Garantizar el derecho a la participación efectiva en las regiones. by CODHES

Garantizar el derecho a la participaciรณn efectiva en las regiones VOL. 13

INDICE

INTRODUCCIÓN

1.1 ALCANCE Y METODOLOGIA DE LA INVESTIGACION 2.

MARCO CONCEPTUAL

LOS REQUISTOS PARA LA PARTICIPACION EFECTIVA.

3.1. CONDICIONES. 3.2.

CAPACITACIÓN

3.2.1. La capacitación y el desarrollo de actitudes y habilidades para la participación: 3.2.2. Un referente normativo de análisis en materia de capacitación para la participación. 3.3.

APOYO LOGISTICO

3.3.1 Apoyo logístico para que las Mesas Territoriales de Fortalecimiento a OPD cuenten con un lugar en donde funcionar. 3.3.2 Entrega de apoyo logístico básico: papelería mobiliario y otros apoyos. 3.3.3. Costo de pasajes para la asistencia a los escenarios de participación de política pública. 3.3.4. Gastos de alojamiento para participar en escenarios de participación nacionales. 3.3.5. Gastos de alimentación para la participación. 3.3.6. Condiciones: Grado de cumplimiento y comparación global entre entes territoriales. 3.4.

GARANTIAS

3.4.1. Funcionamiento adecuado de los escenarios de participación en política pública: 2

3.4.2. Los Comités Territoriales para la atención integral de la población desplazada: 3.4.3. Mesas temáticas y técnicas. 3.4.3.1. Mesa de Prevención y Protección: 3.4.3.2.

Mesa de Atención Humanitaria de Emergencia:

3.4.3.3.

Mesa de Estabilización Socio- Económica:

3.4.3.4.

Mesa de Fortalecimiento a OPD.

3.4.3.5. Conclusión sobre el funcionamiento escenarios de participación:

adecuado de los

3.4.3.5. Información anticipada sobre propuestas de decisión de política pública. Consulta de las decisiones. 3.4.3.6. 3.4.3.7. Información previa sobre decisiones de política pública en el orden territorial: 3.4.3.8. nacional:

Información

previa

sobre

decisiones

carácter

3.4.3.9. pública:

Respuesta a las observaciones y propuestas de política

3.4.4. Calidad de la respuesta del Estado. 3.4.4.1. Garantías: Grado de cumplimiento y comparación entre entes territoriales: 3.5.

INCENTIVOS:

3.5.1 Incentivos positivos: 3.5.1.1. Incentivos para promover y fortalecer la organización de la población desplazada: Legitimidad de la representación: 3.5.1.2. El Problema de baja representatividad de las OPD: 3.5.1.3. Fragilidades en el funcionamiento de formas organizativas de población desplazada.

3.5.1.4. Entrega de recursos fortalecimiento organizativo:

cargo

del

Estado

para

3.5.1.5. Incentivos para promover la participación de grupos de especial interés. 3.6.

BALANCE GENERAL DEL COMPONENTE DE REQUISITOS.

3.6.1. Grado de cumplimiento. 3.6.2. Los mejores y los más rezagados entes territoriales según el componente de requisitos. 4.

POLÍTICA PÚBLICA

4.1. Instrumentos de política pública y participación efectiva: El Plan Único de Atención PIU y el Plan de desarrollo. 4.2. Formalización de estrategias y mecanismos participación en instrumentos de política pública.

para

4.2.1. El mejor ente territorial es: Bogotá. 4.2.2. Aplicación de mecanismos o instrumentos de política pública orientados a materializar la participación efectiva de la población desplazada: 4.3.

Recursos.

4.4.

Metas y Cronograma.

4.5.

Monitoreo y Evaluación del derecho a la participación efectiva:

4.6. Coordinación, complementariedad y subsidiaridad de la política pública territorial sobre participación efectiva: 4.7. Enfoque diferencial en la política pública 4.8. Balance general en relación con el diseño, y el monitoreo de la política pública orientada a materializar el derecho a la participación efectiva de la P.D. 4.8.1. Política pública: Grado de cumplimiento y comparación entre entes territoriales: 4.8.2. Los mejores y los más rezagados entes territoriales relación con el diseño, y el Monitoreo de la Política Pública 4

EL IMPACTO.

5.1. Impacto: Incidencia en política pública. 5.1.1. Diseño Participativo de políticas públicas: 5.1.2. La participación, la exploración de soluciones y el acceso a derechos. 5.1.3. Consulta de asuntos de política pública territoriales: 5.2.

Consulta de Decisiones nacionales con las OPD regionales:

5.3.

Participación y acceso a derechos en casos concretos:

5.4. Balance general en materia de impacto de la política pública orientada a garantizar la participación efectiva de la población desplazada. 5.4.1. Impacto de la política pública: grado de cumplimiento de los entes territoriales: 5.4.2.1.

Popayán

A. Diseño participativo. B.

Consulta decisiones regionales.

Consulta de decisiones nacionales.

D. Incorporación de observaciones y sugerencias. E. Conclusión 5.4.2.2.

Antioquia

Diseño participativo.

Consulta decisiones regionales.

C. Consulta de decisiones nacionales D. Incorporación de observaciones y sugerencias. F. Conclusión 5.4.2.3.

Soacha

A. Diseño participativo. 5

B. Consulta decisiones regionales C. Incorporación de observaciones y sugerencias. D. Conclusión 6. CORRESPONDENCIAS Y DIVERGENCIAS EN INFORMACION BRINDADA EN LOS ENTES TERRITORIALES.

6.1 Convergencia entre respuestas a preguntas generales y respuestas a preguntas específicas. 6.1.1 Comparaciones entre respuestas a preguntas orientadas a establecer los esfuerzos para asegurar el derecho a la participación efectiva: 6.1.2. El nivel de resultados y de impacto en materia de participación efectiva: 6.2 Convergencia/divergencia entre la información brindada por distintas fuentes: los documentos –los funcionarios - los Líderes y la población de base. 7.

ANOTACIONES GENERALES DE FUNCIONARIOS Y LIDERES

8. COMPARACIÓN INTER-TEMPORAL DE LA SITUACIÓN DEL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EFECTIVA. 9. EL DERECHO A LA PARTICIPACION ESCENARIO DE LA LEY DE VICTIMAS. 10.

NUEVO

GRANDES CONCLUSIONES: ANEXO 1

ANEXO METODOLÓGICO. ANEXO 2 INFORMACION DESAGREGADA POR TIPOS DE ENTE TERRITORIAL ANEXO 3 COMPONENTES Y SUBCOMPONENTES DE LA PARTICIPACIÓN POR ENTE TERRITORIAL

EL DERECHO A LA PARTICIPACION EFECTIVA EN LAS REGIONES

1. INTRODUCCIÓN 1.1 ALCANCE Y METODOLOGIA DE LA INVESTIGACION1 Este documento busca dar cuenta, de manera desagregada y analítica del Estado de cumplimiento de 39 entes territoriales 2de diferentes regiones del país, en relación con la materialización del derecho a la participación. Departamentos visitados

Ciudad Capital

Municipios no capitales

Cundinamarca

Bogotá

Soacha

Meta

Villavicencio

Antioquia

Medellín

Cauca

Popayán

5. Valle Cauca

del

Cali

Nariño

Pasto

Cesar

Valledupar

8. Norte Santander 9.

Guaviare

Varios municipios del departamento de Antioquia: San Francisco, Caldas, Guatapé, Sopetrán, Nechí, Mutatá3

Cúcuta

San José del

En este apartado se explica en qué consistió la metodología utilizada en esta investigación, que información se aborda en el trabajo y cuáles fueron los criterios generales utilizados para lograr los resultados que se obtuvieron. El cómo se desarrolló, se presentará en un anexo metodológico en el cual se da cuenta en primer lugar de cuales respuestas se consideran adecuadas y por qué, de los criterios de ponderación de las preguntas utilizados y de cuáles fueron las principales operaciones y los criterios utilizados para definir cada una de ellas; de tal manera que se pueda conocer como se construyeron los cuadros de salida que subyacen a los resultados obtenidos en esta investigación. 2 Incluye quince departamentos e igual número de municipios capitales, así como tres municipios no capitales dentro del universo trabajado con funcionarios para un total de treinta y tres entes territoriales. El mismo número de departamentos y municipios capitales se mantuvo en el trabajo con los líderes; en cuanto a municipios no capitales se trabajó con 9 entes territoriales (para un total de 39 entes territoriales). 3 La encuesta fue aplicada solo a los líderes de estos municipios, debido a que la gobernación de Antioquia facilitó el traslado de estas personas desde sus lugares de residencia hasta Medelllín.

Guaviare 10.

Caquetá

Florencia

11.

Tolima

Ibagué

12.

Chocó

Quibdó

13.

Vaupés

Mitú

14.

Putumayo

Mocoa

15.

Arauca

Istmina

Puerto Asís

Para la elaboración del informe se tendrán en cuenta los aspectos que a continuación se relacionan. Se estableció un marco de análisis construido alrededor de los aspectos del derecho a la participación incluidos en los indicadores de cumplimiento (Indicadores de Goce Efectivo de Derechos -IGE- Indicadores complementarios e indicadores asociados) sobre el derecho a la participación efectiva, que fueron planteados por el gobierno, aceptados por la Corte Constitucional y desarrollados en el Protocolo de Participación efectiva de la Población Desplazada. Igualmente se tuvieron en cuenta las definiciones de ese alto Tribunal contenidos en los autos de seguimiento a la sentencia de tutela 025 de 2004 referidos a las características que debe tener la política pública para atención a la población desplazada, referidos al tema de participación. En los aspectos en los cuales no hay un referente normativo preexistente se tomaron como referente, las propuestas sobre los respectivos aspectos planteadas por la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre el desplazamiento Forzado (en adelante: La Comisión). Para elaborar el informe se tuvo como base la información recolectada a partir de una entrevista estructurada que involucró 56 preguntas para ser respondidas por los funcionarios de los entes territoriales, responsables del tema de participación efectiva y por líderes de las Organizaciones de Población Desplazada en adelante OPD con asiento en cada ente territorial. Aplicada la entrevista se sistematizó e interpretó la información obtenida. La razón para incluir una entrevista parte de la convicción de que, información importante sobre el cumplimiento de las obligaciones de las entidades territoriales, podría no haber sido incluida en los documentos oficiales sobre el tema, por la rigidez de las plantillas de los informes, o por 9

desconocimiento de los responsables de confeccionar tales documentos. Los datos obtenidos de las entrevistas se contrastaron con información documental que se pudo recabar de los respectivos entes territoriales. En particular se trabajó con lo textos de los Planes Integrales únicos en adelante PIU, de los Planes de Acción anuales y con los informes que los entes territoriales presentaron a la Corte Constitucional y al Ministerio del Interior y de Justicia, particularmente en lo que atañe al componente de participación efectiva4. Adicionalmente se aplicó el mismo sistema de preguntas a los líderes de organizaciones de población desplazada, sobre los mismos temas; sus respuestas permiten contrastar las respuestas oficiales. De manera adicional se aplicó otro conjunto de preguntas a personas desplazadas, que hacen parte de la denominada “base” de las organizaciones. Estas respuestas permiten realizar un nuevo contraste en algunos de los temas indagados también a funcionarios y a líderes. La entrevista a las personas de base pretende ilustrar la vida interna de las organizaciones de desplazados. Un primer ejercicio se orientó a agrupar las respuestas a las preguntas formuladas de acuerdo con los distintos componentes del derecho a la participación efectiva, a saber: En un sub capítulo se trabajan los requisitos para la participación que agrupan los sub componentes de Condiciones; - Garantías; e Incentivos. En otro sub capítulo se presentan los esfuerzos de la política pública, que debe haber realizado el Estado para garantizar la participación efectiva. En un tercer sub capítulo se presentan los resultados obtenidos en relación con el impacto de la participación de la población desplazada. En cada una de las respuestas se agregaron las opciones seleccionadas por las personas que respondieron la entrevista y se agregaron obteniendo un resultado general en cada una de ellas. Los hallazgos identificados a partir de las respuestas se presentan primero de manera agregada, es decir en un bloque en el cual no se diferencia entre los distintos entes territoriales. Posteriormente se desagrega la información que corresponde a los departamentos, de la que corresponde a municipios capitales y municipios no capitales, cuyos datos completos hacen parte del anexo 2. En el documento se incluyen algunos de los datos desagregados que se consideran más relevantes.

Ver anexo 2 de documentos que fueron consultados.

A lo largo del documento se contrastan las respuestas de los funcionarios y de los líderes en relación con los diferentes temas abordados. Finalmente, en algunos aspectos, se realizó otro cruce de esta información con respuestas dadas por integrantes de la llamada “base social” de las organizaciones de desplazados. La razón para haber realizado las entrevistas a los funcionarios implica reconocer que la información documental sobre el derecho a la participación solo abarca muy pocos aspectos y que en aquellos casos en que se incluye, la información documental de que se dispone es muy precaria. Permitir que los funcionarios amplíen y enriquezcan la información documental posibilita obtener un resultado más integral y cualificado. Un segundo esfuerzo implicó identificar los entes territoriales que presentan un mejor rango de cumplimiento del derecho a la participación en cada uno de los componentes y, sub componentes y, a su vez, los que presentan los rangos más bajos de cumplimiento. Para el efecto se agregó la información obtenida en cada uno de estos componentes incluyendo solo las respuestas que se consideraron como adecuadas, o porque existe un criterio establecido en el Protocolo5 o en los pronunciamientos de la Corte Constitucional, que así lo permite, o por que se consideró que el respectivo rango de cumplimiento es el requerido para asegurar la participación efectiva y significativa de la población desplazada. La agregación se realizó de manera ponderada de acuerdo con unos criterios que se explican en el anexo metodológico 6; básicamente están construidos sobre la base de asignar un guarismo que corresponde al peso que se considera que ese aspecto tiene en la participación.7 Los resultados obtenidos se dividieron en tres grandes rangos: bajo que va de cero a 33.3% de los entes territoriales cuyas respuestas denotan un cumplimiento adecuado; medio que va de 33.3% a 66.6% y alto que va de 66.6% a 100%. Cada uno de estos rangos, a su vez, se subdividió en dos niveles bajo, que va desde el límite menor del rango correspondiente

Por ejemplo el Protocolo indica cuantas veces deben reunirse los Comités Territoriales de Atención y cuantas las Mesas Temáticas y Técnicas 6 Los casos de peores y mejores entes territoriales, se analizan de manera individual y por los diferentes niveles territoriales como son los departamentos, municipios capitales y municipios no capitales. Los porcentajes que se presentan son resultados ponderados. 7 Anexo 1.

hasta la mitad del rango respectivo y alto que va de este lugar hasta el límite superior del rango respectivo. Establecido cuáles entes se encontraban en mejores niveles de cumplimiento y cuáles en el más precario se analizaron de manera particular las respuestas dadas por los funcionarios en cada uno de los aspectos y sub aspectos de la investigación con el propósito de explicar de manera más detallada por que se ubican como los mejores8. Adicionalmente se incorporaron en los análisis elementos contextuales recogidos por los investigadores en el trabajo de campo (respuestas informales, que se consideran relevantes) y se realizó una comparación de los resultados así obtenidos con la información documental para el respectivo ente territorial. Un cuarto esfuerzo consistió en agregar, de manera ponderada, los resultados parciales obtenidos en cada uno de los aspectos, diferenciando aquellos que corresponden a los departamentos, a las capitales de departamento y a los municipios no capitales que estuvieron incluidos en la investigación; ello permite obtener, para cada aspecto una calificación global. Las calificaciones de esta manera obtenidas permitieron comparar a los entes territoriales entre sí en términos de los requisitos, las responsabilidades en materia de política pública y los impactos alcanzados en materia de participación efectiva y significativa. El trabajo incluye un capítulo de concordancias y discrepancias que incluye dos partes: una primera referida a las concordancias entre actores que se obtuvo comparando, las respuestas a las preguntas, que entregaron los funcionarios con las que suministraron los líderes. Dado que el cuestionario recoge información de percepciones, el resultado permite identificar cuáles son los aspectos o sub aspectos en que hay más divergencia entre las respuestas de unos y otros. En el capítulo se incluyen también aquellas divergencias que se consideran altas, entendiendo por tales aquellas en los cuales el porcentaje obtenido en un aspecto específico, varía en más del 100% (entre el resultado derivado de las respuestas de los líderes y el resultado derivado de las respuestas de los funcionarios)9. Un segundo contraste que se denomina de convergencia entre preguntas se construyó 8

La información obtenida de los líderes da lugar a un ranking diferente. Los resultados obtenidos permiten contrastar el puesto asignado por los funcionarios y el identificado por los líderes. 9 Se tomó como base para esta comparación el resultado obtenido de las respuestas de los líderes, porque, por regla general es el guarismo más bajo.

comparando respuestas a preguntas generales versus respuestas a preguntas específicas; la comparación debería establecer si la idea que en general tienen los entes territoriales sobre su grado de cumplimiento en relación con sus responsabilidades en materia de participación efectiva se corresponde con los esfuerzos específicos realizados en la materia.

2. MARCO CONCEPTUAL Alcance del concepto de participación efectiva: El derecho a la participación de la población víctima de la violencia se enmarca dentro del concepto general de participación ciudadana, entendida como “el proceso de influencia de los individuos y sus organizaciones en la toma de decisiones sobre asuntos de interés público, en la priorización de necesidades y problemas, en la formulación de políticas y en la ejecución, evaluación y control de programas y resultados por parte de la comunidad”.10 En este sentido, la función de la participación sería la de concretar mecanismos que permitan garantizar la representación de los intereses de la población desplazada en las decisiones políticas, económicas y sociales, que los afectan, que de otra manera podría quedar excluida de la adopción de esas determinaciones. En el caso del desplazamiento forzado, la participación debe cumplir una función social ligada a garantizar derechos. Según La Defensoría del Pueblo: “En situaciones donde el Estado y sus representantes no pueden o no quieren cumplir con sus obligaciones frente a los Derechos Humanos, en todas sus generaciones, la participación es un derecho prioritario y hasta primigénico, ya que a través de su fortalecimiento se permite que la sociedad misma lo defienda y garantice.”11 En el caso de la población en situación de desplazamiento forzado el principio rector del desplazamiento forzado, número 22, define la participación como “el derecho a asociarse libremente y a participar en pie de igualdad en los asuntos comunitarios” y “el derecho al voto y el derecho 10

Mauricio Hoyos Agudelo. “Ciudadanía y Participación: Mas fantasmas para la juventud”. Rev. Ultima Década N19 CIDPA, Viña del Mar, Noviembre de 2003. 11 Defensoría del Pueblo. Documentos proyecto “Colombia, Terra Incógnita”. Citado por Ricardo Villamarín Ramírez en su artículo “Sociedad Civil y Planeación Participativa”, Revista Otear, Bogotá, 2006 .

a participar en los asuntos públicos y gubernamentales, incluido el acceso a los medios necesarios para ejercerlo”12 Igualmente en la Ley 387 de 1997, se establece que “el gobierno nacional brindará las garantías necesarias a las OPD y a las organizaciones no gubernamentales que desarrollan acciones en pro de los derechos humanos y de los desplazados internos” Para que existan, actúen de manera autónoma y participen en las decisiones institucionales que les afectan13; y en el Decreto 250 se establece el marco político y los mecanismos de participación de la población en situación de desplazamiento forzado y las OPD, incluyendo aspectos del tema en los principios de intervención-, -la línea estratégica de Gestión Social-, y en acciones orientadas a -la Promoción y fortalecimiento de la Organización de la Población Desplazada para lograr su participación efectiva. La participación efectiva se ha entendido no solo como un derecho sino como un componente transversal en política pública, por lo cual está conectado con todos los derechos de la población desplazada. La Corte Constitucional ha planteado que la participación no corresponde al acto formal de asistir a los escenarios donde se adoptan las decisiones de política pública sobre el desplazamiento forzado; ha insistido en que la participación debe ser efectiva y significativa. Para el efecto ha definido que 1. Corresponde al Estado asegurar la materialización de una serie de requisitos14; y 2. Que la participación debe ser significativa; ello supone que las personas desplazadas a través de sus organizaciones hagan conocer sus necesidades, intereses y preferencias y puedan exigir sus derechos, de tal manera que el Estado las tenga en cuenta al momento de diseñar las correspondientes medidas de política pública; y 3Que la participación debe ser integral, ello significa que se predica de la política pública orientada a hacer efectivos todos los derechos de la PD; que incluya todas las etapas del desplazamiento (prevención, emergencia y post emergencia);que sea aplicable a todos los momentos de la política 12

Principios Rectores de la población desplazada. Relator de las Naciones Unidas para el desplazamiento Franklin Beng 13 Este segmento final no se encuentra en la ley, pero subyace a lo planteado en esta norma. 14 Dentro de los requisitos para la participación incluimos las condiciones que abarca capacitación, apoyos para transporte estadía y alimentación que permita la participación en reuniones en que se decide política pública sobre desplazamiento, apoyo básico, condiciones que abarca el funcionamiento regular de los escenarios en que se adoptan decisiones de política pública, información previa sobre los proyectos de decisión y respuestas adecuadas a las observaciones y sugerencias realizadas por las OPD; así mismo incentivos para la organización y la participación de las OPD.

pública (diseño, ejecución, monitoreo y evaluación y que las obligaciones que de este derecho se derivan para el Estado, deben ser asumidas en todos los niveles territoriales (local, departamental y nacional). La participación debería ser un mecanismo que contribuya a restablecer a las personas en situación de desplazamiento su carácter de ciudadanos en los escenarios políticos y sociales en donde fijan su residencia y a posibilitar su interacción con la institucionalidad. En condición de tal, debería operar como un derecho transversal que concreta el derecho a tener derechos y a actuar como titular de los mismos. El hecho de que este derecho sea transversal, es decir que deba tenerse en cuenta en todas las políticas públicas relacionadas con el desplazamiento forzado implica que debe estar presente en las fases de planeación, instrumentalización, ejecución, monitoreo y evaluación de la política pública relacionadas con todos los derechos. Visto como un derecho en sí mismo supone que, para materializarlo requiere de una política pública específicamente orientada a hacer operativas las obligaciones del Estado que le son consustanciales. Abordarlo como un derecho y como un componente transversal supone miradas distintas pero complementarias. En este documento se intenta abordar ambas perspectivas.

3. LOS REQUISTOS PARA LA PARTICIPACION EFECTIVA. Un primer gran apartado del ejercicio implicó establecer cuál es el nivel de cumplimiento por parte de los entes territoriales de las obligaciones vinculadas a los requisitos para materializar el derecho a la participación efectiva. Incluye todos los esfuerzos, estrategias y acciones realizadas por los entes territoriales relacionados con las Condiciones, las Garantías y los Incentivos para materializar este derecho (a la participación). Este acápite da cuenta de los esfuerzos Estatales para garantizar la participación; es una indagación de los medios que se trabajan para conseguir un fin: La Participación. 3.1. CONDICIONES Se entiende por –Condiciones para la participación- el apoyo, contribución o subvención que el Estado debe entregar a las organizaciones de población desplazada para materializar su derecho a la participación 15

efectiva y significativa. Incluye capacitación y apoyo material y logístico básicos. Dentro de las condiciones de posibilidad para la participación se incluyen las capacitaciones brindadas a la población desplazada, la provisión de un lugar para el funcionamiento de las Mesas de Fortalecimiento a OPD, el cubrimiento de los gastos de transporte, alimentación y estadía de los delegados de las OPD a los escenarios de decisión de política pública que funciones en lugar distinto a aquel en el cual habitualmente reside el representante de la organización y la entrega de apoyo logístico básico. 3.2. CAPACITACIÓN Entendida como el proceso de apropiación de conocimientos y desarrollo de competencias personales y técnicas de las víctimas para participar de manera efectiva y significativa en el proceso de toma de decisiones de política pública de atención integral y reparación de las víctimas y en los ejercicios de monitoreo y evaluación de la misma. Para establecer el grado de cumplimiento de los entes territoriales en materia de capacitación de los líderes y demás integrantes de las organizaciones de población desplazada, se buscó información sobre la cantidad de capacitaciones brindadas, los temas abordados, los resultados obtenidos, la duración de esas capacitaciones y el número de personas capacitadas15. En estos temas existe información documental muy parcial, de un número muy reducido de entes territoriales, que de cuenta oficial de los esfuerzos y los resultados alcanzados en esta materia. Las respuestas de los funcionarios a la entrevista formulada indican que existe un alto porcentaje de entes territoriales que no ha realizado ningún tipo capacitación y cuando lo han hecho ha sido de manera episódica y con duraciones cortas, lo cual sugiere la inexistencia de una propuesta estructurada de capacitación, contrariando con ello lo ordenado por la Corte Constitucional en el auto 383 de 2010 en la orden vigésimo séptima. La situación es un tanto mejor en los municipios capitales, es preocupante en los departamentos y más grave en los municipios no capitales. Cabe destacar el elevado número de líderes de población desplazada de los municipios capitales, que desconocen información

No se indagó sobre la cantidad de horas de las jornadas de capacitación.

sobre los esfuerzos de capacitación realizados con PD en su respectivo ente16. El análisis se ha divido en dos partes; una primera que se denominará “análisis simplificado” que da cuenta del porcentaje de entes territoriales que no ha realizado ningún esfuerzo en materia de capacitación a la población desplazada. Una segunda parte, que se ha llamado análisis integral, en la cual se precisa la información de los que han realizado esfuerzos de capacitación detallando el número de capacitaciones brindadas durante al año de referencia, el universo de personas desplazadas que en ellas participaron y el número de días que abarcaron. Según los funcionarios entrevistados los Entes territoriales en un alto porcentaje que se han sustraído por completo a su obligación de brindar capacitación a población desplazada: Cerca de las dos terceras partes de los departamentos17 no han realizado capacitación alguna; igual ocurre con un poco más de la tercera parte18 de los, municipios capitales y de los municipios no capitales. Para los líderes de la población desplazada los porcentajes de los entes territoriales que no han realizado capacitación alguna son mucho más altos que los reconocidos por los funcionarios: más de cuatro quintas partes de los departamentos 19, un poco más de la mitad 20 de las ciudades no capitales y poco menos de la mitad 21 de los municipios capitales se sustrajeron por completo a la obligación de capacitar a la población desplazada. Se realizó el “análisis integral”, con los municipios capitales, porque este grupo tiene un mayor porcentaje frente a los otros (departamentos y municipios no capitales) que según los funcionarios han realizado algún tipo de capacitación.22 El análisis integral entregó los siguientes resultados: Los funcionarios de los municipios capitales reconocieron que menos de la tercera de los respectivos entes territoriales realizó más 16

35.7% de los líderes. 61.5% de los departamentos no han realizado capacitación alguna. 18 35.8% de los municipios capitales e igual porcentaje de municipios no capitales se han sustraído por completo a su obligación de capacitar a las OPD 19 85.7% 20 57.1% 21 46.7% 22 El análisis integral incluye el número de capacitaciones, la duración de las mismas y el número de personas que participaron en ellas 17

de cuatro capacitaciones en el año23; que en una quinta parte24 de esas entidades territoriales las capacitaciones duraron más de tres días y que en menos de la mitad de los entes25 dichas capacitaciones incluyeron a más de 10 personas. Por su parte, los líderes dieron cuenta de una realidad más preocupante, pues aseguraron que en ningún caso en los municipios capitales se realizaron más de cuatro capacitaciones en ese periodo de tiempo. Un muy alto porcentaje 26de los líderes no saben la duración de los cursos de capacitación brindados a la población desplazada en esos entes territoriales ni la duración de los mismos.

3.2.1. La capacitación y el desarrollo de actitudes y habilidades para la participación: La Corte Constitucional ha definido que, no basta con brindar capacitación a la PD sino que ella debe ser estructurada y permanente. La idea es que sea idónea para potenciar la participación; para ello se requiere diseñarla de tal manera que desarrolle las habilidades y actitudes de los líderes y de las personas que hacen parte de la base social de las OPD. La capacitación debe tener la virtualidad de contribuir en la solución de problemas recurrentes de los líderes y las bases sociales de las organizaciones de desplazados. En esta investigación se buscó establecer cuál era la actitud de los representantes de la Población Desplazada en adelante P.D. en los escenarios de participación y cuál su aporte específico en el diseño, ejecución y monitoreo de las políticas públicas de atención integral a la población desplazada. Las respuestas a las entrevistas revelaron que, a pesar de que existe el prejuicio de que los representantes de esta población tienen, en términos generales una actitud hipercrítica y confrontadora, los funcionarios reconocieron que en cerca de la mitad de los entes territoriales la actitud de los representantes de la P.D. desplazada fue proactiva, aportando información sobre necesidades de la P.D. elaborando propuestas de planes, programas o proyectos relacionados con la atención integral de la población por ellos representada y en un porcentaje menor realizando 23

Un 28.6% 21.4% 25 Un 42.9% 26 85.7% 24

denuncias sobre irregularidades o malos manejos de los recursos destinados a la misma. Llama la atención que, en algunos casos quienes contestaron la encuesta por parte de la P.D. fueron más críticos con sus representantes en relación con el carácter propositivo y constructivo de sus intervenciones, que los propios funcionarios de los respectivos entes territoriales. Los funcionarios de los municipios capitales y de los municipios no capitales27 reconocieron que en cerca de las dos terceras partes de los respectivos entes territoriales los representantes de la población desplazada tuvieron una actitud propositiva en la interacción que han sostenido con las autoridades para construir política pública que responda al desplazamiento forzado. Para hacer efectiva la participación se requiere obtener información específica sobre las necesidades, intereses y derechos insatisfechos de la población desplazada por que con ella las autoridades pueden diseñar estrategias y medidas pertinentes y eficaces. Según los funcionarios en cerca de las dos terceras partes de los departamentos y de los municipios capitales los representantes de las organizaciones de población desplazada entregaron información a las autoridades sobre las necesidades de la población desplazada en cada uno de los territorios. Otra manera clásica de participar es presentar propuestas y observaciones sobre planes programas y proyectos de política pública relacionados con la atención integral a la población desplazada. Llama la atención que los funcionarios, aseguren que en todos los municipios no capitales los líderes de población desplazada elaboraron propuestas de política pública, en tanto que en los municipios capitales y en los departamentos esa participación solo se da en cerca de la tercera parte de los entes territoriales.28 Una de las formas de participación de la población desplazada está relacionada con la veeduría de las estrategias, las acciones y los recursos invertidos en política pública orientada a responder al desplazamiento forzado. En la tercera parte o más de los entes territoriales visitados los líderes de la población realizaron actividades de veeduría y presentaron

27 28

64.3% en los municipios capitales y 66.7% en los municipios no capitales. 61.5% en los departamentos y 38.5% en los municipios capitales.

denuncias sobre corrupción o malos manejos de los recursos destinados a la atención integral de la población desplazada29 Un asunto que ha sido motivo de innumerables críticas es la universalidad de los intereses que se ponen en juego en la participación de los líderes de la población desplazada. Los funcionarios que participaron en esta investigación reconocieron que en la tercera parte o más de los entes territoriales los líderes participaron representando los intereses de toda la población desplazada ubicada en el respectivo ente territorial.30Llama la atención que en el 100% de los municipios no capitales los funcionarios reconocen que los líderes, al presentar sus propuestas u observaciones representaron los intereses de la población desplazada ubicada en el respectivo municipio. Los líderes en los municipios capitales son más críticos al analizar la actitud que los representantes de las Mesas de Fortalecimiento a OPD han tenido en los escenarios de participación y sobre el carácter universal de los intereses que han representado al concretar sus propuestas y observaciones.31

3.2.2. Un referente normativo de análisis en materia de capacitación para la participación. Un análisis sobre los esfuerzos realizados en materia de capacitación y sobre los impactos alcanzados con ella debe incluir un referente normativo. Según la Corte Constitucional no solo corresponde al Estado, brindar capacitación a la población desplazada para que pueda participar de manera efectiva y significativa, sino que adicionalmente ha planteado que para el efecto debe ofrecer una propuesta estructurada y permanente de capacitación, que se oriente a elevar la capacidad de las OPD y de sus líderes. Para el efecto debería precisarse cuáles son las responsabilidades de los entes territoriales y cuáles las del Estado-Nación; pero de cualquier manera los esfuerzos de unos y otros deberían garantizar la integralidad de la estrategia. Una oferta de esta naturaleza debería establecer los temas que ameritarían

38.5% en los departamentos; 38.5% en los municipios capitales y 33.3% de municipios no capitales. 30 En los departamentos un 76.9%; en los municipios capitales un 71.4% 31 Estiman que solo la mitad de ellos representó los intereses universales de la población desplazada de ese territorio y en una porción similar tuvieron una actitud proactiva en su interacción con los funcionaros responsables de la política pública relacionada con el desplazamiento.

conocerse y delinear metodologías y estrategias didácticas para que sean acordes con las características de la P.D. La Comisión ha manifestado que para asegurar ese propósito debería organizarse un Plan Nacional32 de formación a OPD y a líderes de las organizaciones. Este Plan debería tener como punto de partida una caracterización de las necesidades y potencialidades de capacitación de dirigentes de OPD y de integrantes de las mismas. El Plan debería tener metas de largo, mediano y corto plazo (planes anuales) de tal manera que permita ir asegurando el logro de los objetivos de manera gradual. La estrategia debería contar con dos niveles diferenciados y complementarios, uno básico dirigido a la población desplazada en general y otro especializado dirigido a líderes de OPD. Sería conveniente establecer en qué tiempo se completaría el ciclo de formación de los integrantes de las Mesas Departamentales y Municipales de Fortalecimiento de las OPD; en qué tiempo se completaría el ciclo de formación de las juntas directivas de las OPD que pertenecen a esas mesas y en qué nivel se desarrollaría la capacitación de las llamadas bases sociales de las OPD. Igualmente convendría tener precisas las responsabilidades del Estado-Nación y de los entes territoriales en materia de capacitación, de tal manera que cada uno de los actores sepa con claridad cuáles son sus responsabilidades en el tema. El nivel de cumplimiento del Estado, en materia de capacitación en las regiones incluidas en este ejercicio de investigación, demuestra que los esfuerzos hechos y aún más los logros alcanzados, son realmente precarios en términos cuantitativos y cualitativos. Esta precariedad es más evidente si se incluye en el análisis el referente normativo mencionado en el párrafo anterior; sin duda todos los entes territoriales incluidos en este trabajo están muy distantes de contar con una propuesta estructurada y permanente de capacitación a la P.D. Sin duda la falta de una propuesta de tales características que desagregue responsabilidades nacionales y territoriales, está directamente relacionada con los problemas en el cumplimiento de las responsabilidades del Estado, puestos de manifiesto en los párrafos precedentes.

3.3. APOYO LOGISTICO

Para el efecto ver el plan nacional de formación para el control social en la gestión pública.

Las condiciones adecuadas para garantizar la participación de la población desplazada incluyen también: a) el apoyo logístico para el funcionamiento de la Mesa Municipal/ Departamental de Fortalecimiento a OPD (sede para su funcionamiento, papelería), b) apoyo para la asistencia a los escenarios de participación; para ello se debe contar con el cubrimiento del costo de los pasajes urbanos, intermunicipales, para asistir a los escenarios de política pública municipal, departamental y nacional, además del pago de alimentación y alojamiento de los representantes de la población desplazada que acuden a estos escenarios de decisión de política pública.

3.3.1 Apoyo logístico para que las Mesas Territoriales de Fortalecimiento a OPD cuenten con un lugar en donde funcionar. Una de las condiciones, establecidas en el Protocolo de Participación para que las organizaciones de población desplazada puedan participar de manera efectiva, es la de contar con un lugar en el cual funcionar. Las entrevistas realizadas a funcionarios indican que en la mayoría de los entes territoriales no se ha brindado ningún apoyo para lograr este resultado33, o el apoyo es mínimo y la sede en la cual deben funcionar las Mesas de Fortalecimiento a OPD es inadecuada.34 La situación es más deficiente es en los departamentos35 y un poco mejor en los municipios capitales36 . Los líderes indican que más de la mitad de los entes territoriales no brindaron apoyo alguno para que funcionaran las Mesas de PD. 3.3.2 Entrega de apoyo logístico básico: papelería mobiliario y otros apoyos. Otra de las condiciones necesarias para que las organizaciones de población desplazada puedan funcionar es contar con unas condiciones logísticas mínimas para operar: Tener a disposición por lo menos papelería y un mobiliario básico. Las respuestas a las entrevistas realizadas indican que en la mayoría de entes territoriales con los que se 33

En por lo menos una tercera parte de los entes territoriales no se ha brindado apoyo alguno para que las OPD tuvieran una sede donde funcionar. 34 El 7.1% de los municipios capitales dice que en los casos en los cuales se ha brindado algún tipo de apoyo esta fue inadecuado y el 33% de los no capitales que es insuficiente 35 Un 61.5% de ellos se han sustraído por completo a la obligación de facilitarles un lugar para que funcionen las Mesas Territoriales de Fortalecimiento a OPD. 36 4.2.9% no ha brindado apoyo alguno.

trabajó el apoyo logístico básico brindado a las OPD es nulo o muy precario. Los funcionarios vistos de manera indistinta37, indican que en menos de la mitad 38de los entes territoriales incluidos en este ejercicio se entregó apoyo adecuado a las Mesas de Fortalecimiento a OPD. Según tales funcionarios si la situación se mide por el porcentaje de los que se han sustraído total o parcialmente a la obligación de brindar apoyo logístico, la escala de incumplimiento es la siguiente: Los más deficientes son los municipios capitales39; le siguen los departamentos, 40 y al final de la escala se ubican los municipios no capitales.41 Las personas desplazadas, que hacen parte de la base social de las OPD, entrevistadas indicaron que en más de la mitad de los entes territoriales, donde ellas funcionan, tales entes no han dado aportes logísticos para las organizaciones.

3.3.3. Costo de pasajes para la asistencia a los escenarios de participación de política pública. Una de las dificultades que afectan la participación de las organizaciones de la población desplazada a los escenarios en los cuales se adoptan decisiones de política pública de atención integral a la P.D. es la carencia de recursos para costear los pasajes a los representantes de las OPD, que deben asistir a tales escenarios. Los resultados de la investigación vistos de manera agregada indican que, según los funcionarios, el aporte de los entes territoriales para cubrir los pasajes necesarios para hacer efectiva la participación de las OPD ha sido realmente bajo42; los líderes indican que los apoyos para este efecto han sido cercanos a cero43. Según los funcionarios la escala de renuencia a brindar pasajes es la siguiente: Los de mayor renuencia son los municipios capitales44, le siguen 37

Sin diferenciar entre departamentos, municipios capitales y municipios no-capitales. 43.5% 39 Con un 71.4% de entes que se sustrajeron total o parcialmente a la obligación de dar apoyo material básico. 40 Con un 61.5% de renuentes. 41 Con un33.3% de renuentes. 42 Entre un 6,7% y un 20% según se trate de pasajes para asistir a escenarios territoriales o nacionales. 43 Entre 0 y 2.3% de los entes entregó algún tipo de apoyo para cubrir el costo de los mencionados pasajes. 44 Que fueron renuentes en 78.6% en pasajes para asistir a reuniones departamentales y 71.4% a reuniones nacionales. 38

los departamentos45 y al final de la escala de renuencia se ubican los municipios no capitales. En relación con este tipo de entes, la preguntas de contraste realizadas los líderes desmienten el optimismo de los funcionarios, pues señalan que el nivel de renuencia llega al 73.3% de los municipios no capitales. 3.3.4. Gastos de alojamiento para participar en escenarios de participación nacionales. Otra de las condiciones que se requieren para que las OPD puedan asistir a los escenarios de política pública y participar en las decisiones que sobre desplazamiento se adopte, está relacionada con el deber del Estado de cubrir los gastos de alojamiento para los representantes de la población desplazada, cuando provienen de municipios distintos a aquéllos en los cuales se realizan las reuniones respectivas. Los resultados de las entrevistas a funcionarios, vistas de manera indistinta46, indican que solo la décima parte de los entes territoriales visitados asumieron todos los gastos de alojamiento necesarios para que los representantes de las OPD pudieran asistir a los escenarios de política pública y que más de la mitad47 de los entes territoriales se han sustraído por completo de su obligación de cubrir los gastos de alojamiento de los representantes de OPD en las ocasiones en que deben asistir a los escenarios de decisión de política pública. Los líderes aseguran que el nivel de incumplimiento es mayor48, en particular en los departamentos en donde lo sitúan en 92.9%. Es alto el porcentaje de funcionarios encuestados que no conoce información sobre este tema (entre un 7.1 y un 33.3% de los encuestados). Sin ninguna duda el muy alto porcentaje49 de los entes territoriales que se sustrae de la obligación de cubrir los costos de alojamiento de los líderes, cuando estos deben asistir a escenarios en los cuales se materializa la participación, en lugares diferentes a aquél en el cual ellos habitualmente residen afecta sensiblemente el derecho a la participación efectiva.

El nivel de renuencia es de 53.8% para la asistencia a escenarios departamentales y 69.2% para nacionales. 46 Ello significa que se toman como un bloque homogéneo, sin diferenciar entre departamentos, municipios capitales y municipios no capitales. 47 Según los funcionarios la escala de incumplimiento de mayor a menor 66.7% de los municipios no capitales, 64.3% de las capitales y 61.5% de los departamentos. 48 En los municipios no capitales el guarismo llega al 73.3% 49 Superior al 90%

3.3.5. Gastos de alimentación para la participación. El derecho a la participación efectiva está asociado a que se le brinde a los representantes de las OPD la posibilidad de que puedan asistir a los escenarios en los cuales se toman decisiones en materia de política pública sobre desplazamiento; ello implica entre otros cubrir los gastos de alimentación durante el tiempo en el cual tienen lugar las reuniones de los escenarios en los cuales se materializa la participación. La información recolectada indica que solo la quinta parte de los entes territoriales cubrió los gastos de alimentación requeridos para asistir a los escenarios de política pública; y que en más de la mitad de los entes territoriales incluidos en la investigación los representantes de las OPD que deben asistir a estos escenarios no recibieron apoyo alguno; adicionalmente se detectó que, dentro del universo de los representantes de la población desplazada que recibieron algún apoyo para cubrir los gastos relacionados con la alimentación en los días en que hubo reuniones de los escenarios de decisión de política pública, este se entregó para algunas de las reuniones y no para todas50. Los líderes de población desplazada entrevistados fueron más críticos en este aspecto, especialmente en el caso de los departamentos, pues aseguraron que el porcentaje de incumplimiento casi duplica al reconocido por los funcionarios.51 Es realmente alto el porcentaje de los entrevistados (funcionarios y líderes que desconocen información en el tema.52

3.3.6. Condiciones: Grado de cumplimiento y comparación global entre entes territoriales. Ponderando las respuestas53 se encuentra que según los funcionarios el grado de cumplimiento de las obligaciones de los entes territoriales en materia de condiciones para la participación fue bajo, toda vez que, en general los entes territoriales entregaron respuestas que pueden ser consideradas como óptimas en menos de un 30.3% de los aspectos que les fueron preguntados.

Desagregada la información se pudo establecer la siguiente escala de incumplimiento de mayor a menor: 66.7% en municipios no capitales, 50% en municipios capitales y 46.2% en departamentos 51 Mas exactamente un 78.6% 52 Entre un 7.1% y un 33.3%. 53 De la manera como se explica en la parte metodológica

3.4.

GARANTIAS

Se entienden como “Garantías”, aquellos compromisos de comportamiento institucional orientados a involucrar en las rutas de decisión y a tomar en serio las observaciones, sugerencias, recomendaciones y propuestas de las víctimas en los procesos de toma de decisión sobre atención y reparación integral de las víctimas de desplazamiento forzado y sobre los ejercicios de monitoreo y evaluación de tales políticas. Las garantías se consideran como adecuadas cuando existe un escenario en el cual se adoptan las decisiones de política pública que funciona de manera idónea, a sus reuniones se invita a los representantes de la población desplazada, se les brinda información a las organizaciones sobre proyectos de decisión de políticas públicas de atención y reparación integral de población desplazada, se sigue un procedimiento para recibir sus observaciones, sugerencias y propuestas y se les da a una respuesta en los términos establecidos en el Protocolo de Participación de la población desplazada.

3.4.1. Funcionamiento adecuado de los escenarios de participación en política pública: Para que se pueda materializar la participación efectiva de la PD, se requiere que estén constituidos y funcionen de manera idónea los 26

escenarios en los cuales se toman decisiones de política pública sobre desplazamiento forzado. El Protocolo de Participación efectiva de las OPD considera como los principales escenarios territoriales en los cuales se puede concretar el derecho a la participación efectiva a los Comités departamentales y municipales de atención integral a la P.D. y a las Mesas Técnicas y Temáticas tanto nacionales como territoriales.

3.4.2. Los Comités Territoriales para la atención integral de la población desplazada: Los Comités Territoriales (Departamentales y Municipales) son los escenarios por excelencia en donde los entes territoriales toman las principales decisiones de política pública sobre desplazamiento forzado. Una aproximación a la forma como funcionan este tipo de escenarios en los cuales se materializa el derecho a la participación, debe abordar aspectos como los de su existencia legal, las veces que se han reunido durante el año, la existencia o no de agenda previa en sus reuniones y las facultades de la persona que representa al ente territorial. La aproximación realizada a partir de las respuestas de los funcionarios indicó que es alto porcentaje de entes territoriales en los cuales existen Comités Territoriales de Atención a la Población Desplazada e igualmente que es alto el porcentaje de éstos que funciona adecuadamente. Por su parte la información suministrada por los líderes de P.D. considera que en una cuarta parte de estos entes no existe Comité Territorial de Atención y que es bajo el porcentaje en los cuales éstos funcionan de manera adecuada. Porcentualmente la situación es la siguiente: Los funcionarios vistos en su conjunto aseguran que hay Comité Territorial de Atención en casi todos 54 los entes territoriales y que se ha reunido el número de veces establecido como mínimo en el Protocolo de Participación en un poco más de la mitad de tales entidades 55 Aseguran que a sus reuniones asistieron personas con plenas facultades para decidir 56 e igualmente indican que las reuniones contaron con agenda previa en un alto porcentaje de esos territorios57.

En el 93.3% de tales entes En el 56.6% de los entes territoriales 56 En el 81.4% 57 En el 83.3% 55

Los líderes vistos como bloque por su parte señalaron que existe Comité solo en las dos terceras partes o más 58 de los entes incluidos en este ejercicio y que solo se reunieron más de cuatro veces en el año en menos de la décima parte de tales entes59. Aseguraron igualmente que en menos de la quinta parte60 de las entidades territoriales a las reuniones de estos comités asistieron funcionarios con facultades para decidir y que en solo un poco más de la cuarta parte61 de esos territorios las reuniones de estos escenarios contaron con agenda previa. La información recabada permite sacar dos conclusiones: la primera que a pesar de las diferencias existentes entre las opiniones de los funcionarios y las de los líderes son altos los porcentajes en los que existe Comité lo que significa un avance en el tema en relación con años anteriores y la segunda que sin embargo, persisten con algunas mejoras las críticas sobre el funcionamiento adecuado de estos mecanismos para la definición de la política pública de carácter territorial. Si existe un Comité pero no se reúne las veces que la normativa tiene establecido, la posibilidad de que en ese escenario se busquen planear las respuestas al reto del desplazamiento, se intente articular los esfuerzos de los distintos actores involucrados y se monitoree su ejecución, es baja. Es particularmente preocupante la afirmación de los líderes en el sentido de que en ninguno de los departamentos los Comités se reunieron las veces establecidas en el Protocolo.

Que en las reuniones de los Comités Territoriales asistan personas sin suficientes facultades conduce a que este tipo de escenarios se tornen en reuniones informales sin que las decisiones que allí se adopten sean vinculantes: causa preocupación que, según los líderes en el 71% de los municipios capitales los funcionarios que a ellos asisten no contaba con suficientes facultades para decidir.

Las personas desplazadas, que son parte de la base social de las OPD, entrevistadas aseguran que entre el 14.3% y el 50% de los entes territoriales en las cuales están ubicadas no existe un Comité Territorial de Atención a la Población desplazada. 58

Mas exactamente en el 74.4% En el 9.3% de los entes territoriales 60 En el 18.6% 61 25.6%. 59

De acuerdo con un apartado de un documento elaborado por un grupo de Organizaciones de Población Desplazada con destino a la Corte Constitucional, retomando datos de ACNUR y de CODHES sobre el derecho a la participación, se indica que en el año 2005 la situación relativa al cumplimiento del goce efectivo de este derecho era aún más problemática. En efecto; “. La implementación de estos espacios de diseño y seguimiento de la política pública referente al desplazamiento forzado ha sido exigua, a pesar que las entidades del orden nacional no proporcionan información concreta acerca de la cantidad de comités territoriales que han sido conformados y activos, se ha indagado acerca de esto en otras fuentes, encontrando que de 463 municipios de 32 departamentos que han sido afectados por el desplazamiento forzado 62, sólo se han creado 354 comités municipales y 29 comités departamentales de atención integral a la PD63, lo cual implica que las entidades del SNAIPD no han activado suficientemente los espacios correspondientes para el cumplimiento de sus funciones y por lo tanto no se ha garantizado la participación efectiva de la PD, desde la negación al acceso a estos escenarios de la PD en las zonas de mayor afectación por el desplazamiento forzado.

Los comités departamentales han presentado un avance cualitativo en cuanto a su creación sin embargo, se evidencian grandes falencias en cuanto a su funcionamiento, dado que a pesar de haber sido creados 29 comités a septiembre de 200664 muy pocos sesionan con la periodicidad que deberían hacerlo para diseñar y adecuar las políticas públicas necesarias para atender efectivamente las comunidades que se encuentran en zonas de riesgo y, esto se corrobora con el hecho que estos 29 comités en un año tan sólo desarrollaron 98 sesiones 65, lo cual implica unas 3 sesiones por cada comité aproximadamente, evidenciando deficiencia en su funcionamiento. …” A pesar de las falencias planteadas en los párrafos precedentes una comparación con el pasado pone de presente que, al contrario de lo ocurrido cinco años atrás, para el 2010 el sistema de atención a la 62

CODHES, Boletín No. 69, Septiembre de 2006 ACNUR. Balance de la Política Pública para la atención integral al desplazamiento forzado en Colombia, Enero 2004 a Abril de 2007. Pagina 372 64 IBIDEM 65 IBIDEM 63

población desplazada contaba con Comités Territoriales de atención constituidos, en los cuales se decidían las medidas de política pública para la atención de la población desplazada. Sin embargo aún falta trecho por recorrer en relación con la cantidad de reuniones realizadas por esos Comités y en la planeación previa de sus reuniones.

3.4.3. Mesas temáticas y técnicas. Las Mesas Temáticas y Técnicas son escenarios de trabajo que sirven para proyectar propuestas de política pública, en los diferentes temas que son de interés de los Comités Territoriales de Atención a la P.D. En el Protocolo de participación aparecen como Mesas Temáticas las de Prevención y Protección, las de Atención Humanitaria de Emergencia; las de Restablecimiento Socio Económico y las de Fortalecimiento a OPD. Las entrevistas realizadas a los funcionarios indican que en porcentajes significativos 66los entes territoriales cumplen con su carga de poner en funcionamiento las Mesas Temáticas de Prevención y Protección y un poco menos veces67 en organizar reuniones de tales espacios técnicos con la frecuencia establecida en el Protocolo de Participación y de lograr la participación en sus sesiones de representantes de la P.D. Los líderes, por su parte son mucho más críticos en el tema: manifestaron que solo en una quinta parte, o menos de los entes territoriales existen Mesas Temáticas de atención humanitaria de emergencia, de estabilización socioeconómica y de fortalecimiento a OPD. Solo en relación con la Mesa Temática de Prevención y Protección aceptaron que la mitad de los entes territoriales las tiene constituidas. Igualmente aseguraron que solo en uno de cada 10 entes territoriales, (o menos), las Mesas Temáticas funcionaron las veces establecidas en el Protocolo68 y sostuvieron que en un rango que va entre menos de la mitad y la décima parte de los entes territoriales los representantes de la PD participaron en las reuniones de las Mesas Temáticas. 66

Las entrevistas a funcionarios indican que la realidad es diversa según la clase de mesa de que se trata, pero en general más de las dos terceras partes de los entes han constituido, por lo menos las cuatro definidas en el Protocolo de participación. 67 Las entrevistas a funcionarios indican que la realidad es diversa según la clase de mesa de que se trata, pero en general en una tercera parte de los entes funcionan las veces establecidas en el Protocolo de participación 68 El Protocolo ha señalado que las Mesas Temáticas deben reunirse por lo menos cuatro veces al año.

3.4.3.1. Mesa Protección:

Prevención

Según las entrevistas realizadas a funcionarios, en casi todos 69 los Entes Territoriales incluidos en esta investigación existen Mesas de Prevención y Protección; estas Mesas se reunieron, en la tercera parte70 de ellos, más de tres veces en el año. En cerca del 80% de las ocasiones en que se reunieron participaron representantes de la población desplazada. Por su parte los líderes aseguraron que solo en un poco más de la mitad 71 de los Entes Territoriales hay Mesas Temáticas de Prevención y Protección; que en los casos en los cuales se dispuso de ellas, solo un poco más de la décima parte72 de las mismas se reunió más de tres veces en el año y que a tales reuniones asistieron delegados de la población desplazada en un 37.2%de los Entes Territoriales.

3.4.3.2.

Mesa de Atención Humanitaria de Emergencia:

Las entrevistas realizadas a los funcionarios públicos indicaron que esta Mesa temática existe en más de las dos terceras partes de los Entes Territoriales que participaron en el ejercicio73. Sin embargo hay un grupo constituido por lo menos la mitad de ellos74 en los cuales la Mesa se ha reunido menos de tres veces en lo transcurrido del año y un porcentaje equivalente a la tercera parte75 de entes territoriales ha logrado asegurar la asistencia de representantes a las sesiones de la Mesa de Atención Humanitaria. Los líderes afirman que este tipo de Mesa existe solo en un poco más de la quinta parte de los Entes Territoriales76; se ha reunido las veces que establece el Protocolo de Participación en un poco más de la octava parte

96.7% 33.3% 71 51.2% 72 11.6% 73 En el 73.3% 74 53.3% 75 Un 30.2% 76 63.3% 70

de esos Entes77 y participó de sus reuniones la Mesa de Fortalecimiento a OPD en menos de la tercera parte de ellos.78

3.4.3.3.

Mesa de Estabilización Económica:

Socio-

Los funcionarios aseguraron en la entrevista que se disponía de Mesa de Estabilización Socio Económica en el 80.0% de los Entes Territoriales; que ésta se ha reunido tres o más veces en un poco más de la mitad 79 de tales entes territoriales en el año y que a ella asistieron delegados de las OPD en el 73.3% del conjunto de Entes Territoriales que se incluyeron en esta investigación. Los líderes departamentales de población desplazada señalaron que solo en la quinta parte80 del conjunto de Entes Territoriales existía, para el año de referencia, Mesa de Estabilización Socio Económica, que ese escenario de participación se reunió tres o más veces en el año en un poco menos de la quinta parte81 de tales entes territoriales y que a ellos asistieron delegados de las OPD en un poco menos de la tercera parte82 de los mismos.

3.4.3.4.

Mesa de Fortalecimiento a OPD.

Las entrevistas realizadas a los funcionarios revelaron que en un alto porcentaje de los Entes Territoriales83 que hicieron parte del ejercicio se disponía de Mesa de Fortalecimiento a OPD; sin embargo su funcionamiento aún es bajo (medido por el número de veces que se reunió en el año)84; esta debilidad es especialmente notoria en los departamentos y en los municipios capitales. Al responder las restantes preguntas que les fueron formuladas se evidenciaron problemas sobre el rol que le corresponde asumir a la Mesa de Fortalecimiento a OPD dado que pareciera un escenario estatal de participación, pero solo está integrada por OPD y en esa condición no diseña, ni ejecuta política pública.

14% 30.2% 79 53.6% 80 20% 81 18.6% 82 30.2% 83 83.3% 84 56.6% 78

Es de resaltar que, los líderes de población desplazada presentaron una visión más pesimista que los funcionarios de los entes territoriales que fueron encuestados en relación con la existencia85 y funcionamiento 86de las Mesas de Fortalecimiento a OPD.

3.4.3.5. Conclusión sobre el funcionamiento adecuado de los escenarios de participación: El Comité Municipal/Departamental para la atención integral a la PD existe en la mayoría de los entes territoriales encuestados y en un porcentaje significativo de estos entes territoriales se reúne las veces establecidas en el Protocolo de Participación. En relación con las facultades de los asistentes a estos escenarios para tomar decisiones existe una diferencia significativa entre las opiniones los funcionarios y las de los líderes, porque en tanto que aquellos creen que ello sucede en cerca del 80% de tales entes, estos últimos aseguran que esto solo se presenta en el 18.6% de los mismos. Los líderes de población desplazada que asisten a estas reuniones no ven en los comités verdaderos espacios de propuesta y discusión útil para el diseño de política pública que los incluya y les garantice una participación efectiva con un enfoque diferencial. Las Mesas temáticas y técnicas de: Prevención y Protección, de Atención Humanitaria de Emergencia y de Estabilización- Socioeconómica, se han venido configurando y según los funcionarios hoy existen en un rango de entes territoriales en un porcentaje que oscila entre un 60% y un 90%. Sin embargo es necesario poner de presente que los líderes afirman que se cuenta con tales mesas en un porcentaje sensiblemente menor al indicado por los funcionarios, el cual varía solo entre el 16.3% y el 20%; los líderes reconocen que en el caso del la Mesa de Prevención y Protección esta se halla configurada en la mitad de los entes territoriales. Las Mesas Temáticas según los funcionarios se han reunido las veces establecidas en Protocolo en porcentajes que fluctúan entre el 36.6% y el 56.5% de los entes territoriales, mientras que los líderes aseguraron que estas reuniones solo tuvieron lugar en cerca de la mitad del porcentaje de los entes (entre el 11.6% y el 28%), planteado por los funcionarios; no hay información documental que corrobore que realmente existen y se reúnen como lo señalan unos u otros. 85 86

Los líderes indica que existe Mesas de Fortalecimiento en el 16.3% Aseguran que se reunión tres veces o mas durante el año en el 28% de los Entes Territoriales.

3.4.3.6. Información anticipada sobre propuestas de decisión de política pública. Consulta de las decisiones. La información adecuada es un presupuesto fundamental para que la P.D. pueda participar de manera efectiva. Para garantizar que la participación no sea meramente formal es fundamental que la información sobre las propuestas de política pública relacionadas con el desplazamiento sea entregada a las OPD de manera adecuada y oprtuna. Ello significa que, antes de que se tomen decisiones de política pública, la entidad o institución encargada de adoptar las respectivas decisiones entregue las propuestas a las OPD, para que éstas puedan hacer conocer sus observaciones así como presentar sus propuestas alternativas si lo consideran del caso. La información debe incluir propuestas de planes, programas, estrategias, y proyectos a desarrollar y en curso de desarrollo, así como los resultados obtenidos y los ejercicios de monitoreo y evaluación que de ellos se hagan a todos los niveles: locales, departamentales y nacionales.

3.4.3.7. Información previa sobre decisiones de política pública en el orden territorial: En el Protocolo de Participación se establece que las OPD cuentan con un plazo de 20 días hábiles, desde la fecha en la cual las instituciones y entidades del Snaipd den a conocer los diferentes planes, programas, proyectos y estrategias a desarrollar, para atender a la población en situación de desplazamiento con el fin de que las OPD puedan hacer sugerencias y propuestas. Los funcionarios territoriales, promediando sus respuestas indicaron que en cerca de la tercera parte 87de esos entes se entregó información previa sobre proyectos de decisión de política pública en vivienda, educación y salud. Los líderes aseveraron que en promedio ello ocurrió solo en un poco más de la décima parte 88 de esos entes. En todo caso el hecho de que en cerca de las dos terceras partes de estos entes según los funcionarios y en cerca del 90%, según los líderes no se entregue información previa sobre decisiones de carácter 87 88

32.3% 12.4%

regional en materia de política pública sobre desplazamiento forzado da cuenta de un problema de grandes magnitudes para el derecho a la participación efectiva de la población desplazada.

3.4.3.8. Información previa sobre decisiones de carácter nacional: Para garantizar la participación se requiere también que, las propuestas de decisión de política pública nacional se den a conocer de manera anticipada a las Mesas Departamentales y Municipales de P.D y estas las hagan conocer de las organizaciones y de las personas desplazadas que las integran. Los funcionarios de los entes territoriales vistos como un todo indican que en un porcentaje que oscila entre el 20% y el 40%89 de los respectivos entes, las Mesas de Fortalecimiento de OPD recibieron información oficial sobre propuestas de decisión de políticas públicas de carácter nacional. Los líderes indican que la información previa sobre medidas de carácter nacional fue brindada a las Mesas en un porcentaje que oscila solo entre el 11.6% y el 23.3% de los entes territoriales. Agregaron además que la información fue recibida de manera regular y sostenida solo en el 2.3% de tales entidades territoriales. Los mencionados guarismos señalan la existencia de un problema de grandes magnitudes en relación con el derecho que tienen las personas y organizaciones de población desplazada de conocer las propuestas de decisión de política pública (en este caso del orden nacional). Sin información previa es imposible la participación efectiva y significativa. El problema puede derivarse de que las entidades nacionales encargadas de la definición, la ejecución o el monitoreo de la política pública, no realizaron el esfuerzo por informar a las Mesas de OPD de carácter territorial, o producirse como consecuencia de bloqueos en la ruta de información seleccionada.

La información presentada pone de presente que en una gran mayoría de los entes territoriales no se han realizado esfuerzos para dar a conocer, de manera anticipada las decisiones de política pública de orden territorial 89

Esta oscilación depende de la institución estatal que les ha brindado información, cuyo detalle se entrega en los párrafos siguientes.

y nacional. Este problema es especialmente significativo si se tiene en cuenta que, si no se conocen de manera previa las decisiones sobre política pública, que se tiene proyectado implementar, es imposible para las OPD presentar observaciones o propuestas alternativas, lo que trae como consecuencia que la participación deje de ser efectiva y significativa. Un ejemplo concreto de la falta de la información requerida para garantizar la participación es el de la política pública sobre participación. En efecto las personas entrevistadas (funcionarios y líderes) indican que en pocos entes territoriales se informó de manera previa, a las organizaciones de población sobre planes, proyectos y programas orientados a hacer efectivo el propio derecho a la participación. Dentro del análisis sobre la materialización de esta garantía para la participación es necesario tener en cuenta que la Corte Constitucional ha señalado que no basta brindar información sobre las propuestas de decisión de política pública sobre desplazamiento, sino que adicionalmente esta información debe ser oportuna (entregada con tiempo suficiente para que pueda ser estudiada por las organizaciones para adoptar posición al respecto), pertinente (referida a la decisión en curso), completa (indicando todos los elementos centrales de la propuesta de determinación de política pública) e inteligible y accesible (deben acompañarse las propuestas de decisión, de síntesis presentadas de manera sencilla)90; estos requisitos son especialmente importantes cuando las decisiones que se van a adoptar son complejas o involucran elementos técnicos de difícil manejo. En este ejercicio no se preguntó ni a funcionarios ni a líderes sobre si la información entregada era adecuada (oportuna, completa, pertinente, inteligible y accesible). Una investigación más completa debería abordar estos aspectos.

3.4.3.9. Respuesta a las observaciones y propuestas de política pública: Para que la participación se concrete se requiere que el gobierno tome en serio las observaciones y propuestas planteadas por las OPD. Ello implica que, por lo menos se les dé una respuesta adecuada, teniendo en cuenta

Estos requisitos aparecen en el ejercicio de extrapolación que hace la Corte de lo dispuesto en el decreto 2130 de 1992, a los deberes de información que tiene el gobierno para garantizar la participación efectiva de la PD.

los criterios Efectiva.

que para el efecto

definió el Protocolo de Participación

3.4.3.10. Existencia formal de respuesta a observaciones y propuestas de las OPD. Para evaluar la efectividad de la participación efectiva de las OPD en cuanto al diseño, seguimiento y monitoreo de la política pública específica sobre el tema, deben tenerse en cuenta los criterios que sobre las respuestas ha definido el Protocolo de Participación y los pronunciamientos de la Corte Constitucional en el tema. Los funcionarios de los entes territoriales señalan que en solo un poco más de la mitad 91 de estos últimos se respondieron las observaciones y propuestas alternativas planteadas por los representantes de las OPD. Por el contrario, los líderes se apartaron por completo de esa conclusión e indicaron que solo en el 2.3% de los casos se contestaron regularmente las observaciones y propuestas planteadas por ellas en los escenarios en los cuales se adoptan decisiones de política pública. A manera de síntesis es necesario comentar que existe un alto porcentaje del conjunto de funcionarios de los entes territoriales no ha respondido a las observaciones y propuestas de política pública formuladas por la población desplazada92, lo cual resulta muy problemático, pues afecta el núcleo duro del derecho a la participación. Así mismo el hecho de que un poco más de la tercera parte de los funcionarios departamentales desconozca información en relación con el cumplimiento de esta obligación es igualmente problemático93. Una de las diferencias entre la simple asistencia de la P.D. a los escenarios en los cuales se toman decisiones y la participación efectiva está relacionada con el hecho de que, las autoridades encargadas de la política pública sobre el desplazamiento, tomen en serio los puntos de vista de las OPD. La carencia de respuestas, formales, a las iniciativas de incidencia en política pública de las OPD es más grave aún si se tienen en cuenta las respuestas de los líderes entrevistados, quienes afirman que solo en un 2.3% de los entes territoriales se ha dado contestación a todas las observaciones y propuestas planteadas por las Mesas de Fortalecimiento. 91

Mas exactamente en el 53.3% de los entes territoriales Un 46.7% de l conjunto de funcionarios. 93 38.5% en el caso de funcionario departamentales. 92

Este es uno de los aspectos en los cuales se presentan mayores diferencias entre las respuestas de los funcionarios y las de los líderes de población desplazada. Si son ciertos estos guarismos expresados por los líderes la participación de la P.D. en la política pública es apenas un espejismo.

3.4.4. Calidad de la respuesta del Estado. Para hacer un análisis a profundidad del cumplimiento de esta garantía del derecho a la participación se requiere establecer si las respuestas son adecuadas. Según se desprende de lo explícitamente definido por la Corte Constitucional y de lo que se deriva del conjunto de disposiciones normativas y jurisprudenciales en la materia las siguientes son las características básicas de la respuesta que el Estado debe dar a las observaciones y propuestas alternativas de las OPD: - oportuna, eso significa que debe ser anterior a que se adopte la disposición normativa o la decisión de política pública o debe ser simultánea, integrándose a la parte considerativa de la norma, estrategia, programa, proyecto o acción que se adopten; razonada, esto significa que aunque la Corte ha establecido que las propuestas de las OPD no obligan al gobierno y que por ello la decisión que se adopte no tiene por qué ser concertada ello no exime al gobierno de sustentar una respuesta negativa acompañando su decisión. La respuesta de las autoridades debe estar construida en el siguiente marco de razonamiento: Las decisiones de política pública que se adoptan en relación con el desplazamiento no son una concesión discrecional del Estado; son medidas para materializar derechos de esta población. En ese sentido la respuesta debe ser razonada y razonable; ello significa que debe ser sustentada y que tal sustentación no puede ser arbitraria. La Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado ha planteado que para que una respuesta de este tipo sea razonable se requiere demostrar que las observaciones y propuestas alternativas de las OPD no son pertinentes (por que no se orientan a conseguir la realización del derecho para el cual están concebidas) y que no son institucionalmente aceptables (por que afectan la estructura básica del ordenamiento jurídico), o no son viables operativa o financieramente. En este último aspecto no basta con afirmarlo, debe demostrarse que se está haciendo el máximo de los esfuerzos institucionales y se están

destinando el máximo de los recursos a atender la necesidad que se está abordando. En el caso de los derechos de los desplazados el marco de discrecionalidad es reducido dadas las siguientes consideraciones: - existe un núcleo básico de los derechos de los desplazados que debe ser garantizado de manera universal y en el muy corto plazo, dado que su no garantía es inconstitucional. Ese núcleo básico es el contenido que subyace a los Indicadores de Goce Efectivo. -el gasto público destinado a garantizar los derechos de la población desplazada debe ser considerado como prioritario dentro del gasto social (el cual es prioritario en relación con el gasto público en general); ello significa que el gasto para atender el desplazamiento es prioritario dentro de los prioritarios. -frente a grupos de personas de especial protección (mujeres, niños, indígenas, discapacitados, personas de la tercera edad en situación de desplazamiento) el Estado tiene responsabilidades más profundas y el esfuerzo institucional que debe desplegar debe tener la virtualidad de garantizar una protección reforzada. Como consecuencia, de lo dicho hasta acá, las respuestas del Estado deben demostrar que, en el plano que a cada una de ellas corresponde, o se aceptan las propuestas o sugerencias de las OPD o se demuestra que las determinaciones adoptadas por el gobierno son mejores que las planteadas por las OPD para cumplir con las obligaciones a su cargo y para asegurar los derechos de los desplazados.

3.4.4.1. Garantías: Grado de cumplimiento y comparación entre entes territoriales: Ponderando las respuestas94 se encuentra que según los funcionarios el grado de cumplimiento de las obligaciones de los entes territoriales en materia de garantías para la participación fue bajo, toda vez que, en general estos entes entregaron respuestas que pueden ser consideradas

De la manera como se explica en la parte metodológica

como adecuadas en preguntados95.

un 24.27% de los aspectos que les fueron

Realizando una comparación entre los tres tipos de entes territoriales involucrados en la investigación se pudo establecer que, según los funcionarios el orden de cumplimiento de mayor a menor es el siguiente: 43.11% para los municipios capitales; 29.11% para los municipios no capitales y 4.4% para los departamentos; según los líderes el orden de cumplimiento no cambia y los porcentajes se mantienen en rangos cercanos a los planteados por los funcionarios.96 El nivel de cumplimiento de los entes territoriales en materia de condiciones para la participación efectiva de la población desplazada es marcadamente diferenciado entre ellos. El hecho de que, según los funcionarios, en menos de la mitad de los municipios capitales y en menos de la tercera parte de los municipios no capitales los asuntos abordados en la entrevista, tengan un comportamiento considerado como adecuado, muestra que resta mucho por hacer en materia del cumplimiento de de sus obligaciones relacionadas con los -requisitos de posibilidad- indispensables para que la participación pueda ser efectiva y significativa. Adicionalmente el hecho de que ese ese porcentaje se ubique solo en un 4% en los departamentos97, pone en evidencia una situación absolutamente crítica en estos entes territoriales en materia de garantías para la participación de la población desplazada en las decisiones de política pública que les conciernen. Comparada la situación de esta garantía para la participación en el 2012 y la que existía en el año 2005 se puede concluir que los avances en la materia son muy pocos. De hecho, en un documento de trabajo sobre participación de la población desplazada la Comisión de Seguimiento planteó que en los departamentos tal respuesta no ha sido adecuada, si se atiende lo que insistentemente manifiestan las OPD que integran las mesas departamentales de fortalecimiento de las OPD con respecto al hecho de que en los Comités no se tienen en cuenta las contribuciones y propuestas de éstas organizaciones y que los compromisos que en ellos 95

A lo largo de este ejercicio se consideran respuestas adecuadas aquellas que resultan compatibles con lo ordenado por la Corte Constitucional, lo incluido en el Protocolo de Participación y los Estándares que determina la Comisión. 96

Para los municipios capitales el porcentaje es del 47.9%, en los municipios no capitales es de 29.1% y en los departamentos es de 2.4%. 97 Según los funcionarios y en un 2.3% según los líderes pone en evidencia una situación dramática en estos entes territoriales en materia de condiciones para la participación.

se asumen no son cumplidos por las instituciones y que al negar estos aportes, no se argumenta por parte de los funcionarios esta decisión”98.

3.5.

INCENTIVOS:

Los incentivos están constituidos por los estímulos brindados a las entidades, las organizaciones de población desplazada y las personas desplazadas, orientados a promover la organización y la participación efectiva y significativa de las víctimas en las decisiones de política pública sobre desplazamiento forzado y a inhibir comportamientos y acciones contrarios a la participación. Por medio de ellos se busca entonces corregir problemas y consolidar fortalezas para garantizar que las organizaciones y personas participen de manera propositiva, activa y permanente, y que las entidades territoriales y las que conforman el SNAIPD asuman la responsabilidad de facilitar, apoyar y fortalecer la participación de la población en situación de desplazamiento forzado. Los incentivos son una fórmula que permite, en el ámbito de las organizaciones, incidir en determinados procesos, para lograr algunos resultados e impactos, sin afectar la autonomía de las organizaciones de población desplazada, protegida por el artículo 103 de la Constitución política. Así mismo, en el ámbito de las entidades territoriales, permiten promover procesos y lograr resultados e impactos sin afectar la autonomía territorial consagrada en el artículo 287 de la Carta política. La Corte, en la orden vigésimo sexta en el auto de seguimiento 383 de 2010,a la tutela 025 de 2004 plantea que los incentivos pueden ser positivos o negativos y que pueden consistir en la creación de espacios, la adopción de procedimientos o la entrega de apoyos financieros.

3.5.1 Incentivos positivos: Son estímulos positivos para promover determinados procesos.

3.5.1.1. Incentivos para promover y fortalecer la organización de la población desplazada: Legitimidad de la representación: Son los 98

Documento con destino a la Corte Constitucional en seguimiento a la Sentencia T-025 presentado por las Mesas Regionales de Fortalecimiento a OPD de Urabá, Cartagena, Putumayo, Magdalena Medio y Nariño

estímulos dirigidos a los entes territoriales, a las organizaciones y a la población desplazada, orientados a lograr que un número mayor de personas desplazadas hagan parte de las organizaciones en sus diferentes niveles (organizaciones de base, organizaciones municipales, organizaciones departamentales y organizaciones nacionales). Corresponde al Estado promover los procesos organizativos (en este caso de la P. D.), por expresa disposición del artículo 103 de la Constitución nacional y del artículo 30 de la ley 387 de 1.997. Si las organizaciones tienen un alto nivel de representación de la población desplazada en los respectivos niveles (nación- departamento – municipio) se podría dar por satisfecho uno de los supuestos fundamentales para la participación efectiva. Un alto grado de representación dota de legitimidad a los ejercicios de interlocución que en los diferentes niveles territoriales realizan el gobierno y las Mesas de Fortalecimiento a OPD en relación con el diseño, la ejecución, el monitoreo y la evaluación de la política pública sobre desplazamiento forzado. El papel del Estado en relación con la organización de la población desplazada es el de apoyar o promover procesos que conduzcan a que más personas hagan parte de las organizaciones y a que más organizaciones hagan parte de los diferentes niveles organizativos. Esta promoción y apoyo debe hacerla el Estado sin invadir la autonomía de las organizaciones .Para cumplir sus obligaciones en la materia, sin sacrificar la autonomía el mejor camino que puede seguir el Estado es el otorgamiento de incentivos entregados a los procesos que amplíen o busquen ampliar el universo de personas que se incorporan a las organizaciones y a la agremiación y confederación de estas.

3.5.1.2. El Problema de baja representatividad de las OPD: Los entes territoriales deberían proponer incentivos orientados a corregir el problema de baja representatividad de las organizaciones de población desplazada, en sus distintos niveles. La investigación indagó sobre el nivel de representatividad de las Mesas y de las organizaciones de desplazados incluyendo en el análisis el porcentaje de OPD existentes en cada uno de los territorios que está integrada a la Mesa y el porcentaje de personas desplazadas, del total

ubicado en el respectivo ente territorial que está organizado en esas OPD. Los funcionarios consideran que en los Entes Territoriales incluidos en la investigación las Mesas de Fortalecimiento tienen una representación de la población desplazada que podría ser considerada como aceptable: Aseguran que en más de la mitad de los Entes Territoriales, esas Mesas incluyen dentro de su estructura organizativa a más de la mitad de las asociaciones de población desplazada que existen en el respectivo territorio y en más de las dos terceras partes de tales Entes Territoriales agrupan a más de la cuarta parte de la población desplazada que reside en ese lugar. De la información que entregaron los líderes que respondieron la entrevista, se puede colegir que en menos de la tercera parte de los Entes Territoriales las Mesas agruparon a mas de las dos terceras partes de las asociaciones de población desplazada que existen en ese lugar; aseguran que en más de dos quintas partes de tales Entes, de las Mesas hace parte más de la cuarta parte de personas desplazadas que residen en el respectivo Ente Territorial. Las personas desplazadas, integrantes de la base social de las OPD, que fueron entrevistadas tienen opiniones que se diferencian de las de los líderes sobre el nivel de representatividad de sus propias organizaciones: A nivel departamental y de municipios no capitales se cree que tienen baja representatividad (entre el 40 y el 50%). En los municipios capitales se estima que hay alta representatividad en el 57.1% de tales entes territoriales. Dentro de los datos desagregados es preocupante la baja representatividad que los funcionarios les reconocen a las Mesas departamentales de Fortalecimiento a OPD, puesto que estiman que solo una de cada ocho de éstas Mesas puede ser considerada como altamente representativa de la población desplazada ubicada en el respectivo ente territorial99. A pesar de que este guarismo es preocupante la situación puede entenderse porque, son grandes las distancias entre los municipios que conforman un departamento y la capital, que es el lugar en el cual regularmente funcionan los escenarios de participación departamentales y en general tienen sedes las autoridades encargadas de la atención 99

Un 14.3% más exactamente.

integral del desplazamiento; ello conduce a que, por falta de recursos muchas OPD de los municipios se marginen de la Mesa Departamental de Fortalecimiento a OPD. Otro problema que atenta contra la representatividad de las Mesas Departamentales es el gran número de OPD existentes en el territorio; guarismo este que resulta de agregar las OPD de todos los municipios. Un tercer problema consiste en el desarrollo organizativo asimétrico, que existe entre las OPD que hacen parte de la Mesa Departamental; esta situación conduce a que las decisiones colectivas se adopten al ritmo de los retrasados y a que las discusiones previas sean más exigentes y generen mas desgaste. Las mencionadas circunstancias hacen que este tipo de procesos organizativos sean complejos y que en buena medida dependan del apoyo estatal para mantener un funcionamiento regular, lo que de contera conduce a que las Mesas Departamentales sean débiles y cuenten con una representatividad baja. En el año 2005 la situación era aún más precaria en términos organizativos: Un ejemplo de ello era la situación de la P.D. en el departamento de Putumayo, en el cual tan solo el 32% de la población registrada hacía parte de alguna asociación de desplazados, a pesar de ser uno de los procesos departamentales más antiguos y consolidados del país, según el PIU departamental100. 3.5.1.3. Fragilidades en el funcionamiento de formas organizativas de población desplazada. Para que la P.D. pueda participar efectivamente en la adopción de las decisiones que la atañe no basta con que las organizaciones existan formalmente; se requiere de manera adicional que funcionen de manera adecuada de tal manera que sirvan como expresiones colectivas de los intereses de sus afiliados y de la P. D. que existe en el ámbito territorial respectivo. Solo de esta manera sus observaciones y propuestas son representativas de los intereses de todas las personas afectadas por el desplazamiento en el respectivo territorio. A continuación se presentan las respuestas sobre los problemas de las OPD y las sugerencias que se hacen para consolidarlas como actores colectivos validos. La información que a continuación se incluye evidencia que las organizaciones se reúnen con una periodicidad aceptable; sin embargo existen diferentes críticas sobre la elección en cargos directivos de grupos

100

PIU departamento del Putumayo, Mayo de 2005

regularmente sub representados, sobre la rotación de los directivos, la consulta a las bases y la rendición de cuentas. Al ser preguntadas de manera general sobre como calificaban el funcionamiento de las OPD las personas que pertenecen a la base social de las OPD entrevistadas consideran en un porcentaje superior al 80% que las organizaciones a las que pertenecen funcionan adecuadamente. Sin embargo, al desagregar la pregunta en varios componentes los resultados variaron: Más del 64% de las OPD de departamentos y capitales de departamento tuvieron más de una asamblea general al año; mientras que en menos del 20% de los municipios que no son capitales de departamento las organizaciones tuvieron más de una asamblea general durante el año 2010. Las personas “de base” aseguran que en más del 80% de las asambleas realizadas en OPD de municipios no capitales los directivos informaron a los afiliados de los resultados de sus gestiones y en más de un 90% consultaron previamente las propuestas y observaciones que posteriormente serían presentadas ante las autoridades responsables de la política pública sobre desplazamiento; por el contario, en las asambleas de OPD ubicadas en municipios capitales, por regla general los líderes no rinden cuentas a los afiliados a la OPD. Las decisiones se adoptan entre un 14.3% y un 50% a partir de lo decidido por los directivos. En un alto porcentaje101 de OPD en capitales y municipios no capitales hay baja rotación de directivos. Estas organizaciones cuentan con una importante representación de mujeres en las juntas directivas: la mitad o más de la mitad de los integrantes de las juntas directivas son mujeres en el 50% de las OPD de los departamentos, en un 57.1% de los municipios no capitales y en un 80% de los municipios no capitales que se incluyeron en esta investigación.102

3.5.1.4. Entrega de recursos fortalecimiento organizativo:

cargo

del

Estado

para

La entrega de apoyos organizativos es un tema relativamente desconocido por funcionarios y líderes. Solo en un porcentaje modesto de casos se han otorgado recursos para realizar asambleas de las Mesas de OPD. 101 102

Entre un 42 y un 80% de las OPD Ver anexo 3, pregunta 11; información entregada por personas de la base social de las OPD.

Los funcionarios reconocen que en pocos de los entes territoriales se han entregado incentivos para promover el funcionamiento organizado de las OPD: un 26.7% en promedio; lo cual indicaría que estamos frente a un cumplimiento bajo de los Entes Territoriales en esta materia. Según los líderes menos del 7.1% de los Entes territoriales ha entregado recursos para promover los procesos organizativos de la población desplazada; lo cual conduciría a calificar como muy bajo el cumplimiento del los Entes en relación con los incentivos. Contar con recursos para realizar asambleas generales es otro incentivo que aporta al fortalecimiento organizativo de las OPD; según los funcionarios en promedio solo la quinta parte de los entes territoriales entregaron recursos a las OPD para contribuir a sufragar los gastos en que se incurre al realizar asambleas organizativas; llama la atención que en los municipios no capitales los funcionarios reconocen que en ninguno de los Entes se entregó recurso alguno para ese efecto. Los líderes aseguran que ningún Ente Territorial les brindó apoyo económico a las OPD para contribuir con gastos de las asambleas generales de la asociación. Es muy alto el porcentaje de funcionarios y de líderes que desconocen información en el tema: un 43.3% del total de funcionarios entrevistados; en el caso de los líderes más de la mitad desconoce información en este tema.103 La base social de las OPD de los municipios incluidos en el ejercicio aseguraron que en 80% de tales entes territoriales no se ha dado ayuda alguna a las OPD ni se han destinado recursos para el fortalecimiento organizativo de las OPD. El restante porcentaje no tiene información en este tema.

3.5.1.5. Incentivos para promover la participación de grupos de especial interés. Los funcionarios en general reconocen que o no se han dado recursos para promover la organización y la representación colectiva de intereses de grupos de especial protección constitucional o en los pocos casos en que ello ha sucedido esos apoyos han sido débiles; mencionaron que sus gobiernos territoriales no han entregado recursos a las Mesas de 103

Los líderes departamentales desconocen información en el 78% de las capitales de departamento; en un 53.3% en los municipios no capitales y en un 85.7% en los municipios capitales.

Fortalecimiento de OPD104 para promover la organización de grupos de especial protección: niños/as, jóvenes, mujeres, indígenas, afrodescendientes y personas desplazadas con discapacidad, o que lo han hecho en muy pocos de ellos.105 Los funcionarios en los departamentos, aseguran que en el 7.1% o menos de sus territorios se brindó algún tipo de ayuda a las Mesas de Fortalecimiento para promover la organización de los grupos de personas desplazadas mencionados en la entrevista; los municipios no capitales aseguran que no se brindó ningún apoyo para la organización de los grupos de especial protección constitucional. La situación en las capitales es levemente mejor: en el 7.1% de los entes se brindó apoyo para la organización los mencionados grupos. Esa revelación es un indicio de que no existe conciencia sobre las necesidades de la aplicación del enfoque diferencial de la población desplazada, en este caso relacionadas con la participación en la política pública. La necesidad de dar incentivos positivos y negativos para la participación y el fortalecimiento organizativo es un asunto todavía en construcción. A pesar de las órdenes de la Corte Constitucional en la materia, el gobierno nacional, no había ni ha estructurado una propuesta para promover la organización de los grupos de especial protección. La investigación muestra que los Entes Territoriales, aparte de destinar algunos pocos recursos para el fortalecimiento organizativo en general no han brindado apoyos técnicos ni financieros para asuntos tan importantes como: promover la organización de la P.D., incentivar la organización y representación en juntas directivas de grupos de especial protección, asegurar el funcionamiento ordenado, sostenido y democrático de las organizaciones existentes, lograr la capacitación de los líderes y las bases sociales y apoyar a los representantes para que sus propuestas a las autoridades encargadas de decidir en política pública sean pertinentes y técnicamente rigurosas entre otros. Todos estos elementos contribuirían a lograr una verdadera incidencia en la política pública sobre desplazamiento y en fortalecer la capacidad de las OPD de monitorear y evaluar esa política. Los incentivos negativos están relacionados con esfuerzos orientados a inhibir comportamientos o acciones contrarias a la participación y el fortalecimiento organizativo. Ello supone la identificación de 104

Es el caso de los departamentos y de municipios no capitales. Los funcionarios en los municipios capitales, aseguran que solo hubo apoyo en el 7.7% de sus territorios para el fortalecimiento organizativo de las mujeres, en relación con el resto de grupos el apoyo fue nulo. 105

procedimientos y la imposición de sanciones para quienes adopten tales comportamientos. Esta investigación, como se planteó en los párrafos precedentes, realizó una aproximación a varios de los problemas que se podrían corregir con los incentivos positivos y negativos, e hizo un primer acercamiento a los incentivos brindados por el Estado que estaban orientados a asegurar el derecho a la participación efectiva y significativa de la PD. Los funcionarios en los segmentos informales de las entrevistas dejaron ver que para ellos la participación de la P.D. en la toma de decisiones es una carga y no una oportunidad para conocer los intereses de la P.D. y afinar las decisiones de política pública elevando la potencialidad de los resultados que con ellos quieren conseguirse; por ello la orden de la Corte de brindar incentivos no ha tenido eco. Otra razón para que muy pocos entes territoriales den incentivos radica en que este tema no está reglamentado aún por el gobierno nacional. Incentivos: Grado de cumplimiento y comparación entre entes territoriales:  Al ponderar las respuestas106 se encuentra que según los funcionarios el grado de cumplimiento de las obligaciones de los entes territoriales en materia de condiciones para la participación fue extremadamente bajo, toda vez que, solo cerca de 5% de estos entes, entregaron respuestas que pueden ser consideradas como adecuadas.  Realizando una comparación entre los tres tipos de entes territoriales involucrados en la investigación se pudo establecer que, según los funcionarios el orden de cumplimiento de mayor a menor es el siguiente: 4.4% para los departamentos; 1.1% para los municipios capitales y 0.0% para los municipios no capitales; los líderes fueron más generosos al abordar el cumplimiento de los entes territoriales en materia de Incentivos para la participación, puesto que según sus respuestas los municipios capitales tendrían un porcentaje de cumplimiento del 13.8%, los municipios no capitales un 12.4% y los departamentos apenas un 2.4%. Estos porcentajes muestran un grado de cumplimiento extremadamente bajo de las obligaciones relacionadas con los incentivos para que la participación pueda ser efectiva y significativa. Adicionalmente indican que 106

De la manera como se explica en la parte metodológica

en los municipios no capitales no existe ningún esfuerzo para brindar incentivos y en consecuencia pone en evidencia una situación absolutamente crítica en estos entes territoriales en materia de incentivos para lograr una participación efectiva y significativa de la población desplazada en las decisiones de política pública que les conciernen. Este nivel tan bajo de cumplimiento es explicable dado que las órdenes de la Corte en materia de Incentivos son relativamente recientes107 y el gobierno no ha precisado en que consiste en este concepto y como se concreta.

3.6.

BALANCE GENERAL REQUISITOS.

DEL

COMPONENTE

3.6.1. Grado de cumplimiento.

En este apartado se presenta el porcentaje de cumplimiento en materia de requisitos que agrupa la información porcentual recabada en materia de condiciones, garantías e incentivos para que la participación de la población desplazada sea efectiva y significativa. Estableciendo una ponderación de las respuestas brindadas en la entrevista108 se encuentra que según los funcionarios el grado de cumplimiento de las obligaciones de los entes territoriales en materia de requisitos para la participación fue bajo, toda vez que, los entes territoriales entregaron respuestas que pueden ser consideradas como adecuadas en menos de la tercera parte de los aspectos que les fueron preguntados en materia de –requisitos para la participación-. Realizando una comparación entre los tres tipos de entes territoriales involucrados en la investigación se pudo establecer que, según los funcionarios el orden de cumplimiento de mayor a menor fue el siguiente: 30.3% para los municipios capitales; 20.2% para departamentos y 18.0% para los municipios no capitales; según los líderes los porcentajes de cumplimiento son más bajos y el orden de cumplimiento cambia: Los municipios capitales tendría un porcentaje de cumplimiento del 27.0%, los municipios no capitales de 21.6% y los departamentos apenas de un 3.0%.

107 108

Proferidas en 2009. De la manera como se explica en la parte metodológica

Estos porcentajes muestran un grado de cumplimiento bajo de las obligaciones relacionadas con -los requisitos para que la participaciónpueda ser efectiva y significativa. Que menos la tercera parte de las respuestas entregadas por los entes territoriales, en materia de requisitos, pueda ser considerada adecuada evidencia un problema de cumplimiento de gran importancia, en la materia y explica en buena medida por que la participación de la población desplazada es hoy más formal que real.

3.6.2. Los mejores y los más rezagados entes territoriales según el componente de requisitos.109 Los mejores Entes Territoriales, incorporando solo las respuestas de los funcionarios que dan cuenta de un cumplimiento adecuado de las obligaciones en materia de requisitos, se seleccionaron los mejores entes territoriales: Nariño con 52.39% entre los departamentos, Cali con 34.84% entre las ciudades capitales y Puerto Asís con un 20.61% entre las ciudades no capitales. Los Entes más rezagados en el cumplimiento de las obligaciones en materia de requisitos para la participación, según los funcionarios fueron, dentro de los departamentos Cesar con un 13.88%, dentro de los municipios capitales Mocoa, con un 2.25% y dentro de los municipios que no son capitales de departamento Soacha con un 6.38%. De acuerdo con la respuesta de los líderes a nivel departamental el mejor, en materia de Requisitos para la participación los mejores Entes Territoriales fueron los siguientes, de mayor a menor: A nivel departamental Antioquia, con un 46.15% de respuestas clasificadas como adecuadas; nivel de municipios no capitales Acacias con un 34.42% y a nivel de capital departamental Mocoa con un 15.53%. Según los líderes los Entes Territoriales más rezagados en materia de Requisitos fueron, a nivel de departamentos Vaupés con un 20.84% de respuestas catalogadas como adecuadas; a nivel de municipios no capitales Sopetrán con un 6.19% y a nivel de municipios capitales Villavicencio con un 0.71%

109

Para obtener éste y los demás resultados de los mejores entes territoriales se realizó una agregación ponderada de respuestas, sub componentes y componentes, utilizando formas descritas en el anexo metodológico; se basó en la información brindada por los funcionarios, computando las respuestas que pueden clasificarse de cumplimiento adecuado.

EL MUNICIPIO CAPITAL CALI. Según los funcionarios este ente territorial es el que mayor puntaje promedio recibió en el componente de requisitos con un promedio ponderado del 34.84% de las respuestas que se pueden clasificar como de cumplimiento adecuado; este guarismo lo ubica en un rango medio de cumplimiento en este componente de la participación efectiva. Cali es el mejor municipio capital y se ubica de quinto en el ranquin general de Entes Territoriales en materia de Requisitos para la participación, después de Nariño, Tolima, Antioquia y Putumayo. Los líderes de población desplazada por su parte le entregan a Cali u puntaje de 19.25% de respuestas calificadas como adecuadas en materia de Requisitos para la participación de la población desplazada. Para completar el análisis, en el anexo 2 se presentan las respuestas dadas por los funcionarios que representaron a este ente territorial a las preguntas formuladas en la entrevista.

A. Condiciones. Cali en el sub-componente de condiciones obtuvo un resultado alto equivalente a 64 %, que promedia las respuestas dadas en cada sub aspecto; de hecho fue el tercer Ente Territorial en este aspecto, después de Valledupar y Nariño. Según los funcionarios el municipio de Cali tuvo un cumplimiento total en materia de capacitaciones110; un muy alto cumplimiento en apoyo logístico111 y un grado medio de cumplimiento en materia del cubrimiento de los costos asociados al traslado de los representantes de la población desplazada a los lugares en los cuales funcionaban los escenarios de participación en las decisiones de política pública sobre desplazamiento forzado.112 B. Garantías. Cali en el sub-componente de garantías obtuvo un resultado medio pues el promedio de porcentajes de cumplimiento es de 18.75% de respuestas que pueden considerarse como adecuadas,

110

100% de las respuestas a las respectivas preguntas fueron calificadas como adecuadas. Con un 80% 112 Con un 33.3% 111

ubicándose en el puesto 24 del total de Entes Territoriales en este sub aspecto. Las respuestas del municipio de Cali en relación con el adecuado funcionamiento de los escenarios de participación en política pública (Comité Municipal de Atención, Mesas temáticas y técnicas) indicaron un alto porcentaje de cumplimiento en las obligaciones asociadas a estos temas. Sin embargo el cumplimiento es casi nulo en lo que respecta a la consulta de decisiones de política pública y a la respuesta a las observaciones y propuestas formuladas por las organizaciones de población desplazada. Este tipo de problemas afecta de manera sensible el resultado final en términos de garantías para la participación. c.Incentivos En Incentivos es también nulo el porcentaje de respuestas que se clasificaron como adecuadas. Ese resultado es explicable por que es una situación similar en todos los Ente Territoriales.

EL DEPARTAMENTO DE NARIÑO Según la opinión de los funcionarios este departamento es el que registra mejor comportamiento en relación con el componente de requisitos, con un 52.35% promedio ponderado de respuestas que pueden ser clasificadas como adecuadas. De acuerdo con ese guarismo es también el primer ente territorial del universo total de entes territoriales que participaron en este ejercicio y el primero en la sub clase de los departamentos. Por su parte los líderes entregaron respuestas al cuestionario formulado que pudieron ser clasificadas como adecuadas en un 31.8%, en el componente general de Requisitos para la participación. A. Condiciones En el sub-componente de condiciones este departamento obtuvo un resultado alto, equivalente al 66%. El funcionario que respondió la entrevista planteó que durante el año 2010 se realizaron más de cuatro cursos de capacitación con duración promedio de dos días a los que asistieron más de 10 personas desplazadas; aseveró que se cubrieron los costos requeridos por los representantes de las organizaciones para asistir a los escenarios de participación departamentales (pasajes, alimentación, hospedaje); reconoció que no se realizaron aportes para que integrantes de la Mesa de Fortalecimiento a OPD pudieran asistir a los escenarios nacionales de 52

participación y manifestó desconocer si el departamento ha entregado a la Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD un lugar adecuado para funcionar.

Garantías.

En el sub-componente de garantías el departamento de Nariño obtuvo un resultado medio alto equivalente al 49.25% de las respuestas que pueden ser consideradas como adecuadas. En él existe y funciona el Comité Departamental de Atención a la Población Desplazada, que durante el año 2010 se reunió en más de tres ocasiones, reuniones que contaron todas las veces con una agenda previa y a las que asistió un delgado del gobernador con plenas facultades. El funcionamiento de las Mesas Temáticas y Técnicas adscritas al Comité Departamental de Atención a la Población Desplazada fue sin embargo limitado como se desprende de los siguientes datos: a) Existe una Mesa de Prevención y Protección que se reunió menos de tres veces, en donde participó la Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD. Allí se buscaron soluciones a casos concretos en los cuales había riesgos de prevención y protección y se realizó el diseño de propuestas de política pública sobre estas materias. b) No existe una Mesa de Atención Humanitaria de Emergencia. c) Existe una Mesa de Estabilización Socioeconómica que se reunió menos de tres veces durante el año en las que participaron las OPD del departamento. d) Existe en el departamento una Mesa de Fortalecimiento a Organizaciones de P.D. que se reunió tres veces en el año . C.

Incentivos.

En materia de incentivos el departamento presenta un porcentaje medio bajo, equivalente al 14.29% de respuestas que se clasificaron como adecuadas en la materia. A pesar de que este guarismo es bajo en relación con el porcentaje total de aspectos evaluados; es el segundo mejor ente territorial en materia de incentivos. 113 Los datos sobre representatividad de la Mesa Departamental son problemáticos: El 113

Los resultados de los demás Entes Territoriales son , con excepción de Bogotá, aún más bajos.

porcentaje de las organizaciones de la población desplazada existentes en el departamento que están integradas a la Mesa Departamental de Fortalecimiento de OPD es de 8%. El porcentaje de la población desplazada que está representada en la Mesa Departamental de Fortalecimiento de OPD es de 80.%. Es, por lo menos extraño que, un porcentaje tan bajo de OPD agrupe un porcentaje tan alto de toda la población desplazada del departamento; ello significaría que si toda la población desplazada estuviera organizada en OPD114, el 92% de las organizaciones, que está por fuera de la Mesa Departamental reuniría al 20% de las personas que debieron desplazarse de manera forzada.

El funcionario del departamento de Nariño que respondió la entrevista aceptó que el ente territorial no le entregó recursos a la Mesa Departamental de Fortalecimiento de OPD para realizar asambleas o reuniones; adicionalmente aseguró desconocer si le ha entregado recursos a la Mesa Departamental de Fortalecimiento de OPD para promover la organización de los siete grupos de especial protección que son: a) niños; b) niñas, c) jóvenes; d) Indígenas; e) afrocolombianos; f) personas en situación de discapacidad. El departamento de Nariño sobresale entre los departamentos por haber cubierto algunos los costos a la Mesa Departamental de Fortalecimiento a OPD de pasajes y gastos de alojamiento y alimentación para asistir a los escenarios de política pública. En contraste con otros departamentos que no han brindado estas condiciones adecuadas para la participación efectiva y significativa.

EL MUNICIPIO NO CAPITAL: PUERTO ASÍS Según la respuesta de los funcionarios que atendieron la entrevista a pesar de que este municipio en términos generales obtuvo una calificación baja resultó ser el mejor de los municipios no capitales en relación con el componente de requisitos ocupando el puesto 20 en el universo de todos los entes territoriales115 que participaron de este ejercicio. Su calificación registró un promedio de 20.61% de respuestas que se clasificaron como adecuadas en el componente de requisitos para la participación efectiva. 114 115

Supuesto que parece poco probable Incluidos departamentos y municipios capitales

Esta clasificación es mucho más baja según los líderes quienes le otorgan solo un 8.25% de promedio ponderado de respuestas que podrían ser clasificadas como adecuadas116. A. Condiciones. Puerto Asís en el sub-componente de condiciones obtuvo no obstante un resultado bajo, equivalente al 11% de preguntas clasificadas como adecuadas. Este municipio no ha entregado a la Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD un lugar adecuado para funcionar y le ha brindado un apoyo logístico insuficiente. En el año 2010 no financió cursos de capacitación. Sin embargo ha cubierto cabalmente a la Mesa Municipal de Fortalecimiento los costos de pasajes urbanos para asistir a las reuniones de los escenarios de política pública municipal y a las reuniones de los escenarios de política pública Departamental. Además ha dado aportes parciales para cubrir el costo de los siguientes asuntos: - pasajes intermunicipales para asistir a las reuniones de los escenarios de política pública nacional, - gastos de alojamiento y alimentación para asistir a los escenarios de política pública en los distintos niveles territoriales; en particular se destacó por haber apoyado a los indígenas para que puedan cubrir sus gastos asociados a la asistencia a los escenarios de decisión de política pública. B.

Garantías.

Puerto Asís en el sub-componente de garantías obtuvo un resultado que puede calificarse como bajo, equivalente al 32.3%, de las respuestas consideradas como adecuadas en este sub aspecto. En este municipio existe y funciona el Comité Municipal de Atención a la Población Desplazada; en el año 2010 se reunió más de cuatro veces, reuniones que contaron todas las veces con una agenda previa y a las que asistió un delgado del alcalde con plenas facultades El funcionamiento de las Mesas Temáticas y Técnicas adscritas al Comité Departamental de Atención a la Población Desplazada fue bueno: Existe una Mesa de Prevención y Protección que se reunió tres veces, en donde participó la Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD. Allí se buscaron soluciones a casos concretos en los cuales la población 116

Este guarismo colocaría Puerto Asís en el puesto 31 del total de entes territoriales incluidos en esta investigación, según la clasificación de los líderes.

desplazada presentaba problemas de enfrentaba protección, además se realizó el diseño de propuestas de política pública sobre los temas de competencia de esta mesa117. Existe igualmente una Mesa de Atención Humanitaria de Emergencia, que se reunió tres veces y a las cuales asistió la Mesa de OPD y también una Mesa de Estabilización Socioeconómica que sin embargo se reunió menos tres de veces, al año en donde participó la Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD. Allí se buscaron soluciones a casos concretos en los cuales había problemas de acceso de personas desplazadas a programas de Estabilización Socioeconómica, además se realizó el diseño de propuestas de política pública en esta materia. Finalmente cuenta con una Mesa de Fortalecimiento a Organizaciones de PD que según los funcionarios se reunió menos de tres veces en el año. Los funcionarios no saben si las entidades departamentales y nacionales encargadas de la política pública sobre el desplazamiento le informaron, de manera previa, a la Mesa Municipal, sobre las propuestas de decisión de política pública que finalmente se adoptaron. C.

Incentivos.

Puerto Asís en el sub-componente de incentivos obtuvo también un resultado muy bajo, porque ninguno de sus esfuerzos, en los varios elementos que componen el sub componente fue clasificado como adecuado; el resultado es entendible por que este aspecto no se ha reglamentado aún por el gobierno nacional. El porcentaje de las organizaciones de la población desplazada existentes en el departamento que están integradas a la Mesa Municipal de Fortalecimiento de OPD es de 80%. El porcentaje de la población desplazada que está representada en la Mesa Municipal de Fortalecimiento de OPD es igualmente de 80%. Los funcionarios encargados en Puerto Asís de relacionarse con la población desplazada no saben si el ente territorial entregó recursos a la Mesa Municipal de Fortalecimiento de OPD para realizar asambleas o reuniones y reconocen que este ente territorial no ha entregado recursos a la Mesa municipal de Fortalecimiento de OPD para promover la organización de los grupos de especial protección. 117

Cuando a lo largo de este ejercicio se mencione la existencia de riesgos estos deben interpretarse como problemas que enfrenta la población desplazada con relación a sus derechos.

El municipio de Puerto Asís en el subcomponente de garantías, obtuvo buena parte de los puntos que lo ubican como el mejor de los municipios no capitales gracias al funcionamiento adecuado de las Mesas Temáticas y Técnicas adscritas al Comité Departamental de Atención a la Población Desplazada y al adecuado desempeño del Comité Municipal de Atención a la Población Desplazada.118

POLÍTICA PÚBLICA

La participación efectiva es simultáneamente uno de los derechos básicos de la población desplazada (P.D.), que cuenta con Indicadores de Goce efectivo IGE,119 y uno de los aspectos transversales de la política pública de atención integral a la población desplazada. En esta última condición éste derecho debe estar presente en la definición, ejecución y monitoreo de la política pública120 y debe hacer parte del informe que, según auto de la Corte Constitucional, le corresponde presentar al gobierno para “demostrar que se ha superado el estado de cosas inconstitucional…” 121. Esa demostración incluye demostrar que “… las políticas públicas relacionadas con cada uno de los derechos constitucionales de los desplazados conducen efectivamente a lograr el goce efectivo de los derechos por parte de los desplazados…”122 . Extrapolando lo definido por el auto 008 de 2009, para aquellos derechos en los cuales se requiere la adopción de un plan de fortalecimiento de la capacidad institucional, las medidas de política pública orientadas a garantizar el derecho a la participación efectiva deberían contemplar la realización de un diagnóstico, el establecimiento de lineamientos orientadores de política, la definición de medios de instrumentalización de 118

En Puerto Asís la Mesa de Fortalecimiento de las OPD es ampliamente representativa de la población desplazada ubicada en ese territorio. Es un aspecto a destacar aunque no tiene relación directa con el componente de garantías 119 El gobierno incluyó el derecho a la participación efectiva y a la integración local como uno de los 12 derechos a los que se haría seguimiento mediante los indicadores de Goce efectivo de derechos desde la presentación hecha en la sesión de información técnica de revisión realizada el 1 de marzo de de 2007. La Corte Constitucional aceptó esa clasificación como un derecho autónomo de la población desplazada. 120 Junto a este aspecto se incluyen otros tres: enfoque diferencial, capacidad institucional y sistemas de información y articulación territorial .Informe del Gobierno Nacional del 30 de octubre de 2009, página 29. 121 Corte Constitucional Auto 008/09 Magistrado Cepeda. Orden segunda. 122 Corte Constitucional Auto 008/09. Magistrado Cepeda. Ejes de la superación de Estado de Cosas Inconstitucional numeral 18c, página 10

esa política y un cronograma de ejecución para concretarla. Adicionalmente el gobierno debería haber puesto en marcha los medios y mecanismos establecidos en la estrategia de instrumentalización de la política pública y realizar su ajuste cuando fuera necesario. La Corte igualmente definió que el gobierno debía entregar un informe de avance, el 30 de octubre de 2009, en el cual presentara las medidas de política adoptadas y “.. los progresos alcanzados en el goce efectivo de derechos”. En tanto eje transversal este informe intermedio debería establecer cómo se garantizó la participación efectiva y oportuna de la población y cómo se tuvo en cuenta ella en la toma de las decisiones, como parte del avance en la superación del ECI123. El auto 008 de 2009 estableció que, a 31 de julio de 2010 el gobierno debería haber culminado la fase de Instrumentalización. Con ello quiere significar que deberían haberse definido los medios o mecanismos para concretar los objetivos y estrategias de la política pública; establecido las actividades a desarrollar por cada una de las líneas de trabajo identificando las entidades responsables, y definido las metas a corto, mediano y largo plazo, así como haber elaborado el cronograma de trabajo y el presupuesto requerido para concretar los medios y las acciones definidas. 124 De hecho el auto de seguimiento 178 de agosto de 2005 ya había establecido obligaciones similares para toda la política pública sobre desplazamiento. Por su parte el propio texto del Protocolo de Participación establece que todos los escenarios de decisión de política pública deben contar con un plan operativo y un cronograma de trabajo, lo cual es aplicable a las Mesas de Fortalecimiento organizativo a la población desplazada que son el escenario en el cual debe organizarse la política pública sobre el derecho a la participación efectiva.125

123

Al respecto la orden vigésima establece: En los informes de avance en la superación del estado de cosas inconstitucional que debe presentar el Director de Acción Social a la Corte Constitucional el 30 de octubre de 2009 y el 1 de julio de 2010, deberá incluirse una valoración de la aplicación del mecanismo de participación de las organizaciones de población desplazada y su contribución a la superación del estado de cosas inconstitucional 124 El alcance de lo que significa instrumentalización está recogido de manera sintética, en el informe de gobierno del 31 de octubre 2010, retomando lo definido por la Corte en el auto 008. 125 El Protocolo, establece, en la página 17 que “ Todos los escenarios nacional y territorialmente mencionados….. deben estar….. funcionando….., a través de un plan operativo y un cronograma de trabajo que permita avanzar en la consecución de las metas e indicadores propuestos”. Debe agregarse que dentro de las mencionadas están las Mesas de Fortalecimiento a las organizaciones de población desplazada.

4.1. Instrumentos de política pública y participación efectiva: El Plan Único de Atención PIU y el Plan de desarrollo. Las políticas públicas a nivel territorial deben estar organizadas en un Plan Único de Atención a la población desplazada PIU. Los PIUs se encuentran definidos como herramientas estratégicas para la coordinación de las acciones desarrolladas por las entidades territoriales del sistema necesarias para la superación del estado de cosas inconstitucional –ECI-, las cuales se encuentran enmarcadas en los lineamientos nacionales de la política pública referente al desplazamiento forzado. Tal herramienta debe ser concebida como el conjunto de estrategias a desarrollar por los departamentos y municipios con la participación de las OPD. Así mismo es necesario tener en cuenta que, además del PIU los entes territoriales cuentan con otra herramienta fundamental para organizar de manera integral sus estrategias de desarrollo económico y social: Los Planes de desarrollo. El Plan de Desarrollo es un pacto social entre la comunidad y el Estado para planificar el desarrollo territorial. Contiene el programa de gobierno que el ente territorial desarrollará en los cuatro años, incluyendo los programas, subprogramas, proyectos y metas por alcanzar. La importancia del Plan de Desarrollo es tal que las inversiones y los gastos que no estén contemplados en su texto no se pueden ejecutar; ello incluye la inversión en atención a población desplazada y en el tema que interesa: los recursos destinados a materializar el derecho a la participación de la PD. De las entrevistas realizadas a los funcionarios se concluye que por lo menos en las dos terceras partes de los entes territoriales que ellos representaban se habían estructurado Planes de Atención Integral a la población desplazada PIU, para el año que abarcó la investigación.126 Adicionalmente es importante indagar en qué planes de desarrollo existen disposiciones orientadas a materializar el derecho a la participación de la población desplazada. De las entrevistas realizadas a los funcionarios puede concluirse, que en más de la mitad de los entes Territoriales objeto de esta investigación existen disposiciones en los Planes de Desarrollo, orientadas a materializar la participación efectiva de la población desplazada;127 según los líderes los porcentajes son sustancialmente 126

La escala de mayor a menor es la siguiente: 85.7% de los municipios capitales, 69.2% de los departamentos y 66.6% de municipios no-capitales 127 En 61.5% de los departamentos, 57.7% de las capitales de departamento y 53.3% de los municipios no capitales.

más bajos. El contraste más drástico se presenta en el caso de los municipios capitales, en donde el porcentaje se reduce al 7.1%. Los líderes aseguran que el porcentaje de los entes en donde los planes tienen disposiciones sobre participación de la PD es del 28.6% en los departamentos y del 26.7% en los municipios no capitales

4.2.

Formalización de estrategias y mecanismos participación en instrumentos de política pública.

para

4.2.1. El mejor ente territorial es: Bogotá, por las respuestas a las preguntas planteadas y por la documentación que respalda tales aseveraciones. En el PIU Distrital y en el Plan de Desarrollo Distrital hay disposiciones dirigidas a garantizar la participación efectiva. El PIU 20112020 plantea una conexión con el Plan de Desarrollo Distrital; considera que el posicionar en la agenda pública de la ciudad128, la política distrital de atención integral a la población desplazada se ayudará a superar la condición de víctima del desplazado. Es la articulación entre el PIU Distrital y el Plan de Desarrollo Distrital, la que dará un respaldo institucional y una respuesta presupuestal adecuada. El Plan Integral Único para Bogotá D.C 2011-2020 incluye y busca articular los siguientes elementos: “a) Los objetivos y resultados, ejes estratégicos, componentes e indicadores del PIU y los Planes de Desarrollo Distritales futuros, fundamentados en el goce efectivo de derechos; b) Los distintos instrumentos de realización de derechos que generan obligaciones para el gobierno distrital; c) El reforzamiento de los mecanismos de participación social y vigilancia- veeduría ciudadana, control social y fiscalización de organismos especializados; d) El incremento de capacitaciones: en los titulares de derechos (población en riesgo o en situación de desplazamiento) así como para los portadores de obligaciones (entidades del orden distrital y nacional concernidas en la implementación de políticas con aplicación en el ámbito territorial); e) Efectiva aplicación del enfoque diferencial y la perspectiva de

128

Existe una propuesta de agenda con perspectiva de derechos que fue construida en diciembre de 2011, como resultado de una construcción colectiva entre las víctimas del desplazamiento forzado residentes en Bogotá, que asistieron a la Escuela de formación para líderes y lideresas de la población afectada por el desplazamiento forzado, en el Distrito de Bogotá. Este diplomado fue realizado por la Corporación Viva la Ciudadanía, la Universidad la Salle y la Dirección de Derechos Humanos de la Secretaría de Gobierno Distrital de Bogotá.

género.”129Es en el año 2011 donde se pone en funcionamiento el PIU de Bogotá. 4.2.2. Aplicación de mecanismos o instrumentos de política pública orientados a materializar la participación efectiva de la población desplazada: El Protocolo de Participación efectiva es el instrumento de política pública diseñado para organizar los deberes que le corresponde asumir al Estado, en sus diferentes niveles territoriales para asegurar la participación efectiva de la población desplazada. Los funcionarios reconocen que, en por lo menos un 40% 130de los entes territoriales el Protocolo de Participación de la población desplazada no es la regla ordenadora para organizar los esfuerzos y garantizar los resultados en la materia. Los datos de los líderes y de la base señalan que la situación de aplicación del Protocolo de Participación es significativamente deficitaria: Solo en un poco más de la quinta parte de los entes territoriales el Protocolo se aplica cabalmente. Por su parte los integrantes de la base social de las organizaciones de desplazados entrevistados manifestaron que, en los departamentos no se aplica en absoluto el Protocolo de Participación Efectiva, que en los municipios capitales se aplica en un 28.6% de los mismos y que en los municipios no capitales se aplica en 40% de ellos.

4.3.

Recursos.

Con algunas excepciones se puede asegurar que no se han identificado los montos de los recursos requeridos para asegurar el funcionamiento adecuado de los escenarios, la materialización de las garantías, la concreción de las condiciones y el funcionamiento adecuado de los esquemas de representación, que se necesitan para que pueda concretarse el derecho a la participación efectiva de la P.D. y cuando ello ha sucedido los recursos destinados han sido insuficientes y su ejecución completamente parcial. Preguntados informalmente los funcionarios y revisada la información documental disponible se concluyó que no existen datos que permitan 129

El Plan Integral Único para Bogotá D.C 2011-2020 p. 38 La escala de cumplimiento de mayor a menor es 66% en municipios no capitales, 50% en municipios capitales y 46.2% en departamentos. 130

establecer el grado de inversión de los entes territoriales en materia de participación efectiva de la población desplazada. Un problema que se pudo establecer es que cuando se pedía información sobre los recursos invertidos en participación, los funcionarios entregaron datos sobre los recursos destinados a la atención en general de la población desplazada.

4.4.

Metas y Cronograma.

En los instrumentos de política pública con que cuentan los municipios y los departamentos incluidos en este investigación no se han definido metas precisas para el corto y el mediano plazo ni se han establecido cronogramas que presenten de manera secuencial las actividades que se van a desarrollar en cada uno de los aspectos establecidos en el Protocolo y en el Aplicativo131, por cada uno de los responsables en los distintos niveles de la administración pública. El informe de gobierno del gobierno nacional del 30 de octubre de 2011se reduce a afirmar que: “Una vez socializado el Protocolo de Participación, la aplicación de éste debe ser concertado entre los entes territoriales y las Mesas de Fortalecimiento de Organizaciones de Población Desplazada, de acuerdo con las características propias cada territorio”132 Los funcionarios aseguraron, en segmentos informales de las entrevistas realizadas, que no existe una clara distribución de las competencias nacionales, departamentales y municipales en relación con las obligaciones contenidas en el Protocolo de Participación y que los entes territoriales no han recibido apoyos técnicos para diseñar, ejecutar y monitorear la política pública sobre participación efectiva.

4.5.

Monitoreo y Evaluación del derecho a la participación efectiva:

Uno de los aspectos importantes en materia de implementación de una política pública, en este caso en relación con el derecho a la participación efectiva, está directamente relacionado con la existencia de ejercicios de monitoreo y evaluación de la política pública en ese tema específico. 131

El Aplicativo fue un Instrumento expedido por el Gobierno Nacional dirigido teóricamente a poner en práctica las disposiciones del Protocolo de Participación. 132 Informe del Gobierno Nacional a la Corte Constitucional sobre los Avances en la Superación del Estado de Cosas Inconstitucional Declarado Mediante la Sentencia T-025 De 2004 pg. 224.

Para organizar adecuadamente una planeación de estrategias y acciones orientadas a obtener resultados, en este caso relacionados con la participación efectiva de la población desplazada y para monitorear los cambios que en tales aspectos se han logrado a lo largo del tiempo, debe realizarse un diagnóstico de las dificultades, posibilidades y oportunidades con que hoy se cuenta para concretar esa política pública. El diagnóstico debería incluir una caracterización de los procesos organizativos de la población desplazada, identificando las relaciones entre la población desplazada y no desplazada (los mecanismos de expresión que tienen), las distintas formas organizativas de la población desplazada existente, la descripción y composición de las organizaciones de segundo nivel y tercer nivel; las formas como se relacionan las organizaciones existentes, sus niveles de democracia, sus capacidades de planeación y de gestión, la cualificación o no de los liderazgos existentes, etc. Igualmente, la caracterización debería dar cuenta del funcionamiento y las características de los escenarios en los cuales se define la política pública, los temas que en ellos se tratan, los mecanismos para informar a la población desplazada que se utilizan, los medios y metodologías empleados para recoger y procesar las propuestas y observaciones de las OPD, etc. De la misma manera debería contarse con un inventario de los apoyos que hoy se brindan a las OPD para su existencia y funcionamiento, identificando quién los ofrece, etc. Con excepción de Antioquia y de Nariño, no se conoce de otros entes territoriales que hayan caracterizado los procesos organizativos de la población desplazada. En general hay vacios sobre la caracterización de las dificultades para la participación efectiva (funcionamiento adecuado de escenarios, otorgamiento de garantías, materialización de condiciones, entrega de incentivos etc). Si no existe esta línea de base es muy difícil hacer un seguimiento tendiente a verificar los cambios realizados. Un aspecto de este monitoreo está directamente relacionado con la elaboración y entrega de documentos sobre la participación, a los entes a los cuales deben reportar sus avances y retrocesos en el tema. Igualmente con la comunicación a las OPD de los resultados del monitoreo de la política pública relacionada con el desplazamiento en general, de tal manera que las OPD puedan presentar observaciones sobre los resultados obtenidos.

La información entregada por los funcionarios muestra que en el caso de departamentos y municipios capitales más de las dos terceras partes de los entes territoriales133 entregó información al Ministerio del Interior y que eso ocurrió en una tercera parte de los municipios no capitales. Los líderes son menos optimistas en la materia, pues según sus respuestas menos de la quinta parte de los Entes Territoriales enviaron ese tipo de informes al Ministerio del Interior. Como se planteó en capítulos precedentes los funcionarios de los departamentos y de las capitales de los departamentos aseguran que más de las dos terceras partes de estos entes entregaron información al Ministerio de Justicia sobre las acciones y realizaciones en materia de participación. Los líderes la reducen a un poco más de la quinta parte en los departamentos y un poco más de la octava parte en los municipios capitales. En este aspecto el informe de gobierno del 30 de octubre atrás referido indica que se está trabajando en la construcción de un sistema de monitoreo relacionado con la participación. En concreto afirma “Para el seguimiento al cumplimiento y aplicación del Protocolo Acción Social está diseñando una matriz de monitoreo y seguimiento por departamento, que permitirá evidenciar los avances en términos de acciones y recursos orientados a garantizar el goce efectivo del derecho a la participación de la población en situación de desplazamiento”134 No se señalan siquiera plazos para concluir con este esfuerzo. Una de las consecuencias del monitoreo de la política pública en materia de participación efectiva debería ser la de la certificación o nó de las entidades territoriales en cada uno de los aspectos que conducen a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional. No existe una definición sobre el sentido y alcance de los criterios de evaluación de estas entidades. Un esquema de seguimiento riguroso debería involucrar todos los esfuerzos, los resultados y los impactos, logrados con el proceso, de tal manera que permita realizar los ajustes a la política pública en marcha. La definición de los criterios para realizar la evaluación y la certificación está organizada alrededor de cinco (5) ejes planteados en el auto 008. El informe de gobierno a la Corte Constitucional de 30 de octubre de 2011 incluye los aspectos que sirven de base para esa evaluación en el tema 133

Los funcionarios agregan que esta carga fue asumida por el 72.4% de los municipios capitales y por el 69.2% de los departamentos. 134 Ibídem.

de participación, en los siguientes términos: “1. Difusión sobre los instrumentos que tiene la entidad para informar a la población desplazada y 2. Espacios de participación (con la población desplazada y organizaciones – seguimiento y análisis de los resultados del proceso participativo y retroalimentación de la participación efectiva)”135. A pesar de que estas pautas podrían utilizarse para el monitoreo y la evaluación de la política pública en materia del derecho a la participación efectiva de la población desplazada, son absolutamente incompletas. Una estrategia integral debería tener como base una batería de indicadores, como el propuesto por el gobierno y aprobado por la Corte Constitucional, que incluye Indicadores de Goce Efectivo, indicadores complementarios e indicadores asociados. Igualmente debería contarse con un instrumento de recolección de información similar al utilizado en esta investigación.

4.6. Coordinación, complementariedad y subsidiariedad de la política pública territorial sobre participación efectiva: Los autos 177 y 178 de 2005 de seguimiento a la Tutela 0-25 de 2004 indican que dentro de las características que debe tener la política pública de atención a la P.D. se encuentran los principios de coordinación, complementariedad y subsidiariedad. En esta investigación se realizó una aproximación preliminar a estos aspectos. Coordinación Horizontal; Coordinación vertical: En este ejercicio se buscó identificar si existían o no conexiones entre el Plan de Desarrollo y el PIU de cada uno de los entes territoriales en materia del derecho a la participación efectiva de la P.D. y entre el nivel nacional, departamental y municipal en relación con ese mismo derecho. Los funcionarios en general reconocieron que entre una tercera parte y la mitad de los entes territoriales abarcados en este ejercicio han establecido conexiones entre las estrategias para garantizar la participación establecida en el PIU y las diseñadas para ese efecto en los Planes de Desarrollo. Los líderes fueron sustancialmente más pesimistas en este tema. Estos líderes generaron la idea de que posiblemente exista una descoordinación institucional de los esfuerzos que deberían estar orientados a hacer efectiva la participación de la población desplazada.

135

Íbidem pg. 203

Los funcionarios departamentales señalaron que en el 69.2% de esos entes territoriales las disposiciones sobre participación establecidas en el PIU y las contenidas en el Plan de desarrollo están conectadas. Esos funcionarios manifestaron que entre el departamento y el municipio se realizaron acuerdos de complementación de esfuerzos para garantizar la participación efectiva en el 69.2% de esos departamentos y entre el departamento y la Nación (Acción Social o Ministerio del Interior) en el 46.2% de tales entes territoriales. Los líderes aseveraron que la conexión entre PIU y Plan de desarrollo en relación con el derecho a la participación se dio solo en el 14.3% de los departamentos y que los acuerdos entre departamento y municipios, para efectos de materializar este derecho tuvieron lugar solo en el 7.1% de esos entes; y que en el 71.4% de tales departamentos no hubo acuerdo alguno entre los departamentos y la Nación para idéntico propósito. En los municipios capitales los funcionarios manifestaron que en el 50% de esos entes existía una relación complementaria entre las disposiciones sobre participación del PIU y del Plan de Desarrollo. Aseveraron que entre el municipio y el departamento se realizaron acuerdos de complementación de esfuerzos, para garantizar el derecho a la participación, en el 28.6% de tales entes territoriales y entre el Departamento y la Nación para ese mismo propósito, en el 35.6% de tales municipios. Los líderes de los municipios capitales aseguraron que la conexión entre el PIU y el Plan de Desarrollo, para garantizar el derecho a la participación se presentó solo en el 7.1% de los municipios capitales e indicaron que entre el municipio y el departamento y entre el municipio y la Nación se realizaron acuerdos de complementación de esfuerzos, para garantizar el derecho a la participación en el 7.1% de tales municipios en cada caso. En los municipios no capitales los funcionarios reconocieron que en el 33.3% de tales entes existió conexión entre las disposiciones del PIU y del Plan de desarrollo sobre participación y aseveraron que en esos municipios o no se realizaron acuerdos de complementación de esfuerzos, con el departamento, para garantizar el derecho a la participación, o no tenían conocimiento de su existencia; la respuesta en términos porcentuales es idéntica para acuerdos entre el Municipio y la Nación para ese mismo propósito.

Los líderes de los municipios no capitales aseguraron que la conexión entre PIU y Planes de Desarrollo, para garantizar el derecho a la participación solo se dio en el 26.7% de tales entes territoriales136, pero indicaron que entre el municipio y el departamento se realizaron acuerdos de complementación de esfuerzos, para garantizar el derecho a la participación, en el 26.7%137 de esos municipios y entre el Departamento y Acción Social para ese mismo propósito también en el 26.7%138 de tales entes territoriales. El hecho de que la respuesta sea similar a pesar de corresponder a preguntas diferentes, ubicadas en lugares distintos del cuestionario sugiere que sobre el tema los líderes tienen una idea general y ni siquiera distinguieron las diferencias entre ellas. Ni en el Protocolo ni en el Aplicativo se establece la forma como el gobierno Nacional promoverá el cumplimiento de las obligaciones a cargo de los entes territoriales orientadas a materializar las garantías para la participación efectiva, que, al mismo tiempo que sea eficaz, respete el carácter descentralizado de nuestro ordenamiento territorial. En el Protocolo se hace una distribución general de responsabilidades entre la Nación y los entes territoriales, según la cual descansa en estos últimos el mayor costo económico del apoyo material a las OPD que en estos instrumentos se establece.139 Esta falta de reglamentación y problemas de coordinación entre entes e instituciones del Estado ha conducido a que los esfuerzos para materializar el derecho además de débiles sean fragmentados y dispersos.

4.7. Enfoque diferencial en la política pública El enfoque diferencial de la política pública, en este caso relacionada con el desplazamiento, involucra diferentes aspectos. En este ejercicio se incluirá únicamente información sobre la participación de grupos de especial protección, precisando el mecanismo utilizado para participar, incluyendo información de si la participación se dio de manera organizada o individual. 136

Respuesta a pregunta 29 de la entrevista. Respuesta a la pregunta 55 de la entrevista. 138 Respuesta a la pregunta 56 de la entrevista. 139 En la página 12 del Protocolo se establece: “Serán responsables directos de la prestación del apoyo material básico, en lo que tiene que ver con transporte, estadía, dotación de sedes y materiales y equipos de oficina, en los municipios la Alcaldía respectiva, en los departamentos las gobernaciones y en nivel nacional Acción Social”. 137

La participación de grupos de especial protección en políticas públicas sobre desplazamiento que les conciernen fue baja en general; son grupos regularmente sub representados); sin embargo el grupo que menos participó fue el de los niños y las niñas140, lo cual es relativamente explicable dado que el escenario de las decisiones políticas corresponde en nuestra cultura a los adultos. La participación de las mujeres141, de los indígenas y los afrocolombianos aunque baja es un poco mejor que la de los niños y la de las personas discapacitadas. Los funcionarios aseguran que en más de la mitad de los entes territoriales los indígenas 142 y afros143 participaron la política pública sobre desplazamiento forzado, que los afectaba como grupo. En este ejercicio de investigación se tuvo en cuenta que, la participación puede hacerse de manera organizada en OPD, o de manera individual; en el caso de los grupos de especial protección la participación organizada de las personas que hacen parte de estos grupos es más baja que los guarismos que dan cuenta de la participación en general; ello significa que existe un importante número de personas en condiciones especiales de vulnerabilidad que participan de manera individual. Los datos mencionados en los párrafos precedentes dan una idea del carácter diferencial de la política pública sobre desplazamiento; sin embargo las conclusiones que de allí se pueden derivar, en términos del espacio creado para la participación de grupos diferenciales no es concluyente144. Es importante resaltar para investigaciones futuras que, la participación de un grupo de especial protección puede hacerse de manera diferencial, asunto que es confundido con incluir los grupos diferenciales dentro de las formas de intervención en temas de política pública que los afectan o benefician.

140

Por ejemplo los funcionarios de capitales y municipio no capitales, aceptan que en 7% o menos de los entes los niños y las niñas participaron en la política pública sobre desplazamiento que les afecta como grupo. 141 Según los funcionarios en más de la mitad de las capitales de departamento y en los municipios no capitales las mujeres participaron en la política pública sobre desplazamiento que les afecta como grupo. 142 En el siguiente orden; 66% de los municipios no capitales; en el 57.1% de los municipios capitales y en 53.8% en los departamentos. 143 En el siguiente orden: 66.6% en municipios no capitales; en 61.5% en departamentos y en 57.11% en capitales. 144 Las dificultades para abordar el tema se hicieron evidentes en las respuestas dadas por los líderes en este tema. Por ello los resultados no se incorporan a este análisis.

4.8. Balance general en relación con el diseño, y el monitoreo de la política pública orientada a materializar el derecho a la participación efectiva de la P.D.145

4.8.1. Política pública: Grado de cumplimiento y comparación entre entes territoriales: Ponderando las respuestas146 encontramos que, según los funcionarios, el grado de cumplimiento de las obligaciones de los entes territoriales en relación con el diseño, implementación y monitoreo de la política pública para responder al desplazamiento forzado fue bajo, toda vez que, entregaron respuestas que en menos de una tercera parte pueden ser consideradas como óptimas en los aspectos que les fueron preguntados. Realizando una comparación entre los tres tipos de entes territoriales involucrados en la investigación se pudo establecer que, según los funcionarios el orden de cumplimiento fue el siguiente: 32.2%% para los departamentos; 30.9% para los municipios no capitales y 19.7% para los municipios capitales. Los líderes son más generosos al abordar el cumplimiento de los entes territoriales en materia de estructuración de una política pública orientada a responder al desplazamiento forzado; según sus respuestas el orden de cumplimiento también cambia: Los departamentos tendrían un porcentaje de cumplimiento del 55.7%, los municipios capitales un 47.4% y los municipios no capitales un 44.9%. Estos porcentajes muestran un grado de cumplimiento bajo, según los funcionarios y medio según los lideres, de las obligaciones relacionadas con estructurar una política pública para que la participación pueda ser efectiva y significativa. En este aspecto se considera que las respuestas brindadas por los funcionarios pueden ser más cercanas a la realidad dado que la planeación, las estrategias para concretar la ejecución y el monitoreo de la política pública son asuntos típicamente institucionales. El bajo cumplimento establecido en este tema, pone de presente que, los entes territoriales no han asumido que, en este derecho también deben definirse unos lineamientos, construir una estrategias, precisar unos

145

Como se explica en la metodología esta clasificación se ha hecho sobre la base de las respuestas de los funcionarios, que pueden ser clasificadas como adecuadas. 146 De la manera como se explica en la parte metodológica

responsables y recursos y monitorear y evaluar los resultados que se vayan alcanzando.

4.8.2. Los mejores y los más rezagados entes territoriales relación con el diseño, y el Monitoreo de la Política Pública Los mejores entes territoriales en el componente de política pública son dentro de los departamentos Nariño con un 96.4%; dentro del grupo de municipios capitales, Villavicencio con un 96.4%, y dentro del grupo de municipios no capitales Puerto Asís con un 84.4%. Los entes más rezagados son Caquetá con un 0%, Cali con un 14% y Mocoa con un 12%; los guarismos muestran un grado muy bajo o nulo de cumplimento de estos entes territoriales en relación con las obligaciones de diseñar, ejecutar y monitorear una política pública orientada a materializar el derecho a la participación efectiva. Según los líderes los mejores Entes Territoriales en materia de cumplimiento de sus obligaciones en materia de contar con una política pública sobre participación efectiva fueron en su orden: Como capital de departamento Popayán con un 82.07%; como departamento Chocó con un 70% y Mutatá, como municipio no capital con un 59.86% de respuestas que podrían ser consideradas como adecuadas en esta materia. El departamento de Nariño El mejor departamento es Nariño según los funcionarios Nariño aparece con 96.43% de promedio ponderado de respuestas que se pueden clasificar como adecuadas en materia de política pública para la participación de la población desplazada. Ello lo coloca no solo como el mejor departamento sino también como el mejor ente territorial de los que participaron en este ejercicio en este tema. Por su parte, los líderes le otorgaron un promedio ponderado de 67.9% de respuestas que podrían clasificarse como adecuadas en materia de diseño, ejecución o monitoreo de política pública, ubicándolo en el cuarto puesto después de Quibdó como municipio capital, Chocó como departamento y Soacha como municipio no capital. En términos de diseño de política pública se encuentra que el departamento de Nariño cuenta con un Plan de Desarrollo Departamental y un PIU Departamental en los cuales existen disposiciones dirigidas a garantizar la participación efectiva. Estos instrumentos de política pública 70

tienen la cualidad de que formulan metas para promover la organización de la población desplazada. No se cuenta con información sobre la forma como fueron definidas estas metas, que parecieran demasiado optimistas pues aspiraban a lograr la organización total de la población desplazada para el año 2010. El funcionario departamental asegura que se estaban materializando plenamente los compromisos adquiridos en el PIU en relación con este derecho. En lo atinente a la aplicación de medidas para materializar el derecho a la participación el funcionario de Nariño aseguró, que en ese departamento se aplica el Protocolo de Participación y aseguró que existe complementariedad entre las disposiciones del PIU y del Plan de desarrollo para hacer efectiva la participación de la población desplazada. También aseveró que los grupos de especial protección (niños, niñas, jóvenes, mujeres indígenas y afro-descendientes), que a su vez son afectados por el desplazamiento forzado participan activamente en el diseño de las políticas públicas que les concierne. Por su parte un líder departamental147 indicó que las observaciones y propuestas que realiza la Mesa Departamental de Fortalecimiento a las OPD son tenidas en cuenta solo algunas veces en los temas de salud, educación, vivienda y tierras. Sin embargo en cuanto a la forma y los espacios para la participación una lideresa148 de comunidades negras afirmó: “El sistema es maquiavélico no dice como participar, se manipula la participación… Los espacios de las Mesas son mas institucionales que de participación. En este espacio no hay discusiones, solo discursos que se repiten”. Nariño, según los funcionarios tiene una política pública con enfoque diferencial que incluye en el PIU y en el Plan de Desarrollo mediante resoluciones gubernamentales. Es importante la inclusión de personas de los grupos de enfoque diferencial, pero según los líderes esto se hace desde las directrices que dicta en este caso el gobernador de Nariño, no desde la participación efectiva en el diseño de políticas públicas de dichos grupos. Una lideresa del departamento de Nariño ha planteado que “ este departamento tiene 64 municipios y que a la mayoría de ellos no llega la información sobre el enfoque diferencial en la política pública de atención

147 148

Entrevista realizada en Pasto en octubre 13 de 2011. Entrevista realizada en Pasto en octubre 12 de 2011

a la población desplazada”; según su opinión 149 “En las comunidades negras, cabildos y resguardos indígenas los líderes están decepcionados y defraudados de la normatividad pues la conocen, pero su aporte no es visible en cuanto a la política pública. Existe un exceso de reglamentación y de autos… Esa normatividad debe ser explicada a toda la comunidad; hoy, no se tiene claridad de lo que se quiere hacer.” Los funcionarios aseguraron que el departamento hace regularmente ejercicios de monitoreo sobre la política pública de atención al desplazamiento forzado y de los resultados obtenidos informa a las organizaciones que hacen parte de la Mesa Departamental de OPD; los líderes indican que si bien conocen de algunos esfuerzos de monitoreo, a ellos accedieron no por fuente oficial. La inclusión de políticas públicas con enfoque diferencial en el PIU y el Plan de Desarrollo, es el tema que hace destacar al departamento de Nariño, aunque la participación de los grupos de especial protección de la población desplazada en los programas y proyectos se realice solo hasta la etapa de socialización de la política pública cuando ésta ya está en firme y no haya posibilidad de realizar propuestas o incluir temas. Además la información se queda en los folletos impresos en San José de Pasto como afirmó una de las lideresas entrevistadas. El municipio capital: Villavicencio: El mejor municipio capital, según los funcionarios, en relación con el derecho a la participación en términos de política pública es Villavicencio con un promedio ponderado de 96.4% de respuestas que se pueden clasificar como adecuadas en materia de política pública orientada a la participación efectiva. La clasificación hecha por los funcionarios contrasta radicalmente con la otorgada por los líderes de población desplazada que solo consideran que el promedio ponderado de respuestas positivas en materia de política pública en participación es del 9%, lo cual coloca a este ente territorial en el puesto 32 de la escala de entes territoriales en la materia. Diseño de política pública Según los funcionarios: El Plan de Desarrollo Municipal y el PIU municipal cuentan con disposiciones dirigidas a garantizar la participación efectiva que están conectadas entre sí y la Mesa Municipal de Fortalecimiento a 149

Entrevista realizada en Paso en octubre 12 de 2011

OPD no participó en la discusión del Plan de Desarrollo Municipal, pero sí lo hizo en la discusión del Presupuesto anual del Municipio, sin embargo no fue invitada a los Consejos Territoriales de Planeación. El municipio aplica el Protocoló de Participación Efectiva Monitoreo y evaluación El municipio ha presentado informes al Ministerio del Interior y de Justicia relacionados con el cumplimiento de sus obligaciones en materia de participación efectiva de la población desplazada. El Comité Municipal de Atención a la Población Desplazada no ha informado a la Mesa Municipal de OPD los resultados de la(s) evaluación(es) y seguimiento (s) periódicos de la política pública en el municipio; no se sabe la razón de esta situación; en las entrevistas realizadas en este municipio no hay pistas que expliquen este hallazgo.

Acción social no consultó el Protocolo de participación efectiva con la Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD. Acción social o el Ministerio de Interior no consultaron tampoco a la Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD la propuesta del gobierno sobre el nuevo Sistema Nacional de Atención a la Población desplazada. No se realizaron acuerdos de complementación de esfuerzos entre el municipio y la Nación (Acción Social, Ministerio de Interior) para materializar el derecho a la participación efectiva de la población desplazada. El municipio ha consultado decisiones de política pública con la población desplazada no organizada; sin embargo no se conocen detalles de cómo se ha realizado esta consulta. En el Plan de Desarrollo Municipal y en el PIU Municipal del 2010, este municipio cuenta con disposiciones dirigidas a garantizar la participación efectiva. El municipio de Villavicencio cumple con sus obligaciones de diseñar mecanismos para asegurar la participación efectiva en los principales instrumentos de política pública; sin embargo no han consultado el Protocolo ni otras decisiones importantes con la población desplazada. Un líder afirmó “La Mesa tiene 3 años de estar organizada, pero el gobierno nacional y el alcalde no se han sentado con nosotros”150 El municipio no capital: Puerto Asís:

150

Entrevista realizada a líder en Villavicencio, septiembre 09 de 2011.

Según las respuestas de los funcionarios Puerto Asís se ubica como el mejor municipio no capital en materia de política pública orientada a la participación de la población desplazada en materia de política pública sobre desplazamiento forzado; obtuvo un 84.4% de promedio ponderado de las respuestas que pueden ser calificadas como óptimas en la materia. Este promedio ponderado lo coloca como el sexto ente territorial en materia de política pública, teniendo como referente el universo total de entes territoriales que participaron en este ejercicio. Por su parte, las respuestas de los líderes colocan a Puerto Asís en el octavo lugar del total de los entes territoriales con un 45.6% de respuestas que en promedio ponderado podrán clasificarse como adecuadas. En materia de diseño de política pública la situación de Puerto Asís, según los funcionarios es la siguiente: El Plan de Desarrollo Municipal y el PIU municipal cuentan con disposiciones dirigidas a garantizar la participación efectiva las cuales están conectadas. Según esos funcionarios el municipio aplica el Protocolo de Participación Efectiva. La Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD no participó en la discusión del Plan de Desarrollo Municipal ni en la discusión del Presupuesto anual del Municipio. La Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD fue invitada a los Consejos Territoriales de Planeación. En materia de Monitoreo y evaluación de la política pública sobre participación la situación es la siguiente: El municipio ha presentado informes al Ministerio del Interior y de Justicia relacionadas con el cumplimiento de sus obligaciones en materia de atención a la población desplazada, lo cual facilita el seguimiento de la política pública por parte de la población desplazada, sin embargo el Comité Municipal de Atención a la Población Desplazada no ha informado a la Mesa Municipal de OPD los resultados de la(s) evaluación(es) y seguimiento (s) periódicos de esta política, lo cual dificulta el ejercicio de monitoreo y evaluación que puedan hacer las organizaciones de población desplazada y con ello su participación en este aspecto de la política pública. En materia de consulta de decisiones de política pública la situación no es uniforme: Acción social consultó el Protocolo de participación efectiva con la Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD, pero El Ministerio de Interior no consultó a la Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD la propuesta del gobierno sobre el nuevo Sistema Nacional de Atención a la Población 74

desplazada. El municipio no sometió a discusión con la población desplazada no organizada decisiones de política pública. El municipio tampoco ha presentado informes al Ministerio de Interior y de Justicia relacionados con el cumplimiento de sus obligaciones en materia de participación efectiva de la población desplazada La integración vertical de los esfuerzos de política pública en materia de participación son deficientes: No se realizaron acuerdos de complementación de esfuerzos entre el municipio y la nación (Acción Social, Ministerio del Interior) para materializar el derecho a la participación efectiva de la población desplazada.

5. EL IMPACTO.

5.1. Impacto: Incidencia en política pública. Los requisitos para la participación efectiva y los esfuerzos para dotar a los entes territoriales de una política pública sobre participación dan cuenta de los esfuerzos realizados por el Estado para brindar las garantías, ofrecer las condiciones y concretar los incentivos que permitan materializar el derecho a la participación de la población desplazada. Mas allá de los esfuerzos es necesario establecer los impactos que se han alcanzado con tales esfuerzos; para ello se requiere establecer cuáles son los niveles reales de participación de la P.D. en el diseño ejecución, monitoreo y evaluación de la política pública de atención a la población desplazada, precisando si las OPD fueron consultadas sobre decisiones de política pública e identificando cuál fue su nivel real de incidencia en los planes, programas y proyectos que buscan materializar la atención integral a la PD. En términos de impacto la Corte Constitucional ordena demostrar que se ha garantizado el “.Goce efectivo de derechos por parte de un alto porcentaje de la población desplazada… y que “… están dadas las condiciones para mantener este resultado y avanzar sosteniblemente en lograr que todos los desplazados gocen de sus derechos constitucionales”.

5.1.1. Diseño Participativo de políticas públicas: Una primera aproximación orientada a medir cual es el nivel de participación y que tan efectiva y significativa fue la incidencia, está relacionada con la percepción que tengan funcionarios y líderes sobre el carácter participativo de las medidas adoptadas en los escenarios de decisión de política pública sobre desplazamiento forzado. Los funcionarios señalaron que por lo menos en la mitad de los entes territoriales, que se incluyeron en esta investigación, las Mesas Temáticas de Prevención y Protección, de Atención Humanitaria de Emergencia 151 y de Estabilización Económica, fueron escenarios en los cuales se construyó de manera participativa la política pública de su competencia. Este guarismo ubica a los entes territoriales en un rango medio de cumplimiento de sus obligaciones en este tema. Según los líderes el rango de cumplimiento puede considerarse como bajo, como quiera que en menos de la tercera parte de los entes territoriales objeto de esta investigación las mencionadas tres mesas temáticas pueden considerarse como escenarios participativos. En el caso de la Mesa de Fortalecimiento Organizativo el cumplimiento es muy bajo tanto según los funcionarios como de acuerdo con los líderes, pues en menos de la tercera parte de los entes territoriales esta mesa fue considerada como un escenario participativo para la construcción de políticas públicas orientadas a promover o consolidar las organizaciones de población desplazada. Este resultado es explicable si se tiene en cuenta que esta Mesa no es un escenario estrictamente institucional, pues a ella asisten solamente organizaciones de población desplazada. En otras palabras en la Mesa de Fortalecimiento el gobierno no estructura estrategias, ni define acciones orientadas al fortalecimiento organizativo de la población desplazada ni se hace monitoreo y evaluación de la política estatal en la materia. Los líderes de población desplazada, de las capitales de departamento y de los municipios no capitales le otorgan un mejor guarismo a sus respectivos entes territoriales en relación con la naturaleza participativa de la Mesa de Fortalecimiento frente al que le conceden los funcionarios. Este resultado es explicable si se tiene en cuenta que los funcionarios conocen mucho menos que los líderes las acciones de la Mesa de Fortalecimiento Organizativo.

151

Entre el 50 y el 66.7%

5.1.2. La participación, la exploración de soluciones y el acceso a derechos. El derecho a la participación también se debe materializar al momento de aplicar la política pública de atención integral a la población desplazada. Vías para ello son la participación de las OPD en los escenarios en los cuales se analizan alternativas para resolver problemas específicos de la P.D. y el rol de estas organizaciones para facilitar el acceso a los programas definidos por el Estado. Promediando las respuestas de todos los funcionarios que participaron en este ejercicio se concluye que en más de la mitad de los entes territoriales, las Mesas Temáticas de Prevención y Protección, de Ayuda Humanitaria de Emergencia y de Estabilización Socio Económica sirvieron como espacios para buscar soluciones concretas a problemas de política pública que son de sus competencia; este guarismo los ubicaría en un rango medio de cumplimiento en la materia. Los líderes, por su parte, señalaron que menos de la tercera parte de los entes territoriales, objeto de este ejercicio, en los cuales las Mesas Temáticas han servido para resolver problemas asociados a la garantía de algún derecho de personas desplazadas en su jurisdicción, lo cual los colocaría en un rango bajo de cumplimiento en este tema. Llaman la atención las respuestas ofrecidas por los funcionarios de los municipios que no son capitales de departamento, quienes aseveraron que en todos ellos las Mesas de Prevención y Protección actuaron de manera participativa. Los líderes fueron mucho más críticos que los funcionarios en relación con la exploración participativa de soluciones a casos concretos abordados en las dinámicas de las respectivas Mesas Temáticas: En la Mesa de y Protección Prevención y en la de Estabilización Socio Económica los guarismos que se desprenden de lo afirmado por los líderes corresponden a menos de la mitad de los derivados de lo dicho por los funcionarios.152 La distancia es un poco menor en el caso de la Mesa de Atención Humanitaria de Emergencia153. La Mesa de Fortalecimiento organizativo a OPD es la Mesa, que, según los funcionarios y los líderes,

152

27.9% es el guarismo de lo planteado por los líderes frente a un 70% de lo aseverado por los funcionarios. En la Mesa de “Estabilización” el guarismo de los líderes es de un 18.6% y el de los funcionarios es un 66.7%. 153 Según los líderes es del 32.6% y según los funcionarios del 53.3%

en términos generales territoriales. 154.

tuvo actitud participativa en menos entes

5.1.3. Consulta de asuntos de política pública territoriales: Consultar las decisiones de política pública en materia de desplazamiento es uno de los aspectos medulares del derecho a la participación. Es uno de los mecanismos que permiten concretar la participación de la población desplazada; por ello esta consulta está relacionada con la medición del impacto realmente alcanzado en esta materia. La consulta supone informar de manera anticipada y comprensible las propuestas de decisión que se van a adoptar, otorgar un plazo para que las OPD puedan construir colectivamente sus observaciones y propuestas alternativas, recibir y responder esas observaciones y propuestas, tomándolas en serio al momento de definir la versión final de la medida de política pública. El conjunto de los funcionarios señalaron que en más de la mitad de los entes territoriales se consultó con la Mesa de OPD el PIU155 ese guarismo los coloca en un nivel medio alto de cumplimiento. Las respuestas de tales funcionarios señalan que las políticas públicas de vivienda, educación y salud fueron consultadas con las Mesas de Fortalecimiento a Población desplazada en porcentajes superiores al 42.9% de los entes territoriales, lo cual indicaría que en la mayoría de los casos se está frente a un promedio medio alto de cumplimiento en la materia.156 Llaman la atención las respuestas de los funcionarios de municipios no capitales, quienes aseveraron que en todos los entes se consultaron las decisiones de política pública sobre desplazamiento en temas de salud, vivienda y educación. Los líderes por su parte señalaron que el PIU fue consultado en más del 21.4% de los entes territoriales y que las políticas públicas de vivienda, educación y salud lo fueron también en porcentajes que fluctúan entre el 14.4% y el 39.5% de los entes que hicieron parte de este ejercicio. Estos guarismos muestran un nivel medio de cumplimiento de los entes territoriales en este tema.

154

Los funcionarios la ubican en un promedio del 13.3% y los líderes en un 7%. En el 60% promedio ponderado. 156 En porcentajes que van del 42.9% al 100%. 155

Las respuestas entregadas por los funcionarios sobre la consulta a las Mesas de Fortalecimiento de decisiones de política pública en materia de educación, salud y vivienda,157 pueden considerarse como imprecisas por que contradicen otras respuestas sobre la información previa entregada a las Mesas de Fortalecimiento en materia de salud, educación y 158 vivienda por las autoridades responsables, antes de adoptar las decisiones de política pública en cada uno de estos temas. Presentaremos dos ejemplos que ilustran esta contradicción: Mientras los funcionarios departamentales aseguran que se consultaron las decisiones de política pública sobre vivienda en un 61.5% de los entes territoriales, aceptan que las decisiones que se proyectaban adoptar sobre este tema solo le fueron informadas de manera previa a las Mesas de OPD en un 23.1%. Mientras que los funcionarios de municipios capitales de una parte aseguraron que hubo consulta de las decisiones en salud en un 57.1% de tales entes territoriales y de otra reconocieron que se informó de manera anticipada a las Mesas de OPDS de los proyectos de decisión, en este tema, solo en el 21.4% de tales entes territoriales. La contradicción es evidente puesto que no es posible que haya consulta si no ha existido información previa. Una posible explicación podría encontrarse en el hecho de que los funcionarios confundan consulta con socialización de las decisiones adoptadas.

5.2.

Consulta de regionales:

Decisiones

nacionales

con

las

OPD

El derecho a la participación de la población desplazada se predica de todo tipo de decisiones de política pública que afecten positiva o negativamente la vida de la P.D., en todos los niveles territoriales. Asegurar la participación supone garantizar que las OPD territoriales son consultadas en relación con decisiones de política pública nacional; en este caso se incluyen en la investigación decisiones nacionales tales como el Protocolo de Participación Efectiva, el nuevo sistema de atención y el Plan Nacional de Atención a la Población Desplazada. El conjunto de los funcionarios entrevistados indicó que el Protocolo de Participación fue consultado con las OPD territoriales, en el 43.3% de los

157 158

Este dato corresponde a la pregunta 17 de la entrevista realizada a los funcionarios. Este dato corresponde a la pregunta 18 de la encuesta.

entes territoriales, el Plan Nacional de Atención en el 16.7% de esos entes y el nuevo sistema de atención en menos del 16.7% de los mismos159 . Los líderes por su parte aseguran que el Protocolo solo se Consultó en el 27.3% de los Entes, el Plan Nacional en el 7% y el nuevo sistema de atención en ninguno de los Entes Territoriales que fueron incluidos en este ejercicio investigativo. Llama la atención que funcionarios y líderes reconozcan problemas en la consulta del nuevo sistema de atención. El auto Auto 383 de 2010 en el numeral 10.3 articulación institucional se refiere a este “nuevo sistema” en los siguientes términos: “el nuevo esquema de articulación SNAIPD Nacional y territorial está compuesto de dos niveles de atención: el nivel nacional con sus instancias de coordinación y el nivel territorial con entidades de coordinación territorial encargadas del desarrollo e implementación de la política pública de prevención y atención al desplazamiento forzado. La coordinación nacional permanece en cabeza del SNAIPD, mientras que de la territorial se encarga el Ministerio del Interior y de Justicia que articula las entidades territoriales con los comités territoriales”160. Incorporación de observaciones y propuestas de OPD a las políticas públicas sobre desplazamiento: Que las observaciones y propuestas alternativas de las OPD sean tomadas en serio es requisito sin el cual es imposible hablar de participación efectiva y significativa; ello significa que para garantizar una participación real se requiere que las OPD puedan incidir en la política pública. Los funcionarios de las capitales de departamento aseguraron que en el 35.7% de tales entes territoriales se tuvieron en cuenta todas las observaciones y sugerencias hechas por las Mesas de OPDS a la política pública sobre desplazamiento y que en el 30.8% se tuvieron en cuenta algunas de tales propuestas. Los de los municipios no capitales aseveraron que en su caso el porcentaje de los que tuvieron ese 161 comportamiento ascendió al 66.7% y el porcentaje de tales Entes que tuvieron en cuanta algunas de las observaciones y propuestas formuladas por los representantes de la población desplazada es del 33.3%. Estos guarismos indican que tales entes territoriales se ubicarían en rangos medios y medios altos de cumplimiento en la materia. Por el contrario, los 159

Guarismo cercano al 0% Auto 383 de 2010, pag 116 161 Tuvieron en cuenta todas las observaciones y propuestas. 160

funcionarios departamentales reconocen que en ninguno de los respectivos entes territoriales se tuvieron en cuenta todas las observaciones y propuestas de las Mesas de OPD y que tuvieron en cuenta algunas en el 30.8%. El contraste entre las respuestas de los funcionarios y las de los líderes en este aspecto es muy fuerte. Por ejemplo los líderes indican que solo en un 6.7% de los municipios no capitales se tuvieron en cuenta todas las observaciones y propuestas y en ningún caso en los municipios capitales; señalan que ningún departamento tuvo en cuenta todas las observaciones y propuestas y, que el 64.3% de ellos no tuvo en cuenta observación o propuesta alguna de las OPD. Llama la atención que el 69.2% de los funcionarios departamentales y el 21.4% de los de los municipios capitales manifiesta desconocer información relacionada acerca de si las observaciones y propuestas hechas por las Mesas de OPD a las políticas públicas, en el departamento, fueron tenidas en cuenta al formular la respectiva política pública. Integrantes de la base social de las OPD (afiliados no líderes), entrevistados aseguran que en la totalidad de los casos en los departamentos, en el 64.3% en los municipios capitales y en el 60% de los municipios no capitales, se han desconocido las observaciones y propuestas planteadas por los representantes de las OPD, al elaborar las decisiones de política pública. Tener un muy alto porcentaje de funcionarios que desconocen información sobre la incidencia de las observaciones y propuestas de las OPD en la política pública de desplazamiento y un porcentaje bajo de los que se conoce que sí las tuvieron en cuenta es un problema neural para el derecho a la participación efectiva, porque este derecho se define en clave de incidencia en política pública, en los temas que interesan a la población desplazada.

5.3.

Participación y acceso a derechos en casos concretos:

Una manera indirecta de aproximarse al impacto de la participación es la percepción de las personas desplazadas, en relación con el papel que han jugado las OPD para asegurar su acceso a derechos.

La mitad de los integrantes de la base social de las OPD (afiliados no líderes), entrevistados, respondieron que en el caso de los departamentos, las OPD han cumplido alguna función para resolver dificultades de personas que hacen parte de la población desplazada en temas como vivienda, en un 50%, educación de sus hijos, en un 100%, acceso a tierras, en un 50%, acceso a proyectos productivos en un 50% y para acceder a otros programas de gobierno en un 50%. Las respuestas de la población de base, hay que contrastarlas con las entregadas por los funcionarios y los líderes en relación con la pregunta de si las Mesas Temáticas fueron escenarios en las que se exploraron soluciones a casos concretos de la población desplazada. Según los funcionarios en más del 33% de los entes territoriales 162 las diferentes Mesas Temáticas163 sirvieron para explorar soluciones a problemas específicos de personas desplazadas en relación con programas diseñados en relación con la prevención del desplazamiento y protección de la población desplazada, con su atención de emergencia y con su acceso a medidas de estabilización. Los líderes consideraron que los Entes territoriales en que ello sucedió es inferior al 28.6% y que en algunos casos pudo reducirse hasta el 7.1%.164 El contraste puede indicar que, la tramitación de soluciones a problemas individuales de acceso a programas de vivienda pudo realizarse no en las Mesas Temáticas sino directamente con las entidades responsables de las políticas respectivas. Igualmente pudo implicar que la base social considere que las OPD tomen como contribución cualquier tipo de intermediación independientemente del resultado, en tanto que líderes y funcionarios solo califiquen como apoyo, los casos en los cuales la gestión produjo resultados positivos. De las respuestas específicas de los funcionarios se deriva que existe un bajo impacto del derecho a la participación; ello significa que esta (la participación) no puede considerarse como efectiva y significativa en un alto porcentaje de los entes territoriales vinculados a la investigación. Que la base social considere que las OPD han contribuido para que las personas desplazadas hayan podido acceder a determinados derechos da una pista sobre el papel de las OPD en los escenarios de participación más relacionada con el rol de lograr que las personas accedan a la oferta 162

Este guarismo puede llegar al 69.2% en algunas Mesas de algunos territorios. Con excepción de las Mesas de Estabilización Socio Económica de los municipios capitales en donde el guarismo correspondió al 14.3% 164 Solo en el 7.1% de las capitales de departamento la Mesa de Estabilización Socio Económica sirvió para explorar soluciones concretasen la materia. 163

pública del Estado que con el de intervenir en la construcción de las reglas sobre la naturaleza alcance y aplicación de la política pública de atención al desplazamiento.

5.4.

Balance general en materia de impacto de la política pública orientada a garantizar la participación efectiva de la población desplazada. 5.4.1. Impacto de la política pública: cumplimiento de los entes territoriales:

grado

Ponderando las respuestas165 encontramos que, según los funcionarios, el grado de cumplimiento de las obligaciones de los entes territoriales en relación con el impacto de la política pública para responder al desplazamiento forzado fue bajo, toda vez que, los entes territoriales entregaron respuestas que en menos de una tercera parte pueden ser consideradas como optimas en los aspectos que les fueron preguntados. Realizando una comparación entre los tres tipos de entes territoriales involucrados en la investigación se pudo establecer que, según los funcionarios el orden de cumplimiento de mayor a menor es el siguiente: 32.9% para los municipios capitales; 32.7% para los departamentos y 29.2% para los municipios no capitales. Los líderes consideraron que existe un grado de cumplimiento menor en términos del impacto de la política pública orientada a responder al desplazamiento forzado; según sus respuestas el orden de cumplimiento de mayor a menor es el siguiente: Los municipios capitales tendrían un porcentaje de cumplimiento del 14.0%, los municipios no capitales de 13.3% y los departamentos de 9.8%. Estos porcentajes muestran un grado de cumplimiento bajo según los funcionarios y muy bajo según los líderes del impacto alcanzado con la política pública diseñada para que la participación pueda ser efectiva y significativa. El bajo cumplimento detectado en este tema, pone de presente que, en sintonía con el bajo cumplimiento en relación con la estructuración de la política pública el impacto que con ella se ha alcanzado en materia de participación efectiva, también es bajo. 165

De la manera como se explica en la parte metodológica

Lograr cambios implica que el Estado debe, no solo hacer más esfuerzos para promover y garantizar la participación, sino que debe estar pendiente de la eficacia de esos esfuerzos, de tal manera que con ellos se logre el resultado de la participación. Es decir que se logre transformar la cultura institucional en términos de consultar a la población desplazada las medidas que los van a afectar y simultáneamente lograr que la participación de los líderes sea pertinente y significativa. 5.4.2 Los mejores y los más rezagados entes territoriales en materia de impacto en el derecho a la participación El mejor ente territorial dentro del universo de entes entrevistados y obviamente el mejor municipio capital, en el componente de impacto, es Popayán con un 26.5% de respuestas en impacto que pueden ser consideradas como adecuadas; dentro del sub conjunto de los departamentos el mejor es Antioquia con un 20.3%; y dentro de los municipios no capitales es Soacha con 4.5%. Los entes más rezagados en el componente de impacto son Ibagué con 0.75%, Vaupés con un 1.75% y Puerto Asís con 2%; las cifras hablan por sí mismas: en estos entes territoriales la incidencia real de las organizaciones de desplazados en la política pública sobre desplazamiento es prácticamente nula.

5.4.2.1. Popayán Es, según la respuesta de los funcionarios, el mejor municipio capital y el mejor ente territorial en materia del impacto logrado en la temática de participación efectiva de la población desplazada. A pesar de ser el mejor obtuvo un rango de cumplimiento bajo, pues solo alcanzó un promedio ponderado de 26.5% de respuestas que podrían ser consideradas como adecuadas en este tema.; ello significa que el nivel de incidencia real que se deriva de la participación de las personas desplazadas en la adopción de las políticas que las atañen es precario. La situación es más preocupante si se tiene en cuenta que la calificación hecha a partir de las respuestas de los funcionarios contrasta con la realizada a partir de las de los líderes, puesto que solo un promedio ponderado de 6.8% de sus respuestas podría dar cuenta de un impacto adecuado; ello indicaría que la incidencia en política pública de la población desplazada es extremadamente precaria. Este resultado coloca 84

a este ente territorial, en el puesto 23 del total de entes territoriales abarcados en las entrevistas de los líderes. La distancia entre los guarismos (26.5% y 6.8%) relativiza la rigurosidad de la información entregada tanto por los funcionarios como por los líderes en relación con el nivel de impacto logrado con la política pública en materia del derecho a la participación efectiva de la PD. En el informe a la Corte Constitucional sobre el Auto 314 se encuentra que: “el Municipio de Popayán ha llevado a cabo acciones pertinentes dentro de su capacidad presupuestal para brindar una debida atención a la población desplazada y garantizar el goce efectivo de los derechos de la misma. Actualmente no cuenta con los suficientes recursos para adelantar acciones más eficientes para la atención a la población en mención.” 166 A. Diseño participativo. En este aparte se describe la incidencia de la población desplazada en las decisiones de las Mesas Temáticas y Técnicas adscritas al Comité de Atención a Municipal para la Población Desplazada: Existen las cuatro Mesas temáticas mencionadas en Protocolo de Participación y en sus reuniones participó la Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD. Durante las reuniones se diseñaron propuestas de política pública sobre prevención y protección, ayuda humanitaria de emergencia y estabilización socio económica. La Mesa de Fortalecimiento a Organizaciones de OPD que se reunió menos de tres veces durante el año exploró soluciones a los problemas de política pública propios de cada uno de los momentos de atención (Prevención y Protección; Atención Humanitaria de Emergencia y Estabilización Socio Económica). En el municipio de Popayán las Mesas Temáticas sirvieron como escenario para solucionar participativamente casos concretos en materia de Protección, Atención Humanitaria de Emergencia y Estabilización Socio Económica. La Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD fue consultada en la toma decisiones en política pública en los temas de vivienda, educación, salud y en el PIU. B. Consulta decisiones regionales.

166

Informe de cumplimiento enviado por el municipio de Popayán, a la Corte Constitucional, pg 4.

Según los funcionarios El Plan Único de Atención a la población desplazada PIU fue consultado con la Mesa de Fortalecimiento a OPD. El municipio ha consultado también decisiones de política pública con la población desplazada no organizada y el PIU con la Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD. C. Consulta de decisiones nacionales. Según los funcionarios territoriales entrevistados Acción social si consultó el Protocolo de Participación Efectiva con la Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD y la propuesta del gobierno sobre el nuevo Sistema Nacional de Atención a la Población desplazada. Los funcionarios manifestaron que Acción Social o el Ministerio del Interior consultaron también con la Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD, el Plan Nacional de Atención a Población Desplazada D. Incorporación de observaciones y sugerencias. Los funcionarios aseveraron que algunas las observaciones y propuestas realizadas por la Mesa Municipal han sido tenidas en cuenta al momento de diseñar política pública; sin embargo los líderes señalaron que ninguna de sus observaciones o propuestas fueron tenidas en cuenta; no existen huellas documentales u otras pistas que corroboren lo dicho por los funcionarios en este tema. E. Conclusión Popayán en el año 2010 tenía en funcionamiento todas las Mesas Temáticas y Técnicas, en la mayoría de ellas se buscaron soluciones a casos concretos en los temas de estabilización socioeconómica, prevención y protección. El funcionamiento de estas mesas se reafirma en la situación que vive la Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD que fue consultada en la toma decisiones en política pública en los temas de: vivienda, educación y salud, así como en relación con el PIU y en la toma de decisiones tanto de carácter municipal como nacional. Según los funcionarios la Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD en las discusiones sobre política pública hace peticiones que benefician a la población que representa, formulan planes, programas y proyectos y sus observaciones y propuestas son siempre tenidas en cuenta por las autoridades al adoptar las decisiones de política pública. Es necesario advertir que esta última información debe verificarse, ya que los líderes

afirman que no han presentado propuestas sobre planes, programas o proyectos.

5.4.2.2. Antioquia Antioquia fue ubicado, según la respuesta de los funcionarios como el primero de los departamentos en términos de impacto de la participación de la población desplazada en la política pública sobre desplazamiento. Las respuestas ofrecidas por los funcionarios fueron clasificadas en un promedio de 20.3% como adecuadas. Este guarismo ubica al departamento como el tercer ente territorial en el universo total de los que participaron de este ejercicio. Por su parte las respuestas dadas por los líderes de la población desplazada permiten concluir que solo un promedio ponderado de 6.3% de las respuestas pueden ser calificadas como de impacto adecuado, en términos de participación de la población desplazada. Este guarismo coloca a Antioquia en el puesto 26 del total de entes territoriales analizados por los líderes. La distancia entre los guarismo (20.25% y 6.25%) dificulta obtener conclusiones inequívocas en el tema, especialmente si se tiene en cuenta que, no existen documentos que confirmen lo planteado por los funcionarios o los líderes en materia de impacto de la participación. A.

Diseño participativo.

En este departamento existen las cuatro Mesas temáticas mencionadas en el Protocolo de Participación y en sus reuniones participó la Mesa Departamental de Fortalecimiento a OPD. Durante las reuniones se diseñaron propuestas de política pública sobre prevención y protección, ayuda humanitaria de emergencia y estabilización socio económica. Los funcionarios que respondieron las entrevistas no saben si la Mesa de Fortalecimiento fue un escenario para diseñar propuestas de política pública orientadas a impulsar o consolidar procesos organizativos de la población desplazada. En Antioquia las Mesas temáticas sirvieron como escenario para solucionar participativamente casos concretos en materia de Prevención y Protección, Atención humanitaria de Emergencia y de Estabilización Socio Económica; los funcionarios desconocen información en el caso de la Mesa de Fortalecimiento. 87

B. Consulta decisiones regionales Los funcionarios aseguraron que la Mesa Departamental de Fortalecimiento a OPD fue consultada respecto al PIU; y en la toma decisiones en política pública en los temas de vivienda, educación y salud, desconocen sin embargo si se han consultado decisiones de política pública con la población desplazada no organizada C. Consulta de decisiones nacionales Los funcionarios del departamento que respondieron la entrevista no saben si Acción social consultó con la Mesa Departamental de Fortalecimiento a OPD: el Protocolo de Participación, ni el Plan Nacional de Atención a Población Desplazada ni el nuevo Sistema Nacional de Atención a la Población desplazada. El departamento ha consultado el PIU con la Mesa Departamental OPD: El municipio realizó varios ejercicios de caracterización de las organizaciones de población desplazada existentes y encontró que las asociaciones son frágiles y que muchas de ellas tienen una baja rotación de directivos. Antioquia promovió y participó en la financiación de dos encuentros regionales de OPD. Los funcionarios del departamento aseguraron que adicionalmente se brindó apoyo a las OPD para que participaran en la formulación y actualización de Planes Integrales Únicos Municipales para la población afectada por el desplazamiento forzado en Antioquia. Por las anteriores razones estiman que la mejor estrategia para comunicar a la población desplazada y a las autoridades encargadas de su atención son los llamados “gestores comunitarios”. Antioquia prestó apoyo a los municipios que pertenecen a este departamento para el diseño, la implementación y el seguimiento de la Política Pública de Atención Integral a la Población Afectada por el Desplazamiento Forzado. Los funcionarios de este departamento consideraron que la participación de la población desplazada debe darse prioritariamente alrededor de su intervención como ciudadanos del nuevo territorio, interviniendo en las decisiones que les afectan a través de las juntas de acción comunal y organizaciones sociales, populares y culturales, y promoviendo la incidencia en la política social del municipio. Sin embargo no entregaron información de cómo ese derecho se materializó en tales escenarios. Los funcionarios entrevistados consideraron que no existe suficiente apoyo de los entes nacionales para con los territoriales en relación con el diseño de estrategias, la asesoría y la entrega de recursos para materializar el derecho a la participación de la población desplazada. 88

Este ente territorial, en términos generales ha realizado algunos esfuerzos para cumplir con las obligaciones en materia de participación; sin embargo el impacto de esa participación se ha quedado a medio camino. En el informe del Auto 314 de 2010 sostuvieron que para concretar este derecho, han incluido dentro de sus acciones “la implementación de procesos de formación para incrementar las competencias para la participación de la población desplazada y sus organizaciones”. Para ejecutar las acciones el presupuesto del Departamento de Antioquia contaba con un rubro específico para la vigencia 2008- 2009 orientado a la “formación y gestión del capital humano público, participación comunitaria y organización de población afectada por el desplazamiento forzado por un monto de $ 160.000.000”167. No se dispuso de datos para saber si efectivamente fueron ejecutados durante los años 2008- 2009. E. Incorporación de observaciones y sugerencias. Algunas de las observaciones y propuestas realizadas por la mesa departamental han sido tenidas en cuenta al momento de diseñar política pública. No se tiene información de cuantas observaciones y propuestas alternativas sirvieron para el diseño de política pública ni en qué consistió esa incidencia. En síntesis en Antioquia se han hecho algunos esfuerzos para garantizar condiciones y garantías a la población desplazada; sin embargo esos esfuerzos han sido parciales, lo cual se refleja en un bajo nivel de incidencia en política pública de las OPD, en ejercicio de su derecho a la participación. F. Conclusión El departamento de Antioquia se presenta como uno de los mejores departamentos encuestados. El subcomponente que se destaca es el funcionamiento adecuado de las Mesas Temáticas y Técnicas adscritas al Comité Departamental de Atención a la Población Desplazada como escenarios para diseñar propuestas en las respectivas temáticas y para resolver problemas concretos de manera participativa y la consulta que realizó sobre el PIU a la Mesa Departamental de Fortalecimiento a OPD. Sin embargo el hecho de que no se realicen todas las consultas sobre decisiones de política pública que se han proyectado en los distintos 167

Ficha de informe presentado a la Corte sobre el Auto 314 de 2010, Departamento de Antioquia.

niveles territoriales del Estado y la incorporación apenas parcial de las observaciones y sugerencias hechas por las Mesas de OPD, indican que el nivel de incidencia alcanzado es relativamente bajo.

5.4.2.3. Soacha Según la respuesta de los funcionarios Soacha contó con un promedio de respuestas que pueden ser clasificadas como adecuadas en términos de impacto de la participación de la población desplazada en la política pública sobre desplazamiento del 4.5%, lo cual lo sitúa como el primer municipio no capital y como el ente territorial número 20 en este aspecto. Este guarismo tan bajo indica que el nivel de incidencia real que se ha logrado con la participación de la población desplazada, en materia de políticas públicas sobre desplazamiento particularmente en los municipios no capitales es realmente ínfimo. Por su parte, las respuestas de los líderes de población desplazada en materia de impacto de la participación, que pueden clasificarse como adecuadas es del 3.0%, lo cual ubica a este ente territorial en el puesto 31 del total de entes territoriales en este tema. La cercanía de los guarismos de los funcionarios y de los líderes, permiten concluir que existe un alto grado de credibilidad de las respuestas de los funcionarios en este tema. A. Diseño participativo. En este municipio existen las cuatro Mesas temáticas mencionadas en el Protocolo de Participación y en sus reuniones participó la Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD. Los funcionarios consideraron que estos escenarios no son los adecuados para diseñar participativamente la política sobre prevención y protección, ayuda humanitaria de emergencia, estabilización socio económica y fortalecimiento organizativo de las asociaciones de desplazados. Esta respuesta indica que las personas responsables de la atención al desplazamiento forzado por parte de este ente territorial no conocen ni aprovechan las mesas temáticas para preparar las decisiones del Comité Municipal de atención a la población desplazada, en cada una de las temáticas que a esas mesas conciernen. En Soacha las mesas temáticas no sirvieron como escenario para solucionar participativamente casos concretos en materia de prevención y protección, atención humanitaria de emergencia ni de estabilización socio económica; los funcionarios desconocen información sobre si la Mesa de 90

Fortalecimiento sirvió para atender necesidades específicas en materia organizativa de la población desplazada. La Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD fue consultada en la toma decisiones en política pública en los temas de vivienda, educación, salud y en el PIU. B. Consulta decisiones regionales Según los funcionarios el PIU fue consultado con la Mesa de Fortalecimiento a OPD municipal. Esos funcionarios manifestaron desconocer si las entidades nacionales (Acción Social y Ministerio del Interior) consultaron con esta Mesa Municipal las decisiones más importantes de política pública de carácter nacional (el Protocolo de Participación, el Plan Nacional de Atención a la población desplazada y el nuevo sistema de atención a la población desplazada. C. Incorporación de observaciones y sugerencias. Los funcionarios que respondieron la encuesta no saben si las observaciones y propuestas realizadas por la Mesa Municipal en referencia han sido tenidas en cuenta al momento de diseñar política pública. Esta situación pone en evidencia que, la incidencia real que se logra, como consecuencia de la participación de la población desplazada en las decisiones de política pública que les conciernen, o son muy bajas o se desconocen. D. Conclusión Dentro de los municipios no capitales Soacha es el mejor debido a que tanto funcionarios como líderes afirmaron que las mesas temáticas y técnicas de prevención y protección, atención humanitaria de emergencia, estabilización económica y de fortalecimiento a organizaciones de PD, existen y se reúnen con frecuencia. Además los representantes de las Mesa Municipal de Fortalecimiento a OPD fueron consultados y tenidos en cuenta algunas veces en las decisiones de política pública en los temas de vivienda, educación y salud.

CORRESPONDENCIAS Y DIVERGENCIAS EN LA INFORMACION BRINDADA EN LOS ENTES TERRITORIALES.

6.1 Convergencia entre respuestas a preguntas generales y respuestas a preguntas específicas. Otro ejercicio que se realizó fue el de medir el grado de correspondencia o divergencia entre respuestas para el efecto se compararon respuestas generales a preguntas planteadas en la primera parte de la entrevista con aspectos directamente relacionados con las mismas, incluidos en varios capítulos del bloque de preguntas. Una primera comparación se hizo entre respuestas a una pregunta general relacionada con el nivel de aporte del ente territorial a la participación y una serie de aspectos planteados a lo largo de la entrevista que deberían entenderse como aspectos directamente vinculados con la materialización de ese derecho. Una segunda comparación se hizo entre preguntas generales relacionadas específicamente con el impacto de la participación y varias preguntas que dan cuenta de aspectos específicos que evidencian tal impacto. La comparación pone de presente otra forma como se manifiestan las divergencias entre funcionarios y líderes al evaluar los esfuerzos y los resultados obtenidos en materia de participación. 6.1.1 Comparaciones entre respuestas a preguntas orientadas a establecer los esfuerzos para asegurar el derecho a la participación efectiva: Los funcionarios de los entes territoriales entrevistados señalaron que, más de dos terceras partes168 de estos entes hicieron muchos esfuerzos, durante el año de referencia, por materializar el derecho a la participación efectiva de la P.D. Si se diera por cierta esta valoración se contaría con un rango aceptable de entes territoriales que habría hecho esfuerzos satisfactorios por asegurar la materialización de la participación efectiva de las OPD. Sin embargo, analizadas las respuestas a preguntas específicas relacionadas con este mismo tema, se puede concluir que la situación es bastante menos positiva. Promediadas las respuestas a las preguntas que específicamente en el cuestionario propuesto se refieren a alguna de las responsabilidades del Estado orientadas a materializar la participación de la PD, que podrían ser calificadas como un cumplimiento adecuado, permite concluir que

168

Un 70%

corresponde a un poco más de la tercera parte169 de entes territoriales; ello indicaría que solo un rango medio de tales Entes habría cumplido de manera aceptable con sus obligaciones en materia de participación. El promedio de entes que ha asegurado las -condiciones para la participación- de manera tal que podría ser considerada como adecuada es de un poco menos de la cuarta parte 170 de los que participaron en el ejercicio; el promedio de los que ha brindado -las garantías- es cercano a este porcentaje 171 y el promedio de los que ha otorgado incentivos es de una cincuentava parte de total de Entes territoriales incluidos en la investigación.172 Las entrevistas permiten concluir que los líderes consideraron que el promedio de entes territoriales que dio respuestas satisfactorias a las preguntas formuladas en torno a los esfuerzos para asegurar el derecho a la participación es de un poco mas de la sexta parte 173 de tales entes, lo cual indicaría que solo un grupo muy bajo de entes territoriales estaría haciendo esfuerzos satisfactorios para garantizar el derecho a la participación efectiva de la PD. 6.1.2. El nivel de resultados y de impacto en materia de participación efectiva: Los funcionarios entrevistados consideraron que las Mesas de Fortalecimiento a OPD han logrado un alto impacto en las políticas públicas de atención a la población desplazada en un 30% de tales entes territoriales. Este guarismo indica que en más de las dos terceras partes de los mismos las Mesas no han logrado incidir de manera sustancial en la política pública sobre desplazamiento. Los líderes fueron significativamente más pesimistas en la materia, puesto que consideraron que en menos del 21.4% de los entes territoriales el impacto de las Mesas de Fortalecimiento ha sido alto en términos de incidencia en política pública sobre desplazamiento. Llama la atención que en el caso de los municipios no capitales los líderes hayan estimado que en ninguno de los entes participantes el impacto hubiera sido alto. La diferencia pone en evidencia el grado de divergencia 169

38.2% 22.87% 171 30.2% 172 Un promedio de 2.3%; el mejor grupo de Entes territoriales se acercó apenas al 4.3% de cumplimiento 173 17.2% 170

entre funcionarios y líderes al calificar la incidencia de las Mesas de Fortalecimiento a organizaciones de población desplazada, en la política pública, en los temas que afectan sus intereses. Al analizar las respuestas a preguntas directamente relacionadas con los resultados de esta investigación, se pudo establecer que, según los funcionarios las Mesas de Fortalecimiento a OPD fueron consultadas en relación con proyectos de decisión de política pública tanto territorial como nacional relacionados con el desplazamiento en un poco más de la mitad de los entes que hicieron parte de esta investigación174. Así mismo señalaron que las autoridades competentes tuvieron en cuenta sus observaciones y propuestas para el diseño sobre política pública en desplazamiento, en menos de la cuarta parte de estos entes175. Los líderes respondieron a la pregunta general sobre el impacto indicando que en un porcentaje ínfimo de casos los entes territoriales las Mesas de Fortalecimiento a OPD habían logrado un alto impacto en la decisiones de política pública relativas al desplazamiento forzado y que solo uno de los entes territoriales tomó en serio sus observaciones y propuestas en materia de política pública. 6.2 Convergencia/divergencia entre la información brindada por distintas fuentes: los documentos –los funcionarios - los Líderes y la población de base. Una lectura global de las respuestas dadas en las entrevistas realizadas entre funcionarios y líderes en relación con los 64 aspectos abordados indica que, los funcionarios son mucho más optimistas que los líderes en relación con el grado de materialización del derecho a la participación de la P.D. . Los resultados de las entrevistas a funcionarios encargados de la política pública territorial de atención a la población desplazada permitirían concluir que en promedio un 38.2% de esos entes territoriales dieron respuestas que se pueden clasificar como adecuadas al paquete de preguntas planteadas en la entrevista. La información de los líderes indican que, vistas en promedio, solo un 17.1% de las respuestas pueden ser calificadas como adecuadas dentro del paquete total de preguntas que les fueron formuladas. Una diferencia tan marcada entre los porcentajes mencionados (38.2% y 17.1%) demuestra el alto nivel de subjetividad de las respuestas de los 174 175

51.0% 23.3%

actores que de una u otra manera están involucrados en el proceso de materialización del derecho a la participación efectiva de la PD. Las diferencias más marcadas176 están relacionadas con el funcionamiento (numero de reuniones) del Comité Territorial de Atención (diferencia del 57%); igualmente hay claras diferencias en relación con la existencia y funcionamiento de las Mesas Temáticas en cuyo caso las diferencias oscilan entre un 45.5% y un 59.9%. Las diferencias entre funcionarios y líderes también son también muy amplias en relación con temas muy importantes para el derecho a la participación efectiva. En las respuestas a la pregunta sobre la incorporación de observaciones y propuestas planteadas por las OPD a las decisiones de política pública, la distancia es de un 51%; en relación con el apoyo logístico que brinda el ente territorial a la Mesa de OPD, la distancia es de 43.3%; en relación con la Consulta a las Mesas Territoriales de atención de las medidas de política pública en salud, la distancia es de 42.2%; en cuanto a la presentación de informes sobre el cumplimiento de obligaciones en materia de participación al Ministerio del Interior, la diferencia es de 45.7%; respecto de la incorporación al PIU de disposiciones orientadas a garantizar la participación efectiva, la diferencia es de 40.8% y en relación con la conexión del PIU y los Planes de Desarrollo en materia de participación efectiva, la distancia es de 40.4%. En estos temas es muy marcada la subjetividad de los actores que se entrevistaron (funcionarios y líderes). Si se tiene en cuenta que las respuestas brindadas por integrantes de la base social de las OPD son aún más pesimistas que las dadas por funcionarios y líderes en algunos tópicos relacionados con la participación efectiva que con ellos se abordaron, es necesario tomar las conclusiones de la presente investigación con cautela. Adicionalmente es importante señalar que, la información oficial de carácter documental que fue posible conseguir en relación con el derecho a la participación efectiva, brinda pocos datos sobre el grado de materialización de este derecho y en los eventos en los cuales lo hace es muy precaria o da cuenta de asuntos muy generales. En los informes a la Corte Constitucional, al Ministerio del Interior o a Acción Social, no se evidencian la pluralidad de aspectos asociados con el derecho a la participación, ni se puede establecer el grado de cumplimiento en cada

176

Se han calificado como diferencias más marcadas aquellas que están por encima del 40%

uno de ellos. La cercanía en la valoración que hacen los líderes y las bases sociales de las OPD y la pobre información entregada en los documentos oficiales sobre el derecho a la participación parece indicar que, por lo menos en principio en varios de los aspectos abordados en la investigación la realidad puede acercarse más a sus percepciones que, a las de los funcionarios.

ANOTACIONES GENERALES DE FUNCIONARIOS Y LÍDERES

Además de responder a las preguntas de la entrevista estructurada los funcionarios y líderes que participaron en el ejercicio realizaron comentarios y desarrollaron planteamientos que complementaron, explicaron o ponderaron sus respuestas. En términos generales los funcionarios reconocieron que se configura una fractura entre las apreciaciones generales que sobre la situación del derecho a la participación efectiva, tenían cada uno de ellos al empezar la entrevista y la valoración que podrían hacer al concluir la misma. Señalaron que existe una deuda de los entes territoriales en relación con las responsabilidades que les corresponde asumir en la materia. Sin embargo estimaron que la situación ha venido mejorando con el paso del tiempo y aseveraron que buena parte del saldo existente se origina en las siguientes causas: a) La estrechez presupuestal de los entes territoriales frente a la diversidad y magnitud de responsabilidades que les corresponde asumir; b) La fragilidad institucional de la mayoría de ellos; c) La precaria información que reciben de los entes nacionales encargados de la política pública para afrontar el desplazamiento forzado sobre las medidas de política pública en general y sobre el derecho a la participación efectiva en particular; d) El escaso apoyo técnico que reciben de las autoridades nacionales para identificar las responsabilidades específicas que les compete asumir en materia de participación efectiva y sobre la manera de materializarlas. E) La muy alta rotación de los funcionarios encargados de atender el tema, así como la multi-variedad de responsabilidades que junto con esta les corresponde asumir. Los líderes por su parte consideraron que los problemas relacionados con el modesto nivel de materialización del derecho a la participación efectiva derivan de a) la falta de interés y de voluntad política de los entes territoriales en la materia. b) la inexistencia de sanciones a los funcionarios 96

que desconocen sus responsabilidades relacionadas con la participación efectiva; c) los problemas institucionales y económicos de los entes territoriales y d) los problemas de representatividad de la Mesa Nacional de Fortalecimiento a OPD y de articulación entre los diferentes niveles de organización de la población desplazada. La base social, en términos generales coincide con lo planteado por los líderes agregando que, en muchos casos hay problemas adicionales relacionados con la democracia y la legitimidad de las organizaciones de la población desplazada. En general todos los actores reconocieron que existen algunos avances relacionados con la materialización del derecho a la participación efectiva en relación con años anteriores especialmente en lo que se refiere al funcionamiento de los escenarios en los que se adoptan las decisiones de política pública sobre desplazamiento. Los líderes atribuyeron los tímidos avances a la existencia del Protocolo de Participación y a las órdenes de la Corte en la materia.

COMPARACIÓN INTER-TEMPORAL DE LA SITUACIÓN DEL DERECHO A LA PARTICIPACIÓN EFECTIVA.

Un segmento del documento de la Comisión de Seguimiento “La participación efectiva un derecho en deuda” da cuenta de la situación de este derecho en el quinquenio anterior. -Tanto a nivel nacional como territorial el derecho a la participación es un derecho formal con muy bajos niveles de eficacia. El Estado ha reconocido normativamente el derecho a la participación efectiva y ha establecido, de manera formal, pautas, para que se materialicen las condiciones y garantías requeridas para su efectividad. Ello significa que se le reconoce el carácter consultivo y de control, a la participación de las OPD, en relación con la política pública de atención al desplazamiento, en todas las fases y respecto de todos los escenarios.

Extrapolando lo definido en la –Escalera de Hart- si se analiza desde las normas, podría ubicarse la naturaleza de esta participación como consultiva y de control; si se analiza desde la realidad como formal (reducida a asistir a los escenarios de toma de decisiones y convalidar sus resultados, o participar como ordenadora de la demanda de servicios de asistencia social). La diferencia estriba en que no se han provisto los 97

mecanismos para que pueda ser efectivizada en el mundo real y cotidiano de la política pública. El Estado no ha ordenado la acción de los entes institucionales encargados de la atención integral de la población desplazada para garantizar las oportunidades de participación, formalizar el trámite de las observaciones e iniciativas presentadas por la población desplazada y responderlas de manera razonada. Algunos escenarios de decisión de la política pública no asumen los temas que por competencia les correspondería definir, privando a las OPD de los espacios para la participación. Dentro de los que si lo hacen las OPD no son invitadas a participar en la construcción y adopción de las respectivas determinaciones. En los casos en los cuales ello sí sucede la convocatoria no es adecuada, la información requerida para intervenir no es oportuna, completa ni adecuada; no existe una oportunidad delimitada para la presentación de observaciones iniciativas o sugerencias; cuando estas son planteadas no existen metodologías para recogerlas y tramitarlas; cuando son recogidas no son respondidas de manera oportuna y adecuada. En las muy escasas ocasiones en las cuales se ha producido respuesta formal, esta no es razonada. No se han establecido consecuencias y responsabilidades institucionales y personales para los eventos en los cuales se desconoce el derecho a la participación efectiva lo cual le quita toda la coerción a las disposiciones sobre garantía del Derecho. El Ejecutivo ha brindado algunos apoyos para que se produzca la organización de las OPD y se cualifiquen como actores de la interlocución; sin embargo no satisfacen las condiciones mínimas que se requieren para materializar este derecho y en algunas oportunidades el apoyo se ha prestado para hacer intervención (lo que afecta la autonomía de las OPD) En términos concretos el rol que se le ha ofrecido a las OPD es el de ser testigo o interviniente pasivo de los procesos en definición o en curso de ejecución. Los Plazos de la Corte: La Corte fijó, en los autos 177 y 178 de 2005 dos plazos (uno de dos meses y otro de tres meses, contados desde que se produjeron los autos de seguimiento) para que se adoptaran medidas relacionadas con el derecho a la participación efectiva de las OPD (creación de condiciones y oferta de garantías en lo nacional y lo territorial). Lo establecido, en esas decisiones de la Corte, se ha cumplido

solo de manera formal. En la vida institucional del SNAIPD las garantías y condiciones solo se han materializado en magnitudes menores”.177 Si se contrastan estas conclusiones con las obtenidas en esta investigación puede concluirse que existen leves mejoras en algunos de los aspectos relacionados con este derecho: Los escenarios funcionan de mejor manera que en el pasado; algunos entes territoriales brindan algunas garantías; El PIU y algunas medidas de política pública sobre desplazamiento son discutidas con representantes de la población desplazada y algunas de las observaciones y propuestas planteadas por estos representantes son tenidas en cuenta al construir o aplicar las respectivas políticas públicas. 9.

EL DERECHO A LA PARTICIPACION ESCENARIO DE LA LEY DE VICTIMAS.

NUEVO

La ley de víctimas creó un nuevo escenario normativo e institucional para la población desplazada. Su expedición constituyó un paso positivo en el reconocimiento y re-dignificación de todas las personas que fueron victimizadas durante varias décadas como consecuencia del conflicto armado que afectó a millones de personas ubicadas a lo largo y ancho de la geografía del país. Los principios generales que orientan la ley 1448 de 2011 y las disposiciones tendientes a la restitución de la tierra despojada y a la indemnización administrativa de las víctimas son aspectos positivos de la nueva arquitectura normativa. Para las personas desplazadas, la nueva situación presenta importantes contrastes: sin duda se les reconoce de manera explícita su condición de víctimas del conflicto y las disposiciones sobre restitución de tierras las benefician porque una parte significativa de los grupos familiares desplazados fue también despojado forzado a abandonar sus tierras. De otro lado, a pesar de que la población desplazada constituye el grupo más numeroso (cerca del 80% del total de las víctimas), deben competir en condiciones similares con los demás personas afectadas por las distintas formas de victimización, por los recursos dispuestos por el Estado con la ley 1448 de 2011 para la atención, el restablecimiento y la reparación de las víctimas. En relación con el derecho a la participación la situación es también compleja: Se creó una nueva institucionalidad: el Sistema Nacional de 177

La Participación un Derecho en Deuda; documento de la Comisión de Seguimiento a política pública, capítulo Conclusiones, pagina 41; 2008.

Atención y Reparación Integral a las Víctimas SNARIV orientado a la atención y la reparación de las víctimas que remplaza al Sistema Nacional de Atención Integral a Población Desplazada SNAIPD, cuyo funcionamiento pleno puede demorarse bastante, con lo cual se puede perder el impulso y la interacción que se había logrado construir entre la institucionalidad y las organizaciones de desplazados. Con ello se perderían los logros obtenidos como consecuencia de la intervención de la Corte Constitucional en relación con el derecho a la participación. Uno de los hallazgos de la investigación evidencia que, a nivel de las regiones los Comités Territoriales y las Mesas temáticas se habían creado en la mayoría de las regiones y contaban con un funcionamiento más o menos regular. El tránsito hacia los Comités de Justicia Transicional puede dar lugar a que deba reiniciarse nuevamente el proceso de estructuración de la institucionalidad y por ende a que las posibilidades de participación de las organizaciones de desplazados se vean retrasadas. Realidad similar se evidencia cuando se analizan los instrumentos a través de los cuales se materializaba la política pública regional de atención integral a la población desplazada: Los Planes Institucionales Únicos – PIU-, que se habían elaborado con la participación en mayor o menor medida de las Mesas de Fortalecimiento a OPD. Algo similar puede ocurrir con los mecanismos para la participación a nivel territorial: antes de la ley de víctimas existían las Mesas de Fortalecimiento a OPD que de alguna manera habían logrado algún nivel de estructuración y de reconocimiento como interlocutores válidos por la institucionalidad; la ley 1448 ordenó la configuración de nuevos mecanismos de participación, las Mesas de Participación de Víctimas, que deben configurarse con representantes de organizaciones de víctimas y de organizaciones defensoras de los derechos de las víctimas. Podría pensarse que esta es una oportunidad para construir un mecanismo verdaderamente amplio, democrático y representativo de los intereses de las víctimas, como lo había venido exigiendo la Corte Constitucional. La ley 1448, lo único nuevo que agrega a la legitimidad de la estructura organizativa de las víctimas es la disposición que ordena que los representantes en la Mesa Nacional de Víctimas deben pertenecer a la Mesa Departamental de Víctimas y los de ésta última a una Mesa Municipal de Víctimas; esta norma obligaría a que quienes son representantes nacionales tengan base social a nivel departamental y municipal. 100

Un año después de promulgada la ley 1448 no se ha avanzado en la definición de un mecanismo que corrija los problemas de representación de la población desplazada. La tardanza ha conducido a que la ley de víctimas, los decretos reglamentarios y las demás decisiones de política pública, que hasta ahora se han definido, se hayan hecho sin la participación de la población desplazada ni de las organizaciones de esta población. A pesar de que la ley de Víctimas señala que, la Unidad Especial Administrativa de Atención y Reparación Integral de Víctimas debe reglamentar la forma como las Mesas de Fortalecimiento de OPD se integrarán a las Mesas de Participación de Víctimas, tal reglamentación no se ha concretado y de hecho las formas organizativas han entrado en general receso, porque no tienen definido su rol, ni, como se dijo en párrafos precedentes, cuentan con un escenario institucional para participar. Adicionalmente a lo anterior, el hecho de que los otros grupos de víctimas tengan mayores fragilidades organizativas, hace que, las estructuras de representación y de participación de las mismas tengan importantes dificultades para convertirse en los mecanismos de representación colectiva de todas las víctimas. La ley 1448 introdujo nuevos elementos a las Mesas de Participación convirtiéndolas en un mecanismo cada vez más institucional, por que establece que las Secretarías Técnicas estarán a cargo de las Personerías, en lo municipal y de las Defensorías en lo Departamental. Esa abierta intervención del Estado hace que este mecanismo no pueda ser considerado una instancia de representación de las víctimas, sino un espacio institucional. Así lo reconoció el decreto reglamentario 4800 al darle la condición de Mesa temática. Sin embargo, en esa Mesa no hace presencia el gobierno presentando las propuestas de medidas de política pública orientadas a materializar el derecho a la participación efectiva (un plan para materializar el derecho a la participación, como instrumento autónomo o como capítulo del plan de atención a las víctimas) que esté orientado a materializar ese derecho. La Mesa temática de participación (si se considera verdadera Mesa temática) debería ser el escenario para que el gobierno informe del seguimiento y monitoreo de las medidas orientadas a concretar la participación y en el cual se diseñen los correctivos a las falencias identificadas en el tema. Se conservan y profundizan los problemas de las 101

Mesas de Fortalecimiento, que condujeron a que en la investigación se identificara que ese no era un escenario para construir política pública, ni para resolver problemas concretos asociados a su implementación.178 Otro problema de magnitud, en relación con el derecho a la participación efectiva de las personas desplazadas y de las víctimas en general, consiste en que, a pesar de que la ley 1448, ordena la elaboración de un Protocolo de Participación efectiva, pasado un año de la expedición de la ley, este protocolo no se ha expedido y se prevé que su adopción puede tardar aún un buen tiempo, Otro asunto preocupante es que, ni la ley ni los decretos reglamentarios indican que, para la construcción de ese Protocolo de Participación debería tomarse como punto de partida lo establecido en el Protocolo de Participación de la Población desplazada y lo definido sobre participación por la Corte Constitucional a propósito de la sentencia T 025. Pareciera que, el nuevo proceso va a empezar de cero, desconociendo el aprendizaje acumulado en la materia. De cualquier manera, esta es la oportunidad para corregir vacíos del protocolo de participación de desplazados, que se evidenciaron en la investigación. En este sentido sería conveniente: -Establecer una clara distribución de responsabilidades entre nación, departamento y municipio en cada uno de los aspectos que deben hacer parte del Protocolo (las condiciones, las garantías y los incentivos para la participación). – Construir un mecanismo ágil para enviar información de las decisiones nacionales y departamentales a las estructuras organizativas locales y para hacer la consulta de observaciones y sugerencias, de lo local a lo departamental y de lo departamental a lo nacional. Este mecanismo debería superar el paquidérmico funcionamiento que en esa materia hoy existe. –La construcción de una estrategia estructurada y permanente de capacitación para que los voceros y representantes y las víctimas desarrollen conocimientos y habilidades para la participación en general y para lograr que esa participación sea significativa (un referente obligado en la construcción de política pública para la atención y la reparación de las víctimas). 178

Pregunta 11 literal d.

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-La definición y aplicación de incentivos que promuevan la organización y la participación. Esta necesidad es más evidente en el nuevo escenario, dada la fragilidad organizativa de los demás universos de víctimas. Dentro de estos incentivos es importante incluir incentivos negativos, que se constituyan en “sanciones” simbólicas o reales para quienes desarrollen conductas contrarias a la participación o se sustraigan al cumplimiento de sus obligaciones en la materia.

10.

GRANDES CONCLUSIONES: 10.1. Existen problemas a todos los niveles en relación con la comprensión del alcance del concepto de participación efectiva. Los funcionarios y en algunos casos los líderes asociaron este derecho con la posibilidad de asistir a los escenarios en los cuales se toman las decisiones de política pública sobre el desplazamiento forzado y eventualmente con el derecho a conocer las decisiones de política pública ya adoptadas, reduciendo el alcance del derecho a la participación a la simple prerrogativa de que se les socialicen las decisiones. 10.2. Los líderes, adicionalmente a su presencia en los mencionados escenarios consideran que el derecho a la participación les genera la prerrogativa de recibir apoyos especiales por su condición de representantes de la Población Desplazada. Se requiere realizar una campaña de divulgación y de formación sobre la naturaleza, características y aspectos que componen, o están asociados directamente al derecho a la participación efectiva de la P.D. a todos los niveles.

10.3. No son claras las responsabilidades que corresponde asumir a los entes territoriales en materia de brindar garantías, crear condiciones y dar incentivos para la participación efectiva. No se ha precisado la distribución de obligaciones que les corresponde asumir de manera directa a cada uno de los actores y de aquéllas que pueden gestionarse para que los otros responsables las asuman. El Protocolo, que sería el 103

instrumento idóneo para organizar la distribución de responsabilidades solo indica de manera muy general lo que a cada ente corresponde en la materia y adicionalmente no es muy conocido y menos aún aplicado. 10.4. Realizada una comparación entre entes territoriales se encuentra que según los funcionarios el cumplimiento de las obligaciones en materia de participación está ubicado en un rango similar en el caso de los departamentos y de los municipios no capitales. Los líderes consideran que el orden de cumplimento es el siguiente: los municipios capitales, los departamentos y finalmente los municipios no capitales. 10.5. Contrastados los niveles de cumplimento de las obligaciones del Estado asociados con el derecho a la participación en el 2010 en relación con los registrados hace algunos años se registra un avance tímido y fragmentado, que podría describirse de la siguiente manera: Los niveles de cumplimiento de las obligaciones en materia de condiciones y garantías se ubica en un rango bajo, aunque dentro de este rango en un sub nivel alto179: 30.3% para el caso de las condiciones y 24.3% para el caso de las garantías. El nivel de cumplimiento en materia de Incentivos es muy bajo (2.38% en promedio ponderado180). Si a la verificación de esfuerzos se le incluye la calidad de cada uno de ellos el resultado es más desalentador. Se estima que los avances logrados se derivan de las exigencias de la Corte Constitucional en general y de la expedición del Protocolo de Participación en particular. A pesar de que a nivel territorial los efectos son insuficientes, la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado considera, que tales avances no pueden ponerse en riesgo con el tránsito del sistema, derivado de la expedición de la ley 1448 de 2011.

179

Es el comprendido entre el 16.55 y el 33.3%. Todos los Entes Territoriales se ubican por debajo del 5% incluidos los departamentos que son los de mejor nivel de cumplimiento, ubicándose en un 4.40%. 180

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10.6. Los niveles de cumplimiento de responsabilidades en materia de brindar condiciones efectivas para la participación, especialmente en apoyo para que las Mesas de Fortalecimiento puedan contar con una sede en la cual funcionar y con apoyo logístico básico para poder trabajar, así como asumir el costo de los pasajes, alimentación y alojamiento, cuando se requieran para asistir a los escenarios de participación, es realmente bajo, aunque ha mejorado muy levemente en relación con la situación vivida hace varios años. 10.7. Los esfuerzos por brindar capacitación para que los representantes conozcan las normas, las rutas y los responsables de la política pública son considerados por los líderes como inadecuados, por que argumentan, que ellos, en muchas ocasiones conocen mejor esos temas que los expositores. Adicionalmente las capacitaciones no se han orientado a desarrollar competencias específicas para elaborar, presentar y sustentar observaciones y propuestas alternativas en materia de política pública sobre desplazamiento, lo cual afecta de manera directa la calidad de las observaciones y propuestas alternativas y el clima de las relaciones entre el Estado y las OPD. De cualquier manera los esfuerzos son episódicos, desarticulados y de baja cobertura. Este problema se deriva de que el gobierno nacional aún no ha definido una estrategia estructurada y sostenida que precise roles y responsabilidades en la materia. 10.8. A pesar de las dificultades, las OPD agrupan un importante número de personas desplazadas y las Mesas un significativo número de OPD. Aunque parezca sorprendente, de lo dicho por los funcionarios, los representantes de las Mesas de OPD han participado en los escenarios en los cuales se define la política pública sobre desplazamiento, presentando información sobre necesidades, e intereses de la P.D., presentando observaciones y propuestas y realizando ejercicios de control ciudadano a los recursos invertidos en desplazamiento. En general han tenido una actitud crítica pero proactiva. De lo afirmado por los propios líderes se presentan grandes fragilidades para actuar como actores colectivos que representan a las personas afiliadas y a la P.D. 105

en general. Existen problemas especialmente en el funcionamiento sostenido de las Mesas Departamentales y de la Mesa Nacional de Fortalecimiento a las OPD, a la cual se critica en relación con su capacidad de representar los intereses de la P.D., su democracia y su eficacia. 10.9. No se han brindado incentivos para resolver problemas que enfrentan los procesos organizativos de la P.D. y la participación misma. Es entendible que exista un bajo nivel de participación en los entes territoriales por que, a nivel nacional no existe una directriz clara sobre la obligación y la manera de hacerlo. 10.10. No existe ningún tipo de consecuencias para los entes territoriales y para los funcionarios que se sustraen de la obligación de garantizar la participación efectiva y significativa de la población desplazada en las decisiones de la política pública que les conciernen. 10.11. Se ha avanzado en la constitución y funcionamiento formal de los escenarios de decisión de la política pública, en los cuales se puede concretar la participación de la PD (especialmente los Comités Territoriales de atención Integral de la Población Desplazada y en menor medida las Mesas Temáticas). Aún persisten problemas de importancia en la asistencia de funcionarios con capacidad de decisión y con la utilización de estos escenarios para definir, organizar la aplicación y monitorear medidas de política pública orientadas a atender las necesidades y hacer efectivos los derechos de la población desplazada. Así aún no es viable poder aseverar que se cuenta con escenarios adecuados para la participación. 10.12. Se mantienen problemas significativos en términos de la información que debe entregar el Estado a las OPD, en todos los niveles sobre las decisiones de política pública que se van a adoptar. Esta carencia lesiona severamente la garantía de este derecho. Si no hay información previa de las decisiones de política pública que se van a adoptar no está garantizada la participación. 106

De un lado el sistema que se utiliza para hacer llegar la información de los proyectos de política pública a las OPD departamentales y locales es muy pesado181 y de otro, no está clara la ruta que debe seguir. Ello ha llevado a que un alto porcentaje de organizaciones de base no reciban de manera anticipada las informaciones del nivel nacional requeridas para poder participar en las definiciones de política pública. La situación es relativamente similar en el caso de las decisiones de política pública regional. Convendría estructurar un sistema más funcional y rápido para hacer conocer las propuestas de política pública de manera universal y en tiempo real. 10.13. Los entes territoriales no han concebido la necesidad de diseñar una política pública para materializar el derecho a la participación efectiva que lo identifique de manera simultánea como un derecho autónomo y un componente transversal de los demás derechos. No se evidencia que, para definir las estrategias y las acciones se haya caracterizado la situación, identificando carencias, problemas, potencialidades y posibilidades; precisando necesidades y jerarquizándolas; definiendo una ruta para instrumentalizar, ejecutar y gestionar los compromisos asociados a la materialización de este derecho. No se asume que para materializar el derecho a la participación efectiva se requieren destinar recursos específicos, definir estrategias y acciones y asignar responsables para cada una de ellas. En síntesis no existe un plan de acción para materializar el derecho a la participación ni estrategias de monitoreo y evaluación en el tema. 10.14. No se ha brindado la capacitación ni el apoyo técnico necesario para que los entes territoriales puedan asumir sus responsabilidades institucionales en materia de participación. 10.15. Existe una alta rotación de funcionarios responsables de garantizar el derecho a la participación efectiva de la 181

Supone varias mediaciones: Gobierno Mesa Nacional, Mesa Nacional –Mesas departamentales – Mesas Departamentales – Mesas Municipales; mesas Municipales- OPD de base; OPD –Personas desplazadas que las integran. La otra ruta en algunas ocasiones utilizada es gobierno nacional – entes territoriales; entes territoriales –Mesas de OPD y éstas con la OPD y las bases sociales. En ocasiones la ruta cambia a los entes territoriales por las dependencias de Acción Social.

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población desplazada; ello conduce a que no exista continuidad en las pocas y precarias iniciativas orientadas a garantizar el derecho a la participación y se rompa la memoria institucional en el tema. Los que están a cargo regularmente tienen bajo su responsabilidad un alto número de asuntos que les dificulta asumir con seriedad el encargo. 10.16. No existen acciones para integrar horizontalmente los esfuerzos orientados a la participación de la población desplazada con aquéllos para promover la participación en la política social de los entes territoriales, tampoco se ve una estrategia estructurada para conectar los esfuerzos nacionales departamentales y municipales en materia de participación. 182 10.17. No existe un sistema de seguimiento y monitoreo a la implementación de las medidas de política pública orientada a materializar el derecho a la participación efectiva. A pesar de que el gobierno nacional adoptó y la Corte Constitucional aprobó un indicador de goce efectivo y un paquete de indicadores asociados y complementarios, no se ha hecho uso de tales indicadores para monitorear y evaluar la política pública sobre participación efectiva. No se han establecido ni fechas, ni procedimientos ni responsables de hacer el monitoreo y evaluación de los avances o retrocesos en política pública sobre participación. 10.18. Los entes territoriales no han recibido observaciones ni de Acción Social, ni del Ministerio del Interior, Tampoco de la Procuraduría, por los problemas y fragilidades en materia de garantizar la participación efectiva de la PD.

10.19. Según las respuestas de los funcionarios se ha avanzado un poco en la costumbre de consultar las decisiones de política pública de carácter territorial y nacional. Sin embargo los líderes indican que las consultas son muy bajas. Es 182

Esta conclusión se deriva de lo incluido en el sub aspecto de integración de los PIU y los Planes de Desarrollo de los entes territoriales en materia de participación efectiva y de los esfuerzos de Acción Social y del Ministerio del Interior con los de esos entes, en relación con ese derecho (participación efectiva)

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importante mostrar como existe una contradicción entre el alto porcentaje de entes que afirman hacer consulta y el bajo porcentaje de los que reconocen haber informado de manera previa sobre los proyectos de decisión. Ello indicaría que se asimila consulta a socialización de decisiones ya adoptadas. 10.20. Los líderes de población desplazada y en menor medida los funcionarios aseguran que son pocos los entes territoriales en los cuales se responden las observaciones y propuestas alternativas presentadas por las OPD y mucho menos los que las toman en serio al momento de definir la política pública. Este es un problema que afecta de manera profunda y generalizada el derecho a la participación efectiva en las regiones. En tales condiciones falta mucho trecho por recorrer aún para que en las regiones en las que se adelantó la investigación pueda asegurarse que se da una participación efectiva y significativa de la población desplazada en la política pública sobre desplazamiento.

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ANEXO 1 ANEXO METODOLOGICO.

CRITERIOS PARA SELECCIONAR LAS REGIONES. Las regiones en las cuales se adelantó esta investigación se seleccionaron buscando que dieran cuenta de las diferentes realidades del país; por ello se incluyeron las tres grandes capitales: Bogotá, Medellín y Cali, con los respectivos departamentos a los cuales pertenecen; en contraste se incluyeron regiones apartadas y con menor desarrollo socio económico, pertenecientes a zonas de frontera tales como Nariño, Putumayo, Caquetá, Cesar y Chocó. En estas regiones se tuvieron en cuenta el ente departamental, que expresa la realidad de todo su territorio, la capital del departamento y un municipio no capital; ésta última escogido teniendo en cuenta los siguientes criterios: -Que haga parte del grupo de los cinco que presentara mayor índice de dependencia (número de personas desplazadas versus número total de personas que hacen parte del respectivo municipio). –Que su situación de seguridad permitiera hacer las entrevistas; y – que geográficamente no se hallare a una distancia excesiva de la capital, de tal manera que no se complicar la logística para realizar as entrevistas. La idea, en general, era la de que los hallazgos encontrados pudieran ser una muestra de lo que ocurre con el derecho a la participación efectiva en el país y que simultáneamente fuera sensible a las diferencias entre los distintos entes territoriales que componen nuestra realidad nacional. Teniendo en cuenta lo anterior formaron parte de esta investigación los departamentos capitales de departamento y municipios no capitales enlistados en el apartado 1.1. del documento principal .

CRITERIOS PARA DEFINIR EL RANGO DE TIEMPO ABARCADO EN LA INVESTIGACION Se decidió abarcar en la investigación el año 2010 por que se quería contar con un lapso de tiempo homogéneo, fácilmente diferenciable para las personas entrevistadas, del que se contara con información

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documental que permitiera confirmar, desvirtuar o complementar lo dicho en la entrevista por los funcionarios. DEFINICION DE CAPITULOS Y SUB CAPITULOS. Para definir la estructura básica de la investigación se siguieron de cerca los elementos presentes en los indicadores asociados y complementarios propuestos por el gobierno y aceptados por la Corte Constitucional. El cuerpo del trabajo se dividió en tres grandes capítulos: Requisitos, Esfuerzos de Política Pública e Impacto. En el concepto de Requisitos183 se contemplaron los esfuerzos orientados a materializar el derecho a la participación efectiva; en él se incluyeron – las Condiciones, las Garantías y los Impactos. Dentro del sub capitulo de condiciones para la participación efectiva se tuvieron en cuenta la capacitación, los aportes para viajar a los sitios en que funcionan los escenarios y el apoyo logístico básico. En capacitación se trabajaron las preguntas 37, a 39 de la entrevista; en cubrimiento de costos de viajes las preguntas 32 a 36 de la entrevista y en apoyo logístico las preguntas 30 y 31184. Dentro del sub capítulo de Garantías se incorporó el funcionamiento de escenarios: preguntas 6 a 10 y la pregunta 11 con los siguientes sub aspectos (a1, a2 y a3, b1, b2 y b3, c1, c2 y c3, d1, d2 y d3); la entrega de información previa sobre las decisiones de política pública que incluyó las preguntas 18, 23 y 50 a 52, 54, las respuestas a las observaciones y propuestas de las Organizaciones de población desplazada referida a la pregunta 46. Dentro del sub capítulo de Incentivos se incluyeron todos los esfuerzos orientados a promover la participación o la organización de la población desplazada o inhibir comportamientos que son contrarios a esos propósitos que se incluyen en las preguntas 40 y 42. La información recogida se digitó dando lugar a una matriz que en las columnas presenta los entes territoriales y en las filas las respuestas a las respectivas preguntas. Esta matriz que corresponde al anexo 3 se 183

Este concepto es creado por el investigador responsable de este trabajo para facilitar la organización de la información. Implica un agrupamiento de aspectos si incluidos en los indicadores como los de condiciones, y los de garantías, o planteados por la Corte Constitucional como el de los Incentivos. 184 La entrevista está incluida en el anexo 2

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encuentra incluida en un CD, dada la extensión y complejidad de la información en ella contenida. CONSTRUCCION DE MATRIZ DE PORCENTAJES La información digitada se procesó, agregando las respuestas positivas en cada una de las variables y dividiéndola por el total de entes territoriales respectivo. Este ejercicio arroja los porcentajes de respuesta positiva en cada una de las variables. Es de anotar que, este trabajo incluyó dos aspectos: El primero donde se recogen los agregados totales, para lo cual se suman las respuestas dadas a cada pregunta, por todos los entes territoriales y se divide este resultado, por el número total de los entes territoriales incluidos en las entrevistas. El segundo aspecto incluyó los porcentajes diferenciados por cada tipo de ente territorial: Departamentos, - municipios capitales y – municipios no capitales. El ejercicio fue similar: se agregaron las respuestas dadas por cada tipo de ente y se dividió el total por el número de entes que correspondían al respectivo grupo. Este ejercicio arrojó como resultado una matriz de porcentajes que tiene en las columnas las preguntas y en las filas el tipo de ente territorial. DEFINICIÓN DE MEJORES Y PEORES ENTES TERRITORIALES POR COMPONENTE Y SUB COMPONENTE. Para obtener este resultado se partió de la matriz que incluye las respuestas de todos los entes a todas las preguntas y se separaron las respuestas que son consideradas como adecuadas de las restantes. Las que se clasificaron como adecuadas como se anotó anteriormente corresponden a lo exigido a los entes territoriales en el Protocolo de Participación, o a partir de lo que se infiere de los pronunciamientos de la Corte Constitucional, o aquellas que se consideran razonables por la propia Comisión de Seguimiento. AGREGACION PONDERADA: Los porcentajes de respuestas adecuadas a las diferentes inquietudes planteadas a los entes territoriales en las entrevistas efectuadas fueron ponderadas para obtener porcentajes promedio de respuesta a partir de la información obtenida, por cada uno de los aspectos (por ejemplo -capacitación de la población desplazada-), por cada uno de los sub componentes (por ejemplo -condiciones para la participación-) y por cada uno de los componentes (por ejemplo –

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requisitos para la participación-). Este ejercicio se hizo por separado para líderes y para funcionarios. Primero se agregaron de manera ponderada las preguntas185 entre sí para obtener promedios por aspectos; luego los resultados de los aspectos se juntaron de manera ponderada para obtener promedios de sub componentes y estos se sumaron de manera ponderada para obtener promedios de componentes. Para concretar una agregación ponderada se otorgó un peso diferente a cada respuesta, según lo que la Comisión entiende es el grado de participación en cada aspecto de la participación; en el siguiente apartado se explicará la forma de realizar esta ponderación.

PONDERACION CAPITULO DE REQUISITOS: El universo de los requisitos se considera integrado de la siguiente manera: Por las condiciones a las cuales se les otorga una participación del 40%, por las garantías a las que se le otorga un porcentaje de participación del 50% y por los incentivos a los cuales se les concede una participación del 10%. El porcentaje entre condiciones y garantías es similar (levemente superior las garantías), por que son los aspectos que más pesan: si no hay garantías (funcionamiento de escenarios, información previa y respuestas adecuadas), no existe posibilidad de que haya participación. Si no se brindan las condiciones puede haber algún grado de participación pero sin duda se estaría más ante un derecho más formal que material. A los incentivos se les entregó un bajo porcentaje de participación por dos razones: Es un aspecto que no esta precisado normativamente en cuanto a su alcance y por que, si bien la ausencia de los mismos dificulta la participación no la anula. Sub componente de Condiciones: Dentro del bloque de requisitos el aspecto de las condiciones está compuesto de la siguiente manera: Apoyo para viajes que participa en un 50%; apoyo logístico básico en un 15% y capacitación en un 35%. El mayor peso se le otorgó al sub componente de gastos de viaje por que, en el caso de la asistencia a escenarios departamentales y municipales, el cubrimiento de los costos de pasajes, 185

En los entes territoriales regularmente contestaron un funcionario y un líder de población desplazada; sus respuestas se sumaron y dividieron por dos, con lo cual se obtuvo una media que sirvió de base para la posterior agregación ponderada. Si respondieron más de dos personas esas respuestas se agregaron y se dividieron por el número de personas participantes.

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alimentación y hospedaje es requisito casi obligado para que se pueda materializar la participación. El peso del subcomponente de capacitación es grande en relación con la calidad de la participación, en tanto que el del sub componente de apoyo logístico es sustancialmente menor por que se consideró que se constituye en una ayuda para materializar el derecho a la participación, pero su ausencia no pone en riesgo el derecho en su conjunto. Capacitación: Está asociada a las preguntas 37 a 39 de las entrevistas y aporta al componente de condiciones un 35%. A su interior la pregunta 37 referida al número de capacitaciones aporta un 33.3% al sub componente de capacitación; igual aporte hacen las preguntas 38 referida al número de personas que asisten a las capacitaciones y la pregunta 39 asociada a la duración de tales capacitaciones. Apoyo logístico básico: Como se expresó atrás aporta un 15% al subcomponente de condiciones; incluye la pregunta 30 referida a contar por parte de las Mesas de Fortalecimiento a OPD con un lugar para funcionar, que aporta el 80% a este sub componente (apoyo logístico). Igualmente incluye la pregunta 31 asociada con la disponibilidad de papelería y otros apoyos básicos, a los que se otorgó una participación del 20% dentro de este sub componente. Esta diferencia tan marcada entre los dos aspectos deriva del hecho de que, contar con un lugar para funcionar es mucho más importante para la participación que disponer de papelería o de elementos de cafetería. Costos de viajes: En relación con el requisito de los costos de viajes para asistir a los escenarios en los cuales se materializa el derecho a la participación se organizó un subgrupo que alude al costo de tiquetes para asistir a los mencionados escenarios que abarca las preguntas 32 a 34; a cada una de estas preguntas se les asignó una participación de un 33.3%; los otros dos componentes del costo de viajes, corresponden al costo del hospedajes, que corresponde a la pregunta 35, al cual se le asignó una participación de un 33.3% y al costo de la alimentación, que corresponde a la pregunta 36, al cual se le asignó una participación de 33.3%. Sub componente de Garantías: En el componente de garantías se asignaron participaciones, por sub-componente como sigue: 30% para el sub componente de escenarios; 35% para el sub componente de información previa y 35% para respuesta a observaciones y propuestas alternativas de las OPD. Se les dio una participación muy cercana a estos

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tres sub componentes porque se estima que tienen un peso casi equivalente en la materialización de las garantías para la participación. El sub componente de escenarios se dividió, para efectos de la ponderación en dos grupos: funcionamiento del Comité Territorial de Atención a la población desplazada y funcionamiento de las Mesas Temáticas. Funcionamiento adecuado del Comité territorial de atención: El sub componente de escenarios- Comité de Atención incluye las preguntas 6 a 10 de la entrevista y le fue asignada una participación del 75% dentro del sub componente de escenarios y 25% al subcomponente de escenariosMesas temáticas. Esta alta participación se asignó teniendo en cuenta que los Comités son los escenarios naturales en los cuales se decide la política pública de atención a la población desplazada, a nivel regional. Al interior del sub componente escenarios- Comité, la ponderación entre preguntas se realizó de la siguiente manera: 40% para la pregunta 6 referida a la existencia o no del Comité territorial de atención; un 15% para la pregunta 7 que refiere al abordaje o no de los temas que son de competencia del respectivo Comité; un 15% para la pregunta 8 que refiere al número de reuniones del Comité durante el año; un 10% para la pregunta 9 que refiere a si los Comités contaban con agenda previa y un 20% a la pregunta 10 que alude a las facultades de que disponen los funcionarios que asisten a los respectivos Comités de Atención a la población desplazada. Funcionamiento adecuado de las Mesas Temáticas : El sub- componente de escenarios –Mesas Temáticas está asociado a la pregunta 11 en sus variables Mesa de Prevención y Protección, Mesa De Atención Humanitaria de Emergencia; Mesa de Estabilización Socio Económica y Mesa De Fortalecimiento a OPD; a este sub componente se le asignó un participación del 25% dentro del componente de escenarios, dado que, son escenarios en los cuales se elaboran las propuestas de política pública, para que el Comité de Atención las decida. Si no existen o no funcionan regularmente las Mesas Temáticas se dificulta un poco la participación de la población desplazada, pero no se imposibilita. A cada Mesa se le asignó una participación dentro del bloque de Mesas Temáticas igual (25%). A las preguntas asociadas a este aspecto se les asignó una participación diferenciada, como sigue: un 40% a la sub pregunta que indaga si existe Mesa Temática; u 20% a la sub pregunta 115

que indaga por las veces que la Mesa se ha reunido y un 40% a la sub pregunta que indaga sobre si a esa Mesa Temática asistieron las OPD del respectivo ente territorial. Información previa de decisiones de política pública: Por su parte el sub componente de información previa de decisiones de política pública se dividió en dos grupos, a los cuáles se les otorgó una participación del 50%: Informaciones previas sobre decisiones de política pública de carácter regional y- decisiones de política pública de carácter nacional. La información de política púbica de carácter nacional está asociada a la pregunta 18 y como se expresó antes, participa en un 50% en el sub componente de información previa. La información previa de carácter nacional esta compuesta y distribuida internamente de la siguiente manera: A la pregunta 50 referida a la información brindada por el Ministerio del Interior se le dio una participación del 20%; a la pregunta 51 referida a la información brindada por Acción Social una participación del 20%; a la pregunta 52 asociada a la información brindada por la gobernación un 20%; a la pregunta 53 asociada a la información brindada por los municipios un 20% de participación ; y a la pregunta 23 referida a información sobre ejercicios de monitoreo a la política pública un 20%. Se consideró que los varios aspectos contenidos en las preguntas aportaban de manera similar al aspecto de información previa de decisiones de política pública de carácter nacional. Respuesta formal a observaciones y propuestas: este subcomponente está asociado a la pregunta 46 y aporta un 35% al componente de garantías. Como en las respuestas se incluyeron varias opciones, se decidió computar como óptimas las clasificadas como –todas- o todas en general-. Sub componente de incentivos: Este sub componente participa con un 10% en el componente de requisitos. Esta asociado a la pregunta 40 relacionada con los aportes para realizar asambleas en las OPD, que aporta un 50% al sub componente, y a la pregunta 42 referida a recursos para promover la participación de grupo de especial protección, que aporta otro 50% al sub componente de requisitos.

PONDERACION CAPITULO DE POLITICA PÚBLICA.

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Este capítulo incluye las respuestas relacionadas con el diseño de política pública que aporta un 30% al componente; con el de aplicación de la política pública que aporta un 50% al componente y con el de monitoreo y evaluación que aporta un 20% al componente. Diseño: El sub componte de diseño de política pública incluye al Plan Institucional Único de atención –PIU- que aporta un 60% al sub componente y el de Plan de Desarrollo (en lo referido a participación), pregunta 28 que aporta un 40% al sub componente. A su vez el aspecto relacionado con el PIU esta asociado con la pregunta 25 que indaga sobre la existencia física del PIU, con un aporte de 50% a este aspecto y con la pregunta 27 que indaga sobre la existencia de disposiciones sobre participación, que aporta un 50% a este aspecto. Aplicación: El sub componente de aplicación está asociado a las siguientes preguntas: pregunta 25 relacionada con la aplicación del Protocolo de Participación, que aporta un 50% a este sub componente; pregunta 29 relacionada con la conexión, entre PIU y Plan de Desarrollo, en materia de participación, que aporta un 25% a este sub componente y pregunta 48 relacionada con la participación de grupos de especial protección que aporta un 25% al sub componente. Monitoreo y Evaluación: Este sub componente está asociado con la pregunta 22 relacionada con los informes entregados por el Ministerio del Interior, que aporta un 60% al sub componente y con la pregunta 23 relacionada con la información brindada a las OPD sobre los ejercicios de monitoreo de política pública, que aporta un 40% del sub componente.

PONDERACION DEL CAPITULO DE IMPACTO Este capítulo busca establecer qué tan significativa es la participación de la población desplazada. Incluye los siguientes aspectos: -diseño participativo al cual se le asignó un 20%; solución a casos concretos al cual se le asignó un 10% de peso; consulta de decisiones de política pública al cual se le asignó un 30% de peso y el componente e incorporación de observaciones y sugerencias de las OPD, al cual se le asignó un 40% de peso dentro del componente de impacto. Los sub componentes de –consulta- y de -incorporación de observaciones y sugerencias- son los que mas peso tienen asignado dentro del concepto de –Impacto de la participación-, por que se relacionan con el sentido y significado mismo de la participación: hacer parte de la toma de decisiones 117

de política pública e incidir en el resultado de las políticas (en cuanto al diseño, la ejecución, el monitoreo y la evaluación de esa política pública). El aspecto relacionado con el diseño participativo de las decisiones de política pública está asociado a la pregunta 11 en los literales a4, b4, c4, y d4. Cada una de estas sub preguntas tiene un peso del 25% en el sub componente de diseño participativo. El aspecto relacionado con exploración de casos concretos está asociado con la pregunta 11 y con las sub preguntas a5, b5, c5, d5, y e5; a cada sub pregunta se le otorgó un peso del 25% dentro del sub componente de construcción de soluciones de casos concretos. El sub componente de –consulta- está dividido en dos apartes, cada uno de ellos con un peso del 50%: el primero de ellos referido a consultas de decisiones de carácter regional y el segundo a consultas de carácter nacional. El aspecto de carácter regional se divide a su vez en dos sub grupos: consulta de decisiones específicas y consulta del PIU, cada uno con 50% de peso. El aspecto consistente en consultas de políticas concretas está asociado a la pregunta 17 y esta compuesto por tres sub aspectos: consulta en vivienda, educación y salud, cada una de ellas con una participación del 33.3% dentro del sub aspecto consulta de decisiones específicas de política pública. El sub aspecto de consulta de decisiones de política pública de carácter nacional está asociado a las preguntas 19 a 21 del cuestionario. El sub componente de incorporación a la política pública de las sugerencias y observaciones propuestas por las Organizaciones de Población Desplazada está asociado a la pregunta 47 y como se expresó atrás tiene un peso del 40% dentro del componente de impacto.

RESULTADO FINAL DE MEJORES Y PEORES: A partir de la ponderación se realizó una agregación de porcentajes y posteriormente se realizó la división del resultado así obtenido entre el número de porcentajes adicionados, con lo cual se obtuvo un promedio por cada componente o sub componente. La selección de los mejores se obtuvo estableciendo los más altos porcentaje de respuestas consideradas como adecuadas en cada uno de los aspectos trabajados, diferenciando a los tres grupos de entes territoriales (los mejores departamentos, los mejores municipios capitales 118

y los mejores, municipios no capitales). El grupo de los más rezagados se identificó estableciendo los entes territoriales obtuvieron menos puntaje en cada uno de los grupos de dichos entes territoriales. Seleccionados los mejores se procedió a analizar más ampliamente las respuestas del respectivo ente y comparar y complementar los hallazgos obtenidos con la información documental obtenida, de los PIU y de los Informes entregados a la Corte Constitucional, al Ministerio del Interior o a Acción Social. Los resultados de este ejercicio dan cuenta de los mejores y peores resultados obtenidos en materia de esfuerzos para garantizar la participación efectiva de la población desplazada y los resultados obtenidos en relación con este derecho a la participación efectiva y significativa)186.

INDICE POSITIVO O NEGATIVO DE CONVERGENCIA. Esta medida permite establecer que tan cercanas están las respuestas de los funcionarios y las de los líderes en relación con las mismas peguntas que les fueron formuladas; mide, de alguna manera el grado de subjetividad de las respuestas. El índice se construyó primero pregunta a pregunta y después de manera agregada por sub componentes y luego por componentes. En los casos en los cuales las diferencias son muy fuertes, tal situación se incluye en el texto respectivo, para relativizar la información obtenida, La operación para obtener el índice fue simple: se restaron los porcentajes obtenidos de los funcionarios, del de los obtenidos de los líderes en relación con una pregunta o una variable dentro de cada pregunta. Igualmente se procedió para los resultados agregados por sub componente y por componente. Se presentan los casos en los cuales la variación entre estos dos índices es mayor al 100%.

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Este ejercicio se hizo en los Entes Territoriales que entregaron la información documental que les fue solicitada.

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ANEXO 2 INFORMACION DESAGREGADA POR TIPOS DE ENTE TERRITORIAL

Capacitación Las cifras obtenidas en esta investigación sobre el cumplimiento de las obligaciones de los Entes Territoriales en relación con la capacitación a la población desplazada, que les corresponde asumir muestran los siguientes resultados, discriminados según el tipo de Ente Territorial. Un preocupante 61.5% de los funcionarios reconoce que en los departamentos que ellos representan no se realizó capacitación alguna durante el año de la referencia; esta cifra es más grave si se tiene en cuenta lo afirmado por los líderes de OPD residentes en estos entes territoriales quienes indican que el porcentaje de departamentos que no han realizado capacitaciones es del 85.7%. Los funcionarios de los municipios capitales confiesan que en un 35.8% de los respectivos Entes Territoriales no se brindó capacitación alguna a la población desplazada; los líderes de población desplazada señalan, por su parte que el guarismo de los municipios capitales que no realizó ninguna capacitación fue del 46.7%. La cifra de las ciudades no- capitales que no han realizado capacitaciones es según los funcionarios del 35.8% y según los líderes del 57.1% Solo en un 15.4% de los funcionarios en los departamentos afirman que el ente territorial realizó más de cuatro capacitaciones durante el año; esta cifra contrasta con lo planteado por los líderes que aseguran que ninguno de los departamentos realizó más de cuatro capacitaciones al año. El contraste tan marcado de los guarismos mencionados indica que es poco fiable la información disponible en la materia, especialmente si se tiene en cuenta que no se conoció información documental que respalde las versiones oficiales sobre el tema. Un 28.6% de los funcionarios de los municipios capitales afirma haber realizado más de cuatro capacitaciones en el año; por su parte los líderes aseguran que en ningún caso en los municipios capitales se realizaron más de cuatro capacitaciones en ese periodo de tiempo. Los funcionarios de los municipios no- capitales reconocen que ninguno de tales entes realizó capacitaciones en el año. Este contraste nos indica que debe

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mirarse con cuidado la información recogida especialmente al no conocerse documentos que respalden su dicho. En relación con los pocos cursos de capacitación que se han brindado se puede concluir que los funcionarios poseen poca información sobre el número de personas asistentes a los mismos y sobre la duración de tales capacitaciones. Efectivamente en el caso de los departamentos, el 53.8% de los mismos no tiene información alguna sobre la cantidad de personas desplazadas que a ellos asistieron y ese mismo porcentaje (53%) desconoce la duración de tales ejercicios de capacitación. Vistos en su conjunto los funcionarios reconocen que solo en un poco más de la tercera parte de los entes territoriales los cursos involucraron más de seis personas y que en menos de la quinta parte de los mismos los cursos duraron más de dos días. En el caso de los municipios capitales los funcionarios aseguran que de los cursos de capacitación brindados, en menos de la mitad de los entes las capacitaciones brindadas incluyeron a mas de 10 personas y que en una quinta parte de esas entidades territoriales las capacitaciones duraron más de tres días. Solo se realizaron cursos de capacitación que incluyeran a 6 más personas en la tercera parte de los entes territoriales. De otro lado un muy alto porcentaje de los líderes no saben la duración de los cursos de capacitación brindados a la población desplazada en esos entes territoriales. La capacitación y el desarrollo de actitudes y habilidades para la participación: Los funcionarios departamentales consideran que la actitud de los representantes de la Mesa departamental de OPD fue propositivo en el 46.2% de esos entes. Aseveran que en el 61.5% de tales entes el aporte de los representantes de las OPD consistió en brindar información sobre necesidades y derechos insatisfechos de la PD, en igual porcentaje (61.5%) presentaron propuestas sobre planes programas y proyectos de política pública y en un 38.5% de los entes presentaron denuncias sobre corrupción en el manejo de los recursos de la PD. Los funcionarios de estos Entes Territoriales afirman que en el 71.4% de los casos sus propuestas buscaban beneficiar a toda la población desplazada existente en ese ente territorial. Esos funcionarios aseveraron que en el 76.9%% de los casos las propuestas de los representantes de las OPD buscaban beneficiar a toda la población desplazada existente en 121

ese ente territorial. Los líderes creen que fueron propositivos en el 64% de esos Entes Territoriales durante ese año y aseguran que en el 85% de esos entes sus propuestas buscaban beneficiar a toda la población desplazada del departamento. Los funcionarios que representaron a los municipios capitales en esta investigación consideran que la actitud de los representantes de las Mesas de OPD fue propositiva en el 64.3% de esos entes. Afirman que en un 64.3% de tales entes, su aporte consistió en brindar información sobre necesidades y derechos insatisfechos de la PD; que han presentado propuestas sobre planes programas y proyectos de política pública en un 38.5% de tales entes y denuncias sobre corrupción en el manejo de los recursos destinados a la PD en un 51.3% de ellos. Los funcionarios de esos municipios afirmaron que en el 71.4% de los casos las propuestas de los representantes de las OPD buscaban beneficiar a toda la población desplazada existente en ese ente territorial. Por su parte los líderes de esos municipios plantean que fueron propositivos en el 50% de esos entes; aseguran que en el 50% de tales Entes participaron en la definición de políticas públicas sobre desplazamiento, entregando información sobre necesidades de la PD, en el 50% de tales Entes presentaron propuestas sobre planes y programas o proyectos y que en 50% de esos entes sus propuestas buscaban beneficiar a la PD en general. Los funcionarios de municipios no capitales consideran que la actitud de los representantes de las Mesas OPD fue propositiva en el 66.7% de esos entes; aseveran que su aporte ha consistido en brindar información sobre necesidades y derechos insatisfechos de la PD en un 33.3% de tales entes; que han hecho aportes a la política pública presentado propuestas sobre planes programas y proyectos en un 100% de los entes; igualmente consideran que los líderes contribuyeron al funcionamiento del sistema de atención a la población desplazada presentando denuncias sobre corrupción en el manejo de los recursos destinados LA PD en un 33,3% de los municipios no capitales. Esos funcionarios afirmaron que en el 100% de los casos las propuestas de estos líderes buscaban beneficiar a toda la población desplazada existente en ese ente territorial. Los líderes de esos municipios por su parte plantearon que fueron propositivos en el 20% de eso entes y aseguraron que en el 60% de ellos hicieron propuestas que buscaban beneficiar a la PD en general.

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Se supone que en el proceso de capacitación se deben desarrollar habilidades para la comprensión de problemas, de normas y de políticas; se debe promover la creatividad para elaborar observaciones y propuestas y se debe desarrollar la capacidad de negociación para argumentar y defender las propuestas en los escenarios de participación. Igualmente se deben desarrollar actitudes de respeto, tolerancia, escucha activa y concertación. Por ello se supone que debe organizarse una propuesta estructurada y permanente de capacitación que busque lograr la adquisición de conocimientos sobre sus derechos y sobre política pública y las habilidades y actitudes mencionadas. El hecho de que cerca de la mitad de los entes territoriales considere que los representantes de las OPD no tiene una actitud pro activa, indica que, además de la información sobre derechos debe brindarse una formación integral a esos líderes para cualificar la representación de los intereses colectivos de la PD: Se debe afianzar su creatividad para elaborar propuestas, sus competencias personales, sociales y técnicas para escuchar, argumentar y gestionar tales propuestas; solo de esa manera se obtendrán los objetivos reales de la participación y que las necesidades, intereses y propuestas de la PD sean tenidas en cuenta al elaborar las herramientas y acciones de política pública de atención integral a la PD. APOYO LOGISTICO Apoyo logístico para que las Mesas Territoriales de Fortalecimiento a OPD cuenten con un lugar en donde funcionar. La información sobre el apoyo logístico a las Mesas de Fortalecimiento a OPD que le corresponde brindar a los Entes territoriales se ha desagregado según el tipo de Ente territorial, con los siguientes resultados: Las respuestas de los funcionarios departamentales indican que en el 61.5% de esos entes territoriales las autoridades no prestaron durante el año 2010, apoyo alguno para el funcionamiento de una sede en la cual pudiera asentarse la Mesa de Fortalecimiento a las OPD y realizar las actividades colectivas. Los líderes departamentales de las personas desplazadas indican, por su parte, que ninguno de los departamentos incluidos en la investigación ha brindado apoyo para contar con una sede en la cual funcionar. Los funcionarios de los municipios capitales reconocen que en 42.9% de tales entes territoriales no se ha brindado apoyo alguno a las Mesas de Fortalecimiento a OPD para disponer de una sede; los líderes aseveran 123

que en la mitad de esos municipios no se ha apoyado en nada a las Mesas de OPD para que puedan contar con sede en la cual funcionar y que en el 21.4% de esos entes (en los cuales si se las ha brindado algún apoyo) este ha sido absolutamente inadecuado. Un 33% de los funcionarios que representan a municipios que no son capitales de departamento reconocen no haber dado apoyo a las Mesas de Fortalecimiento a OPD para conseguir una sede en la que pudieran reunirse y trabajar; los líderes en esos entes territoriales, por su parte, aseguran que el 73.3% de los municipios que no son capitales de departamento no hicieron ningún tipo de esfuerzo para que las Mesa de Fortalecimiento a Opd pudieran contar con una sede en donde funcionar. Esta respuesta coincide en términos generales con la respuesta brindada por las personas desplazadas, que hacen parte de la base social de las OPD, quienes al responder la entrevista indicaron que entre el 71 y el 100% de los entes territoriales donde ellas funcionan no han dado aportes para que las organizaciones cuenten con un lugar en el cual funcionar. Entrega de apoyo logístico básico: papelería mobiliario y otros apoyos. En los departamentos incluidos, el 61.5% de los funcionarios que participaron en esta investigación reconocen que el Ente que ellos representan no brindó apoyo logístico a las OPD para su funcionamiento o que éste ha sido insuficiente. Los líderes departamentales creen que en el 64% de los casos el apoyo ha sido nulo y en el 35% insuficiente; ello significa que ningún caso el apoyo logístico brindado por los departamentos ha sido adecuado. En los municipios capitales los funcionarios reconocen que en el 71.4% de ellos o no se ha prestado apoyo alguno a las Mesas de Fortalecimiento a OPD para que puedan funcionar y que en el evento de que se les haya prestado apoyo, éste fue insuficiente. Los líderes afirman que en un 92.3% de esos entes territoriales o no se les ha brindó apoyo logístico alguno o éste fue insuficiente. En los municipios no capitales la situación en la materia es la siguiente: Los funcionarios aseguran que en el 66% el apoyo logístico brindado es suficiente y en un 33.3% insuficiente. Los líderes por su parte consideran que en un 66.7% de los municipios el apoyo logístico es nulo y solo en un 33.3% se brindó apoyo logístico; sin embargo, aún en los casos 124

en los cuales ello ha ocurrido, ese apoyo ha sido prestado de manera deficiente. Las personas desplazadas, que hacen parte de la base social de las OPD, entrevistadas indicaron que entre el 50 y el 80% de los entes territoriales, donde ellas funcionan, tales entes no han dado aportes logísticos para las organizaciones. Costo de pasajes para la asistencia a los escenarios de participación de política pública. De los funcionarios departamentales encuestados un 38.5% reconoce que, sus respectivos entes territoriales, no realizaron aporte alguno para cubrir el costo de los pasajes urbanos de los integrantes de las Mesas Departamentales de Fortalecimiento a OPD, un 53.8% asegura que no se aportó para cubrir el costo de los pasajes intermunicipales requeridos para asistir a los escenarios departamentales y un 69.2%, reconoce no haber aportado para costear los pasajes a los escenarios de participación de carácter nacional durante el año de la referencia. Los líderes señalan que la renuencia para brindar esos distintos tipos de pasaje osciló entre un 78.6% y un 100% de los entes territoriales. En los municipios capitales el 64.3% de los funcionarios acepta que en tales Entes Territoriales no se ha hecho aporte alguno destinado para cubrir el costo de los pasajes urbanos de la Mesa Municipal; un 78.6% manifiesta que no se ha aportado para cubrir el costo de los pasajes intermunicipales que se requieren para asistir a escenarios departamentales y un 71.4% señala que han dejado de aportar para pasajes que permitan asistir a escenarios nacionales; Los líderes indican que la resistencia a brindar pasajes oscila entre un 57.1% y un 78.6% de los entes territoriales. Un 33.3% de los funcionarios de los municipios no-capitales asevera que se ha cubierto el costo total de los pasajes urbanos y un 33.3% que solo se ha cubierto parcialmente dicho costo. En esos mismos municipios un 73.3% de las respuestas de los líderes indicó que no se ha entregado ningún tipo de pasajes urbanos a la respectiva Mesa de Fortalecimiento. El marcado contraste de las respuestas evidencia la relatividad de la información obtenida. Gastos de alojamiento para participar en escenarios de participación nacionales.

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En los departamentos los funcionarios encuestados reconocen que el 61.5% de tales entes territoriales no le cubrió ningún costo de alojamiento a los representantes de las Mesas de Fortalecimiento a OPD para asistir a los escenarios de política pública nacional. Los líderes afirman que esa situación se presentó en el 92.9% de los entes territoriales En los municipios no capitales el 66.7% reconoce que no se cubrieron los gastos de alojamiento a la Mesa de OPD para asistir a escenarios de participación; los líderes dicen que tal omisión es del 73.3%. En los municipios capitales los funcionarios reconocen que en un 64.3% de los entes no se cubrió gasto alguno de alojamiento para que las personas que representaban a las Mesas de OPD pudieran participar. La mayoría de los líderes encuestados no cuenta con información sobre este asunto. Sin ninguna duda el muy alto porcentaje de los entes territoriales que se sustrae de la obligación de cubrir los costos de alojamiento de los líderes, cuando estos deben asistir a escenarios en los cuales se materializa la participación, en lugares diferentes a aquel en el cual ellos habitualmente residen, afecta sensiblemente el derecho a la participación efectiva. Gastos de alimentación para la participación. El 46.2% de los funcionarios, en los departamentos incluidos en esta investigación, reconoce que sus Entes Territoriales no cubrieron gasto alguno de alimentación que requería la Mesa de Fortalecimiento para asistir a los escenarios de decisión de política pública. Los líderes aseveran que dicho gasto no fue cubierto por el 78.6% de dichos Entes.. En los municipios no capitales los funcionarios reconocen que esta omisión abarca al 66.7% de tales Entes Territoriales y los líderes indican que ella se presentó en el 80% de los entes. En los municipios capitales el 50% de los funcionarios reconoce que, el respectivo ente no hizo aporte alguno para cubrir gastos de alimentación de la Mesa Municipal cuando sus integrantes debieron asistir a escenarios de decisión de política pública. Esta falencia se presenta en el 57% de los Entes Territoriales, según los líderes.

GARANTIAS

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Los Comités Territoriales para la atención integral de la población desplazada: Realizada la sistematización de la información sobre las garantías que deben dar los Entes Territoriales a la población desplazada, para que se pueda concretar el derecho a la participación y desagregada según el tipo de ente territorial arrojó los siguientes resultados: Los funcionarios aseveraron que en el 92.3% de los departamentos, para la época cubierta por esta investigación, ya estaba conformado el Comité de atención integral de la población desplazada; aseguraron que ese Comité se reunió más de cuatro veces en el año en el 53.8% de tales entes territoriales; igualmente afirmaron que a esas reuniones asistió o el gobernador o un delegado suyo con plenas facultades para adoptar decisiones y que por regla general contaron con agenda previa en el 84.6% de tales departamentos. Los líderes por su parte aseguraron que, para el año 2010 estaba conformado el Comité de Atención a la Población Desplazada en el 85.7% de los departamentos, que en ninguno de ellos se reunió más de cuatro veces durante el año y finalmente aseguraron igualmente que solo en el 21.4% de los casos la representación del departamento estuvo en cabeza de un funcionario que contaba con suficientes facultades para decidir. Los funcionarios entrevistados, que representaron a los municipios capitales en este ejercicio aseguraron que, en el 92.9% de los respectivos Entes Territoriales capitales existía un Comité Municipal de Atención a la Población Desplazada; que dicho Comité se reunió más de cuatro veces al año en el 64.3% de tales entes y que a tales reuniones asistió, en el 84.7% de las ocasiones o el alcalde o un delegado suyo con plenas facultades para decidir. Igualmente aseguran que las reuniones de los Comités contaron en el 85.7% de tales con agenda previa. Por su parte los líderes de estos municipios manifestaron que, para el año en que se realizó esta investigación, existía Comité Municipal de Atención a la Población Desplazada en el 71.4% de esos entes territoriales, que solo en el 14.3% de tales municipios dicho comité se reunió más de cuatro veces en el año y que en tales reuniones se contó por regla general con agenda previa en el 28.6% de esos municipios; los líderes, por su parte, señalaron que en el 71% de los casos en que se reunió el Comité Municipal de atención, la representación del municipio

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estuvo en cabeza de un funcionario que no contaba con suficientes facultades para decidir. Los funcionarios de los municipios no capitales afirmaron que para el año 2010 ya estaba conformado un Comité Municipal de Atención a la Población Desplazada en el 100% de esos Entes Territoriales; que en el 64.3% de ellos se reunió más de cuatro veces en el curso del año y que en un porcentaje idéntico de Entes tales reuniones tenían la costumbre de estructurar agenda de manera previa. Los líderes indicaron que existía un comité de Atención Municipal a la Población Desplazada solo en el 66.7% de estos Entes Territoriales y que solo en la mitad de ellos el Comité se reunió más de cuatro veces durante el año; igualmente aseveraron que solo en el 28.6% de esos entes territoriales las reuniones del Comité tenían la costumbre de establecer su agenda de trabajo de manera previa. Aseguraron asimismo que en el 40% de las ocasiones el municipio estuvo representado por una persona sin facultades para decidir. Las personas desplazadas, que son parte de la base social de las OPD que fueron entrevistadas en esta investigación, aseguran que entre el 14.3% y el 50% de los entes territoriales en las cuales están ubicadas no existía Comité Territorial de Atención a la Población desplazada. Mesas temáticas y técnicas. Mesa de Prevención y Protección: En el 92.9% de los municipios capitales los funcionarios sostuvieron que, para el 2010 ya se habían constituido Mesas de Prevención y Protección y que tales escenarios territoriales se reunieron, en el 79.3% de ellos más de tres veces en el año, contando en el 85.7% de las ocasiones en que se reunieron con representantes de la población desplazada. Los líderes de municipios capitales señalaron que solo en el 50% de estos municipios se contaba con Mesas de Prevención y Protección; que ese espacio se reunió tres veces o más durante el años en el 7.1% de tales entes territoriales y agregaron que, a las mencionadas reuniones asistieron delegados de las OPD en el 35.7% de tales municipios. Los contrastes entre la información sobre el número de veces que se reunieron las Mesas de Prevención entre los funcionarios y los líderes le restan fiabilidad a la información recabada en este tema. En el 100% de los municipios no capitales, los funcionarios aseguraron que existían Mesas de Prevención y Protección para el periodo de tiempo cubierto por la investigación; así mismo afirmaron que estos espacios 128

técnicos se reunieron, en el 33.3% de ello tres veces o más durante el respectivo año. Los funcionarios también aseveraron que en el 100 % de las ocasiones en que se reunieron participaron representantes de la población desplazada. Por su parte los líderes de los municipios no capitales aseguraron que existía Mesa de Prevención y Protección en el 40% de estos Entes Territoriales, que esta mesa se reunió tres veces o más en el 40 % de tales municipios durante el respectivo año; y que en tales reuniones solo en el 35% de las ocasiones se contó con representantes de las OPD.

Mesa de Atención Humanitaria de Emergencia: La información sobre la existencia y funcionamiento de las Mesas de Atención Humanitaria de Emergencia, desagregada por tipo de Ente Territorial muestra lo siguiente: Los funcionarios departamentales aseveraron que este tipo de Mesa existía en el 61.5% de los departamentos, que se reunió durante el año 2010 tres o más veces en el 22.1% de esos entes e igualmente reconocieron que sus reuniones contaron con representantes de la PD en el 53.8% de esos departamentos. Por su parte, los líderes aseguraron que solo el 35.7% de los departamentos disponía de Mesas Temáticas de Atención Humanitaria de Emergencia, que en los casos en los cuales se contaba con ellas solo en un 7.1% de los casos se reunió tres o más veces en el año y que a tales reuniones asistieron delegados de la población desplazada en un 28.6% de las capitales de estos departamentos. Para el caso de las capitales de departamento incluidas en la investigación, los funcionarios aseveraron que la Mesa de Atención Humanitaria existía en el 78.6% de tales Entes Territoriales, que para el año de la referencia esta mesa se reunió tres o más veces en el 64.3% de esos Entes y que a sus reuniones han asistido representantes de PD en el 71.4%. Los líderes de municipios capitales señalaron por su parte que solo en el 35.7% de estos municipios existía Mesa de Atención Humanitaria de Emergencia, que ese escenario se reunió tres o más veces en el año en el 2010. Aseguran que solo en un 7.1% de tales entes territoriales, a las reuniones asistieron delegados de las OPD. Los funcionarios aseveraron que la Mesa de Atención Humanitaria estaba constituida en el 100% de los municipios no capitales, que se ha 129

reunido tres o más veces en el 66.6% de esos entes y que a sus reuniones han asistido representantes de PD en el 66.7% de las mismas.. Los líderes de municipios no capitales señalan que solo en el 46.7% de ellos se contaba con Mesa de Atención Humanitaria de Emergencia, que ese escenario temático se reunió tres o más veces en el año, en un 26.6 % de esos lugares y igualmente que a sus reuniones asistieron delegados de las OPD en el 33.3% de los casos. Mesa de Estabilización socio- económica: Los funcionarios departamentales aseguraron en la entrevista, que se disponía de Mesa de Estabilización Socio Económica en el 84.6% de los departamentos; que funcionó tres o más veces en el 62.5% de tales entes territoriales en el año y que a sus reuniones asistieron delegados de las OPD en el 69.2% de esos departamentos. Los líderes departamentales de población desplazada por su parte señalaron que solo en el 50% de los departamentos existía Mesa de Estabilización Socio Económica, que ese escenario se reunió tres o más veces en el año en un 52.1% de tales entes territoriales y que a las mencionadas reuniones asistieron representantes de las OPD en un 50% de tales Entes Territoriales. Los funcionarios de municipios capitales aseguraron en la entrevista que, para el año de la referencia se contaba con Mesa de Estabilización Socio Económica en el 78.6% de los municipios capitales; que esa Mesa se reunió tres o más veces en el 57.1% de tales entes territoriales en el año y que a ella asistieron delegados de las OPD en el 78.6% de esos municipios. Los líderes de municipios capitales por su parte señalaron que solo en el 50% de los respectivos Entes Territoriales se contaba con Mesa de Estabilización Socio-Económica para la época a que se refirió la investigación, que ese escenario se reunió tres o más veces en el año, en un 7.1% de tales entes territoriales y que a las reuniones de espacio institucional asistieron delegados de las OPD en el 21.4% de los casos. Los acentuados contrastes de información sobre el número de veces que se ha reunido este Mesa temática y sobre las ocasiones en que ha participado la población desplazada en sus reuniones le restan fiabilidad a la información obtenida en este tema. Los funcionarios aseguraron en la entrevista que, existía Mesa de Estabilización Socio- Económica en el 66.7% de los municipios no capitales para el año 2010, señalando que ella se reunió tres o más veces 130

en el año en el 33.3% de tales Entes Territoriales y que a ellas asistieron delegados de las OPD en el 66.7% de esos municipios. Los líderes de de estos municipios que no son capitales de departamento señalaron que solo el 26.7% de los mismos se disponía de Mesa de Estabilización Socio- Económica, agregando que ese escenario técnico se reunió tres o más veces en el año, en un 26.6% de tales entes territoriales. Sobre la asistencia de delegados de las OPD a tales reuniones aseguraron que ello ocurrió en el 20% de los casos. Los acentuados contrastes de información sobre el número de Mesas temáticas de este tipo que están constituidas y sobre las ocasiones en que en sus reuniones ha participado la población desplazada relativizan la información recogida. Mesa de Fortalecimiento a OPD. Los funcionarios departamentales aseguraron en la entrevista que, se disponía de Mesa de Fortalecimiento a OPD en el 92.3% de los departamentos y que tal Mesa se reunió tres o más veces en el 38.5% de tales entes territoriales en el año. Los líderes departamentales de población desplazada por su parte señalaron que solo se contaba con este tipo de Mesa en el 71.4% de los departamentos y que ese mecanismo se ha reunido tres o más veces en el año, solo en un 28.5% de tales Entes Territoriales. Por su parte, los funcionarios de municipios capitales manifestaron en la entrevista que, se disponía, para el año 2010 de Mesa de Fortalecimiento a OPD en el 71.4% de los municipios capitales y que este escenario se ha reunido tres o más veces en el 35.7% de tales Entes Territoriales en el año. Por el contrario, los líderes de estos municipios señalaron que solo en el 35.7% de esos entes existía Mesa de Fortalecimiento a OPD, y que ese escenario se reunió tres o más veces en el año solo en un 28.5 % de tales entes territoriales. Los funcionarios que representaron a los municipios que no son capitales de departamento al responder las preguntas sobre la existencia y funcionamiento de las Mesas de Fortalecimiento a OPD, aseguraron que esta Mesa existía en el 100% de los municipios no capitales; que ella se reunió tres o más veces en el año en el 66.7% de tales entes territoriales, mientras que los líderes de municipios no capitales sostuvieron que solo en el 40% de ellos se contaba con Mesa de Fortalecimiento a OPD, y

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que ese escenario se reunió tres o más veces en el año 2010, en un 26.7% de tales entes territoriales. Conclusión sobre el funcionamiento adecuado de los escenarios de participación: El Comité Municipal/Departamental para la atención integral a la PD existía para la época a la cual se refiere esta investigación en la mayoría de los entes territoriales que formaron parte de esta investigación y en un porcentaje significativo de estos entes territoriales se reunía las veces establecidas en el Protocolo de Participación. En relación con las facultades de los asistentes a estos escenarios para tomar decisiones existe una diferencia significativa entre las opiniones de los funcionarios y las de los líderes, porque en tanto que aquellos creen que ello sucede en cerca del 80% de tales entes, estos últimos aseguran esto solo se presenta en el 18.6% de los mismos. Los líderes de población desplazada que asistieron a estas reuniones no reconocieron al Comité como un verdadero espacio de propuesta y discusión útil para el diseño de política pública que los incluyera y les garantizara una participación efectiva con un enfoque diferencial. Las Mesas temáticas y técnicas de: Prevención y Protección, de Atención Humanitaria de Emergencia y de Estabilización- Socioeconómica, se han venido constituyendo en los Entes Territoriales; ya para esa época existían, en un rango de ellos que oscila entre un 60% y un 90%. Sin embargo es necesario poner de presente que los líderes afirman que se contaba con tales mesas en un porcentaje menor al indicado por los funcionarios, el cual oscila entre el 16.3% y el 20%; los líderes reconocen que en el caso del la Mesa de Prevención y Protección esta se hallaba configurada, para ese tiempo, en la mitad de los entes territoriales. Las Mesas Temáticas según los funcionarios se han reunido las veces establecidas en el Protocolo en porcentajes que oscilan entre el 36.6% y el 56.5% de los Entes Territoriales, mientras que Los líderes aseguraron que esta cantidad de reuniones tuvo lugar en cerca de la mitad del porcentaje de Entes (entre el 11.6% y el 28%), planteado por los funcionarios; no hay información documental que corrobore que realmente existen y se reúnen como lo señalan unos u otros.

Información previa sobre decisiones de política pública en el orden territorial: 132

Los funcionarios departamentales aseguraron que el 23.1% de los Entes Territoriales entregó información previa a las OPD sobre la toma de decisiones en materia de política pública relacionada con vivienda, en 30.8%; con salud, y en un porcentaje similar con educación. Los líderes departamentales sostienen que esa información previa se suministró en un 21.4% en materia de vivienda; en un 7.1% en salud y en 7.1% en materia de educación. Los contrastes de la información en relación con la información previa en salud y en educación relativizan la información obtenida en esta materia. Los funcionarios de los municipios capitales aseveraron que entregaron información previa a las OPD sobre propuestas de decisión de políticas públicas en 28.6% de los Entes Territoriales, en materia de vivienda; en un 28.6% en materia de salud y en un 21.4% en materia de educación. Los líderes de OPD de municipios capitales aseguran que no se entregó información previa sobre decisiones de política pública ni en materia de vivienda, ni en salud ni educación. Los contrastes de la información en relación con estos tres derechos le restan fiabilidad a los datos obtenidos, a partir de las entrevistas realizadas en este tema. Los funcionarios de municipios no capitales aseguran que, en los respectivos Entes Territoriales se entregó a las OPD información previa sobre propuestas de política pública en materia de vivienda en 100% de tales Entes, en 66.7% en materia de salud y en un 66.7% en materia de educación. Los líderes de OPD sostienen que la entrega de la mencionada información se dio solo en un 33.3% de esos entes en vivienda y salud y en un 20% en materia de educación. Los contrastes de la información en relación con estos tres derechos (vivienda, salud y educación) le restan fiabilidad a lo asegurado por los funcionarios en el tema. En todo caso el hecho de que en cerca de las dos terceras partes de los entes territoriales, según los funcionarios y en cerca del 90%, según los líderes no se haya entregado información previa sobre decisiones de carácter regional en materia de política pública sobre desplazamiento forzado da cuenta de un problema de grandes magnitudes para el derecho a la participación efectiva de la población desplazada. Información previa sobre decisiones de carácter nacional: Desagregada la información que debe ser entregada a las OPD sobre decisiones de política pública de carácter nacional se observa lo 133

siguiente: Los funcionarios departamentales aseguran que Acción social informó sobre propuestas de decisión de política pública de carácter nacional en un 77% de esos entes territoriales, y que el propio departamento lo hizo en un 69,2 % de esos entes territoriales Por su parte los líderes indican que Acción Social informó solo en el 14.3% de los departamentos y que el propio departamento lo hizo en el 14.3% de esos entes territoriales. Adicionalmente los líderes aseveraron que la Mesa Nacional de Fortalecimiento a OPD no actuó como el conducto regular para informar sobre decisiones de política pública a ser adoptadas en el ámbito nacional. Los contrastes de la información en relación con la información de decisiones nacionales le restan fiabilidad a los datos obtenidos como resultado de las entrevistas, en el tema. Ningún funcionario departamental entrevistado está enterado acerca de la información del Ministerio del Interior entregada a los líderes de la PD sobre políticas, programas, planes o proyectos relacionados con el derecho a la participación efectiva. Los líderes afirman que en el 42.9% de los entes han recibido alguna información del Ministerio del Interior sobre las medidas de política pública relacionadas con la participación efectiva. Este dato puede significar o que los funcionarios por alguna razón no han podido conocer la información que ha llegado al ente territorial (por rotación de funcionarios por ejemplo), o que pudiendo conocerla están más desconectados que los líderes de las decisiones de política pública que se adoptan por las entidades e instituciones nacionales. Los funcionarios de municipios no capitales que Acción Social informó regularmente a la Mesa Departamental de OPD sobre propuestas de decisión de política pública de carácter nacional, en un 33.3% de esos Entes Territoriales y que el propio municipio lo hizo en un 33.3% de esos Entes Territoriales. Los líderes por el contrario indicaron que Acción Social lo hizo solo en el 14.4% de tales Entes y que el municipio brindó la mencionada información, solo en el 14.3% de esos municipios. Los funcionarios de los municipios no capitales indicaron que en el 99% de tales entes el Ministerio del Interior entregó información sobre políticas, programas, planes o proyectos relacionados con el derecho a la participación efectiva a los líderes de la PD. Por su parte, los líderes afirman que en el 26.7% de tales Entes se desconoce si el Ministerio del Interior entregó información a los líderes sobre las medidas de política pública relacionadas con la participación efectiva. El marcado contraste entre los guarismos antes mencionados le resta fiabilidad a la información recabada en el tema. 134

Los funcionarios de municipios capitales afirman que Acción Social, para el año de la referencia, entregó información sobre propuestas de decisión política pública de carácter nacional a los representantes de las OPD en un 35.7% de esos Entes territoriales, y que el propio municipio lo hizo en un 69,9% delos mismos. Los líderes de OPD, por su parte señalaron que en un 14.3% de estos municipios Acción Social informó a los representantes de la PD sobre propuestas de decisión política de carácter nacional y que el propio municipio se abstuvo de hacerlo en el 57.1% de esos municipios. El marcado contraste entre los guarismos relacionados con la información de Acción Social relativiza lo afirmado por unos y otros en el tema. Sobre políticas, programas, planes o proyectos relacionados con el derecho a la participación efectiva, los funcionarios departamentales aseguraron que el 64.1% de los líderes de Población desplazada recibieron información del Ministerio del Interior. Por su parte los líderes afirman que en el 28.5% de tales entes, los responsables de atender las obligaciones sobre desplazamiento, desconocen si el Ministerio del interior entregó información a los líderes sobre las medidas de política pública relacionadas con la participación efectiva. El contraste entre los mencionados guarismos le resta fiabilidad a la información de unos y otros en la materia. La información presentada pone de presente que en una gran mayoría de los entes territoriales no se han realizado esfuerzos para dar a conocer, de manera anticipada las decisiones de política pública de orden territorial y nacional. Este problema es especialmente significativo si se tiene en cuenta que, si no se conocen de manera previa las decisiones sobre política pública, que se tiene proyectado implementar, es imposible para las OPD presentar observaciones o propuestas alternativas, lo que trae como consecuencia que la participación deje de ser efectiva y significativa. Respuesta a las observaciones y propuestas de política pública: Los funcionarios departamentales reconocen que en 38.5% de los departamentos se ha cumplido con la obligación de dar respuesta a las observaciones y propuestas planteadas por las OPD departamentales. Llama la atención que en ninguno de los departamentos se respondieron las observaciones y propuestas planteadas en relación con el PIU y que solo el 7% respondió las observaciones y propuestas planteadas por las OPD en materia de capacitación, de generación de ingresos, salud y educación. Igualmente es relevante señalar que el 38.5% de los 135

funcionarios de este tipo de entes territoriales asegure desconocer información al respecto .Por su parte, los líderes señalaron que en solo un 7.1% de los departamentos se han respondido sus observaciones y también indicaron que en ningún caso se respondieron las observaciones y propuestas relacionadas con el PIU. Los funcionarios de municipios capitales aseguran que en 64.3% de estos entes territoriales se dio respuesta a las observaciones y propuestas planteadas por las OPD de estos municipios. Llama la atención que solo el 7.1% de estos entes territoriales hayan respondido las observaciones y propuestas de las OPD en relación con el PIU y con los derechos a la salud, la educación y la generación de ingresos Los líderes señalaron que solo en el 36.6% de estos municipios se han respondido sus observaciones y propuestas, un 42.9% asevera que no se han respondido. También señalan que no se respondieron las observaciones y propuestas relacionadas con el PIU. Los funcionarios reconocen que en 66.7% de las no capitales de departamento se omitió por completo con la obligación de dar respuesta a las observaciones y propuestas planteadas por sus OPD. Aseguraron que en el 33.3% solo se cumplió con esta obligación de manea parcial (se han respondido algunas de las observaciones y propuestas de las OPD. Llama la atención que en ninguno de los municipios se respondieron las observaciones y propuestas planteadas en relación con el PIU y solo en el 7% de ellos se contemplaron respuestas en relación con las capacitaciones. Igualmente es relevante indicar que el 21.4% de los funcionarios haya asegurado desconocer información al respecto. Los líderes señalaron que solo en un 46.7%% de los municipios no capitales se respondieron algunas de sus observaciones y propuestas; un 20% aseveró que no se respondieron en absoluto y un 33.3% desconoce información sobre el tema. También indicaron que no se respondieron las observaciones y propuestas relacionadas con el PIU. Un 33.3% de los líderes entrevistados desconocía información al respecto.

INCENTIVOS: Incentivos positivos: El Problema de baja representatividad de las OPD:

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Los funcionarios consideran que en los departamentos las Mesas de Fortalecimiento cuentan con un amplio margen de representatividad 187 de las organizaciones y de las personas desplazadas ubicadas en el respectivo territorio. Aseveran que en más de las cuatro quintas partes 188de los Entes Territoriales la Mesa de Fortalecimiento agrupa a las dos terceras partes o más de las asociaciones de población desplazada existentes en ese departamento; igualmente consideran que esas Mesas de Fortalecimiento cuentan con cuatro quintas189 partes de la población desplazada. Los líderes son menos optimistas en la materia: aseguran que solo un poco más de la octava parte190 de los departamentos cuenta con Mesas de Fortalecimiento que agrupen a las dos terceras partes o más de las OPD que existen en el respectivo Ente Territorial y que un poco más de las dos quintas partes191 agrupan a más de la cuarta parte de la población desplazada que reside en ese Ente Territorial. La información entregada por los funcionarios de los municipios no capitales estima que las Mesas de Fortalecimiento son muy representativas; sin embargo analizando la información aparece como problemática por que según sus afirmaciones en la mitad de los Entes Territoriales las Mesas de Fortalecimiento agrupan a las cuatro quintas partes de las organizaciones existentes en el respectivo municipio y en un 80% de esos Entes tales Mesas incluyen a la totalidad de la población desplazada existente en ese territorio.192 Los líderes son más pesimistas que los funcionarios municipales al calificar el nivel de representatividad de las Mesas de Fortalecimiento: Según ellos solo un poco más de la octava parte 193de los municipios contaría con Mesas que integran a más de las dos terceras partes de las OPD de ese territorio, y un 60% de esas Mesas tiene asociada a más de la cuarta parte de las personas desplazadas ubicadas en ese territorio.

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Para efectos de este estudio se considera alta representatividad cuando se agrupa a más del 66% de las OPD de un territorio y en ellas se involucra a por lo menos un 25% de la población desplazada ubicada en el respectivo territorio. 188 81.9% 189 75% 190 16.3% 191 41.5% 192 La información es problemática por que según esos datos el 20% de las OPD que está por fuera de la Mesa de Fortalecimiento no tendrían afiliado alguno. 193 16.6%

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Las entrevistas realizadas a los funcionarios de las capitales de departamento señalaron que cerca de las dos terceras partes194 de estos Entes Territoriales cuenta con Mesas de Fortalecimiento que incluyen a más de las dos terceras partes de las asociaciones de población desplazada que existen en esos municipios y que en el 88.8% de tales capitales las Mesas tienen asociadas a más de la cuarta parte de la PD existente en el respectivo municipio. Los líderes, por su parte consideraron que solo en un poco más de la cuarta parte195 de los respectivos Entes Territoriales, las Mesas de Fortalecimiento agruparon a más de las dos terceras partes de las OPD y aseveraron que en un poco más de las dos quintas partes de esas capitales, las Mesas de Fortalecimiento tienen asociada a más de la cuarta parte196 de la población desplazada que habita en el respectivo municipio. Las personas desplazadas, integrantes de la base social de las OPD, que fueron entrevistadas tienen opiniones que se diferencian de las de los líderes sobre el nivel de representatividad de sus propias organizaciones: A nivel departamental y de municipios no capitales se cree que tienen baja representatividad (entre el 40 y 50%). En los municipios capitales se estima que hay alta representatividad en el 57.1% de tales entes territoriales.

Entrega de recursos a cargo del Estado para el fortalecimiento organizativo: Los funcionarios reconocen que en pocos de los entes territoriales se han entregado incentivos para promover la organización de la población desplazada y para fortalecer la vida organizativa interna de las respectivas organizaciones. Los funcionarios departamentales sostuvieron que han entregado recursos para realizar asambleas de las Mesas Departamentales en el 15.4% de los entes territoriales y desconocen o no responden si ello ha ocurrido en un 61.5% de esos entes. Los líderes no cuentan con información al respecto, en el 78.6% de tales entes territoriales. Por su parte la información recogida de la base social de las OPD da cuenta de que en 50% de los 194

62.5% Un 28.6% 196 En el 43.2% de los municipios capitales 195

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departamentos no se ha dado ayuda alguna a las OPD ni se han destinado recursos para el fortalecimiento organizativo de las OPD. El restante porcentaje no tiene información en este tema. Los funcionarios de municipios capitales manifestaron que han entregado recursos para realizar asambleas de las Mesas Municipales en el 28.6% de los Entes Territoriales y no saben o no responden las preguntas que les fueron formuladas en este tema, en un 21.4% de esos Entes. Los líderes desconocen información en el 78.6% de tales entes territoriales. La base social de las OPD de los municipios capitales aseguran que en 7.1% de esos entes territoriales no se ha dado ayuda alguna a las OPD para su fortalecimiento organizativo ni se han destinado recursos para ese efecto (un 37.5% no tiene información en este tema). En los municipios no capitales los funcionarios en el 66.7% de los casos aseveraron carecer de información acerca de si el Municipio destinó recursos para la realización de asambleas de la Mesa Municipal o no; los líderes igualmente no cuentan con información sobre el tema en el 85.7% de esos municipios. La base social de las OPD de los municipios incluidos en el ejercicio aseguraron que en 80% de tales entes territoriales no se ha dado ayuda alguna las OPD ni se han destinado recursos para el fortalecimiento organizativo de las OPD. El restante porcentaje no tiene información en este tema. POLÍTICA PÚBLICA La información obtenida en esta investigación sobre la manera como el derecho a la participación efectiva ha buscado materializarse mediante medidas de política pública arrojó los resultados que a continuación se presentan Los funcionarios aseguran que en el 69.2% de los departamentos se cuenta con PIU (un 15.4% no tiene información sobre el tema); adicionalmente aseveran que en el 76.9% de tales Entes Territoriales esos PIU cuentan con disposiciones orientadas a garantizar la participación efectiva de la población desplazada. Tales funcionarios señalaron en la entrevista que en el 61.5 % de los departamentos hay Plan de Desarrollo y éste cuenta con disposiciones dirigidas a garantizar la participación efectiva de la población desplazada. Los líderes, por su parte aseguran que en el 64.3% de los departamentos hay PIU y que en el 28.6 % de los PIU hay disposiciones orientadas a garantizar la participación efectiva; así mismo aseveran que en el 28.6% 139

hay Planes de Desarrollo que cuentan con disposiciones para garantizar la participación de la PD. El contraste entre la información de los funcionarios y la de los líderes sobre si en el PIU y en el Plan de Desarrollo hay disposiciones orientadas a garantizar la participación efectiva relativiza lo afirmado por unos y otros en el tema. Los funcionarios de los municipios capitales estiman que en el 85.7% de esos entes hay PIU, pero que solo en el 71.4% contiene disposiciones orientadas a garantizar el derecho a la participación; así mismo afirman que en el 57.7% de esos entes los planes de desarrollo contienen disposiciones orientas a garantizar la participación efectiva. Los líderes de los municipios capitales aseguran que solo el 35.7% tienen PIU y que solo en el 7.1% de esos PIU hay disposiciones orientadas a garantizar la participación efectiva de la población desplazada; Igualmente señalan que solo en el 7.1% de tales Entes el Plan de Desarrollo cuenta con disposiciones para garantizar el mencionado derecho. Según las respuestas dadas por los funcionarios de los municipios no capitales a la entrevista se puede colegir que en el 66.6% de estos territorios existe PIU, que en igual porcentaje de Entes ese PIU tiene disposiciones orientadas a garantizar la participación efectiva de la población en situación de desplazamiento forzado y que un 33.3% de los Planes de Desarrollo tiene disposiciones para garantizar ese derecho. Los líderes aseguran que en el 53.3% de los municipios hay PIU, que en el 60% de los PIU se cuenta con disposiciones para garantizar el derecho a la participación y que en el 26.7% de los planes de desarrollo hay disposiciones para garantizar ese derecho. En cuanto a los instrumentos de participación los funcionarios departamentales indican que en el 46.2% de esos entes territoriales el Protocolo se constituyó en la regla ordenadora de la participación de la PD; reconocen que se aplica parcialmente en el 38.5% de los departamentos incluidos en la investigación. Los líderes, por su parte, señalan que solo en el 21.4% de esos Entes se aplica el Protocolo de Participación como regla general y que se aplica parcialmente en otro 21.4% de esos departamentos. Las respuestas de los funcionarios de los municipios capitales permiten colegir que en el 50% de esos Entes Territoriales el Protocolo se constituyó en la regla ordenadora de la participación de la PD; reconocen que se aplica parcialmente en el 28.6% de los municipios incluidos en la investigación. Los líderes, por su parte, señalan que en el 21.4% de esos 140

Entes el Protocolo se aplicó cabalmente durante el 2010 y que se aplicó parcialmente en otro 21.4% de esos municipios. Al responder las preguntas sobre la incorporación de disposiciones orientadas a garantizar la participación en los instrumentos de política pública los funcionarios de los municipios no- capitales aseguraron que en el 66.7% de esos entes territoriales el Protocolo se constituyó en la regla ordenadora de la participación de la PD. Los líderes, por su parte, señalan que en el 20% de esos Entes se utilizó el Protocolo de Participación como regla general y que se aplicó parcialmente en otro 33.3% de esos municipios. En lo que se refiere al monitoreo y a la evaluación del derecho a la participación efectiva las repuestas de los funcionarios que representaron a los departamentos en las entrevistas permiten colegir que en el 69.2% de los respectivos Entes Territoriales se presentaron informes al Ministerio del Interior relacionados con el cumplimiento de las obligaciones en materia de participación efectiva de la población desplazada y un 23.1% de ellos manifestó que no contaba con información sobre el tema. Solo el 23.1% de los mismos indicó haber entregado información a las Mesas Departamentales de OPD sobre evaluaciones de la política pública sobre desplazamiento. Por su parte los líderes departamentales señalaron que solo el 21.4% de tales entes territoriales han presentado esos informes sobre participación (aunque el 57.1% de ellos desconocía información sobre el tema). A su vez afirmaron que el Comité Departamental ha informado a la Mesa departamental sobre los resultados de los seguimientos y evaluaciones de política pública en materia de participación efectiva solo en el 7.1% de tales entes territoriales. Los contrastes de los guarismos relativizan la información obtenida en la materia. De otra parte, el 71.4% de los funcionarios de los municipios capitales aseguró que el ente territorial presentó informes al Ministerio del Interior que incluyeron datos sobre el derecho a la participación efectiva y un 14.3% no disponía de información sobre el tema. Aseguraron que un 50% de las capitales informó a las respectivas Mesas de los ejercicios de monitoreo y evaluación de la política pública sobre desplazamiento realizados para que pudieran intervenir. Por su parte los líderes plantearon que solo en el 14.3% de las capitales se presentaron informes al Ministerio del Interior que incluyeron 141

información sobre el derecho a la participación efectiva, (un 35.7% carecía de información sobre el tema). Manifestaron que, el 57% de los Entes no había informado a las Mesas sobre los resultados de los ejercicios de seguimiento y monitoreo, mientras que un 21.4% de ellos desconocía lo ocurrido en el tema. Las diferencias abismales en los guarismos derivados de las respuestas de los funcionarios y de las respuestas de los líderes relativizan la información obtenida en este aspecto. En los municipios no capitales los funcionarios señalaron que en un 33.3% de esos Entes Territoriales se brindó información al Ministerio del Interior incluyendo datos sobre el avance del derecho a la participación efectiva y un 33.3% de tales funcionarios manifestó que no disponía de información en el tema. Así mismo aseveraron que en el 66.6% de esos municipios se informó a la Mesa Municipal sobre los resultados de los ejercicios de monitoreo y evaluación. Los líderes aseguraron que solo en el 26.7% de esos municipios se entregó este tipo de informes (un 46.7% no dispone de información en el tema). Igualmente aseveran que en 7.1% de los casos fueron informados de los resultados de los ejercicios de monitoreo. Las diferencias abismales en los guarismos restan fiabilidad a la información en la materia. En lo que atañe al enfoque diferencial de la política pública Los funcionarios departamentales manifestaron que en políticas públicas orientadas a beneficiar a grupos de especial protección los porcentajes de Entes Territoriales en los que se participaron de tales grupos se dio de la siguiente manera: no participaron los niños; las niñas participaron en un 23.1%, los jóvenes en un 23.4% ; las mujeres en un 15.4%; los indígenas en un 53.8%; los afro en un 61.5% y las personas discapacitadas en un 38.5% de esos entes territoriales. Participaron en grupos organizados los jóvenes en un 7.7%, mujeres en un 7.7%, indígenas en un 38.5%, Afros en un 38.5% y población en discapacidad en un 23.1%. Los funcionarios de municipios capitales reconocen que en políticas públicas orientadas a beneficiar a grupos de especial protección, el porcentaje de entes territoriales participaron los grupos interesados de la siguiente manera: los niños en un 7.1 de los entes, niñas en un 7.1%, los jóvenes en un 28.6% las mujeres en un 57.1%, los indígenas en un 57.1; los afro en un 57.1% y las personas discapacitadas en un 28.6% de esos entes. Participaron en grupos organizados los niños en 7.1%, niñas en un 7.1% jóvenes en un 7.1%, mujeres en un 7.1%, indígenas en un 57.1%, Afros en un 50%, población en discapacidad en un 21.4%.

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Los funcionarios de municipios no-capitales, por su, parte señalaron que en políticas públicas orientadas a beneficiar a grupos de especial protección, la participación de los grupos respectivos, se dio de la siguiente manera: -no participaron los niños ni las niñas; los jóvenes en un 33%; las mujeres en un 100%; los indígenas en un 66.7%; los afro en un 66.7% y las personas discapacitadas en un 33.3% de esos entes. Participaron en grupos organizados los jóvenes en un 33.3%; las mujeres en un 33.3%; los indígenas en un 33.3%, los afros en un 33.3% y la población en discapacidad en un 33.3%. Los datos anteriores muestran que existe una brecha entre la participación en general de grupos de especial protección y su participación organizada en particular; igualmente sugiere que no existen políticas públicas para promover la representación de este tipo de grupos que tradicionalmente están sub representados en las interacciones políticas con el Estado, en términos de la construcción, aplicación y evaluación de la política pública sobre desplazamiento forzado.

ANEXO 3 INFORMACION DOCUMENTAL POR ENTES TERRITORIALES

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