Los incentivos para el uso manejo y conservacion de la biodiversidad en Guatemala

Consejo Nacional de Áreas Protegidas -CONAPDocumento técnico No. 39 (06-2006) CONAP. 2006. “Los incentivos para el uso, manejo y conservación de la biodiversidad en Guatemala”.

Consejo Nacional de Áreas Protegidas. Guatemala. 42p.

El presente documento es producto del proyecto GUA/97/G31, fase II: “Establecimiento de Prioridades Nacionales y Evaluación de Necesidades para la Creación de Capacidades en Biodiversidad”, ejecutado por el Consejo Nacional de Áreas Protegidas -CONAP-, a través de la Oficina Técnica de Biodiversidad -OTECBIO-, financiado por el Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF por sus siglas en inglés) y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD-.

Las conclusiones e información expresadas en este documento son exclusiva responsabilidad del Proyecto y pueden no coincidir con los del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

Publicación patrocinada gracias al apoyo de: GEF-PNUD

PROYECTO: “Establecimiento de Prioridades Nacionales y Evaluación de Necesidades para la Creación de Capacidades en Biodiversidad” Por CONAP: Director Oficina Técnica de Biodiversidad: Ing. Giovanni Fernando García Barrios, M.A Coordinador Nacional del Proyecto: PhD. César Azurdia Pérez Componente Mecanismos de Incentivos: Ing. Mario Escobedo Asistente del Proyecto: Jacqueline Valeska Landaverde Leal Asesor: Comité de Orientación y Asesoría de la Biodiversidad -CONADIBIOTexto: Ing. Mario Escobedo Revisión de texto: PhD. César Azurdia Pérez Ing. Giovanni Fernando García Barrios, M.A. Licda. Cecilia Isabel Cleaves Herrera, M.A. Diseño de portada y contraportada: José Morán Licda. Gabriela Ibáñez Coll Fotografías portada y contraportada: Ing. Gerónimo Pérez Ing. Juan Pablo Noriega

Primera edición: 500 ejemplares Guatemala, enero 2006 Consejo Nacional de Áreas Protegidas -CONAP5ta. Avenida 6-06 zona 1, Edificio IPM, 5to., 6to. y 7mo. Nivel PBX: (502) 2422-6700 FAX: (502) 2253-4141 www.conap.gob.gt

Oficina Técnica de Biodiversidad otecbio@conap.gob.gt

Tabla de contenidos

I. II. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.6.1 2.6.2 2.6.3 2.7 2.8 2.8.1 2.8.2 2.8.3 2.8.4 2.9 III. 3.1 3.1.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6 3.2.7 3.2.8

Acrónimos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . iii Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1 Abstract . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2 Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3 Marco Conceptual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Economía de recursos naturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Economía ambiental . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Economía ecológica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Mecanismos basados en el mercado para la conservación y el desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . . 4 Políticas públicas e instrumentos económicos para incentivar conservación y manejo de biodiversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5 Incentivos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Incentivo económico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Pago por servicios ambientales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Servicios ambientales de la biodiversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Marco de política nacional para incentivar la conservación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6 Criterios de evaluación de incentivos económicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Efectividad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Eficiencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Equidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Flexibilidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8 Inversión en conservación de la biodiversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Incentivos económicos para la conservación de la biodiversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Mecanismos de financiamiento a la conservación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .11 Marco legal para incentivar la conservación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Incentivos aplicados o utilizados en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Programa de incentivos fiscales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Impuestos forestales para el uso de recursos naturales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12 Proyecto piloto de forestación de cinco mil hectáreas en el oriente y nor-oriente de Guatemala.

Fideicomiso para la forestación y reforestación del oriente y nor-oriente de Guatemala. . . . . . 15 Programa de Incentivos Forestales -PINFOR- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Programa Piloto de Apoyos Forestales Directos -PPAFD- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Concesiones para el aprovechamiento y manejo sostenido de recursos naturales renovables......23 Fondo Nacional para la Conservación de la Naturaleza -FONACON- . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Otras experiencias locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 A. Fondo del Agua, Reserva de Biosfera Sierra de las Minas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 B. Fondo Regional Temporal para la Recuperación, Protección y Conservación de los Recursos Naturales en la Sierra de los Cuchumatanes en Huehuetenango . . . . . . . . . . . 28 C. Reservas Naturales Privadas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

IV.

Análisis y discusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

V.

Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36

VI.

Anexos. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

i

Índice de cuadros Cuadro 1.

Cuadro 2.

Cuadro 3.

Cuadro 4.

Cuadro 5.

Cuadro 6.

Metas del PINFOR, para reforestación y manejo de bosques en ha/año. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 Resultados de reforestación obtenidos por PINFOR entre 1997 y 2005. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 Pago por servicios ambientales otorgados por PPAFD entre 2002 y 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Metas y resultados del FONACON en número de proyectos e inversión anual en quetzales.. . . 27 Montos de incentivos otorgados por el fondo regional de Cuchumantanes, en Quetzales . . . . . . 31 Principales instrumentos económicos utilizados en Guatemala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

Índice de figuras Figura 1.

Figura 2.

Figura 3.

Figura 4.

Figura 5.

Figura 6.

Figura 7.

Figura 8.

Figura 9.

ii

Tendencia de recaudación de impuestos forestales en Guatemala.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Areas reforestadas en el occidente de Guatemala.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Plantaciones producto del PINFOR, Pinus maximinoi en el área de Cobán, Alta Verapaz. 2002. 21 Bosque protegido bajo el PPAFD, en la parte alta del río Achiguate, San Andrés Itzapa, Chimaltenango. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Estado de la Reserva de la Biosfera Maya. Enero 2,000. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .24 La Sierra de las Minas (Chilascó) y sus servicios ambientales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Región de la Sierra de los Cuchumatanes, Huehuetenango. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Manejo de regeneración natural bajo el auspicio del Fondo Regional Temporal para la Recuperación, Protección y Conservación de los Recursos Naturales en la Sierra de los Cuchumatanes en Huehuetenango.. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29 Reservas privadas y su función. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32

Acrónimos IAF ARNPG BID CELGUSA CIF CIPREDA CONAP CORFINA CTP DIGEBOS ENCA FMAM FONACON FSC INAB INAFOR MAGA MINFIN OIMT PAFG PARPA PINFOR PPAFD PROCUCH PRODEFOR PSA RBM SIGAP UM URL WWF ZUM

Asociación Internacional de Fomento (IDA: International Development Association) Asociación de Reservas Naturales Privadas de Guatemala Banco Interamericano de Desarrollo Empresa Celulosas de Guatemala, S.A. Certificados de Inversión Forestal Centro de Cooperación Internacional para la Preinversión Agrícola Consejo Nacional de Áreas Protegidas Corporación Financiera Nacional Comité Técnico de Proyectos Dirección General de Bosques y Vida Silvestre Escuela Nacional Central de Agricultura Fondo Mundial para el Medio Ambiente (GEF: Global Environmental Facility) Fondo Nacional para la Conservación de la Naturaleza Forest Stewardship Council Instituto Nacional de Bosques Instituto Nacional Forestal Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación Ministerio de Finanzas Pública Organización Internacional de Maderas Tropicales Plan de Acción Forestal para Guatemala Programa de Apoyo a la Reconversión Productiva Agroalimentaria Programa de Incentivos Forestales Programa Piloto de Apoyos Forestales Directos Proyecto Cuchumatanes Proyecto de Desarrollo Forestal de la Sierra de los Cuchumatanes Pago por Servicios ambientales Reserva de la Biosfera Maya Sistema Guatemalteco de Áreas Protegida Unidad de Manejo Forestal Universidad Rafael Landivar World Wildlife Found Zona de Uso Múltiple

iii

Resumen Tanto la política forestal como la de conservación de biodiversidad de Guatemala, manifiestan la necesidad de valorar el capital natural, fomentar la inversión e incentivar el manejo, uso sostenible y conservación de la biodiversidad del país. Se hace una descripción de los diferentes instrumentos económicos que el Estado de Guatemala en su conjunto está ejecutando para conservar y utilizar sosteniblemente la biodiversidad.

Estos instrumentos de política buscan reconocer el valor de los servicios ambientales de la biodiversidad, como un mecanismo para promover el desarrollo social, ambiental y reducir la pobreza.

Los principales instrumentos económicos que se han utilizado en el país son, el pago por los servicios ambientales que proporcionan los ecosistemas forestales, incentivos a través de bonificaciones directas que financian acciones de recuperación y conservación forestal, regularización de derechos de uso y manejo de recursos naturales a través de la figura de concesiones, incentivos fiscales, creación de fondos de financiamiento, iniciativas privadas a través de la creación de reservas privadas de conservación, impuestos ambientales por uso y aprovechamiento de biodiversidad, entre otros.

Un esfuerzo de CONAP, a través del proyecto GUA/97/G31 -fase II-, ha sido documentar los principales instrumentos económicos utilizados como incentivo a la conservación en Guatemala, con el propósito de contribuir a sistematizar un proceso nacional en el que se ha acumulado importante experiencia, así también, para tener un punto de referencia en la propuesta y diseño de nuevos mecanismos que complementen dicho proceso.

El uso de incentivos ha provocado un flujo de efectivo cercano a los 20 millones US$ por año, y cuyos principales resultados muestran la conservación de más de 600,000 ha de ecosistemas forestales, la recuperación anual de 10,000 ha a través de plantaciones; y generación de empleo, tomando en cuenta que son acciones intensivas en mano de obra.

Los instrumentos económicos de incentivo a la conservación están orientados a promover el manejo de ecosistemas forestales con fines de protección y producción, uso sostenible de bienes no maderables, pagos por servicios ambientales, manejo de áreas protegidas y recuperación de cobertura forestal a través de reforestación y manejo de regeneración natural.

1

Es significativa la participación del Estado, la Sociedad Civil, Gobiernos Locales y sector privado para hacer factible la operación de los instrumentos económicos, los cuales en su proceso de evolución buscan alcanzar mayores niveles de equidad y costo efectividad.

Incentives for Utilization, Management, and Conservation of the Guatemala's Biodiversity Abstract The forest and biodiversity conservation policies in Guatemala, seek value in the natural capital of the country, besides promoting increased investment in management, sustainable use and biodiversity conservation. Economic incentives have been used to compensate the biodiversity environmental services value, which contributes to the sustainable development and reduction of rural poverty in Guatemala.

CONAP and the GUA/97/G31 -fase II- Project, present a review of the main economic incentives used in biodiversity conservation. This paper compiles and shows the Guatemalan experience in this subject, through the last 30 years, and it is designed to be the basis for new mechanisms.

The economic incentives to biodiversity conservation are focused on forest ecosystems management, sustainable use of non-wood forest products, payment for environmental services, protected areas management, reforestation and natural regeneration management.

The incentives are: payment for environmental services -PES-, biodiversity conservation grants, fiscal incentives, property rights assigned by Government forest concessions, environmental funds, private conservation areas, forest use taxes, biodiversity use taxes, etc.

Economic incentives have raised close to US$20 million cash flow. As a result, this investment and its different actions have conserved more than 600,000 ha of forest ecosystems, in addition 10,000 ha reforested per year.

A socioeconomic effect has also been generated through rural employment because all the actions are labor intensive.

In this process, there is a complementary participation of the central government, society, local governments, public and private sectors, and other stakeholders.

The participation of all sectors is needed to reach the biodiversity conservation targets, and the highest levels of cost effectiveness and equity.

2

I.

Introducción

La Estrategia Nacional para la Conservación y el Uso Sostenible de la Biodiversidad y su Plan de Acción, en lo referente a mecanismos financieros, sugiere que estos deben enfatizar la independencia financiera de las acciones a través de reconocer el valor de la biodiversidad y desarrollar herramientas de conservación que incentiven a los beneficiarios. En la actualidad no existen mecanismos legales y financieros claros que apoyen y clarifiquen lo relativo a mecanismos de compensación por servicios ambientales, por lo que el cobro y pago de los mismos resulta sumamente difícil de precisar. A partir de esto, es necesaria la identificación de capacidades nacionales en términos institucionales; así como la divulgación, concienciación y educación a beneficiarios, para promover el uso y valoración de las áreas silvestres a través de incentivos de conservación.

La Política Forestal y la Estrategia Nacional para la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad de Guatemala, manifiestan la necesidad de valorar el capital natural del país, fomentar la inversión e incentivar el manejo, el uso sostenible y la conservación de la biodiversidad del país. En general, estas proponen incrementar los beneficios socioeconómicos de los bienes y servicios generados a partir de la biodiversidad, contribuir al ordenamiento territorial en tierras rurales a través del fomento del manejo productivo y de la conservación de los recursos naturales, el agua y los suelos; incorporando cada vez más actividades productivas ligadas a la biodiversidad, y por ende a la economía del país en beneficio de la sociedad guatemalteca.

3

Las acciones planteadas en ambos instrumentos están en el marco de fomentar la conservación de la biodiversidad a través del manejo productivo de los ecosistemas en amplio sentido de sus bienes y servicios ambientales, desarrollo de sistemas alternativos como agroforestería, silvopastura, la restauración ecológica en espacios naturales degradados y particularmente de la promoción de sistemas e instrumentos económicos para asegurar la conservación, manejo y uso sostenible de la biodiversidad. Se enfatiza la necesidad de desarrollar instrumentos económicos que incentiven en forma costo-efectiva las acciones tendientes a cumplir con los objetivos propuestos en las políticas.

El presente documento se desarrolla con el propósito de documentar los diferentes programas nacionales y subnacionales que se han orientado al reconocimiento de externalidades positivas generadas a partir de conservación de biodiversidad y el manejo y uso sostenible de los ecosistemas naturales y sus recursos.

El análisis parte del marco conceptual básico de la Economía de Recursos Naturales que enmarca la necesidad de instrumentar las políticas públicas y privadas encaminadas a la conservación y el uso sostenible de los recursos naturales del País. Se hace una descripción de cada uno de los programas de incentivos y un resumen de los principales instrumentos económicos que en Guatemala se utilizan para incentivar la conservación de la biodiversidad.

II.

Marco Conceptual

Los conceptos sobre los que se desarrolla el análisis son los siguientes:

2.1

Economía de recursos naturales

Esta rama de la Economía, provee un marco analítico para determinar una asignación eficiente de los recursos naturales y ambientales en el espacio y el tiempo, involucrando los dos grandes grupos de Recursos Naturales; los renovables y los no renovables. El análisis de estos recursos conlleva a establecer para los primeros, las óptimas tasas de extracción, en tanto que para los segundos, se centra en la velocidad de extracción. Para ambos casos, completamente vinculado al paradigma de Desarrollo Sostenible.

2.2

En general la economía tradicional valora la actividad del hombre al margen del valor intrínseco del capital natural, considerándolo como un patrimonio heredado e infinito, situación que de sobra se ha demostrado que hay fallas. Por otra parte, debe también resaltarse que dentro del conflicto ideológico doctrinario que se ha generado, está relacionado con el carácter público o privado de los bienes derivados del uso del capital natural.

Economía ambiental

La economía ambiental muestra las diferentes opciones económicas dentro de la política ambiental para resolver fallas de mercado que se presentan en los bienes ambientales, sobre todo el tema de externalidades y asimetrías de información ligadas a los procesos de contaminación. Además, provee los métodos analíticos para estimar el valor económico del mejoramiento de la calidad ambiental, sobre todo cuando los mercados no existen o son ineficientes para determinar el valor del mejoramiento de la calidad ambiental.

2.3

como concepto dinámico que puede ser contextualizado en los ámbitos social, económico y ambiental.

Lo importante de estos enfoques también es la instrumentación que presentan para la determinación de valores económicos que las fallas de información y de desarrollo de mercados no permiten ser revelados de una manera práctica. No obstante, debe reconocerse que definir el valor económico de los servicios ambientales encuentra en el camino dificultades de carácter epistemológico e ideológico.

Economía ecológica

La Economía Ecológica va un paso mas allá del enfoque del equilibrio material al reconocer el amplio rango de interrelaciones entre el sistema económico y el ecológico; además argumenta que el agotamiento de recursos no-renovables, la sobreexplotación de los renovables y la contaminación ambiental constituyen los límites naturales del crecimiento económico, los cuales propone incorporarlos en el sistema económico a través de el sistema de cuentas ambientales y de recursos.

En el desarrollo teórico y empírico de estas ramas de la economía se va desarrollando un sustento teórico para el reconocimiento de los servicios ambientales

2.4

Mecanismos basados en el mercado para la conservación y el desarrollo

Como mecanismos tradicionales se han utilizado las medidas centrales, donde los gobiernos asumen la responsabilidad de proteger y administrar los recursos.

Hay evidencia que en la generalidad de los casos no es eficiente, considerando que carecen de información respecto de qué servicios son importantes para prestarlos o carecen de fondos para cumplir con lo planificado.

Adicionalmente, hay que reconocer que los gobiernos carecen de inmunidad a presiones políticas. Otros métodos han sido los programas de incentivos fiscales o incentivos directos para la reforestación y la conservación de bosques o de biodiversidad en general, los cuales en la práctica han resultado eficientes, considerando la complejidad de las relaciones económicas y ambientales que están involucradas en estos procesos.

Durante los últimos años se ha vivido una extensa experimentación con mecanismos económicos basados en el mercado para poder abordar los problemas que acarrean las fallas de mercado relacionadas con el uso de los bienes y servicios de la biodiversidad. Muchos consideran que esto puede proporcionar incentivos poderosos y medio eficientes para conservar los bosques y los bienes públicos que ellos proveen y también 4

ofrecer nuevas fuentes de ingreso para apoyar a los habitantes de las zonas rurales. Una encuesta reciente encontró casi 300 ejemplos de tales mecanismos en todo el mundo (Pagiola, 2002), y la lista aumenta constantemente.

A pesar del creciente interés mundial en los enfoques basados en el mercado para la conservación de los bosques, existe relativamente poca información disponible acerca de cómo han surgido y cómo funcionan en la práctica. Existen una serie de situaciones que deben conjugarse para diseñar el mecanismo más apropiado para promover la conservación de biodiversidad. Esto, en virtud que diversos grupos de interés tienden a percibir una mezcla distinta de los beneficios que la biodiversidad y sus servicios proporcionan; atribuyendo más o menos importancia a cada componente según sus propias prioridades y preferencias. Por ejemplo, los grupos locales responsables de tomar decisiones directas sobre el uso y manejo de la biodiversidad dan prioridad a los beneficios obtenidos por el uso directo o aprovechamiento (leña, madera, productos no maderables, etc.).

Por otro lado, los servicios hídricos generalmente no benefician a los usuarios o responsables del bosque, sino a los de la cuenca abajo. Para el caso del servicio de captura de carbono, los beneficiarios tienen un carácter transfronterizo o global, y así sucesivamente.

En tal sentido, mientras los responsables locales de la toma de decisiones no reciban ninguna remuneración por proveer estos beneficios, es muy poco probable que los consideren al momento de decidir sobre las opciones de uso de los recursos de la biodiversidad.

Es perceptible que el objetivo principal de los mecanismos de mercado para hacer conservación de biodiversidad va en la búsqueda de corregir las fallas de mercado antes mencionadas, que están ligadas al impedimento de asignar eficientemente los recursos de la biodiversidad. El desarrollo de estos mecanismos que permitan desarrollar mercados para los bienes y servicios ambientales ya sea en forma individual o en conjunto, buscan generar flujos de fondos financieros que se puedan utilizar básicamente en: •

Aumento de los beneficios provenientes de la conservación, para quienes manejan o están ligados a la biodiversidad, de manera que sus actitudes 5

sean modificadas positivamente.

•

Generación de recursos que permitan invertir en los esfuerzos de conservación que desarrollan grupos gubernamentales o privados.

Estos mecanismos deben buscar básicamente cambiar las decisiones sobre el manejo de la biodiversidad de manera que se incrementen los beneficios de la conservación y que sean percibidos por quienes están más vinculados al manejo de ésta. Sin embargo, existe la posibilidad que la solución no sea completamente eficiente, sobre todo por las asimetrías de información antes mencionadas o por la complejidad que subyace a la identificación y separación de los servicios ambientales.

Solo cuando el valor económico total de la biodiversidad sea determinado, podría alcanzarse una solución socialmente óptima en el sentido de conservación. Por esta razón, los mecanismos de mercado para hacer conservación, llamados “de nueva generación” buscan concentrarse en los que generan mayor beneficio. Sin embargo se genera controversia cuando se busca equidad y beneficio social.

2.5

Políticas públicas e instrumentos económicos para incentivar conservación y manejo de biodiversidad

Basados en el principio de subsidiaridad y de representación, debería ser el Estado el principal agente que a través de instrumentos de política pública, promueva el desarrollo sostenible a través de incentivos hacia la conservación y uso sostenible de la biodiversidad. Tomando en cuenta la función regulatoria, de fomento y de intervención que el Estado tiene para aquellos casos en los cuales las acciones privadas de los agentes del sistema económico no son capaces de generar eficiencia y bienestar para la sociedad.

Estas funciones del Estado son requeridas, por ejemplo, en aquellos casos en los que hay una serie de resultados que el mercado no puede generar por si solo, sobre todo porque no es posible generar ganancias financieras.

Por ejemplo, los procesos de manejo y conservación de la biodiversidad, en los cuales el Estado está

designado a promover la conservación de la biodiversidad y sus componentes, en virtud de que hay una ausencia del mercado de biodiversidad o también se imposibilita a la sociedad a pagar o compensar por los bienes o servicios que la biodiversidad le brinda.

Esto, debido al surgimiento de fallas en el proceso de uso y manejo de la biodiversidad, es el caso de la falla de bienes públicos que constituyen los servicios y en algunos casos los bienes de la biodiversidad, asimetrías de información en el manejo y uso, la ausencia de una valoración real que pueda reflejar la disposición de pago de los agentes y la existencia de externalidades positivas y negativas en los procesos mencionados.

Basados en un Estado de Derecho es que se justifican este tipo de regulaciones por parte del Estado hacia el manejo y uso de la biodiversidad. Es en esta lógica en la que se fundamentan los incentivos promovidos por el Estado, considerando que éste tiene la posibilidad de regular a favor de la modificación de los actos de la sociedad, a favor del bien colectivo aún con algunos tipos de resistencia.

Para que el Estado pueda regular a favor del bienestar social, es necesario que existan entes rectores, los que se encargan de operativizar la instrumentación propuesta por dicho Estado, es decir son los que definen y ejecutan la política pública. Las formas de implementar la política pública a través de mecanismos sociales, económicos o jurídicos eficientes y efectivos, los que en general se les ha llamado Incentivos.

2.6 Incentivos Según Fields (1997), un incentivo es algo que atrae o repele a las personas y las hace modificar su comportamiento en alguna dirección. Otra definición más específica a la temática de biodiversidad indica que un incentivo es un instrumento de política, de carácter moral, jurídico o económico, promovido por el Estado o por agentes privados, que atraen o repelen a las personas y las hace modificar su comportamiento a favor de la conservación de la biodiversidad o de desmotivarlas a realizar otras que atentan contra la biodiversidad, siendo estas, las mejores dentro de un conjunto de decisiones posibles para maximizar el bienestar social a través de actividades de consumo y producción (CONAP, 2005).

2.6.1 Incentivo económico Un incentivo económico es algo en “el mundo económico” que hace que las personas tomen una decisión en cierta dirección, siendo esta la mejor dentro de un conjunto de decisiones posibles, tal que los individuos maximicen su utilidad, tanto en actividades de consumo como de producción (Hanley, 1997). La base de los incentivos económicos es aumentar los costos de evadir el control de la contaminación bajo un escenario de flexibilidad que deje abierta la posibilidad de que el agente contaminador tome decisiones que impliquen un mínimo costo de ejecución.

2.6.2 Pago por servicios ambientales Es el pago o compensación económica o de otro tipo a ser acordado, que se hace de parte de quien se beneficia de un servicio ambiental, a favor de quien desarrolla acciones de conservación y manejo sostenible en la biodiversidad en la que se produce dicho servicio.

Los pagos pueden darse en forma de pagos internos, bilaterales, transferencias o donaciones, en virtud de arreglos entre los actores demandantes y oferentes de estos servicios (CONAP, 2005a).

2.6.3 Servicios ambientales de la biodiversidad Son los beneficios ambientales derivados de la existencia, uso y manejo sostenible de la biodiversidad y que inciden directa o indirectamente en la protección y mejoramiento del medio ambiente y por lo tanto en la calidad de vida de las personas. Entre otros constituyen servicios ambientales provistos por el uso y manejo de la biodiversidad los siguientes: protección de suelos, regulación hídrica, belleza escénica, potencial científico, farmacéutico y mejoramiento genético, mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero (CONAP, 2005).

2.7

Marco de política nacional para incentivar la conservación

El marco político para la implementación de incentivos al manejo y conservación de la biodiversidad ha sido básicamente la Política para el desarrollo del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas (SIGAP) y la Política 6

Forestal. En ambos casos se manifiesta la necesidad de valorar el capital natural del país, de invertir y fomentar la inversión para el manejo y la conservación de la biodiversidad.

•

Por ejemplo, la primera, a través de algunas de sus líneas, promueve el desarrollo de instrumentos con categoría de incentivo. Entre ellas se puede citar:

•

a) La que fomenta el manejo productivo de bienes y servicios ambientales de acuerdo a los criterios técnicos y legales de cada categoría de manejo. b) La línea de restauración ecológica en espacios naturales degradados, incluyendo corredores entre las áreas protegidas. c) La que promueve la consolidación de sistemas e instrumentos de financiamiento para el SIGAP y cada área protegida con base en el principio de autogeneración de recursos y, apoyo complementario de mecanismos externos.

•

Contribuir al fortalecimiento del SIGAP y la protección y conservación de ecosistemas forestales estratégicos.

Fomentar el manejo productivo de bosques naturales.

Fomentar los sistemas agroforestales y silvopastoriles en tierras de vocación forestal.

Para el cumplimiento, la política forestal propone una serie de instrumentos, entre los que se pueden mencionar los regulatorios, normativos y otros de incentivo con carácter técnico y económico, entre los que sobresalen: a) planes de manejo de biodiversidad, b) áreas protegidas y recursos hídricos, c) valoración de servicios ambientales, d) sistema de cuentas forestales, e) fuentes innovadoras de financiamiento como mecanismos de desarrollo limpio, f) apoyos forestales directos por producción de servicios ambientales, g) incentivos por bonificaciones económicas directas, h) concesiones forestales, i) asistencia técnica, j) transferencia de tecnología, k) investigación y capacitación, l) certificación forestal, entre otros.

2.8 Dentro de este mismo contexto, la Estrategia Nacional de la Biodiversidad y su Plan de Acción constituye el marco ordenador y orientador de las acciones de los actores relevantes, para lograr su conservación y uso sostenible. Propone el desarrollo de mecanismos de compensación por servicios ambientales así como, mecanismos financieros para realizar inversión en la conservación de la biodiversidad.

En segunda instancia, la política forestal de Guatemala con sus líneas e instrumentos propone incrementar los beneficios socioeconómicos de los bienes y servicios generados en los ecosistemas forestales y contribuir al ordenamiento territorial en tierras rurales, a través del fomento del manejo productivo y de la conservación de la base de recursos naturales, con énfasis en los forestales y los recursos asociados como la biodiversidad, el agua y los suelos; incorporando cada vez más la actividad forestal a la economía del país en beneficio de la sociedad guatemalteca.

Con base en sus objetivos, la política forestal en materia de conservación y uso sostenible de la biodiversidad tiene líneas prioritarias como:

Criterios de evaluación de incentivos económicos

En términos generales debe tenerse en cuenta que cualquier esquema de incentivos debe ser efectivo en lograr la conservación de la biodiversidad, eficiente en el cumplimiento de las metas propuestas, el cual no debería violar la normativa social de equidad, así como ser lo suficientemente flexible para ser sujeto de modificaciones junto con la dinámica del sistema económico, la tecnología, las condiciones del ambiente, etc.

De esa cuenta, Hanley (1997) menciona que los criterios que deben considerarse para evaluar la gestión y el desempeño de un incentivo son: • • • •

Efectividad Eficiencia Equidad Flexibilidad

2.8.1

Efectividad

La efectividad de un incentivo dependerá del éxito en 7

el alcance de los objetivos de manejo y conservación de la biodiversidad, planteados en la política y legislación antes mencionadas. Estos objetivos deberán ser interiorizados por parte de todos los agentes involucrados en el uso de los recursos, de manera que se involucren en las diferentes acciones promovidas por los mecanismos de incentivos. Para que esto suceda, los beneficios de realizar acciones a favor de la conservación deberán ir directamente a quienes las realizan (Hanley, 1997).

Las compensaciones por conservación que se desarrollan a través de transferencias del Estado, serán beneficiosas en la medida que se cumpla con lo preceptuado en el planteamiento base del mecanismo.

Esto es específicamente en las metas propuestas en el tiempo y en el espacio.

2.8.2

Eficiencia

La eficiencia implica que los objetivos propuestos de manejo y conservación de biodiversidad, son alcanzados al menor costo posible. Estos costos incluyen las actividades propiamente planificadas, además de los diferentes costos de transacción y costos de oportunidad.

Dependerá mucho de los objetivos propuestos para elegir los mejores instrumentos a utilizar. Por ejemplo, si el propósito es evitar la degradación de los recursos naturales por cambios de uso de la tierra, habría que ofrecer alternativas económicas con un mayor costo de oportunidad, con impactos económicos positivos en el corto plazo y la expectativa de una acumulación de beneficios en el mediano y largo plazo.

En la medida que haya una reducción de los costos de transacción por la implementación de una medida de política, existe mayor posibilidad de considerarse un instrumento eficiente. Los impuestos utilizados como incentivo ambiental deberán tener muy claro su carácter de dividendos múltiples, de lo contrario, será un elemento fiscal adicional que distorsionará el sistema económico. Por ejemplo, los impuestos forestales deberán estar basados en la capacidad productiva del bosque y no en los volúmenes voluntariamente aprovechados.

2.8.3

Equidad

Un elemento fundamental que debe considerar una entidad encargada de promover y aplicar un incentivo económico es el carácter equitativo del instrumento.

Es evidente que esto responderá a un juicio de valor en el que la propuesta de política pública busca beneficiar al colectivo de la sociedad, basados en un Estado de Derecho. No obstante, se parte del supuesto que un incentivo económico puede influenciar la distribución de los costos y beneficios entre los miembros de la sociedad; y en este sentido será el Estado o la entidad reguladora, quien buscará efectos equitativos del uso y manejo de la biodiversidad, con un enfoque de beneficios intergeneracionales, en donde quede bien establecido quienes son los beneficiarios del buen uso y manejo de la biodiversidad y quienes son los que deben cargar con los costos financieros de las mejoras que se van a proponer. En este sentido se puede apelar a principios como: “paga quien hace uso de los bienes y servicios de la biodiversidad”.

2.8.4

Flexibilidad

La flexibilidad de un incentivo económico es la capacidad de adaptarse a los cambios en los mercados, en la tecnología, el conocimiento, las condiciones sociales, políticas y ambientales del país o la región donde se propone la regulación. En este sentido, un incentivo debe ser lo suficientemente flexible para acomodarse los cambios, sin dejar de lado que lo importante es el cumplimiento de los objetivos propuestos en la política de conservación de la biodiversidad.

Debe quedar claro que la flexibilidad del instrumento no debe ser confundida con discrecionalidad en la aplicación. Si para una regulación a través de impuestos se requiere de varios niveles de autoridad según el desempeño de los regulados, el instrumento podría ser lento para el cumplimiento. Por ejemplo, un elemento que podría proporcionar flexibilidad a un impuesto ambiental sería el hecho de que esté indexado por algún factor como la inflación. Esto sería muy efectivo si la inflación anual es muy alta (Hanley, 1997).

En la mayoría de incentivos económicos, el costo de monitoreo y cumplimiento se constituyen en el caso crítico para su implementación, sobre todo para cumplir con el criterio de eficiencia.

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2.9 Inversión en conservación de la biodiversidad A nivel mundial los instrumentos y mecanismos de inversión y financiamiento para la conservación han surgido de la preocupación del deterioro de los recursos y de la valoración que se ha hecho de estos dentro del sistema económico global. A raíz de la suscripción del convenio sobre la diversidad biológica en 1992, se busca sistematizar la inversión en la conservación de biodiversidad, la que también se ha intensificado con el aparecimiento de otros organismos de acción bilateral o multilateral, gubernamentales y no gubernamentales que han destinado parte de sus fondos para financiar acciones a favor de la conservación de la biodiversidad, que han sido catalizados por la iniciativa del convenio.

movilizado US$2,100 millones en concepto de cofinanciamiento procedente de otras fuentes para llevar a cabo proyectos relacionados (BID, 1998).

Otra agencia que como ejecutor de FMAM, y con su naturaleza financiera está destinando fondos al financiamiento de conservación es el Banco Interamericano de Desarrollo, BID, el cual decidió respaldar la consolidación de sistemas nacionales de áreas protegidas, ayudando a los países de la región a establecer sistemas de administración y financiamiento que garanticen una protección eficaz a largo plazo y al mismo tiempo hacer de la biodiversidad un componente de los planes de desarrollo rural.

Estos objetivos los busca cumplir a través de:

El instrumento financiero del convenio ha sido el Fondo Mundial para el Medio Ambiente (FMAM o sus siglas en Inglés -GEF- Global Environmental Facility), que desde 1991 está haciendo una fuerte inversión en atención a las directrices del convenio.

El FMAM es el mecanismo financiero oficial para la aplicación de los acuerdos internacionales sobre biodiversidad, cambio climático y contaminantes orgánicos persistentes, al tiempo que brinda apoyo para combatir la degradación de la tierra y proteger las aguas internacionales.

El Fondo Mundial para el Medio Ambiente es una organización financiera internacional integrada por 174 países miembros que actúa como un importante catalizador para mejorar el medio ambiente mundial.

Desde su creación en 1991, el FMAM ha distribuido cerca de US$ 4,500 millones en concepto de donaciones y ha movilizado otros US$ 13,000 millones en cofinanciamiento de otra procedencia en apoyo de más de 1,200 proyectos en 140 países en desarrollo y economías en transición. (BID, 1998 y página web del GEF. http://www.gefweb.org) Algunos especialistas independientes han concluido que el Fondo ha tenido la función de “agente catalizador de programas innovadores” y que ha logrado resultados notables que han contribuido a mejorar el medio ambiente mundial. La inversión se ha hecho en diversas temáticas específicas y en otras transversales, por ejemplo solo para el tema de conservación de agua se estima en los últimos 12 años se ha hecho una inversión de US$974 millones aportados por el FMAM (para el 2007 se estima invertir US$1,370 millones) y se han 9

a. La exploración de otras vías de dar respaldo técnico a inversiones en conservación de la biodiversidad y utilización racional de la misma. b. Respaldo a mecanismos que vinculen el manejo de los recursos biológicos con las tradiciones culturales de los pueblos nativos. c. Promoción del desarrollo de turismo vinculado a la gestión de las zonas protegidas, como componente de los programas de desarrollo sostenible. d. La inserción de la evaluación de la biodiversidad en el diseño y la ejecución de los proyectos. e. El respaldo a una colaboración interinstitucional que conduzca a la aplicación de la Convención sobre la Biodiversidad y al logro de los objetivos de los acuerdos internacionales diseñados para preservar el patrimonio natural y cultural de la región de América Latina y el Caribe.

Las cifras de inversión no se conocen en general para estas agencias ya que los destinos no son especificados.

Por ejemplo, estudios hechos por el Banco Mundial, relativos a los proyectos con objetivos o componentes de conservación de biodiversidad han encontrado que estos en raras veces corresponden a operaciones independientes y más bien están ligados a proyectos de ordenación de recursos naturales o de fortalecimiento de instituciones a cargo del medio ambiente.

En casos como el BID, por ejemplo, entre 1988 y 1995 acumularon un financiamiento de US$1.3 mil millones.

Casi la mitad de esta cifra proviene de préstamos del Banco Mundial y de la Asociación Internacional de Fomento -AIF- (IDA, Internacional Development Association) (US$525 millones) y el resto de donaciones del FMAM (US$182 millones) y otros donantes y gobiernos (US$548 millones). Así también, se observa que el desglose regional de estos financiamientos refleja la preocupación por la megadiversidad en países tropicales.

En Guatemala, la inversión estatal en el sector ambiental es reducida, se estima que el Estado destina menos del 1% (0.72%) del presupuesto para inversión en proyectos relacionados con el medio ambiente (URL, 2004). Por ejemplo, según lo reportado en el Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado, Ejercicio Fiscal 2003, del total asignado para ese año (29,688.6 millones de Quetzales), el Estado destinó solamente 213.8 millones de Quetzales a proyectos relacionados con el medio ambiente (0.72%). De este presupuesto, cerca del 60% es utilizado para el pago de honorarios y salarios.

Por otra parte, según el Plan de Acción Forestal para Guatemala (MAGA, 2003), entre 1992 y 2000, se invirtió en conservación cerca de 15 millones de dólares;

sin embargo, se aclara que este monto corresponde a inversión canalizada a través del subsector forestal y no se contabiliza la inversión realizada a través del Consejo Nacional de Áreas Protegidas.

Según el Perfil Ambiental de Guatemala (URL, 2004), las principales fuentes de financiamiento para conservación de biodiversidad son públicas y fuentes externas. Un análisis detallado de la estructura de financiamiento ambiental otorgado por las fuentes mencionadas, muestra que al menos el 50.5% es financiamiento gubernamental, un 49% se deriva de fuentes externas (aproximadamente US$ 20 millones) y menos del 1% proviene de fuentes privadas.

El 70% del financiamiento gubernamental corresponde al presupuesto del Estado y el resto se deriva de préstamos de instituciones financieras internacionales.

Es evidente que la inversión a través de la cooperación internacional ha sido significativa; sin embargo, son varios los factores a los que se puede atribuir la falta de efectividad en este tipo de inversión; sobre todo al tratarse de una inversión de largo plazo y cuyos réditos están en la recuperación y conservación del capital natural del país.

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III. Incentivos económicos para la conservación de la biodiversidad 3.1 Mecanismos de financiamiento a la conservación

3.1.1 Marco legal para incentivar la conservación Al amparo de la Ley de Áreas Protegidas y la Ley Forestal, existe la posibilidad de desarrollar mecanismos económicos que incentiven la conservación y el uso sostenible de la biodiversidad. La Ley Forestal tiene entre sus componentes de promoción y fomento del desarrollo forestal, el programa de incentivos forestales como principal instrumento de política para la conservación. En tanto, la Ley de Áreas Protegidas, promueve resolver la problemática de áreas protegidas a través de una asignación adecuada de los derechos de propiedad del uso y manejo de los recursos de las tierras del Estado. Esto es desarrollado básicamente a través de la figura de concesiones forestales.

Los instrumentos tradicionales son aquellos instrumentos de incentivo a la conservación o uso de la biodiversidad, a través de los cuales se ha hecho visible su carácter fiscal o subsidiario, mientras que los instrumentos de nueva generación son los incentivos que presentan claramente un efecto de dividendos múltiples en el sentido del cumplimiento de los objetivos de conservación, el financiamiento de la regulación o el funcionamiento del Estado, reducción de costos y posibilidad mayor de equidad en la asignación de recursos.

Las características de cada una de estas categorías son diversas, sin embargo, como se ha mencionado, la diferenciación se hace en los mayores grados de eficiencia y efectividad, así como la búsqueda de la equidad social y la posibilidad de su flexibilidad en función del aparecimiento de nuevos escenarios de acción. A continuación se describen los programas nacionales de incentivos que se han desarrollado en Guatemala.

3.2.1 Programa de incentivos fiscales 3.2 Incentivos aplicados o utilizados en Guatemala En Guatemala se han aplicado en los últimos 25 años, una serie de instrumentos para promover la conservación y el manejo de la biodiversidad. Estos se han desarrollado principalmente por intervención directa del Estado. Sin embargo, en la actualidad hay acciones y relaciones descentralizadas de los actores entre los actores que participan en los procesos de manejo, uso y conservación de biodiversidad.

El proceso histórico a través del cual se han desarrollado los incentivos en Guatemala, ha seguido la ruta clásica, en la cual se ha ido trascendiendo cada vez más a instrumentos más eficientes y efectivos, en los cuales se busca reducir los costos de transacción, costos de seguimiento e implementación y alcanzar objetivos con mayor beneficio para la sociedad en su conjunto.

En este sentido, los instrumentos se pueden clasificar como a) instrumentos tradicionales y b) instrumentos de nueva generación.

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Objetivos Promover la reforestación a través de deducción de hasta 50% del valor del impuesto sobre la renta a las personas individuales o jurídicas que ejecutaron gastos debidamente comprobados en reforestación y mantenimiento de plantaciones no menores de cinco hectáreas.

El objetivo para conservación de biodiversidad es secundario, no fue explicitado en la Ley o la institucionalidad forestal existente en la época.

Metas No se definían metas, áreas, especies.

Cobertura Nacional.

Ejecutor Servicio Forestal Nacional (INAFOR, DIGEBOS, INAB).

Descripción del instrumento, mecanismos utilizados, forma de aplicación El programa de Incentivos Fiscales, fue propuesto por primera vez en la Ley Forestal de 1974 (Decreto 5874). Esta Ley contenía un artículo que permitía una deducción de hasta 50% del valor del impuesto sobre la renta a las personas individuales o jurídicas que ejecutaron gastos debidamente comprobados en reforestación y mantenimiento de plantaciones no menores de cinco hectáreas. Adicionalmente, la Ley Forestal también promovió una serie de exoneraciones y exenciones para las personas y empresas que se dedican a la actividad forestal. Entre estas estaban: Exoneración de pago de impuestos municipales y de importación de maquinaria relacionada a actividad de reforestación, entrega de tierras nacionales sin costo para su reforestación y otros.

En 1984 el Decreto 118-84 modificó la Ley Forestal ratificando lo estipulado en el Decreto anterior 58-74 en materia de incentivos fiscales a la reforestación. De igual forma, en la Ley Forestal de 1989 (Decreto 7089) se mantiene en vigencia el incentivo fiscal a la reforestación ampliándolo a actividades de forestación, mantenimiento, protección, prevención y combate de incendios y plagas forestales y manejo de bosques naturales. En esta nueva ley, a la deducción de impuesto sobre la renta se incluye el impuesto de circulación de vehículos. Además, para aquellas personas que transformaron el 50% de su propiedad en una plantación, queda vigente exoneración de pago del impuesto único sobre inmuebles durante un período de 10 años.

El mecanismo de inversión se desarrolló a través de Certificados de Inversión Forestal (CIF). Estos eran otorgados a través de inspección y seguimiento del cumplimiento técnico y financiero, por parte del Servicio Forestal (INAFOR, DIGEBOS, INAB). Cada proyecto ha podido llegar a tener hasta 10 años de vida dentro del Programa. (1 año de establecimiento más 9 años de mantenimiento).

Resultados 18,865 ha reforestadas

1.

Cumplimiento de los objetivos No se reportan metas definidas, de tal manera que no se puede hacer la evaluación.

Costos, montos de inversión o incentivo 1 Q 276,747,320.54 de inversión del Estado .

Criterios de evaluación Técnicos Prendimiento, manejo, protección.

Financieros Registro de costos, cumplimiento del estándar preestablecido.

Tendencias En 1997 se clausuraron los incentivos y solo se les da seguimiento a los comprometidos previamente. Esta medida es dirigida por la nueva ley forestal aprobada por el Congreso de la República en 1996. Se eliminan los incentivos fiscales y se da paso a un nuevo instrumento de incentivos.

Temporalidad El programa tiene un vigencia de 1974 a 2006, sin embargo como se indica en el párrafo anterior, nuevos proyectos fueron suspendidos a partir de 1997.

3.2.2

Impuestos forestales para el uso de recursos naturales

Impuesto por aprovechamiento forestal, extracción maderera con fines comerciales Este impuesto es pagado por los productores de madera, al momento de ser autorizada la licencia de aprovechamiento. Es función de la entidad que regula el uso de los recursos forestales del país, dentro o fuera de áreas protegidas, por lo que el principio de regulación es aplicado de la misma forma tanto por el CONAP como por el INAB. Para el caso del INAB, la Ley Forestal define que será la licencia la autorización para implementar el plan de manejo en el que se describen los diferentes tratamientos

Registros del Departamento de Incentivos Fiscales del Instituto Nacional de Bosques. 2005. Comunicación personal con técnicos de este departamento.

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silviculturales a aplicar en el bosque, incluyendo el volumen que se va a cortar y extraer. Como se define en el artículo 49 de La ley Forestal, cualquier aprovechamiento forestal de madera u otros productos leñosos podrá hacerse solamente con licencia que INAB otorgará dentro del periodo que se indica en el artículo 48. Así también, la Ley Forestal establece en el capítulo de Derecho de Corta, artículo 87, un monto equivalente al diez por ciento del valor de la madera en pie, que pagará toda persona a la que se le conceda licencia para aprovechamiento forestal, que debe hacerse efectivo al momento de ser autorizada la licencia.

Para el caso del CONAP, la ley de áreas protegidas, también establece el mismo impuesto, con los mismos procedimientos diseñados por INAB. Objetivos Los objetivos del impuesto no están explícitos ni en el marco político, legal ni operativo de la institucionalidad forestal del país. Sin embargo, basado en consultas realizadas a personal ligado a esta temática dentro de las instituciones, se perciben algunos objetivos como los siguientes: •

•

• •

Logro de los niveles óptimos de utilización del recurso, a través de los cuales se maximiza el bienestar social y se logra un nivel óptimo de utilización.

Incremento de la efectividad de la regulación y el uso sostenible del recurso relacionado con el costo, sobre todo los costos sociales para un determinado objetivo de utilización.

Generación de ingresos para el cumplimiento y aplicación de la regulación.

Inversión en aspectos relativos a la recuperación de la masa forestal. Por ejemplo capacitación, educación, recuperación de áreas a través de acciones concretas, proyectos, etc.

Se aprecia que estos impuestos forestales tienen un carácter regulatorio y no se encuentra un detalle del procedimiento de la estimación para ser cobrado.

Metas El instrumento no tiene metas, y más bien está en función de la cantidad de madera que anualmente se gestiona ante el servicio forestal para ser aprovechada

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y que es autorizada a través de la licencia de aprovechamiento forestal.

Cobertura Nacional.

Ejecutores Consejo Nacional de Áreas Protegidas y el Instituto Nacional de Bosques Descripción del instrumento, mecanismos utilizados.

Forma de aplicación El Impuesto forestal recaudado en Guatemala, por la forma en que es aplicado, está en la categoría del planteamiento teórico de los impuestos a la cosecha.

Estos impuestos tienen las características de un impuesto unitario, el cual es cargado al volumen de madera que va a ser cosechado. El impuesto es aplicado sobre el volumen a extraer, con una carga porcentual del 10% sobre el valor estimado de la madera en pie.

Este impuesto es pagado con base al volumen de extracción que es aprobado en la emisión de la licencia de aprovechamiento. El pago se hace directamente en las direcciones regionales o en las oficinas centrales de las instituciones. Los destinos de estos instrumentos dependen de lo que establece la normativa de cada institución administradora. Así, de los montos recaudados a través del impuesto forestal del INAB, el 50% se transfiere a las municipalidades donde estén ubicados los bosques aprovechados. El 50% restante se destina al Fondo Forestal Privativo del INAB, el cual se distribuye entre la Escuela Nacional Central de Agricultura (20%), programa de becas 7% del INAB y el 3% para otras instituciones de educación. Esta asignación está regulada en los artículos 87, 84 y 86 respectivamente, de la Ley Forestal.

El hecho de que se pueda hacer la transferencia a las municipalidades, es un elemento bastante novedoso, además en su conjunto, este impuesto tiene el carácter de un impuesto ambiental.

Por otra parte, la recaudación que se hace a través del impuesto forestal en CONAP, tiene como único destino el fondo privativo del CONAP, el cual pasa a formar parte del presupuesto de la institución, para la operación de la misma.

Resultados La tendencia de la recaudación en los últimos 5 años se muestra en la Figura 1.

INAB

CONAP

Figura 1. Tendencia de recaudación de impuestos forestales en Guatemala.

Fuente: Generación propia con información del registro de INAB y CONAP.

Se observa que la recaudación ha estado en el orden de los 4 millones de quetzales anuales, los cuales cerca del 30 a 40 % corresponde a recaudación hecha en CONAP.

autónomos como la ENCA, Municipalidades y otros entes, no hay certeza que la inversión sea directamente en los propósitos del mantenimiento y recuperación del recurso aprovechado.

Cumplimiento de los objetivos El cumplimiento de los objetivos puede analizarse en dos vías. La primera, desde la perspectiva administrativa, en la cual se aprecia que es un instrumento bastante eficiente puesto que la recaudación se realiza al mismo tiempo que es extendida la licencia de aprovechamiento y las notas de envío en el caso de INAB o las guías de transporte en el caso de CONAP. El proceso de recaudación es directo ya que se hace en los departamentos de caja de las respectivas instituciones. De esta manera hay una reducción de costos de transacción en la aplicación del instrumento y así también más eficiente su administración.

Costos, montos de inversión o incentivo Cuando en este documento se describe el concepto de incentivo, hay una clara separación en aquellos incentivos que estimulan o promueven acciones deseables a favor de la conservación de la biodiversidad; otros que desincentivan acciones que van en contra de la conservación y otros que de alguna manera buscan compensar los daños ambientales que se han causado a algún elemento de la biodiversidad, este es el caso del presente mecanismo.

Por otra parte, el cumplimiento de los objetivos técnicos de primer orden están suficientemente regulados y monitoreados de tal forma que las transferencias a los usuarios directos se realiza en forma bastante eficiente. El problema que se observa está en el destino directo de la inversión, es decir que al llegar la recaudación del impuesto forestal a organismos

Criterios de evaluación No existen criterios para evaluar. Es un impuesto unitario y solamente se hace un cálculo del 10% sobre los valores en pie de la especie que se estiman y publican por INAB y CONAP anualmente. Para el seguimiento y la evaluación de la utilización de lo recaudado no hay programas específicos, es dentro de los programas institucionales que se puede realizar esta operación, sin embargo no es específica, por lo que no hay un seguimiento.

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Tendencias La tendencia de los impuestos forestales es hacia la eficiencia en la estimación. Actualmente, es una carga unitaria sobre el volumen que se va a aprovechar; sin embargo, la tendencia indica la búsqueda de mecanismos más eficientes que respondan a gravar la productividad del bosque, en la búsqueda de la sostenibilidad del manejo.

Temporalidad El impuesto al valor de la madera en pié ha estado vigente en la legislación forestal de los últimos 30 años y las instituciones administradoras muestran cada vez más atención a la función del instrumento como un incentivo a la producción forestal eficiente sostenible.

Metas La meta fundamental de este programa fue abastecer la demanda de materia prima para el proyecto de la empresa Celulosas de Guatemala, S.A. -CELGUSAlocalizada en el municipio de El Rancho, departamento de El Progreso, ubicado a 85 Km. de Ciudad de Guatemala.

La meta numérica buscaba asegurar el abastecimiento de la planta de celulosa, la cual requería para su funcionamiento de 7 turnos de corta de 5,000 ha cada uno, para totalizar 35,000 ha de plantaciones. La meta del proyecto del fideicomiso es 5,000 ha anuales. Esto está en el estudio de factibilidad del proyecto original.

Cobertura Regional.

3.2.3 Proyecto piloto de forestación de cinco mil hectáreas en el oriente y nor-oriente de Guatemala. Fideicomiso para la forestación y reforestación del oriente y nor-oriente de Guatemala.

Objetivos Los objetivos de este programa se circunscribieron a: •

•

•

•

•

Proveer asistencia crediticia para fomentar y promover el desarrollo de los recursos forestales del país.

Crear condiciones propicias para el desarrollo de bosques de coníferas susceptibles de comercialización.

Contribuir con el mejoramiento y mantenimiento del medio ambiente, que propicien la conservación de la fauna y flora a través de la culturización de los agricultores del país, orientado a la creación, mantenimiento, manejo y aprovechamiento de los bosques nacionales.

Contribuir al desarrollo económico del país a través de la producción y comercialización de los productos derivados de recursos naturales renovables.

Diversificar la producción agrícola a través de la explotación de bosques.

Oriente y Nor Oriente del País.

Ejecutor El Estado de la República de Guatemala constituyó un Fideicomiso en la Corporación Financiera Nacional CORFINA-. El fideicomiso se llamó Fondo para el Fomento de la Forestación y Reforestación del Oriente y Nor-Oriente de Guatemala”. CORFINA ha sido accionista de CELGUSA. El 60% de las acciones eran de CORFINA y el 40% restante de la iniciativa privada, o sea que fue un capital mixto. En la actualidad es un activo extraordinario de CORFINA. Descripción del instrumento, mecanismos utilizados.

Forma de aplicación Basados en que se tenía como objetivo abastecer la planta de pulpa Ex - CELGUSA, y basado en la meta de producción, se propuso desarrollar un proyecto piloto a través de un instrumento económico.

El instrumento consiste en la creación de un proyecto piloto para financiar 5,000 ha anuales de reforestación.

Esto con el propósito de generar experiencia del manejo integral de la plantación, es decir, el manejo de semillas, plantación, distanciamientos adecuados, identificación de demanda de usuarios, desarrollo de ajustes de proyecto.

El financiamiento se realizó a través de un fideicomiso llamado “Fondo para el Fomento de la Forestación y Reforestación del Oriente y Nor-Occidente de Guatemala”.

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Este fue constituido a partir de 1988 en el Departamento de fideicomisos del Ministerio de Finanzas Públicas -MINFIN-, del cual la Corporación Financiera Nacional -CORFINA-, se constituyó como fiduciaria.

El mecanismo funcionó de la siguiente manera: a través del fideicomiso se financiaron las operaciones del establecimiento y tres años de mantenimiento. Este financiamiento es por medio de un crédito basado en garantías prendarias al inicio y luego hipotecarias o combinación con prendarias en las siguientes etapas.

Es decir, un caso prendario - fiduciario.

Los plazos de pago estaban establecidos en el reglamento y son Plazo 1: A 12 años donde se haría corta total e iniciar nuevamente el ciclo (partiendo de 2000 árboles/ha para terminar en 300 árboles/ha). Los primeros créditos vencieron en el año 2000 y los últimos vencen en el 2005.

Plazo 2: Como CELGUSA nunca funcionó, el Ministerio de Finanzas Públicas (MINFIN) aprobó la modificación de la escritura constitutiva y del contrato individual, específicamente en el plazo, donde cada usuario tenía tres alternativas: a) cancelar su adeudo (2 usuarios así lo hicieron); b) ampliar el plazo a 12 años más a partir del plazo original y c) novar los créditos. La mayoría optó por ampliar el plazo y en el transcurso 4 usuarios más han cancelado su obligación crediticia. De novación no ha habido ningún caso ya que este proceso de readecuar la cartera de la Corporación, inició en el año 2003. También hay algunos con proceso judicial.

El plazo máximo de cada fideicomiso es de 25 años.

El fideicomiso tiene un ente o autoridad máxima que se llama COMISION COORDINADORA que está representada por las autoridades del INAB, MINFIN (Crédito Público), CORFINA y representante usuario, que es quien dicta la política y acciones a tomar del fideicomiso mismo. Los proyectos se financiaron con un 6% de interés simple anual con un periodo de gracia de 4 años. Cuando se ampliaron los créditos se mantuvo la tasa de interés.

Uno de los objetivos que exista la Unidad Técnica es que se vela porque el bosque (prenda) se maneje adecuadamente y no se ponga en riesgo lo que garantiza la capacidad de pago del usuario. Para hacerse acreedores a los incentivos, se emitieron certificados de exoneración de intereses y amortización automática de capital.

El mecanismo se operó a través del fideicomiso 25 años, donde el Fideicomitente fue el Estado de Guatemala, el Fiduciario, la Corporación Financiera Nacional - CORFINA. Los créditos se otorgaron con 4 años de gracia, con un interés simple de 6%. Al momento de la supervisión de la plantación, con 90% de prendimiento había exoneración del 100% del interés; con prendimientos entre 80-90%, la exoneración de 50%; y con prendimientos entre 70-79%, la exoneración fue de 25%. Prendimientos menores, pagaron el interés total.

Resultados Entre 1988 y 1993, que estuvo vigente el mecanismo, se desarrollaron 58 proyectos de reforestación en igual número de fincas. Estos proyectos sumaron 5,540 ha.

En este proceso se desligaron 6 proyectos del fideicomiso los cuales suman en total 277 hectáreas Cumplimiento de los objetivos El cumplimiento de los objetivos de este instrumento económico estuvo muy ligado al éxito de la planta de Ex - CELGUSA. Desde el momento que no hubo certeza de la operación productiva de esta planta, el proyecto macro y su proyecto piloto de 5,000 ha fue perdiendo la expectativa original y por consiguiente el cumplimiento de los objetivos. Actualmente las plantaciones que se lograron establecer han tomado su propia dinámica, aunque el seguimiento de la unidad ejecutora de CORFINA aun tiene seguimiento, sobre todo por el cumplimiento del contrato suscrito entre el propietario y CORFINA. Costos, montos de inversión o incentivo Los montos del financiamiento: Q 3,057/ha en promedio entre el año 88 y 90, en el año 91 se amplió a 5,000.00/ha, todo esto en 13 desembolsos por ha.

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Estos cubrían como se indicó anteriormente, el establecimiento y tres años de mantenimiento de la plantación. Los desembolsos los hacía CORFINA en base a los dictámenes técnicos del grado de avance de campo que enviaba el Servicio Forestal, para le época, la Dirección General de Bosques y Vida Silvestre (DIGEBOS). El monto total de fondos otorgados en créditos es de Q 24,044,269.63 que es lo que está sustentado con resolución de Junta Directiva de la CORFINA. Criterios de evaluación A través de una comisión establecida en CORFINA, se le dio seguimiento a la ejecución financiera y acompañamiento técnico a los proyectos establecidos.

La Unidad Técnica en la época de DIGEBOS funcionó en esa Dirección, como contraparte CORFINA tenía su propio personal e incluso para las evaluaciones también el MINFIN tuvo representante. Con base en la reglamentación planteada por CORFINA (escritura constitutiva, contratos usuario-CORFINA), Acuerdo Gubernativo 492-2001 y en coordinación con el servicio forestal (DIGEBOS e INAB), la evaluación de los proyectos se ha mantenido vigente.

Los criterios de evaluación fueron: • • • • • • • •

Estados patrimoniales (relación ingresos/egresos).

Certeza jurídica de la propiedad.

Area mínima 45 hectáreas.

Areas desprovistas de cobertura arbórea.

Avalúo bancario de la propiedad (cuando se inició con la garantía hipotecaria).

Plan de reforestación.

Ubicación del proyecto (a un radio máximo de 60 Km. de la planta CELGUSA) Sujetos de crédito: personas individuales y jurídicas y municipalidades.

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Posteriormente se otorgaron incentivos de acuerdo al reglamento de crédito en base al prendimiento y la exoneración automática de capital se aplicó a todos por igual porque la 3ª. evaluación no se realizó por estar fuera de tiempo.

Tendencias El proyecto piloto fue establecido, sin embargo, el hecho que CELGUSA no haya operado, provocó que los propósitos de producción para los cuales las plantaciones habían sido establecidas, se desvirtuaran, de tal manera que en la actualidad, cada plantación establecida tiene sus propios objetivos de producción.

En algunos casos se fueron integrando con otras plantaciones a los programas de incentivos forestales otorgados por el Estado a través del servicio forestal.

Temporalidad El financiamiento se otorgó entre 1988 y 1991.

3.2.4 Programa de Incentivos Forestales -PINFORObjetivos Mantener y mejorar la producción forestal sostenible, incorporando los bosques naturales a la actividad económica productiva.

Incorporar tierras de vocación forestal desprovistas de bosque a la actividad forestal, a través del establecimiento y mantenimiento de plantaciones forestales y/o regeneración natural.

Generar una masa crítica de bosques productores de materia prima, para el desarrollo de la industria forestal.

Incentivar el mantenimiento y la creación de bosques para la generación de servicios ambientales.

Metas La proyección de metas del PINFOR están enfocadas a la cantidad de hectáreas que se espera reforestar, así como bosques que se incorporarán a manejo para producción o para conservación estricta. Con base en los fondos asignados al PINFOR, y los resultados obtenidos en los primeros tres años de ejecución, las expectativas se ubicaron en 285,000 hectáreas con plantaciones y 572,000 hectáreas de bosques naturales, que se incorporan al régimen de manejo forestal sostenible. En el Cuadro 1 se muestran estas metas anuales.

Cuadro 1. Metas del PINFOR, para reforestación y manejo de bosques en ha/año.

Actividad Año 1997*

Reforestación (ha/año) 1103

Manejo Bosques Naturales (ha/año) 486

1998*

4258

4535

1999*

6643

3500

2000

8500

12500

2001

7000

15000

2002

7000

17500

2003

7116

19000

2004

8905

20000

2005

10110

22500

2006

10856

25000

2007

15026

27500

2008

16015

30000

2009

17268

32000

2010

18818

35000

2011

20460

40000

2012

22172

45000

2013

24016

50000

2014

26040

52500

2015

28299

55000

2016

25394

65000

Total

285,000

572,021

Fuente: Plan Estratégico del PINFOR. INAB. Programa de Incentivos Forestales, INAB, 2000. * Proyectos establecidos en 1997 o 1998, a los que ya se les hizo efectivo el pago del incentivo para el primer o segundo año

Al cumplimiento propio de las metas mencionadas, subyacen metas de generación de empleo rural no agrícola, reducción de la deforestación, mejoramiento del ingreso rural, etc.

Cobertura Nacional. Dirigido a prioridades técnicas y económicas.

Ejecutor Instituto Nacional de Bosques.

Ministerio de Finanzas Públicas.

Descripción del instrumento, mecanismos utilizados.

Forma de aplicación El Programa de Incentivos Forestales constituye un instrumento económico de la política forestal, al igual que los incentivos crediticios contemplados tanto en la política como en la legislación forestal vigentes.

La visión del Programa de Incentivos Forestales está enfocada a contribuir a reducir la deforestación, impulsa la oferta de productos forestales competitivos, genera servicios ambientales y empleo en el área rural, mediante el fomento. Este es un instrumento que promueve una mayor incorporación de la población guatemalteca a la actividad forestal formal incentivando la inversión para el establecimiento y manejo de plantaciones forestales, el manejo sostenido de bosques naturales y la silvicultura con fines ambientales.

El Decreto Legislativo 101-96 -Ley Forestal- crea el Instituto Nacional de Bosques (INAB) a finales de 1996. Esta ley asume la responsabilidad de otorgar incentivos a los propietarios de tierras de vocación forestal, que se dediquen a la ejecución de proyectos forestales. En este decreto se crea también el Programa de Incentivos Forestales PINFOR, el cual establece que el Estado destinará anualmente una partida en el presupuesto de Ingresos y Egresos de la Nación, equivalente al 1% del presupuesto de Ingresos Ordinarios del Estado a través del Ministerio de Finanzas Públicas al INAB para otorgar incentivos forestales.

18

Esta misma Ley establece la vigencia de los proyectos de incentivos fiscales para reforestación que hayan sido aprobados de conformidad con la anterior legislación, estos tendrán vigencia hasta su vencimiento lo que para el caso del último proyecto aprobado en 1996, finalizará en el año 2006.

El mecanismo de operación del PINFOR consiste en realizar pagos directos hasta por 6 años a los propietarios de tierras que realicen actividades de reforestación o manejo de bosques, las cuales son supervisadas por el INAB y pagadas por el Estado a través del Ministerio de Finanzas Públicas. El pago se realiza posterior a la certificación técnica por parte del INAB en año vencido.

La forma de realizar el pago de incentivo es a través de Certificados de Incentivo emitidos por el INAB y el Ministerio de Finanzas, los cuales son hechos efectivos en el sistema bancario nacional.

El PINFOR tiene ocho tipos de beneficiarios: Personas individuales, empresas privadas, cooperativas, las comunidades, las municipalidades, las fundaciones (no lucrativas), asociaciones y comités, organizaciones (ONG, OG etc.)

Resultados Los resultados de la aplicación del instrumento PINFOR, se describen en la cantidad de hectáreas que se han incorporado como reforestaciones o manejo de bosques naturales. En el Cuadro 2 se presentan los resultados que anualmente se planifican y los que finalmente se consiguen, con una medida porcentual de efectividad. Adicionalmente en la última columna del Cuadro 2 se muestra la meta que originalmente se había planteado en la planificación estratégica del PINFOR, la cual está superada en la generalidad de años.

Cuadro 2. Resultados de reforestación obtenidos por PINFOR entre 1997 y 2005.

AÑO

planificado (ha)

ejecutado (ha)

1,997

1,000

1,103

110

1,103

1,998

5,000

4,273

85

4,258

1,999

8,000

6,541

82

6,643

2,000

8,000

7,654

96

8,500

2,001

8,000

10,264

128

7,000

2,002

8,210

9,044

110

7,000

2,003

8,800

8,634

98

7,116

2,004

8,800

2,005

10,500

TOTAL

47,010

47,513

101

41,620

Fuente: Registros INAB.

19

% ejecución

planificación original (ha)

Los resultados registrados están hasta 2003. Los de 2004 y 2005 están aún en evaluación. Hasta la fecha, hay un total de 48,000 ha de bosque incentivadas para su manejo (Figuras 2 y 3).

En el segundo caso, se evalúa la correcta ejecución de lo planificado, el cumplimiento de los elementos planificados: superficie, prendimiento, estado fitosanitario, medidas silviculturales, etc. Con base en esta evaluación se determina la conveniencia de pagar el incentivo respectivo.

Con carácter macro y según los resultados observados, el instrumento ha sido efectivo respecto del cumplimiento de las metas; sin embargo no existen indicadores claros de la eficiencia económica del instrumento, con base en las características genéricas de los incentivos por subsidio. Esto es, no hay evidencia que los resultados se estén obteniendo a costos mínimos de mercado.

Figura 2. Áreas reforestadas en el occidente de Guatemala.

Fotografía: Noriega, J.

Costos, montos de inversión o incentivo El incentivo para la actividad de reforestación ha sido establecido en Q 12,400.00/ha incluyendo costo de establecimiento, más los costos de cinco años de mantenimiento de los cuales un 91% recibe el usuario y un 9% el INAB por concepto de supervisión.

El incentivo para el manejo de bosques naturales con fines de producción hasta por cinco años varían según área entre Q 2,807.04/ha (áreas menores a 5 ha) hasta Q 36,450.70 por las primeras 90 ha más Q 190.98 por hectárea adicional.

El incentivo con fines de protección varía entre Q 2,660.30/ha (área menor de 5 ha) y Q 32,709.10 por las primeras 90 ha más Q 175.03 por ha adicional.

A septiembre de 2004 había una inversión de 401,148,421.00 de Quetzales.

Criterios de evaluación.

La evaluación del PINFOR tiene dos momentos.

Evaluación ex-ante para la aprobación del proyecto y evaluación ex-post para realizar el pago. En el primer caso se evalúa la pertinencia técnica del proyecto, la concordancia con los objetivos y prioridades del programa, principalmente.

La equidad del instrumento ha sido cuestionada en virtud de que el acceso al incentivo está restringido para quienes no reúnen las características de propietario de la tierra, tomando en cuenta que en Guatemala las figuras de tenencia son diversas. Sin embargo, el INAB ha desarrollado conjuntamente con otros actores sectoriales los mecanismos e instrumentos que puedan complementar esta condición. Es el caso del Programa Piloto de Apoyos Forestales Directos, así como el Programa Especial de Incentivos para pequeños propietarios de bosques modelo, inscrito dentro de la misma estructura del PINFOR. El PINFOR es un instrumento que puede considerarse lo suficientemente flexible, ya que una ley específica regula su estructura y un reglamento específico regula su funcionamiento y operación. De esta manera, se puede decir que es una instancia bastante específica y ejecutiva ya que se puede modificar la operación del instrumento en función de las circunstancias de país, objetivos, maximización de beneficios sociales, etc.

Tendencias La tendencia de PINFOR es creciente y con base en lo planificado en sus metas originales. En los últimos años, la demanda para el programa ha rebasado la capacidad de oferta que tiene, lo que motiva a regular de una manera más efectiva la operación del programa, incentivando la eficiencia de los beneficiarios.

20

Temporalidad El período de duración del Programa es de 20 años, comprendidos entre 1997-2016.

ZONA OCCIDENTAL Partes Altas y Medias de las Cuencas de los Ríos Suchiate, Naranjo, Ocosito, Samalá y Nahualate.

ZONA CENTRAL Partes Altas y Medias de las Cuencas de los Ríos Madre Vieja, Coyolate, Achíguate (Figura 4), María Linda y Motagua.

Figura 3. Plantaciones producto del PINFOR, Pinus maximinoi en el área de Cobán, Alta Verapaz. 2002.

Fotografía: Ávila, R.

3.2.5 Programa Piloto de Apoyos Forestales Directos - PPAFD-

Figura 4. Bosque protegido bajo el PPAFD, en la parte alta del río Achiguate, San Andrés Itzapa, Chimaltenango.

Fotografía: Azurdia, C.

Objetivos • Compensar económicamente a propietarios y/o poseedores de bosques por servicios ambientales que proporcionan.

• Contribuir a reducir la deforestación.

• Aumentar la eficiencia en el uso de la tierra rural y la competitividad del bosque.

Ejecutor El Programa Piloto de Apoyos Forestales Directos es un componente del Programa de Apoyo a la Reconversión Productiva y Agroalimentaria del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentación de Guatemala.

En síntesis el objetivo del PPAFD consiste en aumentar los beneficios privados del manejo sostenible de bosques naturales compensando a las unidades familiares, empresarios, comunidades y municipalidades que manejen áreas boscosas elegibles por los beneficios ambientales de dicho manejo forestal, a través de un pago directo de US$55/ha/año, durante cinco años.

Metas La meta es la incorporación de 50,000 ha de bosques, en dos regiones prioritarias: el Altiplano Central y Occidental.

Cobertura Regional. Las dos regiones prioritarias a las que se Fotografía: Ávila, R hace referencia en las metas son:

21

Descripción del instrumento, mecanismos utilizados.

Forma de aplicación El programa PPAFD ha sido diseñado para compensar económicamente los servicios ambientales que brindan los bosques en posesión de los sectores sociales, que no pueden acceder al Programa de Incentivos Forestales -PINFOR- por falta de certeza jurídica sobre la posesión de la tierra. Por lo tanto, este programa es un elemento complementario al PINFOR o al menos fue concebido con este propósito.

Es un mecanismo de pago por servicios ambientales a los agentes que realizan acciones de conservación y manejo de bosques naturales en áreas priorizadas de las cuencas mencionadas anteriormente. Este pago lo realiza directamente el Estado a través de un préstamo obtenido con el Banco Interamericano de Desarrollo.

El instrumento se implementa a través de pagos en efectivo realizados a las municipalidades, comunidades y particulares en actividades para la conservación de bosques con el objeto de garantizar la protección de las fuentes de agua.

Los procedimientos para selección de beneficiarios, pagos y seguimiento al proceso se encuentran especificados en el Manual de Procedimientos y Supervisión del PPAFD. Este manual puntualiza que los beneficiarios pueden ser propietarios y/o poseedores de tierras forestales dentro de las áreas estratégicas seleccionadas, sin ninguna restricción con relación a la superficie máxima: pequeños propietarios y/o poseedores, organizados en grupos existentes u organizados específicamente para aplicar al PPAFD, que en conjunto tengan una superficie mínima de 2 hectáreas de bosques naturales; comunidades, municipalidades y otras organizaciones legales que poseen tierras boscosas en las áreas estratégicas priorizadas.

•

•

Municipalidades propietarias y/o poseedoras de tierras con bosque en las áreas estratégicas priorizadas.

Otras organizaciones legales que sean propietarias y/o que posean tierras con bosque en las áreas estratégicas priorizadas.

En general no pueden acceder al programa aquellos proyectos de reforestación que tengan fines productivos o proyectos de manejo de bosques que estén siendo beneficiados por otro programa de incentivos.

El procedimiento para incorporarse al programa es en general el mismo especificado para PINFOR, solo que esta vez es la unidad técnica de PPAFD quien se encarga de la evaluación ex -ante y ex -post de los proyectos, previo el pago del incentivo.

Resultados A la fecha, hay un total de 32,745 ha incorporadas al PPAFD, con una inversión del Estado cercana a los 12 millones de quetzales por año, haciendo un total en los 5 años que tiene vigencia el incentivo de aproximadamente 58 millones de quetzales (Cuadro 3).

Cuadro 3. Pago por servicios ambientales otorgados por PPAFD entre 2002 y 2005.

AÑO

AREA ha

MONTO EN .

Q (anual)

TOTAL (5 años)

2002

13,299.33

3,592,118.16

17,960,590.80

2003

5,846.04

2,065,150.07

10,325,750.35

2004/05

13,600.00

6,120,000.00

30,600,000.00

TOTAL

32,745.37

11,777,268.23

58,886,341.15

Fuente: Gerencia del Componente PPAFD, PARPA. MAGA. 2005.

Los beneficiarios en general pueden ser • Productores individuales de tierras con bosques dentro de las áreas estratégicas, priorizadas, sin restricción con relación a superficie máxima.

• Pequeños propietarios y poseedores organizados, que en conjunto tengan una superficie mínima de 2 hectáreas de tierras con bosque y que forman parte de áreas boscosas continuas dentro de las áreas estratégicas priorizadas.

• Comunidades que sean propietarias y/o poseedoras de tierras con bosque localizadas en las áreas estratégicas priorizadas.

Los resultados adicionales se pueden disgregar de la siguiente manera: • 128 bosques naturales beneficiados, distribuidos en: 50 Municipales, (40%) 48 comunales y (38%) 30 particulares (22%)

22

• Protección de un aproximado de 2,200 fuentes de agua que abastecen comunidades rurales y cabeceras departamentales.

• Concientización de las poblaciones rurales de la importancia de la conservación forestal y su vínculo con el agua • Participación de autoridades locales en la conservación forestal y protección en las fuentes de agua • El modelo se constituye como un excelente ejemplo de pago por servicios ambientales para América Latina

3.2.6 Concesiones para el aprovechamiento y manejo sostenido de recursos naturales renovables

Costos, montos de inversión o incentivo Durante un periodo de 5 años, a los beneficiarios seleccionados por el programa, habrá un pago por ha conservada de US$ 55. Esta estimación se realiza a partir de los costos de oportunidad de actividades agrícolas de subsistencia, ante la preferencia de manejar y conservar el bosque.

Metas • Superficie bajo manejo y protección con reconocimiento internacional 588,344ha (27% de la RBM y 5% del territorio nacional).2 • Contribución al ordenamiento territorial al nivel macro (RBM), meso (ZUM=848,000 ha) y micro (en las unidades de manejo de bosques concesionadas).

• Protección contra incendios forestales. Pese a tener núcleos de alta susceptibilidad la incidencia es muy baja.

• Deforestación evitada (sinergia de los tres anteriores).

Tasa de deforestación (1997-99) en zona de amortiguamiento es de 1.84% y en la zona de uso múltiple de 0.07%. Podría equivaler a 15,433.6 ha de deforestación evitada por año.

Criterios de evaluación La evaluación del Programa se está realizando desde la perspectiva técnica, financiera, económica e institucional.

Tendencias Protección de más de 3,000 fuentes de agua en bosques del altiplano de Guatemala.

32,745 ha bajo manejo forestal para conservación de bosques para producción de agua.

Apoyo al establecimiento de 10 fincas modelo para manejo forestal sostenible.

32 Intercambios intrarregionales de silvicultores.

Temporalidad El Programa tiene una vigencia hasta 2008.

Objetivos Contribuir a la consecución de los objetivos de la Zona de Uso Múltiple de la Reserva de la Biosfera Maya mediante la delegación de derechos y responsabilidades a los concesionarios en la administración de las Unidades de Manejo (UM) (Figura 5).

Cobertura Regional. Tierras del Estado en la Reserva de la Biosfera Maya. Petén. Específicamente, en la zona de uso múltiple (ZUM).

Ejecutor CONAP. Concesionarios comunitarios e industriales.

Descripción del instrumento, mecanismos utilizados.

Forma de aplicación Es un incentivo económico que trata de corregir la falla de Bienes Públicos que existe en la RBM,

2.

23

MAGA, INAB, OIMT. 2004. “Estudio para la estimación de la oferta potencial de materia prima de bosques certificados de Guatemala” Basado en el reporte de Smartwood a junio de 2004..

asignando adecuadamente los derechos de propiedad de la Zona de Uso Múltiple para el manejo de los

recursos naturales.

Figura 5. Estado de la Reserva de la Biosfera Maya. Enero 2,000.

Fuente: www.propeten.org/images/mapas

La concesión es la figura legal consignada en la Ley de Areas Protegidas (Decreto 4-89 y sus reformas Decretos 18-89, 110-96 y 117-97 del Congreso de la Republica) que permite al Estado de Guatemala, por intermedio de CONAP, compartir responsabilidades de administración de áreas protegidas con personas o empresas. Los derechos de propiedad se otorgan a comunidades organizadas y a industrias a través de una licitación. Se otorgan por 25 años.

Los requisitos para el otorgamiento son • Organización comunitaria definida • Empresa Legalmente constituida • Plan de manejo aprobado Las concesiones son unidades de manejo adjudicables a personas individuales o jurídicas para el aprovechamiento y manejo de recursos naturales implicando su uso racional, protección, conservación y mejora.

• Certificación forestal • Acompañamiento técnico por parte de organizaciones no gubernamentales reconocidas.

Resultados Ordenamiento territorial de la Zona de Usos Múltiples (ZUM). Se ha logrado ordenar territorialmente la ZUM facilitando su administración, lo que se traduce en una reducción de conflictos por el uso de los recursos y tenencia de la tierra.

Freno al avance de la frontera agrícola. En las áreas concesionadas se ha observado que la cobertura boscosa se ha mantenido constante en 98% del área total. La tasa de deforestación paso de 0.36 % en el periodo 1995-97 a 0.12 % en el periodo 1997-99.

Reducción significativa de invasiones, talas ilegales, aprovechamiento desordenado, cacería intensiva y saqueo de monumentos arqueológicos debido al control y vigilancia que realizan los concesionarios.

Reducción de incendios forestales en áreas concesionadas debido a las medidas de control, vigilancia y prevención aplicadas por las comunidades al momento de hacer las quemas durante la preparación de los terrenos para la agricultura. Durante el año 2000 los incendios afectaron menos del 0.1 % del área total bajo concesiones, en comparación con el 22 % afectado en Zonas Núcleo de la RBM. 24

Fuentes de empleo para los comunitarios que permiten una mayor diversificación de los ingresos familiares.

Las utilidades de las comunidades han permitido el financiamiento de obras de beneficio social (infraestructura vial, centros de salud, escuelas, salones comunales, agua potable, etc).

Los concesionarios cuentan con un mayor conocimiento en la aplicación de técnicas sostenibles de manejo forestal, tanto de productos maderables como no maderables. Asimismo, ha aumentado la capacidad en los aspectos administrativos, financieros y contables, para que evolucionen a empresas comunitarias autogestionarias.

El otorgamiento de las concesiones ha despertado un interés común y propiciado un cambio de mentalidad hacia una mayor identificación por los asuntos comunitarios, además han fortalecido su capacidad de organización por que para poder ser otorgada una concesión las comunidades deben estar organizadas en Cooperativas, Asociaciones de Productores o Sociedades Civiles.

Los beneficios que están percibiendo las comunidades están promoviendo un cambio de actitud y percepción para ya no ver al bosque como un obstáculo, sino como un proveedor de bienes y servicios que hay que conservar.

de áreas protegidas y lo prescrito en el plan de manejo.

Además del propio funcionamiento dentro de la concesión, hay una serie de impuestos forestales que son pagados por los concesionarios y están en función del tipo de concesión así: Concesiones Industriales y Comunitarias a) Impuesto Forestal: Por concepto del 10% del valor de la madera en pie; para especies preciosas Q 68.00/m , especies semipreciosas es de Q 26.60/m3 y secundarias es de Q 8.60/m3. b) Guías de transporte: El costo de guía de transporte es de Q15.00 por formulario.

Concesiones Comunitarias c) Pago de Derecho de Concesión: el pago varía entre Q 5.00, Q 7.50 y Q 10.00 por hectárea, de acuerdo a la riqueza del bosque.

Concesiones Industriales d) Valor Intrínseco de la Madera: Impuesto: consiste en las tarifas siguientes: Q 340.00/m para madera semipreciosa, Q 66.50/m3 , madera secundaria Q 21.50/m3.

3 Estos recaudos son administrados dentro del fondo privativo del CONAP.

El manejo realizado en las concesiones ha sido reconocido internacionalmente como fuentes “bien manejadas de productos maderables” por medio de la certificación forestal. En las Concesiones Forestales de Peten un total de 511,948 ha de bosque natural se encuentran certificadas, divididas en 379,735 ha en Concesiones Comunitarias y 132,735 ha en Concesiones Industriales 3.

Criterios de evaluación El desempeño de las concesiones está normado en el reglamento de la ley de áreas protegidas, y específicamente en el instrumento denominado “herramienta de seguimiento y evaluación de desempeño de las concesiones forestales de Petén”, guía que es utilizada por CONAP. Por otra parte, las concesiones forestales, como es requerido que estén certificadas bajo el esquema de FSC -Forest Stewardship Council-, entonces a estas anualmente se les hace una auditoría técnica.

Costos, montos de inversión o incentivo El incentivo es a través del otorgamiento de los derechos de propiedad para el uso y manejo de los recursos naturales dentro del área de la concesión forestal. Las actividades productivas toman un carácter privado, regulado por lo establecido en el reglamento de la ley

En ambos casos se evalúa que el desempeño en la concesión tenga características de sostenibilidad en los ámbitos ambiental, económico y social, de manera que aquí se puede evaluar perfectamente la eficiencia, efectividad, equidad y flexibilidad del mecanismo de concesión.

3.

25

MAGA, INAB, OIMT. 2004. “Estudio para la estimación de la oferta potencial de materia prima de bosques certificados de Guatemala” Basado en el reporte de Smartwood a junio de 2004..

Tendencias El área remanente manejable para producción en la RBM y que es sujeta de concesión, actualmente es mínima. Los esfuerzos institucionales por incorporar toda la zona de usos múltiples a manejo a través de concesiones persisten.

La tendencia es que toda la ZUM esté manejada bajo el régimen de concesiones, debido a que es un mecanismo de bajo costo que hace eficiente la consecución de los objetivos de conservación de la RBM. Temporalidad Las concesiones se otorgan por 25 años y son prorrogables por períodos similares.

3.2.7

Fondo Nacional para la Conservación de la Naturaleza -FONACON-

Objetivos • Asegurar, a largo plazo, la sostenibilidad financiera de la conservación de la naturaleza, permitiendo el financiamiento de proyectos encaminados a dicho fin y al uso racional de los recursos naturales de Guatemala, especialmente en las áreas protegidas del país.

• Facilitar la operación de las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales dedicadas a la conservación de la naturaleza, mediante la transferencia oportuna de recursos financieros.

• Contribuir a consolidar la conservación de la naturaleza en todas las áreas protegidas del país, legalmente declaradas por el Congreso de la República o que estén en su proceso de declaratoria, así como en aquellas áreas estrictamente privadas que se determinen en el futuro, fortaleciendo el funcionamiento y la capacidad de gestión del Sistema Guatemalteco de Áreas Protegidas SIGAP-, y estableciendo una base técnica y administrativa que apoye actividades de conservación y desarrollo sostenible en el país.

• Apoyar financieramente a organizaciones comunales y de base, entiéndanse asociaciones, comités, ligas, cooperativas y similares, ubicadas dentro de las áreas protegidas y su zona de influencia, para que sus proyectos de desarrollo promuevan e implementen el uso racional de los recursos naturales y la conservación de la naturaleza

en el área que ocupan.

Metas Están en función de la asignación.

Cobertura Nacional.

Ejecutor La Gerencia ejecutiva de FONACON y su equipo técnico y administrativo.

Descripción del instrumento, mecanismos utilizados.

Forma de aplicación El Fondo Nacional para la Conservación de la Naturaleza -FONACON- es un instrumento financiero creado a través del Acuerdo Gubernativo No. 264-97.

Está a cargo del Consejo Nacional de Áreas Protegidas -CONAP-, y su creación obedece a la prioridad del Gobierno Central de apoyar financieramente a las instituciones que se dedican a la protección, conservación y restauración de los recursos naturales.

El FONACON apoya principalmente a organizaciones que han sido o que están en proceso de ser designadas, por parte del CONAP, para la coadministración de las áreas naturales protegidas que por Ley le corresponde manejar, así como a organizaciones comprometidas con la conservación de la biodiversidad guatemalteca.

Anualmente, se abre una convocatoria para la presentación de propuestas, entre las cuales, a través de un proceso sistemático de selección y tomando en cuenta la capacidad financiera del Fondo, se determina las que serán apoyadas en cada ciclo de proyectos. La selección de los proyectos se desarrolla a través de un proceso de calificación transparente y no arbitrario, garantizado en gran medida por la participación del Comité Técnico de Proyectos -CTP- en el mismo.

El Fondo opera con un aporte que se hace directamente del Ministerio de Finanzas Públicas.

Resultados, montos e inversión del incentivo En seis ciclos anuales de proyectos, iniciados en el año 1999, se han aprobado para su financiamiento 119 proyectos, por un monto total aproximado de 18.5 Millones de Quetzales (Cuadro 4).

26

Cuadro 4. Metas y resultados del FONACON en número de proyectos e inversión anual en quetzales.

CICLO DE PROYECTOS

Primer Ciclo Anual (1999)

Segundo Ciclo Anual (2000)

PROYECTOS PROPUESTOS Y MONTO SOLICITADO

PROYECTOS Y MONTOS APROBADOS Se aprobó financiamiento para 9 proyectos por un total de Q 1,169,760.00

En 18 propuestas se solicitó un total de Q 2,552,154.38.

En 25 propuestas se solicitó un total de Q 4,894,048.50

Se aprobó financiamiento para 15 proyectos por un total de Q 4,037,401.42

Tercer Ciclo Anual (2001)

En 54 propuestas se solicitó un total de Q 7,281,051,31.

Se aprobó financiamiento para 19 proyectos por un total de Q 3,209,600.20.

Cuarto Ciclo Anual (2002)

En 49 propuestas se solicitó un total de Q 6,738,457.00.

Se aprobó financiamiento para 21 proyectos por un total de Q 3,092,960.20.

Quinto Ciclo Anual (2003)

En 55 propuestas se solicitó un total de Q 7,112,690.25.

Se aprobó financiamiento para 28 proyectos por un total de Q 3,615,250.87.

En 73 propuestas se solicitó un total de Q 9,388,256.24.

Se aprobó financiamiento para 27 proyectos por un total de Q 3,492,764.85.

Sexto Ciclo Anual (2004)

Fuente: FONACON, 2005.

Criterios de evaluación El fondo tiene su propia normativa para evaluar el desempeño de cada uno de los proyectos.

Tendencias El FONACON depende de la disposición y negociación anual que se haga con el Ministerio de Finanzas Públicas para la asignación que este Ministerio haga al fondo. Observando la tendencia, durante la vigencia del Fondo no ha existido una asignación superior a los 4 millones de quetzales.

La tendencia no muestra que haya incrementos en esta asignación, sin embargo es posible que la estructura del mecanismo permita la obtención de financiamientos adicionales para su operación.

Temporalidad El FONACON está trabajando desde 1999 hasta la fecha. No tiene un periodo definido.

27

3.2.8

Otras experiencias locales

A. Fondo del Agua, Reserva de Biosfera Sierra de las Minas El Fondo del Agua es un proyecto conjunto de Defensores de la Naturaleza con WWF Centroamérica y de otros socios nacionales e internacionales. El proyecto ha desarrollado un innovador mecanismo financiero para la conservación, el cual propone establecer un nexo entre los usuarios de aguas abajo, en el Sistema Motagua-Polochic, y la conservación del bosque aguas arriba. El Sistema Motagua-Polochic, que incluye a Sierra de las Minas, Bocas de Polochic y el bosque seco del valle del Motagua, es un área ubicada en la costa atlántica de Guatemala y que abarca entre los más altos estándares de biodiversidad en todo el Corredor Biológico Mesoamericano.

En los densos bosques nublados de la Reserva de Biosfera Sierra de las Minas se originan 63 ríos

permanentes que alimentan valles fluviales como el de Motagua (Figura 6).

conservación de los recursos naturales en el área de la Sierra de los Cuchumatanes, ligado a la lucha contra la pobreza y la apertura de nuevas opciones de desarrollo sostenible para las familias campesinas en los nueve Municipios del Area de Cobertura (Chiantla, Todos Santos Cuchumatán, Concepción Huista, San Juan Ixcoy, San Pedro Soloma, Santa Eulalia, San Rafael la Independencia, San Miguel Acatán y San Sebastián Coatán del departamento de Huehuetenango).

Destinos Departamental, 9 municipios del departamento de Huehuetenango (Figura 7).

Figura 6. La Sierra de las Minas (Chilascó) y sus servicios ambientales Fotografía: Pérez, G.

Conceptualmente, el proyecto establece un programa de Pago por Servicios Ambientales, que a largo plazo garantizará la sostenibilidad financiera del área protegida al incrementar la participación de la población local y, en particular, al involucrar al sector privado y a las municipalidades en la conservación de los recursos naturales.

El esquema de Pago por Servicios Ambientales trabajará inicialmente con los principales usuarios en el Valle del Motagua que han demostrado mayor apertura y capacidad de pago. Se ha decidido enfocar en la industria, en primera instancia, por razones de equidad en la región y para fomentar la responsabilidad corporativa entre los grandes usuarios de agua. Después de cubrir este sector, esta previsto continuar con el sector agrícola y, por último, con usuarios de agua para uso doméstico.

B. Fondo Regional Temporal para la Recuperación, Protección y Conservación de los Recursos Naturales en la Sierra de los Cuchumatanes en Huehuetenango Objetivos Proporcionar asistencia financiera no reembolsable para incentivar la recuperación, protección y

Figura 7. Región de la Sierra de los Cuchumatanes, Huehuetenango.

Fotografía: Azurdia, C.

Metas Uno de los propósitos principales es la recuperación, protección y conservación de los Recursos Naturales principalmente en áreas estratégicas previamente identificadas, definiéndose estas a través de atributos como los siguientes: Principales • Un alto valor ecológico (presencia de especies endémicas, especies amenazadas y zonas de vida no representadas en el SIGAP), y • Un alto valor histórico y socio-cultural (presencia de ruinas, cuevas, altares, rituales mayas y monumentos coloniales entre otros).

28

Secundarios • Zonas de importancia para la recarga hídrica (zonas de captación y fuentes de agua).

• Zonas muy susceptibles a la erosión (áreas con presencia de cárcavas y pendientes superiores a 50%, con suelos pedregosos y de poca profundidad o con drenaje inadecuado).

• Corredores biológicos (zonas que vinculan las áreas de alto valor ecológico y permite la viabilidad de especies de flora y fauna).

En este sentido, son tres las áreas identificadas (10,600 ha), de las cuales se tiene como meta incentivar un total de 2500 ha al 2005, y proyectado un promedio de 100 ha anuales.

•

•

•

•

las áreas estratégicas y la venta de servicios ambientales.

Actividades de educación ambiental para la población local. Se incluyen proyectos de ecoturismo.

Actividades orientadas a la recuperación en áreas susceptibles a la erosión (estabilización de cárcavas, conservación de suelos).

Actividades contempladas en los planes comunales de uso y manejo de recursos naturales en municipios piloto (Ordenamiento ecológico territorial) Proyectos priorizados que contribuyan a la protección y recuperación en las áreas protegidas.

Descripción del instrumento, mecanismos utilizados.

Forma de aplicación Se trata de un incentivo, que se constituye como un pago por servicios ambientales, ante acciones de protección y manejo de bosques naturales.

El mecanismo se opera a través de un fondo, el cual se constituyó con la cantidad de seis millones cuarenta y cinco mil once quetzales con cinco centavos (Q 6,045,011.05), con los recursos financieros remanentes de la ejecución del proyecto de desarrollo forestal -PRODEFOR-, los cuales están siendo administrados por el centro de cooperación internacional para la preinversión agrícola -CIPREDAde acuerdo a carta de entendimiento firmada entre CIPREDA y la Embajada Real de los Países Bajos.

Los productos financieros que se generen capitalizarán el fondo.

Figura 8. Manejo de regeneración natural bajo el auspicio del Fondo Regional Temporal para la Recuperación, Protección y Conservación de los Recursos Naturales en la Sierra de los Cuchumatanes en Huehuetenango. Fototgrafia: PROCUCH

El Fondo financia actividades como las siguientes: •

•

•

29

Actividades de recuperación y conservación con modalidad de incentivos forestales: • Reforestación • Establecimiento de regeneración natural • Manejo de regeneración natural (Figura 8) • Manejo forestal para la conservación • Agroforestería (forestal y frutal) Actividades de recuperación y conservación con modalidad de presupuesto negociado y basado en ofertas alternativas: complementos para financiar el establecimiento y administración de áreas protegidas.

Actividades de investigación que establezcan las bases científicas para el manejo participativo de

Los criterios de elegibilidad de los proyectos son: • Grado de relevancia para el objetivo de EL FONDO • Calidad técnica de la propuesta • Grado de relevancia socioeconómica y cultural • Proporción de la contrapartida local: materiales, jornales, contribución financiera.

Los beneficiarios o sujetos de ser elegibles para optar financiamiento con recursos de EL FONDO son: las personas naturales, personas jurídicas, grupos

a organizados sin personalidad jurídica y las municipalidades, que cumplan con los requisitos siguientes: • Las Personas Naturales deberán realizar actividades orientadas a la protección y conservación de los recursos naturales, ser de nacionalidad guatemalteca, con residencia en el área del Proyecto y cumplir las siguientes condiciones: Que el área de tierra que acredite en cualquiera de sus formas la tenencia (en propiedad, posesión, beneficiario de la reforma agraria, usufructuario, posesión comunal), excluyendo a los arrendatarios, esté situada dentro de un área estratégica de conservación o recuperación.

En el caso de poseedores u otras formas que no posibiliten el registro de la tenencia de tierra, la misma podrá ser acreditada mediante certificación de la Alcaldía Municipal o declaración jurada ante Alcalde Municipal o Notario. Este requisito aplica para los proyectos de reforestación, establecimiento de regeneración natural, manejo de regeneración natural y manejo forestal en áreas de recarga hídrica y protección de fuentes de agua.

• Se consideran Personas jurídicas en representación de grupos de productores, a: Municipalidades, cooperativas de primer y segundo grado, asociaciones de productores agropecuarios y forestales, comités forestales, asociaciones y fundaciones de desarrollo, y cualquier otra forma de organización legalmente constituida que cuente con capacidad comprobable para la ejecución de las actividades previstas en este Reglamento.

Cuando estas Entidades actúen en forma directa podrán obtener fondos para financiar sus propios proyectos o representando a los proyectos individuales de sus asociados, en cuyo caso deben cumplir además las condiciones siguientes: Que por lo menos el 80% de sus asociados cumplan con los requisitos establecidos para las personas naturales; Que presenten la documentación siguiente: a. Formulario de solicitud de financiamiento. b. Documento de proyecto técnicamente elaborado.

c. Copia autenticada de la escritura de mandato con representación legal inscrito en el Archivo General de Protocolos. d. Nombramiento o certificación del acta, del órgano superior de la Entidad, en la que autorice la gestión y contratación del incentivo. e. Fotocopia de la cédula de vecindad, del representante legal. f. Fotocopia de certificación del Registro Civil donde conste la inscripción de la Entidad. g. Reglamento y políticas de incentivo que utiliza la Entidad.

•

Los Grupos sin personería jurídica que pueden optar a financiamiento, deberán cumplir las condiciones siguientes:

a. Que el grupo esté integrado con un mínimo de 10 asociados (as). b. Que sus integrantes reúnan los requisitos para personas naturales que establece este Reglamento. c. Que acrediten su reconocimiento como grupo organizado, por autoridad competente. d. Que deleguen la representación de sus integrantes en uno de sus miembros. e. Que a la legalización del financiamiento comparezcan todos los integrantes del grupo. f. Que posean libro de actas y registro de asociados, autorizados por autoridad competente.

Resultados: 1769 ha incentivadas bajo las modalidades antes descritas.

Se han entregado del 2001 al 2004 un total de Q 2,789,846.80 Para el 2005 se entregará un total de Q 1,142,024.50 (dependiendo de los resultados de las evaluaciones).

Cumplimiento de los objetivos La aprobación de los proyectos se realiza en función a los criterios previamente establecidos los cuales se describen en un reglamento específico.

Costos, montos de inversión o incentivo Los Proyectos de Presupuesto Negociado que pueden aplicar a financiamiento serán aquellos cuyos montos solicitados no sean mayores de Q100,000.00 y que

30

cumplan con los Criterios de Elegibilidad previamente descritos.

Para el caso de actividades de recuperación que conlleven acciones forestales, los montos a financiar

por hectárea se muestran en el Cuadro 5 El instrumento también cubre gastos administrativos y remuneración de la asistencia técnica.

Cuadro 5. Montos de incentivos otorgados por el fondo regional de Cuchumatanes, en Quetzales Año

Reforestación (Q)

1

3,474.90

Manejo de

Manejo

Regeneración

Regeneración

Forestal para

Natural

Natural

la Conservación

Forestal

Frutal

(Q)

(Q)

(Q)

(Q)

(Q)

3,168.00

1,694.00

1,694.00

750.00

3,200.00

350.00

350.00 350.00

Estabilización

Agroforestería

2

869.00

544.50

792.00

792.00

3

1,149.00

544.50

528.00

528.00

350.00

4

1,229.00

544.50

528.00

528.00

350.00 ---------

---------

1,800.00

3,900.00

5

----------

675.50

528.00

528.00

Total

6,721.90

5,477.00

4,070.00

4,070.00

Fuente. PROCUCH, 2005.

Criterios de evaluación Se describe en el reglamento.

Tendencia Es mayor la demanda que lo que se puede ofertar (un 70 % se deja sin atender).

Temporalidad Se entregan los expedientes en noviembre de cada año, se valúan y se aprueban. El Fondo tiene una temporalidad de 3 años.

C. Reservas Naturales Privadas Objetivos Conservación de áreas naturales o ecosistemas estratégicos, que proporcionan servicios ambientalesa propietarios y comunidades.

31

Destinos Son iniciativas locales que están distribuidas en todo el país, en fincas privadas.

Metas Alcanzar pago por servicios ambientales y conservar las áreas con cobertura de las fincas agropecuarias del país.

Descripción del instrumento, mecanismos utilizados.

Forma de aplicación Las reservas naturales privadas, surgen de la iniciativa de cada propietario de finca, que busca conservar áreas estratégicas de las fincas, con el propósito de conservar la biodiversidad y mantener la producción de servicios ambientales que se generan en estos ecosistemas (Figura 9). El Estado, a través del CONAP, certifica las áreas, previo la entrega de un estudio técnico del

谩rea a declarar. Para un reconocimiento nacional, los propietarios de reservas est谩n agremiados en la Asociaci贸n de Reservas Naturales Privadas de Guatemala (ARNPG).

Figura 9. Reservas privadas y su funci贸n Fuente: www.reservasdeguatemala.org

32

Resultados Para abril del 2005 se reportan 58 reservas naturales privadas declaradas, en igual número de fincas, lo que suma cerca de 25,000 ha, las cuales están siendo conservadas para los propósitos antes descritos, y están registradas tanto en CONAP, como en la ARNPG. Actualmente está en trámite la declaración y el registro de la primera reserva natural privada comunitaria.

Cumplimiento de los objetivos y costos o montos de inversión Los objetivos se están cumpliendo al agregar al menos 25,000 ha del país, con fines de conservación de biodiversidad. Los costos de establecimiento básicamente están vinculados con la elaboración del estudio técnico y el plan de manejo del área.

Actualmente hay apoyo por parte de la organización internacional The Nature Conservancy, para que las reservas puedan ser declaradas. Apoyo y promoción por parte del Estado se da a través del CONAP.

33

Los beneficios de la iniciativa son para el propietario de la finca en el sentido del equilibrio ecológico que representa para su propiedad, el hecho de contar con un área que regula y estabiliza caudales de agua, proporciona bienes y servicios ambientales del bosque, etc. Por otra parte, la existencia de la reserva natural declarada y certificada por el CONAP, por ejemplo, representa para fincas de café que empresas compradoras muy importantes otorguen precios especiales a la producción de café.

Criterios de evaluación El CONAP es quien certifica estas reservas, basados en una ficha y formato de inscripción, un estudio técnico pequeño y un plan de manejo. Una vez entregada esta documentación, se procede a hacer visita de campo y a emitir una resolución que certifica la existencia de la Reserva Natural Privada e incorporada al SIGAP.

IV.

Análisis y discusión

El propósito de este documento es conocer los diferentes mecanismos de incentivo que existen o han existido en el país para promover acciones a favor del uso, manejo y conservación de biodiversidad, entendiendo esto para cualquiera de sus elementos; es decir genes, individuos, poblaciones o ecosistemas específicos. En este sentido, el hallazgo ha sido interesante, en virtud de la diversidad de instrumentos y mecanismos que se logran sistematizar en este documento. Por otra parte, también cabe resaltar que el marco político, jurídico e institucional, que hay en Guatemala, está lo suficientemente desarrollado para dar respaldo a mecanismos económicos eficientes y efectivos que incentiven el buen manejo, uso y conservación de la biodiversidad.

Como se indica en el inicio del documento, la evolución de los instrumentos y mecanismos de financiamiento o incentivo para la conservación de biodiversidad ha tenido varias etapas, que pueden resumirse en aquellas en las que se desarrollaron instrumentos en los que se incurría en altos costos de transacción, ineficientes y poco efectivos. Así también, el contexto político y económico en que fueron desarrollados, eran de naturaleza subsidiaria y no ofrecieron características que permitieran equidad en términos de acceso y beneficio para la sociedad guatemalteca. Esto ocurrió en las décadas de los setentas y ochentas, no obstante, Cuadro 6.

a. b. c. d. e. f. g. h. i. j.

es la escuela para la nueva generación de instrumentos económicos que hoy están vigentes en el país, los cuales han superado en gran medida las deficiencias de los instrumentos antecesores En la actualidad se observa que a partir de la década de 1990, los instrumentos y mecanismos económicos en cuestión, han evolucionado con el propósito de alcanzar los objetivos ambientales y de desarrollo humano con la premisa de que esto sea al mínimo costo social, que los beneficios sean alcanzados por la mayor cantidad de población y que de igual manera puedan ser adecuados a cambios en el sistema socioeconómico del país. Es interesante ver como a través de diversos actores, propuestas, iniciativas y sobre todo instrumentos, el país ha desarrollado la capacidad de invertir, financiar, compensar o promover acciones a favor de la conservación de la biodiversidad.

En este capítulo se hacen algunas apreciaciones generales de los instrumentos utilizados en Guatemala, y algunas conclusiones respecto de las características de estos.

En el Cuadro 6 se presentan con detalle las figuras de los principales instrumentos económicos utilizados en el país para incentivar acciones a favor del manejo, uso sostenible y conservación de la biodiversidad

Principales instrumentos económicos utilizados en Guatemala

Incentivos económicos a través de pagos directos o pago por servicios ambientales Créditos preferenciales Deducciones y exenciones fiscales Compensación a través de inversión dirigida (proyectos) Inversión del Estado a través de proyectos Cobros por el uso de los servicios ambientales Cobros por el uso de recursos. Bienes públicos Fondos Privativos Fondos ambientales. Fondos de Inversión Figuras financieras. Fideicomisos

Estos diferentes instrumentos han incentivado una serie de acciones de manejo, conservación y uso sostenible de biodiversidad, a través de los cuales los procesos se han institucionalizado y ha habido también un reconocimiento social hacia el valor de los servicios ambientales.

Fuente. Generación propia.

34

Las principales acciones que estos instrumentos han incentivado son:

•

La base actual de los programas de incentivos está funcionando por la inversión del Estado; las iniciativas locales están tratando de generar sus propias relaciones económicas de aplicación, utilización y negociación de los mecanismos económicos para hacer conservación.

•

En el país hay una transición voluntaria hacia la apropiación de iniciativas y conceptos como impuestos ambientales, pago por servicios ambientales y asignación de derechos de propiedad en bienes públicos.

Algunas consideraciones generales de análisis que hay respecto de los diferentes instrumentos económicos que hay en el país, se describen a continuación:

•

Es necesario fortalecer las capacidades en la valoración real y total de los servicios ambientales.

•

•

En el país, hay fortaleza institucional, política y legal que da soporte a los diferentes instrumentos económicos que están en vigencia. Por otra parte, los procesos de largo plazo en los cuales se ha promovido el reconocimiento al valor de los bienes y servicios ambientales de la biodiversidad, permiten que con carácter voluntario se estén desarrollando procesos de compensación, pago o acciones de conservación de la biodiversidad.

•

Para el caso de instrumentos en los cuales el papel subsidiario del Estado es bastante fuerte, deberá ponerse mucha atención en el diseño y operación de estos, tomando en cuenta que podría generarse una tendencia a pervertir el carácter de incentivo de algunos instrumentos hacia la generación de subsidios de alto costo económico.

•

Es necesario coordinar los diferentes instrumentos económicos que actualmente están vigentes en el país, de manera que los propósitos de conservación, uso y manejo sostenible de biodiversidad puedan alcanzarse en forma más eficiente y efectiva. Sobre todo porque la parte operativa de cada uno de estos está a cargo de varias instituciones, quienes deberían de apegarse a los objetivos de las políticas de conservación de biodiversidad.

•

• • • •

•

Conservación de biodiversidad, enfocada al manejo de ecosistemas forestales con fines de protección y producción.

Uso sostenible de bienes no maderables.

Pago por servicios ambientales de la biodiversidad.

Manejo de áreas protegidas.

Recuperación de la cobertura forestal a través de reforestación y manejo de regeneración natural.

En la mayoría de casos se observa que se da un cumplimento de los objetivos ambientales que cada instrumento propone. Se observa que en la medida que éstos han evolucionado, hay más claridad en definir los objetivos ambientales y regulatorios que se persiguen con cada instrumento.

Por otra parte, se observa que el marco legal, institucional y de política que fundamenta los instrumentos, también le permite flexibilidad para ir adecuando el desempeño hacia las condiciones en las que se dirige el desarrollo del país.

Dada la naturaleza de los instrumentos, existen algunos en los cuales los costos de transacción son significativos. No obstante, el mecanismo de diseño y flexibilidad, así como la tendencia hacia formas de operación más apegada al valor de la biodiversidad o de los servicios ambientales que prestan, también muestra tendencias que buscan el costo-efectividad de los instrumentos.

•

No hay certeza que los instrumentos cubran los costos de oportunidad de las acciones que se están incentivando y por consiguiente que se vayan a alcanza los objetivos ambientales con efectividad.

•

La regulación es insuficiente para aplicar conceptos como pago por servicios ambientales y asignación de derechos de propiedad.

35

V.

Bibliografía:

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ENV. 111 p.

2.

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4.

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36

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Guatemala.

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19. U N D P - G E F. 2005. Heating in Transition. Documento técnico. 82p

37

A través de un fideicomiso Q17,728,000.00 denominado “Fondo para el Fomento de la Forestación y Reforestación del Oriente y Nororiente de Guatemala”. Plazo de fideicomiso 25 años.

Fideicomitente el Estado de Guatemala, Fiduciario Corporación Financiera Nacional CORFINA-.

Créditos. 4 años de gracia.

Interés simple 6%. Con 90% de prendimiento exoneración 100% del interés. Prendimiento entre 80-90%, la exoneración de 50%. Prendimiento de 70-79, 25% de exoneración.

Prendimientos menores, pagan el interés total.

Amortización automática que se les dio a todos 30% sobre el capital.

Promover la reforestación para el abastecimiento de la planta de producción de pulpa de papel en El Progreso.

El objetivo determinante fue la futura demanda de materia prima para el proyecto de empresa Celulosas de Guatemala, S.A. (CELGUSA) en la localidad de El Rancho

Proyecto Piloto de Forestación de 5,000 ha en el Oriente y Nororiente de Guatemala.

Fideicomiso para la reforestación del oriente y nororiente de Guatemala

Montos económicos (Q)

Certificados de Inversión 276,747,320.54 Forestal (CIF). Otorgados a través de inspección y seguimiento del cumplimiento técnico y financiero, por parte del Servicio Forestal (INAFOR, DIGEBOS, INAB) Cada proyecto ha podido llegar a tener hasta 10 años de vida dentro del PIF (1 año de establecimiento más 9 años de mantenimiento)

Mecanismo de implementación

Promover la reforestación a través de la deducción de hasta 50% del valor del impuesto sobre la renta a las personas individuales o jurídicas que ejecutaron gastos debidamente comprobados en reforestación y mantenimiento de plantaciones no menores de cinco hectáreas.

Objetivo

Programa Incentivos Fiscales

Tradicionales

Instrumento

5,540 ha reforestadas

18,865 ha

Resultados

Temporalidad

Proceso detenido junto 1988-92, 93 cerró la con las expectativas de cartera. 12 años de operación de la planta. vigencia.

La producción está siendo utilizada para fines diferentes al objetivo de producción. Son decisiones propias de los propietarios de las plantaciones.

En 1997 se clausuraron 1974-2006 los incentivos y solo se les da seguimiento a los comprometidos.

Tendencias

VI. Anexos:

Anexo 1. Cuadro Resumen de los instrumentos económicos para incentivar uso, manejo y conservación de biodiversidad en Guatemala.

38

39

Impuestos Forestales

Instrumento

Hay un pago directo a INAB o CONAP del 10% del valor de madera en pie aprobada para el aprovechamiento.

La inversión retorna en administración forestal, educación forestal, descentralización municipal.

Regular el manejo y aprovechamiento de recursos forestales.

Reinvertir en la actividad forestal a través de fondos privativos.

Valor intrínseco de la madera cuyo aprovechamiento es aprobado a concesiones industriales (privadas) en la RBM. Es un pago por unidad de volumen concesionado.

Derecho de concesiones forestales en la Reserva de la Biosfera Maya. Es un pago por hectárea concesionada.

Mecanismo de implementación

Objetivo

Resultados

La reinversión ha sido dirigida especialmente a acciones de monitoreo del manejo forestal.

Montos económicos (Q) Recaudación anual de 6 millones de Quetzales. Este cálculo es a través de los tres mecanismos que tiene el impuesto.

En estos dos instrumentos no hay mucha perspectiva de incremento a través de nuevas áreas, sin embargo a través de la productividad de los bosques concesionados, la probabilidad si es mayor.

La tendencia de recaudación se mantiene ya que está en función de la producción anual.

La revaloración de las especies actuales o incorporación de otras especies podría incrementar el nivel de recaudación.

Tendencias

Está vigente a partir de la declaratoria de concesiones forestales en 1997.

Este instrumento ha estado vigente en todas las leyes forestales y en la Ley de áreas protegidas.

Temporalidad

40

Pagos directos en períodos hasta de 5 años por actividades de: • reforestación.

• manejo forestal para protección y producción.

• manejo de regeneración natural.

FONACON

Mantener y mejorar la Programa de producción forestal Incentivos Forestales sostenible, incorporando los bosques naturales a la actividad económica productiva; incorporar tierras de vocación forestal desprovistas de bosque a la actividad forestal,

Mecanismo de implementación

Financiamiento de proyectos a través de un fideicomiso.

Los proyectos responden a una estrategia articulada por CONAP. El Fondo Nacional para la Conservación de la Naturaleza -FONACONes un instrumento financiero creado a través del Acuerdo Gubernativo No. 264-97.

Objetivo

Contribuir a consolidar la conservación de la naturaleza.

Asegurar, a largo plazo, la sostenibilidad financiera de la conservación de la naturaleza.

Apoyar financieramente a organizaciones comunales y de base

Nueva Generación

Instrumento

Desde su creación se han desarrollado 119 PROYECTOS de conservación de biodiversidad.

A la fecha, cerca de 48,000 ha han sido plantadas, con diferentes especies previamente priorizadas. De igual forma, también cerca de 48,000 ha están siendo conservadas a través del programa.

A la fecha se han invertido cerca de Q 401,148,421.00.

El monto de incentivo es de Q12,000 para reforestar una ha, distribuido en 5 años y para conservación de bosques, los montos varían de Q 2,600 a Q 175 por ha, en función del tamaño de la unidad a conservar.

Resultados

Los proyectos son seleccionados a través de una convocatoria.

Hasta el año 2004, se financiaron proyectos hasta por Q65,000. En 2005 el monto a financiar puede ser de Q300,000 para cada proyecto. En los últimos 6 años se ha invertido cerca de 19 Millones de Quetzales, un poco más de 3 millones de Quetzales por año.

Montos económicos (Q)

El programa mantiene la tendencia programada en las metas, de manera que al año 2017, se espera que se hayan incorporado 285,000 ha nuevas con plantaciones y más de medio millón de ha de bosque natural bajo esquemas de conservación y manejo.

El mecanismos ha sido efectivo, la tendencia se mantiene a invertir en promedio los mismos montos por año. Se está diseñando una nueva estrategia para incrementar los montos de inversión y la cobertura temática.

Tendencias

El PINFOR fue planificado para 20 años a partir de 1997-2017.

El mecanismo inició en 1999 y se mantiene.

Temporalidad

41

Concesiones para el aprovechamiento

Programa Piloto de apoyos forestales directos

Instrumento

Contribuir a la consecución de los objetivos de la zona

Aumentar la eficiencia en el uso de la tierra rural y la competitividad del bosque

Contribuir a reducir la deforestación.

Compensar económicamente a propietarios y/o poseedores de bosques por servicios ambientales que proporcionan.

a través del establecimiento y mantenimiento de plantaciones forestales o regeneración natural.

Generar una masa crítica de bosques productores de materia prima para el desarrollo de la industria forestal.

Incentivar el mantenimiento y el establecimiento de bosques para la generación de servicios ambientales.

Objetivo

Es a través la delegación de

El programa realiza un pago por servicios ambientales a productores individuales, pequeños propietarios o productores organizados que realizan acciones de conservación de bosques en áreas estratégicas de recarga hídrica.

La fuente financiera es un préstamo que el gobierno de Guatemala suscribió con el BID.

Mecanismo de implementación

La tendencia es a Las concesiones mantener bajo manejo tienen un tiempo de duración de 25 años, prorrogables por períodos similares.

442,458.00 hectáreas de En virtud que el mecanismo solo

Temporalidad

Es un programa de 5 El programa inició en años de duración a 2000 y concluye en partir de 2000, sin 2009. embargo se hizo ampliación del periodo de ejecución del programa para consolidar el proceso.

Actualmente se busca el mecanismo de hacer sostenible el pago por servicios ambientales a través de gestión local y municipal, principalmente por el servicio de producción de agua.

Tendencias

Los resultados acumulados desde el inicio, son 32,000 ha bajo protección por el pago por servicios ambientales realizado.

Con estas acciones se han conservado al menos 2,200 fuentes de agua que abastecen a comunidades rurales y urbanas.

Resultados

A la fecha, el programa tiene una inversión de 12 millones de quetzales por año, pagando USD 55 por cada ha conservada.

Montos económicos (Q)

42

Objetivo

de Uso Múltiple de la Reserva de la Biosfera Maya

Instrumento

y manejo sostenido de recursos naturales renovables. La zona de usos múltiples de la Reserva de biosfera Maya.

derechos y responsabilidades a los concesionarios en la administración de las Unidades de Manejo (UM).

Este mecanismo busca asignar los derechos de propiedad para buscar la eficiencia en el uso de los recursos forestales de la reserva.

Mecanismo de implementación asigna los derechos de propiedad por 25 años, las relaciones de producción que se dan son privadas y no hay inversión propiamente para operar el mecanismo. De alguna manera existió subsidio para la puesta en marcha pero no está contabilizado.

Montos económicos (Q) bosque natural se encuentran certificadas, divididas en 311,131.00 hectáreas en Concesiones Comunitarias y 131,327.00 hectáreas en Concesiones Industriales.

Resultados

adecuado el área concesionada, y la certificación forestal como un elemento fundamental de apoyo.

La incorporación de nuevas especies al mercado, el desarrollo comercial, la consolidación de oferta y la apertura de mercado y el desarrollo industrial, son elementos que consolidarán el proceso.

Tendencias

Temporalidad