COHRE Enviro Conflicts Amazonian Capitals 2007

O Centro pelo Direito à Moradia contra Despejos (COHRE) é uma organização não governamental internacional e independente de direitos humanos, estabelecida em 1994, comprometida em assegurar o pleno gozo dos direitos econômicos , sociais e culturais para todos, em todos os lugares, com um foco particular no direito à moradia adequada.

Os objetivos principais do COHRE são: a) promover a plena adesão às leis de direitos humanos internacionais por todos os governos e o gozo dos direitos humanos a todas as pessoas; b) assegurar o pleno gozo dos direitos econômicos, sociais e culturais para todos em todos os lugares, em particular o direito humano à moradia adequada; c) combater e previnir a ocorrência de despejos forçados; d) proteger os direitos à moradia e os direitos humanos das comunidades vulneráveis, em desvantagem ou ameaçadas; e) fomentar a tolerância, a justiça social, a igualdade e o respeito mútuo; f) reforçar a educação popular e a conscientização quanto aos direitos humanos internacionais e ao papel que as comunidades podem exercer para sua promoção e proteção.

A presente publicação é resultado de um processo de discussão e análise sobre o tema dos conflitos urbanoambientais realizado pelo Centro pelo Direito à Moradia contra Despejos (COHRE) em quatro capitais de Estados da Amazônia – Macapá, Belém, Boa Vista e Manaus – que envolveu organizações e movimentos sociais locais, governos dos municípios e Estados, universidade, organizações não-governamentais e consultores no período de Outubro de 2005 a Novembro de 2006. No centro do debate estiveram as estratégias adotadas pelos governos municipais e sociedade civil, traduzidas em políticas públicas e instrumentos, para solucionar os conflitos decorrentes do uso e ocupação de áreas ambientalmente protegidas, para fins de moradia, por população pobre.

COHRE Secretaría Internacional 83 Rua de Montbrillant, 1202 Genebra, Suiça Tel: + 41.22.734.1028 Fax: + 41.22.733.8336 E-mail: cohre@cohre.org COHRE Programa das Américas Demétrio Ribeiro, 990/202, Porto Alegre, Brasil Tel: + 55.51.3212.1904 Fax: + 55.51.3212.1904 Cel: +55.51.8179.5235 E-mail: cohreamericas@cohre.org

CONFLITOS URBANO-AMBIENTAIS EM CAPITAIS AMAZÔNICAS: BOA VISTA, BELÉM, MACAPÁ E MANAUS

CONFLITOS URBANO-AMBIENTAIS EM CAPITAIS AMAZÔNICAS: BOA VISTA, BELÉM, MACAPÁ E MANAUS

Centro pelo Directo à Moradia contra Despejos (COHRE) Secretaria Internacional 83 Rue de Montbrillant 1202 Ginebra SUIÇA tel.: +41.22.734.1028 fax: +41.22.733.8336 email: cohre@cohre.org página web: www.cohre.org Programa de Restituição de Moradia e Propriedade 83 Rue de Montbrillant 1202 Ginebra SUIZA tel.: +41.22.734.1028 fax: +41.22.733.8336 email: restitution@cohre.org Programa sobre Mulheres e Direito À Moradia PO Box A 497 LA Accra GHANA tel.: +233.21.238821 fax: +233.21.231688 email: women@cohre.org Programa de Litigio DESC 8 N. 2nd Avenue East Suite 208 Duluth, MN 55802 EUA tel./fax: +1.218.7331370 email: litigation@cohre.org

Programa de Direito à Água 83 Rue de Montbrillant 1202 Ginebra SUIZA tel.: +41.22.733.1126 fax: +41.22.733.8336 email: water@cohre.org Programa Global contra Despejos Forçados PostNet Suite 247 Private Bag X9118 3200 Pietermaritzburg SOUTH AFRICA tel.: +27.33.3423437 e-mail: evictions@cohre.org

Programa da Ásia e Pacífico (Dirección Postal) PO Box 1160, Collingwood, VIC 3066 124 Napier Street, Fitzroy, VIC 3065 AUSTRALIA tel.: +61.3.9417.7505 fax: +61.3.9416.2746 email: cohreasia@cohre.org Programa da África PO Box A 497 LA Accra GHANA tel.: +233.21.238821 fax: +233.21.231688 email: cohreafrica@cohre.org

Programa das Américas Sede Brasil Rua Demétrio Ribeiro 990/conj 202 90010-313 Porto Alegre, RS BRASIL tel./fax: +55.51.3212.1904 e-mail: cohreamericas@cohre.org Escritório nos EUA Suite 208 Temple Building 8 N. 2nd Avenue East Duluth, MN 55802 EUA tel./fax: +1.218.733.1370 email: bret@cohre.org email: mayra@cohre.org

© Copyright 2006 Centro pelo Direito à Moradia contra Despejos (COHRE) - Todos os direitos reservados.

Conflitos Urbano-Ambientais em Capitais Amazônicas: Boa Vista, Belém, Macapá e Manaus (ISBN - 13) 978-92 9500437-5 O Centro pelo Direito à Moradia contra Despejos (COHRE) está registrado na Holanda, Estados Unidos, Austrália, Sri Lanka e no Brasil como uma organização sem fins lucrativos.

Pesquisa e edição: Jacqueline Menegassi e Leticia Marques Osório. Consultoria local: Socorro Pena. Apoio: Embaixada da Holanda no Brasil Desenho Grafico: Karla Moroso Revisão: Sinara Sandri Impressão: Gráfica Calabria Fotos: COHRE 2006 Programa COHRE Américas Apoio: Embaixada da Holanda no Brasil

SUMÁRIO APRESENTAÇÃO

06

CAPÍTULO I 1. RELEVÂNCIA DO TEMA E OBJETIVOS

10

2. ASPECTOS METODOLÓGICOS 2.1. Metodologia proposta e o processo realizado em cada município

15 15

3. CARACTERIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS PESQUISADOS

19

CAPÍTULO II 4. O TERRITÓRIO E A CONFORMAÇÃO DOS CONFLITOS URBANOAMBIENTAIS 4.1. Belém 4.2. Manaus 4.3. Macapá 4.4. Boa Vista

26 26 30 35 38

5. A ATUAÇÃO DO PODER PÚBLICO NA SOLUÇÃO DOS CONFLITOS URBANO-AMBIENTAIS 5.1.Belém 5.2. Manaus 5.3. Macapá 5.4. Boa Vista

42 42 51 58 65

6. PLANOS DIRETORES E ASPECTOS URBANO-AMBIENTAIS 6.1.Belém 6.2. Manaus 6.3. Macapá 6.4. Boa Vista

70 70 73 76 78

CAPÍTULO III 7. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES

82

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

91

APRESENTAÇÃO A presente publicação é resultado de um processo de discussão e análise sobre o tema dos conflitos urbano-ambientais realizado pelo Centro pelo Direito à Moradia contra Despejos (COHRE) em quatro capitais de Estados da Amazônia – Macapá, Belém, Boa Vista e Manaus – que envolveu organizações e movimentos sociais locais, governos dos municípios e Estados, universidade, organizações nãogovernamentais e consultores no período de Outubro de 2005 a Novembro de 2006. No centro do debate estiveram as estratégias adotadas pelos governos municipais e sociedade civil, traduzidas em políticas públicas e instrumentos, para solucionar os conflitos decorrentes do uso e ocupação de áreas ambientalmente protegidas, para fins de moradia, por população pobre. O momento escolhido para esse debate relacionou-se ao período em que os Planos diretores municipais estavam sendo elaborados ou revisados para que fosse possível não apenas verificar como esses conflitos estavam sendo abordados no âmbito da legislação municipal de cunho urbano-habitacional, mas também contribuir com propostas para sua solução. Também é o momento em que Lei Federal do Parcelamento do Solo (n. 6766/79) está sendo profundamente revisada com o propósito articular e integrar as intervenções urbano-ambientais e regular a ação dos agentes públicos e privados nos processos de parcelamento e regularização do solo urbano.1 A análise das atuação dos poderes públicos municipais e dos conteúdos dos planos diretores utilizaram como referenciais teóricos o Estatuto da Cidade, as resoluções do Conselho Nacional das Cidades (ConCidades) sobre planos diretores, o projeto de Lei de Responsabilidade Territorial, a resoluções do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA). O referencial para as parecerias de COHRE com ONGs e movimentos sociais locais e regionais para articular e implementar as atividades do projeto foi o movimento pela reforma urbana, articulado nacionalmente no âmbito do Fórum Nacional da

O Projeto de Lei n. 3057/2000, que institui a Lei de Responsabilidade Territorial, busca prover os municípios de capacidade plena para gerir a integralidade de seus territórios, nos aspectos urbanísticos, ambientais, sociais, econômicos, habitacionais, registrais e contratuais relativos ao uso e à ocupação do solo. O PL encontra-se atualmente sob a análise de uma Comissão Especial mista, na Câmara Federal, composta por Deputados(as) representantes das Comissões de Desenvolvimento Urbano, Comissão de Meio Ambiente e Defesa do Consumidor e Comissão de Constituição e Justiça.

1

Reforma Urbana e regionalmente no âmbito do Fórum da Amazônia Oriental (FAOR) envolvendo os Estados do Maranhão, Amapá, Tocantins e Pará) e do recém criado Fórum da Amazônia Ocidental (FAOC), formado pelos Estados do Acre, Roraima, Rondônia e Amazonas.

O projeto que deu suporte para a presente publicação, denominado “Moradia e Meio Ambiente: políticas públicas e instrumentos legais para a solução de conflitos urbano-ambientais” foi coordenado pelo Centro pelo Direito à Moradia contra Despejos (COHRE), com o apoio da Embaixada da Holanda no Brasil e com a colaboração da FASE/PA (Federação de Órgãos para a Assistência Social e Educacional), em Belém, da Cáritas Arquidiocese de Manaus, do Fórum Popular em Defesa da Cidade, de Roraima, e do Conselho de Associações de Moradores do Estado do Amapá (COAM).2 Além do caráter exploratório da investigação, o projeto teve como propósito promover a interação e fortalecimento de grupos, movimentos e redes locais que articulam os temas da reforma urbana, da habitação popular e da participação no processo de revisão dos planos diretores. Também buscou o diálogo com técnicos, servidores públicos e pesquisadores envolvidos em processos de regularização fundiária e saneamento ambiental e identificar os instrumentos legais, as políticas e os programas municipais sendo utilizados/ aplicados para promover o direito à moradia da população vivendo em assentamentos informais.

O estudo identifica limites e potencialidades dessas políticas e dos instrumentos legais e formula recomendações para os municípios e sociedade civil, com base no processo de elaboração/revisão dos planos diretores nessas Capitais.

Estas entidades organizaram as quatro oficinas de capacitação e síntese, detalhadas nesse relatório no âmbito da metodologia, nas Capitais analisadas, e participaram dos debates relativos ao tema dessa publicação.

2

Capitulo i

10

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

1. RELEVÂNCIA DO TEMA E OBJETIVOS No presente estudo, dois são os temas abordados, o direito à moradia e direito ao meio ambiente. A perspectiva de análise é a expressão desses direitos no território urbano de cidades amazônicas, a forma como são protegidos e promovidos por meio de instrumentos legais e políticas públicas. O foco do debate é o conflito produzido no momento em que instrumentos legais de mesma hierarquia e políticas públicas de igual relevância, de cunho ambiental e urbanístico, são aplicados de forma controversa nos municípios, gerando efeitos negativos no bem estar da população, no crescimento urbano, no mercado de terras e na preservação dos recursos naturais. As ocupações e assentamentos informais precários é um exemplo de resultado da ineficiente e desarticulada gestão urbanoambiental realizada no Brasil, que tolera a até incentiva a presença de vazios urbanos em áreas centrais e dotadas de infra-estrutura, ao passo que o poder público é obrigado a construir habitação popular nas periferias e a população é forçada a ocupar áreas impróprias. De acordo com o Ministério das Cidades (2006), no Brasil há um total de cerca de 5 milhões de imóveis desocupados, ao passo que o déficit habitacional nacional alcança os 7 milhões de unidades habitacionais, urbanas e rurais. A concentração de terras é alarmante nesse país, uma das maiores do mundo, ao passo que no país a maioria das normas internacionais de direitos humanos tem status constitucional e onde existem diversos instrumentos legais de reforma urbana e agrária quer deveriam estar sendo aplicados.3 Entretanto, interesses de grupos econômicos com poder político e setores da burguesia, que conservam uma visão patrimonialista e absoluta do direito de propriedade e defendem o desenvolvimento econômico com base no agro-negócio, na produção extensiva e de monoculturas, com apropriação insustentável dos recursos naturais e apropriação ilegal de culturas, têm dado suporte ao latifúndio e a especulação imobiliária. A tecnocracia tem sido a escola que vinha orientando o trabalho de muitos técnicos planejadores, urbanistas, ambientalistas e gestores municipais, vinculados ainda a uma visão centralizadora, empresarial e antidemocrática do planejamento urbano. Ainda que o Estatuto da Cidade4 tenha estabelecido

Os movimentos sociais do campo têm demandado um aumento da desapropriação de terras improdutivas ou que causem danos ao meio ambiente para fins de reforma agrária. O atual governo federal, apesar de ter aumentado o número médio de famílias assentadas – de 65.548 famílias assentadas mensalmente no período 1995-2003 para 81.430 famílias/mês no período 2003-2005 – diminuiu o numero de desapropriações para fins de reforma agrária. Somente 25% das famílias foram assentadas em terras desapropriadas, sendo que as demais foram colocadas em assentamentos já existentes ou naqueles implantados em terras públicas. A falta de políticas agrícolas que fortaleçam a produção familiar expulsa as famílias do campo, cujas terras vêm a ser destinadas a outros grupos que aguardam o assentamento. Essa forma de implementar a reforma agrária não contribui para reverter o incremento da concentração de terras em mãos de poucos proprietários, o que resulta me mais conflitos fundiários.

4 Lei Federal do Desenvolvimento Urbano, que regulamenta o art. 182 e 183 da Constituição Federal. De acordo com Prestes (2006) essa Lei criou um sistema de normas e institutos que têm em seu cerne a ordem urbanística, fazendo nascer um direito urbano-ambiental, dotado de institutos e características peculiares, enraizado no texto constitucional, que possibilita a construção de um conceito de cidade sustentável, com suas contradições, dicotomias, perplexidades, antagonismos e pluralidade.

3

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

11

um novo marco legal e institucional, em que os municípios tem papel central na política de desenvolvimento e gestão urbanas e a participação popular na formulação de planos diretores e na gestão de recursos públicos é obrigatória, ainda há muito que fazer para superar a cultura tecnocrática e elitista que ainda orienta a aplicação de instrumentos e políticas públicas.

Os estudos sobre mercado informal de terras têm determinado o caráter da estrutura de propriedade, apontando que em diversos países da América Latina este mercado foi desenvolvido pelos proprietários privados, como meio de gerar lucro pela não aplicação dos requisitos urbanísticos aos empreendimentos. A falta de acesso a uma moradia digna pelas populações pobres está associada ao padrão de urbanização e desenvolvimento das cidades, cujo crescimento, desordenado e excludente, intensificou-se a partir da metade do século XX, impulsionado pelo processo migratório do campo pelo início da industrialização. O surgimento e o desenvolvimento dos assentamentos informais se devem a uma série de causas de naturezas distintas, mas que se relacionam diretamente com o problema da desigualdade social, econômica, política e ambiental. Dentre as causas macroeconômicas encontram-se os altos níveis de desemprego, os baixos salários dos trabalhadores urbanos e o aumento da pobreza. Sem poder aquisitivo e sem auxílio estatal, a população carente passa a residir em assentamentos informais. Por outro lado, as políticas de ajuste macroeconômico introduzidas pelas instituições financeiras internacionais e as barreiras comerciais impostas à exportação de produtos de países em desenvolvimento para os desenvolvidos, têm implicado na retração e na regressividade da ação estatal na implementação de políticas sociais.5 As Leis urbanas reguladoras do uso e ocupação do solo nas cidades, aprovadas por municípios para fazer frente à urbanização crescente, tais como os planos diretores, os códigos de obras, as regras de parcelamento do solo, edificações zoneamento, em sua maioria estabeleceram padrões ideais de cidade que geraram diferenciais no preço das terras regulamentadas e bem localizadas em relação àquelas das periferias, sem regulamentação. Esse diferencial no preço da terra segregou e excluiu territorialmente grande parte da população que não tinha condições de pagar por um terreno urbanizado e bem localizado. As Leis urbanas tinham a utopia de dirigir ordenadamente a ocupação do solo, com regras universais e genéricas, separando e hierarquizando usos, tipologias e padrões. Mas não só as legislações urbanas produziram a exclusão e a segregação do acesso à terra urbanizada pelas populações pobres e o incremento da irregularidade. A Lei civil, cujo conteúdo dirige-se à proteção da propriedade privada individual, tem sido o instrumento aplicado pelo Poder Judiciário nos julgamentos dos processos que tratam de conflitos fundiários, geralmente Os financiamentos imobiliários também não impulsionaram a democratização do acesso à terra, pois os créditos privilegiaram as classes médias e altas. Já as moradias públicas, produzidas pelos governos para a população pobre, eram de má-qualidade, inacessíveis economicamente, mal providas de serviços e infra-estrutura, e geralmente construídas nas periferias das grandes cidades. A extensão das redes de infra-estrutura pelos poderes públicos em direção a esses locais distantes acabou valorizando as áreas vazias localizadas neste trajeto, beneficiando as atividades especulativas e penalizando moradores de periferias e contribuintes que, ao final, pagam por estas obras.

5

12

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

coletivos e envolvendo movimentos sociais que demandam terra e moradia.

O Código Civil, que tradicionalmente opõem posse à propriedade, têm sido interpretados e aplicados pelo Judiciário de forma a privilegiar a propriedade em detrimento da posse quando no conflito há concorrência e oposição entre elas.6 Do ponto de vista da gestão das cidades, nos aspectos urbano e ambiental, um dos grandes desafios para os gestores públicos é superar as análises e soluções fragmentadas para os diferentes impactos negativos que resultam das ocupações informais precárias. De um lado, as normas de proteção ambiental que têm sido colocadas como um impeditivo legal à implementação de instrumentos de garantia do direito à moradia, como a Concessão Especial para fins de Moradia e o usucapião constitucional urbano.7 De outro, as propostas para reconhecer, regularizar e recuperar essas áreas ocorrem sem o componente ambiental, ou seja, não apontam a efetiva melhoria da qualidade ambiental dos assentamentos informais precários. Conforme Prestes (2006), a abordagem dos conflitos urbanoambientais no uso e ocupação do solo nas cidades devem levar em conta que: “a) historicamente as cidades não destinaram áreas para a população de baixa renda, seja por falta de previsão, seja pela falta de um mercado que atendesse essa faixa de renda; b) as áreas de preservação ambiental vieram sendo ocupadas com a conivência dos poderes públicos; c) muitos locais já estavam ocupados antes de se tornarem legalmente Áreas de Preservação Permanente (APPs); d) a ineficácia das normas ambientais contribui para o descontrole atual que leva milhões de brasileiros a morar na ilegalidade, colocando em contraposição o direito à moradia com o direito ao meio ambiente equilibrado, como se fossem antagônicos e não interdependentes.”

No que se refere à proteção legal do direito à moradia e do direito ao meio ambiente, a Constituição Federal (CF) admite a proteção constitucional aos direitos reconhecidos através dos tratados internacionais e a prevalência dos direitos humanos como um dos princípios que devem reger as relações internacionais (art. 4º, II). As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata nos termos do Parágrafo 1º do artigo 5º da CF. O direito à vida, o direito à saúde, à moradia e ao meio ambiente sadio são fundamentos das normas internacionais de direitos humanos

O art. 1.228 do CC estabelece que “o proprietário tem a faculdade de usar, gozar e dispor da coisa, e o direito de reavê-la do poder de quem quer que injustamente a possua ou detenha”. Nos artigos seguintes restam estabelecidas as demais regras que relativizam o direito de propriedade com relação ao cumprimento de sua função social, econômica e ambiental. A legislação brasileira também criminaliza a ocupação de terras e de propriedades, nos termos do art. 161 do Código Penal, sem dialogar com os dispositivos constitucionais que determinam que a propriedade cumpra uma função social e que reconhece o direito social à moradia.

6

Um dos argumentos seria a indisponibilidade das terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais (art. 225 da Constituição Federal); outro seria a necessidade de haver Lei federal para regulamentar a aplicação de instrumentos como a Concessão Especial para fins de Moradia em áreas de propriedade da União.

7

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

13

assegurados por diversas declarações, convenções e pactos em que o Brasil é Estado parte.8 A interdependência entre direito à vida, o direito à saúde, o direito à moradia e o direito ao meio ambiente, significa que somente se esses direitos forem garantidos, o direito à vida estará sendo respeitado. Como o direito ao meio ambiente sadio é corolário do direito à vida, o atendimento das necessidades básicas das pessoas residentes em assentamentos informais precários, de modo a assegurar padrões mínimos de vida, saúde e moradia, é uma medida que está voltada a assegurar o direito a um meio ambiente sadio da coletividade. O atendimento às necessidades da população afetada por conflitos urbano-ambientais, no sentido de terem acesso aos serviços básicos e à segurança jurídica da posse, configura-se numa obrigação do poder público que, ao adotar essa medida, estará simultaneamente atendendo o direito à vida, o direito à saúde, o direito ao meio ambiente sadio, bem como o direito à moradia, todos inerentes à pessoa humana.

Por outro lado, a cidadania e a dignidade da pessoa humana como fundamento do Estado Brasileiro (art. 1º, II e III da CF) são preceitos constitucionais que devem nortear as políticas públicas voltadas a concretizar os direitos da pessoa humana e, por serem normas dirigentes, são condicionantes às demais normas relacionadas com as políticas públicas, incluindo nessa ordem a política habitacional e de saneamento. Assim, a noção de cidadania “deve ser fixada com base na abrangência dos direitos de cada segmento social, não podendo ser estática, pois cada momento histórico terá um significado. Sem dúvida neste final de século o meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado é componente da cidadania, da mesma forma que o atendimento das necessidades básicas das presentes e futuras gerações é componente do meio ambiente” (Nélson Saule Jr. 1999).

A Emenda Constitucional n. 26 reconheceu o direito à moradia como um dos direitos e garantias fundamentais do cidadão, elevando-o à categoria dos direitos que devem ser exercidos para o alcance da liberdade, da igualdade, da segurança e da propriedade e do próprio direito à vida (art. 5º da CF). E a CF, ao reconhecer a existência de desigualdades sociais, conferiu ao Estado Brasileiro a tarefa de redução destas desigualdades (art. 3º), através da adoção de políticas públicas que possam conferir um tratamento diferenciado em razão da situação social de um grupo de cidadãos, isto é, em razão do interesse social. Essa compreensão emana do significado do princípio da igualdade disposto no art. 5º da CF, em que toda a pessoa humana deve ter o mesmo tratamento e o mesmo direito de acesso aos

Declaração sobre Direito ao Desenvolvimento de 1986, Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais de 1966, Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação Racial de 1965, Convenção Internacional sobre a Eliminação de Todas as Formas de Discriminação da Mulher de 1979, Convenção sobre os Direitos da Criança de 1989, Convenção Americana dos Direitos Humanos de 1969, Declaração sobre Assentamentos Humanos de Vancouver de 1976, Agenda 21 de 1992, Agenda Habitat de 1996.

8

14

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

serviços prestados. Com base no princípio da igualdade toda pessoa não pode sofrer discriminação seja por Lei ou pela ação do Estado, que acarrete restrições ou impeça a satisfação de suas necessidades básicas, pois estaria contrariando um dos fundamentos do Estado Brasileiro que é a dignidade da pessoa humana.

O equilíbrio entre o direito ao meio ambiente e o direito à moradia deve ser alcançado com o princípio da função social da propriedade. E a opção pela regularização e urbanização para atender o princípio da função social da propriedade encontra fundamento no próprio artigo 182 da CF, que reza que a propriedade urbana está condicionada a política urbana, executada pelo Poder Público, cujo objetivo é ordenar o desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes. O pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade significa a obrigação do Poder Público de garantir acesso a todos os que vivem na cidade à moradia, aos equipamentos e serviços urbanos, à saúde, educação, cultura, etc. Enfim, aos direitos urbanos que são inerentes às condições de vida digna na cidade.

A CF define um conjunto de políticas públicas necessárias para assegurar que os direitos econômicos, sociais e culturais sejam respeitados. Essas políticas, que não se resumem a medidas de ordem econômica, englobam todas as atuações estatais no campo das políticas sociais. A competência para cuidar da saúde, proteger o meio ambiente e melhorar as condições habitacionais e do saneamento básico é considerada comum entre a União, Estados e Municípios (art. 23, II, VI e IX da CF). A necessidade de preservação de áreas de interesse ambiental, como praças, Parques Estaduais, Encostas, Jardins Botânicos, mananciais, dentre outros, tem sempre suscitado uma grande litigiosidade, onde estão presentes os interesses das comunidades que estão na posse de áreas consideradas de proteção ambiental, utilizando-as para fins de moradias, e o interesse de toda a coletividade de manter a preservação das áreas. Não se pode simplesmente afirmar que o direito que deve prevalecer é o interesse difuso da coletividade de preservar o meio ambiente, em detrimento do interesse coletivo das comunidades residentes em assentamentos informais precários de terem suas necessidades básicas atendidas como moradia e saneamento básico.

As pessoas humanas que vivem nas áreas de preservação em razão de boa fé ou necessidade social não podem ser privadas de suas necessidades básicas, pois essa privação passa a ser um desrespeito ao direito à vida que fundamenta o direito ao meio ambiente. A forma de eliminar este suposto conflito de interesses é através da conjunção das ações do Poder Público em parceria com a coletividade no campo de sua atuação.

A Lei Federal n. 8080/90, que dispõe sobre a política de saúde, estabelece em seu art. 3º que o saneamento básico é considerado como um dos fatores determinantes e condicionantes da saúde, da mesma forma que moradia, o meio ambiente e o acesso aos bens e serviços essenciais.

No campo da legislação ambiental, os princípios que devem nortear a ação do Poder Público para a implantação de infra-estrutura básica são

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

estabelecidos na Lei sobre a política nacional do meio ambiente (Lei n.

6.938/81). De acordo com o art. 2º, “a política nacional do meio ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar... à proteção da dignidade da vida humana, atendidos os princípios da recuperação de áreas degradadas e da proteção das áreas ameaçadas com a degradação”. Por esta norma fica evidente como nosso ordenamento jurídico incorpora a associação da melhoria e recuperação da qualidade ambiental com a proteção da dignidade da vida humana.

O conceito de meio ambiente que apenas considera o ambiente natural (água, ar, solo, fauna e flora), e a gestão ambiental que se restringe à delimitação e proteção de áreas verdes e parques e plantio de árvores nas cidades restringe a análise dos problemas decorrentes do processo de urbanização. De acordo com Prestes (2006), os assentamentos informais, por exemplo, sempre foram problemas dos setores responsáveis por habitação popular, não obstante produzirem esgoto a céu aberto, queimarem lixo e estarem situados em áreas de preservação ambiental.

A regularização e a urbanização dos assentamentos informais precários é pauta da agenda das organizações mundiais de direitos humanos e de governos nacionais, assim como a proteção e a defesa do meio ambiente.

Para superar a falsa dicotomia existente entre ambos direitos e assegurar que à população que vive nos assentamentos informais precários sejam garantidos os direitos à moradia e ao meio ambiente sadio, é fundamental impor uma concepção pró-ativa ao direito ambiental, de forma a considerar a prevenção dos problemas e buscar soluções sustentáveis, justas e democráticas.

2. ASPECTOS METODOLÓGICOS 2.1. Metodologia proposta e avaliação do processo realizado nos municípios Com vista a alcançar o objetivo proposto pela pesquisa - contribuir para os processos de elaboração e revisão dos planos diretores no que se refere à solução dos conflitos urbano-ambientais - foi estabelecido como princípio metodológico promover a qualificação da intervenção dos atores envolvidos com o tema, através do aprendizado coletivo e da troca de conteúdos adquiridos com a própria pesquisa. Assim, os resultados pretendidos seriam, além da sistematização do processo realizado e de um conjunto de recomendações (diretrizes a serem observadas quando da elaboração / revisão dos planos diretores), também o de promover o empoderamento dos atores locais no que se refere às ações e instrumentos legais para a solução desses conflitos.

Como premissa de trabalho, foi estabelecida a adoção de ferramentas metodológicas que contribuíssem para a qualificação da intervenção dos

15

16

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

atores locais no processo de elaboração e revisão dos planos diretores e nas situações de conflito urbano-ambiental. Na verdade, se busca conhecer, avaliar, apreender, qualificar e instruir processos e agentes. Define-se, desta forma, uma estratégia metodológica processual e participativa. Processual na medida em que se realiza em etapas consecutivas e interdependentes desdobradas em atividades que alimentam atividades subseqüentes configurando um tratamento sistêmico das informações. Participativa porque se desenvolve a partir da proposta de interação com uma rede de agentes constituída por COHRE, de movimentos sociais, universidades e de organizações não-governamentais (ONGs) locais, além do universo de entrevistados.

A pesquisa é desenvolvida a partir de três campos principais de interesse.

O primeiro busca reconhecer e avaliar as políticas, programas e projetos implementados pelas administrações municipais e sociedade civil; o segundo analisa o arcabouço jurídico-institucional dos municípios relacionados com a matéria, em especial o Plano Diretor; e o terceiro implementa as atividades de capacitação.

Quanto aos procedimentos, foram determinados por quatro etapas processuais ou momentos de desenvolvimento dos trabalhos: reconhecimento da realidade a partir de informações já existentes – diagnóstico inicial; aprofundamento deste diagnóstico através de procedimentos de pesquisa – questionários e entrevistas; implementação das atividades de capacitação (oficinas) onde são identificadas e apontadas as recomendações. A estas três etapas, denominamos atividades base, meio e fim, como representadas no gráfico seguinte. A quarta etapa faz o registro do processo e resulta como produto final de divulgação.

Os instrumentos utilizados nas etapas referidas foram: (i) os questionários para o levantamento de dados sobre política habitacional, gestão e legislação urbana ambiental; projetos e ações governamentais e não governamentais existentes; (ii) entrevistas dirigidas para complementação das informações dos questionários e levantamento das questões territoriais; (iii) oficinas de capacitação e síntese9 – instância de consolidação do diagnóstico realizado, de formação e acesso ao novo marco jurídico urbanístico e do direito à moradia e espaço de debate e reflexão sobre Plano Diretor. A oficina deveria se constituir enquanto principal processo para o empoderamento e responsabilização social, finalidade primeira do projeto.

COHRE, por meio de um consultor local, elaborou um diagnóstico preliminar que buscou identificar as principais intervenções realizadas nas situações de conflito, e as instituições, movimentos e organizações envolvidas com o tema. Numa primeira visita às cidades pesquisadas, foram distribuídos os questionários às organizações locais parceiras na realização No mês de Abril de 2006 foram foi realizada uma oficina de capacitação e síntese em cada uma das quatro capitais analisadas, totalizando cerca de 150 participantes, representantes dos diversos segmentos e setores descritos na metodologia.

9

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

17

das oficinas de capacitação. Os questionários teriam um duplo papel: levantar informações e capacitar os agentes identificados para os temas dos direitos humanos econômicos, sociais, culturais e ambientais, e os instrumentos do Estatuto da Cidade e PL de Responsabilidade Territorial, considerados essenciais na qualificação da intervenção pública e social.

Projeto Objetivos do projeto Contribuir na elaboração/ revisão dos Planos Diretores e solução de conflitos urbanosambientais que afetam o direito à moradia Auxiliar no debate Contribuir para o empoderamento dos atores locais

Produtos Diagnóstico e recomendações

- Avaliação da política - Avaliação da gestão urbana-ambiental e legislação - Avalaiação das ações da sociedade civil

Atividade Base

Processo Metodológico Atividades Meio Desenvolvimento Processual e Participativo

Conhecimento da situação existente Envolvimento de atores locais Crescimento e características da Parceiros: moradia informal Caracterização dos conflitos urbanos- ONG parceira na realização das ambientais oficinas Intervenções realizadas no âmbito Instituições a institucional e serem social pesquisadas

Levantamento das Complementação das informações informações

Atividade Fim Descrição dos agentes locais

Coleta de dados

Oficina:

Aplicação dos questionários

Síntese avaliativa Entrevistas e abordagem territorial

Capacitação: instrumentos legais

Sistematizações das informações

Perfil institucional e ordenamento legal

Recomendações

O processo realizado procurou atender à metodologia proposta; contudo houve dificuldades para obter e acessar informações. Não foi possível identificar logo de início, as instituições e organizações não governamentais envolvidas com o tema para a distribuição dos questionários. De modo geral, a distribuição restringiu-se às prefeituras locais e às ONGs ou instituições parceiras. O retorno dos questionários preenchidos também foi considerado insuficiente. Somente na etapa das entrevistas, as informações foram sendo obtidas e os atores mobilizados. É importante registrar que o processo obteve níveis diferenciados de participação e de informação em cada cidade. Em relação às prefeituras e demais instituições públicas, foram realizadas entrevistas esclarecedoras com os principais setores envolvidos com a gestão urbano-ambiental e habitacional: Secretarias e/ou Fundações Municipais ou Estaduais de Planejamento; do Meio Ambiente; e da Habitação; Gabinete do Prefeito; Gerências da Secretaria do Patrimônio da União; Universidades; ONGs; movimentos e entidades da sociedade civil.10 A prefeitura de Boa Vista foi exceção – as dificuldades As entrevistas foram realizadas junto a representantes dos seguintes órgãos públicos e entidades da sociedade civil: a) Manaus: Serviço de Ação Social, Reflexão e Estudos Sociais (SARES), Sr. Ednei Barroso Salvador; Secretaria de Estado e Política Fundiária (SPF)), Secretário Sr. George Tasso Calado; Cáritas – Arquidiocese de Manaus, Dulce, Ribamar e Irmã Iriete Lorenzzetti (Coordenadora); Instituto Municipal de Planejamento Urbano (IMPLURB), Diretor-Geral de Planejamento, Sr. Claudemir Andrade; Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SMMA), Secretária Sra. Luciana Valente; Unidade de Gestão do Programa de Saneamento de Igarapés (UGPI/PROSAMIN), Gerente de Estudos e Projetos Sociais, Sra. Bárbara Araújo dos Santos; b) Macapá: Secretaria Municipal do Meio Ambiente, Secretário: Sr. Manoel Barcelar; Empresa Municipal de Urbanização (URBAN), Presidente Sra. Rachirder Elias Aires Lima e Assessor Carlos Henrique da Silva Néri; Secretaria do Planejamento (SEPLAN), Secretário Municipal: Dr. Alfredo Ramalho; Conselho Nacional das Associações de Moradores 10

18

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

criadas pela instituição para repassar informações e para atender a agenda marcada pelo projeto estão registradas no relato que segue, e igualmente as dificuldades encontradas junto às organizações não governamentais e de mobilização social. É importante registrar que a participação nas oficinas de capacitação e síntese se deu em acordo com o grau de estruturação e organização que o movimento expressou em cada cidade. Macapá e Boa Vista apresentaram sérios limites, abordados nesse estudo.

Não se pretendeu realizar um estudo minucioso ou de caráter científico para o que denominamos pesquisa, mas tão somente iniciar um debate com os agentes locais a partir de situações concretas possibilitando avaliar as intervenções públicas e sociais, sua eficácia e limites, identificando como o poder público se instrumentaliza diante do novo marco constitucional e do Estatuto da Cidade. O estudo apresenta um conjunto de informações obtidas por meio de diversos instrumentos (estudos existentes, documentos institucionais, questionários, entrevistas e oficinas de capacitação e síntese) e está organizado em torno da seguinte estrutura: - o Capítulo I consiste de uma breve caracterização das cidades pesquisadas quanto à sua localização, população, taxas de crescimento, desenvolvimento e urbanização; - o Capítulo II registra os conteúdos levantados, organizados de forma a permitir uma compreensão sintética do quadro local considerando aspectos do território (ambiente natural, planejamento e gestão urbano-ambiental e caracterização das situações de conflito), principais intervenções (a estrutura da instituição pública envolvida com as situações de conflito e suas formas de intervenção) e aspectos da legislação, com ênfase para a elaboração do Plano Diretor e legislação ambiental; - o Capítulo III avalia o quadro identificado destacando a ação do poder público e a participação social e analisa os resultados alcançados com o trabalho de capacitação, agregando recomendações para a qualificação das intervenções nas áreas de conflito urbano-ambiental.

(CONAM), Sra. Aldenora Gonzáles; c) Boa Vista: Associação dos Povos Indígenas de Roraima (APIRR), Presidente, Sr. Teomar Mota; Prefeitura Municipal de Boa Vista, Secretarias de Gestão Ambiental e Assuntos Indígenas (Secretária Sra. Surita de Motta Macedo); Gestão Participativa e Cidadania (Secretária Sra. Iraci Oliveira Cunha); Comunicação (Sr. Edgar Borges); Extraordinária de Coordenação do Plano Diretor (Secretário Sr. Francisco Matias); Assessoria Parlamentar e Instituto BrasiLeiro de Administração Municipal (IBA), Sr. Felipe Lago, em 05 de abril 2006); Gerência do Patrimônio da União (GPU), Gerente Sr. José de Arimatéia da Silva Viana; Fórum Popular de Roraima em Defesa da Cidade – Edno Honorato de Brito e Rosa Maria Rodrigues Barroso; d) Belém: Secretaria Executiva de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente, Sra. Francisca Lúcia Porpino Telles, Diretora de Meio Ambiente; Secretaria Municipal de Habitação (SEHAB), Secretário Sr. Paulo Queiroz e Diretor Financeiro Sr. Haroldo Bastos; Secretaria Municipal de Planejamento e Gestão (29/03), Secretário Edílson Ramos Pereira; Companhia de Desenvolvimento Municipal (CODEM), Sr. César Meira, Diretor de Patrimônio; Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM), Sr. Miguel, Daniel, Alessandra, Elisete e Marcelo; Secretaria Municipal de Meio Ambiente (SEMMA), Setor de Educação Ambiental: Sras. Karla Bngston, Angelita Malcher e Fabiana Palermo; Liderança Comunitária da Vila da Barca, Sra. Socorro; Núcleo do Plano Diretor (SEGEP), Sra. Alice Rodrigues, Coordenadora da Revisão.

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

3. CARACTERIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS PESQUISADOS – DADOS GERAIS As quatro cidades amazônicas selecionadas para a pesquisa encontram-se inseridas em uma região que ainda hoje conserva as principais características do seu patrimônio natural, social e cultural, o que lhe confere uma identidade singular no País e no mundo. Segundo a sub-regionalização realizada pelo Plano Amazônia Sustentável (PAS), as cidades de Belém e Macapá estão localizadas na denominada meso-região do “Arco de Povoamento Adensado” e as cidades de Manaus e Boa Vista na meso-região da “Amazônia Ocidental”.

O Arco do Povoamento é onde se concentra, atualmente, o cerne da economia regional. É polarizada pela cidade de Belém que se constitui em uma metrópole com cerca de 2,15 milhões de habitantes, centro dominante até a região de São Felix do Xingu, onde a influência de Goiânia e Brasília já se faz sentir. Belém tende a estender sua ação para o Norte, inclusive para a Guiana Francesa e o Suriname, através de Macapá. É local da pela presença das maiores densidades demográficas da Amazônia e um dos maiores índices de renda per capita e de desenvolvimento humano. No entanto, é dentro de suas cidades onde se verifica maior desigualdade social, pois os serviços e equipamentos urbanos não são acessíveis a todos e grandes parcelas da população vivem em áreas periféricas e insalubres e exercem atividades no setor informal da economia gerando movimentos reivindicatórios de cidadania, sobretudo em Belém. Por ter sido a grande área de expansão agropecuária, este arco já recebeu também a denominação de “Arco do Fogo”, ou do “Desmatamento”, ou ainda “das Terras Degradadas”.

A meso-região da Amazônia Ocidental de acordo com o documento de consulta do PAS compreende vastas extensões que, permanecendo distantes das grandes rodovias implantadas no passado, são ainda comandadas pelo ritmo da natureza. Possuindo imensa potencialidade, não só em florestas como em disponibilidade de águas, a que se somam os recursos minerais.

Assim como também grande sócio-diversidade representadas pelas populações dos estados do Amazonas, Roraima e boa parte do Acre. Nessa meso-região, destacam-se as micro-região de “Manaus e entorno” “Fronteira de Integração”.

Na primeira como o próprio nome diz se encontra inserida a cidade de Manaus que é hoje uma metrópole regional, com 1,65 milhões de habitantes, dinamizando o entorno. Tendo sua economia dinamizada, devido a implantação de empresas industriais do Centro-Sul e a imigração de mãode-obra do Pólo Industrial de Manaus (PIM). O comando de Manaus abrange a maior área de influência da Amazônia, estendendo-se pelos Estados do Amazonas, Roraima, Acre e o Oeste de Rondônia, capturando espaços antes comandados por Belém. A “Fronteira de Integração” corresponde à porção do Estado de Roraima beneficiada pela rodovia BR-

19

20

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

174 que estabeleceu a ligação com a Venezuela e a Guiana e pela energia fornecida pela hidroelétrica de Guri na Venezuela. Na prática essas obras se caracterizam como projetos de integração continental. Difere, portanto das demais fronteiras políticas da região, mais vulneráveis a interesses conflitantes quanto à soberania. A sua densidade demográfica é baixa e a população indígena é bastante organizada, o que não impede a presença de fortes conflitos relacionados a demarcação de territórios indígenas. A subregião tem grande potencial econômico, não só florestal e mineral, como agrícola, baseado na produção de arroz no cerrado, que nos próximos anos deverá ser convertida para lavoura de grãos (soja). Seu grande centro urbano é Boa Vista com aproximadamente 240 mil habitantes.

A cidade de Belém é identificada como a segunda metrópole da região Amazônica a nível populacional com 1.280.614 de habitantes e uma estimativa populacional para 2005 de 1.405.871 habitantes (Censo Demográfico, 2000/IBGE). A cidade de Belém disputa com a cidade de Manaus, capital do Estado do Amazonas, o título de capital da Amazônia Brasileira. A variação da taxa de urbanização no período entre os dois últimos censos está registrada no gráfico abaixo.

População Total, 1991 e 2000 1.200.000 1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0

1991 Urbano

2000 Rural

Fonte: Atlas do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) do Brasil

Observa-se que no período entre 1991-2000, Belém teve um acréscimo de 26,60% na sua taxa de urbanização passando de 78,48% para 99,35% em 2000. Sendo ainda que neste último ano, a população do município representava 20,68% da população do Estado, e 0,75% da população do País. Neste sentido, detendo-se especificamente no processo migratório do Estado do Pará, tem-se que a maioria dos migrantes da cidade de Belém são oriundos de cidades interioranas do próprio Pará, sendo esta a principal corrente migratória na Região Norte, a denominada “migração cidadecidade”, ou seja, da cidade pequena para a cidade grande, principalmente para as capitais dos estados.

Belém - Indicadores de Renda, Pobreza e Desigualdade, 1991 e 2000 Renda per capita Média (R$ de 2000)

1991

2000

271,00

313,9

29,2

30,0

0,60

0,65

Proporção de Pobres (%) Índice de Gini

11

Fonte: Atlas de IDH do Brasil

O Município de Macapá é o mais populoso do Estado, concentra 59,38% da população total. Dados do IBGE (censo/2000) indicaram uma população

11

Mede o grau de desigualdade na distribuição de indivíduos segundo a renda domiciliar per capita.

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

21

de 283.308 habitantes, sendo que 96% dessa população reside na área urbana contra 4% na zona rural, o que representa uma taxa de urbanização de 95,52%, superior a da região norte e a do estado do Amapá que são 69,8% e 89,01 respectivamente. Apresentou no período de 1996/2000 um crescimento populacional de 6,36% a.a., considerada a mais alta entre os municípios do Estado em valores absolutos, e densidade demográfica de 43,08 hab/Km².

O grau de urbanização do Município é considerado alto, não fugindo a regra nacional, e se apresentou de forma crescente em comparação com o ano de 1991. Em 2000 95,52% da população viviam na zona urbana contra apenas 4,48% da zona rural, ao passo que em 1991, 83,21% eram urbana e 14,30% rural.

População Total, 1991 e 2000

No período 1991-2000, a população de Macapá teve uma taxa média de crescimento anual de 6,18%, passando de 168.414 em 1991 para 283.308 em 2000. A taxa de urbanização cresceu 14,80, Passando de 83,21% em 1991 para 95,52% em 2000. Em 2000, a população do município representava 59,39% da população do Estado, e 0,17% da população do País. Os indicadores de renda, pobreza e desigualdade estão demonstrados a seguir:

250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0

1991 Urbano

2000 Rural

Fonte: Atlas do Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) do Brasil

1991 Renda per capita Média (R$ de 2000)

2000

233,50

253,70

Proporção de Pobres (%)

29,2

35,40

Índice de Gini 11

0,56

0,62

Fonte: Atlas de IDH do Brasil

A renda per capita média do município cresceu 8,64%, passando de R$ 233,51 em 1991 para R$ 253,69 em 2000. A pobreza (medida pela proporção de pessoas com renda domiciliar per capita inferior a R$ 75,50, equivalente à metade do salário mínimo vigente em agosto de 2000) cresceu 21,39%, passando de 29,2% em 1991 para 35,4% em 2000. A desigualdade cresceu: o Índice de Gini passou de 0,56 em 1991 para 0,62 em 2000.

O Município de Manaus está localizado na Região Norte do Brasil, no centro geográfico da Amazônia. A superfície total do Município é de 11.458,5km2 (Lei Municipal n. 279, de 05 de abril de 1995), equivalendo a 0,73% do território do Estado do Amazonas, que abrange 1.577.820,2 km2.

22

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

Situada aos 3º de latitude sul e 60º de longitude oeste. Manaus está assentada sobre um baixo planalto que se desenvolve na barranca da margem esquerda do rio Negro, na confluência deste com o rio Solimões, onde se forma o rio Amazonas. A área urbana de Manaus se estende por 377km2, correspondendo apenas a 3,3% do território municipal.

Dentro da rede de cidades brasileiras, Manaus comparece como o 12º maior centro urbano, sendo considerada uma metrópole regional apesar de não constituir uma aglomeração conurbada, como as demais 11 metrópoles.

Juntamente com Belém, capital do Estado do Pará, Manaus integra um dos sistemas urbanos do centro-norte, cujas regiões de influência podem ser classificadas como “redes emergentes e ainda não consolidadas” (Motta, 2001). Segundo dados do Censo 2000, Manaus apresenta uma população total de 1.403.796 habitantes, com uma concentração de 99,35% na área urbana – 1.394.724 habitantes, tendo superado a população da cidade de Belém, que na época somava 1.279.861 habitantes. No ano de 2000, Manaus passou a ter metade da população do Amazonas, assumindo uma posição peculiar na rede de cidades Brasileiras, a de cidade-estado12. Assim, em quarenta anos, a população da cidade teve um incremento populacional que é oito vezes superior à população que possuía em 1960.

População Total, 1991 e 2000 1.400.000 1.200.000

No período 1991-2000, a população de Manaus cresceu a uma taxa média anual de 3,87%, passando de 1.011.501 em 1991 para 1.405.835 em 2000.

A taxa de urbanização diminuiu 0,16, passando de 99,51% em 1991 para 99,36% em 2000. Em 2000, a população do município representava 49,98% da população do Estado, e 0,83% da população do País. Os indicadores de renda, pobreza e desigualdade para a cidade de Manaus estão registrados a seguir:

1.000.000 800.000 600.000 400.000 200.000 0

1991 Urbano

2000 Rural

Fonte: IDH do Brasil

Manaus - Indicadores de Renda, Pobreza e Desigualdade, 1991 e 2000 Renda per capita Média (R$ de 2000) Proporção de Pobres (%) Índice de Gini 11 Fonte: Atlas de IDH do Brasil

Outros fatores concorrem para Manaus ser considerada uma cidade-estado. A grande concentração de indústrias na capital amazonense, acima de 90%, e demais atividades econômicas, possibilitam-lhe essa condição.

12

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

23

A renda per capita média do município diminuiu 5,24%, passando de R$ 276,90 em 1991 para R$ 262,40 em 2000. A pobreza (medida pela proporção de pessoas com renda domiciliar per capita inferior a R$ 75,50, equivalente à metade do salário mínimo vigente em agosto de 2000) cresceu 49,17%, passando de 23,6% em 1991 para 35,2% em 2000. A desigualdade cresceu: o Índice de Gini passou de 0,57 em 1991 para 0,64 em 2000.

A cidade de Boa Vista está situada sobre os campos naturais da bacia do Alto Rio Branco. Entre os anos de 1950 e 2000, a população do Estado de Roraima saltou de 17.247 habitantes para 324.397 habitantes, um crescimento populacional superior a 1000%. O crescimento demográfico ocorreu à custa de ondas sucessivas de migrações. As mais expressivas se deram nas décadas de 70 e 80 com a descoberta do garimpo e com a entrega da estrada Manaus/Boa Vista/Venezuela (BR174). No ano de 2000 a população do município chegou a 260.568 habitantes (CENSO DEMOGRÁFICO, 2000), tendo uma estimativa populacional de 242.179 habitantes em julho de 2005, também segundo o IBGE. Ainda em relação à demografia, observa-se na figura a seguir a variação da taxa de urbanização de Boa Vista no período entre os dois últimos censos.

População Total, 1991 e 2000

No período 1991-2000, a população de Boa Vista teve uma taxa média de crescimento anual de 4,35%, passando de 138.687 em 1991 para 200.568 em 2000. A taxa de urbanização por sua vez cresceu 25,92, passando de 78,04% em 1991 para 98,27% em 2000. Sendo que em 2000, a população do município representava 61,83% da população do Estado, e 0,12% da população do País. Na tabela abaixo apresentam-se indicadores de renda, pobreza e desigualdade em Boa Vista.

200.000 150.000 100.000 50.000 0

1991 Urbano

Fonte: IDH do Brasil

Renda per capita Média (R$ de 2000) Proporção de Pobres (%) Índice de Gini 11 Fonte: Atlas de IDH do Brasil

2000 Rural

24

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

A partir da mesma pode se observa que a renda per capita média do município cresceu 2,74%, passando de R$ 291,50 em 1991 para R$ 299,50 em 2000. A pobreza (medida pela proporção de pessoas com renda domiciliar per capita inferior a R$ 75,50, equivalente à metade do salário mínimo vigente em agosto de 2000) cresceu 0,4%, passando de 24,4% em 1991 para 24,8% em 2000. A desigualdade cresceu: o Índice de Gini, o qual passou de 5,7 em 1991 para 6,7 em 2000. Em 2000, o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal de Boa Vista era de 0,731. Segundo a classificação do PNUD, o município está entre as regiões consideradas de médio desenvolvimento humano (IDH entre 0,5 e 0,8).

Os dados da Fundação João Pinheiro (2005) para o cálculo do déficit habitacional e da situação de inadequação da moradia para os quatro municípios são os seguintes:

Belém Boa Vista Macapá Manaus

Belém Boa Vista Macapá Manaus

Capitulo II

26

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

4. O TERRITÓRIO E A CONFORMAÇÃO DOS CONFLITOS URBANO-AMBIENTAIS 4.1. BELÉM 4.1.1. Sitio e ambiente natural A cidade de Belém está localizada na embocadura de um braço do delta Amazônico, na baia do Guajará, cercada de ilhas que pertencem à parte insular do município, sendo recortada por vários canais, igarapés e rios. O relevo é plano ou levemente ondulado constituído por terra de várzea e terra firme. A topografia, pouco variada, é muito baixa em diversas áreas da cidade e parte significativa da porção continental achase em áreas de cota inferior a 4 metros, alagadas permanentemente ou sujeitas à inundações periódicas, espaços tradicionalmente conhecidos pela denominação de baixadas.

Fonte: PEMAS, 2001

Fonte: PEMAS, 2001

A área urbana é toda coberta por uma extensa rede de cursos d’água, entrecortada por rios, canais, furos, igarapés, paranás e lagos. Entre os principais acidentes hidrográficos existentes na parte continental destacam-se por sua importância e como elementos configuradores do espaço urbano, as bacias do Una e do Tucunduba, além de Val-de-Cães e do Furo do Maguari.

No que se refere à cobertura vegetal do Município, predominam a floresta secundária e as capoeiras. A vegetação dos mangues e sirubais acompanham as porções fluviais e semilitorâneas do setor estuário, enquanto as florestas ombrófilas são dominantes nas margens dos cursos d’água. As imagens LANDSAT – TM/1996 mostram que cerca de 54,73% da cobertura vegetal original do Município de Belém já está alterada (Belém, 1999).

Fonte: PEMAS, 2001

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

27

As especificidades do relevo tiveram grande importância no processo de ocupação da cidade na medida em que as áreas de terra firme foram sendo ocupadas pelas camadas de maior renda, enquanto os trechos alagados do sítio urbano, cujas curvas de nível não ultrapassam a cota quatro e chegam a compor cerca de 40% da área mais central e valorizada da cidade (Primeira Légua Patrimonial de Belém)13 foram ocupadas, sobretudo, durante as décadas de 1960 e 1970 pela população pobre. As situações de conflito urbanoambiental têm, portanto, particular relação com a conformação territorial e com a presença dos vários rios e igarapés distribuídos pelo espaço urbano, obstáculos naturais para a ocupação, expansão e urbanização da cidade. Um exemplo desta situação é o “Igarapé do Piri”que impediu o avanço do traçado urbano inicial dividindo, por muito tempo, a cidade em dois bairros: um a Leste, o Bairro da Cidade (hoje bairro da Cidade Velha), e outro, ao Norte, o Bairro da Campina (Trindade Jr, 1997).

4.1.2. Evolução urbana, planejamento e gestão Decorrente das limitações do sítio, a ocupação não ocorreu de maneira contínua. A expansão do núcleo inicial seguiu dois vetores principais: um que acompanhava o Rio Guamá e outro ao longo da Baía do Guajará. No primeiro momento, a cidade confunde-se com sua orla, manifestando a influência direta do rio e da baía (Trindade, 1997). Posteriormente, a partir dos anos 50, as baixadas começaram a ser ocupadas pela população de baixa renda, quando as terras altas disponíveis na “Primeira Légua Patrimonial” tornaramse escassas. Por estarem localizadas próximas ao centro de comércio e serviços da cidade, as baixadas se constituíram na alternativa mais viável à população de baixa renda, em função da proximidade dos serviços urbanos e de empregos.

A primeira grande intervenção urbanística deu-se com a superação do obstáculo do Igarapé do Piri, no início do século XIX, e acresceu importantes porções de terra para sua expansão. Depois houve o aterramento das áreas correspondentes aos igarapés do Reduto e das Armas, realizado entres os séculos XVIII e XIX , a drenagem de uma área que se estende do igarapé do Tucunduba ao de Val de Cães, a construção do dique da “Estrada Nova” e da abertura da Avenida Bernardo Sayão já no início do século XX (Rodrigues, 1996; Trindade Jr, 1997).

A influência da economia na ocupação do território se revela desde o início. As primeiras medidas voltadas diretamente à organização do espaço urbano foram tomadas pela administração pública e impulsionadas pela riqueza trazida pela exploração da borracha. A proposta de modernização do espaço urbano direcionou os investimentos públicos e privados para as áreas mais centrais, provocando a valorização das terras localizadas nessa parte da cidade e o conseqüente deslocamento dos setores populares para áreas mais distantes e iniciando o eixo de expansão na direção de Ananindeua.

Já na primeira metade do século XX, a ocupação urbana de Belém tangenciava o limite da Primeira Légua Patrimonial. Até o final da década de 50, haviam sido ocupados todos os terrenos de terra firme que não apresentavam problemas de inundações, iniciando a ocupação das baixadas. Paralelo ao crescimento urbano gradativo, ainda nos anos 30 e 40, o Governo Federal deu início a um processo de aquisição de grandes extensões de terra destinadas ao uso militar e a instituições com fins educacionais e científicos, distribuídas no entorno da “Primeira Légua Patrimonial” o que se convencionou chamar de “cinturão institucional”14 e que condicionou a expansão da cidade (Plano Diretor Territorial Urbano, 1991).

A 1ª Légua Patrimonial trata-se de uma porção de 4.110 hectares que em 1628 foi doada, por meio de carta de sesmaria, pelo então Governador do Maranhão e Grão-Pará, Francisco Coelho de Carvalho à Câmara Municipal de Belém.

14 A área ocupada por este cinturão chega a ocupar uma extensão de 19,90 km².

13

28

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

Fonte: PEMAS, 2001

Com essas especificidades, a estrutura espacial de Belém passou a apresentar como características: o adensamento das áreas centrais mais consolidadas; a consolidação e a conseqüente incorporação das áreas de baixadas à estrutura da cidade; a ultrapassagem do cinturão das áreas institucionais, notadamente pela implantação de indústrias, conjuntos habitacionais (a partir da segunda metade da década de 60), sítios e chácaras; processo de verticalização, iniciado na porção mais central da cidade, onde se localizam os principais estabelecimentos de comércio e serviços. A partir da década de 70, essas tendências se firmam e são intensificadas nas décadas de 80 e 90. Cresce a formação de aglomerações de serviços fora da “Primeira Légua Patrimonial” e o processo de periferização prossegue reforçando a conurbação entre Belém e Ananindeua e estendendo-se aos outros municípios da atual Região Metropolitana de Belém (RMB).

A década de 80 foi marcada como a década do “boom” da cidade devido ao êxodo rural e outros fatores.

Teve como conseqüência na ocupação o que juristas chamam de “invasão”. Foi grande o número de novas áreas ocupadas, públicas e privadas, em especial áreas alagadas de terrenos da Marinha, Igreja e Universidade (desta última surgiram cinco bairros). Da segunda metade da década de 70 até os anos 90, mais de 80 áreas foram ocupadas na RMB. Nesse período, especialmente Marituba e Benevides (Instituto de Pesquisas e Estudos Avançados, IPEA, 1997).

Os investimentos públicos aplicados na construção de moradias estiveram historicamente a cargo da COHAB, responsável pela implantação dos primeiros conjuntos habitacionais de Belém, desde o início localizados além dos limites da “Primeira Légua Patrimonial” (Plano Estratégico Municipal para Assentamentos Subnormais PEMAS/Belém, 2001). O outro eixo da intervenção pública foi a urbanização das áreas ocupadas. Segundo Paracampo (2001), durante as décadas de 60 e 70, nas baixadas da Primeira Légua, surgiram movimentos populares, mobilizações e manifestações de toda ordem reivindicando urbanização, equipamentos coletivos e regularização fundiária das áreas já ocupadas.

No que se refere às políticas urbanas, verifica-se que estiveram pautadas preponderantemente pelas intervenções na macro-estrutura, especialmente pelos projetos de drenagem e de estruturação viária. A urbanização das baixadas de Belém, realizadas a partir da década de 80, com as bacias do Una e Tucunduba15 atingem cerca de 40% do município, aproximadamente 550 mil habitantes ou quase 38% da população total. Nessas áreas, as estratégias de remoção e reassentamento são principal conteúdo das políticas habitacionais até os dias atuais. (Paracampo, 2001).

Quanto aos instrumentos de planejamento, Belém é pioneira na adequação do Plano Diretor aos instrumentos constitucionais. O Plano, elaborado em 1993, incorporou o conjunto dos instrumentos, hoje regulamentados pelo Estatuto da Cidade, porém teve dificuldades na sua implementação.

4.1.3. Caracterização das situações de conflito urbano-ambientais existentes

A Bacia do Una é formada por 18 “canais”, inclusive o do Una, e atinge 11 bairros de Belém (Souza, Marambaia, Benguí, Marco, São Brás, Sacramenta, Pedreira, Telégrafo, Umarizal, Nazaré e Fátima). A Bacia do Tucunduba é formada por seis “canais”, inclusive o do Tucunduba, e atinge cinco bairros (Guamá, Terra Firme, Canudos, São Brás e Marco).

15

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

29

Embora algumas ações possam ter contribuído para melhorias nas condições de moradia de algumas parcelas da população, foram insuficientes para resolver ou para conter o avanço do déficit habitacional, estimado em 128.312 unidades habitacionais (70.949 unidades referentes à necessidade de novas moradias e 58.872 unidades relativas à necessidade de substituição das existentes – PEMAS, 2001). O poder público atua com os conceitos de déficit quantitativo e qualitativo16. No âmbito da presente pesquisa, é o déficit qualitativo que configura as situações de conflito urbano-ambientais. Este déficit está localizado majoritariamente nas áreas de baixadas e nas áreas de ocupação.

O primeiro estudo sobre as áreas de baixada está registrado no documento “Monografia das Baixadas de Belém”, realizado em 1976 pelo governo do Estado, e avalia a necessidade de drenagem e urbanização das principais bacias. O estudo também identifica e caracteriza as baixadas, descritas como “áreas de ocupação subnormal que acumulam uma série de carências”, tais como: - “áreas de habitação subnormal, desordenadamente distribuídas e que obstruem, não raro, o escoamento hídrico, em face do deficiente sistema de macro drenagem existente; - um sistema viário deficiente o que impossibilita o desenvolvimento do tráfego normal da cidade e prejudica os serviços de transporte coletivo destinado ao atendimento dessas populações; - circulação interna de pedestres, nas áreas de baixadas, se faz de forma precária, em geral através de estivas de madeira quase sempre em péssimo estado de conservação; - o transporte coletivo se limita a circular, devido a falta de condições para tráfego interno, em sua periferia, obrigando os moradores de tais áreas a realizar, por vezes, grandes deslocamentos diários, a pé, até os pontos de ônibus; - a impossibilidade de implantação do sistema de água potável, de esgotos sanitários e de coleta de lixo; - a impossibilidade de distribuição de energia elétrica através de redes de alta tensão, e por fim; - a carência de equipamentos urbanos de educação e saúde, o que obriga o deslocamento da população que deles necessita, para áreas de cotas mais altas” (BELÉM apud TRINDADE JR.).

O levantamento realizado pela Companhia de Desenvolvimento Municipal (CODEM), em 1996, relaciona 180 assentamentos informais dos quais 22,20% referem-se a ocupações de baixadas e 87,80% a áreas de ocupação denominadas de loteamentos irregulares. Cerca de 89 mil pessoas moravam em áreas de baixada e 271 mil em áreas de ocupação. Alguns destes assentamentos encontram-se em áreas consideradas de risco ou de proteção ambiental. Do total de 136 assentamentos localizados em áreas desse tipo, 16 estão em faixas de domínio de linhas de transmissão de energia elétrica (18.335 domicílios); 112 em áreas insalubres (lixões/alagados) somando 59.685 domicílios; cinco assentamentos em áreas de proteção ambiental (2.420 domicílios); um em área de preservação permanente de manancial (380 famílias); e dois em áreas situadas nas proximidades da pista do Aeroporto Internacional de Val de Cães (1.190 domicílios).

No relatório PEMAS (2001) estão classificados como assentamentos subnormais17as “baixadas e as áreas de ocupação”. Sua definição e caracterização são as seguintes: “... As baixadas são constituídas por terrenos cujas curvas de nível não ultrapassam a cota 4.0m; são ocupadas por população de baixa renda. Na medida em que os igarapés vão sendo aterrados vão surgindo

Déficit quantitativo: refere-se à necessidade de novas moradias para atender às famílias que não dispõem de habitações; déficit qualitativo refere-se à necessidade de substituição das moradias que estão em precárias condições de habitabilidade, sem qualquer serviço básico (Companhia Municipal de Habitação do Pará - COHAB/PA, apud PARACAMPO).

17 Assentamentos subnormais são definidos no relatório Pemas como “de ocupação desordenada que se faz, quando da sua implementação, com a ausência de posse da terra ou do título de propriedade”. (PEMAS, 2001) 16

30

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

os bairros. A rigor, as baixadas são áreas de várzea que compõem as 05 bacias hidrográficas: Una, Reduto, Armas, Comércio e Tuncunduba. É ali que surgem os maiores conflitos fundiários e as principais intervenções públicas relacionadas à questão da moradia, marcadas por estratégias de remoção e reassentamento. Em termos de estruturação física, as baixadas apresentam fracionamento expressivo e dimensões mínimas dos espaços destinados à moradia. Ocupados por famílias numerosas ou por mais de uma família, expressam altas médias de habitantes por domicílio18. Outro fator que contribui para elevar a densidade dessas áreas é a exigüidade dos espaços públicos. O acesso às residências, face à natureza alagável do terreno é feito por meio de “estivas” (passarelas de madeira) que interligam as habitações internamente e permitem o acesso às vias pavimentadas. Construídas num nível mais elevado, ultrapassam os obstáculos naturais como valas, córregos e igarapés A estiva funciona como via de acesso principal e é precursora da via aterrada. Na medida em que as ruas são aterradas, os lotes também vão sendo aterrados, o que facilita a substituição das palafitas por construções mais estáveis, porém ainda carentes de infraestrutura. A maioria das moradias, nessas áreas, é palafita. “ (IPEA, apud PEMAS, 2001).

Acesso por estivas e ocupação densa do espaço (PEMAS, 2001)

“...As áreas de invasões constituem-se maciçamente, em terrenos que estão acima da cota 4.0 m e localizamse, em sua maioria, na área de expansão da malha urbana e pertencem tanto ao poder público (Federal, Estadual, Municipal) quanto a particulares19. As unidades habitacionais, nessas áreas, assim como nas baixadas, são originariamente de madeira com poucos cômodos. A infra-estrutura básica é implantada em tempo menor do que na baixada. A maioria das habitações conta com energia elétrica fornecida pela concessionária oficial, a água consumida vem de poços e há facilidade de construção de fossa sanitária (aberta ou fechada). O desenho da malha urbana é mais regular e as casas de madeira são mais rapidamente substituídas por construções em alvenaria” (PEMAS, 2001).

4.2. MANAUS 4.2.1. Sítio urbano e ambiente natural O território do Município de Manaus abrange uma superfície de 11.407 km2 e a área urbana com 377km2 corresponde a 3,3% do território municipal. Toda a cidade é entrecortada por cursos d’água, rios e igarapés.

Em 1996, quando a densidade domiciliar brasiLeira totalizava 3,96 habitantes por domicílio, e a geral de Belém somava 4,58 habitantes por domicílio, a densidade, nas áreas de baixadas eram de 4,70 habitantes por domicílio.

19 Na área de expansão, conjuntos habitacionais acabados ou em fase de acabamento também foram ocupados. É possível contabilizar cerca de 20 conjuntos habitacionais invadidos, fato que colaborou para suspensão das linhas de financiamento da Caixa Econômica Federal destinadas à construção de unidades habitacionais no Município de Belém (Belém, 2000).

18

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

31

Situada às margens dos Rios Negro e Solimões, apresenta um complexo sistema hídrico formado por três grandes bacias (Puraquequara, Negro, e Taruma) e um conjunto de sub-bacias que, condicionadas pela situação climática, conferem particularidades ao quadro urbano: as cheias do Rio Negro que ocorrem anualmente nos meses de junho e julho determinam freqüentes situações de alerta aos habitantes de Manaus, com inundações e desmoronamentos. As populações mais atingidas são principalmente aquelas residentes nas áreas suscetíveis às inundações, impróprias à ocupação, ou seja, aquelas junto aos Leitos e margens dos igarapés e na orla ribeirinha do Rio Negro.

As transformações sofridas por Manaus a partir da implantação da Zona Franca não foram acompanhadas por uma política de controle ambiental compatível com seu elevado crescimento urbano. Neste processo, os cursos d’água que cortam a cidade foram ocupados sofrendo alterações e degradação, muitos de forma irreversível. Sobre a Bacia do Tarumã se concentra hoje mais de 60% da população de Manaus e mais de 80% da renda do Estado.

O levantamento e análise das microbacias dos igarapés do Mindú e Quarenta, e parte da bacia do rio Puraquequara20 revelaram que as nascentes dos igarapés ainda apresentam condições ambientais satisfatórias apesar dos processos de ocupação já estarem próximos às áreas de suas cabeceiras. Nos trechos onde ocorreram ações antrópicas, as propriedades dos corpos d’água apresentam intensa descaracterização em virtude do pequeno porte e da pouca capacidade de autodepuração das cargas poluidoras. Os igarapés, quando não são guarnecidos por matas ciliares, permitem o carregamento de grande variedade de detritos para suas calhas através das águas pluviais. Como conseqüência, ocorre o assoreamento dos talvegues e, freqüentemente, a alteração dos canais, além do represamento de águas altamente poluídas junto às margens, onde se instauram ambientes anóxicos (desprovidos de oxigênio) que provocam a exalação de odores desagradáveis (Relatório Ambiental Urbano Integrado: Geo-Cidades, 2002).

As alterações neste complexo quadro hídrico pela ocupação inadequada, além dos problemas de alagamentos e poluição, também trazem situações de deslizamento de terras. Foram identificadas 12 áreas suscetíveis a deslizamentos, ao longo da orla urbana do Rio Negro.21 São áreas ocupadas, localizadas sobre taludes de alta declividade e amplitudes de 30 metros a 50 metros. À ocupação intensa e/ou desordenada dessas áreas marginais, resultado de freqüentes invasões por população de baixa renda e por atividades portuárias irregulares, somam-se outros fatores antrópicos que contribuem para o aumento da suscetibilidade do solo à erosão. Entre esses fatores, destacam-se a realização de cortes abruptos do talude para consolidação das moradias e portos, a retirada da vegetação original e o lançamento indevido de águas pluviais e servidas na encosta.

Fonte: Geo-Cidades, 2002 20 21

Relatório Ambiental Urbano Integrado, 2002.

Idem

32

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

Outro grave problema observado em Manaus é o crescimento da ocupação urbana sobre áreas de floresta primária. Grande parte das ocupações que ocorreram em Manaus nas últimas décadas foi direcionada para áreas até então preservadas com florestas primárias. Os desmatamentos observados nas últimas décadas em Manaus têm ocorrido devido às fortes pressões de expansão horizontal e do crescimento interno da cidade, principalmente em matas de terra firme localizadas dentro da área urbana (Relatório Ambiental Urbano Integrado: Geo-Cidades, 2002).

Os setores da cidade mais afetados pelos desmatamentos localizam-se nas Zonas Leste e Norte, regiões onde ocorre intensa ampliação das fronteiras urbanas e o adensamento de áreas ocupadas. Segundo estudos locais, entre as conseqüências desse processo de desmatamento destacam-se a fragmentação dos remanescentes florestais intra-urbanos, com empobrecimento de sua biodiversidade, e a ameaça à continuidade das matas existentes entre a Reserva Ducke e as florestas situadas ao norte da cidade de Manaus. A ilustração revela a redução recente da cobertura vegetal (Geo-Cidades, 2002).

Todo este quadro ambiental se agrava com a deficiência dos sistemas de esgotamento sanitário de Manaus, gerada não apenas pelo processo de crescimento intenso e desordenado da cidade, mas também pela ausência de investimentos na manutenção e expansão das redes coletoras e unidades de tratamento, especialmente nas últimas décadas. Dados oficiais registram que o índice de atendimento do sistema é de 15% da população total da cidade. No Censo de 2000, foram cadastrados cerca de 350 mil domicílios urbanos em Manaus e apenas 11 mil economias (que também incluem unidades não domiciliares) estão atendidas; índice que não excederia a 3% do total. Mesmo dispondo de cerca de 362km de redes coletoras de esgotos, Manaus apresenta um quadro de saneamento extremamente precário, no qual predomina o lançamento dos esgotos diretamente nos igarapés ou através das redes de águas pluviais. Mesmo as edificações que dispõem de fossa lançam freqüentemente seus efluentes nos corpos d’água ou nas redes pluviais.

4.2.2. Evolução urbana, planejamento e gestão A história da cidade de Manaus é a história do desenvolvimento da região da Amazônia: tanto ao ser associada aos ciclos de desenvolvimento da borracha, quanto às intervenções de caráter modernizador realizadas por diferentes agentes do poder estatal ou do capital nacional e internacional. Com o objetivo de integrar a Amazônia ao modelo econômico adotado pelo país, a região foi alvo de uma série de ações

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

33

estatais que incluem a abertura de rodovias, projetos de colonização e reforma agrária, exploração mineral, geração de energia, visando garantir as condições necessárias para atrair aos grupos capitalistas. Ao produzir as condições necessárias ao processo de acumulação e expansão capitalista, estes agentes em uma atuação via de regra associada, também geraram pobreza e desigualdades sociais, transformando a Amazônia num cenário que combina modernização e exclusão social.

A migração é a origem de sua população: no início, índios “catequizados” que deixavam suas terras e nordestinos que fugiam das grandes secas; posteriormente um exército industrial de reserva, constituído por pessoas de várias origens que migram a Manaus em busca de emprego, sobretudo a partir dos anos 70.

Com a implantação da Zona Franca, em 1967, teve início um novo ciclo econômico com a instalação de um parque industrial de porte e a consolidação de um setor terciário baseado na comercialização de produtos importados. Em conseqüência, a população de Manaus cresceu mais de 500%, saltando de 300 mil habitantes, na década de 1970, para mais de 1 milhão e 500 mil no ano 2000. Neste período, “a cidade acumulou um passivo sócio-ambiental de igual proporção que provocou a redução da qualidade de vida da maior parte da população, com reflexos diretos nas condições de saúde, higiene e moradia” (Relatório Ambiental Urbano Integrado: Geo-Cidades, 2002).

O crescimento acelerado da cidade, a partir da década de 80, provocou a expansão indiscriminada da ocupação urbana, com o aumento das ocupações irregulares nas zonas leste e norte, além do agravamento da situação às margens dos igarapés; a desarticulação da malha viária; a descaracterização ou substituição paulatina de edificações de interesse histórico e cultural; a intensificação da atividade imobiliária em terrenos desocupados; e a deficiência da infra-estrutura urbana, principalmente dos sistemas de esgotos sanitário, dos serviços e equipamentos sociais básicos (Geo-Cidades, 2002).

Não foram desenvolvidas políticas públicas suficientes para enfrentar essa dinâmica populacional. As primeiras preocupações ambientais na cidade foram expressas com a edição do segundo Código de Posturas, em 1872. As normas voltavam-se principalmente para a proteção das águas e para a saúde pública. O código proibia a escavação de Leitos e margens dos igarapés, assim como o lançamento de lixo, pedras e materiais pútridos que alterassem a qualidade de suas águas. O primeiro plano urbano de Manaus é de 1892, quando a cidade já havia firmado sua posição como pólo econômico da Amazônia e porto de expressão nacional e internacional. O plano apontava para um conjunto de diretrizes urbanísticas e de intervenções físicas capazes de remodelar e estruturar uma nova Manaus - mais condizente com sua importância política e econômica. A modernização da cidade ocorreu atendeu aos interesses do desenvolvimento e desconsiderou as necessidades do conjunto da sociedade. Após foi aprovado pela Lei 1.213/75 o Plano de Desenvolvimento Local Integrado de Manaus (PDLI), destinado a atender às necessidades da população e da cidade nos próximos 20 anos o qual deveria ter sido revisado em 1995.

Durante mais de vinte anos, período no qual a cidade passou por fortes transformações em face das dinâmicas econômica e populacional decorrentes da instalação da Zona Franca, o PDLI não foi objeto de quaisquer avaliações ou revisões. Após a nova Lei Orgânica do Município, iniciaram estudos para adequação da legislação vigente à realidade municipal. Entre 1995 e 1997, foram editadas novas legislações entre as quais merecem destaque a Lei n. 2.79/95 que altera a divisão territorial do Município (redefinindo os limites das Áreas Urbanas, de Expansão Urbana e Rural), fixa novos critérios para os processos de produção do espaço urbano (instituindo o instrumento do Solo Criado)22 e estabelece as Áreas Especiais de Interesse

Solo criado, também denominação da outorga onerosa do direito de construir, previsto no art. 28 do Estatuto da Cidade, refere-se ao direito de construir que poderá ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo beneficiário.

22

34

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

Urbanístico (para aplicação do Solo Criado); e a Lei n. 353/96 que estabelece normas para a regularização de parcelamento do solo para fins urbanos, implantados irregularmente na Área Urbana, e cria as Zonas Especiais de Interesse Social ou ZEIS (para fins de aplicação dos procedimentos de regularização).

4.2.3. Caracterização das situações de conflito urbano-ambientais existentes As características do meio físico do território de Manaus representam aspectos de forte vulnerabilidade à ocupação e de pressão sobre a sustentabilidade do ambiente natural e da própria condição de vida de parte da população. É neste contexto que as situações de conflito urbano-ambiental no município configuramse como: avanço descontrolado das fronteiras da área urbanizada, especialmente sobre florestas nativas; ocupação irregular de áreas de preservação ambiental, em especial as margens dos igarapés e de áreas ambientalmente frágeis às margens do Rio Negro e outras encostas instáveis; déficit crescente da infraestrutura no recolhimento e destinação de esgotos sanitários e a insuficiência no sistema de coleta dos resíduos sólidos nas áreas de ocupação irregular.

Dentre elas, a ocupação e poluição dos igarapés parece ser a mais problemática e de maior magnitude.

Toda a cidade é entrecortada por cursos d’água, sendo que os menores foram aterrados ou canalizados e muitos são utilizados para despejos de esgoto cloacal e/ou pluvial. Os igarapés derivam de quatro grandes bacias: a bacia do Igarapé 40, Puraquequara, Tarumã e São Raimundo.

Segundo consta no relatório de 2002 de Geo-Cidades “dados não oficiais” indicam que Manaus conta com cerca de 70 mil moradias localizadas em faixas marginais dos cursos d’água, áreas consideradas como de preservação permanente, onde vivem aproximadamente 300 mil pessoas. A maior parte destas moradias corresponde a palafitas precárias, implantadas sobre espelhos d’água ou em áreas sujeitas a inundações.

Muitas constituem construções de alvenaria, localizadas em talvegues secos de antigos igarapés ou em terrenos não alagadiços.

Além da instabilidade e precariedade em que vivem estas pessoas sujeitas às diferentes e constantes situações de risco (contato com águas poluídas, alagamento de áreas ocupadas por chuvas intensas, riscos de desabamentos, inundações por cheias fluviais), a ocupação indevida destas áreas é fator agravante da condição de risco e degradação do ambiente. Os fatores que contribuem para maior predisposição à erosão podem ser divididos em duas categorias: fatores físicos e antrópicos. Entre os fatores físicos está a geometria do talude, caracterizada pela alta declividade e amplitude média do relevo entre 30 metros e 50 metros e as características do solo que alterna horizontes arenosos suscetíveis à erosão com horizontes argilosos mais resistentes, entre outros. Entre as pressões antrópicas que contribuem para o aumento da suscetibilidade à erosão estão a realização de cortes abruptos do talude para consolidação das moradias e portos, a retirada da vegetação original, o lançamento indevido de águas pluviais e servidas na encosta que, pela ação concentrada nos terrenos, originam ou aceleram os processos erosivos e a presença de lixo e entulhos (Relatório Ambiental Urbano Integrado: Geo-Cidades, 2002).

Para a prefeitura municipal, estes conflitos urbano-ambientais são originados não apenas no crescimento desordenado desencadeado pela implantação do distrito industrial nos anos 70, mas também o fato de elementos da cultura ribeirinha como a cidade flutuante e a ocupação dos igarapés terem sido trazidos para a cidade. Associa-se a isso a ocorrência ocupações organizadas de áreas vazias, cujos problemas fundiários impedem ou dificultam uma ação de reintegração de posse. Os líderes dessas ocupações organizam listas de inscrição para a distribuição dos terrenos a serem demarcados, o que depende de pagamento por parte das pessoas que querem ter seu nome incluído entre os que participarão da ocupação.

Muitas pessoas entrevistadas referenciaram-se a este processo como “indústria das ocupações”.

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

35

A pesquisa não teve acesso a dados cadastrais que informam sobre a situação sócio-econômica destas populações nem às condições atuais de infra-estrutura existentes nas áreas em situação de conflito. Na verdade, não há certeza sobre a existência destas informações. Segundo consta do relatório Geo-Cidades, “a manutenção ou a erradicação destas ocupações tem se apresentado como um desafio permanente aos Governos Municipal e Estadual, dada a magnitude do problema e os aspectos sociais envolvidos, mas até 2001 não há registros de ações ou medidas mais efetivas da Administração Pública voltadas para o enfrentamento desta questão a não ser intervenções de caráter mais emergencial”.

4.3. MACAPÁ 4.3.1. Sítio urbano e ambiente natural Situado às margens do rio Amazonas, o território de Macapá é cortado por grande número de cursos d’água como rios, igarapés e lagoas que conformam um quadro local de expressivos recursos hídricos.23 As condições ambientais apresentadas ao longo destes cursos d’água apresentam margens cobertas por florestas de várzea ou por áreas campestres condicionadas por inundação sazonal. Ressaca é a denominação local para as zonas alagadiças dos igarapés. As faixas de proteção dos rios e igarapés, as áreas de ressaca, as faixas de proteção das ressacas são elementos do ambiente natural que condicionaram e condicionam a ocupação e a expansão urbana local.

Legenda Mapa Sistema Ambiental Urbano (Plano Diretor, PMM, 2004)

Unidades de Conservação urbana Áreas de ressaca Remanescentes de bosques e matas Área de manejo sustentável Área de manejo sustentável Patrimônio Cultural e paisagístico Zona Urbana Zona de transição urbana

Rios e Igarapés atravessam o território do município - Matapí, Curiaú, Ipixuna, Pedreira, Macacoari e Gurijuba, são os rios mais representativos. Entre os igarapés destacam-se Fortaleza, Pedrinhas, da Doca, e das Mulheres. (PEMAS – 2001) 23

36

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

Embora os institutos legais que orientam e determinam a preservação destes elementos, a conservação destes recursos naturais configura-se como um dos principais desafios para o manejo ambiental da cidade.

As características do território no que se refere aos recursos hídricos, à a existência de grandes glebas institucionais24 e ao acelerado processo de ocupação e expansão urbana, conferem particularidades para o manejo do sistema urbano-ambiental especialmente nas áreas de ocupação informais para fins de moradia que vêm gradativamente sendo expandidas e avançando sobre as áreas de ressaca, situadas dentro do perímetro urbano. De acordo com o PEMAS, 2002, “o Rio Amazonas, as ressacas e os igarapés fazem de Macapá uma ilha, que se torna mais tolhida em sua expansão pela presença de áreas institucionais, que bloqueiam as únicas possibilidades que restariam de ocupação contínua motivo pelo qual, Macapá vem sofrendo tremendas pressões no campo de expansão urbana, enquanto aumentam as tensões sociais, exigindo medidas que amenizem os efeitos do inchaço demográfico”.

A presença de sítios arqueológicos e uma área de remanescente de quilombos também são elementos componentes das especificidades locais. O mapa destaca as situações de margens e ressacas ocupadas e pressionadas pela ocupação informal de moradias situadas dentro do perímetro urbano.

Fonte: Relatório PEMAS, 2002

4.3.2. Evolução urbana, planejamento e gestão A cidade foi formada a partir de um pequeno núcleo de traçado ortogonal com ruas paralelas ao Rio Amazonas e avenidas transversais, originadas com o assentamento de famílias açorianas. O lento processo de povoamento começou a ser intensificado quando a cidade assumiu a condição de capital do Território, em 1944. Até a década de 70, a malha reticulada de Macapá expandia-se por duas áreas planas e altas, às margens do Igarapé da Doca, não havendo problemas maiores de implantação. Com a criação do Estado pela Constituição Federal de 1988 e, particularmente, com a Área de Livre Comércio de Macapá e Santana (ALCMS), em 1991, o Amapá tornou-se um pólo de atração para a população de estados vizinhos. O aquecimento das atividades comerciais na ALCMS provocou um grande crescimento e a população passou de 4 mil habitantes em 1944 (primeiro governo de Estado) para 283.308 habitantes em 2000, um período de pouco mais de meio século.

24

Áreas de propriedade do Exército e da Infraero.

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

37

O processo migratório elevou a demanda pela oferta de áreas urbanizadas para a construção de novas moradias durante o período citado e em especial na década de 90. No território, a ocupação desordenada de áreas ambientalmente frágeis por populações de menor renda, a dificuldade de implantação de ruas e avenidas em áreas alagadiças, a necessidade de aterros e drenagens passaram a integrar os principais desafios no controle da expansão e urbanização da cidade.

O planejamento urbano de Macapá iniciou com a presença da empresa GRUMBILF DO BRASIL, em 1959, quando foi elaborado um primeiro plano para a cidade. Em 1973, a Fundação João Pinheiro elaborou o Plano Diretor Urbano de Macapá em uma ação conjunta do Governo do Território Federal do Amapá e da Secretaria Geral Adjunta do Ministério do Interior, objetivando promover a urbanização local para intervir no desenvolvimento econômico e social da região. As proposições mais importantes do PDU da Fundação João Pinheiro contemplaram o planejamento estrutural da cidade englobando prospecções para o zoneamento e sistema viário, a partir da definição das áreas de expansão e do reconhecimento das tendências de crescimento. Três anos depois, o plano foi considerado superado exigindo adequações ao crescimento demográfico e habitacional. Em 1976, foi feito um novo detalhamento do PDU sobre os temas do Zoneamento, Sistema Viário, Seleção de Áreas Habitacionais e Recreação e Lazer.

A preocupação pública em promover condições de moradia ao expressivo aumento do contingente populacional de forma associada às questões urbanas ficou expressa neste detalhamento do Plano. As áreas indicadas para a implantação de novos núcleos habitacionais recomendavam o atendimento às seguintes condições: (i) topografia plana e adequada para as construções; (ii) distância razoável à área urbana e com adequado acesso, (iii) facilidade para a extensão da infra-estrutura, (iv) obediência do Zoneamento proposto para a cidade servindo apenas os setores indicados para ocupação residencial ou expansão urbana. Na realidade, tais processos confirmaram a prática histórica de periferização das populações de menor renda pelas políticas públicas. As áreas indicadas foram Congós (Buritizal), Lagoa dos Índios, Pedrinhas e Elesbão.

A área dos Congós (Buritizal) foi escolhida como prioritária para implantação do programa habitacional destinado a absorver as famílias de baixa e média renda.

O bairro Central de Macapá25 permaneceu como área de maior atração da população para aquisição de terrenos urbanizados. Não existindo suficiente oferta pública e privada ou mecanismo para deter o inchaço populacional decorrente do crescimento vegetativo e migratório, a demanda insatisfeita e a especulação imobiliária do centro urbano empurraram os contingentes de menor renda para as zonas intermediárias ou periféricas da cidade, na maior parte das vezes, sem condições de habitabilidade.

4.3.3. Caracterização das situações de conflito urbano-ambientais existentes A falta de moradias e precariedade habitacional fizeram parte do crescimento de Macapá, município que concentra quase 60% da população do Estado, segundo dados do censo do IBGE de 2000. Com alta taxa de urbanização (95,5%) e forte crescimento populacional (6,36% ao ano no período de 1996/2000), a baixa renda das populações migrantes atraídas por oportunidades e melhores condições de vida, conformaram e reproduzem o quadro de precariedade e informalidade habitacional existente. O crescimento acelerado e as características do processo migratório provocaram a proliferação dos assentamentos informais e as ocupações de áreas de ressacas ou baixadas, constituindo-se em grave problema ambiental e de saneamento, além da precariedade nas condições habitacionais que, sem dúvida, é o principal conflito urbano-ambiental identificado pela pesquisa. Embora existam poucos dados oficiais na prefeitura A ocupação completou-se com os bairros de Santa Rita e Beirol, e ao Sul surgiu o aglomerado da Vacaria; a Sudoeste, o bairro do Buritizal ; a Noroeste os bairros Jesus de Nazaré e Jacareacanga ; ao Norte o bairro do Pacoval (PEMAS, 2002) 25

38

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

municipal sobre as necessidades habitacionais, o acompanhamento e agravamento deste quadro vêm sendo pautados pelas gestões municipal e estadual como grave problema ambiental, tanto pela precariedade das condições de vida das populações locais como pelo comprometimento do ambiente. Praticamente a única fonte de registro e dados sobre tal situação é o diagnóstico PEMAS. No documento, foi conceituada a subnormalidade habitacional do Município como a que ocorre fundamentalmente nas “ressacas”. Com este termo são denominadas as baixadas sujeitas a inundações freqüentes, sem as mínimas condições de habitabilidade, e constituídas por moradias do tipo palafita, construídas de forma precária com madeira de pouca durabilidade e com acessos geralmente frágeis e instáveis.

O quadro seguinte registra os dados resultantes de pesquisa realizada pela Secretaria de Planejamento e Coordenação Geral sobre a situação de moradia nas áreas de Ressacas de Macapá (PEMAS, 2002).

Taxa de domicílios por destino de dejetos humanos

Taxa de abastecimento de energia elétrica (%)

Chico Dias Beiral Tacacá Lagoa dos Índios Sá comprimido Lago da Vaca Lago do Pavocal Laguinho Nova esperança

O mesmo relatório PEMAS refere-se ao déficit. O déficit qualitativo é composto pelo conjunto total de moradias sem condições adequadas de habitabilidade no que tange às questões físico-funcionais de infraestrutura básica (água potável, energia elétrica, coleta de esgotos sanitários) e sanitário-ambientais, composto de 12.899 unidades. O déficit quantitativo refere-se à demanda não atendida por unidades habitacionais, estimado em 21.648 unidades. Este dado envolve co-habitação e domicílios cedidos, alugados ou ocupados sob outra condição. Considerando estes critérios, o déficit habitacional no conjunto do município é de 34.547 unidades habitacionais e corresponde a 57% dos domicílios existentes no município.

O expressivo fluxo migratório da última década provocou um crescimento populacional na área urbana em proporções muito superiores à capacidade do Município de encaminhar soluções. Em 10 anos, a população da cidade cresceu em 100 mil habitantes (Secretaria Municipal do Planejamento - SEPLAM).

As áreas de várzea e ressaca foram ocupadas predominantemente por migrantes de outros Estados ou das regiões ribeirinhas (98% das pessoas que ocupam as áreas de ressaca são migrantes de acordo com a Secretaria Municipal de Meio Ambiente.

4.4. BOA VISTA 4.4.1. Sítio urbano e ambiente natural A cidade de Boa Vista está situada sobre os campos naturais da bacia do Alto Rio Branco. O território apresenta o predomínio de solos arenosos sobre rochas e cerrados e campos (lavrados) com fundos aluviais

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

39

de vales de rios e igarapés. O sistema ecológico predominante é a Savana (gramíneo lenhosa) que apresenta uma fisionomia campestre com árvores isoladas de pequeno porte que costumam se adensar nas proximidades dos cursos d’água, ladeados por filas de palmeiras e pequenas depressões lagunares temporárias, elementos que compõem uma densa rede de drenagem formada pelo Rio Branco e seus afluentes, e por igarapés e lagoas de regime permanente (perenes).

Estes sistemas hídricos intermitentes constituem um sistema natural de bacias de acumulação ou áreas de retenção cujo funcionamento permite acumular o excesso de águas pluviais concentradas em cerca de quatro meses26 caracterizando uma época de cheias. É a drenagem vagarosa proporcionada por este sistema que evita as inundações. Combinados a essas bacias de acumulação naturais, existem outros mecanismos que auxiliam na retenção e infiltração das águas precipitadas. A vegetação natural, principalmente as matas ciliares quando devidamente preservadas, proporcionam maior proteção do solo garantindo sua permeabilidade (Diagnóstico Municipal Integrado, IBAM, 2006). É sobre esse complexo sistema ambiental que se assenta a cidade de Boa Vista. O processo de ocupação desordenado e as precárias condições de urbanização27 resultaram na ocorrência de edificações e moradias improvisadas sobre áreas inundáveis, aterros das áreas de lagoa, depósitos de resíduos, lançamento de esgoto “in natura”, abertura de vias e outras atividades sobre áreas impróprias e realizadas sem a preocupação com funcionamento dos sistemas de drenagem, acarretando danos, desaparecimento ou degradação de lagoas e igarapés, prejuízos considerados irreversíveis.

Cerca de 50% das lagoas existentes na área urbana desapareceram devido a esta ocupação desordenada.

Outras deixaram de ter regime perene e passaram a ser intermitentes (igarapés Mirandinha e Pricumã), ou se tornaram valas negras e depósitos de resíduos e entulho. Atualmente, existem cerca de 30 a 50 lagoas na área urbana (a maioria, temporária), sendo difícil identificá-las porque a água tem se acumulado em novas localizações. Este quadro vem ocasionado sérios desequilíbrios ecológicos e um aumento periódico de inundações (Diagnóstico Municipal Integrado, IBAM, 2006).

A área oeste da cidade é associada ao crescimento desordenado com o predomínio da ocupação irregular e casas construídas nas margens dos igarapés e proximidades dos lagos. Nas zonas sul e sudoeste da cidade se concentram várias formações de lagoas e igarapés ainda preservados ou ainda passíveis de recuperação, onde se concentram as cabeceiras de importantes corpos hídricos da área urbana: Igarapé Grande e algumas cabeceiras de igarapés contribuintes do Rio Cauamé. O estudo realizado pelo IBAM para elaboração do Plano Diretor registra o impacto ambiental causado nas lagoas, rios e igarapés da cidade.

4.4.2. Evolução urbana, planejamento e gestão A cidade cresceu à margem do Rio Branco ocupando parte da planície de inundação e se interiorizando para oeste onde o terreno é plano, tem pouca declividade e apresenta lagos abaciados. Entre 1950 e 2000, a população do Estado de Roraima saltou de 17.247 para 324.397 habitantes, um crescimento populacional superior a 1000%. O crescimento demográfico ocorreu à custa de ondas sucessivas de migrações. As mais expressivas ocorreram nas décadas de 70 e 80 com a descoberta do garimpo e com a entrega da estrada Manaus/Boa Vista/Venezuela (BR 174). Hoje, sabe-se que 40% da população é originária do estado do

Período que chove o equivalente a cerca de 60% das chuvas anuais.

A cidade é das capitais do Norte que apresenta menores índices de saneamento e urbanização, especialmente nos bairro mais periféricos e 58% da população vive abaixo da linha de pobreza (Diagnóstico Integrado, IBAM, 2006).

26 27

40

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

Maranhão.28 Em 1988, a nova Constituição Federal transformou os Territórios em Estado e o processo de urbanização da cidade de Boa Vista foi acentuado. Neste período, ocorreu a inversão entre a população urbana e rural.

Na década de 90, o índice de crescimento urbano de Boa Vista chegou a 4% ao ano e a taxa de urbanização passou de 78,04% para 98,27% entre 1991 e 2000, crescimento que praticamente triplicou a área urbana.

As conseqüências deste quadro de urbanização rápido e intenso não poderiam ser outras: multiplicaramse os bairros periféricos sem as mínimas condições de habitação, ocorreu uma ocupação desenfreada de áreas de proteção e de risco ambientais, houve um aumento da demanda por serviços públicos como escolas, hospitais, postos de saúde, transportes e os índices de desemprego e informalidade alcançaram patamares elevados.

A demanda habitacional das populações mais pobres e os novos loteamentos públicos e privados induzem a ocupação de áreas ambientalmente frágeis e inadequadas à moradia. Na área central, aumenta a impermeabilização do solo pela ocupação e as obras estruturadoras também interferem no sistema de drenagem natural.

No início deste século, a situação de segregação urbana na cidade chega a níveis bastante ostensivos.

Conformam-se claramente duas cidades: a consolidada e “supostamente legal”, dotada de melhores padrões de construção e infra-estrutura urbana; e a irregular, que se expandiu de forma desordenada em áreas ambientalmente frágeis, cujo principal vetor de expansão foram os loteamentos irregulares feitos por iniciativa ou indução de políticos em períodos eleitoreiros ou pela própria ação pública. As contradições em relação à estruturação viária, equipamentos, redes de serviços e até a tipologia do lote e da habitação são muito grandes. A cidade central é plana, com traçado urbano moderno, grandes equipamentos e arborização. “As avenidas largas convergem para o Centro, num leque urbano planejado nos anos 30 pelo arquiteto Alexandre Dernusson, que lembra a antiga Paris”, contrastando com as extensas periferias. Em ambas cidades predomina o uso habitacional, sendo expressivo o número de lotes desocupados (32,5% 29 na área oeste e sudoeste da cidade) e grandes glebas institucionais nos setores mais centrais que também concentra os equipamentos urbanos, prédios públicos e setores comerciais especializados (Diagnóstico Integrado IBAM, 2006).

Nos últimos anos, foram produzidas novas centralidades voltadas para atividades de cultura e lazer, educação e economia local com a melhoria dos mercados populares. Entretanto, permanece a necessidade de uma melhor distribuição dos equipamentos urbanos e de melhoria nos serviços e infra-estrutura nos bairros periféricos. Segundo o diagnóstico realizado para a elaboração do novo Plano Diretor, as inadequações no processo de ocupação são decorrentes também das ações do poder público: tanto ações para provisão de moradia como o “Conjunto Cidadão” (loteamento promovido Governo do Estado e destinado à população de baixa renda), quanto obras estruturadoras, como o “Anel Viário” (alternativa à rodovia federal que liga Manaus à Venezuela e passa dentro da cidade de Boa Vista).

Roraima apresenta uma característica especial, qual seja a de comportar uma reserva indígena de 1,74 milhões de hectares, quase 50% do território estadual. O decreto que homologou de forma contínua a terra indígena Raposa Serra do Sol foi assinado em 15 de abril de 2005 e a reserva, localizada na extremidade norte do país, fronteira com a Venezuela, é habitada por cerca de 15 mil indígenas das etnias Macuxi, 28 29

Pesquisa realizada pela Empresa Diagonal em 2003 sobre a situação sócio-econômica da população em 43 bairros.

Considerados os 43 bairros pesquisados pela empresa Diagonal (Pesquisa não concluída no momento da entrevista).

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

41

Taurepang, Wapixana e Ingaripó. Ficam de fora da reserva Raposa Serra do Sol algumas áreas, como o núcleo urbano da sede do município de Uiramutã (com 4,7 mil habitantes, de acordo com o Ministério da Justiça), os leitos das rodovias públicas federais e estaduais e as linhas de transmissão de energia elétrica. O Decreto estabeleceu o prazo de um ano (vencido em 15/04/2006) para o governo federal retirar e transferir os 565 habitantes de três vilarejos localizados dentro da área indígena (Socó, Mutum e Surumu) e os arrozeiros que exploram terras na margem sudoeste da reserva, bem como para indenizar as benfeitorias construídas de boa-fé. Até a presente data essa transferência ainda não ocorreu e ainda é fonte de conflitos entre índios e ocupantes.30 Na extremidade noroesta de Roraima fica a outra grande reserva indígena do estado, a Waimiri-Atroari, homologada após um processo igualmente conflitivo. De acordo com a Associação dos Povos Indígenas de Roraima (APIRR), há ainda a reserva indígena legalmente demarcada de São Marcos, com 36 comunidades de índios Macuxi e Ianomâmi, localizada sobre os municípios de Boa Vista e Pacairama. Neste caso, também havia muitos conflitos com os não-índios e cerca de cem posseiros tiveram que ser retirados da reserva de 653 mil hectares. No caso de Boa Vista, 30% de seu território é reserva indígena.

4.4.3. Caracterização das situações de conflito urbano-ambientais existentes A questão das moradias em áreas inundáveis caracteriza-se como principal conflito urbano-ambiental. A população de baixa renda constrói sobre áreas de lagoas no período de seca, vive em precárias condições de saneamento e habitabilidade e agrava o problema das inundações.

O período chuvoso é muito sentido pela população local, principalmente, pela deficiência na rede de drenagem urbana que acarreta sérios problemas de saúde pública e a multiplicação de casos de doenças de veiculação hídrica. Somente 15% da população urbana é atendida por rede de esgoto, o restante utiliza fossas sépticas mesmo em condições de solo inadequadas (solo arenoso e lençol superficial) ou outras soluções, na maioria das vezes, emergenciais ou improvisadas.

A maioria dos novos loteamentos populares não têm infra-estrutura adequada e 17% da população não tem nem latrina. São destacados como exemplos de áreas irregulares ocupadas por população de baixa renda a Pintolândia, o Bairro Brigadeiro (ocupação sobre lixão, onde há mais de 60 poços artesianos), o bairro Operário, o loteamento Senador Hélio Campos e o conjunto Cidadão, estes últimos em área onde se concentram as lagoas temporárias.

Outras situações também podem ser destacadas: a existência de uma máfia de grilagem de terras, sobretudo nos loteamentos iniciados pelo Poder Público Estadual cujos lotes acabam sendo vendidos por políticos ou reservados por pessoas que vivem da venda dessas áreas para a população carente; estâncias ou vilas construídas na época do garimpo por particulares e agora utilizadas para aluguel apesar das precárias condições (geminadas, um cômodo com banheiro, uma única janela).

A caracterização do déficit habitacional de Boa Vista é registrada no diagnóstico do Instituto Brasileiro de Administração Municipal - IBAM como “habitações em áreas de risco e preservação ambiental e sujeitas Em setembro 2006 o Centro Indigenista de Roraima lança a campanha pós-homologação TÎPATA YAPURÎNEN KO´MAMÎ TUMURUKOMPE, motivada pela necessidade de garantia e proteção integral das comunidades indígenas, de suas terras e da natureza mediante a retirada dos ocupantes. Em 2004 ocorreram vários conflitos entre os índios da Raposa Serra do Sol e os não-índios que vivem na região. Em agosto, índios da aldeia Macuxi chegaram a montar uma barreira de fiscalização para evitar a entrada de armas, combustível contrabandeado e bebidas alcoólicas na reserva. Três meses depois, na mesma região, criminosos utilizaram tratores para derrubar 37 casas, postos de saúde e escolas. Os agricultores são os principais suspeitos do ataque (CIR, 2006).

30

42

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

a inundações no período das chuvas; faixas de domínio de rodovias; e ocupação sobre o antigo lixão”. O relatório da Secretaria Municipal de Gestão Ambiental e Assuntos Indígenas refere-se a ‘invasões’ que ocorrem no período em que as lagoas estão secas e registra a precariedade da situação: “... nas chuvas as moradias são alagadas ... Na tentativa de solucionar o problema os moradores aterram os lagos com entulhos e lixo, acelerando o processo de assoreamento e entrofização da lagoa ... muitas vezes o esgoto doméstico e lixo residencial das moradias também são despejados diretamente nos corpos hídricos.”

Outro aspecto destacado é a presença de grupos indígenas tradicionais que habitavam as terras do estado de Roraima desde o início da colonização. Como constatado pela pesquisa socioeconômica realizada pela Prefeitura Municipal e a empresa Diagonal em 2003, a população indígena representa uma parcela significativa do total de habitantes, especialmente em bairros como Raiar do Sol e Pintolândia. Parte dessa população tem por característica a sazonalidade de suas habitações, não estabelecendo residência fixa na cidade ou no campo. É cada vez maior a quantidade de índios que encaram a cidade como a possibilidade de propiciar uma vida melhor para os seus filhos, fato que contribui para a permanência desses grupos no ambiente urbano. De acordo com o levantamento, o principal motivo para o deslocamento aldeia-cidade da população indígena diz respeito à busca por uma melhor instrução, seguido de perto pela busca por oportunidades de trabalho.

Alguns dados da população já pesquisada31revelam o perfil da população moradora da periferia da cidade e indicam 13.193 famílias vivendo na linha de indigência e 11.716 famílias em situação de pobreza. Cerca de 10.200 famílias habitam casas insalubres, destas 9.504 sem instalação sanitária. Mais de 100 habitações estão sobre áreas de preservação (lagoas), distribuídas em sete bairros. A renda média mensal de 50% da população da cidade situa-se na faixa entre 1 a 3 salários mínimos.

Portanto, os conflitos urbano-ambientais identificados na cidade de Boa Vista, para além das questões relacionadas à precariedade ambiental em que vivem a população de menor renda e à insustentabilidade da expansão dos assentamentos informais sobre áreas ambientalmente frágeis (sobretudo por problemas de drenagem pluvial), a pendência em relação à falta de titulação das posses aumenta significativamente o quadro de conflitos. Nesta conceituação ampliada, acredita-se que bem mais do que 50% da população local estaria vivendo em situação de conflito urbano-ambiental (dado estimado pela pesquisa). Neste aspecto se incluem as questões relacionadas à demanda sazonal de moradia dos povos indígenas no território urbano.

5. ATUAÇÃO DO PODER PÚBLICO NA SOLUÇÃO DOS CONFLITOS URBANOAMBIENTAIS 5.1. BELÉM 5.1.1. Organização institucional Na tabela a seguir pode ser observada a estrutura e as responsabilidades dos órgãos da Prefeitura Municipal de Belém mais relacionadas com a gestão urbano-ambiental do município: Pesquisa encomendada pela prefeitura Municipal para cadastrar as famílias moradoras dos bairros populares. A empresa Diagonal havia realizado, até a data das entrevistas, um levantamento em 43 bairros.

31

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

43

Órgão

Funções Criada em 1998, é responsável pelo planejamento, coordenação, execução, controle e Secretaria Municipal de avaliação das atividades da política de habitação no Município. Como as ações da política Habitação (SEHAB) habitacional eram dividas anteriormente entre vários órgãos da prefeitura, a SEHAB enfrenta dificuldades em se estabelecer como a efetiva responsável por este setor.

Responsável pela fiscalização de obras de reassentamento e habitação.

Secretaria Municipal de Criada em 1992 tem como competência o planejamento urbano, com o objetivo de planejar, executar e conservar as obras públicas; analisar, aprovar e fiscalizar projetos de obras Urbanismo (SEURB) civis, parcelamento e uso do solo, controlar e preservar o meio ambiente geral, inclusive o patrimônio arquitetônico, histórico e artístico. Responsável pela elaboração e fiscalização de projetos de desenvolvimento urbano e pela aplicação da legislação urbanística.Emite licenciamentos para construções e loteamentos.

Secretaria Municipal de Responsável pela elaboração e fiscalização dos projetos de saneamento, resíduos sólidos, Saneamento (SESAN) drenagem urbana e sistema viário. Assume o planejamento, a execução, a coordenação, o controle e avaliação da política de saneamento básico e a administração do sistema viário do município.

Serviço de Abastec. de Água e Saneamento de Belém (SAAEB)

Responsável pelas atividades administrativas e técnicas que se relacionem com os serviços públicos de água e esgotos, tem tido uma atuação em áreas específicas dentro do município.

Secretaria Municipal de Coordenação Geral do Planejamento e Gestão (SEGEP)

Regulamentada em 1994 tem por finalidade “o planejamento, a coordenação e a gestão da política global do desenvolvimento para o Município” (IBAM, 1999:10). A direção desta unidade vem desenvolvendo medidas para trabalhar com suas competências efetivas.

Articuladora das ações da Administração Municipal com outros níveis de governo, tem a superposição da atribuição estabelecida para CODEM “... subsidiando o processo de planejamento, supervisão e controle das atividades desenvolvidas pelos órgãos da PMB e entrosamento com Órgãos Federais, Estaduais e Municipais atuantes na área” (ibid.: 11).

Companhia de Desenvolvimento e Administração da Área Metropolitana de Belém (CODEM)

Criada em 1971 com a responsabilidade básica da administração das terras do município, ou seja, a regularização fundiária, sendo a coordenadora da elaboração do mapa básico aerofotogramétrico e do cadastro multifinalitário. Utilizam a compra e venda e o direito de superfícies como instrumentos de regularização e gerenciam as áreas concedidas sob o antigo sistema de enfiteuse.

Companhia de Informática de Belém (CINBESA)

Tem a responsabilidade de tratar de dados e informações referentes ao planejamento financeiros, como os dados orçamentários e imobiliários. Há dificuldades ao acesso destes dados pelos demais órgãos.

Secretaria Municipal de A SEMMA foi criada em 2003, substituindo a antiga FUNVERDE, com a proposta de consolidar a Política Municipal de Meio Ambiente, que consiste em cadastrar, licenciar, Meio Ambiente monitorar e fiscalizar condutas, processos e obras que causem ou que possam causar (SEMMA) degradação da qualidade ambiental; garantir a participação da comunidade no processo de gestão ambiental; estimular e realizar o desenvolvimento de estudos e pesquisas de caráter científico, tecnológico, cultural e educativo, objetivando a produção de conhecimento e a difusão de uma consciência de preservação ambiental.

A FUNPAPA é a responsável pela elaboração e execução da política de assistência do Fundação Papa João município para grupos vulneráveis. Nesse sentido a Fundação, durante o PDLS do XXIII (FUNPAPA) Tucunduba, aportou uma significativa contribuição na elaboração do Subprograma de Participação Comunitária, criando oportunidades de ampliação e melhoria dos canais de comunicação com as comunidades, substituindo posturas anteriores de Secretarias, como a própria SESAN em políticas de remanejamento, desapropriação e posterior reassentamento.

Fonte: Lima (2001)

44

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

Quadro Síntese do Ordenamento Jurídico – Institucional Municipal relacionado às políticas urbano-ambiental Nome Lei Orgânica do Município de Belém

Lei nº.

Ementa

Promulgada em 30 de março de 1990. Organiza e rege o município de Belém

Plano Diretor Urbano de Belém Lei n. 7.603, de 13 de janeiro de 1994.

Dispõe sobre o Plano Diretor de Belém e dá outras providências

Lei Complementar de Controle Urbanístico - LCCU

Lei complementar n. 2 de 19 de julho Dispõe sobre o parcelamento, de 1999. ocupação e uso do solo urbano do município de Belém e dá outras providências

Lei do parcelamento do solo urbano

Lei n. 7.399, de 11 de janeiro de 1988.

Código de Posturas

Lei n. 7.055, de 30 de dezembro de 1977. Dá nova redação ao Código de Posturas de Belém

Lei de Edificações

Lei n. 7.400, de 25 de janeiro de 1988.

Dispõe sobre as edificações do município e da outras providências

Lei de Proteção e Preservação do Patrimônio Histórico

Lei n. 7.709, de 18 de maio de 1994.

Dispõe sobre a preservação e proteção do Patrimônio Histórico, Artístico, Ambiental e Cultural do Município de Belém e dá outras providências

Lei dos Bairros

Lei n. 7.806, de 30 de julho de 1996.

Dispõe sobre as áreas que compõe os bairros de belém e dá outras providências

Dispõe sobre o parcelamento do solo urbano do município de Belém

Fonte: SEGEP (2002)

5.1.2. Programas, projetos e principais intervenções realizadas As políticas relacionadas com a provisão da moradia foram majoritariamente implementadas no âmbito estadual, pela COHAB. Ao final da década de 90, verificamos a permanência desta instituição como promotora dos programas da CEF, mas verifica-se uma maior atuação do poder local através da SEHAB e CODEM com programas que permanecem na pauta das políticas mais recentes.

Durante a pesquisa, identificou-se que a CODEM vem efetivamente implementando a regularização fundiária (titulação) de áreas de propriedade do Município ocupadas por população de baixa renda. Segundo o IPEA (1997), a COHAB e a CODEM regularizaram até 1996, 38 áreas de ocupação, atendendo cerca de 28.128 famílias. Atualmente, o município utiliza-se da compra e venda ou do direito de superfície oneroso ou gratuito, com base no Código Civil. Através de Portaria enquadra as famílias para receberem o titulo oneroso ou gratuito, de acordo com diferentes faixas de renda. A alienação é feita por um prazo de 10 anos. A Companhia tem atuado também em conjunto com o Ministério das Cidades (Programa Papel Passado) e a urbanização das áreas fica a cargo da Secretaria de Urbanização.32 32

Conforme entrevista com Sr. César Meira, Diretor de

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

45

A SEHAB foi criada há sete anos e atua especialmente com a urbanização de áreas ocupadas e produção de novas moradias para viabilizar os reassentamentos. A descontinuidade administrativa afetou o setor. As informações fornecidas em entrevista pelo atual secretário revelam certa dificuldade na sua operacionalização. Na atual gestão ainda não foi entregue nenhuma nova unidade habitacional, mas foram realizadas obras de infra-estrutura. Uma das dificuldades apontadas refere-se à propriedade das áreas institucionais - cerca de 40% das áreas públicas pertencem, ao Exército, Marinha e Aeronáutica e cerca de 60% está sob o patrimônio da União, ainda em processo de repasse ao município. Atualmente, a Prefeitura tem como prioridade a intervenção na vila Riacho Doce (650 famílias), Malvina (Bacia do Uma, 2.200 famílias) e Vila da Barca. Entretanto, a Gerência do Patrimônio da União diz que essas áreas são de sua propriedade e a Prefeitura iniciou um processo de negociação.

A administração municipal não tem dados atualizados sobre o déficit de moradias. A SEHAB estima a demanda habitacional de cerca de 180 mil unidades existentes no município em condições de precariedade, entre 60% e 70% da população vive em áreas informais. Na avaliação do Secretário de Planejamento, das 220 áreas ocupadas as situações mais graves são Tucunduba e a volta da Perimetral. Dois projetos estão sendo executados no âmbito municipal pela SEHAB: a vila da Barca, onde estão sendo iniciadas obras de terraplanagem para edificação da primeira fase das novas unidades habitacionais, projeto de reassentamento que vai beneficiar 620 famílias (a primeira etapa beneficia 120); e a urbanização de área doada pela Universidade Federal do Pará, destinada ao reassentamento futuro de famílias do projeto de drenagem e urbanização da Bacia do Tucunduba.

Verifica-se que, em função das características físico-geográfica do espaço metropolitano, as ações do setor habitacional estiveram quase sempre relacionadas ao saneamento básico para promover a ampliação do estoque de terras infra-estruturadas para o mercado imobiliário ou com investimentos na melhoria das condições de habitação das áreas alagadas mas sempre vinculadas à realização de infra-estrutura física, obras de drenagem, recuperação e abertura de canais. As maiores intervenções ocorrem no âmbito estadual, nos projetos de macro-drenagem realizados em parceria com o poder público municipal e com investimentos externos.

Destacamos no item seguinte as principais intervenções realizadas neste contexto, uma vez que se trata da principal tipologia de conflito urbano-ambiental identificada pela pesquisa. O foco da descrição é a solução da questão da moradia nos projetos de macro-drenagem e urbanização das bacias do Una e do Tucunduba, e também sobre a intervenção municipal junto antiga área de favela constituída por palafitas, a vila da Barca. As macro-drenagens foram concebidas como melhorias efetivas na canalização dos esgotos nas cotas baixas, cobrindo 16 bairros e 40% da sua superfície continental. Os projetos, além de desconsiderar aspectos fundamentais do processo de reassentamento habitacional das famílias que residiam nas denominadas palafitas (ao invés de preverem projetos de reassentamentos discutidos com os beneficiários efetivavam a indenização das benfeitorias a valores módicos) também não incluíam a construção de unidades de tratamento dos efluentes, nem de outros mecanismos saneadores mais conseqüentes (Guerra, 2006).

Isso num contexto em que apenas 4,8% da população tem acesso à rede de esgotos.33 5.1.3. Atuação sobre as situações de conflito urbano-ambiental Macrodrenagem da Bacia do Una Trata-se de empreendimento do Governo do Estado do Pará com participação da Prefeitura Municipal de Belém (PMB). A finalidade é recuperar as baixadas pertencentes à Bacia do Una, através da execução de obras de drenagem pluvial necessárias para solucionar os problemas de inundações que ocorriam numa

46

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

área de 798 hectares, onde residiam cerca de 160 mil pessoas de baixa renda. A obra tem financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o objetivo central do projeto era a drenagem, retificação e revestimento de canais, prevendo o remanejamento de 2.800 famílias localizadas às margens dos igarapés.

A Bacia do Una compreende 11 bairros e em sua área de influência viviam mais de 500 mil pessoas, um terço da população de Belém. Dos 11 bairros compreendidos pela bacia, nove são atingidos pelo projeto.

Ao final do projeto, 4.824 famílias deveriam ser desapropriadas e 2.780 remanejadas. Institucionalmente o Projeto de Macrodrenagem dividiu suas responsabilidades de atuação cabendo ao Estado a gerência geral, além das sub-gerências financeira, jurídica e de água e esgoto. À PMB coube a sub-gerência de relocação, drenagem e sistema viário. A participação da sociedade ocorreu de forma institucionalizada através de um Comitê Assessor, constituído por membros do governo qual governo estadual, Prefeitura Municipal de Belém, sociedade civil organizada, representantes das sete sub-bacias e a empresa consultora do projeto.

Ao Comitê Assessor caberia dar suporte técnico à gerência geral do Projeto em relação às preocupações da comunidade, servir como órgão de consulta em relação ao desenho e urbanização dos lotes, controle do cumprimento do código de normas mínimas de autoconstrução na produção das casas, escolas, parques e infra-estrutura, ações de educação ambiental.

O Plano de Reassentamento, seguindo as exigências do BID estabelecia que os reassentamentos deveriam ocorrer num raio máximo de 1,5 km minimizando efeitos decorrentes, que segundo o banco apontam para o empobrecimento das populações relocadas. Além disso, o plano previa indenização para os usuários de imóveis remanejados ou lotes urbanizados que poderiam ainda dispor do aproveitamento do material do imóvel demolido ou parte deste. Para viabilizar o transporte do material para o novo lote, no caso do remanejamento total, os usuários receberiam “o apoio de entidades com caráter de ação social”, além de “acomodações para família remanejada durante o período de reconstrução do imóvel” (PROJETO UNA apud Pinheiro e Rocha, 2001).

O Plano teve muitos problemas na sua implementação: o custo da terra nas proximidades da área de intervenção, a dificuldade de atendimento das diversas áreas urbanizadas e a dispersão das famílias relocadas e os valores da indenização, entre outros. O plano foi alterado e as famílias passaram a ser remanejadas para o Loteamento Paraíso dos Pássaros, uma grande gleba localizada nos limites da Primeira Légua, com 55 hectares onde foram demarcados 2.057 lotes. As famílias receberam os lotes urbanizados e uma indenização pela suas antigas moradias, em geral com valores muito baixos, pois a maioria das moradias era de madeira, tipo palafita, em péssimas condições de conservação e sem escritura.

Todo o processo de planejamento e execução das obras contou com a participação popular através dos representantes do Comitê Assessor do Projeto UNA. Através de um convênio entre Universidade Federal do Pará (UFPA), Programa de Apoio à Reforma Urbana (PARU) e COHAB, as famílias receberam assessoria técnica e social, na produção das novas moradias e na organização comunitária.

“O trabalho de assessoria técnica realizado pela universidade juntamente com os demais órgãos permitiu uma gestão compartilhada de recursos e ações, apresentando inovações em relação as práticas anteriores de remoção e reassentamento de famílias das baixadas. Houve uma preocupação em realizar ações articuladas de várias instituições de diferentes níveis de governo, federal, estadual e municipal, garantindo melhorias significativas nas condições de habitabilidade às famílias remanejadas no novo espaço de moradia” (LIMA e PARACAMPO, 2001) Pesquisa realizada pela FASE e UFPA, publicada em 2001, aponta os impactos sócio-econômicos sobre a população reassentada. A avaliação dos moradores quanto à moradia e atendimento pela rede de serviços 33

Barbosa e Silva, 2002 citados por Braz, 2003 e Guerra, 2006.

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

47

urbanos no novo local apresenta aspectos positivos (em relação à casa, escola, coleta de lixo e transporte) e negativos (abastecimento de água, atendimento à saúde, espaços de lazer, esgotamento sanitário) que revelam deficiências graves no projeto implementado. Mas a principal avaliação é de que o reassentamento para o Loteamento agravou a precariedade das condições de moradia das famílias. O não cumprimento da cláusula que estabelece a distância máxima de 1,5 km para o local de reassentamento, foi um fator desencadeador de impactos negativos no emprego e renda. “.... pois registrou-se in loco que a perda dos vínculos com as antigas formas de sobrevivência (especialmente das mulheres) que complementavam a renda com lavagem de roupa, pequenas atividades manuais, vendas de alimentos nas portas de suas antigas moradias... Tal perda contribuiu terminantemente para o empobrecimento das famílias” (FASE/UFPA, 2001).

Remanejamento Habitacional no Projeto Tucunduba Trata-se de outra área que sofreu tratamento urbanístico, dessa vez a partir da década de 1990. A referida bacia possui uma área total de 10,55 km2 , a área alagável correspondia a 54% da sua área total. A bacia é constituída por 13 canais sendo o Tucunduba, 100% em estado natural, o principal canal. A área é definida pelo Plano Diretor Urbano de Belém (PDU) como uma Unidade Ambiental de Moradia cujo traçado corresponde a um condomínio horizontal, onde o solo é predominantemente habitacional. Por sua vez, as áreas que compõem o Riacho Doce e Pantanal localizam-se na zona urbana do município e encontram-se inseridas em uma Zona Especial de Interesse Social do tipo 1 (ZEIS 1) (LARANJEIRA, 2002). No início das obras de intervenção, entidades populares realizaram um levantamento que diagnosticou a existência de aproximadamente 1.400 domicílios no Leito e margens direita e esquerda do Canal do Tucunduba.

O Projeto Tucunduba envolveu a realização de operações de remanejamento de habitações precárias localizadas às margens do rio, implementadas pela Secretaria Municipal de Saneamento (SESAN) através de Comissão constituída para tal fim, no período de 1999 a 2001. Segundo Pinheiro e Rocha (2001), até o ano de 2001, foram indenizadas pela Prefeitura Municipal um total de 468 benfeitorias localizadas na área de domínio do Projeto Tucunduba. O processo foi feito via indenização das moradias ou pela transferência das famílias ao conjunto Eduardo Argelin num lote urbanizado e edificado. Nesta etapa, predominou o processo de indenização. De acordo com COHRE (2003) as compensações não excederam o valor de R$ 2.000,00 por pagos por benfeitoria, o que, à época, era insuficiente para que a famílias pudesse adquirir outra moradia no mercado formal, mesmo que para a baixa renda. No que se refere ao destino final das famílias remanejadas, a Comissão de Remanejamento informou que houve dificuldades em realizar o controle total dos novos endereços já que o contato direto com o morador era rompido após a assinatura do acordo e o recebimento do valor da indenização no setor financeiro da SESAN. Entretanto, há informações de que houve preferência das famílias em permanecer no mesmo bairro, em bairros próximos da área ou, em alguns casos, retornar ao município de origem.

No período de 2001 a 2004, a partir das exigências do Congresso da Cidade,34 foram elaborados Planos de Desenvolvimento Local Sustentável, constituídos de “um conjunto de projetos que se inter-relacionam entre si, afirmando uma forma de se pensar à cidade coletivamente, obedecendo à uma lógica de intervenção planejada e tendo como diretrizes básicas: i) a participação e o controle popular; ii) a organização comunitária; iii) a valorização do meio ambiente; iv) o resgate da cultura local; v) a geração de trabalho e renda, e; vi) o reconhecimento dos distintos espaços organizativos existentes e envolvidos no processo”. (BELÉM, 1999).

O Projeto de Desenvolvimento Local Sustentável da Bacia do Tucunduba, elaborado em 2002, procurou avançar em relação às experiências de macrodrenagem, numa perspectiva de universalização da cidadania,

48

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

sustentabilidade urbana e melhoria da qualidade de vida da população residente em suas margens, a partir de ações integradas onde a inclusão social e a gestão participativa na manutenção do espaço urbanizado passam a compor os objetivos do trabalho (Laranjeira, 2002).

No PDLS Tucunduba foram previstas ainda ações de regularização urbanística, organização comunitária e participação dos moradores, desenvolvimento comunitário e controle social, geração de trabalho e renda, acompanhamento das famílias remanejadas, educação sanitária e ambiental, monitoramento e avaliação das ações executadas. Por estes aspectos, o PDLS da Bacia do Tucunduba foi escolhido como uma das dez melhores práticas de gestão local pelo programa “Caixa Melhores Práticas”, da Caixa Econômica Federal, além de ter sido classificado entre as 100 melhores práticas de gestão local em Dubai, nos Emirados Árabes. Hoje um terço do Tucunduba está saneado.

Projeto Vila da Barca A vila da barca está localizada junto à orla da cidade há mais de 50 anos. Apresenta uma configuração espacial estruturada pela continuidade da cidade sobre as águas, para além dos limites de terra firme.

Caracterizada por um conjunto de habitações, em sua grande maioria com tipologias palafíticas, está situada sobre uma área alagada ou alagável e possui um sistema de circulação desenvolvido sobre estivas de madeira que conformam um traçado não regular. Segundo os moradores locais, é a única favela que resistiu no centro da cidade de Belém e conta atualmente com 630 famílias.

A intervenção pública no local é fruto da organização e demanda da comunidade junto à prefeitura. Até 2002, as principais intervenções foram a melhoria na infra-estrutura (posto de saúde, serviço de luz e água e manutenção das estivas) e um projeto de Poupança e Crédito Popular para pequenas obras de reforma ou recuperação em habitações precárias. Seguindo uma tendência internacional estabelecida, o programa de crédito se sustenta em três principais sujeitos: a população e sua organização de base, as organizações não-governamentais e o governo local. Do universo de 630 famílias deste assentamento, 60 foram beneficiadas pelo Projeto executado pela PMB porque o recurso para financiamento teve um valor irreal perante a realidade de sobrevida da população e acabou tendo pouco impacto no cotidiano. O tipo de intervenção realizada pode ser considerado, de certa forma, inexpressivo, pois se caracterizou por pequenas melhorias das habitações precárias, reformas e construções. Destaca-se como ponto específico desse projeto, a intervenção da Associação de Moradores da Vila da Barca como principal agente interlocutor entre moradores, ONG e governo local.

Em 2003, um financiamento do Ministério das Cidades iniciou o projeto de urbanização da Vila da Barca.

O projeto da Vila da Barca refere-se à reconstrução de novas unidades habitacionais para a população que vive nas palafitas e está sendo executado pela Prefeitura. Segundo lideranças locais, o Ministério das Cidades as procurou para fazer um projeto mais amplo, envolvendo a comunidade e a Prefeitura, resultando na urbanização de uma área contígua a vila, onde serão construídas unidades habitacionais. Cerca de 90% da comunidade está de acordo com o novo projeto cuja primeira etapa prevê a construção de 150 casas.

5.1.4. Articulação institucional e participação social

O Congresso da Cidade, lançado em 1998 como a instância de participação no planejamento e gestão da cidade de todos os segmentos sociais, consolidou-se como ente norteador da gestão municipal pautado por diretrizes estratégicas (PEMAS, 2001).

34

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

49

No âmbito municipal, verifica-se a articulação das secretarias em trono dos grandes projetos, com limitações na participação efetiva por parte de algumas secretarias. Relatório do IBAM (1999) aponta dificuldades de atuação na área de recursos humanos, organização de competências, aparelhos de informática e nível de informatização dos órgãos inclusive com acesso restrito entre as próprias unidades. Deste modo, a criação de equipes interdisciplinares desencadeou conflitos como falta de conhecimento da legislação urbanística e a falta de disponibilidade técnica dos órgãos, resultando em carência de profissionais em muitos programas e desqualificando o tratamento e o andamento dos projetos (LIMA, 2001 e 2003).

A CODEM é responsável pela urbanização de áreas mediante convênio com terceiros e pela atuação como agente promotor no planejamento e execução de obras ou serviços financiados com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e do Orçamento Geral da União (OGU). Essa atribuição deveria ser repassada à SEHAB, como órgão responsável pela política habitacional. Conforme o IBAM (1999), com a inserção da SEHAB em 1998 deveria ter havido uma revisão nas funções entre os órgãos envolvidos para promover a readequação de competências. Devido aos problemas de recursos humanos enfrentados, de forma diferenciada pelas unidades administradoras (SEGEP, CINBESA, CODEM), muitas ações são realizadas em conjunto, especialmente nos setores habitacionais, saneamento e desenvolvimento urbano. No entanto, o desenvolvimento dos projetos é realizado através de contratações de terceiros sob a forma de consultoria ou prestação de serviços, restando às unidades o cargo de coordenadoria. Nestes casos, a SEHAB assume o papel de coordenadora dos programas e estudos de caso.

No âmbito estadual, a Secretaria Executiva de Ciência, Tecnologia e Meio Ambiente é a principal instância na gestão pública dos conflitos urbano-ambientais. A Secretaria atua mais efetivamente desde 1995, mas a estrutura de meio ambiente montada em 1993 está defasada. Possui como competências as atividades de comando, controle, licenciamento e fiscalização. Tem como objetivo a descentralização da gestão ambiental como forma de relacionamento com os municípios. Pelo menos seis municípios no Pará estão bem estruturados para executar as atribuições de competência exclusiva do Município em atividades de impacto local. A Secretaria trabalha para fortalecer os demais municípios para essa gestão por meio de convênios de capacitação técnica (Resolução 237 do CONAMA). Nenhum dos seis municípios tem competência para licenciar parcelamento do solo, pois nesses convênios essa atribuição não foi repassada a eles. Os maiores problemas ambientais são: nascente do Rio Paracuri, as várzeas do Rio e desmatamento.

Em relação à Prefeitura de Belém e às atividades desenvolvidas no município, a Secretaria foi responsável pela aprovação do estudo de impacto da macro-drenagem do UNA. No caso da macro-drenagem do Tucunduba, a Secretaria solicitou à Prefeitura, no âmbito do licenciamento do empreendimento, os critérios que estavam sendo aplicados para as indenizações e aprovou o condomínio para a relocação de parte da população das palafitas do Tucunduba. Na revisão do PD, a Secretaria foi procurada pela Prefeitura para avaliar o caso da Unidade de Conservação do Parque Ambiental de Belém, pois os limites foram modificados em função da existência de ocupações de população de baixa renda na área de mananciais. A Secretaria não possui o mapeamento das áreas habitacionais em situação de risco. As ilhas de Belém são de competência municipal no aspecto da gestão do uso do solo, com exceção da ilha do Cundú que é Unidade de Conservação Estadual. É forte a organização social em torno das questões ambientais e da moradia, envolvendo várias organizações institucionais e não governamentais. O quadro seguinte foi elaborado a partir da pesquisa de campo35 e registra as principais entidades ligadas à questão sócio-ambiental em Belém:

35

Diagnóstico Preliminar realizado por COHRE em março de 2006

50

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

Centro de Estudos e Práticas de Educação Popular - CEPEPO Centro Universitário do Estado do Pará - CESUPA Confederação Nacional dos Centros Comunitários e Associações de Moradores - CONAN Conselho da Cidade Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura - CREA Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional - FASE Gerência de Apoio ao Desenvolvimento Urbano (GIDUR) da Caixa Econômica Federal - CEF Instituto de Estudos Superiores da Amazônia - IESAM Instituto Saber-Ser Amazônia Ribeirinha - ISSAR Movimento Nacional de Luta pela Moradia - MNLM Movimento de Mulheres Sindicato dos Urbanitários do Estado do Pará Universidade do Estado do Pará - UEPA Universidade da Amazônia - UNAMA A SEHAB informou em entrevista ter bom diálogo com o Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM) e outros movimentos sociais. Periodicamente, a Secretaria realiza assembléias com os moradores.

Existe o Fundo Municipal de Habitação e o Conselho Municipal de Habitação criado por Lei, mas ainda não implementado na prática já que falta dar posse aos seus membros. O Conselho tem caráter deliberativo e possui 18 conselheiros. A SEURB e a SESAN elaboram os projetos de desenho urbano e/ou arquitetônicos e também realizam a fiscalização de obras. Os projetos são acompanhados pela população através do COFIS (Comissão de Fiscalização de Obras). É histórica a importância da organização das comunidades e suas assessorias na demanda e no controle da gestão pública sobre a questão habitacional. Desde a década de 70, a população das baixadas se organiza exigindo a intervenção pública para a melhoria das condições de moradia. Alguns destaques da entrevista concedida em 29 de março pelo Movimento Nacional de Luta pela Moradia (MNLM) reforçam esta afirmação: “... a história da ocupação das terras em Belém demonstra que a ocupação desordenada não é resultado da atuação de movimentos sociais e de invasões de terras por migrantes do nordeste. Ela é resultado de negociações de terras entre políticos que tinham muito poder em função do ciclo da borracha (Belém era a capital da borracha). Os bairros populares se formavam para fornecer mão-de–obra barata à extração borracha. A COHAB atuou na produção de interesse social, antes mesmo das principais intervenções de macro-drenagem periferizando a cidade com a implantação de conjuntos além da Primeira Légua Patrimonial. ... Na época da macro-drenagem do Una, a proposta da antiga Comissão de Bairros de Belém era que os reassentamentos fossem feitos no máximo a 1 km de distância, só que houve manobras na conformação do conselho gestor do projeto e aí a sociedade civil não conseguiu fiscalizar o projeto. O reassentamento de mais de 1 mil pessoas dos 9 bairros do Una foi realizado no conjunto habitacional Paraíso dos Pássaros (área da antiga Cia. Das Docas) onde hoje há apenas 20% dos moradores originais. O conjunto Eduardo Angelim recebeu moradores do Tucunduba em casas de 20m2, em uma área que era de preservação de árvores castanheiras ... ... O Conselho Municipal de Habitação, de composição paritária, foi criado com o apoio do Município e do Partido da Social Democracia BrasiLeira (PSDB) que só tem uma Secretaria no governo municipal, a de Habitação. O MNLM conseguiu colocar na cota governamental um representante da Secretaria de Patrimônio da União, da Caixa Econômica Federal (CEF) e da UFPA, o que dá mais peso para a sociedade civil...”

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

51

A participação na oficina de capacitação e síntese realizada em Belém é outro indicador desta mobilização.

Foi apresentado pelo Fórum dos Lagos e o Centro de Estudos e Práticas em Educação Popular (CEPEPO) o trabalho que vem sendo desenvolvido junto às ocupações do Parque Ambiental de Belém – 1,340 hectares em torno dos lagos Bolonha e Água Preta – no interior da APA de 10 mil hectares. Neste entorno vivem 30 mil pessoas distribuídas pelos bairros Castanheira, Águas Lindas, Parque Utinga. As ocupações estendem-se pelos municípios de Belém e Ananindeua. Além de moradias de baixa renda, há também empresas de ônibus, clubes e imóveis comerciais sobre o local.

A COHAB tem implementado um projeto de retirada e indenização de 1.300 famílias. Os valores das indenizações não são aceitos pelos moradores. A preservação dos lagos não deve ser apenas física, como é a proposta de construção de um muro ao redor dos lagos; é necessário um plano de gestão ambiental e a formação de um comitê de bacias. Os moradores que necessitam sair querem um preço justo pelas indenizações. A CEPEPO trabalha com a comunidade local em ações de educação ambiental e esclarecimento da população. A agenda colocada para o Estado é a exigência do cumprimento da legislação federal mediante a constituição do comitê gestor da APA Belém, previsto no Decreto que criou a APA em 1993, mas até agora não instalado.

5.2. MANAUS 5.2.1. Organização institucional Na tabela a seguir podem ser observadas a estrutura e as responsabilidades dos órgãos da Prefeitura Municipal de Manaus relacionadas à gestão urbano-ambiental do município. Órgão

Funções Secretaria Municipal de Criada pela Lei Municipal n.. 2.021, de 12 de julho de 1989, com a atribuição de formular desenvolvimento e meio e executar a política municipal de desenvolvimento e meio ambiente da cidade de Manaus Ambiente (SEDEMA) em consonância com as diretrizes estabelecidas pela política nacional de desenvolvimento econômico, científico, tecnológico e de meio ambiente. Em outubro de 2001, o Decreto n. 5.875 aprovou sua reorganização estrutural. Além dos órgãos de assessoramento e de atividade-meio, a estrutura organizacional da SEDEMA dispõe de três departamentos voltados para as atividades-fim. São eles: o de Estratégia Ambiental, o de Controle Ambiental e o de Arborização e Paisagismo.

Secretaria Municipal de Obras, Saneamento Básico e Serviços Públicos (SEMOSB)

Criada pela Lei Municipal n. 175/93, tem como atribuições a formulação e execução, direta e indireta, de obras e serviços de infra-estrutura e saneamento básico, objetivando a conservação do sistema viário, a efetivação do transporte coletivo e a contínua limpeza da cidade, a fim de melhorar a qualidade de vida da população.

Empresa Municipal de Criada pela Lei Municipal n. 1.242/75, tem por atribuição o atendimento dos programas Urbanização (URBAN) de equipamento urbano e infra-estrutura do Município, bem como prover os meios necessários à operação dos serviços públicos; elaborar e encaminhar ao chefe do Executivo os estudos para implantação do Plano Diretor de Manaus; promover estudos e pesquisas para o planejamento integrado do desenvolvimento do Município; propor medidas administrativas ou legais com vistas a sanear e urbanizar os igarapés e promover a urbanização da cidade.

Instituto Municipal de Planejamento Urbano (IMPLURB)

O IMPLURB surgiu em função do PD com a concepção de que o Instituto deve concentrar-se no tema do planejamento urbano enquanto as funções relativas ao controle urbano devem ficar a cargo da futura Secretaria de Desenvolvimento Urbano, que pretendem instituir na reforma administrativa que será implementada.

52

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

Quadro Síntese do Ordenamento Jurídico – Institucional Municipal relacionado às políticas urbano-ambiental Nome

Lei nº.

Ementa

Lei Orgânica do Município de Manaus

Promulgada em 5 de abril de 1990 e Organiza o exercício do poder e atualizada através de emenda em 23 de fortalece as instituições democráticas e os direitos da pessoa humana março de 2004.

Lei do perímetro urbano

Lei n. 644, de 8 de março de 2002

Regulamenta o perímetro urbano no Município de Manaus e descreve os limites da cidade, conforme as diretrizes do Plano Diretor Urbano e Ambiental de Manaus.

Lei do Parcelamento do Solo Urbano

Lei n. 665, de 23 de julho de 2002

Regulamenta parcelamento do solo urbano no município.

Código Ambiental do Município de Manaus

Lei n. 605, de 24 de julho de 2001.

Institui o Código Ambiental do Município de Manaus e dá outras providências. O Código Ambiental define a política ambiental do Município, seus objetivos e instrumentos, além de determinar instâncias e instrumentos da gestão ambiental.

Plano Diretor Urbano e Ambiental de Manaus

Lei n. 671, de 04 de novembro de 2002. Regulamenta o Plano Diretor Urbano e Ambiental, estabelece diretrizes para o desenvolvimento da Cidade de Manaus e dá outras providências relativas ao planejamento e à gestão do território do Município.

Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano (CMDU)

Lei n. 644, de 8 de março de 2002.

Tem funções normativas, disciplinares e deliberativas sobre as questões relativas aos sistemas, serviços e ordenação do espaço urbano. Foi instituído pela Lei Orgânica do Município de Manaus.

Fundo Municipal para o Desenvolvimento e Meio Ambiente (FNDMA)

Lei Municipal n. 219/93.

Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano

Lei Municipal n. 2.570/94.

Tem por finalidade criar condições financeiras e de gerência de recursos destinados ao desenvolvimento das ações e serviços relativos ao meio ambiente.

Tem como atribuições a execução de investimentos em infra-estrutura urbana nas redes de drenagem pluvial, energia elétrica e iluminação pública, na construção de habitações populares e em outros investimentos definidos pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano.

Fonte: Prefeitura Municipal de Manaus

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

53

5.2.2. Programas, Projetos e principais intervenções realizadas A atuação do município sobre as áreas de conflito urbano-ambiental é recente. Ela se dá de forma mais efetiva a partir da elaboração e aprovação do novo Plano Diretor, em 2002, e está principalmente vinculada às políticas de gestão ambiental e saneamento.

Até 2001, o Programa SOS Igarapés era uma das ações de maior repercussão ambiental da Prefeitura de Manaus. Executado pela SEDEMA e pelo Departamento Municipal de Limpeza Urbana (DEMULP), desde 1999, foi criado com o objetivo de agir na retirada do lixo de cursos d’água e mobilizar as comunidades para a mudança de hábitos em relação ao descarte do lixo. Para a mobilização das comunidades, o Programa SOS Igarapés envolveu mais de 100 instituições e recebeu a adesão de 3 mil voluntários que aturam como agentes no desenvolvimento de alternativas para o lixo e como agentes multiplicadores para a sensibilização da comunidade (Geo-Cidades, 2002).

O Plano Plurianual do Município de Manaus, 2002/2005, colocou em destaque as questões ambientais e urbanas ao enunciar as diretrizes orientadoras da ação de governo para o período. Para a diretriz relativa à Melhoria da Gestão Ambiental, o Plano Plurianual (PPA) define, entre outras, as ações de ampliação da fiscalização ambiental, proteção de nascentes e mananciais, preservação de áreas verdes e recuperação de áreas degradadas, além da implantação de novas Unidades de Conservação. Para a diretriz de Expansão e Aperfeiçoamento da Infra-estrutura Urbana, o PPA enfatiza a necessidade da cidade oferecer estruturas de apoio logístico para que Manaus possa desempenhar o papel de porta de entrada do Brasil, na Amazônia Ocidental. As ações devem se voltar para a melhoria da malha viária e dos sistemas de energia, transporte de passageiros e carga, além dos serviços de limpeza urbana, coleta e disposição final de resíduos sólidos.

O PPA 2002/2005 fixou as orientações estratégicas para os órgãos municipais responsáveis pela execução dos programas e projetos urbanos e ambientais (Geo-Cidades, 2002).

De modo geral, o Município atua aplicando a legislação correspondente. Institui Área Especial de Interesse Social (AEIS) para regularização fundiária e em áreas vazias, para novos projetos de habitação de interesse social (HIS) para o Programa de Arrendamento Residencial (PAR) do governo federal. Para áreas vazias, não há uma política deliberada de indução de uso para fins de HIS; a instituição de AEIS depende de requerimento do empreendedor que, na grande maioria das vezes é o poder público (Estadual, nos casos dos conjuntos Cidadão e Nova Cidade, que são os empreendimentos mais recentes de HIS). Também instituem AEIS para a recuperação ambiental, como no caso do igarapé 40, em que todo o seu leito foi gravado como AEIS, cuja destinação está vinculada à preservação ambiental e ao uso público de determinas áreas reurbanizadas do leito.

O Departamento de Gestão Territorial da Secretaria Municipal de Meio Ambiente é quem trata dos recursos hídricos e das áreas de preservação. A Sub-Secretaria Municipal de Habitação tem um funcionário cedido a este departamento em função dos conflitos de moradia existentes nas bacias e igarapés de Manaus.

A Sub-Secretaria de Habitação está implementando o programa de regularização fundiária das áreas municipais, o programa Papel Passado, em conjunto com o Ministério das Cidades, para entregar títulos definitivos registrados. Cerca de 10 mil títulos de Concessão Especial para fins de Moradia foram entregues em 2005, com vigência por um prazo de 10 anos, ao final do qual o beneficiário pode transferir o lote.

As duas principais intervenções relativas à solução de conflitos urbano-ambientais são implementadas pelo Governo Estadual, o Programa de Saneamento de Igarapés (PROSAMIN) e o Programa de Regularização Fundiária das Áreas Estaduais. A ocupação dos igarapés por população de baixa renda foi a principal situação de conflito urbano-ambiental identificada por esta pesquisa. Configuram-se quadros

54

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

onde se somam precariedade da moradia e degradação do ambiente com problemas de saúde, saneamento e irregularidade que afetam as famílias locais, o saneamento e a drenagem da cidade.

5.2.3. Atuação sobre as situações de conflito urbano-ambiental Programa PROSAMIN É a intervenção pública de maior abrangência nestas áreas e se dá no âmbito do Governo do Estado, com recursos do Ministério das Cidades e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) O projeto possui cinco componentes: engenharia, meio ambiente, desenvolvimento institucional, jurídico e social.

O objetivo do projeto, financiado pelo BID, é a requalificação ambiental e social dos igarapés denominados Manaus, Mestre Chico, Bitencourt e Quarenta, tendo este último sido priorizado para iniciar a intervenção.

A UGPI (Unidade de Gestão do Programa de Saneamento de Igarapés) gerencia o projeto e trata do setor social do PROSAMIN, cuja principal tarefa é o remanejamento das famílias e o desenvolvimento de projetos de geração de trabalho e renda para a sua sustentação após o reassentamento. A unidade de gestão do projeto tem status de Secretaria e está vinculada ao Gabinete do Governador.

Segundo a instituição, o projeto está estruturado da seguinte forma: O plano de remanejamento é feito por igarapé e as soluções apresentadas para as moradias que precisam ser remanejadas (palafitas e moradia precárias dentro da faixa de APP que varia entre 30 e 50m) são uma indenização, um bônus moradia ou uma unidade habitacional no conjunto Nova Cidade. Para as famílias que residem em casas avaliadas em até R$ 21 mil, a alternativa é o bônus moradia que viabiliza a obtenção de outro imóvel no mercado habitacional formal até um valor máximo de R$ 21 mil.36 Caso o valor da casa a ser demolida supere esse valor, a modalidade utilizada é a indenização. Se a família afetada vive em condição de aluguel ou em casa cedida, a modalidade prevista é o seu reassentamento em uma unidade habitacional no conjunto Nova Cidade ou Conjunto Cidadão. Em qualquer dessas modalidades, a família beneficiária torna-se proprietária.

A modalidades bônus moradia e o reassentamento incluem o pagamento da mudança e auxílio para o ingresso das crianças na rede pública de ensino básico e médio (os conjuntos de reassentamento não possuem equipamentos de saúde e educação adequados). Está prevista a remoção de 1.856 famílias do Igarapé 40 e 2.400 famílias dos outros três igarapés atingidos pelo projeto.37 No que se refere à capacitação econômica dessas famílias, são realizados cursos de capacitação, porém, mas não há programa que facilitem o acesso a equipamentos ou créditos para iniciar um pequeno negócio.

Foi realizado mais recentemente um convênio com a Agência de Fomento do Estado do Amazonas (AFEAM) e com o Bradesco para propiciar créditos a juros de 2% ao ano para as famílias desenvolverem pequenos projetos de geração de renda.

A participação das famílias no projeto se dá via um plano local em que são constituídos um comitê de representantes e grupos de apoio que acompanham a implementação do PROSAMIN. Há também um fórum de gestão formado por representantes do entorno quando a obra inicia. O grupo de apoio local e o Comitê de Representantes são formados somente por pessoas atingidas pelo projeto.

O financiamento é até R$ 21 mil por unidade habitacional porque o BID financia um máximo de US$ 7 mil por unidade, valor que a ná época do convênio correspondia a R$ 21 mil.

37 Para definir esse número, utilizam a quota 30 de alagamento do Rio Negro e os 30 m definidos para APPs. Além disso, o componente viário das obras nos igarapés também determina os reassentamentos.

36

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

55

Atualmente, os problemas enfrentados pelo projeto, segundo UGPI, passam principalmente pela dificuldade de obter uma moradia adequada ao custo de R$ 21 mil no entorno dos igarapés38, pois o início das intervenções provocou uma inflação no mercado local. A CEF foi posteriormente procurada pela Prefeitura para ajudar a encontrar os imóveis disponíveis.

Quanto aos reassentamentos, existe pouca aceitação da comunidade quanto ao local de destino. Estão sendo edificados 1.600 apartamentos de 53 m2, que não são repassados em regime de condomínio, e mais 15 mil casas de diferentes padrões que têm servido a projetos habitacionais também destinados a funcionários públicos estaduais, reassentamentos de populações de outras áreas e aos reassentamentos do PROSAMIN. Não há diferenciação no número de cômodos nas casas e apartamentos para considerar famílias menos ou mais numerosas.

O Estado pretende repassar as áreas destinadas ao uso público que resultam da intervenção e as faixas de APPs para o Município, o que implica em fazer um levantamento mais abrangente, semelhante ao realizado para os igarapés em processo de urbanização, para chegar a uma solução conjunta com o Ministério Público.

Programa de Regularização Fundiária A irregularidade habitacional avança também sobre áreas de preservação com vegetação primária e constitui o segundo conflito identificado pela pesquisa. Sua expansão ocorre no sentido norte, em áreas estaduais, onde foram implementados dois grandes empreendimentos habitacionais pelo governo do estado e onde ocorreram e ocorrem muitas ocupações. Atualmente, estas situações estão sendo regularizadas pela Secretaria de Estado e Política Fundiária (SPF). A Secretaria foi criada em 2003, em substituição a um Departamento vinculado à Secretaria de Terras e Habitação (SETHAB) que havia substituído o Instituto de Terras do Amazonas, em 2002. Sua principal proposta é efetivar a regularização fundiária de loteamentos já implantados e das áreas estaduais ocupadas informalmente, não criar novos loteamentos. A Secretaria pretende expedir 30 mil títulos de propriedade definitiva individual.

O Programa de Regularização Fundiária pretende a instituição de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS) pelo município, pois a maior parte das áreas não atende às exigências legais. Por exemplo, no Parque São Pedro, uma ocupação de mais de 10 anos, o lote mínimo é de 70 m2. Quando existem áreas de risco ou sujeitas a alagamento dentro das áreas de propriedade estadual em processo de regularização, a Secretaria não atua junto às famílias. O programa só trabalha com a regularização física (projeto de divisão dos lotes e arruamento) e regularização jurídica (titulação). Somente em alguns casos, estão urbanizando áreas consideradas já consolidadas e, portanto, dotadas de certo grau de urbanização e infra-estrutura básica. A proposta é atender o que é possível.

Quanto à titulação, no caso de áreas de até 250m2 ocupadas por famílias com renda mensal familiar de até 3 salários mínimos, a outorga do direito de propriedade é gratuita (doação). Para áreas acima de 250m2, ocupadas por famílias com renda familiar de 15 salários mínimos, haverá o pagamento de 100% do valor do imóvel de acordo com a avaliação. Entre o primeiro e o segundo parâmetro, há uma escala que considera o tamanho do terreno ocupado e a renda mensal auferida para estabelecer o valor a ser pago pela família.

A forma de obtenção das moradias era intermediada por corretores de imóveis que faziam a busca e o enquadramento das casas a serem adquiridas (houve um acordo entre a Prefeitura e o Conselho Regional de Corretores, que não evitou a fraude na avaliação dos imóveis denunciada na Folha de SP e a supervalorização de imóveis). Com o imóvel identificado, agora é feita uma análise jurídica e uma avaliação do setor de engenharia da Secretaria da SUHAB. 38

56

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

Essa escala é definida por um Decreto ou Portaria que regulamenta a titulação de áreas ocupadas que são de propriedade Estadual.

Sobre o processo em implantação em 12 áreas, o Secretário informa que são adotadas as seguintes etapas: a) Requerimento firmado pelo beneficiário solicitando a regularização; b) vistoria do imóvel pela Secretaria para verificar as condições do lote, da moradia, dimensões, uso, etc.; c) aplicação do cadastro sócioeconômico; d) levantamento topográfico e memoriais; e) publicação da decisão aprovando a regularização a partir dos documentos e informações colhidos nas etapas anteriores com prazo de 30 dias para contestações; f) expedição do título individual. Em relação ao registro no Registro de Imóveis foi informado que a Secretaria firmou um convênio com a ANOREG (Associação Nacional dos Registradores). O Estado entrega os títulos sem registro.

As áreas de risco, localizadas no interior de área maior em processo de regularização, deverão ser repassadas ao Município para que busque uma solução. A justificativa é que, geralmente, essas áreas de risco ocupadas se referem às Áreas de Preservação Permanente (APPs) ao longo dos igarapés e igapós ou às praças que deverão vir a pertencer à municipalidade, após a regularização do parcelamento do solo.

5.2.4. Articulação institucional e Participação Social Manaus apresenta um conjunto significativo de organizações governamentais e não governamentais que atuam em situações de conflito urbano-ambiental. A articulação entre as instâncias governamentais e a atuação integrada dos setores municipais na solução dos conflitos urbano-ambientais ainda são um desafio.

No âmbito municipal, o Instituto de Planejamento (IMPLURB) surgiu em função do Plano Diretor com a concepção de atuar somente com o planejamento urbano, mas ainda não recebeu o repasse de funções relativas ao controle urbano porque a Secretaria de Desenvolvimento Urbano não foi implementada como previsto pela reforma administrativa. O governo do estado permanece com situações de sobreposição de atividades e um certo desacordo quanto aos encaminhamentos e soluções adotadas. Um exemplo é a falta de diálogo em relação às situações de risco nos projetos em implementação (PROSAMIM e Regularização Fundiária) que serão repassadas ao município. Não existe ainda convênio entre as secretarias estadual e municipal de Meio Ambiente para estabelecer e delimitar as competências para licenciamentos ambientais em Manaus. O Município enviou uma minuta para o Estado no início de 2005, mas até o momento das entrevistas não havia obtido respostas. O Ministério Público tem ajudado o Município na definição das competências.

As instâncias de participação social são os Conselhos (Meio Ambiente e Desenvolvimento Urbano). A pesquisa não obteve informações sobre a atuação efetiva destas instâncias. Está sendo conformado o 1o Comitê da Bacia do Tarumã, na zona oeste, que abrange 133 mil hectares. Quanto à atuação das comunidades e organizações sociais nos projetos em andamento ou nas ações que incidem sobre situações de conflito urbano ambiental, a pesquisa procurou identificar, através de entrevistas e seminário, as entidades que atuam nas situações de conflito e sua avaliação quanto ao que vem sendo executado. As principais experiências apresentadas na oficina de capacitação e síntes apontaram: 1- A comunidade, organizada em torno do projeto PROSAMIM, é acompanhada pela Cáritas e pelos Fóruns de Habitação e Orçamento, e faz muitas críticas ao projeto, destacando como principais: - na proposta apresentada pelo Governo do Estado ao BID, o Programa asseguraria o reassentamento da população nas proximidades da área afetadas, em condições dignas de habitação, num raio máximo de 500m, o que de fato não está ocorrendo. A proposta também dizia que haveria o aterramento de locais

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

57

para criar solo e ali manter as famílias, mas o que se observa é que esse solo será futuramente ocupado por população de alta e média renda. No que se refere às famílias que concordariam em retornar ao seu local de origem (antes de vir a se estabelecer nos igarapés), o conceito adotado no Programa é muito vago pois poderia significar o retorno de pessoas ao Maranhão, por exemplo.

- pelo projeto inicial, a urbanização das áreas dos igarapés contemplava majoritariamente ações de paisagismo junto às beiras dos igarapés ou nas áreas aterradas. Entretanto, durante o desenvolvimento do projeto outros usos foram indicados como no caso do igarapé Manaus onde as áreas recuperadas serão usadas para estacionamento. A UniNorte (Universidade do Norte) tem comprado muitas áreas no entorno para construir prédios; - o BID financia projetos desse tipo sem haver uma diretriz maior sobre a solução habitacional oferecida nos projetos que envolvem construção de infra-estrutura e conseqüente reassentamento de famílias; - a tipologia proposta é baseada em modelo do antigo BNH, com o fechamento completo do igarapé e construção de conjuntos habitacionais.

Para a comunidade, o projeto PROSAMIM deveria ter como foco principal o social e o ambiental, mas acaba sendo contraditório, pois as condições de moradia e as condições ambientais resultantes da intervenção não melhoram nem a qualidade de vida da população nem a dos igarapés. A Associação de Moradores do Igarapé da Cachoeira foi a responsável pelo início da luta pela drenagem e agora entrou com uma Representação no Ministério Público Estadual solicitando uma auditoria no programa PROSAMIN. Na drenagem do Igarapé Quarenta, as famílias da comunidade Cachoeirinha estão sendo reassentadas na Nova Cidade e no Conjunto Cidadão, 10 mil unidades habitacionais construídas pelo PROSAMIN. As condições de reassentamento são bastante precárias e o material de construção usado é de baixa qualidade,.

Não há saneamento básico nem acesso a equipamentos urbanos de saúde e educação. (comunidade da Cachoeirinha).

2- Em 2003, houve a ocupação das áreas da SUFRAMA (Superintendência da Zona Franca de Manaus) e, na oportunidade do pedido de reintegração, a juíza solicitou a manifestação do Ministério Público Federal.

A comunidade se articulou com professores e estudantes da UFAMA e elaboraram um diagnóstico da situação sócio-econômica daquela ocupação entrevistando cerca de 3.400 famílias. Os dados levantados demonstraram que 60% dos moradores das áreas eram crianças na faixa etária de 0 a 3 anos. Os pais dessas crianças eram jovens entre 17 e 23 anos e, na sua maior parte, vinham de bairros próximos. Estas características evidenciam uma segunda geração de famílias sem moradia e demonstram um problema crônico do município: a falta de políticas de inclusão, que não necessariamente decorrem da falta de recursos, tendo em vista que o Amazonas é um Estado rico. Os últimos condomínios construídos têm mais de 20 anos. A exceção é o conjunto Nova Cidade que é mais recente, mas apresenta péssima qualidade de vida. Um morador falou sobre a sua situação de informalidade na ocupação da terra onde vive: “eu não me considero fora da lei pelo seguinte: porque nós não somos as únicas pessoas que invadiram terra para nós ter um direito de ter um canto para poder viver. Se existem tantas pessoas como nós, há alguma coisa errada, e não somos nós os errados”.

3- O Projeto Igapó é desenvolvido com as crianças de uma escola localizada nas suas proximidades. Ao utilizar computadores e recursos de Internet para elaborar projetos que reflitam suas preocupações com a preservação do meio ambiente, pretende despertar posições mais críticas capazes de resultar na solução de conflitos e problemas que afetam o meio ambiente e a cidade.

4- A Cáritas da Arquidiocese de Manaus é uma das principais organizações não governamentais que atuam na questão da moradia. Participa do Fórum de Habitação, criado em 2004. O Fórum é um instrumento de articulação com associações comunitárias e outros fóruns, mas o debate sobre direito à moradia é

58

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

recente em Manaus. Segundo a Cáritas, os movimentos sociais de ocupação de terras, o MSTL (Movimento dos Sem Teto do Leste) e o MSTN (Movimento dos Sem Teto do Norte) organizam listas de famílias interessadas em ocupar áreas, por necessidade de moradia ou por interesse em fazer negócios, que pagam uma taxa para entrar nestas listas. A questão da grilagem de terras no Amazonas é tema presente e recorrente, tendo havido uma Comissão Parlamentar de Inquérito na Assembléia Legislativa Estadual sobre a questão.

5- O Fórum do Orçamento era quem inicialmente trazia alguns debates sobre investimentos em projetos habitacionais. O Fórum do Orçamento Público trabalha com a apresentação de emendas ao orçamento à Câmara Municipal para garantir investimentos em habitação para obras de saneamento ambiental em favor das famílias que vivem nos igarapés. Em 1997 e 1998, as emendas foram rejeitadas, mas em 2000 obtiveram a aprovação de uma emenda de 1 milhão de reais para beneficiar as famílias do Igarapé do Cachoeirinha. A obra não foi iniciada em função de justificativas do governo municipal de que o volume de recursos era pequeno e haveria impedimentos como a existência de uma camada de sete metros de lama e a vigência do período de inverno. O Fórum iniciou uma mobilização social para levar os vereadores até a comunidade e discutir a demanda pela drenagem. Estão fiscalizando as obras no Igarapé Cachoeirinha e acompanham a comissão de moradores. Chegou a ocorrer o desabamento de 11 casas no Igarapé. O Fórum participou da II Conferência Nacional das Cidades (2005) e está articulado com o Fórum Nacional de Reforma Urbana.

5.3. MACAPÁ 5.3.1. Organização institucional: A tabela indica a estrutura e as responsabilidades dos órgãos da Prefeitura Municipal de Macapá relacionadas à gestão urbano-ambiental do município.

Atribuições / Atividades Órgão

Legais

Secretaria de Planejamento Estabelecer a política de Municipal e Coordenação desenvolvimento urbano e sócioGeral (SEPLAM) econômico do Município de Macapá, compatibilizando com as Diretrizes do governo federal e municipal.

Efetivamente Desenvolvimento de políticas urbanas e planejamento municipal estabelecendo diretrizes em consonância com que trata o Estatuto da Cidade – Lei n. 10.257 de 10 de julho de 2001.

Coordenar, controlar, orientar e normatizar as atividades de Planejamento Municipal

Aperfeiçoamento dos métodos e processos de planejamento, acompanhamento e avaliação das ações públicas - Modernização do Sistema de Informação, investimento em capacitação técnica e infra-estrutura administrativa

Elaborar os planos de desenvolvimento do município e promover a cooperação e assistência técnica ao governo municipal.

Ordenamento e desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana trabalhada de acordo com os instrumentos que respaldam as ações governamentais – Plano Anual de Trabalho; Plano Plurianual; LDO; LOA e Plano Diretor este em fase execução.

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

59

Coordenar e orientar a elaboração de planos complementares, supletivos ou subsidiários para realçar ou ampliar os resultados e efeitos dos planos de desenvolvimento. Bem como analisar projetos, planos e programas que lhe são submetidos à apreciação Empresa Municipal de Urbanização (URBAM)

Planejar, controlar e supervisionar o setor urbano, bem como, a fiscalização relacionada a essas atividades

- Realização de cadastros de lotes urbanos de Macapá, visando atualizar a planta de valores; - Projeto de reordenação da utilização do espaço urbano e padronização dos equipamentos utilizados pelos ambulantes, com retirada de áreas ocupadas indevidamente; - Atividade de legitimação de lotes, com expedição de títulos de domínio aos munícipes, através de realinhamento do preço dos lotes, com objetivo de redução dos valores para facilitar aquisição.

Executar programas de obras de desenvolvimento de áreas urbanas e planos de renovação daquelas em processo de deterioração.

Execução de obras de recuperação e conservação de edificações públicas municipais.

Analisar, aprovar e fiscalizar projetos de obras civis, parcelamento e uso do solo.

Empresa Municipal de Desenvolvimento e Urbanização de Macapá (EMDESUR)

- Atividades de análise, aprovação e fiscalização de projetos de obras civis.

- Controle de parcelamento, da ocupação e uso do solo urbano

Implantar direta ou indiretamente projetos de urbanização e de serviços públicos de caráter lucrativo ou autofinanciável, parcial ou totalmente.

Promover a melhora da oferta da habitação no município, através da implantação de projetos habitacionais com recursos próprios ou através da utilização das linhas de financiamentos existentes nas diversas entidades que querem a política habitacional no país.

Administra integralmente os imóveis financiados pelo extinto BNH e atualmente vinculados à Caixa Econômicas Federal dos Conjuntos Habitacionais Buritizal I, II e FICAM

Executar a recuperação e reciclagem de edifícios em processo de deterioração, de inadequação de uso, do ponto de vista urbano.

Empresa muniipal de transportes urbanos (EMTU)

Gerir, planejar e fiscalizar o Sistema de Idem coluna ao lado.

Transporte de passageiros nas modalidades Coletivo-Convencional e Alternativo, escolar, individual, fretamento, e no que couber o transporte de carga no âmbito municipal

60

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

Atribuições / Atividades Órgão

Legais

Efetivamente

Idem a coluna do lado.

Planejar, ordenar e executar os serviços de sinalização viária.

Gerir as atividade relacionadas a política municipal de meio ambiente e turismo Gerenciamento de políticas e ações em consonânica com as diretrizes relativas ao meio ambiente e turismo no estabelecidas pela política nacional de município de Macapá Meio Ambiente.

Promover o desenvolvimento do meio ambiente urbano e rural, da educação ambiental, dos recursos naturais, do turismo, da implantação do Zoneamento Ecológico-Econômico e do controle ambiental do Município de Macapá.

- Atividades de revitalização, melhoria e controle de áreas verdes e praças com trabalhos paisagísticos.

- Atividades de desenvolvimento do turismo; projetos de Municipalização do Turismo; - Sinalização turística do município.

Planejar, implantar e executar diretrizes Execução, acompanhamento, controle e para preservar, conservar, fiscalizar, avaliação através do plano de gestão monitorar os recursos do Meio ambiental urbano.

Ambiente.

Coordenar, executar, controlar e avaliar Execução, controle e avaliação através do as atividades relativas ao meio ambiente. Plano de Gestão Ambiental Urbano.

Fiscalizar, controlar atividades visando - Fiscalização e monitoramento de a proteção ambiental. atividades que possam causar danos ao meio ambiente.Disque denúncia ambiental.

Secretaria Municipal de Coordenar, executar, orientar e Construção reforma, adaptação e Obras e Serviços Públicos inspecionar as atividades concernentes às conservação de prédios e próprios obras e serviços públicos do município. municipais.

Planejar, elaborar e executar programas Construção, manutenção e conservação da e projetos de atividades rodoviárias do malha viária do município através da município; construção e pavimentação pavimentação e calçamento. de estradas de rodagem municipal e vias urbanas.

Secretaria Municipal de Promover, executar os serviços de Obras e Serviços Públicos limpeza da cidade, coleta de lixo domiciliar e hospitalar, bem como supervisionar os serviços de destinação final dos resíduos.

Execução de a coleta regular do lixo; limpeza da cidade (capina, varrição, poda de árvores, pintura de meio-fio e postes e limpeza de canais).

Supervisionar a execução dos serviços Manutenção do sistema de galerias de de manutenção do sistema de esgoto águas pluviais. pluvial.

Dirigir, coordenar supervisionar, executar e controlar as atividades relativas a obras de construção civil e obras de saneamento.

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

61

O relatório aponta o quadro deficitário com que o município atua na gestão e desenvolvimento urbano e na questão habitacional referindo a inexistência de instrumentos institucionais e de capacitação gerencial e operacional que preparem e organizem o município de modo permanente e eficaz para a sua atuação nessa área.

Sinaliza para a necessidade de constituição de um Sistema Integrado de Planejamento e Desenvolvimento Urbano do Município referindo ao Programa de Mapeamento e Hierarquização do Atendimento dos Assentamentos Subnormais, ao Cadastro Imobiliário vinculado a um sistema geo-referenciado, e a necessidade de compatibilização e atualização da Legislação Territorial e Urbana com o Plano Diretor, articulados e em consonância com a nova ordem legal instruída pelo Estatuto da Cidade.

Em abril de 2005, período de entrevistas do presente projeto, o Plano Diretor de Macapá já havia sido elaborado e aprovado pela Lei Complementar n. 026/2004; o cadastro imobiliário geo-referenciado e o mapeamento dos assentamentos estavam sendo executados. As entrevistas realizadas permitiram aprofundar e atualizar as informações sobre o quadro institucional, suas principais articulações no campo das políticas urbanas, e sobre projetos e ações em desenvolvimento nas áreas de conflito urbano-ambiental, aspectos abordados no item seguinte.

Quadro Síntese do Ordenamento Jurídico – Institucional Municipal relacionado às políticas urbano-ambiental Nome Lei Complementar do Uso e Ocupação do solo do município de Macapá

Lei nº.

Lei n. 029/2004 – PMM, de 24 de junho de 2004

Ementa Institui as normas de uso e ocupação do solo no município de Macapá e dá outras providências

Lei do Parcelamento do solo Lei n.. 030 - PMM, de 24 de junho de Dispõe sobre o parcelamento do solo urbano do município de Macapá e dá urbano do município de 2004 outras providências Macapá Lei do Perímetro Urbano do município de Macapá

Lei complementar n. 028 - PMM de 24 Dispõe sobre o perímetro urbano do município de Macapá e descreve de junho de 2004 os limites da cidade de Macapá

Lei de licenciamento, autorização Lei complementar n. 027 - PMM, de 24 efiscalização das atividades de junho de 2004 socioeconômicas do município de Macapá

Dispõe sobre o licenciamento, autorização e fiscalização das atividades socioeconômicas do município de Macapá e dá outras providências.

Código de obras e instalações do Lei complementar n. 031/2004 - PMM, Institui o código de obras e instalaçõesdo município de Macapá e de 24 de junho de 2004 município de Macapá dá outras providências.

Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Macapá

Lei complementar n. 026/2004-PMM, Institui o Plano Diretor de de 20 de janeiro de 2004 Desenvolvimento Urbano e Ambientaldo município de Macapá e dá outras providências.

Fonte: Prefeitura Municipal de Macapá (2005)

62

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

5.3.2. Programas, projetos e intervenções realizadas nas situações de conflito urbano-ambiental Inicialmente, é necessário registrar alguns aspectos relacionados às características do crescimento urbano ocorrido na última década em Macapá e às especificidades da situação fundiária do município que dificultam a atuação municipal sobre os assentamentos precários em situação de conflito urbano-ambiental..

O território é constituído por duas grandes glebas ainda de propriedade da União, uma se refere à área urbana e outra corresponde à área de expansão urbana segundo o zoneamento do Plano Diretor de 1973.

A União repassou as duas matrículas para o domínio do Município (ressalvadas a de domínio particular), mas o município ainda não tem a propriedade. Existem muitos títulos de enfiteuse (domínio útil de áreas de marinha) e de aforamento (relativos à posse). Segundo dados do relatório PEMAS (2002), cerca de 85% dos lotes de Macapá não estão regularizados. As áreas integradas ao território urbano pelo novo plano e as áreas dos distritos também estão pendentes de regularização.

A ocupação acelerada, desordenada e com possibilidades de intervenção municipal limitadas pelos entraves fundiários acarretou a precariedade da urbanização. Atualmente, segundo informações da Secretaria Municipal do Planejamento (SEPLAM), somente 5% do esgoto é tratado e o saneamento existente concentra-se na área central. Além disso, foram gerados grandes vazios institucionais e muitos loteamentos privados foram iniciados e não concluídos, por falta de compradores, enquanto a ocupação informal para fins de moradia se expandiu sobre as áreas de ressaca. As áreas de várzea e ressaca foram ocupadas predominantemente por migrantes de outros Estados ou das regiões ribeirinhas. Segundo dados da Secretaria Municipal do Meio Ambiente, 98% das pessoas que ocupam as áreas de ressaca são migrantes.

Tal quadro é apontado pelo poder público como um dos principais entraves para a ação municipal de modo geral e para a gestão do território. A questão fundiária torna difícil a expansão urbana planejada. A proposta é que a União doe as terras ao Município. Para isto a Prefeitura está realizando um levantamento para atualizar o cadastro fundiário e verificar a quem pertencem as propriedades. Constituída uma Comissão para a Regularização do Perímetro Urbano, a Prefeitura contratou o geoprocessamento do território e a elaboração do cadastro multifinalitário.

Um projeto de desenvolvimento urbano a ser destacado é o denominado “Planejamento e Execução Participativos”. Implementada desde 2001, a iniciativa reúne técnicos do Governo do Estado e da Prefeitura de Macapá e representantes das 14 regiões administrativas do município para discutir soluções para as principais necessidades da comunidade.

A Prefeitura Municipal não dispõe de setor específico para tratar do tema habitacional. Historicamente, as iniciativas e investimentos habitacionais realizados derivaram dos programas implantados pelo Estado com apoio do Governo Federal. As informações obtidas demonstram uma pequena atuação municipal no período de 1998 a 2000, quando foram aplicados investimentos no valor de R$ 1.927.943,00 na construção de moradias e lotes urbanizados pelo Setor Público, envolvendo a parceria do Município com recursos do Estado e da União. Estes investimentos produziram 343 unidades habitacionais no padrão embrião e 250 lotes urbanizados. As áreas da produção pública do período consolidaram o processo de periferização e precariedade. Desde 1999, não há loteamentos novos implantados pelo setor privado.

No campo habitacional algumas ações de estímulo à produção e incentivos a regularização estão sendo implementadas. Vale registrar o incentivo à habitação popular, com oferta de projeto gratuito, isenção de taxas e isenção de “habite-se”. Como cerca de 85% dos lotes de Macapá não estão regularizados, para incentivar a legalização do registro de terra, a Empresa Municipal (URBAM) lançou o programa Terreno

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

63

Legal oferecendo descontos de 35% a 75% para que os moradores atualizem sua situação fundiária com a compra do título de propriedade de seus terrenos. Mais recentemente, o Município vem viabilizando um programa habitacional que prevê a construção de 800 casas populares com recursos do Ministério das Cidades. Entretanto, estas 800 habitações têm como destinação prioritária os servidores municipais e não a população que vive nas áreas de ressaca.

5.3.3. Atuação sobre as situações de conflito urbano-ambiental A principal situação de conflito, as áreas de ressaca, é de responsabilidade da Secretaria Estadual do Meio Ambiente. O governo do Estado é quem executa a construção de passarelas que viabilizam o acesso e redes de luz e água para atender as populações assentadas. Apesar da intervenção, o déficit qualitativo é ainda muito grande. Não há um levantamento completo das áreas de ressaca ocupadas. Estima-se que existam cerca de 500 famílias morando em áreas de preservação ambiental. Estudos realizados para o PD sobre as áreas de ressaca indicam muitas áreas em processo de ocupação progressiva, além de muitas áreas que já não apresentam mais capacidade de recuperação. O PD prevê a regularização fundiária nas áreas de ressaca onde não é mais possível promover a recuperação ambiental.

Há um financiamento do Habitar-Brasil BID (HBB) para o PEMAS (Plano Estratégico Municipal para Assentamentos Sub-Normais), cuja unidade executora se localiza na URBAM. Estão aprovados 300 mil reais do programa HBB para urbanização de áreas subnormais em 2006 e há recursos para desenvolvimento institucional com a capacitação de servidores, identificação de assentamentos sub-normais, desenvolvimento da área de controle urbano, licenciamento e divulgação do Plano Diretor.

A prefeitura tem grandes restrições de ordem orçamentária e por isso se apóia nos programas no Ministério das Cidades. Neste ano, foram apresentadas oito cartas-consulta visando elaborar um plano municipal de regularização fundiária sustentável e a regularização e urbanização de assentamentos informais de baixa renda, mas ainda estão sem aprovação. Pode-se afirmar que ainda não há uma política habitacional de regularização fundiária para as famílias que vivem nas ocupações informais ou áreas de ressaca consolidadas, nem políticas de reassentamento. O município tem muita dificuldade em viabilizar a aquisição de áreas livres para a previsão e implementação de novas moradias. A cidade conta com muitos loteamentos irregulares promovidos por proprietários particulares em áreas particulares e em áreas de domínio da União. A conseqüente irregularidade fundiária e a precariedade ambiental nas áreas ocupadas de ressaca são avaliadas como os problemas mais graves pelos moradores locais.

A inoperância municipal neste setor é apontada pelo próprio poder público como decorrente da falta de uma política mais ofensiva para obrigar aos proprietários de imóveis não edificados, subutilizados ou não utilizados a promover seu adequado aproveitamento, e/ou para desapropriar áreas urbanas para fins habitacionais de interesse social e pela deficiência institucional ainda presente.

No âmbito das políticas ambientais a Secretaria adota como prioridades de intervenção: a arborização e paisagismo de praças; a educação ambiental para prevenção de danos ambientais e proteção ao meio ambiente (ação realizada em conjunto com o Ministério Público); e fiscalização e monitoramento de canais, margens do Rio Amazonas e áreas de ressaca (em parceria com o governo estadual). O processo de fiscalização e retirada de novos ocupantes que invadem as áreas de ressaca é a atuação mais efetiva e permanente do poder poder público sobre as situações de conflito urbano-ambiental. Prevê uma etapa de conscientização, em que a Secretaria de Meio Ambiente informa sobre os riscos para a saúde e para a preservação ambiental; uma etapa seguinte de notificação para que o ocupante deixe a área voluntariamente; a derrubada das casas e a expulsão do morador caso a notificação não seja atendida. Não é oferecido um

64

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

local alternativo de moradia para a população expulsa das áreas de ressaca e o despejo é realizado sem o devido processo legal. A Secretaria diz que a grande maioria dos ocupantes das áreas de ressaca tem para onde ir após a expulsão (casas de parentes, local anterior onde vivia, pagamento de aluguel, etc.).

5.3.4. Articulação institucional e Participação Social O planejamento urbano, segundo o atual secretário da Secretaria do Planejamento Municipal é feito com o envolvimento de todas as Secretarias. Especificamente na área habitacional e de preservação ambiental para as ações em andamento e para a implementação de políticas previstas no Plano, a prefeitura iniciou um trabalho com o Ministério Público através da Promotoria da Cidadania. Os setores mais envolvidos atualmente com as situações de conflitos urbano-ambientais e na provisão da moradia de interesse social são a URBAM e Secretaria de Meio Ambiente.

A URBAM é a principal instância municipal atuando com questões relativas a processos de urbanização e regularização fundiária. É responsável pelo licenciamento urbanístico dos parcelamentos do solo e para as licenças de regularização fundiária (alienações e transferências). Também faz o controle e supervisão urbana da parte fundiária dos parcelamentos do solo. A execução de obras é de responsabilidade da Secretaria de Obras. A URBAM é hoje totalmente consumida pela demanda de aprovação e regularização de parcelamentos. A Secretaria Municipal de Urbanismo e Planejamento já foi instituída por lei municipal, mas ainda não foi implementada. Os técnicos da URBAM entendem que seria fundamental criar um Instituto de Planejamento que fosse responsável por planejar e “pensar” a gestão da cidade. A Secretaria do Meio Ambiente, conforme já referido, fiscaliza e atua junto às comunidades moradoras de áreas de ressacas.

Sobre o licenciamento urbanístico e ambiental de novos parcelamentos do solo, as informações recolhidas fazem referência a hierarquias e prioridades de procedimentos: a licença primeiramente é expedida pela Secretaria Municipal do Meio Ambiente (licença prévia e de instalação); num segundo momento o empreendimento é licenciado pelo Estado (licença final de operação).

As principais instâncias de participação da sociedade no planejamento e gestão urbano-ambiental são os conselhos gestores. O Conselho Municipal de Gestão, com competência para implementar, revisar e alterar o PD está em fase de implantação. Possui poderes deliberativos e composição paritária entre governo e sociedade civil e ainda deverá ser regulamentado através de Lei específica, com escolha e posse dos conselheiros. O Conselho Municipal do Meio Ambiente também está em fase de criação mediante lei específica prevendo a representação paritária entre governo e sociedade civil e com poderes deliberativos sobre matéria de proteção ao meio ambiente.

Os Conselhos gestores Locais e o Conselho de Gestão Territorial, previstos pelo Plano Diretor, ainda não foram implementados. Para a regularização fundiária de áreas de baixa renda, a URBAM vem trabalhando através da organização de comissões locais. Não há nenhuma ONG que trabalhe com a questão habitacional em Macapá.

Durante a oficina de capacitação e síntese realizada em Macapá, as soluções para os conflitos urbanoambientais apontadas pelos participantes relacionaram-se mais com “evitar novas ocupações”. As sugestões remetem à tentativa de isolar as áreas de preservação por meio de cinturões de isolamento e ao aumento da fiscalização para preservação de áreas de preservação ambiental. Pedem agenda positiva para a questão habitacional e para a implementação do Plano Diretor.

Quatro pontos foram identificados para que o Município avance na política habitacional e solução de

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

65

conflitos urbano-ambientais: (i) a possibilidade de o município gerir o território, mediante a regularização das terras da União em nome do Município; (ii) a informação/capacitação da sociedade civil; (iii) política habitacional integrada a outras políticas (meio ambiente, planejamento, geração de emprego e renda); (iv) institucionalizar a política habitacional (criar Secretaria Municipal de Habitação e programas de regularização e de produção de loteamentos de interesse social), dar posse ao Conselho Municipal de Gestão Territorial, previsto no Plano Diretor; ampliar o financiamento da política habitacional de interesse social (acesso a recursos federais, da CEF, taxação de vazios urbanos, etc.).

5.4. BOA VISTA 5.4.1. Organização institucional A tabela seguinte apresenta o perfil dos órgãos públicos envolvidos na gestão urbano-ambiental do município de Boa Vista. Órgão

Atribuições / Atividades Legais

Efetivamente Secretaria Extraordinária do Planejar e coordenar as ações Idem ao lado.

Plano Diretor

Secretaria Municipal de Gestão Ambiental e Assuntos Indígenas

relacionadas à elaboração e aprovação do Plano Diretor do Município de Boa Vista.

Planejamento, formulação e execução das políticas de preservação e proteção ambiental de áreas urbanas, rurais e indígenas do Município; desenvolvimento de pesquisas referentes à fauna e à flora; levantamento e cadastramento de áreas verdes; fiscalização das reservas naturais urbanas e rurais; combate permanente à poluição ambiental; execução e manutenção de serviços paisagísticos, de jardinagem e de arborização de parques, praças, áreas de lazer e vias públicas; definição e implementação da política de limpeza urbana, através do gerenciamento e fiscalização da coleta, destinação, reciclagem e disposição de resíduos, por administração direta ou através de terceiros; articulação para a execução e manutenção de obras e serviços de abastecimento de água tratada, coleta, tratamento e destinação final de efluentes líquidos, diretamente ou por concessão ou permissão; administração e manutenção de cemitérios e serviços funerários; e outras atividades correlatas.

66

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

Órgão

Atribuições / Atividades

Secretaria Municipal de Obras e Urbanismo

Fiscalização do cumprimento das Leis No cotidiano, a fiscalização do do parcelamento do solo e código de parcelamento do solo tem sido realizada pela Empresa de Desenvolvimento Urbano posturas municipais e Habitacional do Município de Boa Vista (EMHUR) e a fiscalização do código de posturas é realizada pela Secretaria Municipal de Finanças.

Empresa de Desenvolvimento Urbano e Habitacional do Município de Boa Vista (EMHUR)

Responsável juntamente com a Secretaria Municipal de Obras e Urbanismo pela promoção de ações de desenvolvimento urbano e habitacional.

Cabendo à Empresa as ações de planejamento e definição de políticas e, à Secretaria de Obras e Urbanismo a implementação de programas e execução de obras.

Fonte: IBAM, 2005.

Segundo o Relatório do IBAM sobre o quadro institucional de Boa Vista, feito como subsídio para elaboração do novo Plano Diretor, a já referida Lei n. 774/04 autorizou também a efetivação e as adequações necessárias à nova estrutura. Ou seja, a criação das unidades de menor nível hierárquico de cada Secretaria através de decreto, desde que sem aumento de despesa. Permanece a necessidade de adequação interna e da estrutura administrativa das Secretarias e de redistribuição das atividades exercidas que, em alguns casos, ainda não refletem as competências aprovadas pela Lei n. 774/04. O relatório cita como exemplo o fato do artigo 26 listar, entre as competências da Secretaria Municipal de Obras e Urbanismo, a execução e fiscalização da legislação do uso do solo e do código de posturas municipais, funções que na prática são exercidas pela EMHUR e pela Secretaria Municipal de Finanças.

Outras limitações apontadas foram: o fato do cadastro imobiliário estar vinculado à Secretaria Municipal de Finanças, utilizado essencialmente para cálculo do IPTU e não para subsidiar o planejamento urbano; a ausência de um sistema integrado de informações gerando maior lentidão no atendimento à demanda dos processos e também na gestão; e a insuficiência de fiscais (obras, posturas e meio ambiente). Estas questões incidem diretamente no aumento do processo de periferização e do quadro de ocupação de áreas inadequadas.

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

67

Legislação municipal vigente até o momento da pesquisa relacionada às políticas urbanoambiental Nome Lei Orgânica de Boa Vista

Lei nº.

De 1992

Ementa Organiza e rege o Município de Boa Vista

Código de Postura de Boa Vista

Lei n.º 18/74, de 21 de agosto de 1974. Dispõe sobre o Código de Postura da Prefeitura Municipal de Boa Vista e dá outras providências.

Lei do Parcelamento do solo de Boa Vista

Lei n. 244, de 06 de Setembro de 1991. Atualmente, está em fase de atualização, devido à revisão do Plano Diretor. Dispõe sobre o parcelamento na área urbana e de expansão urbana de Boa Vista.

Lei de Cadastramento e Resolução n° 07, de 12 de setembro de Dispõe sobre instrução dos processos de cadastramento e título definitivo e Titulação definitivo 2001. dá outras providências.

Plano Diretor de Boa Vista

Lei n. 244, de 06 de Setembro de 1991. Dispõe sobre a promoção do Atualmente, está em fase de revisão com desenvolvimento urbano, zoneamento, uso e ocupação do solo, sistema viário, base no Estatuto da Cidade. parcelamento do solo e dá outras providências.

Fonte: Prefeitura Municipal de Boa Vista (2006).

5.4.2. Programas, projetos e intervenções realizadas nas situações de conflito urbano-ambiental O diagnóstico da situação habitacional da cidade de Boa Vista revela um quadro de precariedade das condições de moradia das populações de menor renda e de degradação ambiental decorrente do crescimento acelerado, desordenado e irregular sobre áreas impróprias. A cidade cresceu sem respeitar condicionantes ambientais; as baixas densidades e vazios urbanos marcam a paisagem local; a provisão da moradia através das políticas públicas limitou-se à produção de pequenos conjuntos habitacionais periféricos planejados para funcionários do antigo Território; recentemente, novos conjuntos na periferia e assentamentos informais foram induzidos por práticas políticas e/ou resultaram da insuficiência do atendimento público.

Os primeiros conjuntos destinados a funcionários públicos e militares originaram os bairros São Vicente, São Francisco, Aparecida, Caimbé e Jardim Floresta. A partir da década de 90, novos conjuntos promovidos pelo governo estadual transferiu a ocupação para a periferia da zona Oeste onde predominam as lagoas temporárias. Bela Vista, Operário, Jóquei Clube, Jardim Tropical, Olímpico, Pintolândia, Silvio Botelho, Santa Luzia, Hélio campos, Sílvio Leite, Alvorada, Equatorial e Cidade Satélite são localidades onde a situação de precariedade e degradação ainda permanece. Nem todos os conjuntos foram comercializados e apresentam pendências de regularização fundiária e infra-estrutura. Nestes conjuntos, os terrenos institucionais foram, na maioria, ocupados por habitações e comércios. Em 2003, ocorreu um novo processo de periferização decorrente da ação pública, o Conjunto Cidadão com 1000 unidades habitacionais.

Além da questão ambiental, da precariedade das condições de habitabilidade pela ausência de serviços e redes de infra-estrutura e pela inadequação das moradias, a regularização fundiária se impõe como o principal problema nestes conjuntos, sendo a principal demanda dos moradores locais.

68

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

De modo geral, a atuação pública nas três esferas pode ser apontada como um dos elementos indutores deste processo de ocupação irregular e de degradação do sistema ambiental. Quer pelas ações de provisão sobre áreas inadequadas, quer por ações políticas indevidas ou ainda pela omissão diante de tais processos.

Soma-se a isto a pendência de soluções quanto à propriedade da terra que permanece no âmbito do governo federal e questões relacionadas à demarcação dos territórios indígenas, apenas recentemente encaminhada pelo governo federal.

No que se refere à regularização fundiária, a Prefeitura implementa o programa Morar Legal, criado em 2001 e por meio do qual o domínio útil daqueles que possuem os antigos títulos de aforamento, muitos em imóveis pertencentes à União, face à constituição da enfiteuse que repassa o domínio útil do imóvel. A Prefeitura, por meio do Morar Legal expede o título definitivo, por meio da Secretaria Municipal de Finanças, para aqueles que apresentarem o título de aforamento, além de comprovante de pagamento de IPTU nos últimos três anos. Todas as custas do procedimento administrativo devem ser arcadas pelo proponente, o que inclui taxa de reconhecimento de assinatura, taxa da certidão negativa de imóveis no cartório de registro de imóveis, imposto de transmissão de bens imóveis (ITBI), custas do registro do título definitivo no registro de imóveis; taxa de serviços administrativos à EMHUR, estipulado em R$ 0,128 por metro quadrado.39 5.4.3. Atuação sobre as situações de conflito urbano-ambiental Atualmente, o carro chefe da Prefeitura é o Projeto Braços-Abertos que abrange o desenvolvimento de diversos projetos sociais como o cadastramento da população dos loteamentos irregulares e das ocupações.

Entre as ações para situações de risco e auxílio para viabilizar melhorias sobre o quadro de precariedade habitacional estão previstas melhorias na infra-estrutura e habitação; módulos sanitários e substituição de materiais precários, com apoio de programas do Ministério das Cidades. A principal demanda é por intervenções de regularização fundiária, necessária para 49,5% dos imóveis. A Gerência do Patrimônio da União em Boa Vista está realizando o levantamento e mapeamento das terras da União. O INCRA pretende doar as áreas rurais para o Município de Boa Vista, cerca de 50 mil hectares40 e celebrar um acordo de cooperação técnica com o município para regularizar essas áreas.

Não foi possível identificar com maior clareza quais são efetivamente as ações desenvolvidas no âmbito municipal nas situações de conflito urbano-ambiental. Não existem programas institucionalizados em relação à moradia. Algumas ações estão destacadas nos relatórios do IBAM e referem-se à atuação em áreas de risco e ações para o plano de habitação. Em relação às situações de risco estão contemplando: cadastro das famílias e/ou sua atualização; orientação de deslocamento para casas de parentes em caso de emergência; articulação com novos parceiros – defesa civil, Forças Armadas, secretarias do município. As ações para o Plano de Habitação prevêem o remanejo para áreas próximas e seguras, recuperação das áreas degradadas, fiscalização preventiva e o PPA Saneamento, projeto para evitar alagamentos.

Os conjuntos apontados como prioritários para regularização (segundo o relatório) são Gov. Aquilino Duarte, Bela Vista, Operário, Jóquei Clube, Jardim Tropical, Olímpico, Pintolândia e Camolândia (Hélio Campos) e Bairro Alvorada, todos do governo do Estado. Para os loteamentos privados, a prioridade é dos loteamentos Alvorada, Jardim Equatorial e Cidade Satélite. A Prefeitura pretende dar um prazo para

As informações aqui mencionadas foram obtidas no site http://www.boavista.rr.gov.br/template_detalhes_acao.php na data de 26/11/2006. O site indica que informações podem ser obtidas no setor de Regularização Fundiária da EMHUR: 3623-7670 ou para a Central 156 da Prefeitura.

40 A Lei Federal 5.945 dá competência ao INCRA para doar áreas de expansão urbana quando é para municípios ou Estados.

39

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

69

a regularização através de notificação. Em caso de não haver regularização, a Prefeitura faria o encaminhamento legal com as custas remetidas ao proprietário nos casos de loteamentos privados. Segundo informações obtidas nas entrevistas através do Programa More Legal governo do Estado estão sendo concedidos 3.200 títulos de propriedade. O processo de regularização dos loteamentos irregulares está em fase inicial na Prefeitura. A previsão é regularizar 1.026 títulos através do Plano Plurianual de Urbanismo.

A revisão da legislação urbanística para loteamentos de baixa renda e a elaboração do parcelamento social previstos no escopo do Plano Diretor estratégico também são parte das ações institucionais. (relatório preliminar da leitura técnica da cidade realizado pelo IBAM).

O mesmo relatório aponta a necessidade de manter uma estrutura organizacional própria para área de habitação, além de instrumentos normativos e operacionais de apoio às suas atividades e recursos e instrumentos de promoção, fiscalização e controle urbano mais condizentes com a realidade local. O Plano de Habitação deveria ser encaminhado junto com o novo Plano Diretor, mas até o momento das entrevistas realizadas pelo projeto o plano habitacional não havia sido apresentado.

5.4.4. Articulação Institucional e Participação Social Poucos dados foram obtidos pela pesquisa com a prefeitura municipal41 o que limitou não só a identificação das ações em implementação, mas especialmente a forma de atuação do poder local em relação à sociedade e à participação das camadas populares na gestão de tais processos. Das oito unidades colegiadas referidas, duas relacionam-se com o tema: o Conselho Municipal de Meio Ambiente e o Conselho Imobiliário Municipal, composto por dois vereadores e por representantes da sociedade. Não foram obtidas informações a respeito das atribuições, competências e efetividade da participação nestes conselhos.

Quanto às articulações realizadas dentro da prefeitura pelas suas secretarias e departamentos, sabe-se apenas que estão por analisar a Resolução n. 82, de 13/09/05, quanto à viabilidade de distribuição dos custos de infra-estrutura com as concessionárias de serviços públicos. Não foi obtida qualquer informação a respeito de atuações integradas na solução de conflitos urbano-ambiental. A atuação pública, quando ocorre, é uma ação de ordem curativa do campo habitacional ou para preservação e recuperação do ambiente degradado. Ações preventivas e articuladas ainda estão no campo das propostas, conforme verificado no relatório do IBAM e também no relatório “Degradação ambiental das lagoas naturais do município de Boa Vista”, realizado pela Secretaria Municipal de Gestão Ambiental42 em resposta ao Ministério Público.

Na articulação com outras instituições, identificou-se que a Secretaria Municipal de Gestão Ambiental e Assuntos Indígenas tem um convênio tripartite com o IBAMA e o Estado de Roraima para licenciar Desde o início do trabalho de campo, iniciado em janeiro de 2006, COHRE tentou agendar entrevistas com as diversas Secretarias Municipais relacionadas ao tema do presente estudo (Meio Ambiente, Habitação, Planejamento Municipal).

Entretanto, elas sempre foram negadas pela Prefeitura que alegava dificuldades na agenda ou remetia para decisão do Gabinete da Prefeita, que nunca dava resposta definitiva sobre o agendamento das entrevistas solicitadas. Quando a equipe técnica de COHRE chegou ao Município, em 03 de Abril, novas tentativas de marcar entrevistas foram feitas, sem sucesso. Todas as chefias de gabinete das Secretarias Municipais, inclusive o coordenador técnico da elaboração do Plano Diretor, Sr. Francisco Matias, alegavam que deveria ser obtida a autorização do Coordenador de Comunicação da Prefeitura, Sr. Edgar Borges, para a realização das entrevistas. Mesmo após diversos contatos com o Sr. Edgar, COHRE não obteve resposta. Somente após COHRE ter realizado contatos com o IBAM (que também integra a coordenação do Fórum Nacional de Reforma Urbana) e após ter sido publicado no jornal local um artigo sobre a realização da oficina de capacitação e síntese contendo uma crítica do Fórum Popular sobre o processo de elaboração do Plano Diretor, é que o Coordenador de Comunicação agendou a entrevista solicitada. A entrevista foi concedida por todas as Secretarias Municipais em conjunto, mediante a apresentação do novo Plano Diretor através de informações gerais e sintéticas.

41

70

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

empreendimentos de baixo impacto e de impacto local.

Na entrevista realizada com a Gerência do Patrimônio da União (GPU), também não foi verificada qualquer integração da prefeitura municipal. A GPU está realizando o levantamento e mapeamento das terras de patrimônio da União. Todo o passivo do antigo Território de Roraima passou ao domínio da União, inclusive as dívidas. A Gerência administra somente as áreas urbanas da União, as rurais são de competência do Instituto Nacional de Reforma Agrária (INCRA). Na entrevista, soube-se que o INCRA pretende doar para o Município de Boa Vista cerca de 50 mil hectares. A Lei Federal 5.945 dá competência ao INCRA para doar áreas de expansão urbana para municípios ou estados.

A GPU pretende firmar um acordo de cooperação técnica com a Prefeitura de Boa Vista para regularizar as áreas da União ocupadas por moradias de população de baixa renda e analisar os pedidos de cedência para verificar se estão de acordo com os fins solicitados. Para as áreas vazias, pretendem dar usos institucionais.

Não foram identificadas outras instituições privadas ou não governamentais atuando mais efetivamente na questão dos conflitos urbano-ambientais ou moradia. Percebe-se que a mobilização social e comunitária em torno destes temas é bastante incipiente e foi iniciada recentemente pelo Fórum Popular de Roraima em Defesa da Cidade. O próprio processo de elaboração do novo Plano Diretor ocorre neste contexto de participação popular insuficiente, gerado pelo processo desenvolvido pela prefeitura ou pela pequena capacidade de mobilização do setor.

Em conjunto com o Fórum, foram visitados os bairros populares Pintolândia, Conjunto Cidadão e bairro Brigadeiro para conhecer a realidade enfrentada pela população de baixa renda. As condições de moradia são precárias e a distância do centro da cidade é grande. Não há infra-estrutura e serviços públicos enquanto a área central, onde predominam enormes vazios urbanos que não cumprem a função social da propriedade, é bem servida de equipamentos de infra-estrutura.

6. PLANOS DIRETORES E ASPECTOS URBANO-AMBIENTAIS 6.1. BELÉM 6.1.1. Concepção e processo de elaboração O Plano Diretor Urbano do Município de Belém, em vigor à época da pesquisa, data de janeiro de 1993.

Dispõe sobre um conjunto de diretrizes gerais e específicas que orientam o desenvolvimento urbano e sócio-econômico do município, instruindo sobre a produção e organização do espaço urbano, políticas setoriais de habitação, transportes urbanos, meio ambiente, abastecimento alimentar, saneamento básico, saúde pública e educação básica. O plano traz também o desenho de um sistema municipal de planejamento e gestão. O Plano foi desenvolvido atendendo a Lei Orgânica do Município de Belém, num contexto favorável à reforma urbana e, embora anterior a aprovação do Estatuto da Cidade, instituiu boa parte dos instrumentos posteriormente regulamentados pela Lei 102572001. Entre os instrumentos incorporados pelo Plano, destacam-se as ZEIS, os instrumentos constitucionais para o cumprimento da função social da propriedade urbana e a outorga onerosa, entre outros. Entretanto, a ausência de regulamentação pelo poder municipal e também em nível federal até 2001, além da falta de um maior empenho para a utilização Relatório elaborado ,segundo consta na capa, em resposta ao ofício encaminhado pelo ministério público que solicita providências ao município em relação às lagoas naturais.

42

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

71

do modelo espacial definido pelo plano não permitiram a efetivação do proposto (conforme entrevista com Alice Rodrigues).

Com a necessidade de adequação ao Estatuto, em janeiro de 2003, a prefeitura criou um Grupo de Trabalho inter-setorial, coordenado pela Secretaria Municipal de Coordenação Geral do Planejamento e Gestão, para revisar o Plano Diretor Urbano e adequá-lo à Lei federal. O grupo iniciou seus trabalhos em torno das seguintes questões: (i) Plano Diretor como instrumento de gestão democrática; (ii) regularização fundiária e urbanística como condição para melhoria das condições de habitabilidade; (iii) reversão da dominação do capital imobiliário na cidade que provoca a inoperância de instrumentos urbanísticos; (iv) financiamento de políticas públicas; (v) operacionalização dos dispositivos de gestão não implementados; (vi) municipalização de serviços incluídos nas políticas públicas de caráter redistributivo.

Na primeira etapa da revisão, entre 1997 e 2004, não houve a constituição de um fórum permanente e específico para tal finalidade. Realizou-se uma série de oficinas de trabalho com a presença de gestores municipais de vários níveis, além de reuniões com representantes do mercado imobiliário e entidades comunitárias. Das organizações sociais, apenas a Federação de Órgãos para a Assistência Social e Educacional (FASE) teve uma contribuição mais destacada. Segundo a coordenadora do Núcleo de Elaboração do Plano Diretor sua presença foi de fundamental importância para contextualizar o debate ocorrido na elaboração do plano em 1991. Já os representantes do mercado imobiliário mantêm um olhar atento e constante sobre o tema do controle urbanístico, visando manter posições conquistadas no plano de 1993 e na Lei Complementar de Controle Urbanístico de 1999 (LCCU, que dispõe sobre o parcelamento, ocupação e uso do solo urbano) e garantir oportunidade de alterar índices urbanísticos e o próprio zoneamento como ocorreu com as aprovações de Leis de iniciativa do legislativo em 1998 (Lei n. 7.877/ 98).

O processo de revisão foi iniciado pela Leitura técnica, etapa praticamente concluída à época da pesquisa, devendo então ser iniciado o processo participativo. O processo foi instituído por decreto do executivo e teve a manifestação contrária do movimento social quanto às representações e à proposta de peso de voto por não atender os acordos iniciais. A equipe do núcleo gestor tenta fazer a mediação entre o executivo e movimento. A metodologia proposta para o debate com a sociedade também está gerando problemas. A comunidade registra a diminuição do número de seminários a serem realizados nos distritos, mas a equipe informou que serão realizados os oito seminários propostos e os dois seminários gerais.

6.1.2. Conteúdos referentes à política habitacional e relacionados à solução de conflitos urbano-ambientais O plano diretor vigente (1993) foi concebido como um plano de princípios, estabelecendo novos instrumentos de gestão urbana para atender as necessidades sociais, ambientais e de desenvolvimento, de acordo com a nova Constituição. O plano criou mecanismos fiscais, administrativos e de gestão do solo com o principal objetivo de promover a urbanização de bairros de baixa renda e reduzir as diferenças nas condições da infra-estrutura existentes. Para maior eqüidade na cidade, o plano estabelece também estratégias e instrumentos para tratar da especulação imobiliária, através de impostos em áreas extras construídas, que podiam ser comprados por construtores de acordo com mecanismos de transferência dos direitos de construção e mecanismos reguladores. Traz como questões centrais as restrições ao direito de propriedade, através da regulamentação do direito de construção e o redirecionando das prioridades de investimento para as áreas carentes.

O plano diretor está estruturado a partir de capítulos que orientam as políticas e instruem quanto aos instrumentos. No que se refere à política habitacional, o plano estabelece como meta a redução dos custos

72

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

de urbanização para atender ao objetivo de atendimento da demanda habitacional da população de baixa renda (art. 41) e define a prioridade na aplicação do investimento público em setores mais carentes da cidade (art.42). Os principais instrumentos para a implementação da política habitacional são as ZEIS, os planos de urbanização e o Fundo de Desenvolvimento Urbano.

Na verdade, o direito universal ao solo urbanizado e a ampliação do acesso à moradia perpassam toda a Lei. O Plano Diretor aponta as providências físicas e institucionais necessárias para alcançar um melhor equilíbrio na função social e no desenvolvimento da cidade. Segundo Alice Rodrigues essa foi a primeira vez que as instruções físicas para o planejamento foram relacionadas a princípios sociais, em especial, quanto ao provimento de habitação e melhoria das ações a implementar em áreas carentes, identificadas como Zonas Especiais de Interesse Social.

O Plano apostava também nas Operações Urbanas para promover a melhoria das condições de acessibilidade e habitabilidade nas áreas de baixadas ocupadas, com intervenções que permitissem a manutenção da população residente no local e evitassem que a melhoria na infra-estrutura acabasse revertendo em lucros reais somente para uma pequena fração da sociedade. A aplicação do instrumento exige a definição clara das regras e dos papéis de cada parceiro envolvido, a implementação de políticas de geração de emprego e renda e a exata definição das áreas a serem beneficiadas (onde os recursos gerados pelas Operações Urbanas serão aplicados).

Contudo o plano carecia de um modelo de uso do solo para a aplicação das novas normas e instrumentos.

Mesmo posteriormente, com o modelo de uso e ocupação definido pela LCCU/1999, não foi possível assegurar a aplicação dos instrumentos disponibilizados no PDU, já que alguns deles necessitavam de regulamentação específica como é o caso das ZEIS e dos mecanismos de regularização fundiária. Na avaliação Rodrigues, algumas disposições da LCCU obtiveram impactos diferentes do previsto, reforçando o adensamento das áreas com melhor infra-estrutura (como no caso dos Corredores de Comércio e Serviços (CCS) e dos Corredores de Tráfego (CTT), especialmente com o uso habitacional de alta renda).

Somente a partir do Estatuto da Cidade, foi possível avaliar a adequabilidade dos instrumentos às condições institucionais e urbanísticas do município. Desta forma, na avaliação da equipe, a reformulação dos conteúdos do atual plano deverá se dar em torno da redefinição de índices de aproveitamento, utilização ou não da outorga onerosa do direito de construir, destinação dos recursos e gestão do fundo de desenvolvimento, identificação das áreas irregulares a serem gravadas como ZEIS, entre outros.

O Núcleo de Reformulação do Plano Diretor considera que, apesar do Plano Diretor ter avançado bastante na regulamentação das ZEIS, o fato de ter vinculado a definição de todos os critérios de ocupação e gestão a planos de urbanização específicos para cada ZEIS resultou na falta de um parâmetro comum para a realização de tais planos e na necessidade de definição de um sistema de gestão mais detalhado, onde a participação da população local e dos demais interessados estivesse assegurada. Para suprir esta lacuna, foram elaborados um Diagnóstico Preliminar e uma proposta de Projeto de Lei para Regularização das ZEIS, com a participação de técnicos das diversas secretarias Municipais, sob coordenação da Secretaria de Urbanismo (SEURB), nos quais buscou-se suprir a lacuna do Plano Diretor e da LCCU, que também não apresentou avanços sobre este aspecto, e estabelecer critérios comuns para a definição de parâmetros para a regularização das ZEIS. Entretanto, esta proposta não chegou a ser debatida com a sociedade.

Contudo, é real a possibilidade deste estudo ser inserido nos debates deste processo de revisão do Plano Diretor.

A avaliação geral é que, em relação às questões da moradia, os principais problemas enfrentados referem-

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

73

se à inexistência de áreas urbanizadas ou urbanizáveis para a produção da habitação de interesse social já que os espaços disponíveis são de propriedade da Marinha do Brasil e da Empresa Brasileira de InfraEstrutura Aeroportuária; falta de critérios para gravame e implementação de ZEIS (adequação da escala); necessidade de regulamentação do direito de preempção e de soluções para as áreas com conflitos ambientais (projetos de recuperação das áreas de ressaca, reassentamentos e regularizações). As principais estratégias na revisão do plano deverão apontar para a consolidação destas áreas colocando infra-estrutura e para o adensamento e verticalização de alguns setores para habitação social.

Alice Rodrigues destaca a especificidade local, alertando para a fragilidade econômica de uma cidade praticamente desprovida de indústrias e com uma estratégia de desenvolvimento econômico alicerçada no turismo, atividade que ainda necessita desenvolver estruturas adequadas. Essa necessidade de desenvolvimento da construção civil acarreta contradições com o estabelecido pelo plano. Um forte lobby destes setores determinaram a alteração da proposta especialmente em relação a índices de aproveitamento e alturas (entrevista com Alice Rodrigues, Coordenadora da Revisão, 2006) 6.2. MANAUS 6.2.1. Concepção e processo de elaboração A Lei Orgânica do Município de Manaus, promulgada em 1990 e elaborada em consonância com os novos preceitos estabelecidos pela Constituição Federal de 1988, orientou o processo de elaboração do Plano Diretor. A Carta Municipal não somente definiu um conjunto de normas básicas e diretrizes para a proteção do meio ambiente, como estabeleceu sua articulação com os instrumentos voltados para o desenvolvimento urbano, avançando no entendimento e no tratamento associado das questões urbanas e ambientais.

No Título V (Das Políticas Públicas), Capítulo I (Da Política Urbana), a Lei Orgânica do Município de Manaus tratou da necessidade de dotar a cidade de instrumentos que garantissem o crescimento equilibrado determinando as novas atribuições relativas à proteção e à recuperação do patrimônio ambiental, natural e construído. A Carta Municipal define os principais aspectos que devem ser observados no processo de planejamento urbano, entre eles: (i) o estabelecimento de áreas destinadas à construção de moradia popular; (ii) a fixação de normas sobre zoneamento, parcelamentos, loteamentos, uso expansão e ocupação do solo, contemplando áreas destinadas às atividades econômicas, áreas residenciais, lazer, cultura e desporto, reservas de interesse urbanístico, ecológico e turístico; (iii) a proibição de construções em áreas de saturação urbana, risco sanitário ou ambiental, áreas históricas e reservadas para fins especiais, áreas verdes, bem como áreas de preservação permanente; (iv) a delimitação, reserva e preservação de áreas verdes.

Durante a década de 1990, foram realizadas diversas tentativas de atualização e complementação do Plano Diretor Local Integrado de Manaus (PDLI), em vigor desde 1975, que resultaram num conjunto de mais de uma dezena de Leis e decretos, complementados por inúmeras resoluções normativas que estabeleceram novos conceitos e parâmetros para o direcionamento do crescimento urbano de Manaus.

Somente em 2001 a Prefeitura Municipal produziu um novo Plano Diretor Urbano Ambiental para Manaus que incluiu a atualização de instrumentos para a gestão territorial do Município e o planejamento da cidade. A elaboração do Plano Diretor foi conduzida por uma equipe de dirigentes e técnicos da administração local, com o assessoramento do IBAM, em um processo aberto que contou com a contribuição de diversos segmentos da sociedade civil, através de dois seminários públicos e inúmeras

74

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

reuniões de caráter consultivo. Os produtos finais do trabalho se consubstanciaram em novas seis Leis: (i) Lei do Plano Diretor Urbano e Ambiental; (ii) Lei de Perímetro Urbano; (iii) Lei de Parcelamento do Solo Urbano; (iv) Lei de Uso e Ocupação do Solo Urbano; (v) Lei do Código de Obras e Edificações; (vi) Lei do Código de Posturas.

A concepção estratégica do novo plano e de um processo de gestão participativo e partilhado com o conjunto da sociedade visando a sustentabilidade ambiental está expressa na justificativa que apresenta a Lei: “... Daí a necessidade da Administração Municipal adotar um modelo de gerência do território urbanoambiental que permita a integração, de modo sistêmico, da sustentabilidade às atividades de planejamento, baseada na participação intensa dos atores sociais envolvidos, tanto em fase de elaboração quanto de implantação da nova política de desenvolvimento e controle urbano. A condução da política urbanística exige novas formas de atendimento à elevada dinâmica da organização espacial e às atuais tendências de substituição dos sistemas de gestão territorial por modelos que privilegiam a adoção de códigos voluntários de conduta auto-regulação, auto-gestão e de instrumentos econômicos” (PDUA / 2002).

6.2.2. Conteúdos referentes à política habitacional e relacionados à solução de conflitos urbano-ambientais O Plano Diretor Urbano e Ambiental de Manaus, aprovado em 2002, “procurou dotar o município de um conjunto de instrumentos considerados mais adequados para a gestão territorial, com o objetivo de minimizar o comprometimento do patrimônio ambiental da cidade, decorrente dos processos de expansão das atividades econômicas e da ocupação desordenada do território” (IBAM). A ênfase ambiental que o plano adota fica registrada quando da Leitura dos relatórios que o precederam. Segundo alguns entrevistados, o Plano Diretor não reflete o déficit habitacional de Manaus, cuja estimativa atual é de 75 mil habitações, onde residem famílias com teto mas sem-terra.

O documento-base do Plano Diretor Urbano e Ambiental de Manaus enunciou, além dos princípios orientadores do desenvolvimento urbano e ambiental, um conjunto de proposições que abrangem estratégias de desenvolvimento; a macro-estruturação do município; a estruturação do espaço urbano; o sistema municipal de planejamento urbano.

Dentre as estratégias, três estão diretamente relacionadas ao tema da pesquisa: a qualificação ambiental, o uso do solo e a construção da cidade. A primeira contempla os aspectos mais relacionados a políticas de proteção das áreas consideradas ambientalmente frágeis e políticas de recuperação das áreas já degradadas, especialmente no território urbano, enfatizando o programa de proteção e valorização dos cursos d’água, remetendo ao plano de saneamento, drenagem e sua integração à paisagem. Não são referidas as ocupações.

A estratégia de uso do solo propõe o controle da expansão horizontal da cidade, visando preservar o ambiente natural e o adequado uso da infra-estrutura.

A estratégia de construção da cidade contempla os programas relacionados à política de habitação de interesse social. Nela, estão previstas ações de regularização dos assentamentos consolidados junto às margens dos igarapés e de reassentamentos “quando necessários”, sempre em locais dotados de infraestrutura. Também estão previstas ações para ampliação da oferta e do acesso à moradia para as populações de menor renda, parcerias, operações urbanas e regularizações, que compõem o leque da concepção estratégica e redistributiva proposta para a solução dos conflitos urbano-ambientais.

O principal instrumento que o plano instrui para estes casos são as Áreas de Especial Interesse Social, definidas como as áreas destinadas à implantação de políticas e programas para promoção da habitação de

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

75

interesse social. O Plano Diretor demarca áreas já identificadas, instrui quanto à delimitação de novas áreas e veda o gravame para situações em conflito com o plano ambiental: “...Não serão declaradas Áreas de Especial Interesse Social em zonas ou áreas de proteção ambiental definidas pelo Código Ambiental de Manaus ou legislação ambiental complementar”.

As AEIS até hoje instituídas foram as identificadas pelo Plano Diretor

Fonte: Plano Diretor Urbano e Ambiental de Manaus

76

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

6.3. MACAPÁ 6.3.1. Concepção e processo de elaboração O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental de Macapá foi aprovado em fevereiro de 2004 pela Lei complementar 0026. A Lei foi apresentada à sociedade com o objetivo de, além de constituir-se em principal instrumento orientador das políticas de desenvolvimento e ordenamento territorial urbano, constituir-se também como “referencial às reflexões acerca da evolução histórica do município, de suas possibilidades de desenvolvimento sócio-econômico e da participação de cada munícipe na definição da cidade e do município desejados” (PDDUA, 2004).

Com forte enfoque ambiental, teve como princípios orientadores para a sua elaboração os seguintes pressupostos: i) indissociabilidade das questões ambiental, social e territorial; ii) amplo processo participativo; iii) adoção de estratégias de divulgação das informações e comunicação como início de um processo de capacitação dos atores sociais para o planejamento participativo (PDDUA,2004).

O plano foi concebido tendo por base a Leitura da cidade que destacou, entre os temas debatidos aspectos da estruturação do município, da morfologia e paisagem urbana, da mobilidade intra e intermunicipal, do ambiente natural e cultural, das condições de moradia para as populações de baixa renda e da gestão territorial.

A participação, segundo os registros, ocorreram em reuniões, debates e seminários realizados para colher informações, avaliar processos, levantar demandas e definir propostas. Foram quatro seminários, sendo que três foram feitos na forma de audiência pública. O primeiro seminário levantou informações e demandas; o segundo objetivou o debate e a avaliação das propostas, o terceiro avaliou o projeto de Lei do Plano Diretor elaborado e o quarto avaliou as Leis complementares incluídas no processo (perímetro urbano, parcelamento do solo e uso e ocupação do solo). A participação da sociedade foi, durante todo o processo, predominantemente na forma representativa, através de lideranças, sociedade civil organizada e Câmara de Vereadores.

Segundo informações do Núcleo do Plano Diretor de Amapá, apesar das três audiências públicas realizadas durante a elaboração do plano de Macapá, em 2004, a participação não foi efetiva pois as pessoas não opinavam nem apresentavam propostas. Doze entidades fazem parte do Núcleo do PD: três Prefeituras (Laranjal do Jarí, Santana e Macapá), organizações não-governamentais e movimentos sociais. O Núcleo do PD foi montado no final de 2005 e não acompanhou as discussões de elaboração do Plano Diretor, em 2004.

No final de 2005, a Prefeitura enviou um projeto de Lei para a Câmara Municipal alterando vários pontos do PD, entre eles, os índices urbanísticos. O Núcleo do PD reclama que a discussão não foi democrática e nem realizada com todos os setores. Até o momento da pesquisa, estes projetos ainda não haviam sido aprovados.

6.3.2. Conteúdos referentes à política habitacional e relacionados à solução de conflitos urbano-ambientais O Plano Diretor de Macapá foi estruturado em quatro partes. A primeira refere-se às estratégias de desenvolvimento, temas prioritários a serem tratados por Macapá; princípios, objetivos, diretrizes e medidas para a intervenção constituem o escopo desta parte. No caso da promoção da habitação de interesse social (HIS), a Estratégia para a Promoção da Habitação Popular determina e instrui sobre a implementação de

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

77

uma política fundiária e uma política habitacional para Macapá referindo entre seus objetivos específicos dois temas relacionados à intervenção nas situações de conflito urbano-ambiental. O inciso II do parágrafo primeiro do artigo 21 refere à “implantação de infra-estrutura e equipamentos nas áreas urbanas ocupadas por população de baixa renda”; o inciso III refere-se a “prever e corrigir efeitos gerados por situações que degradam o ambiente urbano e comprometem a qualidade de vida da população”. As diretrizes apontam recomendações tanto de ordem corretiva das situações consolidadas com a regularização urbanística e fundiária, a delimitação de AEIS, reassentamentos somente para “casos excepcionais por motivos ambientais ou de risco à saúde”; quanto recomendações de caráter mais preventivo como as questões que referem financiamento da população de menor renda e da produção pública, utilização dos mecanismos indutores da ocupação territorial, e aspectos relacionados à legislação urbanística e agilidade dos procedimentos para ampliar a produção privada da HIS. No plano, chama atenção o artigo 25 que trata exclusivamente das ocupações das áreas de ressaca e os critérios para a definição pela regularização, estabelecendo que “serão regularizadas aquelas áreas já comprometidas com aterramento e próximas ao centro, indicando também para o fornecimento dos serviços públicos nas áreas em que o reassentamento se prolongar minimizando o impacto ambiental existente”.

A segunda parte da Lei trata da estruturação municipal e urbana. Aí está proposto o macrozoneamento do município e o modelo urbano onde é possível identificar a ênfase ambiental adotada pelo plano para todo o território municipal com a adoção dos conceitos de sistema referenciais estruturadores para o ambiente e para a mobilidade. Na área urbana, destacam-se os zoneamentos classificados como subzonas prioritárias para a implantação de infra-estrutura incluindo as áreas ocupadas por população de baixa renda; as subzonas de Fragilidade Ambiental que incluem as áreas de ressaca já ocupadas, e as subzonas de Proteção Especial que prevê a recuperação de ressacas consideradas recuperáveis.

Na terceira parte da Lei, estão contemplados os instrumentos de controle urbano e os instrumentos indutores do desenvolvimento urbano. O Plano incorpora a grande maioria dos instrumentos propostos pelo Estatuto da Cidade. Na questão habitacional, o gravame de AEIS 1 de “regularização dos assentamentos” reconhece loteamentos e ocupações diversas em várias áreas da cidade e as ocupações em áreas de ressaca próximas a área central da cidade já com aterros realizados. As demais deverão ser objeto de estudo para definição do grau de comprometimento ambiental em que se encontram. Também estão reconhecidos pelo Plano alguns assentamentos em áreas consideradas de fragilidade ambiental, mas já comprometidas pela ocupação e com facilidades para a integração à malha. As AEIS 2, destinadas a empreendimentos habitacionais, não foram demarcadas, mas sua aplicação foi normatizada.

A quarta parte da Lei estabelece o sistema municipal de gestão territorial. Nele, a participação social ocorre através do Conselho Municipal de Gestão Territorial e os Comitês Gestores Locais, ambos não regulamentados pelo Plano.

A Lei do parcelamento do solo também insere conteúdos pertinentes à solução dos conflitos urbanoambientais. Inclui um capítulo que se refere exclusivamente às questões da regularização dos assentamentos inserindo mecanismos que facilitam o processo de regularização como padrões específicos a partir do gravame de AEIS e o que couber, conforme consta do artigo 71 em relação à doação das áreas públicas e demais exigências legais: § 3º - O Município poderá estabelecer, ouvido o Conselho Municipal de Gestão Territorial e mediante a aprovação de Lei, parâmetros específicos para os empreendimentos a serem regularizados, utilizando-se,

78

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

sempre que possível, de instrumentos urbanísticos que permitam a compensação por parâmetros menos restritivos que os previstos nesta Lei Complementar para: I - dimensão dos lotes; II - dimensão das quadras; III - sistema viário.

De forma preventiva estabelece no artigo 1º como diretriz na aprovação dos parcelamentos “a destinação de lotes para habitação de interesse social sempre que possível”.

6.4. BOA VISTA 6.4.1. Concepção e processo de elaboração O Plano Diretor, vigente à época da pesquisa, era a Lei 244 de 1991 que dispõe sobre a promoção do desenvolvimento urbano, zoneamento, uso e ocupação do solo, sistema viário e parcelamento. O diagnóstico realizado pelo IBAM destaca que este plano incorpora alguns avanços nos seus conteúdos, em especial nos conceitos pós-constituição relacionados ao cumprimento da função social da cidade e propriedade, porém sem instrumentos adequados para alcançá-la. O equilíbrio ambiental e preservação dos sistemas naturais aparecem como objetivo das políticas de desenvolvimento urbano. A regularização de loteamentos também aparece como tema prioritário e busca, através da normativa, assegurar padrões e procedimentos especiais, conferindo forte conteúdo normativo ao plano vigente.

O processo de revisão e elaboração para um novo plano, exigência legal para a adequação aos conteúdos do Estatuto da Cidade, adota a concepção estratégica e de sustentabilidade ambiental e inicia com forte propósito de elaboração participativa43. No desenvolvimento do processo, são mantidas a ênfase estratégica e a concepção ambiental na elaboração da nova Lei, mas o processo participativo não atende as expectativas da população local.

A estratégia de participação social proposta na metodologia apresentada pelo IBAM previa discutir junto com a sociedade as temáticas para incorporar a visão dos vários segmentos, definir conjuntamente propostas e ações prioritárias e elaborar o modelo espacial. Segundo informações da Prefeitura, o Projeto Braços Abertos foi estratégico para a participação facilitando o processo de discussão do Plano Diretor com a sociedade. Além disso, foram realizadas três audiências públicas e reuniões em bairros para discutir o plano, com mais de 9 mil convites para a participação. Após este processo, a prefeitura encaminhou à Câmara de Vereadores três projetos de Lei: o Plano Diretor, a Lei de Parcelamento do Solo e Lei de Uso e Ocupação do Solo. Ainda, em elaboração e parte deste conjunto, segundo a proposta de trabalho do IBAM, o projeto de Lei sobre Empreendimentos de Habitação de Interesse Social (EHIS).

Para o Fórum Popular de Roraima em Defesa da Cidade não houve a devida participação popular no processo de discussão e elaboração do PD, pois apesar da participação ter sido massiva, contemplou a maioria de servidores públicos municipais e não foi qualificada, já que a população não recebeu informações sobre a Leitura técnica e as propostas da Prefeitura. Além disso, o Núcleo Gestor do Plano Diretor, responsável pela coordenação do processo de elaboração, só tinha representantes da Prefeitura e dos empresários, não contemplando a participação de representantes de sindicatos, associações de moradores, ONGs, entidades profissionais, etc. A composição desse Núcleo Gestor desrespeita a Resolução do

São princípios metodológicos de elaboração do Plano Diretor: (I) participação da prefeitura em todas as etapas do processo; (II) participação da população como contribuição efetiva nas definições do Plano Diretor; (III) a incorporação da visão estratégica e ambiental no Plano Diretor; (IV) tratamento temático das informações. (IBAM) 43

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

79

ConCidades que estabelece o processo participativo de elaboração e revisão dos PDs, em que a sociedade civil deve estar presente em todos os níveis de decisão e não apenas nas audiências públicas e discussões temáticas. Como não houve participação de diversos setores da sociedade no Núcleo Gestor, o Fórum avalia que não houve uma associação entre as propostas levantadas nas audiências públicas e o conteúdo do projeto de Lei do PD, até então era desconhecido. O Fórum também aponta que não foi realizada a Leitura comunitária da cidade, pelo menos não de forma sistematizada que pudesse resultar na conformação de propostas palpáveis em relação aos temas básicos do PD como habitação, transporte, saneamento, meio ambiente, etc. Além disso, os conteúdos da proposta de PD, conformados a partir das consultas à sociedade civil nas audiências públicas e nas reuniões temáticas, não foram tornados públicos, o que levou o Fórum a demandar ao Ministério Público Estadual, que solicitasse tais materiais à Prefeitura. O Ministério Público acatou a solicitação do Fórum e, em 03 de abril, disponibilizou o material entregue pela Prefeitura, o qual continha a Leitura e os diagnósticos técnicos da cidade e as atas e convocatórias das audiências públicas, os projetos de Lei do PD, de Uso e ocupação do solo e de parcelamento do solo. Foi somente frente a essa disponibilidade do Ministério Público que foi possível a análise dos documentos pelo Fórum.

A partir do conjunto das informações obtidas, identificamos que foram contemplados os seguintes temas no processo de elaboração do novo Plano Diretor de Boa Vista: a Leitura técnica da cidade contemplando o meio físico, biótico, social e econômico; a caracterização urbana priorizando os temas da habitação, saneamento, mobilidade e transporte; a Leitura popular/comunitária que contemplou a realização de seminários de apresentação da Leitura técnica, oficinas temáticas, audiências públicas. A metodologia da primeira audiência pública foi a discussão livre sobre os problemas da cidade, sem haver nenhuma apresentação de diagnóstico técnico ou comunitário prévio para os participantes. A segunda audiência pública trabalhou sobre temas prioritários (não informaram quais) e, na terceira, houve a apresentação de proposições pelo Município. Técnicos da Universidade Federal de Roraima e da Universidade de Brasília participaram da elaboração do relatório técnico. A falta de continuidade na discussão dos conteúdos foi a principal componente da insatisfação da sociedade quanto ao processo participativo.

6.4.2.Conteúdos referentes à política habitacional e relacionados à solução de conflitos urbano-ambientais O foco do plano diretor é o desenvolvimento sustentável com ênfase na questão ambiental e na adequada ocupação territorial. Define para isto sete estratégias. Entre elas, a promoção do desenvolvimento econômico sustentável, a qualificação ambiental do município, o ordenamento e a estruturação urbana e a regularização fundiária e urbanística são as mais relacionadas ao tema da pesquisa. Neste escopo, a definição das novas zonas de expansão urbana do município foi tema de consenso. A proposta é estancar o crescimento a sudoeste da cidade (onde estão as lagoas e as Áreas de Preservação Permanente) e instituir gravame de Unidade de Conservação. Os vetores de crescimento da cidade deverão ser induzidos rumo a Alto Alegre (Oeste) e a Norte, em direção à Venezuela.

A estratégia de qualificação ambiental objetiva promover “a proteção e valorização do ambiente natural” e o “planejamento e gestão municipal com respeito aos condicionantes do meio físico e biótico”. O capítulo da qualificação ambiental é, sem dúvida um dos mais completos do projeto de lei do plano diretor, com o macrozoneamento municipal e urbano realizado sobre os condicionantes ambientais e amplo espectro de programas e ações. Dentre eles, está destacada uma política de “gradativo reassentamento da população residente no Leito dos igarapés e lagoas temporárias e permanentes e seu entorno”.

Na estratégia de ordenamento e estruturação territorial, está permitida para a Área Urbana Parcelada (AUP) a identificação de áreas passíveis de regularização. O gravame de AEIS está previsto, mas não se sabe se alguma área em situação de conflito foi previamente identificada. Segundo o artigo 28 do projeto

80

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

de Lei apresentado, o macrozoneamento urbano está descrito em Lei ordinária.

A estratégia de produção e regularização fundiária é a mais frágil no projeto de Lei apresentado. Seu conteúdo não ultrapassa as usuais proposições, incluídas enquanto diretrizes gerais e objetivos, e um conjunto de ações “a serem desenvolvidas”. Inclui também os instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade para a regularização das posses, mas nenhum avanço concreto é proposto. O gravame de AEIS também não está normatizado, o que deixa incompleta a própria proposta no zoneamento. A própria estruturação de um sistema de Habitação Municipal foi incluída no projeto do plano apenas como diretriz da estratégia de produção e regularização.

Cabe destacar que o projeto de Lei sobre Empreendimentos de Habitação de Interesse Social (EHIS), embora não incluída no conjunto de Leis que acompanha o plano diretor, teve o diagnóstico concluído pelo IBAM apontando um conjunto de fatores que deveriam balizar as propostas do novo plano: a revisão dos limites urbanos, de expansão e rural; a indução de novos vetores de crescimento para a preservação das áreas das lagoas e igarapés; a avaliação dos resultados da legislação vigente que permitia três níveis diferenciados de urbanização; a verificação de instrumentos mais adequados para enfrentar as questões de regularização fundiária avaliada como necessária em mais de 50% da área da cidade.

O debate neste campo foi conduzido de forma a identificar: as alternativas de contenção do processo de ocupação irregular; aproveitamento de áreas para o desenvolvimento de projetos habitacionais de interesse social; ocupação de terrenos ociosos e subutilizados; formas de incentivo a realização de parcerias públicoprivado; redução dos custos finais de produção da habitação de interesse social (HIS); identificação de fontes de recursos disponíveis; aumento da eficácia da fiscalização; gerenciamento da implementação do plano de HIS; regulamentação de padrões construtivos de EHIS. O resultado deste processo teve pequena parcela das proposições incluídas no Plano Diretor, mas o produto a ser contemplado pela Lei EHIS não foi concluído.

Capitulo III

82

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

7. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES O problema da ocupação de áreas ambientalmente frágeis ou inadequadas à urbanização tem nestas quatro capitais as especificidades já levantadas no capítulo anterior. Mas de uma maneira geral pode-se afirmar que o processo é um só: restrições territoriais à ocupação devido aos rios, igarapés e cursos d’água; urbanização e ocupação inicial do território nas áreas mais aptas; um processo acelerado de urbanização da população ocasionado por processos migratórios induzidos quer por ciclos de desenvolvimento quer por estímulos à ocupação das fronteiras; a incapacidade pública de prover a urbanização; grandes vazios urbanos localizados em áreas com acessibilidade e dotadas de infra-estrutura (sobretudo em Macapá e Boa Vista); a ocupação de áreas inadequadas e impróprias à moradia pelos contingentes populacionais mais pobres. Esse processo resulta em cidades que se conformam internamente desiguais, revelando inúmeros setores com inadequadas condições de habitabilidade, famílias habitando em situações de risco, e graves problemas de saneamento ambiental que afetam toda a população. No âmbito da gestão e planejamento urbano-habitacional também não se modifica o quadro: políticas públicas insuficientes, fragmentadas, e que acentuam o problema ao não conseguirem romper com a exclusão que as práticas usuais promovem pelo próprio processo de produção da urbanização do espaço. Na produção da cidade também se produz e reproduz a informalidade habitacional e o aumento das situações de conflito urbano-ambientais. Além das limitações territoriais à ocupação impostas pela presença dos recursos hídricos nas quatro cidades, a dificuldade de acesso à terra pela população pobre é agravada pela forma como o território vem sido gerido pelo poder público até o processo atual de elaboração ou revisão de seus planos diretores.

A presença da União no sistema de distribuição e regularização de terras, devido ao fato de ser grande proprietária de terras nessas cidades, sobretudo Macapá e Boa Vista; a existência de grandes extensões de áreas, urbanas e rurais, sob gerência do Exército, da Marinha ou da Aeronáutica, muitas das quais vazias ou sem utilização; a falta de políticas e programas coordenados entre municípios e União para o gerenciamento e regularização de terras; os interesses imobiliários e patrimonialistas que tem mantido grandes glebas vazias em áreas centrais e dotas de infra-estrutura têm sido determinantes no agravamento da situação de moradia da população pobre. Ainda que hoje haja uma perspectiva de mudança dessa forma de gestão pelos municípios, com os novos instrumentos que foram incorporados aos planos diretores, os desafios colocados impõem a necessidade do poder público repensar o uso, a ocupação e a gestão do território, de forma a integrar os aspectos urbanísticos, ambientais, econômicos, culturais e sociais, no âmbito urbano e rural, de forma a superar a visão fragmentada das análises e das soluções.

O Estatuto da Cidade veio promover novas condições jurídico-institucionais que podem contribuir para a reversão desses processos. A adequação dos

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

municípios às exigências constitucionais através da revisão de seus planos diretores tem sido colocada como grande expectativa para a mudança. Nesse sentido, a pesquisa realizada buscou conhecer os procedimentos e características dos processos desenvolvidos na formulação e revisão dos planos diretores municipais das quatro capitais. Procurou também compreender as práticas desenvolvidas nos projetos implementados porque, para além da promoção das condições legais, a mudança se faz pela ação – a mudança se efetiva pela implementação das novas políticas e práticas que o instrumental promove.

Todas as quatro cidades pesquisadas tiveram seus planos diretores elaborados após a Constituição Federal – Boa Vista em 1991, Belém em 1993, Manaus em 2002 e Macapá em 2004 – sendo que as duas últimas já incorporaram as diretrizes do Estatuto da Cidade. Belém e Boa Vista, ainda não concluíram o processo de revisão de seu plano diretor. O plano diretor de Belém havia incorporado, já em 1993, instrumentos que depois vieram a ser objeto do Estatuto da Cidade, tais como o cumprimento das funções sociais da cidade e da propriedade, e novas estratégias de planejamento do uso e ocupação do solo com um foco redistributivo e participativo. A regulamentação de parte deste instrumental se deu em 1999 com a definição de um modelo espacial e na expectativa de sua implementação. O plano de Manaus tem forte ênfase ambiental o plano insere a questão da moradia e a falta de acesso ao urbano como questão estratégia para o desenvolvimento sustentável. Ações articuladas, parcerias, operações urbanas, regularizações e reserva de áreas para habitação de interesse social, compõem o leque das concepções de cunho mais estratégico e redistributivo para a solução e prevenção de conflitos urbano-ambientais. No caso de Macapá, a estratégia de proteção ao meio ambiente articula-se com a estratégia de geração de emprego e renda, no sentido de buscar a sustentabilidade nos processos econômicos de utilização e exploração dos recursos naturais, sobretudo da floresta Amazônica. A estratégia habitacional no plano diretor prevê a conclusão da urbanização de áreas de ressacas já comprometidas com aterramento e próximas à área central; soluções emergenciais para as áreas de ressacas com ocupação muito intensa e que não podem ter residentes removidos de imediato; e reassentamento das famílias que habitam nas áreas de risco segundo a localização, a degradação ambiental e os riscos sócio-ambientais, com participação popular. O plano diretor de Boa Vista Todos os três planos buscaram, portanto, promover um novo entendimento e condições legais para novas práticas inserindo um conjunto de instrumentos especialmente direcionados para a atuação nas áreas de situação de conflito da moradia e ambiente. Contudo, uma breve avaliação quanto aos formatos da intervenção pública, especialmente no que se refere à gestão habitacional, urbana e ambiental permite verificar que, na prática, as mudanças são ainda muito restritas e diretamente relacionadas à adoção de linhas políticas de cunho redistributivo, mais comprometidas com a democratização da gestão pública e voltadas à organização social para a demanda, controle público e participação na gestão.

83

84

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

Belém apresenta-se como uma cidade que, historicamente, constituiu uma mobilização social bastante forte em torno da conquista dos espaços da moradia popular, organizada em movimentos sociais, ONGs e Fóruns específicos (Fórum da Reforma Urbana e Fórum da Amazônia Oriental).

A demanda por melhorias e urbanização nas áreas de baixadas ocupadas pelas populações de menor renda ocorreu nas décadas de 60/70. Em paralelo e posteriormente, o adensamento das áreas centrais, o processo de expansão para além dos limites do cinturão institucional, demandas por verticalização na porção central por comércio e serviços, começaram a exigir a consolidação e a conseqüente incorporação das áreas de baixadas à estrutura da cidade, não exatamente para as populações ali residentes, mas quase sempre relacionadas ao saneamento necessário para promover a ampliação do estoque de terras infra-estruturadas para o mercado imobiliário. As maiores intervenções têm sido implementadas pelo Governo Estadual, nos projetos de macro-drenagem realizados em parceria com o poder público municipal e e com investimentos de agentes financiadores externos.

A evolução verificada nas políticas e nos procedimentos que priorizavam os reassentamentos e as indenizações (conforme ocorrido na drenagem do UNA e nos primeiros tempos da drenagem do Tucunduba) para a ação integrada do Plano de Desenvolvimento Local, que passa a remanejar e a regularizar no local as famílias moradoras na área de intervenção do projeto Tucunduba, representa, sem dúvidas, avanços na gestão dos conflitos urbano-ambientais na cidade de Belém. Ainda que problemas para a atuação integrada da Prefeitura em políticas e programas e a articulação com as demais instituições governamentais e não governamentais possam ter sido referidos no presente estudo, tem-se que a constituição do escritório local e a participação efetiva da comunidade conferem à intervenção um novo viés. Esse reconhecimento consolida-se quando essa experiência é reconhecida como exemplo de melhores práticas. Foi fundamental o processo de democratização da gestão da cidade alcançado pelas instâncias instauradas em especial o Congresso da Cidade. O projeto de regularização da Vila da Barca que consolida a população no seu local de origem com a substituição das palafitas por novas moradias em área contígua, também é resultado alcançado por este processo de organização social e da prioridade dada às políticas redistributivas.

Entretanto, verifica-se na atual gestão a descontinuidade desse acúmulo programático e democrático obtido na gestão anterior e o atual processo de revisão do plano diretor e aprovação de legislações municipais urbanoambientais.44Além disso, há a descontinuidade dos processos, a falta de informações e de integração entre as Secretarias, provocando mudanças Por exemplo, a lei que institui a Política e o Sistema Municipal de Meio Ambiente (Lei n. 8.489/2005) estabelece como um dos princípios da política municipal do meio ambiente a função sócio-ambiental da propriedade urbana e rural, mas não articula seus instrumentos com o plano diretor municipal e nem considera o plano setorial de habitação no processo de elaboração do plano de gestão ambiental integrado, ainda que considere os planos setoriais de uso e ocupação do solo urbano e o de proteção ambiental.

44

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

no quadro de intervenção. A descontinuidade administrativa afetou o processo e a implementação das políticas.

Quanto ao processo de revisão do Plano Diretor – os 10 anos passados da sua aprovação torna obrigatória sua revisão até outubro de 2006 –, também apresenta restrições por parte da sociedade. No momento da pesquisa estavam sendo concluídos os diagnósticos técnicos e iniciava a leitura comunitária. Ainda que a equipe técnica local manifestasse total compromisso com os conteúdos que avançam para a promoção de um sistema de planejamento e gestão sustentável e includente, o processo revelou limites que podem acarretar afastamento destes pressupostos. A dificuldade maior está em constituir-se um processo efetivamente participativo que possibilite que contrariedades se explicitem e se constituam acordos, garantindo a primazia do interesse coletivo sobre o interesse privado. A nova gestão ainda não havia traduzido tais intenções em fatos concretos, tais como a constituição de um conselho gestor da revisão do plano diretor com formato democrático, abrangente dos diferentes segmentos sociais.

Quanto às estruturas administrativas, capacidade de operacionalização dos projetos, produção e disponibilização das informações o que pode ser verificado é que a cidade de Belém apresenta uma situação bastante favorável. As dificuldades ocorrem ainda por falta de regulamentações do ordenamento jurídico-institucional.

A cidade de Manaus reflete na precariedade habitacional e nas condições urbanas inadequadas em que habitam parcelas significativas da população, a insuficiência das ações e a inoperância das intervenções publicas nas situações de conflito urbano-ambiental. Na verdade, a atuação do município neste sentido é bastante recente. Ela se dá de forma mais efetiva a partir da elaboração e aprovação do novo Plano Diretor em 2002, e ainda está vinculada preponderantemente às políticas de gestão ambiental e saneamento. Até 2001 a principal intervenção ocorria com o projeto SOS Igarapé – de concepção limitada com foco para a limpeza local e educação ambiental. Com a ausência de políticas habitacionais e a ineficiência da política urbana, a cidade acumulou um passivo sócio-ambiental de grandes proporções. Registrou intenso crescimento horizontal nas últimas décadas, com a abertura de loteamentos populares em áreas distantes do centro histórico e ocupações realizadas tanto em glebas urbanas quanto em terrenos conquistados pela derrubada de floresta - quase sempre na periferia da cidade. A irregularidade presente na cidade, fruto desta ausência pública, é verificada tanto nas ocupações ocorridas, em especial nas áreas mais frágeis ambientalmente, como nos loteamentos produzidos - onde quase 40% apresentam algum tipo de irregularidade e não possuem saneamento ambiental adequado. Agravando o quadro, ao lado desta irregularidade convivia uma grande quantidade de lotes não ocupados (equivalente à cerca de 20% do universo total de lotes cadastrados na Prefeitura) o que representava quase 50% do total da área urbanizada do território.

85

86

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

O Plano Diretor de 2002 não só veio instrumentalizar o poder público municipal para uma atuação mais efetiva na gestão territorial como permitiu e promoveu o debate sobre o desenvolvimento sustentável, consideradas vocação econômica, demandas sociais e características ambientais do município. O novo plano insere a temática da moradia dentro de uma concepção estratégica e articulada às questões urbano-ambientais.

O que se verifica, entretanto, é que embora a concepção estratégica do novo plano diretor reflita uma articulação entre instrumentos e políticas para intervenção nos conflitos, a Prefeitura de Manaus permanece atuando pontualmente e somente na demanda que lhe corresponde legalmente – aplicação da legislação municipal para instituição de AEIS e regularização fundiária de áreas municipais, e em áreas vazias para novos projetos de habitação de interesse social com base no Programa de Arrendamento Residencial do governo federal. Não há uma política deliberada de indução de usos para fins de HIS, de incentivo a novas formas de produção habitacional e de estratégias mais efetivas para avançar nas regularizações, reassentamentos e melhoria das condições ambientais das populações moradoras de áreas em situação de conflito.

A ênfase do plano diretor e da intervenção municipal é ainda prioritariamente voltada para o ambiental. Na avaliação dos setores que participaram das oficinas de discussão, o plano não reflete (porque não prioriza) o déficit habitacional de Manaus e os assentamentos informais consolidados. Desta forma, as políticas habitacionais e urbanas que incidem sobre o quadro de conflitos urbano-ambientais também não são priorizadas no sentido da promoção do direito à moradia. A Sub-Secretaria de Habitação inicia a implementação do programa de regularização fundiária das áreas municipais - o programa Papel Passado, em conjunto com o MinCidades.

As intervenções de maior magnitude estão se dando no âmbito do Governo Estadual, por meio do Programa PROSAMIN, que estabelece o reassentamento e as políticas de indenização para as pessoas moradoras às margens dos igarapés que estão sendo recuperados e urbanizados pelo projeto; e o Programa de Regularização Fundiária das áreas estaduais, que regulariza a posse dos atuais ocupantes. Ambos os programas apresentam limitações enquanto solução das situações de conflito.

O programa de regularização tem limites na falta de urbanização das áreas (que o projeto não contempla) e na indefinição das situações de risco que se apresentam nas áreas em regularização e que não podem ser regularizadas.

Não existe sequer a previsão de um remanejo, reassentamento ou qualquer outra solução para estas famílias.

O PROSAMIN, que apresenta uma super estrutura para sua implementação (ver descrição no capítulo anterior) foi muito criticado pelas comunidades.

O reassentamento tem sido a principal alternativa proposta - e a localização da nova moradia além de muito afastada não apresenta boas condições de

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

saneamento e infra-estrutura. Na verdade, permanecem as políticas tradicionais de periferização e redução de padrões habitabilidade quando se trata do atendimento da população de baixa renda. Parece não ter sido ainda assimilado a necessidade de tratar o acesso à moradia de forma articulada às politicas de solo e políticas fiscais capazes de promover um pouco mais de equilibro nos processos de urbanização.

Embora a Prefeitura tenha capacitado parte dos seus setores técnicos e se instrumentalizado com legislação, sistema de informações, estruturas e comissões, ainda é necessário avançar muito, especialmente no que se refere às políticas de provisão da moradia.

Macapá apresenta os piores índices referentes ao quadro de necessidades habitacionais, considerados os dados da FJP. Fruto de um processo acelerado e muito intenso de crescimento populacional ocorrido nas últimas décadas, as condições gerais de urbanização apresentadas no território urbano são deficitárias. As situações mais críticas são as das famílias moradoras nas áreas de ressaca, e a irregularidade da terra tem sido uma das principais demandas. Existem muitos títulos de enfiteuse e de aforamento, segundo os dados levantados cerca de 85% dos lotes de Macapá não estão regularizados.

A par desta situação encontramos um ambiente institucional bastante profícuo às mudanças. O Novo Plano Diretor aprovado em 2004. O Plano incorpora um conjunto de diretrizes, estratégias e instrumentos que, se implementados, poderão conformar uma política habitacional bastante efetiva para transformar a situação existente. Mais uma vez o desafio vai se dar no âmbito da implementação das políticas.

Além do Plano Diretor aprovado, a Prefeitura buscava instrumentalizar-se mediante a elaboração do cadastro imobiliário geo-referenciado e do mapeamento dos assentamentos informais. A estrutura também foi revisada e as adequações necessárias foram aprovadas por lei, mas ações concretas ainda não foram implementadas. A Prefeitura Municipal não dispõe de setor específico para tratar do tema habitacional. O PEMAS está sendo apontado como uma das formas do município se instrumentalizar e se capacitar para a implementação das políticas e programas habitacionais pautados no plano diretor.

Historicamente as iniciativas e investimentos habitacionais realizados derivaram de programas levados a cabo pelo Estado com apoio do Governo Federal A principal situação de conflito – a preservação e manejo das áreas de ressacas é de responsabilidade da Secretaria Estadual do Meio Ambiente.

Serviços de infra-estrutura têm sido executado, mas a questão da regularização das posses, visando a uma solução definitiva para o saneamento das áreas, ou mesmo reassentamentos, não são contemplados. Um dos principais entraves apontados pelos gestores é a falta de terras disponíveis, as quais na sua maioria ainda estão sob propriedade da União. Em Macapá

87

88

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

uma das principais questões identificadas pela pesquisa foi a ausência de mobilização popular na demanda por moradia ou mesmo de instituições ou ONGs com programas e ações voltadas para este tema.

Em Boa Vista, à época da pesquisa de campo (abril/06), a Prefeitura recentemente havia finalizado o projeto de lei do plano diretor para sua remessa à Câmara Municipal. Dadas as grandes dificuldades em se obter informações atualizadas e concretas sobre o projeto de lei e os programas urbano-habitacionais que vinham sendo implementados pelo município, a análise mais aprofundada de seus objetivos e resultados ficou prejudicada.

Com base nos documentos obtidos à época via Ministério Público Estadual, por meio de uma demanda do Fórum Popular de Roraima em Defesa da Cidade, verificou-se que as propostas para regularização fundiária prevista no ante-projeto de lei do parcelamento do solo não possui uma abordagem que contemple o interesse social das populações que vivem em áreas onde incidem conflitos urbano-ambientais e possui um grau de exigência de padrões técnicos e de recursos que elevam custos e inviabilizam a regularização. Por exemplo, a substituição de áreas públicas na área a ser regularizada fica condicionada à doação de terreno em área próxima, a construção de equipamento comunitário em área indicada pelo Município, em terreno a ser doado ao município ou público municipal; ao pagamento em moeda corrente, a ser destinado ao Fundo Municipal de Habitação.

Além disso, a exigência de execução de todos os itens da infra-estrutura (pavimentação de vias, esgoto pluvial, sistema de água, esgoto sanitário, rede de energia elétrica, arborização de vias e meio-fio), sem a previsão da implantação progressiva, praticamente inviabiliza a regularização jurídica, que deveria ser assegurada independentemente da urbanização. Além disso, não está claro se seria de competência do município a implantação da infraestrutura, ou se também ficaria a cargo daqueles que a demandam. A visão predominante no ante-projeto de lei de parcelamento não separa os direitos e deveres de ocupantes/adquirentes de boa-fé e aqueles que implantaram o parcelamento irregular, deixando a descoberto o direito de moradia da população de baixa renda. O município não assume a regularização fundiária, mas sim cobra por ela, inclusive por meio de compensação no caso de fixação de parâmetros urbanísticos menos restritivos, em Áreas Especiais de Interesse Social, valendo-se, para isso, de instrumentos urbanísticos.

O site oficial da Prefeitura não informa sobre a existência de programas de regularização fundiária sendo implementados com base nos instrumentos do Estatuto da Cidade. O Programa Morar Legal, implementado desde 2001, objetiva regularizar um titulo arcaico, que já caiu em desuso no novo Código Civil de 2002, o título de aforamento. Além disso, na descrição oficial do programa no site há uma clara separação entre o que seria de competência do Estado de Roraima regularizar e o que seria de competência do município, ainda que constitucionalmente a implementação de programas sociais de moradia seja de competência comum da União, Estados e

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

municípios. É informado que o trabalho de regularização fundiária em algumas áreas da cidade são de responsabilidade do Estado: o bairro dos Estados, Liberdade, Pricumã, Bela Vista, Operário, Senador hélio Campos, Pintolândia, Santa Luzia e parte dos bairros Caimbé e São Francisco. O título definitivo das propriedades situadas nessa área é feito pelo órgão responsável do Governo Estadual. Para as demais áreas da cidade, o documento de posse plena deve ser obtido na Prefeitura de Boa Vista.

Nessas áreas foram identificados diversos conflitos entre as áreas de moradia, o aterramento indevido das lagoas e a falta de saneamento ambiental, comprometendo a saúde da população moradora e o meio ambiente.

O conteúdo do plano diretor e o seu processo de elaboração tem sido sistematicamente questionado pelo Fórum Popular de Roraima em Defesa da Cidade, composto por organizações não-governamentais, sindicatos, entidades profissionais e movimentos sociais. Um dos principais pontos é a ausência de referência a um dos principais problemas fundiários enfrentados por Boa Vista, qual seja a questão das áreas de propriedade da União, sua identificação, destinação, regularização e cumprimento da função social. As regras restritivas da legislação de regularização fundiária, a falta de investimentos públicos e de um mercado habitacional para a população pobre vai continuar resultando na ocupação das áreas periféricas da cidade, onde não há infra-estrutura mas onde se localizam muitos dos principais recursos hídricos da cidade, as lagoas.

Frente às análises e conclusões realizadas, COHRE apresenta as seguintes recomendações aos gestores locais e à sociedade civil: 1. É necessária a interação entre a legislação e as políticas urbano-ambientais, que compreendem o direito a cidade em todas as dimensões e não somente em relação ao urbano. Por outro lado, as políticas habitacionais e de uso e ocupação do solo urbano devem considerar a escassez dos recursos naturais, a demanda por infra-estrutura e o cumprimento da função social da propriedade.

2. O processo de formulação e tomada de decisão sobre planos, políticas e programas de gestão urbana e ambiental precisam ser democratizados, de forma a facilitar acesso a informações, a promoção de consultas públicas, audiências populares e o reconhecimento dos diversos agentes sociais que atuam no processo de desenvolvimento urbano.

3. A aplicação dos planos diretores e da legislação de uso, ocupação e parcelamento do solo não pode restringir-se ao aspecto físico-territorial, devendo incorporar os aspectos da gestão democrática. Da mesma forma, as políticas, planos e programas ambientais não podem restringir-se ao aspecto da preservação e proteção dos recursos naturais, devendo considerar aspectos relativos aos impactos e efeitos da urbanização, de forma a buscar o tão almejado desenvolvimento e manejo sustentável das cidades e seus recursos naturais.

89

90

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

4. Implementar políticas públicas e instrumentos que visem democratizar, financiar e subsidiar o acesso da população a terra e à moradia adequadas: criação de fundos públicos de financiamento e subsídio; maior dotação orçamentária para os fundos existentes; criação de conselhos democráticos e com a participação direta da população para a gestão desses recursos; regularização fundiária, titulação e urbanização de assentamentos informais urbanos e rurais; demarcação dos territórios indígenas e quilombolas e de comunidades tradicionais; desapropriação de terras para fins de urbana considerando critérios ambientais, culturais e sociais.

5. No caso de reassentamentos, garantir remédios efetivos e de aplicação imediata, tais como compensação e indenização em valor suficiente para adquirir moradia e terra em condições semelhantes à anterior, no caso de população já removida, devido processo legal, assistência jurídica gratuita para defesa/ação judicial, reassentamento adequado, restituição de moradia e propriedade, inclusive nos casos em que a violação seja cometida pelo próprio Estado.

6. Os municípios devem abster-se de obter financiamentos para a política habitacional e fundiária advindos de órgãos nacionais e internacionais e agências multilaterais, tais como Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento, Banco Nacional de Desenvolvimento, cujos programas e projetos resultem no reassentamento forçado, deslocamento ou despejo de famílias e comunidades pobres e de grupos vulneráveis.

7. Os municípios devem atualizar os cadastros de terras e registros públicos relativos à propriedade imóvel visando à retomada de terras que foram griladas ou apropriadas ilegalmente e sua destinação para fins de reforma urbana e agrária, e disponibilizar as informações cadastrais para órgãos e entidades públicas afetas à questão habitacional e fundiária.

8. Os municípios devem realizar consultas à população, grupo ou comunidade que vive em área em conflito urbano-ambiental, em relação aos projetos de deslocamento ou reassentamento, mesmo que em condições excepcionais, para obtenção de seu consentimento, que deve ser concedido livremente e com conhecimento de causa.

9. Os municípios deverão estabelecer procedimentos visando simplificar e integrar os processos de aprovação, licenciamento urbanístico e ambiental e execução dos planos de regularização fundiária, prestar assessoria técnica e jurídica e aplicar os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para regularizar áreas públicas e privadas.

10. A legislação internacional de direitos humanos, relativa ao direito à moradia adequada e ao direito ao meio ambiente, deve balizar as legislações, políticas, planos e programas a serem adotados e implementados pelos governos municipais, estaduais e nacional para solucionar os conflitos urbano-ambientais.

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

91

REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS BELÉM. Lei Complementar n.º 02, de 19 de julho de 1999. Lei Complementar de Controle Urbanístico - Dispõe sobre o parcelamento, ocupação e uso do solo urbano do Município de Belém e dá outras providências. Belém: DOM, 1999.

BELÉM – COSAMPA. Projeto UNA: Estudo longitudinal de Avaliação dos Impactos Sócio Econômicos.

Governo do Estado do Pará., 1999.

COHRE (CENTRE ON HOUSING RIGHTS AND EVICTIONS). Human Rights in Brazil: Gross Inequalities and Inconsistencies. COHRE mission report. Genebra, 2003.

INSTITUTO BRASILEIRO DE ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL (2006). Diagnóstico Integrado de Boa Vista.

FASE-UFP. Impactos sócio-econômicos do projeto de macrodrenagem: o reassentamento CDP e os rebatimentos diferenciados em homens e mulheres. Belém,Graphitte, 2001.

FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Déficit Habitacional no Brasil 2000. Belo Horizonte, 2001.

GEO-CIDADES (2002). Relatório Ambiental Urbano Integrado de Manaus.

GUERRA, G. Desenvolvimento Territorial na Amzônia: rural e urbano como faces da mesma moeda.

Editora Universitária UFPA, Belém, 2006.

IBAM. Diagnóstico Integrado para o Plano Diretor Estratégico de Boa Vista. Acessado em maio/2006, na página <http//www.boavista.rr.gov.br LARANJEIRA, A. Urbanização do Igarapé Tucunduba: gestão de rios urbanos e plano de desenvolvimento local Riacho Doce, Pantanal. In: IBAM. Estudo de avaliação da experiência brasileira sobre urbanização de favelas e regularização fundiária. Projeto n.. 17.408. Rio de Janeiro: IBAM, 2002 (Vol. 1: Relatório Final. Resultado das Análises).

LIMA J.J. Observações da Política Habitacional na Região Metropolitana. In: OBSERVATÓRIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS URBANAS E GESTÃO MUNICIPAL. Rede nacional de avaliação e disseminação de experiências alternativas em habitação popular. Relatório do I Workshop da Rede Nacional Habitat. Belém, 2001.

LIMA J.J. Projeto Tucunduba - reassentamento e drenagem urbana em Belém. XVII Congresso Brasileiro de Arquitetos. Mesa Redonda: Experiências e metodologias aplicadas em urbanização de favelas. Rio de Janeiro, 2003.

LIMA J.J. & PARACAMPO V. Política habitacional e saneamento na Região Metropolitana de Belém. In: OBSERVATÓRIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS URBANAS E GESTÃO MUNICIPAL. Rede nacional de avaliação e disseminação de experiências alternativas em habitação popular. Belém, 2001.

PARACAMPO V. Da Questão Social a Questão Habitacional. In: OBSERVATÓRIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS URBANAS E GESTÃO MUNICIPAL. Rede nacional de avaliação e disseminação de experiências alternativas em habitação popular. Relatório do I Workshop da Rede Nacional Habitat. Belém, 2001.

PEMAS/BELÉM (2001) - Plano Estratégico Municipal para Assentamentos Subnormais.

92

Direito à Moradia e Meio Ambiente nas Capitais Amazônicas

PEMAS/MACAPÁ (2002) - Plano Estratégico Municipal para Assentamentos Subnormais.

PINHEIRO, A. & ROCHA, M.E. Os Projetos Habitacionais. In: OBSERVATÓRIO DE POLÍTICAS PÚBLICAS URBANAS E GESTÃO MUNICIPAL. Rede nacional de avaliação e disseminação de experiências alternativas em habitação popular. Relatório do I Workshop da Rede Nacional Habitat. Belém, 2001.

PREFEITURA MUNICIPAL DE BELÉM. Plano de reestruturação da orla de Belém - PRO BELÉM. Belém: PMB, 2000.

PREFEITURA MUNICIPAL DE BELÉM. Indicadores da Cidade de Belém. Belém: PMB, 2002.

PREFEITURA MUNICIPAL DE BELÉM. Plano Estratégico Municipal para Assentamentos Subnormais – PEMAS. Programa Habitar Brasil-BID. Belém, 2001.

PREFEITURA MUNICIPAL DE BELÉM. Plano Diretor Urbano de Belém. Belém: PMB, 1994.

IBAM/ISER/REDEH. Projeto Geo Cidades - Relatório Ambiental Urbano Integrado: informe GEO Manaus. Supervisão: Ana Lúcia Nadalutti La Rovere, Samyra Crespo; Coordenação: Rui Velloso. Rio de Janeiro: Consórcio Parceria 21, 2002.

PREFEITURA MUNICIPAL DE MANAUS. Plano Diretor Urbano Ambiental do Município de Manaus.

Manaus: PMM, 2002.

PREFEITURA MUNICIPAL DE MACAPÁ. Plano Estratégico Municipal para Assentamentos Subnormais – PEMAS. Programa Habitar Brasil-BID. Macapá, 2002.

PREFEITURA MUNICIPAL DE MACAPA. Plano Diretor Urbano Ambiental do Município de Manaus.

Manaus: PMM, 2002.

PREFEITURA MUNICIPAL DE BOA VISTA. Projeto de lei do Diretor Urbano Ambiental do Município de Boa Vista. PMM, 2002.

PREFEITURA MUNICIPAL DE BOA VISTA. Plano Diretor do Município de Boa Vista. PMBV, 1991.

PRESTES, Vanesca Buzelato. Municípios e Meio Ambiente: a necessidade de uma gestão urbano-ambiental.

In: PRESTES (Org.). TEMAS DE DIREITO URBANO-AMBIENTAL. Editora Fórum, Belo Horizonte, 2006.

RODRIGUES, E. B. A aventura urbana: urbanização, trabalho e meio ambiente em Belém. Belém: NAEA/ UFPA/FCAP, 1996 RODRIGUES, A.S. A produção do espaço urbano e controle urbanístico. In: Relatório de revisão do Plano Diretor de Belém. PMB. Belém, 2005.

SAULE JR., N. Direito à cidade: trilhas legais para o direito às cidades sustentáveis, Editora: Max Limonad e Polis, São Paulo, 1999.

TRINDADE, JR. Produção do espaço e uso do solo urbano em Belém. Belém: NAEA/UFPA, 1997.