FIN DEL SUPER CICLO Y LAS FINANZAS DE GOBIERNOS SUBNACIONALES
Epifanio Baca Tupayachi Marzo de 2016
POLITICAS DEL GOBIERNO FRENTE A DESCENTRALIZACION Para comprender lo ocurrido en estos años en materia de descentralización hay que tomar en cuenta tres hechos: • Caída de los precios de los minerales que han provocado una drástica reducción de los recursos del canon.
• La desaceleración del crecimiento económico y las medidas del gobierno para reactivar las inversiones privadas • La multiplicación de los casos y denuncias por corrupción interesadamente focalizadas en los gobiernos descentralizados, han facilitado medidas contrarias a la descentralización.
Índice de precios de productos primarios no renovables, periodo 2000 – 2015 (Índice promedio base año 2005 = 100)
Renta minera capturada por el Estado, 2003-2015 En millones de nuevos soles
Fuente: MEF, SUNATA; Elaboraci贸n: propia
Millones
Transferencias acreditadas por Industrias Extractivas según tipo, 2004 – 2015 (Millones de nuevos soles)
10,000 9,000
8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 2004
2005
2006 Minero
2007
2008
Regalia Minera
Fuente: MEF, Elaboración: propia
2009 Gasifero
2010 Petrolero
2011 FOCAM
2012 Otros
2013
2014
2015
Regiones más impactadas con la reducción del canon Transferencias Canon Minero 2010 – 2015 Millones de nuevos soles
Transferencias Canon Petrolero 2010 – 2015
Nota: Para fines comparativos no se consideran las universidades públicas Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
Comparando 2015 con 2014: Las regiones más afectadas con la reducción por canon minero son Ancash (menos S/. 294 millones), La Libertad (S/. 119 millones), Cajamarca (S/. 150 millones) y Arequipa (S/. 22 millones). En el caso del canon petrolero, considerando los precios actuales, se estima que Loreto y Piura reciban S/. 98 millones y S/. 275 millones menos respectivamente.
1. RECENTRALIZACION DEL PRESUPUESTO Y PRIVATIZACION DEL GASTO PUBLICO • El 2016 tenemos el presupuesto mas centralista de los últimos tiempos, con 75% para el gobierno nacional y 25% para los gobiernos descentralizados. En 2012 este gobierno lo recibió con 68% contra 32%. • Los principales perjudicados son las municipalidades en los últimos tres años. En 2016 se les reduce sus recursos en 6%, a los GR en 0.5% y el GN se incrementa en mas de 7%. • El recurso que más se reduce en las municipalidades son los del canon minero y petrolero, de los cuales dependen bastante. • Los incrementos presupuestales se han quedado en el gobierno nacional en los últimos tres años.
El presupuesto mas centralista de los últimos 15 años En porcentajes
Fuente: MEF; Elaboración: propia
Las municipalidades, las m谩s golpeadas por la recentralizaci贸n del presupuesto.
Las municipalidades son las mas golpeadas con por la disminuci贸n de los recursos del canon En porcentajes
Fuente Ministerio de Econom铆a y Finanzas. Elaboraci贸n: Propia
Mientras el presupuesto total y el del gobierno nacional aumentan y el de las municipalidades cae drĂĄsticamente AĂąo base 2010= 1
Las proyecciones del MEF han pasado de ser conservadoras en los años del boom a ser optimistas en el nuevo escenario Transferencias Proyectadas y Efectivas por Canon, Sobrecanon, Regalías Mineras y FOCAM En Millones de nuevos soles Transferencia Proyectada en
Julio
Diciembre
Transferencia Efectiva
Transferencia efectiva Trasferencia proyectada
2005
1,156
2,139
983
2006
2,197
3,486
1,289
2007
3,771
7,279
3,508
2008
5,230
7,069
1,838
2009
6,703
5,462
(1,241)
2010
4,310
6,088
1,777
2011
5,127
8,334
3,207
2012
8,741
9,929
1,188
2013
11,127
8,919
(2,208)
2014
9,258
7,281
8,040
(1,218)
2015
6,978
6,327
6,000
(327)
Fuente: MEF Elaboración: Grupo Propuesta Ciudadana
La mayor recentralización se produce en los gastos de capital Millones de NS
Participación del
Gob. Nacional
Gob. Local
Gob. Reg.
Gob. Nacional
Gob. Local
Gob. Reg.
Año 2010
11,056
3,655
3,009
62.4%
20.6%
17.0%
Año 2011
14,061
5,139
3,301
62.5%
22.8%
14.7%
Año 2012
15,111
7,211
3,514
58.5%
27.9%
13.6%
Año 2013
16,837
8,644
4,917
55.4%
28.4%
16.2%
Año 2014
20,187
7,341
4,756
62.5%
22.7%
14.7%
Año 2015
23,023
6,125
4,528
68.4%
18.2%
13.4%
Año 2016
24,316
4,823
3,409
74.7%
14.8%
10.5%
Año
2. PRIVATIZACION DEL GASTO PUBLICO • Las Asociaciones publico privadas • Las obras por impuestos
El argumento que sustenta esta política es que los gobiernos subnacionales son ineficientes y corruptos, por lo tanto hay que trasladar el gasto publico al sector privado.
Los montos de inversiones adjudicados mediante APP ha crecido de manera sustancial en Ăşltimos aĂąos
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Principales ventajas y desventajas de las APP Ventajas 1. Crean o mejoran la infraestructura existente y proporcionan servicios públicos
Desventajas 1. Altos costos de transacción y de administración del sistema
2. Renegociación continua de contratos que genera alto riesgo moral 3. Elevados incentivos a sobreinversión y sobre costos en la construcción y operación de proyectos 2. Financiamiento de proyectos es generalmente a largo plazo 4. Al garantizar ganancias puede reducir incentivos para mejora continua 5. Ganancias en productividad pueden ser apropiadas por el 3. Mejora la coordinación y relaciones entre el sector público y contratista privado privado 6. Reducción de los márgenes de acción del gobierno 7. Reconcentra ingresos y riquezas a favor de contratistas y 4. Ejecución de inversiones de acuerdo a ritmo del sector perceptores de ganancia privado 8. Eleva la participación de las ganancias en el producto 5. Los proyectos incluyen generalmente su programa de mantenimiento 6. Útiles para regular niveles de demanda
7. Promueve mayor integración entre necesidades de infraestructura, inversión, mercado de capital y de valores 8. Se introducen nuevas tecnologías para la ejecución y operación de proyectos
9. Reduce función distributiva del Estado 10. Elevación de niveles de endeudamiento público 11. Incentivo a subestimar pasivos contingentes 12. Se puede generar un marco legal e institucional en contra de la inversión pública 13. Menor disponibilidad de recursos de inversión para otros sectores productivos y proyectos
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A partir de 2011 el numero de proyectos y el monto de inversiones mediante OxI ha crecido sustancialmente. De los 159 proyectos se ha concluido 44 (28%). Los sectores priorizados son: Transportes (43% del monto total), saneamiento (24%), educación (10%) Proyectos e inversión comprometida o ejecutada por OxI N° proyectos Monto (Millones S/.)
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015 *
Total
2
5
7
19
35
86
5
159
6.0
10.3
272.8
178.0
439.2
639.5
4.6
1,550.3
Proyectos y montos de inversión de OxI por tipo de gobierno subnacional Nivel de gobierno GL Distrital GL Provincial G Regional Total * Datos al 09 de abril de 2015 . Fuente: ProInversión. Elaboración: Propia
Gob. Subnacionales N° % 57 63% 21 23% 13 14% 91
100%
Proyectos
Monto Inversión
N° 77 47 35
% 48% 30% 22%
N° 506 379 665
% 33% 24% 43%
159
100%
1,550
100%
17
Hasta el momento, hay 56 empresas participantes, pero 10 de ellas concentran el 87% de los recursos, cinco son mineras. Ranking de empresas según montos ejecutados y/o Comprometido, 2009 – 2015 (en millones de soles)
INVERSIÓN EJECUTADA Y/O COMPROMETIDA
EMPRESAS 2009
2010
2011
2012
2013
2014
Southern Perú
-
-
160.3
20.7
102.8
178.1
461.9
Banco de Crédito del Perú
-
4.6
6.2
74.2
129.2
176.9
391.1
Grupo Volcan
-
-
11.3
25.5
47.0
11.7
95.5
Antamina
-
-
-
-
12.1
69.7
Telefónica del Perú S.A.
-
3.6
5.6
8.7
54.5
10.6
83.1
Interbank
-
-
54.8
-
8.0
14.7
77.5
1.7
-
30.4
-
16.8
-
-
-
7.5
7.4
18.1
33.0
4.3
-
-
13.8
-
13.7
31.9
-
-
-
-
18.5
Backus Minera Barrick Cementos Pacasmayo S.A.A. Gold Fields
2015*
4.6
TOTAL*
86.5
48.9
18.5
(*) Datos al 09 de abril de 2015 Fuente: ProInversión Elaboración: Propia
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3. El imperativo de la descentralizaci贸n fiscal y la diversificaci贸n productiva
LA DESCENTRALIZACION ESTA AUSENTE EN LA AGENDA DEL GOBIERNO • La conducción del proceso, con una secretaria de descentralización débil, es inexistente. • La descentralización fiscal sigue postergada. El trabajo de la comisión multisectorial sobre descentralización fiscal que produjo un documento consensuado que fue luego encarpetado por la PCM. • La situación descrita pone de manifiesto la imperiosa necesidad de poner en la agenda publica el debate de la descentralización fiscal.
LA DESCENTRALIZACION FISCAL
La propuesta de descentralización fiscal debería discutirse considerando cuatro objetivos mayores: (i) mejora de la equidad en asignación del presupuesto; (ii) estabilización del gasto en el mediano plazo (fondos de estabilización, fondos de ahorro); (iii) mejora de la asignación del gasto y de la calidad del mismo; (iv) mejora de los ingresos municipales.
LA DESCENTRALIZACION FISCAL La Comisión Multisectorial de Descentralización Fiscal, entre 2012 y 2013, logró consensuar cuatro medidas clave: • Implementar una asignación necesidades de gasto.
de
recursos
guiada
por
• Mejora de Transferencias fiscales intergubernamentales: a) avanzar hacia un sistema articulado de transferencias fiscales, b) equidad, predictibilidad y transparencia. Fondo de estabilidad de ingresos. • Gasto orientado a resultados • Incrementar la eficiencia y eficacia de la administración tributaria municipal.
EL IMPERATIVO DE LA DIVERSIFICACION PRODUCTIVA - Crecimiento económico y diversificación productiva en el nuevo contexto al final del súper ciclo de las materias primas. - El Plan Nacional de Diversificación Productiva contiene las líneas maestras para el despegue del sector productivo nacional en los próximos años. Se organiza en tres ejes estratégicos: a) promoción de la diversificación productiva; b) adecuación de regulaciones y simplificación administrativa, y c) expansión de la productividad. Su implementación ha sido mediatizada por que no tiene apoyo político. El rol que podrían jugar ( y de hecho juegan) los gobiernos regionales y locales en dicha política es importante.
¿Qué hacer para darle un nuevo impulso a la descentralización?
GRACIAS WWW.PROPUESTACIUDADANA.ORG.PE
EvoluciĂłn del presupuesto (PIA) para la pequeĂąa agricultura por nivel de gobierno 2010-2015
Desde el 2012 el PIA del gobierno nacional es el Ăşnico que sigue creciendo, mientras que el de los gobiernos regionales y municipalidades han ido disminuyendo.
Procompite: Montos comprometidos por gobiernos sub-nacionales 2011-2014 (En millones de nuevos soles)
Nos inundaron de recursos, pero aprendimos a gestionarlos El gasto de los gobiernos subnacionales creci贸 mas que el del gobierno nacional
En 10 a帽os, los GR han multiplicado su gasto en inversiones por 10