Reestructuración del gasto público con perspectiva “base cero” Sunny Arely Villa Juárez sunnyvilla@ciep.mx
A partir de la caída del precio del petróleo, el Gobierno Federal ha reconocido la importancia de hacer ajustes al gasto público que lleven a una mayor eficiencia y eficacia del uso de los recursos públicos y que atiendan la necesidad del recorte en el presupuesto. El 30 de enero de 2015, el Gobierno Federal anunció un ajuste del gasto programable por 124 mil millones de pesos; para 2016 se prevé un ajuste adicional por 135 mil millones de pesos. Es decir, para 2016 se estima reducir el presupuesto en 4.3 %, en términos reales, con respecto a lo aprobado para 2015. Aunado a estas medidas, el Gobierno Federal ha divulgado que buscará una “reingeniería del gasto público con una perspectiva de Presupuesto Base Cero”1 .
En este documento se expone lo que teórica-
Unidos de América, con resultados nada favo-
mente es un presupuesto base cero y se con-
rables. Posteriormente, Peter A. Pyhrr, en 1970,
trasta con las medidas que el Gobierno ha anun-
estableció una metodología (nacida en la inicia-
ciado para hacer una “reingeniería del gasto pú-
tiva privada) que después fue implementada en
blico con una perspectiva de Presupuesto Base
el estado de Georgia y demostró que, para que
Cero”. Después se resumen las limitantes que
los recursos puedan ser asignados eficazmente
tiene México para poder tener un presupuesto
bajo una metodología base cero, debe basarse
estrictamente con base cero; entre ellas están
en los mismos principios y procedimientos ge-
las bases legales y los compromisos ineludibles.
nerales, implementados por Pyhrr(?Pyhrr, 1977;
Finalmente se muestra uno de los caminos a
Welsch, 2005).
seguir para la reestructuración del presupuesto,
Los pasos a seguir para la construcción de un
considerando las obligaciones y compromisos
presupuesto base cero, según la metodología
del sector público presupuestario.
desarrollada por Pyhrr (1970) son: 1. Se definen los objetivos y metas que se
1.
Metodologia de presupuesto
desean obtener con el presupuesto que se
“base cero”.
elaborará. 2. Identificar y analizar cada una de las activi-
Un presupuesto bajo metodología “base ce-
dades a implementar (existentes y nuevas)
ro” supone que toda asignación de fondos debe
para lograr los objetivos ya propuestos. Es-
justificarse cada año a partir de cero(Hitt, 2006)
ta información se compila en documentos
, sobre la base de su costo y su beneficio, lo que
llamados “Paquetes de decisión”.
se contrapone con la perspectiva inercial. Es-
3. Evaluar, clasificar y priorizar todos los pa-
ta metodología fue implementada en 1964 por
quetes de decisión a través de un análi-
el Departamento de Agricultura de los Estados
sis costo-beneficio, considerando incluso
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otras alternativas (otro tipo de evaluación
supuestal; se deberá de tener cuidado con la
no paramétrica podría estar sesgada por la
formulación y jerarquización de los paquetes
percepción del evaluador).
de decisión, ya que si la información no es públi-
4. Asignar los recursos, con el presupuesto
ca, las decisiones finales podrán quedar sujetas
disponible, conforme a los 3 puntos ante-
a la discrecionalidad. Además, al lidiar con un
riores.
cambio de cultura, el primer año de implemen-
Los paquetes de decisión deben de describir completamente todas las actividades a im-
tación podría ser más lento que la implementación bajo esquemas anteriores.
plementar para cumplir los objetivos y metas establecidos, para con ello poder tomar la decisión de implementar la actividad o no. En estos paquetes se contiene información como: ali-
2.
Lo que se anuncia como “base cero”.
neación de las actividades (o programas presu-
El 30 de enero de 2015, el Secretario de Ha-
puestarios) propuestas con las metas y objetivos
cienda, Luis Videgaray Caso, anunció que “el Pro-
generales (como los del Plan Nacional de Desa-
yecto de Presupuesto de Egresos de la Federa-
rrollo), métrica de rendimiento de la actividad,
ción (PEF) para el ejercicio 2016 deberá hacer-
la consecuencia de no implementarse la me-
se bajo un esquema de Presupuesto base cero”
dida, actividades alternativas, costos y benefi-
(SHCP, 2015a). El 31 de marzo, en el documento
cios (de la actividad y sus alternativas), así como
presentado a la Cámara de Diputados, donde
los responsables de su implementación. Para la
se anuncian los pre-criterios para el siguiente
integración de estos paquetes, se analizan las
ejercicio fiscal, se menciona que se hará una
medidas que pueden ser eliminadas entre sí y
“reingeniería del gasto público con una pers-
aquellas que pueden ser complementarias. Este
pectiva Base Cero”(SHCP, 2015b) . Para ello, el
método para presupuestar resulta muy útil en
Gobierno Federal revisará cada uno de los 889
entornos cambiantes y cuando la inercia se ha
programas presupuestarios y cada rubro espe-
priorizado ante los objetivos y resultados. Ade-
cífico del presupuesto (249,244 líneas en su base
más, tiene la ventaja de que hace eficiente el
de datos), incluyendo las unidades administrati-
gasto al tener planes, objetivos y métricas claras,
vas de la Administración Pública Federal. La Se-
aunado a evitar duplicidades en las acciones a
cretaría de Hacienda considerará la flexibilidad
implementar. Este tipo de presupuesto favorece
de las unidades administrativas y los programas
los beneficios que se pueden obtener con las
existentes, así como las obligaciones legales del
medidas (actividades o programas presupues-
Gobierno Federal, las cuales ya implican una li-
tarios) implementadas y crear una cultura de
mitante para partir de cero. La secuencia para
coordinación por objetivos. Sin embargo, este
asignar el presupuesto en 2016, según la SHCP,
método también tiene sus desventajas, ya que
es la siguiente2 :
implica un arduo trabajo cuando se tiene una cultura de inercia en el presupuesto, dividida en
1. Identificar complementariedades, similitu-
cientos de programas presupuestarios (como
des o duplicidades en los programas y es-
es el caso mexicano). En el proceso se puede
tructuras.
lidiar con recelos administrativos y poder pretw: @ciepmx
2. Op. Cit.
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2. Priorizar los programas presupuestarios de conformidad con las metas nacionales y con base en su desempeño. 3. Establecer criterios adicionales para la prelación de programas y proyectos de inversión con base en la mayor rentabilidad social y económica, a la vez de promover una mayor participación del sector privado en los esquemas de financiamiento. A diferencia de lo que una metodología de presupuesto base cero requiere, el Gobierno Federal no contempla los análisis costobeneficio, ni las alternativas para lograr los objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo. Lo que se propone, en otras palabras, es una reestructuración del gasto público en donde se fusionen programas, se reorganicen las unidades administrativas, se contemplan
3.1.
3 de 8
Marco legal
En México, existen diversas leyes que regulan el presupuesto. Éstas se han hecho para asegurar la permanencia de ciertas acciones o prioridades de gasto sin que estén vulnerables a los cambios de gobierno, ya sea por administración o por presiones políticas. Esto también ha ocasionado que existan asignaciones presupuestales que no son importantes para la política coyuntural y que responden a compromisos de otros tiempos. Las distintas regulaciones al uso de los recursos públicos hacen que partir desde cero sea una tarea, no sólo del poder ejecutivo, sino también del legislativo, dada la responsabilidad de cada uno en la formulación, aprobación y ejecución del presupuesto. Entre las distintas leyes que introducen algún tipo de compromiso al gasto público están:
las métricas de desempeño (aunque la mayoría
Ley General de Educación (Art. 25): otorga
de las evaluaciones existentes son de gestión,
8 % del Producto Interno Bruto (PIB) al gasto
no de resultados ni de impacto) y que se asigne
en educación (incluyendo federal, estatal
el gasto de operación y administrativo estric-
y municipal) destinando, de ese monto, al
tamente necesario. Si bien estas acciones son
menos el 1 % del PIB a Investigación cientí-
necesarias para buscar la eficiencia del gasto
fica y tecnológica.(SEGOB, 2014c)
público, habrá que dejar para un ejercicio posLey de Desarrollo Social (Art. 18): el gasto
terior la eficacia del gasto.
social no podrá ser inferior al ejercicio fiscal anterior y se deberá incrementar al menos
3.
Limitantes para un presu-
en la misma proporción que se prevea el
puesto base cero.
incremento del PIB.(SEGOB, 2015)
El sector público, incluidos los poderes de la unión, las entidades de control presupuestario directo y las empresas productivas del estado, tienen obligaciones previamente adquiridas que limitan la implementación de un presu-
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (Art. 37): asigna el 0.04 % del total del gasto programable al Fondo de Desastres Naturales (FONDEN).(SEGOB, 2014b)
puesto “base cero”. Estas obligaciones son por
Ley General de Salud (Art. 77): comprome-
compromisos adquiridos en el pasado o porque
te al Gobierno Federal a cubrir una cuota
existe algún mecanismo legal vigente que regule
social por cada persona afiliada al Sistema
la asignación presupuestal.
de protección social en salud (3.92 % de un
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salario mínimo general vigente diario pa-
el pago de la deuda pública y su costo financiero,
ra el Distrito Federal). Para sustentar este
la provisión de servicios públicos, la seguridad
sistema, el Gobierno Federal y las entida-
social (incluidas las pensiones y jubilaciones) y
des federativas efectuarán aportaciones so-
la coordinación fiscal con las entidades federa-
lidarias por persona beneficiaria y se esta-
tivas. Estos compromisos suman, para el 2015,
blecerá el Fondo de Aportaciones para los
el 73 % del Presupuesto de Egresos de la Federa-
Servicios de Salud a la Comunidad.(SEGOB,
ción (Ver cuadro 1).
2015) Ley de Coordinación Fiscal: ésta regula la distribución de los recursos adquiridos me-
4.
Hacia una reestructura del presupuesto público.
diante la Recaudación Federal Participable (RFP) y que son otorgados a las entidades
Ante una reducción de los ingresos públicos,
federativas y municipios mediante el ramo
buscar la eficiencia y eficacia del gasto públi-
28 (participaciones) y ramo 33 (aportacio-
co resulta una tarea obligada. Sin embargo, da-
nes).(SEGOB, 2014a)
das las rigideces que los compromisos gubernamentales y las leyes existentes imponen al
Ley de Pensión Universal (aprobada por
gasto público, una revisión de programas, que
la Cámara de Diputados; no publica-
lleve a una reingeniería del gasto, deberá ser gra-
da)(Cámara de diputados, 2014)
dual. Primero, se debe reconocer que existen
Además, existen otras leyes que, dentro de los derechos que establecen, comprometen algún monto presupuestal; por ejemplo: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgánica del Congreso General, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la Ley de Ingresos de la Federación, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, el Código Fiscal de la Federación, el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, el manual de normas presupuestarias, etc.
3.2.
Compromisos ineludibles
compromisos ineludibles que pueden ser modificados en el largo plazo; segundo, existen otros programas que han sido puestos en marcha a través de reglas de operación y/o que tienen una población beneficiaria que dependen del apoyo recibido en años previos. Estos apoyos, aunque son modificables, deberán de revisar las formas de compensar las actividades y beneficios recibidos por la población. Además, existen otros programas que, al no estar comprometidos por una ley, no implican un servicio básico directo a la población; su asignación de recursos puede ser modificada en el corto plazo.(Banco Mundial, 2004) En la estructura actual del PEF es posible localizar (con el identificador de programa presupuestario) los tipos de programas que, siguiendo la lógica anterior, pueden ser modifi-
Además de las legislaciones existentes y, en el
cados en el corto (menos de un año), mediano
caso hipotético de que éstas no existieran, el Es-
(más de un año) y largo plazo (el tiempo necesa-
tado tiene obligaciones de las que no puede des-
rio, más de un año) (Ver figura 1a y cuadro 1).
lindarse. Entre estas obligaciones se encuentran: tw: @ciepmx
Los programas ineludibles, que pueden cam-
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Figura 1: Reestructuración del PEF
dificados, después de un amplio estudio de las
(a) 2015
posibilidades para mejorar su eficiencia, suman el 21.7 % del PEF. Entre ellos están: los programas sujetos a reglas de operación (7.31 % del PEF) como PROSPERA Programa de Inclusión Social y Pensión para Adultos Mayores, entre otros; Otros subsidios (5.94 % del PEF) como el Fondo de Cultura, Fondo Metropolitano, Seguro Popular, etc.; Específicos (4.92 % del PEF) como el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEIP), Adquisición de energía eléctrica a los Productores Externos de Energía, “Otras Actividades” del Poder Judicial, etc.; Provisión de bie-
Fuente(s): Elaborado por el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria con datos de Presupuesto de Egresos de la Federación 2015 SHCP (2015c)
nes públicos (1.57 % del PEF) como Producción de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos, el Programa de adquisición de leche nacional a cargo de LICONSA, S. A. de C. V., Edición, pro-
biar en el largo plazo mediante la modificación de la leyes y/o cambios estructurales en los compromisos adquirido, se encuentran los identificados como: Prestación de servicios públicos (17.24 % del PEF) donde se incluye todo el pago a la nómina de profesores y personal médico, Pensiones y Jubilaciones (11.33 % del PEF), Gasto federalizado (12.69 % del PEF), Proyectos de inversión 11.46 % del PEF), Aportaciones a la seguridad social (0.09 % del PEF), que son considerados como gasto programable y suman el 52.82 % del PEF. Se incluyen los proyectos de inversión ya que, ante una reducción de los ingresos, existe la posibilidad de una mayor reducción en este rubro, lo que para estándares internacionales, un 11.5 % ya es bajo. Por el lado del gasto no programable (20.18 % del PEF), los ineludibles son: Participaciones a las entidades federativas y municipios (12.81 % del PEF), Costo financiero, deuda o apoyos a deudores y ahorradores de la banca (7.03 % del PEF), y los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (0.34 % del PEF). Aquellos programas que pueden ser motw: @ciepmx
ducción y distribución de libros y otros materiales educativos, etc.; Funciones de las Fuerzas Armadas (1.81 % del PEF) como Operación y desarrollo de la Fuerza Aérea Mexicana, Emplear el Poder Naval de la Federación para salvaguardar la soberanía y seguridad nacionales, Defensa de la Integridad, la Independencia, la Soberanía del Territorio Nacional, etc.; Desastres Naturales (0.14 % del PEF) que contempla Coordinación del Sistema Nacional de Protección Civil, Fondo de Desastres Naturales (FONDEN), Fondo de Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN) y el Programa para atender desastres naturales; y las Obligaciones de cumplimiento de resolución jurisdiccional (0.01 % del PEF) que son el Cumplimiento de obligaciones en materia de derechos humanos dentro de los sistemas de protección de derechos humanos de los que el Estado Mexicano sea parte y de las obligaciones pecuniarias previstas en convenios de la SEGOB en que se reconozca la responsabilidad de las violaciones, Obligaciones jurídicas Ineludibles y Responsabilidades, resoluciones judiciales y
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pago de liquidaciones. Los programas que pue-
ción, inspección, verificación y servicios admi-
den ser modificados en el corto plazo y que ge-
nistrativos de construcción y conservación de
neralmente pueden ser modificados en las dis-
carreteras, Programa de gestión hídrica, etc.
cusiones del presupuesto, una vez presentado
Si bien una reestructuración del gasto público
a la Cámara Baja, suman el 5.29 %. Estos pro-
es necesaria, para que esta reestructura pueda
gramas son los identificados como Apoyo a la
ser llevada a cabo, se tendrán que reconocer
función pública y al mejoramiento de la gestión
las limitantes de las acciones inmediatas, más
(0.12 % del PEF) donde se incluyen programas
allá de fusionar y cambiar de nombre y lugar a
como Actividades de apoyo a la función públi-
los programas existentes. Habrá que hacer una
ca y buen gobierno, Inhibición y sanción de las
revisión general, a fondo y apegada a la trans-
prácticas de corrupción, Integración de las es-
parencia de los programas modificables en el
tructuras profesionales del gobierno, Mejora de
corto, mediano y largo plazo.
la gestión y regulación de los procesos, trámites y servicios de la Administración Pública Federal, etc.; Apoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia institucional (3.43 % del PEF) con programas como “Actividades de apoyo administrativo”, “Gastos Administrativos por Operación de Fondos y Seguros”, “Gastos de Administración”, etc.; Operaciones ajenas (-0.15 % del PEF) del IMSS y CFE, Planeación, seguimiento y evaluación de políticas públicas (1.07 % del PEF) como los programas de Registro, control y seguimiento de los programas presupuestarios, Promoción y defensa de los intereses de México en el exterior, en los ámbitos bilateral y regional, Producción y difusión de información estadística y geográfica de interés nacional, etc.; Promoción y fomento (0.21 % del PEF) como Promoción del comercio exterior y atracción de inversión extranjera directa, Actividades orientadas a ofrecer productos y servicios para fortalecer el sector y fomentar la inclusión Financiera, Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de innovación.; y Regulación y supervisión (0.62 % del PEF) con programas como Supervisión, inspección y verificación del transporte terrestre, marítimo y aéreo, Supervisión, inspección y verificación del sistema Nacional e-México, Supervisión, regula-
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5.
Comentarios finales
Buscar la eficiencia y eficacia del uso de los recursos públicos debe ser interés, no sólo del Gobierno Federal, sino de todos los ciudadanos, incluidos los poderes legislativo y judicial. El anuncio de una reingeniería del gasto público hace pensar en una simplificación en la administración de los recursos, que busque eliminar duplicidades y atienda las necesidades básicas de la población. Por lo que la “reingeniería del gasto público con una perspectiva Base Cero” no necesariamente adopta la metodología elaborada por Pyhrr (1970), ya que no se ha anunciado una evaluación costo-beneficio de las medidas a implementar, ni de la evaluación de las alternativas. Adicionalmente, antes de comenzar “desde cero” habrá que considerar las rigideces que se tienen en el gasto público, ya sea por algún marco legal, o por los compromisos ineludibles del gasto público. Para que la reingeniería del gasto público pueda llevarse a cabo con transparencia y con el debido proceso de análisis, habrá que estar conscientes de lo que se puede modificar en el corto, mediano y largo plazo. La participación ciudadana y de las organizaciones civiles encargadas de vigilar el gasto público
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Cuadro 1: Esquema para la reestructuración del presupuesto público Pesos de 2015
% del
% del
PEF
PIB
250,686,564,633
5.29
1.37
5,672,158,859
0.12
0.03
162,348,696,955
3.43
0.89
-7,211,904,762
-0.15
-0.04
Tipos de Programas Presupuestarios Modificables en el corto plazo
PEF 2015
Apoyo a la función pública y al mejoramiento de la gestión Apoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia institucional Operaciones ajenas Planeación, seguimiento y evaluación de políticas públicas
50,797,276,605
1.07
0.28
9,768,033,546
0.21
0.05
29,312,303,430
0.62
0.16
1,028,859,835,173
21.71
5.63
Promoción y fomento Regulación y supervisión Programas sujetos a revisión (modificables en el mediano plazo) Sujetos a reglas de operación
346,399,766,446
7.31
1.89
Otros subsidios
281,681,890,304
5.94
1.54
Específicos
233,317,634,742
4.92
1.28
Provisión de bienes públicos
74,433,405,702
1.57
0.41
Funciones de las Fuerzas Armadas
85,946,006,304
1.81
0.47
6,795,472,257
0.14
0.04
285,659,418
0.01
0.00
3,459,627,476,374
73.00
18.92
2,503,254,233,619
52.82
13.69
816,961,079,097
17.24
4.47
537,115,881,488
11.33
2.94
Gasto federalizado
601,589,963,013
12.69
3.29
Proyectos de inversión
543,217,495,374
11.46
2.97
Desastres Naturales Obligaciones de cumplimiento de resolución jurisdiccional Programas ineludibles ( I+ II) (modificables en el largo plazo) I. Gasto Programable Prestación de servicios públicos Pensiones y Jubilaciones
Aportaciones a la seguridad social*
4,369,814,647
0.09
0.02
II. Gasto No Programable
956,373,242,755
20.18
5.23
Participaciones a las entidades federativas y municipios
607,130,090,356
12.81
3.32
332,988,551,278
7.03
1.82
16,254,601,121
0.34
0.09
100.00
25.92
Costo financiero, deuda o apoyos a deudores y ahorradores de la banca Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores Gasto neto de transferencias
4,739,173,876,180
Menos cuotas al ISSSTE Gasto Neto Total Nota(s):
∗
44,496,476,180 4,694,677,400,000
0.94
0.24
99.06
25.68
Se descuentan las transferencias realizadas al IMSS e ISSTE por ramo 19.
Fuente(s): Elaborado por el autor, Centro de Investigación Económica y Presupuestaria con datos de Presupuesto de Egresos de la Federación 2015 SHCP (2015c)
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Reestructuración del gasto público con perspectiva “base cero”
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será indispensable en este proceso, para garan-
SEGOB (2014b). Ley federal de presupuesto y
tizar la objetividad y claridad de la asignación
responsabilidad hacendaria. Diario Oficial de
de los recursos públicos. Actualmente existe la
la Federación, 19 de diciembre, México.
iniciativa, 800voluntarios.com, que invita a la ciudadanía a participar en el análisis de los programas presupuestarios, mediante la adopción de programas e investigación de la información
SEGOB (2014c). Ley general de educación. Diario Oficial de la Federación,19 de diciembre, México. SEGOB (2015). Ley general de salud. Diario Ofi-
disponible.
cial de la Federación, 23 de marzo, México.
Referencias
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Banco Mundial (2004). Mexico: Public expendi-
ció el secretario de hacienda y crédito público
ture review. Latin America and the Caribbean
, dr. luis videgaray caso, sobre las perspecti-
Region. Washington, D.C.: World Bank.
vas económicas 2015-2016 y los informes sobre la situación económica, las finanzas pú-
Cámara de diputados (2014). Dictamen en sentido positivo de las comisiones unidas hacienda y crédito público, y de seguridad social, con proyecto de decreto por el que se expide la ley de la pensión universal; y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones
blicas y la deuda pública al cuarto trimestre de 2014, donde estuvo acompañado por los subsecretarios de hacienda, fernando aportela; de egresos, fernando galindo; de ingresos, miguel messmacher, y el procurador fiscal, javier laynez. 30 de enero, México, D.F.
de las leyes de los sistemas de ahorro para el retiro, del seguro social, del instituto de segu-
SHCP (2015b). Documento relativo al cumpli-
ridad y servicios sociales de los trabajadores
miento de las disposiciones contenidas en el
del estado, del instituto del fondo nacional de
artículo 42, fracción i, de la ley federal de pre-
la vivienda para los trabajadores, y federal del
supuesto y responsabilidad hacendaria. Cá-
trabajo. Gaceta parlamentaria, 13 de marzo,
mara de Diputados, Gaceta parlamentaria, 31
México, D.F.
de marzo, México, D.F.
Hitt, M. (2006). Administración. Ed. Pearson,
SHCP (2015c). Presupuesto de egresos de la federación para el ejercicio fiscal 2015. Trasn-
México. Pyhrr, P. A. (1977). Zero base budgeting a practical management tool for evaluating expenses. Ed. John Wiley & Sons.
parencia Presupuestaria, México, D.F. Welsch, G. A. y. C. (2005).
Presupues-
tos.planificación y control. Ed. Pearson, Méxi-
SEGOB (2014a). Ley de coordinación fiscal. Dia-
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rio Oficial de la Federación,11 de agosto, México.
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