en la Sentencia T 622 de 2016, en la cual la Corte Constitucional declaró “la existencia de una grave vulneración de los derechos fundamentales a la vida, a la salud, al agua, a la seguridad alimentaria, al medio ambiente sano, a la cultura y al territorio de las comunidades étnicas que habitan la cuenca del río Atrato y sus afluentes, imputable a las entidades del Estado colombiano accionadas, por su conducta omisiva al no proveer una respuesta institucional idónea, articulada, coordinada y efectiva para enfrentar los múltiples problemas históricos, socioculturales, ambientales y humanitarios que aquejan a la región y que en los últimos años se han visto agravados por la realización de actividades intensivas de minería ilegal”. Y, en esa medida reconoció al río Atrato, su cuenca y afluentes como una entidad sujeto de derechos a la protección, conservación, mantenimiento y restauración a cargo del Estado y las comunidades étnicas” (énfasis añadido). Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia T 622 de 2016. Magistrado ponente Jorge Iván Palacio.

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espiritual en caso de que así lo determinen las autoridades tradicionales y reitera la importancia del territorio para la pervivencia cultural y el mantenimiento del equilibrio y la armonía. Asimismo, el artículo 9 hace referencia al derecho fundamental al territorio; el artículo 10 se refiere al acceso al territorio, particularmente la garantía de acceso a lugares sagrados; y el artículo 11 a la protección de territorios de ocupación histórica o ancestral de los pueblos indígenas.

Entre tanto, el Decreto Ley 4635 en su artículo 40 sobre el derecho fundamental al territorio, reitera el estrecho vínculo de las comunidades afrodescendientes con sus territorios y su importancia para la pervivencia cultural y agrega que:

En los casos en los que la comunidad o algunos de sus miembros hayan perdido o se encuentren en riesgo de perder el dominio, uso o acceso territorial por razón del conflicto a que se refiere el artículo 3° de este decreto, el Estado garantizará el pleno disfrute de los mismos en la medida en que las condiciones de seguridad lo permitan.18 2.1.2 Reparación desde los pueblos étnicos: reestablecimiento del equilibrio y la armonía, preservación de la identidad cultural y fortalecimiento de la autonomía

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El Decreto Ley 4633 define el concepto y los alcances de la reparación colectiva para pueblos indígenas de la siguiente manera:

El concepto de reparación integral para los pueblos indígenas, individual y colectivamente considerados, se entenderá como el restablecimiento del equilibrio y la armonía de los pueblos, vulnerados históricamente en sus dimensiones material e inmaterial. De la dimensión inmaterial forman parte los fundamentos espirituales, culturales, ancestrales y cosmogónicos, entre otros. Dicho restablecimiento se entenderá como un proceso que incorpora un conjunto de medidas y acciones transformadoras, justas y adecuadas dirigidas a fortalecer la autodeterminación y las instituciones propias, garantizar el goce efectivo de los derechos territoriales y el restablecimiento de los mismos, en caso de que hayan sido vulnerados, e implementar medidas de indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición. Los derechos a la justicia y a la verdad hacen parte de la reparación integral de las víctimas.19 (énfasis añadido)

La reparación para los pueblos étnicos, tiene alcances culturales y políticos y especificidades que deben tenerse en cuenta por parte del Estado. Tanto afrodescendientes como indígenas se han referido a reparaciones históricas. Si bien, debe tenerse en cuenta que la reparación colectiva no va a resolver todas las deudas históricas del Estado con los pueblos Étnicos, si debe conducir a fortalecer sus planes de vida y de etno desarrollo, y avanzar en la eliminación de esquemas de exclusión y discriminación que favorecieron las violaciones cometidas en su contra, al fortalecimiento de su autonomía y formas de gobierno propio, y la garantía de su pervivencia física y cultural.

Si bien el Decreto Ley 4635 en la definición de reparación colectiva se ciñe más a la definición de la ley 1448, plantea elementos fundamentales como la referencia a la pervivencia cultural, racismo y discriminación racial y los daños específicos a pueblos y comunidades afrodescendientes, que podrían ayudar a formular una definición de reparación colectiva mucho más acorde y comprehensiva de su realidad, de los impactos del conflicto armado y sus factores subyacentes y vinculados. El debate de reparaciones afrodescendientes, la exigencia sobre reparaciones históricas y la comprensión de los impactos de la trata transatlántica que se refleja en la exclusión estructural, el continuum de violencias en su contra y el impacto desproporcionado del conflicto armado,

18 Decreto Ley 4635 de 2011. Art. 40

19 Decreto Ley 4633 2011, Art. 4.

resulta fundamental para comprender los impactos de las violaciones en el contexto del conflicto armado y sus factores subyacentes y vinculados.

blos, comunidades y organizaciones indígenas y afrodescendientes cuenten con medidas de reparación transformadora.

El análisis de los daños por racismo y discriminación racial, y los patrones raciales de las violaciones de derechos humanos fundamentales y colectivos es fundamental y debería tenerse en cuenta en los planes de reparación colectiva, y en las instancias y mecanismos judiciales y extrajudiciales del SIVJRNR.

Esto supone responderse la pregunta de ¿qué es necesario transformar en la sociedad, en el Estado y en los pueblos y comunidades sujetos de reparación? La respuesta a esta pregunta debería ser un esfuerzo conjunto entre el Estado, los pueblos indígenas y afrodescendientes.

2.1.3 Reparación transformadora: eliminación de condiciones de discriminación Las condiciones de exclusión histórica y violación a los derechos territoriales de los pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes suponen que las reparaciones vayan más allá de devolver a las víctimas étnicas al estado de pobreza, discriminación y exclusión en el que se encontraban antes de la ocurrencia de los hechos victimizantes. La violencia estructural como factor que incidió en la ocurrencia de las violaciones en contra de los pueblos étnicos y sus impactos desproporcionados debe ser eliminada.

Los decretos ley 4633 y 4635 establecen dentro de sus principios la reparación transformadora que “no se limita al resarcimiento del daño material y espiritual, o al restablecimiento de la situación anterior al hecho victimizante, sino que también se verá complementada por acciones que contribuyan a la eliminación de los esquemas de discriminación y marginación que pudieron ser la causa de los hechos victimizantes.” 20. Esto implica por parte de la institucionalidad que hace parte del Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas – (SNARIV), establecer criterios y mecanismos claros para asegurar que los Planes de Reparación Colectiva y las medidas nacionales de política pública de reparación a pue20 Decreto Ley 4633 de 2011, Art. 28.

Para ello el primer paso supone identificar estos esquemas de discriminación y marginación que pudieron ser causa de hechos vicitmizantes y que se vieron exacerbados con ocasión de las violaciones de derechos humanos cometidas contra pueblos indígenas y afrodescendientes. Adicionalmente la relevancia de caracterizar y reparar los daños por racismo y discriminación racial a los que refiere el Decreto Ley 4635.

Por ejemplo, la múltiple discriminación que sufren mujeres indígenas y afrodescendientes, ha tenido como consecuencia que las violencias contra ellas en su condición de mujeres, la violencia sexual, y otras en su contra se justifiquen y se hayan convertido en práctica común por parte de actores armados.

En consecuencia, la política general y planes de reparación colectiva deberían contemplar este principio de reparación transformadora como guía en la caracterización de daños, y en las correspondientes medidas de reparación. Sin embargo, hasta el momento no es claro de qué manera los Planes de Reparación Colectiva, y las medidas nacionales de verdad, justicia y reparación dan cuenta de este principio.

Teniendo en cuenta lo anterior, puede decirse que la reparación transformadora implicaría, por ejemplo, medidas de justicia distributiva, adecuaciones institucionales, funcionarios indígenas y afrodescendientes en cargos de rango decisorio, medidas que transformen el sistema educativo y la manera como la sociedad se relaciona con los pueblos indí-

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genas y afrodescendientes, por ejemplo.

2.1.4 Reparación simbólica y reconocimiento y visibilización de daños y violaciones históricas El marco temporal de reconocimiento de víctimas de los decretos ley, sigue la línea de lo establecido en la ley 1448, en términos de que reconoce a quienes hayan sido víctimas de violaciones por hechos ocurridos antes de 1985. El Decreto Ley 4633 y que por principio pro víctima y de favorabilidad debería extenderse a las víctimas afrodescendientes establece que:

Los pueblos y comunidades indígenas y sus integrantes que hayan sido víctimas por hechos ocurridos con anterioridad al 1o de enero de 1985 serán sujetos de medidas de reparación simbólica consistentes en la eliminación de todas las formas de discriminación estructural, de no repetición de los hechos victimizantes, de la aceptación pública de los hechos, del perdón público y del restablecimiento de la dignidad de las víctimas y de los pueblos y comunidades indígenas que promuevan la reparación histórica, sin perjuicio de lo contemplado en el parágrafo del artículo 2o del presente decreto.21 (énfasis añadido) En el contexto de implementación del Acuerdo de Paz, el escenario de la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, y demás instancias y mecanismos del Sistema Integral de Verdad, Justicia y Reparación deberán propiciar las condiciones para el cumplimiento de lo anteriormente señalado.

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21 Decreto Ley 4633 de 2011.

3. BALANCE REPARACIÓN COLECTIVA PARA PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS Y AFROCOLOMBIANAS

E

n el marco de los enfoques de análisis de políticas públicas, los clásicos enfoques top down, y cíclico que supone una secuencia entre la definición del problema, construcción de la agenda pública, formulación de la política, su implementación y evaluación, es limitado a la hora de hacer seguimiento a una política desde el enfoque de derechos. Pues la participación de sujetos de derecho a quienes se dirige la política es fundamental para su reformulación o adecuación, y para permitir ajustes sobre la marcha.

Ludwing Guendel, cuyo trabajo académico refiere al ámbito de políticas públicas con enfoque de derechos humanos ha referido que:

La política pública con enfoque de derechos va más allá de lo estatal así como amplía lo público fuera de los límites que establece el sistema político-administrativo formal. Su implementación tiene como imperativo organizar y orientar las acciones que realizan los diversos sectores sociales involucrados (las personas, de las comunidades, de los sectores empresariales, las organizaciones sociales y las organizaciones no gubernamentales) en redes que articulen lo local y lo nacional, lo privado y lo público en torno a la efectiva observancia de los principios éticos y morales que respaldan los derechos humanos.22 Esto supone que existan ciudadanos informados sobre sus derechos, conozcan y se apropien de los mecanismos para exigirlos. También supone, como señala el autor, el ejercicio de una ciudadanía activa. Por parte del Estado exige transformaciones 22 GUENDEL GONZALEZ, Ludwing. Políticas Públicas y Derechos Humanos. Ciencias Sociales 97: 105-125, 2002, p.113. Disponible en: http://www.redalyc.org/ html/153/15309709/

institucionales y de política que permitan reconocer a estos individuos y grupos sociales como sujetos de derechos, fundamentales en el proceso de definición, implementación y seguimiento de política pública, con el fin de superar la concepción de beneficiarios, y receptores pasivos de las políticas.

Teniendo en cuenta la exclusión estructural y falencias en garantía del derecho a la participación y consulta previa con pueblos étnicos, el garantizar el ejercicio de su ciudadanía activa se constituye en uno de los principales retos de la política pública de atención y reparación a víctimas. De manera que si la política de atención y reparación a víctimas contempla enfoque de derechos, uno de los elementos centrales debe ser la participación efectiva de los pueblos y comunidades étnicas y sus miembros individualmente considerados en la definición, implementación y seguimiento a la política debería ser eje central del proceso.

Respecto a este enfoque de política pública Luis Eduardo Pérez señala que:

Una política pública con enfoque de derechos humanos trata de armonizar los principios de derechos humanos y las obligaciones del Estado con el marco de acción propuesto por los hacedores de políticas. Es decir, se trata de asegurar

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que las políticas de desarrollo no entren en contradicción con los principios fundamentales de los derechos humanos, como la universalidad, la indivisibilidad, la interdependencia y, entre otros, la no discriminación, y que además se promuevan acciones afirmativas tendientes a garantizar los derechos de la población, en especial para los sujetos y grupos en peor situación de indefensión. 23 (énfasis añadido) Una política con enfoque de derechos implica que el marco normativo y jurisprudencial internacional y nacional sobre derechos humanos oriente la formulación, implementación y seguimiento a políticas públicas. En el caso de los pueblos étnicos existen instrumentos de derecho específicos que suponen la respuesta institucional en aras de garantizar acciones coordinadas y sistemáticas por parte del Estado para la protección de sus derechos, como el Convenio 169 de la OIT, la Convención sobre la eliminación todas las formas de discriminación racial, Declaración de Naciones Unidas sobre Pueblos Indígenas, Declaración Americana sobre los Derechos de los pueblos indígenas, Instrumentos internacionales sobre derechos de las mujeres como la CEDAW. En materia jurisprudencial, el papel de la Corte Constitucional Colombiana en los ajustes de política pública orientados al goce efectivo de derechos de la población desplazada ha sido de vital importancia. De esta manera, se considera la sentencia T025 y sus autos de seguimiento, especialmente los Autos 004 y 005 de 2009, 092 de 2008, 251 de 2008, 098 de 2013 y 099 de 2015. Otro elemento fundamental que sustenta este enfoque es la participación y garantía del derecho a la consulta previa de pueblos indígenas y afrodescendientes en los procesos de toma de decisiones en materia de atención, asistencia y reparación, así cómo otras medidas que les afecten.

22

23 UPRIMNY, Rodrigo, PÉREZ, Luis Eduardo y RODRÍGUEZ, César. Los derechos sociales en serio: Hacia un diálogo entre derechos y políticas públicas. Bogotá: Dejusticia, 2007, p. 79.

En el marco de este enfoque es perentorio tener en cuenta los enfoques transversales de derechos humanos, a saber: i) igualdad y no discriminación; (ii) progresividad y no regresividad; (iii) participación ciudadana en la toma de decisiones; y, (iv) transparencia y rendición de cuentas.

La política pública tiene el potencial o de mantener discriminaciones preexistentes contra los pueblos indígenas y afrodescendientes, y en especial sobre las mujeres, o de transformar estos esquemas de discriminación. De manera que si los derechos de los pueblos étnicos ocupan un lugar central en el desarrollo e implementación de la política pública, se empezarán a combatir dichas discriminaciones, se avanzar{a en el fortalecimiento de la capacidad institucional y financiera del Estado para cumplir con sus obligaciones en esta materia y se allanará el camino para una nueva relación entre Estado y los pueblos étnicos24.

El presente balance de la política pública de reparación colectiva étnica, se plantea desde una perspectiva de derechos, es decir, cuestionándose si las rutas, procedimientos, mecanismos, de reparación colectiva formulados e implementados para pueblos étnicos, están encaminados al goce efectivo del derecho a la reparación integral. Ello teniendo en cuenta el marco internacional de derechos humanos y la legislación y jurisprudencia nacional favorable a derechos de los pueblos étnicos.

En tanto los Planes de Reparación Colectiva son instrumentos de la política pública de víctimas para los pueblos étnicos, en el marco del desarrollo de los Decretos Ley 4633 y 4635, los criterios de racionalidad de políticas públicas establecidos por la Corte Constitucional en los autos de seguimiento a la 24 Este argumento, se basa en lo que a perspectiva de género en las políticas públicas refirió Elizabeth Broderick (2012) de la Comisión Australiana de derechos humanos. Disponible en: https://www.humanrights.gov. au/news/speeches/applying-gender-perspective-public-policy-what-it-means-and-how-we-can-do-it-better

Sentencia T 025 son fundamentales. En ese sentido, si el gobierno asume un enfoque de derechos concebiría los decretos Ley como nueva etapa que permitiría el fortalecimiento de la política pública para víctimas de pueblos étnicos, teniendo en cuenta el obligatorio cumplimiento de las órdenes de la Corte Constitucional en el marco de la sentencia T 025, y sus autos específicos.

Sin embargo, al revisar los Planes de Reparación Colectiva, éstos no tienen en cuenta los criterios de racionalidad de políticas públicas establecidos por la Corte Constitucional, ni clarifican en cada caso cómo se relacionan con los planes de salvaguarda (Auto 004), o planes específicos (auto 005) y planes de vida o etnodesarrollo de las comunidades.

Es pertinente anotar que el balance de la política pública de reparación colectiva implica no sólo los Planes de Reparación Colectiva que se formulen por pueblo o comunidad y el análisis del estado de avance en el marco de la ruta planteada para la formulación e implementación de los PIRC, pues el derecho a obtener reparación integral comprende medidas nacionales de restitución, indemnización, rehabilitación, satisfacción y garantías de no repetición25, lo cual quedó estipulado a través de medidas concretas en los Decretos Ley 4633 y 4635.

Esto implica también comprender que la responsabilidad de la reparación colectiva no recae exclusivamente en la UARIV, pues las diferentes entidades del Estado deben concurrir para garantizar el éxito de la política de reparación colectiva, y el desarrollo de los PIRC. Aunque son varias las medidas de carácter nacional en los decretos ley 4633 y 4635 de 2011, a modo de ilustración me permitiré citar algunos ejemplos de ello.

25 Por ejemplo, las medidas de no repetición establecidas en los artículos 99 y 126 de los decretos ley 4635 y 4633 respectivamente, son de carácter general y amplio y tienen un alcance nacional que suponen adecuaciones institucionales, acciones de pedagogía social, desminado, prevención de violaciones de DDHH, entre otras.

El artículo 90 del Decreto Ley 4635 contempla entre otras medidas, ”(…) la Creación y difusión de campañas para medios de comunicación sobre el valor de la diferencia étnica y cultural, la importancia de erradicar todas las manifestaciones de racismo y de respetar los derechos de las comunidades(…) la Creación y difusión de campañas que muestren la afectación de las comunidades, ocasionada por el conflicto armado y la persecución de la que fueron víctimas sus miembros con motivo de la estigmatización social; la Inclusión en el currículo escolar de programas de enseñanza en los cuales se narre la victimización que sufrieron las comunidades en el conflicto armado y la discriminación y vulnerabilidad a la que han estado sujetos históricamente”.

Otro ejemplo de estas medidas en el Decreto ley 4633,en el artículo 126 sobre garantías de no repetición, dispone entre otras medidas :

(…) “ Aplicar mecanismos de prevención y sanción contra cualquier trato discriminatorio a personas, pueblos y organizaciones indígenas en los procedimientos relacionados con el acceso a la justicia, la obtención de atención humanitaria, el retorno a sus territorios o la estabilización socioeconómica en el nuevo lugar de reubicación definitiva o temporal (…) Educar, de modo prioritario y permanente, a todos los sectores de la sociedad respecto de los derechos de los pueblos indígenas y capacitar en esta materia a los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, así como la Fuerza Pública”.

Sin embargo, el Gobierno Nacional en sus informes se refiere a planes de reparación colectiva por pueblo o comunidad y no a su avance en las medidas de carácter nacional. De hecho, al interrogar a miembros de organizaciones indígenas y afrodescendientes

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como CNOA, AFRODES, y ONIC sobre el avance de estas medidas, han manifestado no tener noticias al respecto.

3.1 Metodología Este balance parte de la metodología para análisis de política de víctimas en su componente de reparación colectiva, elaborada por el equipo de trabajo étnico en el marco del Observatorio de Reparación Colectiva. Sería esta entonces un análisis del proceso y en razón de la finalidad de la política pública, más no de impacto. En ese sentido y desde una perspectiva de enfoque de derechos, el Observatorio de Reparación Colectiva (ORC) en materia de seguimiento y evaluación a la política de reparación colectiva, se plantea: •

•

24

Evaluar la reparación colectiva por su finalidad: se espera desarrollar la evaluación de los planes de reparación colectiva y de la política general en razón del cumplimiento de la finalidad, de acuerdo con los instrumentos de derecho internacional y decretos ley 4633, 4634 y 4635 de 2011, y otros relevantes.

Evaluar la reparación colectiva por el proceso: el proceso es importante, para determinar el vínculo entre los medios e instrumentos de política y los resultados de la misma, así como resulta pertinente analizar si los procesos y medios son idóneos para alcanzar los fines de la política y garantizar los derechos de los sujetos de reparación colectiva. Por ejemplo, si el proceso garantiza la efectiva participación y consulta previa de

las víctimas de pueblos étnicos en la identificación de daños, la definición de medidas de reparación y, en general, en la política pública de atención y reparación a víctimas y restitución de derechos territoriales.

Para ello, la metodología señalada establece un conjunto de categorías de análisis de la política pública que se tendrán en cuenta en el presente estudio. Estas son: diseño, capacidad y respuesta institucional y ajustes en la política pública; Ruta de Reparación Colectiva y el desarrollo de sus diferentes fases; derecho de las víctimas a la información sobre sus derechos y las rutas para hacerlos efectivos; enfoque diferencial; medidas de reparación; y reparación transformadora.

Este balance parte de las categorías previamente señaladas, y de acuerdo a ellas la revisión de información pública de entidades del Estado, principalmente la Unidad de Víctimas, Comisión de Seguimiento y Monitoreo a los Decretos Ley de Víctimas (CSMDL) integrada por los organismos de control y otros documentos de entidades del SNARIV pertinentes. En ese orden de ideas, los documentos a partir de los cuales se analiza la información contenida en el presente informe son los siguientes: Tabla 1. Documentos consultados TIPO DE DOCUMENTO Leyes, decretos, decretos ley Documentos CONPES Planeación UARIV Informes UARIV

Informes de gestión UARIV Planes de reparacion colectiva formulados Respuesta Derecho de petición Informes Comisión de Seguimiento a los Decretos Ley de Víctimas. Órganos de Control

DOCUMENTOS REVISADOS -Decretos ley 4633 y 4635 -Decreto reglamentario 4800 Documento Conpes 3712, 3726 -Plan Indicativo 2014-2018 -Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 (En lo referente a reparación y pueblos indígenas y afrodescendientes) -Informe de empalme -Informe de Seguimiento al programa de Reparación colectiva 2016 -Informe de respuesta a recomendaciones Comisión de Seguimiento Decretos Ley. Dirección de Asuntos étnicos.

Informe de gestión 2013, 2014, 2015, 2016 Kitek Kiwe, Guacoche, Uariv 2017 Primer, Segundo, Tercero, Cuarto, Quinto Informe

3.2 Diseño, capacidad y respuesta institucional y ajustes en la política pública El enfoque de análisis de políticas públicas con enfoque de derechos humanos, parte de las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos: Respetar, promover, garantizar, proteger. En ese sentido es fundamental que la institucionalidad del Estado se adecúe y fortalezca, de manera que pueda cumplir sus obligaciones, por lo que sus acciones, normas o estrategias “deberán ser medidas por su impacto en la protección y promoción de los derechos de los seres humanos y no bajo criterios de eficiencia de ejecución de actividades.”26 El Decreto Ley 4633 tiene por objeto:

generar el marco legal e institucional de la política pública de atención integral, protección, reparación integral y restitución de derechos territoriales para los pueblos y comunidades indígenas como sujetos colectivos y a sus integrantes individualmente considerados de conformidad con la Constitución Política, la Ley de Origen, la Ley Natural, el Derecho Mayor o el Derecho Propio, y tomando en consideración los instrumentos internacionales que hacen parte del bloque de constitucionalidad, las leyes, la jurisprudencia, los principios internacionales a la verdad, a la justicia, a la reparación y a las garantías de no repetición, respetando su cultura, existencia material e incluyendo sus derechos como víctimas de violaciones graves y manifiestas de normas internacionales de derechos humanos o infracciones al Derecho Internacional Humanitario y dignificar a los pueblos indígenas a través de sus derechos ancestrales.27 (énfasis añadido) De manera que debería existir un marco institucional y una política pública específica para garan26 RED DE DERECHOS HUMANOS Y EDUCACIÓN SUPERIOR. Derechos humanos y Políticas Publicas (Manual), p. 66.

27 Decreto Ley 4633 de 2011, Art. 1

tizar los derechos de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades étnicas y sus miembros individualmente considerados para que desarrolle lo establecido en los Decretos Ley étnicos.

En un acápite diferente, pero de manera más específica en términos de la necesidad de una política pública específica y diferenciada, el Decreto Ley 4635 establece que:

el Gobierno Nacional incluirá en el documento Conpes de que trata el artículo 175 de la Ley 1448 de 2011, un título especial para las comunidades que contendrá el plan de ejecución de metas, presupuesto suficiente con continuidad y oportunamente disponible, y el mecanismo de seguimiento e instrumentos de corrección, así como determinará anualmente la destinación, los mecanismos de transferencia y ejecución, el monto de los recursos y las entidades responsables de conformidad con lo establecido en el presente decreto, para efectos de materializar las medidas de atención, asistencia y reparación integral contempladas en el presente decreto.28 No obstante, el Conpes 3726 no cuenta con un título especial acorde a lo establecido por el artículo 154 del Decreto Ley 4635, así como tampoco existe un Conpes o capítulo propio para pueblos y comunidades étnicas. Al respecto la UARIV ha referido que a pesar de haber desarrollado reuniones de trabajo con el Departamento Nacional de Planeación para la inclusión del título especial en el Conpes, aún no ha obtenido respuesta por parte de dicha entidad.

El Documento Conpes 3726 de 2011, establece los lineamientos generales, el plan de ejecución de metas, el presupuesto y el mecanismo de seguimiento para el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas (PNARIV). Y aunque hace referencia tanto a la Ley 1448, no puede considerarse como instrumento de política pública idóneo 28 Decreto Ley 4635 de 2011, Art. 154

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y específico para el desarrollo de los decretos ley de víctimas de pueblos étnicos. El citado Conpes, presenta una caracterización inadecuada de las víctimas de pueblos étnicos, pues se limita al registro oficial sobre desplazamiento forzado, y aunque reconoce las debilidades de información, debido a que “no se cuenta con registros históricos que incluyan la variable étnica y por falta de denuncia de los hechos por parte de estos grupos”29, no plantea alternativas de solución frente al subregistro, ni medidas que reconozcan dicha falencia y permitan superarla, en aras de caracterizar adecuadamente a las víctimas indígenas y afrodescendientes y en esa medida formular estrategias y acciones de políticas acordes no sólo a los impactos cuantitativos del conflicto armado, sino también a factores estructurales y daños que han derivado en riesgos para su pervivencia física y cultural, entre otros factores.

De manera que la reparación a pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes, cuenta con un marco normativo que son los Decretos ley de víctimas étnicos los cuales incorporan un enfoque de derechos de los pueblos étnicos, pero no existe una política pública idónea y específica que desarrolle lo establecido en los Decretos Ley, ya que la política pública de atención, asistencia y reparación a víctimas existente responde a la estructura y lógica de la Ley 1448 de 2011 y no se basa en el enfoque de derechos desde los pueblos étnicos.

Precisamente, uno de los acuerdos del primer SNARIV étnico30 realizado del 5 al 8 de septiembre 29 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN, Lineamientos, plan de ejecución de metas, presupuesto y mecanismo de seguimiento para el plan nacional de atención y reparación integral a víctimas. (Documento CONPES 3726).

Bogotá D.C., Colombia, 2012, p. 18.

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30 El Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las Víctimas – SNARIV – está constituido por el conjunto de entidades públicas del nivel gubernamental y estatal en los órdenes nacional y territoriales y demás organizaciones públicas o privadas, encargadas de formular o ejecutar los planes, programas, proyectos y acciones específicas, que tiendan a la atención y reparación integral de las víctimas.

Esta fue la primera reunión sostenida entre estas entidades y las organizaciones étnicas representativas con el fin de abordar el enfoque étnico.

de 2016, es que esta instancia solicitaría al Comité Ejecutivo “la elaboración de una ruta concertada con los pueblos para la elaboración de un CONPES étnico”31. Otros de los acuerdos en el marco de este espacio fueron: Construcción de un plan de acción que incluyan planes, proyectos y actividades que materialicen derechos colectivos de las víctimas indígenas y afrodescendientes; construcción de una ruta de trabajo conjunta para construir metodologías, instrumentos, documentos, mecanismos, herramientas, protocolos que permitan la implementación de los decretos ley étnicos.

Estos acuerdos evidencian las fallas estructurales de la institucionalidad y la política pública identificadas por la Corte Constitucional en los Autos 004 y 005 de 2009, es decir que en casi diez años los ajustes y adecuaciones institucionales y de política pública para el goce efectivo de derechos de afrodescendientes e indígenas víctimas de desplazamiento forzado y de otros hechos victimizantes, no han conducido a dar respuestas estructurales, integrales y articuladas. En el Auto 004, el Alto Tribunal constató que pese a la magnitud e impactos del conflicto armado sobre pueblos y comunidades indígenas la respuesta estatal “se ha dado principalmente a través de la expedición de normas, políticas y documentos formales, los cuales, a pesar de su valor, han tenido repercusiones prácticas precarias”32.

En el mismo sentido, en el Auto 005 el Alto Tribunal constató que:

Hasta el momento no hay una política enfocada en las necesidades especiales de la población afro desplazada: la atención a esta población se circunscribe a los programas y políticas diseñados para la población desplazada en general, con el 31 SNARIV, Acta SNARIV étnico, 2016.

32 CORTE CONSTITUCIONAL, Auto 004.

agravante de que la población afro es la más marginada dentro de la atención que se brinda a las personas desplazadas. Y en su parte resolutiva señaló que “la política pública de atención a la población desplazada carece de un enfoque integral de atención diferencial a la población afrocolombiana en situación de desplazamiento, que sea sensible a los riesgos especiales que sufren, a los factores transversales que inciden en el desplazamiento y el confinamiento de esta población y los riesgos particulares que impactan de manera desproporcionada en sus derechos.33 (énfasis añadido) De igual modo, en el Auto 005, el Alto Tribunal estableció que la respuesta estatal ha sido puntual, tardía fragmentada, desorganizada, no es sistemática, integral, ni reconoce el carácter estructural del problema, no ha tenido enfoque diferencial, no reconoce en el análisis ni en la acción los impactos para la pervivencia étnica y cultural, y carece de asignación de recursos específicos para atender a los afrodescendientes así como de un enfoque de prevención específico.34 Si bien existen avances en términos normativos e institucionales, algunas de las fallas estructurales de la respuesta institucional señaladas por el Alto Tribunal en los Autos 004 y 005 de 2009, persisten. Ya que no se evidencia coordinación en el marco del SNARIV lo cual se evidencia en los Planes de reparación colectiva formulados; no ha sido integral dado que no articula los autos 004 y 005 con reparación colectiva, así como medidas de protección y restitución de derechos territoriales. No ha reconocido el carácter estructural del problema, en términos de identificar los patrones étnico raciales que subyacen a las violaciones cometidas en contra de los pueblos étnicos, y dar respuestas orientadas a la eliminación de los es33 CORTE CONSTITUCIONAL Auto 005 34 Ibid.

quemas de discriminación existentes. Tampoco se evidencia la relevancia del análisis de los factores subyacentes y vinculados al conflicto armado en la caracterización de daños, y la asignación presupuestal no ha sido suficiente, ni específica y diferenciada para afrodescendientes e indígenas, tal como lo reflejan las solicitudes de las organizaciones étnicas en el primer SNARIV étnico realizado.

Si bien ahora existen marcos normativos específicos para la atención y reparación a víctimas indígenas y afrodescendientes, la especificidad que requiere la asistencia, atención, y protección de la población étnica en situación de desplazamiento, confinamiento y resistencia, se ha perdido dentro del universo de víctimas y la variedad de hechos victimizantes. De igual modo, un enfoque sensible a los riesgos diferenciados que enfrentan y los factores transversales que inciden en su desplazamiento y ocurrencia de otros hechos victimizantes, no se ha desarrollado.

Instrumentos de planeación y seguimiento: Metas e Indicadores Ya que no existe un documento Conpes específico para el desarrollo de los Decretos ley 4633 y 4635 y que los instrumentos de política pública diseñados responden a la lógica de la ley 1448, lo existente hasta ahora en términos de indicadores para víctimas de pueblos étnicos se enmarca dentro de los instrumentos de planeación y seguimiento a la política pública de atención y reparación a víctimas, incluyendo marginalmente y de manera inadecuada, indicadores sobre pueblos indígenas y afrodescendientes.

27

Los únicos indicadores que establece el Conpes 3726 para pueblos étnicos son los siguientes: Tabla 2. Indicadores del Enfoque Diferencial Étnico

# Medida

Indicador

Grupos étnicos víctimas de Ruta de desplazamiento Asistencia 1 forzado con Atención atención Humanitaria humanitaria de emergencia Ruta de Reparación 2 Colectiva Étnicos

Planes de reparación colectiva para grupos étnicos formulados**

Fórmula de cálculo

Línea Fuente de Periodicidad base Información

Número de solicitudes de atención humanitaria de emergencia entregadas a grupoas étnicos / Unidad para número de solicitudes de las Víctimas atención humanitaria de emergencia aprobadas a grupos étnicos

Trimestral

ND

100% 100% 100% 100%

Número de procesos participativos de reparación colectiva para Unidad para grupos étnicos en proceso las Víctimas de implementación con acompañamiento

Anual

0 2011

11

**Las metas hacen parte de la meta general de Reparaciones Colectivas Fuente: Documento Conpes 3726 de 2012

Dichos indicadores además de ser insuficientes en términos de medir todos los componentes de la política de atención, asistencia y reparación, son indicadores de gestión y no de resultados desde la perspectiva del goce efectivo de derechos, lo que evidencia falencias en la incorporación del enfoque de goce efectivo de derechos en la política pública35.

Respecto a la necesidad e importancia de la existencia de indicadores de goce de derechos y medición de la política pública de desplazamiento forzado sobre esta base, en el Auto 233 de 2007 el Alto Tribunal refirió que:

la persistencia de vacíos en los indicadores de resultado solicitados le impedirá al gobierno demostrar el avance, estancamiento o retroceso en la superación del estado de cosas inconstitucional y en la garantía

28

Metas 2012 2013 2014 2021

35 En diversos Autos de Seguimiento a la Sentencia T 025, la Corte Constitucional se ha referido a la necesidad de que el Gobierno Nacional adopte indicadores desde la perspectiva del enfoque de goce efectivo de derechos. Auto 116 de 2008, auto109 de 2007

78

140

417

del goce efectivo de los derechos de la población desplazada en las etapas de prevención, asistencia inmediata, atención humanitaria, y retorno, o para demostrar el goce efectivo de los derechos de los sujetos de especial protección constitucional que son víctimas del desplazamiento forzado.36 Sin embargo, a la fecha no existen indicadores étnicos de goce efectivo de derechos formulados, concertados con los pueblos étnicos y adoptados por la Corte Constitucional tal como lo ordena la Corte en los autos de seguimiento a la sentencia T – 025. En materia de reparación colectiva también deberían definirse indicadores de resultado a partir del criterio del goce efectivo de derechos.

En cuanto a metas establecidas en materia de atención, asistencia y reparación a víctimas, dentro del plan indicativo de la UARIV 2014 -2018, y en el marco de la articulación con el Plan Nacional de Desarrollo, se establece que a 2018, la entidad habrá:

36 CORTE CONSTITUCIONAL, Auto 233 de 2007. Mp Manuel José Cepeda Espinosa. 7 de Septiembre de 2007.

(…)

• Garantizado que al menos 70 sujetos de reparación colectiva étnicos cuenten con consulta previa y han sido indemnizados.

• Cofinanciado 10 entidades territoriales para la atención de comunidades étnicas, en cumplimiento de los autos diferenciales de la Sentencia T-25 de 2004 y 66 Proyectos de las entidades territoriales, para la atención, asistencia y reparación integral a las víctimas.

• Articulado 150 Planes de retornos y/o reubicaciones y reparación colectiva entre las entidades nacionales y las entidades territoriales en temas estratégicos. (énfasis añadido)37.

Salvo las menciones específicas a pueblos étnicos subrayadas en la metas y la redacción de un objetivo estratégico transversal orientado a Incidir en la incorporación de los enfoques diferenciales en los planes, programas y proyectos de las entidades que conforman el SNARIV, el plan indicativo 2014-2018 de la UARIV, en tanto entidad rectora de la política de atención, asistencia y reparación a víctimas étnicas, carece de objetivos estratégicos y metas específicas con enfoque diferencial étnico.

Es notable también la reformulación de la meta de reparación colectiva de sujetos étnicos, pues según el plan indicativo a 2018, 70 sujetos contarán con consulta previa y habrán sido indemnizados, mientras el Conpes 3726 estableció una meta de 140 planes de reparación colectiva con sujetos étnicos formulados a 2014 y 417 a 2021. No son claros los criterios para establecer la meta en el Conpes 3726, 37 UNIDAD PARA LA ATENCIÓN Y REPARACIÓN INTEGRAL A LAS VÍCTIMAS. Informe de rendición de cuentas unidad para la atención y reparación integral a las víctimas, 2015. Disponible en: https://www.unidadvictimas.gov.co/ especiales/rendicion-cuentas-2015/html/pdf/informe_rendicion_de_cuentas_2015.pdf

teniendo en cuenta que la meta contrasta con los escasos recursos financieros destinados a reparación colectiva y la indeterminación de presupuestos desagregados para víctimas étnicas, lo cual es un contrasentido; tampoco son claros los criterios para la reformulación de la meta en el plan indicativo.

Otras entidades del SNARIV, con responsabilidades en materia de reparación colectiva no reportan en sus informes públicos, la especificidad de sus acciones en materia de reparación colectiva étnica, las adecuaciones institucionales que han realizado para la atención y reparación a víctimas de pueblos étnicos, sus planes, programas y proyectos y el presupuesto específico y diferenciado asignado a la reparación colectiva étnica.

3.2.1 Financiación de la política pública En lo que política de víctimas se refiere, a las fallas estructurales en materia de asignación presupuestal específica, oportuna, suficiente para pueblos indígenas y afrodescendientes en las instituciones del Estado encargadas de garantizar sus derechos, se sumó la inadecuada caracterización de las víctimas étnicas en el Conpes 372638 que a su vez condujo a una subestimación de los costos de la reparación colectiva y medidas de asistencia y atención y a la inexistencia de un presupuesto desagregado para sujetos colectivos étnicos, como lo constató la Comisión de Seguimiento a los Decretos Ley39.

38 DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Lineamientos, Plan de Ejecución de Metas, Presupuesto y Mecanismo de Seguimiento para el Plan Nacional de Atención y Reparación Integral a Víctimas. (Documento CONPES 3726) Bogotá D.C., Colombia: DNP, 2012.

39 CSMDL. Primer Informe de Seguimiento y monitoreo a la implementación de los Decretos Ley de Víctimas indígenas, negras, afrocolombianas, alenqueras, raizales y rrom, 2013, p. 167.

29

El citado CONPES estableció que: En virtud de los Decretos Ley 4634, 4635 y 4636 de 2011, a continuación se presenta una estimación de los costos del Plan de Financiación de la Ley 1448 de 2011 para la población indígena, afrocolombiana, Rrom y raizal del Archipiélago de San Andrés y Providencia, de acuerdo a los registros de estas poblaciones en el RUPD. De acuerdo al registro, la población registrada correspondiente a cada uno de estos grupos incluía: Afrocolombianos (9,6%), Indígenas (2,7%), Rrom (0,7%) y Raizales del Archipielago de San Andrés y Providencia (0,1%).40 (énfasis añadido).

Tal cómo refleja este Documento CONPES, el plan de financiación que allí se establece corresponde a la Ley 1448 y no menciona en este apartado a los Decretos Ley 4633, 4634 y 4635, lo cual permite constatar que desde el inicio, los instrumentos de política no desarrollaron mecanismos, planes, programas, proyectos y financiación específica para dar cumplimiento a los Decretos Ley de víctimas étnicos. Es evidente, entonces, que no existe a la fecha un plan de financiación de dichos Decretos Ley, con recursos presupuestales específicos y suficientes para garantizar los derechos de las víctimas de pueblos y comunidades étnicas y sus miembros individuales a la atención, asistencia y reparación integral y transformadora.

De hecho, el acta del primer SNARIV étnico así lo refleja, pues los compromisos de adecuación presupuestal son los siguientes: 1. La UARIV y URT se comprometen a crear conjuntamente una ficha de inversión específica para grupos étnicos, y agrega que las comunidades étnicas harán incidencia ante DNP para su aprobación; 2. La UARIV se compromete a solicitar y apropiar para el año 2017 recursos concretos des-

30

40bDEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN. Ob cit, 2012, p. 37

tinados al cumplimiento de los Decretos Ley étnicos; y 3. El DNP evaluará la inclusión de la variable étnica en el SUIFP. Sin embargo, los compromisos institucionales no se orientan a adecuaciones estructurales en materia presupuestal que permitan dar cumplimiento a los Decretos Ley 4633, 4634, y 4635 de 2011. Por el contrario, son las comunidades étnicas quienes deben “incidir” en DNP para la aprobación de la ficha de inversión específica, cuando esto no debiera estar en cuestión, y de otro lado el hecho de que el DNP no se comprometa a incluir la variable étnica en el SUIFP41, sino que establezca una acción difusa como “evaluará la inclusión”, evidencia la ausencia de garantías presupuestales e institucionales para el cumplimiento de lo establecido en los Decretos Ley y el goce efectivo de derechos de las víctimas colectivas e individuales de pueblos étnicos. Esto lleva a concluir que no existen reformas presupuestales, ni en materia de planeación que permitan apropiar recursos específicos, suficientes, y oportunos para garantizar el cumplimiento de los mencionados Decretos Ley. En respuesta a derecho de petición remitido a la UARIV, señala que existe un plan financiero para reparación colectiva étnica. Señala la entidad que el presupuesto estimado de 400 mil millones se asigna de vigencia en vigencia dependiendo de la demanda de sujetos de reparación colectiva.

A la fecha, los organismos de control han encontrado que:

en el seguimiento y monitoreo de la ejecución presupuestal de la inversión al interior de las entidades, se encontró que estas en general, no incorporan de manera específica a la población étnica víctima del conflicto dentro de los proyectos de inversión, y por tanto, se carece de metas 41 Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas

e indicadores para su seguimiento. Esta situación se complica porque en el SIIF – Sistema Integrado de Información Financiera- no es posible realizar una caracterización precisa del monto de los recursos para la implementación de los Decretos Leyes Étnicos42.

En cuanto a la financiación de cada uno de los PIRC la Dirección de Asuntos Étnicos de la UARIV 43, en su informe de respuesta a las recomendaciones de la Comisión de Seguimiento a los Decretos Ley, se refirió a la existencia de una herramienta web denominada Banco de Costos, la cual permite identificar necesidades financieras que requieran las medidas de reparación colectiva en general y de sujetos étnicos en particular. Sin embargo, no son claros los criterios para la asignación de presupuesto en el caso de los PIRC étnicos y las medidas de reparación generales.

Es un avance que la UARIV identifique presupuesto para pueblos étnicos, sin embargo es de vital importancia que presente información desagregada por pertenencia étnica diferenciando recursos asignados, que porcentaje corresponde a inversión y funcionamiento, y cuáles son las fuentes de financiación para garantizar el derecho a la reparación colectiva de los pueblos étnicos. La entidad menciona recursos proyectados en 2017 así, 3000 millones de pesos para consulta previa y concertación de planes de reparación colectiva, 3557 millones para la asistencia, atención y reparación de pueblos y comunidades afrodescendientes, y 882 millones para la asistencia atención y reparación para pueblos indígenas. Está información debería estar desagregada diferenciando recursos por cada una de las medidas asistencia, atención y reparación. De manera que como señalan entes de

control no se cuenta con información consolidada y diferenciada sobre asignación presupuestal por cada una de las medidas de los Decretos ley que especifique fuentes de financiación por tipo de medida y pueblo étnico.

3.2.2 Institucionalidad La garantía de derechos de las víctimas de pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes implica adecuaciones institucionales que posibiliten una respuesta integral, adecuada, pertinente y con presupuesto suficiente y oportunamente disponible, en aras de garantizar una “Acción coordinada y con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad”44. Ello requiere que existan “instituciones u otros mecanismos apropiados para administrar los programas que afecten a los pueblos interesados, y de que tales instituciones o mecanismos disponen de los medios necesarios para el cabal desempeño de sus funciones”45.

En términos generales la institucionalidad del Estado para grupos étnicos se caracteriza por incluir algunas dependencias específicas para grupos étnicos en ciertas entidades y en otras, existe una dependencia general de enfoques diferenciales o poblaciones vulnerables. Sin embargo, esto no impacta la estructura institucional, por ejemplo, las oficinas de planeación de las entidades no incluyen metas e indicadores, ni instrumentos específicos para pueblos indígenas y afrodescendientes.

En términos de adecuación institucional, los Decretos Ley étnicos establecieron una serie de adecuaciones dentro de la institucionalidad para víctimas creada por la Ley 1448 de 2011. En esa perspectiva, los Decretos Ley (DL) crearon dependencias o instancias en el marco de los ajustes institucional o agregaron funciones a las creadas por la ley 1448, así:

42 CSMDL , Quinto informe, 2017, p. 16. Disponible en: http://www.contraloria.gov.co/resultados/informes/analisis-sectoriales-y-politicas-publicas/agropecuario/-/asset_ publisher/4udIcYM2lKQq/document/id/792337?inheritRedirect=false 43 UARIV, Informe de respuesta a las recomendaciones de la Comisión de Seguimiento a los Decretos Ley, 2015.

44 OIT, Convenio 169, Art. 2 45 Ibid, Art 33.

31

•

•

Dirección de Asuntos Étnicos al interior de la UARIV que comprende a su vez la creación de una coordinación de pueblos y comunidades indígenas (Art. 175 DL 4633), y otra para pueblos y comunidades afrodescendientes (Art. 139 y 140 DL 4635).

•

Asignan objetivos diferenciales y funciones específicas al Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a las víctimas, creado por la Ley 1448. (Art. 137 DL 4635).

•

Oficinas especiales para indígenas (Art. 76 D L 4633) y afrodescendientes (Art. 141 DL 4635) en los Centros Regionales de Atención y Reparación, con el objetivo de informar a las víctimas étnicas sobre sus derechos, facilitar el acceso a las medidas contempladas en los Decretos Ley 4633 y 4635 y llevar a cabo la solicitud de registro, ello con un enfoque diferencial que implique la contratación de funcionarios indígenas y afrodescendientes, que dominen las lenguas de los pueblos indígenas o afrodescendientes de la zona y den un trato culturalmente adecuado a las víctimas. Esta institucionalidad local debe funcionar adecuadamente y contar con el personal, y los recursos suficientes no sólo para la atención de las víctimas en estos centros, sino para establecer jornadas o centros móviles que faciliten el acceso de las víctimas indígenas y afrodescendientes que habitan en zonas alejadas, a la oferta institucional.

•

32

Subcomité Técnico de enfoque diferencial en apoyo al Comité ejecutivo creado por la Ley 1448. (Art. 172 y 173 DL 4633, Art. 138 DL 4635).

Participación en el Consejo Directivo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas y Abandonadas.

(Art. 178 DL 4633).

•

Dirección de Asuntos Étnicos de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas (Art. 179 DL 4633).

En el caso de la estructura institucional de UARIV en el nivel central se creó la Dirección de Asuntos Étnicos (DAE) y dentro de sus funciones se encuentra la de orientar y dar lineamientos a otras Direcciones de la entidad en lo que tiene que ver con la inclusión del enfoque étnico.

Asimismo la UARIV ha referido la incorporación del Modelo de operación con enfoque diferencial y de género, a través de la resolución 758 de 2014, sin embargo no reporta medidas concretas en la aplicación de este modelo que permitan la eliminación de discriminaciones preexistentes y exacerbadas con ocasión de violación de derechos cometidas en contra de los pueblos étnicos.

Entre tanto una de las dificultades no superadas con las demás entidades del SNARIV es que no se han adecuado institucionalmente para dar una respuesta integral que contemple el enfoque de víctimas individuales y colectivas pertenecientes a pueblos étnicos. Algunas de estas tienen un abordaje sobre víctimas, pero sin garantizar el enfoque étnico o incluyen algún referente étnico, pero sin la especificidad de los derechos de las víctimas individuales o colectivas indígenas y afrodescendientes. Esta dificultad había sido advertida desde la concertación de los planes de salvaguarda étnica y planes específicos de protección ordenados por la Corte Constitucional en los Autos 004 y 005 de 2009, sin embargo aún no ha sido superada. Si bien es UARIV la entidad rectora de la política, las demás entidades del SNARIV tienen responsabilidades para garantizar su efectiva implementación.

3.3 Información a víctimas Los Principios y directrices básicos sobre el derecho de las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del Derecho Internacional Humanitario a interponer recursos y obtener reparaciones de Naciones Unidas, establecen que:

Los Estados han de arbitrar medios de informar al público en general, y en particular a las víctimas de violaciones manifiestas de las normas internacionales de derechos humanos y de violaciones graves del derecho internacional humanitario, de los derechos y recursos que se tratan en los presentes Principios y directrices básicos y de todos los servicios jurídicos, médicos, psicológicos, sociales, administrativos y de otra índole a los que pueden tener derecho las víctimas.46 De igual modo, los Decretos Ley 4633 y 4635 estipulan el principio de Publicidad (artículo 37 del Decreto Ley 4633 y 27 del Decreto Ley 4635), el cual señala que el Estado deberá promover mecanismos de publicidad y difusión eficaces dirigidos a las víctimas indígenas y afrodescendientes garantizando servicios de traducción. De esta forma, “A través de estos deberán brindar información y orientar a las víctimas acerca de los derechos, medidas y recursos con los que cuenta, al igual que sobre los medios y rutas administrativas y judiciales a través de las cuales podrán acceder para el ejercicio de sus derechos.”47.

En materia de reparación colectiva, varias de las víctimas no conocían sus derechos, ni la ruta de acceso, lo cual tuvo como cosnecuencia que muchas de las víctimas no acudieran a rendir declaración como sujeto colectivo. En el caso de algunas comunidades indígenas y afrodescendientes cuyos territorios tienen dificultades de acceso, la infor46 NACIONES UNIDAS, Asamblea general.

60/147, 2005, p. 24.

47 Decreto Ley 4633, Art. 37.

Resolución

mación es todavía más precaria y la ausencia de la institucionalidad civil del Estado afecta el acceso de las víctimas a las medidas orientadas a garantizar sus derechos.

En algunos casos los sujetos colectivos étnicos desconocen la estructura del Estado y las competencias de cada una de las entidades en términos de protección y garantía de sus derechos, lo que implica un abordaje pedagógico diferenciado para asegurar que comprendan la estructura del Estado colombiano, que conozcan sus derechos, las entidades encargadas de garantizarlos y los mecanismos para exigirlos.

En esta materia la Unidad de Víctimas ha reportado acciones como la formación a funcionarios de la UARIV, 4 especiales web dirigidos a las víctimas pertenecientes a pueblos étnicos, 60 notas de prensa en lo que tiene que ver con los Decretos Ley y maletines divulgadores. Si bien, a través de la DAE se difundió material pedagógico sobre los Decretos Ley étnicos, este esfuerzo requiere de mayor cobertura, de un ejercicio de pedagogía, de garantizar que la información sea completa, oportuna adecuada, y comprensible para las víctimas.

En este sentido es fundamental que la entidad tenga en cuenta dificultades de acceso de los pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes a las tecnologías de la información y la comunicación.

De manera que la difusión presencial en cada una de las comunidades, y a través de radios comunitarias es más efectiva.

3.4 Participación y consulta previa La consulta previa es un derecho fundamental, un mecanismo de participación orientado a preservar la integridad étnica y cultural de los pueblos étnicos. Este derecho fue reconocido en el Convenio 169 de la OIT, el cual estableció que los gobiernos deberán “consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;

33

(...) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin”48.

del Plan de Reparación Colectiva (PIRCPI): •

Las autoridades indígenas garantizarán la participación de las mujeres indígenas51 (Art. 133)

En materia de participación a nivel, general, estipula que los gobiernos deberán “establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan”49.

•

El Estado garantizará la participación de las comunidades y sus miembros individuales, que se encuentren fuera del territorio nacional 52 (Art. 134)

•

El Estado garantizará la participación de los integrantes de las comunidades o pueblos indígenas que se encuentran por fuera del territorio en coordinación con las autoridades indígenas de sus respectivos territorios. (…) Aquellos integrantes de pueblos indígenas que sostengan un vínculo cultural o socioorganizativo con su pueblo y su territorio, y se encuentren por fuera del mismo podrán formular sus PIRCPCI que contribuyan a fortalecer sus lazos con su pueblo indígena.53 (Art. 135)

Los Decretos Ley 4633 y 4635 contemplan medidas, mecanismos y principios referidos a la participación y consulta con las víctimas de los pueblos étnicos. En términos generales, la participación, consulta previa y concertación de las medidas de atención, asistencia y reparación contempladas en estos marcos normativos, está regulada a partir de los siguientes escenarios y mecanismos:

3.4.1 Participación y consulta de planes de Reparación Colectiva Tanto el decreto 4633 como el 4635 de 2011, refieren el derecho fundamental a la consulta previa del plan integral de reparación colectiva de acuerdo con el Convenio 169 y jurisprudencia de la Corte Constitucional (art 27 dl 4633, y 42 dl 4635).

El Decreto Ley 4633 establece en el marco de la consulta del plan integral de reparaciones colectivas, la participación de víctimas que no se encuentren en el territorio50, lo cual no es contemplado en el Decreto Ley 4635.

De manera más específica el Decreto Ley 4633, establece que en el marco de la consulta y definición

Entre tanto, el Decreto Ley 4635 establece que “la reparación de sujetos colectivos étnica y culturalmente diferenciados como consecuencia de la ocurrencia de un daño colectivo, o un daño individual con efectos colectivos, se definirá a través de un Plan Integral de Reparación Colectiva (PIRC–, el cual será concertado con cada comunidad y sus autoridades representativas respetando su identidad étnico cultural particular y teniendo en cuenta la dimensión colectiva, étnica, cultural y ecológica de las violaciones sufridas”54. Este Decreto Ley destina uno de sus capítulos (capitulo III, titulo IV) al diseño, implementación y evaluación de los PIRC, el cual consta de 5 artículos (102 a 106) que establecen criterios y lineamientos para la consulta previa de los planes integrales de reparación PIRC.

48 OIT. Convenio 169, Art. 6

34

49 OIT, Convenio 169, Art. 6.

51 Decreto Ley 4633, Art.133.

50 Participación de las víctimas indígenas por fuera del territorio nacional (Art. 134)

52 Ibíd., Art. 134.

Participación de las víctimas indígenas por fuera de su territorio (Art. 135)

53 Ibíd., Art. 135.

54 Decreto Ley 4635 de 2011, Art. 79.

• Consulta y concertación de medidas en el marco de los escenarios nacionales creados para estos efectos Teniendo en cuenta que la mesa permanente de concertación55 -MPC- tiene por objeto “concertar entre éstos [pueblos indígenas] y el Estado todas las decisiones administrativas y legislativas susceptibles de afectarlos, evaluar la ejecución de la política indígena del Estado, sin perjuicio de las funciones del Estado, y hacerle seguimiento al cumplimiento de los acuerdos a que allí se lleguen”, en materia de política de víctimas, la MPC evalúa y hace seguimiento al desarrollo del Decreto Ley 4633 de 2011.

Además del seguimiento general, del decreto, algunos de los asuntos específicos que según el Decreto Ley se abordarían en la Mesa Permanente de Concertación son: • Concertar medidas de protección de los derechos territoriales de los pueblos indígenas56. (art 57 Decreto Ley 4633)

• Medidas de Prevención y protección, reparación, y medidas cautelares para pueblos no contactados, en contacto inicial, o en aislamiento voluntario57 • Concertación de criterios para determinar la cesación de la situación de vulnerabilidad y debilidad manifiesta a causa del desplazamiento58 (articulo 107 Decreto Ley 4633).

En cuanto a pueblo afrodescendiente en Colombia59, el espacio nacional de concertación abordaría elementos generales del seguimiento del Decreto Ley 4635 y otras acciones específicas en el marco de la concertación y del ámbito de sus competencias.

• Espacios de participación en el SNARIV y/o juntas directivas de entidades Los decretos ley establecen la participación real y efectiva de los pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes en las instancias del SNARIV y en los procedimientos de reparación, en la misma medida que otros sectores de la población. El Decreto Ley 4633 establece también la participación 57 Ibíd., Art. 71 y 193 58 Ibíd. Art. 107

55 En el caso de los pueblos indígenas el escenario de concertación del orden nacional es la Mesa Permanente de Concertación (MPC) creada a partir del decreto 1397 de 1996, el cual estableció que este escenario tendría “por objeto concertar entre éstos y el Estado todas las decisiones administrativas y legislativas susceptibles de afectarlos, evaluar la ejecución de la política indígena del Estado, sin perjuicio de las funciones del Estado, y hacerle seguimiento al cumplimiento de los acuerdos a que allí se lleguen”. En este escenario tiene lugar la concertación del proceso de consulta de medidas legislativas o administrativas de carácter nacional. En materia de medidas legislativas, a la fecha, el gobierno nacional ha concertado con la MPC la consulta previa el capítulo indígena del Plan Nacional de Desarrollo 20102014 y más recientemente del plan 2014-2018, así como el decreto ley 4633 de 2011. En distintas ocasiones el gobierno nacional ha llevado a ala MPC proyectos de ley, algunos de los cuales se han discutido, e incluso iniciado la consulta, sin embargo no se han protocolizado o no se ha expedido la ley correspondiente.

56 Decreto Ley 4633 de 2011, Art. 57

59 La ley 70 de 1993, en su artículo 45, dispuso la creación de una Comisión Consultiva de Alto Nivel, la cuales e reguló a través de distintos actos administrativos, y funcionó por un periodo de tiempo, dentro del cual el gobierno nacional concertó la “consulta” del plan nacional de desarrollo 20102014, así como del decreto ley 4635 de 2011, y otras medidas legislativas (aunque protocolizadas no han sido expedidas).

Sin embargo, como se ha mencionado el proceso que el gobierno nacional denominó consulta del decreto ley 4635 no garantizó a las víctimas afrodescendientes su participación, ni se adecuó a los estándares jurisprudenciales y del Convenio 169. Luego de algunos años de suspensión del espacio de la consultiva por intervención de la Corte Constitucional, debido a las irregularidades en la reglamentación de este escenario, en virtud de la sentencia T 576 de 2014, el Alto Tribunal ordenó al gobierno nacional, particularmente al Ministerio del Interior que convocara a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras del país a participar en el proceso de consulta previa en el marco del cual se definirán las pautas para la integración del espacio nacional de consulta de las decisiones legislativas y administrativas de carácter general que puedan afectarlas directamente.

35

de dos personas elegidas por la Mesa Permanente de Concertación en el Consejo Directivo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas.

El delegado será elegido por las autoridades de la zona. (Art 152 4635).

• Participación en instancias de monitoreo y seguimiento a los decretos ley.

• Participación en las Mesas de Víctimas.60 Establece la participación de organizaciones, pueblos o comunidades indígenas y afrodescendientes en mesas de víctimas en los niveles nacional, departamental y distrital o municipal.

• Participación en Comités Territoriales de Justicia Transicional Participación de un delegado de los pueblos y comunidades indígenas del área de influencia del Comité Territorial, elegido por las autoridades indígenas de la zona, “quien promoverá la armonización de los programas de víctimas indígenas y no indígenas y participará en los procesos relacionados con la formulación del PIRPCI de su pueblo o comunidad, según el caso”. (Art 192). Participación de “un delegado de las comunidades del área de influencia del Comité Territorial, quien promoverá la armonización de los programas de víctimas pertenecientes a las comunidades y las que no pertenecen a estas y participará en los procesos relacionados con la formulación del PIRC de su comunidad” 60 En 2013, la Unidad de Víctimas profirió la Resolución 388 de 2013, que adopta el Protocolo de Participación Efectiva de las Víctimas del Conflicto Armado. Este protocolo general, que desarrolla los artículos 192-194 de la ley 1448, y lo establecido en los decretos 4800 (título IX) y 4802 de 2011. Dicha resolución adoptó el Protocolo de Participación Efectiva de las Víctimas del Conflicto Armado. En lo que respecta a víctimas de pueblo étnicos, cuyo marco normativo aplicable son los decretos ley 4633, 4634 y 4635 de 2011, la resolución 388 del 10 de mayo 2013 estableció que “las víctimas de pueblos indígenas, de las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, y de la colectividad Rom, en concordancia con el Convenio 169 de la OIT, tendrán sus propios Protocolos de Participación en el marco de sus usos y costumbres” y estableció un plazo de 10 meses para la elaboración de dichos protocolos de manera concertada con sus autoridades. Sin embargo a la fecha no existen protocolos consultados y concertados con los pueblos étnicos y sus víctimas a través de instancias representativas.

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Los decretos ley establecen la participación de dos representantes en la Comisión de Seguimiento y monitoreo al Decreto Ley, de manera que estaría conformada por dos representantes indígenas y dos afrodescendientes, además del Procurador, Defensor del Pueblo y Contralor general (o sus delegados). Adicionalmente el Decreto Ley 4635, crea un comité de seguimiento Integrado por dos (2) representantes del nivel directivo del Sector Administrativo de Inclusión Social y Reconciliación, escogidos por el Presidente de la República, y dos (2) miembros de las instancias nacionales de representación de las comunidades.

3.4.2 Desafíos en la Consulta Previa de los Planes y Políticas de Reparación Colectiva La consulta de planes y políticas de reparación colectiva para pueblos étnicos, debe tener un enfoque reparador y transformador, lo cual implica avanzar en la superación de las falencias del Estado en materia de consulta previa y garantía del consentimiento previo, libre e informado, y dar cumplimiento efectivo al Convenio 169 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Experiencias como la denominada “consulta” del Decreto Ley 4635 de 2011 no deben repetirse; allí no participaron ampliamente las víctimas del pueblo y comunidades afrodescendientes, no hubo información clara, transparente y pública respecto al proceso, y en general, no se realizó de acuerdo con los estándares normativos y jurisprudenciales nacionales e internacionales.

Ello supone superar la concepción de la consulta previa como trámite administrativo, como un problema y trascender a una visión acorde al espíritu de este derecho consagrado en el Convenio 169 de la OIT: mecanismo para garantizar la pervivencia física y cultural de los pueblos étnicos. Asimismo, se destaca la importancia de comprender que la

consulta previa, no se agota con la protocolización; la etapa de post-consulta y el cumplimiento efectivo de los acuerdos es fundamental y es parte del proceso de consulta previa.

En diversas ocasiones el Gobierno Nacional ha incumplido acuerdos con los pueblos y comunidades étnicas (autos 004 y 005, acuerdos de Minga, Cumbre Agraria, consultas previas de medidas administrativas y legislativas, por citar algunos ejemplos), lo cual viola el principio de buena fe y mina la posibilidad de reconstruir la confianza entre el Estado y la comunidad, esencial en el marco de la reparación colectiva e implementación de los acuerdos de paz.

Respecto a la garantía del derecho fundamental a la participación en las instancias del SNARIV, los organismos de Control concluyeron que: “Aplicando la metodología y elementos usados por la Corte Constitucional en el referido Auto a la participación de las víctimas pertenecientes a grupos étnicos en las instancias del SNARIV, es posible concluir la persistencia de una situación de inconstitucionalidad en relación con este derecho, dada la trascendencia que para la efectiva garantía del enfoque diferencial tiene la concertación con los pueblos y comunidades en el diseño e implementación de las medidas”61.

Finalmente, respecto a la consulta previa, es preocupante que incluso los órganos de control refieran como instrumento válido de consulta previa la Directiva Presidencial 10 de 201362 y soliciten información a la UARIV respecto a la manera como está siendo aplicada en el marco de los PIRC. Ciertamente, la mencionada Directiva Presidencial no fue consultada con los pueblos étnicos, violando el espíritu del Convenio 169 de la OIT.

61 CSMDL. Quinto informe, p. 60 62 Directiva Presidencial 10 de 2013 “Guìa para la Realización de Consulta Previa con Comunidades Étnicas”. Expedida sin consulta previa con los pueblos étnicos, a pesar de afectarles directamente.

3.5 Caracterización de Daños Es fundamental, particularmente en el caso de los daños ocasionados a los pueblos étnicos partir de una dimensión más amplia e integral de las violaciones a los derechos humanos y el DIH, así como de los daños, la relación entre estos y sus impactos para la pervivencia física y cultural. Las violaciones a derechos humanos e infracciones al DIH63 cometidas contra pueblos indígenas y afrodescendientes han supuesto una interrupción o detrimento de sus planes de vida o etnodesarrollo y de su identidad cultural. Esto debe ser valorado, reconocido, e integrado a los procesos de verdad justicia y reparación.

Por esta razón es insuficiente un abordaje que se limite a las violaciones y daños en el contexto de las confrontaciones armadas, pues desconoce otros factores de exclusión y discriminación preexistentes a las violaciones de derechos humanos en el marco del conflicto armado. Las organizaciones de Pueblos étnicos pusieron de presente la necesidad de evidenciar los impactos diferenciales del conflicto armado sobre sus pueblos y comunidades, y lo que implicaba para su pervivencia física y cultural. La Corte Constitucional, en los autos 004 y 005 de 2009, en el marco de seguimiento a la sentencia T 025 de 2004, dio cuenta de la situación de los pueblos y comunidades indígenas y afrocolombianas afectadas por el conflicto armado y, particularmente, por el desplazamiento forzado.

En el marco de su análisis y a partir de informa63 Es una rama del derecho internacional público que tiene como propósito limitar los efectos de los conflictos armados, protege a población civil y excombatientes. En el caso de conflicto armado interno es aplicable el artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra y el Protocolo adicional II. A este respecto el artículo 3 común establece que : 1) Las personas que no participen directamente en las hostilidades, incluidos los miembros de las fuerzas armadas que hayan depuesto las armas y las personas puestas fuera de combate por enfermedad, herida, detención o por cualquier otra causa, serán, en todas las circunstancias, tratadas con humanidad, sin distinción alguna de índole desfavorable basada en la raza, el color, la religión o la creencia, el sexo, el nacimiento o la fortuna o cualquier otro criterio análogo.

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ción allegada por organizaciones étnicas del orden nacional y procesos étnico-territoriales, la Corte se refirió al impacto desproporcionado del conflicto armado sobre afrodescendientes e indígenas e identificó una serie de factores subyacentes y vinculados al conflicto armado.

De este modo, el Alto Tribunal introdujo elementos relevantes para la caracterización de daños a los pueblos étnicos en el contexto del conflicto armado, los cuales hacen parte de los autos 004 y 005 de 2009. De manera que la caracterización, factores transversales y riesgos identificados en los autos 004 y 005 deberían hacer parte integral del proceso de caracterización de daños en el marco de los PIRC. Otro elemento, tiene que ver con la necesidad de identificar las redes familiares y comunitarias, formas de justicia propia, mecanismos propios de resolución de conflictos, formas propias de ejercicio de la autonomía y autodeterminación, y su plan de vida o etnodesarrollo, en perspectiva de identificar los impactos y transformaciones derivadas del conflicto armado y sus factores subyacentes y vinculados sobre estas estructuras, mecanismos y formas organizativas, así como las estrategias de resistencia y mecanismos propios de las comunidades para preservar su pervivencia física y cultural.

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Particularmente, el proceso de reparación colectiva al cual tienen derecho las víctimas de pueblos étnicos, debe regirse bajo los principios del derecho internacional en materia de reparaciones, el convenio 169 de la OIT, la Declaración de Pueblos indígenas, y las normas nacionales aplicables. Por ejemplo, el Estado debería garantizar una acción coordinada y sistemática como lo establece el artículo 2 del Convenio 169 de la OIT. La institucionalidad encargada de procesos restitución de derechos territoriales, los planes de reparación colectiva y los ejercicios de memoria, deberían armonizar y coordinar sus acciones en materia de caracterización de daños, garantizar su integralidad y así evitar la revictimización de las comunidades. Así,

la caracterización de daños debe ser integral, tal como lo establecen los decretos ley de víctimas 4633 y 4635.

Los alcances que tenga la reparación colectiva, definirán también el proceso de caracterización del daño. Así, si la reparación colectiva se define desde una lógica minimalista basada en el criterio de sostenibilidad fiscal y se da la persistencia de debilidades en la respuesta institucional, la caracterización de daño puede verse afectada y será limitada sólo a los daños que el Estado “esté en capacidad de reparar” de acuerdo con los “recursos disponibles” para ello.

Daños colectivos Los decretos ley 4633 y 4635, definen más claramente los daños específicos del conflicto armado en el caso de pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes, ya que la definición clásica de daños materiales e inmateriales y otras tipologías establecidas, no eran suficientes y no permitían tener la dimensión del conflicto armado y su impacto para la pervivencia física y cultural de los pueblos étnicos. Aunque parece obvio, la caracterización de daños de los PIRC debe guiarse por los tipos de daños establecidos en los decretos ley 4633 y 4635, sin embargo, en la matriz de los PIRC de Kitek Kiwe y Guacoche la definición de daños no se corresponde del todo con la establecida por los Decretos Ley étnicos. Los daños establecidos en los Decretos ley son: Daño individual, daño colectivo, daño individual con efectos colectivos, daño a la integridad cultural, daño ambiental y territorial, daño a la autonomía e integridad política y organizativa, daños a mujeres, daños a sujetos de especial protección, daño por racismo y discriminación racial.

En ese orden de ideas, la identificación de violaciones de derechos humanos e infracciones al DIH y caracterización de daños en el caso de los Planes de Reparación Colectiva. Debe partir de derechos contemplados en el marco internacional de los derechos humanos (Pacto Internacional de Derechos

Económicos, Sociales y Culturales; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; tratados de derechos humanos sobre derechos de las mujeres, sobre derechos de los desplazados internos, derechos de las víctimas; Artículo 3 común a Convenios de Ginebra; y Protocolo II, entre otros). En el caso de pueblos étnicos esto no es suficiente, además de identificar cuáles de estos derechos generales, en su condición de ciudadanos y de civiles en el contexto de conflicto armado interno fueron violados, es fundamental establecer cuáles de sus derechos específicos en tanto pueblos étnicos como sujetos colectivos de derechos, fueron trasgredidos. Para ello, deben identificarse los derechos que el Convenio 169 de la OIT protege, así como la Declaración de pueblos indígenas de Naciones Unidas, la Convención internacional sobre la eliminación de todas las formas de discriminación racial y la Declaración y plan de acción de Durban.

Por mencionar un ejemplo, es fundamental identificar cómo en el marco el conflicto armado y sus factores subyacentes y vinculados, las partes del conflicto, violaron el Derecho a manifestar, practicar, desarrollar y enseñar sus tradiciones, costumbres y ceremonias espirituales y religiosas; a mantener y proteger sus lugares religiosos y culturales y a acceder a ellos privadamente; a utilizar y controlar sus objetos de culto, y a obtener la repatriación de sus restos humanos64. Así como los impactos para la pervivencia física y cultural de las comunidades.

Participación y consulta en el proceso de caracterización de daño En aras de garantizar los derechos de las víctimas, se requiere que la metodología de caracterización de daños sea concertada con la comunidad pueblo u organización indígena o afrodescendiente sujeto de reparación colectiva. De manera que la metodología de caracterización debe hacer parte del proceso de consulta previa en el marco de los PIRC. Este proceso debe asegurar la adecuada participa64 NACIONES UNIDAS, Declaración Universal de Pueblos Indígenas, 2007, Art. 12.

ción de mujeres, autoridades políticas y espirituales, así como de líderes, jóvenes, mayores y sabios.

Así las cosas, algunos de los criterios a tener en cuenta en el marco del proceso de caracterización de daños son: •

Formación e información previa de la comunidad y sus autoridades, teniendo en cuenta la presencia de traductores cualificados y reconocidos por la comunidad cuando sea aplicable.

•

Metodología e instrumentos adecuados. No se deben establecer arbitrariamente las metodologías y tiempos para la caracterización del daño, sino que deben concertarse con la comunidad en el marco del proceso de consulta.

•

Acción coordinada y sistemática de las entidades del Estado.

•

Coordinación con las autoridades de los pueblos étnicos.

•

Espacios de sanación espiritual y atención psicosocial en el marco de procesos de caracterización de daño. El abordaje psicosocial desde un modelo occidental que no reconoce las especificidades de cada pueblo y comunidad étnica es insuficiente e incluso en algunos casos puede generar acción con daño. En esta materia, los Decretos ley 4633 y 4635, establecen claramente que las medidas de rehabilitación psicológica deben ser culturalmente diferenciadas, garantizar la participación de las comunidades, articularse a la medicina y prácticas tradicionales en el marco de sus sistemas de salud propios. (Art. 87 DL 4635, Art. 115 y 177 DL 4633).

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3.6 Ruta de reparación colectiva: planes integrales de reparación colectiva por pueblo, comunidad u organización indígena o afrodescendiente En lo que tiene que ver con reparación colectiva, el decreto 4800 en su título VII establece definiciones, objetivos, y ruta de reparación colectiva. Allí señala que la identificación de sujetos colectivos puede realizarse a través de dos modalidades: por oferta del Estado o por demanda de los sujetos de reparación colectiva. En cuanto a la modalidad de oferta, el decreto 4800 establece que:

Por oferta del Estado, la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas identificará zonas y/o colectivos de mayor victimización colectiva a través de ejercicios de georreferenciación de hechos victimizantes, de identificación de comunidades, poblaciones o grupos sociales vulnerables y excluidos, de análisis de bases de datos, informes e investigaciones sobre graves y manifiestas violaciones a los Derechos Humanos, e infracciones al DIH ocurridas con ocasión del conflicto armado interno, entre otras herramientas (…)65 Sin embargo, es pertinente aclarar que la ruta, definiciones y todas las disposiciones contenidas en el decreto reglamentario 4800, responden al marco normativo de la ley 1448 de 2011 y no a los decretos ley étnicos. Los decretos con fuerza de ley requerirían mecanismos específicos de reglamentación.

De acuerdo con la UARIV, en su informe de seguimiento al programa de reparación colectiva (2017), existen 341 sujetos étnicos que hacen parte del programa de reparación colectiva, lo cual corresponde al 58% del total de sujetos de reparación66.

65 Decreto Ley 4800 de 2011, Art. 227.

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66 UARIV. Informe de seguimiento al programa de reparación colectiva. 31 de Agosto, 2017. P,3

El hecho de que los pueblos étnicos representen un porcentaje significativo de sujetos colectivos, debería conducir a las entidades a adecuar su institucionalidad, políticas públicas y presupuesto para garantizar el goce efectivo de sus derechos de manera específica y diferenciada.

En cuanto a la ruta de reparación colectiva, la UARIV definió una serie de etapas en desarrollo del Decreto 4800, no obstante en el caso de planes de reparación colectiva étnica estas etapas no fueron concertadas, ni construidas de manera participativa con los espacios de concertación de los pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes. De acuerdo con la Ruta de Reparación Colectiva para grupos étnicos en el marco de los Decretos Ley 4633, 4634 y 4635 de 201167, las fases que definió la entidad en el marco de la ruta de reparación colectiva son: identificación, acercamiento, registro, alistamiento, caracterización del daño, formulación del plan, implementación y seguimiento.

En su respuesta a las recomendaciones de la Comisión de Seguimiento a los Decretos Ley (2015) y frente a la pregunta sobre si la ruta de reparación colectiva fue concertada con las comunidades étnicas, la UARIV respondió que:

La ruta de reparación colectiva es un instrumento práctico que permite contar con un esquema sencillo que facilite la implementación de los Decretos Ley, en tanto estos no cuentan con la debida reglamentación. Este instrumento es el resultado de la adecuación institucional lograda en el marco de la incorporación del enfoque diferencial étnico en las direcciones misionales de la Unidad para las Victimas y demás entidades del SNARIV. La ruta de reparación colectiva se concerta con cada una de las comunidades o pueblos que se encuentran priorizados por la Uni67 UARIV. Ruta de Reparación Colectiva para grupos étnicos en el marco de los Decretos Ley 4633, 4634 y 4635 de 2011, 2014. Disponible en: http://escuela.unidadvictimas. gov.co/cartillas/Agenda_colectiva.pdf

dad para las Victimas para implementar el programa de reparación integral en la fase de acercamiento, se presenta la ruta, la aceptación y voluntad de participación de las comunidades/pueblos se expresa a través de un acta de voluntariedad para iniciar el proceso de reparación integral.68. (énfasis añadido) De esta manera, la entidad reconoce el déficit en la reglamentación de los Decretos Ley étnicos, y tal como se puede inferir, la ruta no fue consultada en sus espacios de concertación.

De acuerdo con los informes de gestión, de empalme e informes al Congreso presentados por el gobierno nacional, específicamente la UARIV; así como informes presentados por la Comisión de Seguimiento a los Decretos Ley de víctimas, integrada por Contraloría, Procuraduría, Defensoría del Pueblo y delegados de pueblos indígenas y afrodescendientes, el avance en la implementación de medidas de reparación colectiva, particularmente, la ruta de reparación colectiva establecida por la UARIV para los planes de reparación colectiva se presenta a continuación:

3.6.1 Selección y registro de los sujetos de reparación colectiva por Oferta En un primer momento de implementación del programa de reparación colectiva de pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes, la Unidad ingresó sujetos colectivos étnicos al registro mediante el mecanismo de oferta, que dependía de la discrecionalidad de la UARIV para la selección de sujetos de reparación colectiva.

En su informe de 2013, la Comisión de Seguimiento a los Decretos Ley, señalo que el mecanismo por oferta:

68 UARIV-DAE, RESPUESTA A RECOMENDACIONES SEGUNDO INFORME COMISION DE SEGUIMIENTO Y MONITOREO DE IMPLEMENTACION DECRETOS LEY ETNICOS. 15 de mayo de 2015, p.30.

es limitante, pues no permite que cualquier comunidad pueda declarar hechos victimizantes que conlleven daños colectivos, pues solo responde a los criterios y prioridades establecidos por la UARIV. Restringir el acceso al registro solo a partir de un concepto de oferta, no responde a la demanda real de las comunidades y, como ya se dijo, limita su derecho a acceder al proceso de solicitud de inclusión en el registro en cualquier momento y tiempo y desconoce lo establecido en los decretos diferenciales con fuerza de ley.69 Es de señalar que los criterios para la selección de sujetos de reparación colectiva étnica en la modalidad de oferta, no fueron concertados con las instancias representativas de los pueblos étnicos.

Frente a ello, la Comisión de los Seguimiento a los Decretos Ley (CSMDL) integrada por los Órganos de control y representantes de los pueblos étnicos nuevamente refiere las limitaciones del mecanismo de oferta, ya que varios sujetos étnicos habían solicitado al Ministerio Público la toma de declaración para ingresar al proceso de reparación colectiva. De igual modo, la Comisión cuestiona el hecho de que luego de tres años de expedidos los Decretos Ley, la UARIV no hubiera definido el Formato Único de Declaración -FUD- para sujetos colectivos étnicos y esto tuviera lugar sólo hasta el segundo semestre de 2014. De igual manera, esta instancia señala las dificultades que estos retrasos representaron en la articulación entre reparación individual y colectiva, y en la identificación de las declaraciones individuales, en las cuales existiera daño individual con impactos colectivos.

3.6.2 Valoración El Comité Ejecutivo para la Atención y Reparación Integral a Víctimas aprobó en su sesión del 9 de enero de 2013, los Criterios de Valoración de las Solicitudes de Inscripción de Sujetos Colectivos en el RUV, siendo estos criterios la guía del proceso 69 CSMDL, 2013, p.25- 26.

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de valoración. De acuerdo con la UARIV, además de lo establecido en la ley 1448, éste documento ha tenido en cuenta las particularidades de los sujetos colectivos étnicos y los decretos 4633, 4634 y 4635. Sin embargo, más allá de la mención de los Decretos Ley y de algunas situaciones que configuran vulneración de derechos colectivos a la luz de dichos decretos, los principios rectores, etapas, y criterios de valoración desarrollan lo establecido en la Ley 1448 y el Decreto Reglamentario 4800 para los sujetos de reparación colectiva en general, no desarrolla los principios, definiciones y contenidos establecidos en los Decretos Ley 4633 y 4635, que deberían orientar el proceso de valoración de sujetos colectivos étnicos. En este mismo sentido, la Comisión de Seguimiento de órganos de control en su segundo informe refirió que estos criterios no tenían enfoque diferencial étnico, y no tomaban en cuenta los autos 004 y 005 de 2009 de la Corte Constitucional.

Estos criterios tampoco fueron socializados y concertados con las instancias representativas de los pueblos indígenas y afrodescendientes, quedando nuevamente bajo la discrecionalidad de la UARIV. En 2016, la Unidad desarrolló un manual de criterios de valoración, el cual incluye mayores elementos de los Decretos Ley étnicos que el documento de criterios de valoración aprobado en 2013, este esfuerzo requeriría aún desarrollos específicos en materia de enfoque diferencial étnico en cuanto a factores subyacentes y vinculados, la complejidad de los daños de acuerdo a lo establecido en los Decretos Ley, por ejemplo daños territoriales o daños por racismo y discriminación racial, y los criterios específicos de valoración en el caso de sujetos colectivos étnicos, el enfoque de mujer, familia y generación, así como los criterios para la decisión de no inclusión en el registro.

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3.6.3 Registro En el informe de Seguimiento al Programa de Reparación colectiva, elaborado por el equipo de sistemas de información de la UARIV, refiere que con corte a 1 de junio de 2016, existen 176 sujetos de reparación colectiva étnicos en ruta, 152 fueron identificados por vía de oferta de la entidad y 24 entraron por vía judicial (indígenas), entre tanto las cifras desagregadas en la modalidad de oferta de la entidad son 73 sujetos de reparación colectiva afrocolombianos, 76 indígenas, 2 de comunidades negras y 1 de pueblo Rrom. De manera que según información de la UARIV, en un lapso de seis meses, desde diciembre de 2015, fecha en que se reportó que habían sido incluidos en el registro 172 sujetos de reparación colectiva étnicos, a junio de 2016, fecha en la que se reportó la existencia de 176 sujetos de reparación colectiva étnicos en ruta, se valoraron positivamente tan sólo 4 casos étnicos, lo que denota un lento avance en el proceso de valoración y decisión de inclusión en el registro por parte de la UARIV. Como reto para 2017 la UARIV señala que en esta materia se propone “Generar ruta de trabajo para establecer un componente étnico más fuerte en el RUV, desde lo colectivo y contribuyendo en lo individual, abarcando campos mejor definidos para la procedencia étnica, e incorporar los enfoques diferenciales en la totalidad de los actos administrativos (Étnicos, mujer y género, niñez y juventud, vejez y envejecimiento, personas con capacidades y habilidades diversas)”. El hecho de que se proponga incorporar enfoques diferenciales a la totalidad de actos administrativos, quiere decir que no ha sido la regla de la entidad y que los actos administrativos de decisión de inclusión en el registro no reflejan estos enfoques, claramente establecidos en los Decretos Ley 4633, 4634, y 4635.

3.6.4 Sujetos de reparación colectiva étnicos en ruta Las fases de la ruta establecidas por UARIV para reparación colectiva son: Identificación, alistamiento, caracterización del daño, diseño y formulación e implementación. De acuerdo con la matriz de sujetos de reparación colectiva étnicos, se reportan 338 sujetos de reparación colectiva étnicos en ruta a 31 de julio de 2017.

El 67% de los sujetos de reparación colectiva étnicos en ruta se encuentra en la fase de identificación, el 18% en fase de alistamiento, el 11% en caracterización del daño, 1.4% en fase de diseño y formulación, sólo un 1% en fase de implementación. Lo cual refleja un lento avance a 6 años de expedición de los Decretos ley de víctimas pertenecientes a pueblos étnicos.

Gráfico 1: Sujetos de Reparación Colectiva en Ruta. Fases

Fuente: Matriz sujetos de reparación colectiva. UARIV, 31 Julio de 2017

Por su parte, en su quinto informe (2017) los organismos de Control señalaron que “Solamente existen cuatro (4) planes de reparación colectiva étnica en implementación ya protocolizados, veintitrés (23) en etapa de caracterización de daños e impactos y doce (12) en etapa de formulación del PIRC, de los 317 planes que se encuentran incluidos en el RUV hasta mayo de 2017. La CSMDL advierte que muchos casos cuyo proceso de consulta previa fue instalado en años anteriores, aún hoy se encuentran en etapas tempranas del proceso de consulta previa70.

En los planes de reparación colectiva protocolizados, la CSMDL en su Cuarto informe al Congreso 2016, señala que “(…)algunos de los verbos más utilizados en la concertación de “acciones reparadoras”, son los siguientes: “gestionar”, “articular”, “revisar”, “agenciar”, “oficiar”, “realizar acercamiento”, “revisar la implementación”, “tramitar”, “implementar”, “desarrollar la viabilidad”, y acciones como: “presentará el proyecto”, “se generará”, “pendiente reunión”, “articulación de programas”, “se debe promover”, “publicará”, “propondrá”, “seguimiento”, “sensibilización”, “incidencia”, “coordinarán”, 70 CSMDL, Quinto informe, 2017, Comisión de Seguimiento y Monitoreo a los Decretos Leyes 4633, 4634 y 4635 de 2011 de Comunidades Étnicas Víctimas del Conflicto, p. 24

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“intercederán”, “se generarán”, “se compromete a apoyar”, “asesorará”, “acercamientos”, entre otras71.

Esto relativiza los logros en materia de los planes de reparación colectiva en fase de implementación, pues los primeros planes de reparación colectiva protocolizados no contemplan acciones concretas por parte de las entidades, ni tienen en cuenta los criterios mínimos de racionalidad de políticas públicas establecidos por la Corte Constitucional. En su último informe, la CSMDL señala que la UARIV ha señalado que “no es garante de que los PIRC cuenten con un cronograma, un responsable y un presupuesto para cada una de las acciones reparadoras”72, tampoco parece serlo el Ministerio del Interior, de manera que no existen garantías plenas para la implementación de los PIRC, lo que pone en riesgo la satisfacción de los derechos a la verdad, justicia y reparación de las víctimas étnicas y sus miembros individualmente considerados.

De la experiencia de consulta y formulación de los planes de Salvaguarda Étnica para pueblos indígenas y el programa de garantía de derechos ordenados por la Corte Constitucional en el marco del auto 004, así como las medidas ordenadas en el marco del auto 005 de 2009, deberían derivarse lecciones aprendidas. En el caso de los planes de salvaguarda ya formulados es fundamental tener en cuenta dicha información como base para la formulación de los Planes de Reparación colectiva, buscar la manera de articular acciones y buscar su complementariedad.

La concertación establecida en la ruta de reparación colectiva se realiza entre el sujeto de reparación colectiva étnico y la UARIV, y es esta entidad quien se encarga de gestionar con las demás instituciones que tienen responsabilidades en la implementación de los Planes de Reparación Co-

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71 CSMDL, Cuarto Informe al Congreso, Comisión de Seguimiento y Monitoreo a los Decretos Leyes 4633, 4634 y 4635 de 2011 de Comunidades Étnicas Víctimas del Conflicto, 2016. P 94.

72 CSMDL, Quinto Informe al Congreso, 2017. p 27

lectiva. El modelo de concertación de los planes de salvaguarda étnica (auto 004), particularmente del plan de salvaguarda Embera, fue distinto, pues el Ministerio del Interior encargado de coordinar la formulación de los planes de salvaguarda convocaba reuniones entre las entidades con responsabilidades en los distintos componentes del plan con los equipos técnicos y autoridades del pueblo indígena encargados de la formulación del plan de salvaguarda. En dichas reuniones los equipos técnicos y autoridades indígenas proponían las acciones del plan de salvaguarda y cada una de las entidades respondía a estas propuestas y establecía compromisos en el marco de sus competencias.

No obstante, este ejercicio no estuvo exento de dificultades, y persistían las falencias en la respuesta institucional identificadas por la Corte Constitucional en el auto 004, reflejadas en la falta de adecuación para la atención a víctimas de pueblos indígenas y a una respuesta integral y permanente, así como en el hecho de que algunas entidades presentaban la oferta institucional existente como parte de sus compromisos en el marco del plan de salvaguarda étnico. A esto se sumò la ausencia de mecanismos e instrumentos de planeación con enfoque étnico en las diferentes entidades.

4. EVALUACIÓN Y SEGUIMIENTO DE LOS PIRC FORMULADOS L

a UARIV ha reportado que de los sujetos colectivos étnicos en ruta, 4 de ellos se encuentran formulados y en proceso de implementación. Éstos son, el PIRC del cabildo indígena Kitek Kiwe en Cauca, del consejo comunitario Guacoche en el César, pueblo Rrom y Proyecto Nasa (Toribío, Tacueyo y San Francisco).

El balance de los PIRC formulados se orienta a identificar si su finalidad, objetivos y contenidos corresponden a los establecidos por los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011, pero también si siguen los criterios de racionalidad de políticas públicas definidos por la Corte Constitucional en el marco de los autos de seguimiento a la sentencia T- 025.

De esa forma, de acuerdo a lo establecido en los Decretos Ley 4633 y 4635 se analizarán los planes a la luz de la definición del PIRC, objetivo de los PIRC y sus contenidos. Ello, con el fin de identificar si los PIRC ya formulados responden a los lineamientos establecidos en los decretos ley de víctimas 4633 y 4635. Adicionalmente, es fundamental reiterar que las obligaciones del gobierno en cuanto a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional en materia de desplazamiento forzado, en el marco de la Sentencia T-025 se mantienen, lo que implica que las órdenes de los autos 004 y 005 de 2009, así como otras órdenes establecidas en diferentes providencias proferidas por el Alto Tribunal en lo que respecta a indígenas y afrodescendientes, deben cumplirse. En este sentido, el análisis aquí presentado retomará los criterios de racionalidad de políticas públicas que la institucionalidad encargada de la formulación e implementación de los Planes de Reparación Colectiva, pero también aquella encargada de su seguimiento, debería basarse.

Estos criterios de racionalidad de políticas públicas fueron establecidos por la Corte Constitucional en un esfuerzo por que las políticas públicas, particularmente la de desplazamiento forzado fuese formulada, implementada y evaluada del enfoque de

derechos humanos, lo que requiere de condiciones mínimas para que el Estado garantice su goce efectivo. De manera que estos criterios de racionalidad permiten establecer una relación entre los medios y los fines de la política que en este caso es la garantía del derecho a la reparación colectiva.

Se han analizado las matrices de los PIRC formulados Kitek Kiwe y Guacoche. Y aunque estos procesos cuentan con actas de protocolización de la consulta previa, no se cuenta con estos documentos.

Para ello, un insumo clave será el análisis de PIRC que los organismos de control han realizado y publicado en los informes de Seguimiento a la Implementación de los Decretos Ley, en el marco de la comisión creada para ello.

4.1 Finalidad y definición planes de reparación colectiva formulados En términos generales y de acuerdo a lo establecido por los artículos 76 del Decreto Ley 4635 y 133 del Decreto Ley 4633, el Plan Integral de Reparación Colectiva es el instrumento técnico por medio del cual, previa consulta a las organizaciones y autoridades propias, se estructuran las medidas de reparación colectiva, construidas por los pueblos y comunidades. De acuerdo con los decretos ley este plan deberá ser consultado previamente con las comunidades.

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De acuerdo con los Decretos Ley, los objetivos del PIRC son: a) Identificar los daños y afectaciones colectivas de las comunidades; b) Construir conjuntamente la caracterización c) Determinar acciones para la reparación colectiva y el ejercicio pleno de los derechos fundamentales de las víctimas (…)

En las matrices de los planes de Kitek kiwe y Guacoche, los daños no se corresponden con los establecidos por los Decretos Ley 4633 y 4635, ni con las violaciones de derechos fundamentales y colectivos allí señaladas.

d) Contribuir de manera transformadora a la recuperación de las condiciones, capacidades y oportunidades de desarrollo personal y colectivo perdidas como consecuencia del conflicto armado;

Si bien existen acciones orientadas a la reconstrucción del tejido social y el fortalecimiento cultural y político – organizativo, no en todos los casos es clara la relación entre el daño identificado con la medida de reparación.

e) Implementar medidas para la protección efectiva de la diversidad étnica y cultural de las comunidades;

En los objetivos que hacen referencia a medidas de reparación transformadora no es claro como dichas medidas contribuirán a transformar las condiciones de discriminación histórica a la que han sido sometidas las comunidades.

f) Transformar las condiciones de discriminación histórica que permitieron o facilitaron la comisión de las violaciones contra las comunidades; g) Garantizar la pervivencia física y la permanencia cultural de las comunidades; h) Diseñar e implementar medidas de reparación integral tendientes a garantizar la atención preferencial a las personas de especial protección constitucional, especialmente a mujeres y niños i) Garantizar los mecanismos, espacios y recursos económicos y humanos que permitan conocer la verdad sobre los hechos victimizantes, alcanzar la justicia y garantizar la no repetición de las causas y condiciones que generaron las afectaciones y violaciones;

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j) Definir las obligaciones, roles y competencias de las diferentes instancias del Estado en los niveles nacional, local y territorial para el diseño, ejecución y seguimiento de las medidas contempladas en el presente decreto.

Si bien en los planes existen algunas medidas de fortalecimiento organizativo y recuperación de tradiciones, lo cual se orienta al mantenimiento de la pervivencia física y cultural, las garantías para ello suponen medidas de carácter estructural, que no se agotan con acciones puntuales en el marco de cada uno de los PIRC. Las matrices de PIRC analizados carecen de una definición clara y específica de las obligaciones, roles y competencias de las diferentes entidades del Estado del nivel central y descentralizado, asì como de los entes territoriales.

En consecuencia, y en relación con una valoración de conjunto de los objetivos del PIRC, los planes de Kitek Kiwe y Guacoche, no cumplen a cabalidad con los objetivos del PIRC planteados por los Decretos Ley 4633 y 4635.

4.2 Contenidos y criterios de racionalidad en los planes de reparación colectiva Los decretos ley 4633 (artículo 138) y 4635 (artículo 78) de 2011, establecen los siguientes elementos que deberían hacer parte de los contenidos de los PIRC:

4.2.1 La caracterización de daños De acuerdo a los Decretos Ley, la caracterización del daño debe realizarse de manera conjunta entre la UARIV y la UAEGRTD. El Decreto Ley 4633 establece que:

Se entiende por caracterización integral la identificación de los hechos, contexto y factores intervinientes en la vulneración de los derechos de los pueblos y comunidades indígenas, y los daños y afectaciones generadas en los términos del presente decreto, para establecer criterios, medidas, procedimientos y acciones dirigidas a su atención, protección, reparación y restitución73 (énfasis añadido).

Dentro de los criterios para la caracterización de daños, el Decreto Ley 4633) establece que: a) Las etapas de la metodología de caracterización, desde el diseño hasta su implementación, se harán con la participación de los pueblos o comunidades víctimas, a través de sus instancias y mecanismos propios; b) La caracterización garantizará la interdependencia de los derechos de los pueblos y comunidades c) Las Unidades Administrativas Especiales de Gestión de Restitución y de Atención y Reparación Integral garantizarán que la caracterización se lleve a cabo de manera interdisciplinaria e intercultural;

73 Decreto Ley 4633 de 2011. Art 139

d) La Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas documentará los daños y sus causas, propondrá medidas viables para superarlos; y fundamentará la formulación e implementación de los PIRC; e) La Unidad Administrativa Especial de Gestión de Restitución de Tierras Despojadas, elaborará un informe final de afectaciones y sus causas; para fundamentar las medidas de restitución territorial.74 Debido a que se cuenta con la matriz del Plan, pero no con acta de protocolización de la consulta u otros documentos referentes al caso, no se ha obtenido información detallada del proceso de caracterización del daño. Sin embargo, a partir de las matrices del PIRC, documento de caracterización del daño e información de los órganos de control, es posible establecer: • Daños identificados: en el caso del Plan de Reparación Colectiva de Kitek Kiwe, los daños identificados en la matriz, no se corresponden con aquellos establecidos en el Decreto Ley 4633 de 2011. En el mencionado PIRC se identificaron Daño socio cultural, Daño psicosocial, Daño territorial ambiental, Daño económico territorial. Además de los daños individuales con impactos colectivos, el Decreto Ley 4633 establece otros daños colectivos como: Daño a la integridad cultural, Daño al territorio, Daño a la autonomía e integridad política y organizativa, Daños a las mujeres indígenas, Daños a los hombres y mujeres indígenas mayores, Daños a los niños, niñas y jóvenes como consecuencia del conflicto armado, Daños a las personas de especial protección. Sin embargo, estos daños no son mencionados en la matriz del PIRC, la cual si bien brinda mayor detalle en la columna correspondiente a daños, no parece seguir la estructura desarrollo del Decreto Ley 4633 en 74 Ibid, Art 140

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cuanto a la definición de daños. Por ejemplo, en daños individuales con efectos colectivos, no se establece claramente afectaciones a autoridades políticas o espirituales u otro miembro de la comunidad, las cuales pudieron afectar gravemente el colectivo. La columna correspondiente a derechos vulnerados aparece vacía.

• En cuanto al PIRC del Consejo Comunitario Guacoche, los hechos victimizantes identificados fueron: confinamiento, amenazas, tortura, homicidio, desplazamiento forzado, delitos contra la libertad e integridad sexual.

Los daños: cultural, psicosocial, moral, organización política, cultural, económico, territorial y ambiental, discriminación. Y los derechos vulnerados: Derechos: a la paz, libre circulación, vivienda, familia, seguridad alimentaria, trabajo, tierra, Derecho al goce de espacios y bienes de uso público, Derecho a la libre circulación, Derecho al medio ambiente, derecho a la salud. Si bien este Plan refiere los derechos vulnerados, a diferencia del plan Kitek Kiwe, los derechos mencionados no contemplan la especificidad del sujeto colectivo en tanto pueblo étnico, lo que implica mención a derechos reconocidos en el Convenio 169 de la OIT y la Declaración de derechos de pueblos indígenas de Naciones Unidas. Por ejemplo, violaciones al derecho a la libre determinación, derecho a determinar sus estructuras y composición de sus instituciones. Distintas comunidades indígenas y afrodescendientes fueron afectadas en sus estructuras políticas y organizativas, pues en algunos casos los actores armados interfirieron en la elección de autoridades, o impusieron formas organizativas distintas a las del pueblo o comunidad. Tampoco se mencionan infracciones al DIH, y cómo estás derivaron en daños colectivos.

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• Las causas de los daños no se reflejan en las matrices de los PIRC. • No se evidencia caracterización de daños realizada conjuntamente entre la UARIV – UAEGRTD tal como lo establecen los Decretos Ley. • En cuanto a los instrumentos utilizados, particularmente en lo que respecta a las matrices de los PIRC, el plan de reparación colectiva del Consejo Comunitario Guacoche agrupa varias medidas de reparación en una misma casilla. Mientras el plan de reparación de Kitek Kiwe establece tipo de medida, su objetivo, y la acción que le corresponde a cada medida de reparación.

4.2.2 La identificación de las autoridades, su forma de gobierno, así como sus dinámicas y mecanismos de consulta interna.

La versión de la matriz de los PIRC Guacoche y Kitek Kiwe. no hace referencia a las autoridades identificadas, su forma de gobierno y los mecanismos de consulta interna, tal como lo establecen los Decretos Ley étnicos. En tanto no se ha tenido acceso a las actas de protocolización e instalación de la consulta previa y otros documentos del caso, se desconoce si otros documentos contemplan esta información.

Esta identificación, es fundamental para el proceso de consulta y concertación del plan, así como en su seguimiento y evaluación. Además, debe orientarse bajo el principio de coordinación con las autoridades propias de los pueblos o comunidades.

Las medidas de reparación integral colectiva El Decreto Ley 4633 establece las siguientes medidas dentro del plan de reparación colectiva: • Reparación integral a la violación del derecho a la integridad cultural

• Medidas de reparación integral para la reparación del derecho a la vida y a la integridad física • Medidas de reparación integral del derecho a la existencia como pueblos por daños asociados con la degradación ambiental y uso indebido de los recursos naturales.

• Medidas de reparación para daños a la autonomía e integridad política y organizativa.

• Reparación a derechos de personas indígenas víctimas de MAP MUSE. Además de estas medidas, en el caso del Decreto Ley 4635 se agregan las medidas de reparación por daños por racismo y discriminación racial. De igual modo medidas específicas para sujetos de especial protección. Si bien el plan de reparación colectiva en términos de medidas sigue la línea de lo establecido por el Decreto Ley 4633, los compromisos de las entidades del Estado son difusos, y no permiten el avance del plan.

En ciertos casos, no es claro cómo se relacionan los hechos victimizantes con las violaciones a derechos y los daños con las medidas y acciones contempladas en el plan en general, y en este caso específico para mujeres. Tal como lo han enunciado los organismos de control en su informe de seguimiento, no es claro que implica “fortalecimiento” o “acompañamiento”, no se establecen acciones claras, concretas y medibles. No es claro el potencial reparador del acompañamiento en el fortalecimiento de celebraciones como el día de las madres en el caso de Guacoche, por ejemplo.

En lo relacionado con derechos territoriales, la titulación colectiva del territorio aparece como una de las medidas de reparación colectiva, lo cual podría verse como un factor positivo en términos de que su inclusión en el PIRC debería contribuir a acelerar procesos de titulación colectiva. Sin embargo, los procesos de titulación no han avanzado,

en el caso de Guacoche por ejemplo, en diálogo con una de las representantes de la comunidad, manifestó que si bien el PIRC había sido aprobado en 2014, 3 años después la comunidad no cuenta con título colectivo, y aunque les han dicho que su título ha sido reconocido, no cuentan con la resolución de la Agencia Nacional de Tierras que dé prueba de ello. A esto se suma que el título colectivo, se ha convertido en requisito para otras acciones dentro de los PIRC, como proyectos productivos, por ejemplo, lo cual genera retrasos en el cumplimiento y va en contravía de los derechos de las comunidades.

Dadas las dificultades identificadas, la UARIV ha establecido un plan de mejora y seguimiento a los PIRC con el propósito de “unificar los criterios, herramientas e instrumentos técnicos utilizados en el ejercicio de revisión de los PIRC”75. Es fundamental en este proceso garantizar la participaciòn efectiva de los sujetos de reparación colectiva étnica, y concertar con cada uno de ellos las acciones de mejora a través de sus instancias y autoridades representativas. De igual modo, es fundamental que las demás entidades del SNARIV asuman responsabilidades concretas en el marco de las medidas de reparación relacionadas con el ámbito de su competencia.

De igual modo algunas de las medidas dentro de los PIRC, tendrán condiciones de posibilidad en cuanto existan políticas a nivel nacional y reformas institucionales orientadas a garantizar los derechos a la verdad, justicia y reparación de los pueblos étnicos.

De manera que más allá de las medidas establecidas en cada plan, se requieren procesos nacionales de reparación colectiva con los pueblos étnicos.

Los planes nacionales de reparación colectiva que reitera el Acuerdo Final para la Terminaciòn del Conflicto son una posibilidad para ello.

75 UARIV, Presentaciòn Plan de Mejora, Agosto de 2017

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4.2.2.1 Planes de Reparación Colectiva y Criterios de Racionalidad de Políticas Públicas A continuación se presentará un balance de los Planes de reparación colectiva de Kitek Kiwe y Guacoche (matrices 2016) a partir de los criterios de racionalidad de políticas públicas establecidos por la Corte Constitucional.

Tabla 1. Criterios de racionalidad Corte Constitucional Pirc Kitek Kiwe y Guacoche CRITERIOS DE RACIONALIDAD CORTE CONSTITUCIONAL

PIRC GUACOCHE

PIRC KITEK KIWE

Definición de metas puntuales a corto, mediano y largo plazo

No se establecen

No se establecen metas.

Buena parte de las acciones no son concretas, ni puntuales.

“Desarrollar talleres y/o diplomados en Derechos Humanos” es una de la acciones, y no establece cuántos talleres, ni en que tiempos, ni la población beneficiaria.

Respecto a las acciones del PIRCPI, algunas no son concretas y no establecen compromisos institucionales claros. Por ejemplo: “Agenciar la viabilidad de la construcción del Centro de Documentación y Biblioteca que contenga conocimiento ancestral y externo”.

Cronograma acelerado de implementación

El PIRC analizado no refleja la existencia de un cronograma claro por acción.

La version analizada cuenta con una casilla denominada cronograma, sin embargo éste no es claro. Aparece en otros libros calendario de actividades por año desde 2014 a 2017, y en este sólo aparecen las fechas no los responsables, ni las acciones, de manera que no es posible determinar los tiempos establecidos para cada acción. .

El PIRC analizado no refleja la existencia de un cronograma claro por acción.

La version analizada cuenta con una casilla denominada cronograma, sin embargo éste no es claro, de manera que no es posible determinar los tiempos establecidos para cada acción.

Presupuesto suficiente y oportunamente La versión del PIRC analizada no establece disponible, presupuesto general del PIRC, ni específico para cada una de las acciones.

La versión del PIRC analizada no establece presupuesto general del PIRC, ni específico para cada una de las acciones.

En el cuarto informe al Congreso presentado por la Comisión de Seguimiento a los Decretos Ley “De otra parte, no se especificó en estos PIRC el presupuesto disponible por cada entidad para llevar a cabo la acción comprometida, específicamente frente a las acciones que fueron desarrolladas como una actividad concreta a realizar, pues frente a las gestiones o trámites el hecho de que no se cuente con presupuesto para estas es un poco más comprensible”I

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No es claro dentro del PIRCPI como se garantiza la cobertura material suficiente. No establece la cobertura de las acciones del plan. Es fundamental reiterar que las acciones deben garantizar cobertura a todas las víctimas que son parte del sujeto de reparación colectiva del cabildo Kitek Kiwe.

Cobertura material suficiente

No es claro en el PIRC como se garantiza la cobertura material suficiente. No establece la cobertura de las acciones del plan. Es fundamental reiterar que las acciones deben garantizar cobertura a todas las víctimas que son parte del sujeto de reparación colectiva del consejo comunitario de Guacoche.

Garantías de continuidad hacia el futuro

No se establecen con claridad garantías de continuidad hacia futuro.

Se evidencia en los planes que no todas las entidades asumieron compromisos concretos en el marco del plan. La falta de claridad en las competencias de las entidades y las deficiencias en la articulación nación territorio e intersintitucional ponen en riesgo la continuidad hacia el futuro del plan. Ni el Plan de Guacoche , ni en el de Kitek Kiwe se define el presupuesto, de manera que no es posible establecer si los recursos destinados son suficientes para la continuidad hacia futuro. Si bien, de acuerdo con la UARIV, la implementación del plan tiene un límite temporal de 3 años, debe asegurarse que las medidas formuladas e implementadas sean sostenibles a futuro.

I CSMDL , Cuarto Informe al Congreso, Comisión de Seguimiento y Monitoreo a los Decretos Leyes 4633, 4634 y 4635 de 2011 de Comunidades Étnicas Víctimas del Conflicto, 2016, , p.92.

Adopción e implementación de indicadores de resultado, basados en el criterio de goce efectivo de derechos

El plan no incluye indicadores de resultado, lo que dificulta el seguimiento del mismo y su valoración en términos de GED

El plan no incluye indicadores de resultado, lo que dificulta el seguimiento del mismo y su valoración en términos de GED

Diseño e implementación de mecanismos e instrumentos específicos de coordinación interinstitucional

El plan no refleja estos mecanismos de cordinaciòn interinstitucional.

Varias de las acciones suponen gestiones ante otras entidades, y el hecho de que no existan compromisos concretos en el plan refleja dificultades no sólo de cada una de las entidades en cuanto a enfoque diferencial étnico en lo referente a víctimas, sino dificultades en materia de articulación interinstitucional. Mecanismos de coordinación nación territorio tampoco se reflejan en el plan, no es claro que acciones concretas le corresponden a las entidades nacionales, y cuáles a los entes territoriales, ni mecanismos de coordinación en acciones que requieren en concurso del nivel nacional y territorial.

El plan no refleja estos mecanismos de coordinación interinstitucional.

Desarrollo e implementación de mecanismos de evaluación y seguimiento,

No se mencionan en el plan.

Al respecto en su cuarto informe al Congreso los organismos de control señalaron que: “Un tema final que es importante señalar del PIRC del Cabildo Indígena de Kite Kiwe es la necesidad de realizar el proceso de consulta previa de manera articulada y conjunta nación – territorio. En el proceso de construcción de este PIRC fue evidente la necesidad de contar con la participación de manera temprana de las entidades del SNARIV competentes tanto a nivel nacional como departamental y municipal, toda vez que en varios escenarios las entidades presentes (en muchos casos del nivel nacional) afirmaban no tener competencia frente a la solicitud de la comunidad, por lo cual era necesario convocar a la entidad departamental o municipal competente. Ello implicó pérdidas de tiempo, no concertación de acciones concretas, sino de por ejemplo gestiones a realizar en otro momento con el fin de afinar la acción. Se plantean acciones reparadoras en términos de “se realizará una reunión para ....”II. ” No se mencionan en el plan, sin embargo, los organismos de control en su cuarto informe al Congreso refieren que: “Infortunadamente para la Defensoría del Pueblo, en el Acta de Protocolización del PIRC del Cabildo Indígena de Kite Kiwe quedó establecido el siguiente acuerdo: “En el marco del comité de seguimiento realizar una reunión de trabajo en donde se defina cronograma, presupuesto y plan de trabajo de manera concertada con las entidades responsables (..) Estaríamos entonces ante un nuevo escenario de concertación pero éste ya sin las garantías del derecho fundamental a la consulta previa.”III De manera que se estableció un comité de seguimiento, sin embargo sus funciones que deben centrarse en el seguimiento y acción de implementación de acciones del plan, al parecer se destinan a la terminación de la formulación del plan debido a las falencias de coordinación interinstitucional y de respuesta institucional durante la fase de consulta previa del plan”

Diseño e implementación de No se mencionan instrumentos de corrección oportuna frente a estancamientos o retrocesos de las metas del plan

No se mencionan

Diseño e implementación de mecanismos de divulgación periódica de información

No se mencionan

No se mencionan

II Ibíd., p. 87.

III CSMDL. Cuarto Informe al Congreso, Comisión de Seguimiento y Monitoreo a los Decretos Leyes 4633, 4634 y 4635 de 2011 de Comunidades Étnicas Víctimas del Conflicto, 2016. 2016, p 92

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Armonización con los demás elementos No se evidencia armonización con la política de de la política pública e integración protección formal a la misma, En cuanto a retornos, el plan menciona articulación con planes de retorno individuales, mas no colectivos. Sin embargo, no establece canales, ni acciones concretas de articulación.

No se mencionan elementos de armonización con demás elementos de la política pública.

Armonización con otros procesos y programas que se adelantan por el Gobierno Nacional o por otras autoridades, pero manteniendo su autonomía propia

No se menciona cómo se dará este proceso de armonización garantizando autonomía del PIRC

No se menciona cómo se dará este proceso de armonización garantizando autonomía del PIRC

Frente a ello es motivo de preocupación de los organismos de control que “ al revisar los compromisos que asumen las distintas entidades en el marco de los procesos de consulta previa de los PIRC, en general “ofrecen” servicios que hacen parte de los programas propios de la oferta tradicional de la entidad. Es decir que en muchos casos aún no hay oferta adecuada para atender las necesidades particulares de las víctimas en materia de reparación colectiva, sino que sus requerimientos se están adecuando a la oferta institucional que ya existe. Lo anterior resulta contrario a los mandatos normativos relacionados con la población étnica víctima del conflicto armado que exigen una adecuación institucional de las entidades y de sus programas.

Por ejemplo el DPS se comprometió a realizar la “Socialización del programa Jóvenes en Acción en el primer semestre de 2016” con la comunidad de Kite Kiwe”IV

Fuente: elaboración propia a partir de criterios de racionalidad de políticas públicas Corte Constitucional Autos 004 y 005 de 2009, y matriz planes de reparación colectiva Guacoche Y Kitek Kiwe (2016)

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IV Ibíd., p. 94.

5. REPARACIÓN COLECTIVA EN EL CONTEXTO DEL ACUERDO DEL ACUERDO DE PAZ FIRMADO ENTRE GOBIERNO NACIONAL DE COLOMBIA Y FARC-EP

C

on la expedición de la Ley 1448 y los Decretos Ley 4633, 4634 y 4635 de 2011, el Gobierno nacional anunció su compromiso de reparar a las víctimas aún en medio del conflicto. Sumado a las dificultades de implementar medidas de reparación en este contexto, las falencias estructurales en respuesta institucional han persistido y si bien se ha avanzado en algunas medidas, instrumentos y mecanismos, no existe una adecuación institucional, ni una política pública específica y diferenciada, con financiación suficiente que garantice los derechos a la reparación de las víctimas indígenas y afrodescendientes.

Sin duda el acuerdo de paz entre el gobierno nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), confiere a la reparación colectiva un alcance más amplio y un escenario más favorable para diseñar e implementar las medidas de reparación y poner en marcha los mecanismos e instancias del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR). El resultado del plebiscito del 2 de Octubre de 2016, reflejó un fuerte respaldo al proceso de paz en territorios étnicos, cuya población ha sufrido de manera desproporcionada los impactos del conflicto armado y sus factores subyacentes y vinculados. De acuerdo con el análisis de CODHES, “En los municipios en los que más del 50% de la población es indígena y/o afrodescendiente el SI ganó por más de 72% en todos”76.

76 CODHES, Plebiscito 2016: Análisis territorializado de los resultados electorales, 2016. Disponible en:

El Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera incluyó un Capítulo Étnico (6.1.12), producto de la exigibilidad de la Comisión Étnica para la Paz y la Defensa de los Derechos Territoriales77.

El Capítulo Étnico establece una serie de principios y salvaguardas transversales a todos los puntos del acuerdo, por lo que son criterios para su interpretación y deben orientar su implementación. En sus considerandos el Capítulo Étnico estableció que:

el Gobierno Nacional y las FARC-EP reconocen que los pueblos étnicos han contribuido a la construcción de una paz sostenible y duradera, al progreso, al desarrollo económico y social del país, y que han sufrido condiciones históricas de injusticia, producto del colonialismo, la esclavización, la exclusión y el haber sido desposeídos de sus tierras, territorios y recursos; que además han sido afectados gravemente por el conflicto armado interno y se deben propiciar las máximas garantías para el ejercicio pleno de sus Derechos Humanos http://www.codhes.org/~codhes/images/CODHES_plebiscito_1.pdf 77 Instancia interétnica conformada por autoridades de Pueblos Indígenas y Afrodescendientes, para salvaguardar los derechos territoriales y colectivos de las poblaciones étnicas en el proceso de negociación e implementación de estos acuerdos. Conformada por la Organización Nacional Indígena de Colombia, Consejo Nacional de Paz Afrocolombiano, Gobierno Mayor.

53

y colectivos en el marco de sus propias aspiraciones, intereses y cosmovisiones78.

Dentro de las salvaguardas y garantías, el Capítulo Étnico establece que: •

Se respetará el carácter principal y no subsidiario de la consulta previa,

•

Se Incorporará del enfoque trasversal étnico, de género, mujer, familia y generación

•

En ningún caso la implementación de los acuerdos irá en detrimento de los derechos de los pueblos étnicos.

Estas consideraciones, principios, salvaguardas y garantías deben orientar los mecanismos, instancias y acciones del SIVJRNR, y obviamente la reparación colectiva. Específicamente, respecto al SIVJNR, el capítulo étnico refiere que “En el diseño de los diferentes mecanismos judiciales y extrajudiciales acordados respecto a los pueblos étnicos se incorporará la perspectiva étnica y cultural. Se respetará y garantizará el derecho a la participación y consulta en la definición de estos mecanismos, cuando corresponda.”79 En materia de reparación colectiva, el Acuerdo Final, en el punto 5 –Víctimas-, plantea una visión más amplia de los alcances de la reparación colectiva, estableciendo procesos de reparación colectiva a nivel territorial articulados a los Planes de Desarrollo Rural con Enfoque Territorial (PDET), así como planes nacionales de reparación colectiva.

El punto 5 del acuerdo, referente a derechos de las víctimas, particularmente en su numeral 5.1.3.3 establece el fortalecimiento de los procesos de reparación colectiva y su articulación con los (PDET) define que:

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78 Acuerdo Final Para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una paz estable y duradera. Capítulo Étnico 6.1.12 79 Ibídem.

Con el fin de reconocer los daños causados por el conflicto a las comunidades y de contribuir a transformar sus condiciones de vida para que puedan reconstruir sus proyectos, en el marco del fin del conflicto el Gobierno Nacional fortalecerá los procesos de reparación colectiva territorial de conformidad con este Acuerdo. Con ese propósito, todos los PDET incorporarán planes de reparación colectiva; y en los territorios donde no se implementan los PDET se fortalecerán los planes de reparación colectiva en donde haya comunidades especialmente victimizadas, priorizando las iniciativas de las comunidades.80 También establece planes nacionales de reparación colectiva a organizaciones, partidos políticos, gremios, movimientos sociales, entre otras.

En 107 de los 170 municipios priorizados para la implementación de los PDET hay presencia de pueblos étnicos: 305 consejos comunitarios y 452 resguardos indígenas. De manera que estos planes deben contar con un enfoque étnico81, ser consultados previamente, y fortalecer las formas de planeación y ordenamiento de los pueblos indígenas y afrodescendientes, así como garantizar que definan sus propias prioridades en lo que tiene que ver con los procesos de desarrollo.

80 Ibidem Punto 5.1.3.2 81 El Capítulo Étnico en relación con los PDET esta-

blece que “ Los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), cuya realización esté proyectada para hacerse en territorios de comunidades indígenas y afrocolombianas, deberán contemplar un mecanismo especial de consulta para su implementación, con el fin de incorporar la perspectiva étnica y cultural en el enfoque territorial, orientados a la implementación de los planes de vida, etnodesarrollo, planes de manejo ambiental y ordenamiento territorial o sus equivalentes de los pueblos étnicos”. De manera que los planes de reparación colectiva articulados a los PDET, de llevarse a cabo en los términos establecidos por el acuerdo surtirán un proceso de consulta más riguroso y completo que el llevado acabo hasta ahora en el marco de los PIRC.

Entre tanto, respecto a los sujetos de reparación colectiva étnicos en ruta 73 indígenas, y 70 afrodescendientes coinciden con municipios PDET. Gráfico 2. Coincidencia sujetos de reparación colectiva en ruta con municipios PDET.

dinámicas de las violaciones a derechos humanos e infracciones al DIH cometidas contra pueblos indígenas y afrodescendientes, así como garantizar la participación efectiva de las víctimas pertenecientes a estos pueblos y sus autoridades, asegurando las condiciones logísticas, metodológicas, y de seguridad y protección necesarias.

Fuente: elaboración propia

Lo establecido en los acuerdos de paz representa una oportunidad para redefinir, ampliar y corregir, lo que ha sido hasta ahora la actuación institucional en lo que tiene que ver con la reparación colectiva de los pueblos, comunidades y organizaciones indígenas y afrodescendientes. Es la oportunidad para redefinir la reparación colectiva por pueblo o comunidad a nivel territorial y generarles garantías reales de implementación; asignación presupuestal suficiente y específica; y sostenibilidad en función de sus planes de vida, etnodesarrollo y otras formas de planeación de las comunidades, de acuerdo a los principios, derechos, rutas y mecanismos de los Decretos Ley para víctimas de pueblos y comunidades étnicas, en armonía con el capítulo étnico y las medidas diferenciadas en la implementación del punto 5 del acuerdo final.

Adicionalmente, en este contexto pos acuerdo es fundamental avanzar en planes de reparación colectiva de orden nacional para indígenas y afrodescendientes, que permitan poner en marcha medidas de carácter general estipuladas en los Decretos Ley étnicos, ampliarlas y generar garantías para su implementación.

Asimismo es fundamental que los mecanismos del SIVJRNR establecidos en el punto 5 del Acuerdo: la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad o la Jurisdicción Especial para la Paz, incorporen un enfoque étnico-racial, que permita investigar, y visibilizar las causas, impactos, manifestaciones y

55

6. CONCLUSIONES

E

l goce efectivo de derecho a la reparación colectiva por parte de los pueblos étnicos no ha sido garantizado. Si bien los Decretos Ley 4633 y 4635 de 2011 contemplan un enfoque de derechos, la política pública no refleja este enfoque en su integralidad, de acuerdo a los estándares de derechos humanos fundamentales y colectivos a nivel internacional, y a jurisprudencia relevante como la sentencia T 025 de 2004, y sus autos de seguimiento.

La formulación e implementación de los planes de reparación colectiva y de la política pública de reparación a víctimas, debe tener en cuenta los criterios de racionalidad de políticas públicas establecidos por la Corte Constitucional.

El gobierno nacional ha implementado medidas de atención, asistencia y reparación dirigidas a pueblos y comunidades étnicas, dentro de la política general de víctimas. De manera que dentro de los instrumentos generales, que tienen como marco normativo la Ley 1448, la UARIV incluye dentro de sus planes, programas y proyectos, algunas medidas que desarrollan lo establecido en los Decretos Ley 4633 y 4635, pero no existe una política pública con planes, programas, proyectos, metas, indicadores de resultado con enfoque de goce efectivo de derecho y presupuesto específico y diferenciado para pueblos y comunidades indígenas, afrodescendientes y rrom, y sus miembros individualmente considerados. Esto se evidencia en los Conpes, e instrumentos de planeación de la UARIV (pues no existen indicadores de Goce efectivo de derecho específicos formulados para los distintos componentes de política y en desarrollo de los decretos ley 4633 y 4635).

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Como consecuencia de lo anterior, la información institucional, gestión, planeación, no desarrolla un enfoque diferencial étnico en relación con los derechos de los pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes, los Decretos Ley 4633 y 4635

y los autos 004 y 005 de 2009. En los informes de gestión anuales, se menciona de manera general al enfoque diferencial étnico pero no se desagrega la información presentada por componente de política para víctimas de cada uno de los pueblos étnicos.

Las medidas nacionales establecidas en los decretos ley 4633 y 4635, en materia de memoria y verdad, satisfacción, garantías de no repetición, rehabilitación, no son mencionadas en los informes de gestión de la UARIV, en los informes de gobierno al Congreso de la República, y otra información pública de la entidad y el SNARIV. Esto es a todas luces preocupante, puesto que evidencia la ausencia de una comprensión integral de los Decretos Ley 4633 y 4635, por parte del gobierno nacional.

Ni los informes de gestión de la UARIV en el balance de los distintos componentes de la política de atención, asistencia y reparación, ni otra información pública de la entidad proporcionan información suficiente y completa respecto al estado de implementación de cada uno de los Decretos Ley étnicos, lo cual dificulta el seguimiento y evaluación de la política de atención, asistencia y reparación, en desarrollo de lo establecido con los decretos Ley 4633, y 4635, así como lo que respecta al cumplimiento de las órdenes de los autos 004, 005 y otros relacionados con la protección y garantía de derechos de los pueblos y comunidades indígenas y afrodescendientes víctimas de desplazamiento forzado proferidos por la Corte Constitucional.

Los informes de gestión y otros documentos que se analizaron en el presente estudio, no reportan de manera específica información respecto a las acciones de cada decreto ley, diferenciando por pueblo étnico, tipo de medida, medidas nacionales y en el marco de los planes de reparación colectiva por pueblo o comunidad. Si bien es una dificultad en la UARIV, la situación con otras entidades del SNARIV es crítica pues no reportan acciones concretas,

específicas y diferenciadas destinadas a víctimas de pueblos étnicos.

La información pública de la UARIV respecto a garantía de participación de mujeres afrodescendientes e indígenas, caracterización de daños y medidas en el marco de los planes de reparación colectiva, es prácticamente inexistente. No se mencionan cifras, ni medidas específicas para mujeres indígenas y afrodescendientes en el marco del desarrollo de los decretos ley 4633 y 4635, y en reconocimiento de la respuesta del Estado para la garantía de sus derechos, especialmente vulnerados en razón de las múltiples discriminaciones de las que son víctimas. Por ejemplo, no se mencionan avances en el plan de reparación colectiva de las mujeres de Afrodes (la COMADRE).

La reparación colectiva a pueblos indígenas y afrodescendientes, no se circunscribe únicamente a los planes integrales que se formularán e implementarán en las diferentes comunidades afectadas por el conflicto armado. Los avances de la reparación colectiva étnica deben medirse en términos de política pública y medidas de carácter nacional, no sólo en la individualidad de cada plan.

ral, racismo y discriminación racial, y en el mejor de los casos un reconocimiento formal de derechos pero con efectos prácticos precarios. En este sentido, la implementación de la política de atención y reparación a víctimas y del Acuerdo de Paz, debería contribuir a revertir la tendencia histórica de exclusión y discriminación a la que han estado sometidos los pueblos étnicos, y plantearse desde un enfoque que permita su pervivencia física y cultural y el goce efectivo de sus derechos en coordinación con sus autoridades representativas.

La consulta previa es un derecho fundamental orientado a preservar la integridad física y cultural de los pueblos étnicos, y no se agota con la protocolización del plan. La llamada pos consulta o etapa de seguimiento al cumplimiento de los acuerdos es fundamental para la garantía de derechos de los pueblos étnicos y la construcción de una relación de confianza entre el Estado y las comunidades.

El plan de mejora de los planes de reparación colectiva, y el escenario de implementación de los acuerdos de paz es una oportunidad para corregir las falencias de los planes de reparación colectiva formulados, y ajustarlos en perspectiva de goce efectivo de derechos de los pueblos étnicos.

Las entidades del SNARIV no se han adecuado institucional y presupuestalmente para responder a sus deberes en materia de garantía de derechos de las víctimas pertenecientes a pueblos y comunidades étnicas.

La garantía del derecho a la reparación colectiva supone reformas sociales, institucionales y presupuestales encaminadas a transformar la relación del Estado y la sociedad con los pueblos étnicos, la cual ha estado marcada por la exclusión estructu-

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7. RECOMENDACIONES 1.

arantizar la participación efectiva y dereG cho fundamental a la consulta previa de los pueblos y comunidades étnicas en el marco de la política de atención, asistencia y reparación a víctimas, así como en los planes integrales de reparación colectiva, posibles planes nacionales, y en todas las instancias y mecanismos del SIVJRNR. 2. Garantizar la coordinación con las autoridades étnico territoriales e instancias representativas de los pueblos étnicos.

3. Que los planes de vida, de etnodesarrollo y otras formas de planeación propias de los pueblos étnicos sean el eje articulador y la base de los PDET y los planes de reparación colectiva.

4. Orientar la política de atención, asistencia y reparación integral a víctimas desde un enfoque de goce efectivo de derechos, que dignifique a las víctimas y permita avanzar en la superación de esquemas de discriminación y exclusión que subyacen a las violaciones de derechos cometidas en contra de los pueblos étnicos. Esta política debe atender las causas estructurales, ser integral, y garantizar una acción coordinada y sistemática de la institucionalidad estatal, ello implica superar lógicas asistencialistas que no resuelven el problema de fondo, ni obedecen a un enfoque de derechos.

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5. Realizar los ajustes normativos y adecuaciones institucionales, así como una política pública específica que desarrolle lo establecido en los Decretos Ley 4633 y 4635, y que articule medidas y mecanismos del SIVJRNR, así como asignación presupuestal suficiente, específica, diferenciada y oportunamente disponible.

6. Que las entidades del SNARIV ajusten su estructura, políticas, planes, programas, proyectos y procedimientos en aras de garantizar los derechos de las víctimas individuales y colectivas pertenecientes a los pueblos y comunidades étnicas. El Departamento de Planeación Nacional y Ministerio de Hacienda deberán incorporar de manera efectiva el enfoque étnico 7. Construir en consulta y concertación con organizaciones representativas de los pueblos étnicos Planes Nacionales de Reparación Colectiva que permitan viabilizar las medidas ya establecidas en los Decretos Ley 4633 y 4635, así como medidas relevantes para garantizar los derechos a la verdad, justicia, reparación y garantías de no repetición en el contexto del SIVJRNR. Estos planes nacionales permitirían definir claramente mecanismos de articulación entre los Decretos Ley de Víctimas y las instancias y mecanismos del SIVJNR. 8. Los principios establecidos en los Decretos ley 4633 y 4635, así como el Convenio 169 de la OIT, la Declaración de Naciones Unidas sobre Pueblos indígenas, la Convención Internacional sobre toda forma de discriminación racial (ICERD), la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, deben orientar la implementación de la caracterización del daño, medidas de reparación y todas las actuaciones institucionales.

9. Que UARIV concerte con los respectivos sujetos de reparación colectiva el plan de mejora del plan de reparación colectiva teniendo en cuenta los criterios de racionalidad de políticas públicas establecidos por la Corte Constitucional, y en perspectiva del fortale-

cimiento de la autonomía y gobierno propio, y la integridad cultural de los pueblos y comunidades étnicas.

10. Que UARIV y demás entidades del SNARIV incorporen indicadores de resultado desde el enfoque del goce efectivo del derecho a la reparación colectiva.

11. Que el Gobierno Nacional garantice acciones urgentes para garantizar el cumplimiento de los autos 004 y 005 de 2009, y articular sus medidas con los planes de reparación colectiva y de restitución de derechos territoriales establecidos en los Decretos ley 4633 y 4635. Y la Corte Constitucional mantenga el seguimiento a los Autos 004 y 005 y políticas de atención y reparación a pueblos y comunidades étnica y sus miembros individualmente considerados.

12. Que el Gobierno Nacional garantice el cumplimiento del Capítulo Étnico, sus principios y salvaguardas que son transversales a to-

dos los puntos del Acuerdo Final y deben orientar su implementación. De igual modo, garantizar el cumplimiento de indicadores y metas concertadas con la Alta Instancia Étnica a efectos del Plan Marco de Implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de un a Paz Estable y Duradera.

13. Que entidades del SNARIV realizar procesos de rendición de cuentas e informes de gestión a partir de criterios de racionalidad de la Corte Constitucional, y diferenciando información por pueblo étnico, tipo de medida (reparación, satisfacción, memoria, verdad, garantías de no repetición, acceso a la justicia), sujetos de especial protección, entre otras. Y que en este proceso participen las víctimas pertenecientes a pueblos étnicos a través de sus autoridades e instancias representativas. Igualmente, establecer de manera concertada ajustes y mecanismos de corrección oportuna frente a posibles estancamientos o dificultades.

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