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Reestructuración del gasto público con perspectiva “base cero” Sunny Arely Villa Juárez sunnyvilla@ciep.mx

A partir de la caída del precio del petróleo, el Gobierno Federal ha reconocido la importancia de hacer ajustes al gasto público que lleven a una mayor eficiencia y eficacia del uso de los recursos públicos y que atiendan la necesidad del recorte en el presupuesto. El 30 de enero de 2015, el Gobierno Federal anunció un ajuste del gasto programable por 124 mil millones de pesos; para 2016 se prevé un ajuste adicional por 135 mil millones de pesos. Es decir, para 2016 se estima reducir el presupuesto en 4.3 %, en términos reales, con respecto a lo aprobado para 2015. Aunado a estas medidas, el Gobierno Federal ha divulgado que buscará una “reingeniería del gasto público con una perspectiva de Presupuesto Base Cero”1 .

En este documento se expone lo que teórica-

Unidos de América, con resultados nada favo-

mente es un presupuesto base cero y se con-

rables. Posteriormente, Peter A. Pyhrr, en 1970,

trasta con las medidas que el Gobierno ha anun-

estableció una metodología (nacida en la inicia-

ciado para hacer una “reingeniería del gasto pú-

tiva privada) que después fue implementada en

blico con una perspectiva de Presupuesto Base

el estado de Georgia y demostró que, para que

Cero”. Después se resumen las limitantes que

los recursos puedan ser asignados eficazmente

tiene México para poder tener un presupuesto

bajo una metodología base cero, debe basarse

estrictamente con base cero; entre ellas están

en los mismos principios y procedimientos ge-

las bases legales y los compromisos ineludibles.

nerales, implementados por Pyhrr(?Pyhrr, 1977;

Finalmente se muestra uno de los caminos a

Welsch, 2005).

seguir para la reestructuración del presupuesto,

Los pasos a seguir para la construcción de un

considerando las obligaciones y compromisos

presupuesto base cero, según la metodología

del sector público presupuestario.

desarrollada por Pyhrr (1970) son: 1. Se definen los objetivos y metas que se

1.

Metodologia de presupuesto

desean obtener con el presupuesto que se

“base cero”.

elaborará. 2. Identificar y analizar cada una de las activi-

Un presupuesto bajo metodología “base ce-

dades a implementar (existentes y nuevas)

ro” supone que toda asignación de fondos debe

para lograr los objetivos ya propuestos. Es-

justificarse cada año a partir de cero(Hitt, 2006)

ta información se compila en documentos

, sobre la base de su costo y su beneficio, lo que

llamados “Paquetes de decisión”.

se contrapone con la perspectiva inercial. Es-

3. Evaluar, clasificar y priorizar todos los pa-

ta metodología fue implementada en 1964 por

quetes de decisión a través de un análi-

el Departamento de Agricultura de los Estados

sis costo-beneficio, considerando incluso


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Reestructuración del gasto público con perspectiva “base cero”

2 de 8

otras alternativas (otro tipo de evaluación

supuestal; se deberá de tener cuidado con la

no paramétrica podría estar sesgada por la

formulación y jerarquización de los paquetes

percepción del evaluador).

de decisión, ya que si la información no es públi-

4. Asignar los recursos, con el presupuesto

ca, las decisiones finales podrán quedar sujetas

disponible, conforme a los 3 puntos ante-

a la discrecionalidad. Además, al lidiar con un

riores.

cambio de cultura, el primer año de implemen-

Los paquetes de decisión deben de describir completamente todas las actividades a im-

tación podría ser más lento que la implementación bajo esquemas anteriores.

plementar para cumplir los objetivos y metas establecidos, para con ello poder tomar la decisión de implementar la actividad o no. En estos paquetes se contiene información como: ali-

2.

Lo que se anuncia como “base cero”.

neación de las actividades (o programas presu-

El 30 de enero de 2015, el Secretario de Ha-

puestarios) propuestas con las metas y objetivos

cienda, Luis Videgaray Caso, anunció que “el Pro-

generales (como los del Plan Nacional de Desa-

yecto de Presupuesto de Egresos de la Federa-

rrollo), métrica de rendimiento de la actividad,

ción (PEF) para el ejercicio 2016 deberá hacer-

la consecuencia de no implementarse la me-

se bajo un esquema de Presupuesto base cero”

dida, actividades alternativas, costos y benefi-

(SHCP, 2015a). El 31 de marzo, en el documento

cios (de la actividad y sus alternativas), así como

presentado a la Cámara de Diputados, donde

los responsables de su implementación. Para la

se anuncian los pre-criterios para el siguiente

integración de estos paquetes, se analizan las

ejercicio fiscal, se menciona que se hará una

medidas que pueden ser eliminadas entre sí y

“reingeniería del gasto público con una pers-

aquellas que pueden ser complementarias. Este

pectiva Base Cero”(SHCP, 2015b) . Para ello, el

método para presupuestar resulta muy útil en

Gobierno Federal revisará cada uno de los 889

entornos cambiantes y cuando la inercia se ha

programas presupuestarios y cada rubro espe-

priorizado ante los objetivos y resultados. Ade-

cífico del presupuesto (249,244 líneas en su base

más, tiene la ventaja de que hace eficiente el

de datos), incluyendo las unidades administrati-

gasto al tener planes, objetivos y métricas claras,

vas de la Administración Pública Federal. La Se-

aunado a evitar duplicidades en las acciones a

cretaría de Hacienda considerará la flexibilidad

implementar. Este tipo de presupuesto favorece

de las unidades administrativas y los programas

los beneficios que se pueden obtener con las

existentes, así como las obligaciones legales del

medidas (actividades o programas presupues-

Gobierno Federal, las cuales ya implican una li-

tarios) implementadas y crear una cultura de

mitante para partir de cero. La secuencia para

coordinación por objetivos. Sin embargo, este

asignar el presupuesto en 2016, según la SHCP,

método también tiene sus desventajas, ya que

es la siguiente2 :

implica un arduo trabajo cuando se tiene una cultura de inercia en el presupuesto, dividida en

1. Identificar complementariedades, similitu-

cientos de programas presupuestarios (como

des o duplicidades en los programas y es-

es el caso mexicano). En el proceso se puede

tructuras.

lidiar con recelos administrativos y poder pretw: @ciepmx

2. Op. Cit.

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2. Priorizar los programas presupuestarios de conformidad con las metas nacionales y con base en su desempeño. 3. Establecer criterios adicionales para la prelación de programas y proyectos de inversión con base en la mayor rentabilidad social y económica, a la vez de promover una mayor participación del sector privado en los esquemas de financiamiento. A diferencia de lo que una metodología de presupuesto base cero requiere, el Gobierno Federal no contempla los análisis costobeneficio, ni las alternativas para lograr los objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo. Lo que se propone, en otras palabras, es una reestructuración del gasto público en donde se fusionen programas, se reorganicen las unidades administrativas, se contemplan

3.1.

3 de 8

Marco legal

En México, existen diversas leyes que regulan el presupuesto. Éstas se han hecho para asegurar la permanencia de ciertas acciones o prioridades de gasto sin que estén vulnerables a los cambios de gobierno, ya sea por administración o por presiones políticas. Esto también ha ocasionado que existan asignaciones presupuestales que no son importantes para la política coyuntural y que responden a compromisos de otros tiempos. Las distintas regulaciones al uso de los recursos públicos hacen que partir desde cero sea una tarea, no sólo del poder ejecutivo, sino también del legislativo, dada la responsabilidad de cada uno en la formulación, aprobación y ejecución del presupuesto. Entre las distintas leyes que introducen algún tipo de compromiso al gasto público están:

las métricas de desempeño (aunque la mayoría

Ley General de Educación (Art. 25): otorga

de las evaluaciones existentes son de gestión,

8 % del Producto Interno Bruto (PIB) al gasto

no de resultados ni de impacto) y que se asigne

en educación (incluyendo federal, estatal

el gasto de operación y administrativo estric-

y municipal) destinando, de ese monto, al

tamente necesario. Si bien estas acciones son

menos el 1 % del PIB a Investigación cientí-

necesarias para buscar la eficiencia del gasto

fica y tecnológica.(SEGOB, 2014c)

público, habrá que dejar para un ejercicio posLey de Desarrollo Social (Art. 18): el gasto

terior la eficacia del gasto.

social no podrá ser inferior al ejercicio fiscal anterior y se deberá incrementar al menos

3.

Limitantes para un presu-

en la misma proporción que se prevea el

puesto base cero.

incremento del PIB.(SEGOB, 2015)

El sector público, incluidos los poderes de la unión, las entidades de control presupuestario directo y las empresas productivas del estado, tienen obligaciones previamente adquiridas que limitan la implementación de un presu-

Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (Art. 37): asigna el 0.04 % del total del gasto programable al Fondo de Desastres Naturales (FONDEN).(SEGOB, 2014b)

puesto “base cero”. Estas obligaciones son por

Ley General de Salud (Art. 77): comprome-

compromisos adquiridos en el pasado o porque

te al Gobierno Federal a cubrir una cuota

existe algún mecanismo legal vigente que regule

social por cada persona afiliada al Sistema

la asignación presupuestal.

de protección social en salud (3.92 % de un

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salario mínimo general vigente diario pa-

el pago de la deuda pública y su costo financiero,

ra el Distrito Federal). Para sustentar este

la provisión de servicios públicos, la seguridad

sistema, el Gobierno Federal y las entida-

social (incluidas las pensiones y jubilaciones) y

des federativas efectuarán aportaciones so-

la coordinación fiscal con las entidades federa-

lidarias por persona beneficiaria y se esta-

tivas. Estos compromisos suman, para el 2015,

blecerá el Fondo de Aportaciones para los

el 73 % del Presupuesto de Egresos de la Federa-

Servicios de Salud a la Comunidad.(SEGOB,

ción (Ver cuadro 1).

2015) Ley de Coordinación Fiscal: ésta regula la distribución de los recursos adquiridos me-

4.

Hacia una reestructura del presupuesto público.

diante la Recaudación Federal Participable (RFP) y que son otorgados a las entidades

Ante una reducción de los ingresos públicos,

federativas y municipios mediante el ramo

buscar la eficiencia y eficacia del gasto públi-

28 (participaciones) y ramo 33 (aportacio-

co resulta una tarea obligada. Sin embargo, da-

nes).(SEGOB, 2014a)

das las rigideces que los compromisos gubernamentales y las leyes existentes imponen al

Ley de Pensión Universal (aprobada por

gasto público, una revisión de programas, que

la Cámara de Diputados; no publica-

lleve a una reingeniería del gasto, deberá ser gra-

da)(Cámara de diputados, 2014)

dual. Primero, se debe reconocer que existen

Además, existen otras leyes que, dentro de los derechos que establecen, comprometen algún monto presupuestal; por ejemplo: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Ley Orgánica del Congreso General, la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley de Fiscalización Superior de la Federación, la Ley de Ingresos de la Federación, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, el Código Fiscal de la Federación, el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso, el manual de normas presupuestarias, etc.

3.2.

Compromisos ineludibles

compromisos ineludibles que pueden ser modificados en el largo plazo; segundo, existen otros programas que han sido puestos en marcha a través de reglas de operación y/o que tienen una población beneficiaria que dependen del apoyo recibido en años previos. Estos apoyos, aunque son modificables, deberán de revisar las formas de compensar las actividades y beneficios recibidos por la población. Además, existen otros programas que, al no estar comprometidos por una ley, no implican un servicio básico directo a la población; su asignación de recursos puede ser modificada en el corto plazo.(Banco Mundial, 2004) En la estructura actual del PEF es posible localizar (con el identificador de programa presupuestario) los tipos de programas que, siguiendo la lógica anterior, pueden ser modifi-

Además de las legislaciones existentes y, en el

cados en el corto (menos de un año), mediano

caso hipotético de que éstas no existieran, el Es-

(más de un año) y largo plazo (el tiempo necesa-

tado tiene obligaciones de las que no puede des-

rio, más de un año) (Ver figura 1a y cuadro 1).

lindarse. Entre estas obligaciones se encuentran: tw: @ciepmx

Los programas ineludibles, que pueden cam-

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Figura 1: Reestructuración del PEF

dificados, después de un amplio estudio de las

(a) 2015

posibilidades para mejorar su eficiencia, suman el 21.7 % del PEF. Entre ellos están: los programas sujetos a reglas de operación (7.31 % del PEF) como PROSPERA Programa de Inclusión Social y Pensión para Adultos Mayores, entre otros; Otros subsidios (5.94 % del PEF) como el Fondo de Cultura, Fondo Metropolitano, Seguro Popular, etc.; Específicos (4.92 % del PEF) como el Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros (FEIP), Adquisición de energía eléctrica a los Productores Externos de Energía, “Otras Actividades” del Poder Judicial, etc.; Provisión de bie-

Fuente(s): Elaborado por el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria con datos de Presupuesto de Egresos de la Federación 2015 SHCP (2015c)

nes públicos (1.57 % del PEF) como Producción de petróleo, gas, petrolíferos y petroquímicos, el Programa de adquisición de leche nacional a cargo de LICONSA, S. A. de C. V., Edición, pro-

biar en el largo plazo mediante la modificación de la leyes y/o cambios estructurales en los compromisos adquirido, se encuentran los identificados como: Prestación de servicios públicos (17.24 % del PEF) donde se incluye todo el pago a la nómina de profesores y personal médico, Pensiones y Jubilaciones (11.33 % del PEF), Gasto federalizado (12.69 % del PEF), Proyectos de inversión 11.46 % del PEF), Aportaciones a la seguridad social (0.09 % del PEF), que son considerados como gasto programable y suman el 52.82 % del PEF. Se incluyen los proyectos de inversión ya que, ante una reducción de los ingresos, existe la posibilidad de una mayor reducción en este rubro, lo que para estándares internacionales, un 11.5 % ya es bajo. Por el lado del gasto no programable (20.18 % del PEF), los ineludibles son: Participaciones a las entidades federativas y municipios (12.81 % del PEF), Costo financiero, deuda o apoyos a deudores y ahorradores de la banca (7.03 % del PEF), y los Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores (0.34 % del PEF). Aquellos programas que pueden ser motw: @ciepmx

ducción y distribución de libros y otros materiales educativos, etc.; Funciones de las Fuerzas Armadas (1.81 % del PEF) como Operación y desarrollo de la Fuerza Aérea Mexicana, Emplear el Poder Naval de la Federación para salvaguardar la soberanía y seguridad nacionales, Defensa de la Integridad, la Independencia, la Soberanía del Territorio Nacional, etc.; Desastres Naturales (0.14 % del PEF) que contempla Coordinación del Sistema Nacional de Protección Civil, Fondo de Desastres Naturales (FONDEN), Fondo de Prevención de Desastres Naturales (FOPREDEN) y el Programa para atender desastres naturales; y las Obligaciones de cumplimiento de resolución jurisdiccional (0.01 % del PEF) que son el Cumplimiento de obligaciones en materia de derechos humanos dentro de los sistemas de protección de derechos humanos de los que el Estado Mexicano sea parte y de las obligaciones pecuniarias previstas en convenios de la SEGOB en que se reconozca la responsabilidad de las violaciones, Obligaciones jurídicas Ineludibles y Responsabilidades, resoluciones judiciales y

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pago de liquidaciones. Los programas que pue-

ción, inspección, verificación y servicios admi-

den ser modificados en el corto plazo y que ge-

nistrativos de construcción y conservación de

neralmente pueden ser modificados en las dis-

carreteras, Programa de gestión hídrica, etc.

cusiones del presupuesto, una vez presentado

Si bien una reestructuración del gasto público

a la Cámara Baja, suman el 5.29 %. Estos pro-

es necesaria, para que esta reestructura pueda

gramas son los identificados como Apoyo a la

ser llevada a cabo, se tendrán que reconocer

función pública y al mejoramiento de la gestión

las limitantes de las acciones inmediatas, más

(0.12 % del PEF) donde se incluyen programas

allá de fusionar y cambiar de nombre y lugar a

como Actividades de apoyo a la función públi-

los programas existentes. Habrá que hacer una

ca y buen gobierno, Inhibición y sanción de las

revisión general, a fondo y apegada a la trans-

prácticas de corrupción, Integración de las es-

parencia de los programas modificables en el

tructuras profesionales del gobierno, Mejora de

corto, mediano y largo plazo.

la gestión y regulación de los procesos, trámites y servicios de la Administración Pública Federal, etc.; Apoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia institucional (3.43 % del PEF) con programas como “Actividades de apoyo administrativo”, “Gastos Administrativos por Operación de Fondos y Seguros”, “Gastos de Administración”, etc.; Operaciones ajenas (-0.15 % del PEF) del IMSS y CFE, Planeación, seguimiento y evaluación de políticas públicas (1.07 % del PEF) como los programas de Registro, control y seguimiento de los programas presupuestarios, Promoción y defensa de los intereses de México en el exterior, en los ámbitos bilateral y regional, Producción y difusión de información estadística y geográfica de interés nacional, etc.; Promoción y fomento (0.21 % del PEF) como Promoción del comercio exterior y atracción de inversión extranjera directa, Actividades orientadas a ofrecer productos y servicios para fortalecer el sector y fomentar la inclusión Financiera, Apoyos institucionales para actividades científicas, tecnológicas y de innovación.; y Regulación y supervisión (0.62 % del PEF) con programas como Supervisión, inspección y verificación del transporte terrestre, marítimo y aéreo, Supervisión, inspección y verificación del sistema Nacional e-México, Supervisión, regula-

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5.

Comentarios finales

Buscar la eficiencia y eficacia del uso de los recursos públicos debe ser interés, no sólo del Gobierno Federal, sino de todos los ciudadanos, incluidos los poderes legislativo y judicial. El anuncio de una reingeniería del gasto público hace pensar en una simplificación en la administración de los recursos, que busque eliminar duplicidades y atienda las necesidades básicas de la población. Por lo que la “reingeniería del gasto público con una perspectiva Base Cero” no necesariamente adopta la metodología elaborada por Pyhrr (1970), ya que no se ha anunciado una evaluación costo-beneficio de las medidas a implementar, ni de la evaluación de las alternativas. Adicionalmente, antes de comenzar “desde cero” habrá que considerar las rigideces que se tienen en el gasto público, ya sea por algún marco legal, o por los compromisos ineludibles del gasto público. Para que la reingeniería del gasto público pueda llevarse a cabo con transparencia y con el debido proceso de análisis, habrá que estar conscientes de lo que se puede modificar en el corto, mediano y largo plazo. La participación ciudadana y de las organizaciones civiles encargadas de vigilar el gasto público

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Cuadro 1: Esquema para la reestructuración del presupuesto público Pesos de 2015

% del

% del

PEF

PIB

250,686,564,633

5.29

1.37

5,672,158,859

0.12

0.03

162,348,696,955

3.43

0.89

-7,211,904,762

-0.15

-0.04

Tipos de Programas Presupuestarios Modificables en el corto plazo

PEF 2015

Apoyo a la función pública y al mejoramiento de la gestión Apoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia institucional Operaciones ajenas Planeación, seguimiento y evaluación de políticas públicas

50,797,276,605

1.07

0.28

9,768,033,546

0.21

0.05

29,312,303,430

0.62

0.16

1,028,859,835,173

21.71

5.63

Promoción y fomento Regulación y supervisión Programas sujetos a revisión (modificables en el mediano plazo) Sujetos a reglas de operación

346,399,766,446

7.31

1.89

Otros subsidios

281,681,890,304

5.94

1.54

Específicos

233,317,634,742

4.92

1.28

Provisión de bienes públicos

74,433,405,702

1.57

0.41

Funciones de las Fuerzas Armadas

85,946,006,304

1.81

0.47

6,795,472,257

0.14

0.04

285,659,418

0.01

0.00

3,459,627,476,374

73.00

18.92

2,503,254,233,619

52.82

13.69

816,961,079,097

17.24

4.47

537,115,881,488

11.33

2.94

Gasto federalizado

601,589,963,013

12.69

3.29

Proyectos de inversión

543,217,495,374

11.46

2.97

Desastres Naturales Obligaciones de cumplimiento de resolución jurisdiccional Programas ineludibles ( I+ II) (modificables en el largo plazo) I. Gasto Programable Prestación de servicios públicos Pensiones y Jubilaciones

Aportaciones a la seguridad social*

4,369,814,647

0.09

0.02

II. Gasto No Programable

956,373,242,755

20.18

5.23

Participaciones a las entidades federativas y municipios

607,130,090,356

12.81

3.32

332,988,551,278

7.03

1.82

16,254,601,121

0.34

0.09

100.00

25.92

Costo financiero, deuda o apoyos a deudores y ahorradores de la banca Adeudos de Ejercicios Fiscales Anteriores Gasto neto de transferencias

4,739,173,876,180

Menos cuotas al ISSSTE Gasto Neto Total Nota(s):

44,496,476,180 4,694,677,400,000

0.94

0.24

99.06

25.68

Se descuentan las transferencias realizadas al IMSS e ISSTE por ramo 19.

Fuente(s): Elaborado por el autor, Centro de Investigación Económica y Presupuestaria con datos de Presupuesto de Egresos de la Federación 2015 SHCP (2015c)

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Reestructuración del gasto público con perspectiva “base cero”

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será indispensable en este proceso, para garan-

SEGOB (2014b). Ley federal de presupuesto y

tizar la objetividad y claridad de la asignación

responsabilidad hacendaria. Diario Oficial de

de los recursos públicos. Actualmente existe la

la Federación, 19 de diciembre, México.

iniciativa, 800voluntarios.com, que invita a la ciudadanía a participar en el análisis de los programas presupuestarios, mediante la adopción de programas e investigación de la información

SEGOB (2014c). Ley general de educación. Diario Oficial de la Federación,19 de diciembre, México. SEGOB (2015). Ley general de salud. Diario Ofi-

disponible.

cial de la Federación, 23 de marzo, México.

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Region. Washington, D.C.: World Bank.

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Cámara de diputados (2014). Dictamen en sentido positivo de las comisiones unidas hacienda y crédito público, y de seguridad social, con proyecto de decreto por el que se expide la ley de la pensión universal; y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones

blicas y la deuda pública al cuarto trimestre de 2014, donde estuvo acompañado por los subsecretarios de hacienda, fernando aportela; de egresos, fernando galindo; de ingresos, miguel messmacher, y el procurador fiscal, javier laynez. 30 de enero, México, D.F.

de las leyes de los sistemas de ahorro para el retiro, del seguro social, del instituto de segu-

SHCP (2015b). Documento relativo al cumpli-

ridad y servicios sociales de los trabajadores

miento de las disposiciones contenidas en el

del estado, del instituto del fondo nacional de

artículo 42, fracción i, de la ley federal de pre-

la vivienda para los trabajadores, y federal del

supuesto y responsabilidad hacendaria. Cá-

trabajo. Gaceta parlamentaria, 13 de marzo,

mara de Diputados, Gaceta parlamentaria, 31

México, D.F.

de marzo, México, D.F.

Hitt, M. (2006). Administración. Ed. Pearson,

SHCP (2015c). Presupuesto de egresos de la federación para el ejercicio fiscal 2015. Trasn-

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rio Oficial de la Federación,11 de agosto, México.

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