Revista Dissertatio 2015 by CPCE S.Fe Cámara II

DISSERTATIO COLEGIO DE GRADUADOS EN CIENCIAS ECONÓMICAS DE ROSARIO CONSE JO PROFESIONAL DE CIENCIAS ECONÓMICAS D E L A P R O V I N C I A D E S A N TA F E C Á M A R A I I F A C U L TA D D E C I E N C I A S E C O N Ó M I C A S Y E S TA D Í S T I C A

TRABA JOS FINALES SEMINARIO DE INTEGRACIÓN Y APLICACIÓN DE LA CARRERA DE LICENCIADOS EN ECONOMÍA

ISSN 2451-8034

CONFORMACIONES COMITÉ DIRECTIVO LIC. ADRIANA RACCA (FCEyE) DRA. ANA MARÍA FIOL (CPCE) DR. FABIÁN CURTO (CGCE) COMITÉ ACADÉMICO DRA. ALICIA CASTAGNA (FCEyE) LIC. MARÍA LIDIA WOELFLIN (FCEyE) DR. ERNESTO BÁSCOLO (FCEyE) DR. DANIEL LORENZATTI (CPCE Y CGCE) COMITÉ EDITORIAL LIC. MARÍA FLORENCIA SECRETO (FCEyE) LIC. LEANDRO VERÓN (INSTITUTO DE ECONOMÍA DEL CPCE Y CGCE) LIC. ARIEL TEJERA (INSTITUTO DE ECONOMÍA DEL CPCE Y CGCE) SR. ALAN FUTERMAN (FUTURO GRADUADO)

Esta revista se pone a disposición de los profesionales matriculados al CPCE, asociados del CGCE, estudiantes y docentes de la FCEyE de la UNR y otras Instituciones vinculadas al quehacer profesional y académico. Su contenido puede ser reproducido en forma parcial o total citando la fuente. En caso de utilización deberá enviar dos ejemplares de la publicación respectiva a Maipú 1344 – 2000 Rosario Tel. 4772727 email: consejo@cpcesfe2.org.ar. El contenido de los trabajos finales no necesariamente reflejan la opinión de los Comités responsables de esta publicación digital . Las Instituciones no son responsables por el contenido de las informaciones y opiniones que viertan en esta revista quienes son identificados como autores de dichos trabajos finales, en todos los casos deberán ser cotejadas por los Profesionales y/o las fuentes. ISSN 2451-8034

ARTE: AXYOMA | Dir. Nahuel Gasparutti | Dis. Gráf. Aylen Gasparutti - www.axyoma.com.ar - Mendoza 1286 / Tel.155 899241

ESTRECHANDO VÍNCULOS Las Instituciones se suman a nuevo proyecto: una revista con tesinas seleccionadas de un distinguido grupo de Licenciados en Economía. La Facultad de Ciencias Económicas y Estadística de la ciudad de Rosario, como formadora de Futuros Graduados, el Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Provincia de Santa Fe Cámara II y el Colegio de Graduados en Ciencias Económicas de Rosario como entidades que acompañan en el ejercicio de la profesión, consideran este proyecto como un valor agregado que se suma a las numerosas acciones de crecimiento conjunto que vienen llevando adelante estas prestigiosas Instituciones. Apostar a las potencialidades de los futuros y recién graduados, fomentar su desarrollo intelectual, en un marco de adaptación al entorno a través de la innovación, promoviendo la investigación y la búsqueda de la creatividad permanente es uno de los grandes desafíos impuestos. Las Instituciones los acompañan para que durante su vida se capaciten, se integren y crezcan no solo profesional sino también humanamente. La cooperación entre la Facultad, el Consejo y el Colegio facilita el logro de este tipo de objetivos, permitiendo, de esta manera, trazar un camino de acciones permanente tendientes a brindar herramientas para mejorar la calidad del ejercicio profesional. El trabajo continuo asociado a metas específicas, fortalece los vínculos y posibilita establecer un plan de desarrollo a largo plazo entre las Instituciones en un marco dinámico y flexible para adaptarnos a las exigencias de las nuevas generaciones. Este es un objetivo de una red más amplia que hace a una misión más integral: proyectar un escenario de vinculación y colaboración técnica, académica y científica en pos de la Jerarquización Profesional. Seguimos apostando a nuevas políticas de gestión, nuevos proyectos que muestren el acompañamiento al cambio y generen expectativas positivas de desarrollo para la comunidad. Nos fundamos en nosotros mismos en cada acción que realizamos y cuando lo que hacemos significa además un esfuerzo importante, nos superamos. Crecemos profesionalmente y como Instituciones en movimiento. Generar un vínculo estrecho, dinámico y perdurable entre la Universidad, el Consejo y el Colegio, permite a los Jóvenes Graduados continuar transitando el camino que iniciaron al elegir esta profesión como proyecto de vida. COMITÉ DIRECTIVO

ÍNDICE TRABA JOS FINALES DEL SEMINARIO DE INTEGRACIÓN Y APLICACIÓN

1-4

PRESENTACIÓN

5-24

EL TRANSPORTE AUTOMOTOR EN LA CADENA ACEITERA | LIC. ESTEFANÍA VIVALDI

25-46

LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA | LIC. AUGUSTO COMISSO

47-64

LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO EN EL PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD | LIC. JUAN PABLO CRISTIANI

65-82

LA INFLACIÓN ARGENTINA EN LA POST-CONVERTIBILIDAD | LIC. CORINA GÓMEZ

83-102

Y EL CASO DE LA CADENA DEL MAÍZ | LIC. GERMÁN SCHEINSOHN

103-124

EN LA PROVINCIA DE SANTA FE| LIC. MARÍA DOLORES POBLETE

CADENAS DE VALOR EN EL ÁREA PAMPEANA

EL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN

PRESENTACIÓN Nos enorgullece presentar el primer número de la Revista Dissertatio. Se trata de una publicación que contendrá una selección de los más destacados trabajos finales del Seminario de Integración y Aplicación de la Licenciatura de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y Estadística Universidad Nacional de Rosario. Esta revista es producto de la labor de tres Instituciones que, desde años, trabajan en forma conjunta. Desde la Facultad de Ciencias Económicas y Estadística de la Universidad Nacional de Rosario, en línea con el lema que profesa dicha casa de estudios –la formación de personas pensantes-, se forman jóvenes dotándolos de espíritu crítico. Por otra parte, desde el Consejo Profesional de Ciencias Económicas de Rosario, y el Colegio de Graduados en Ciencias Económicas de Rosario se establecen los criterios técnicos y éticos en los que estos desarrollaran su actividad profesional, a la vez que se aportan ámbitos de debate, consulta y capacitación continua. Por todo esto, es en el marco de esta labor de formación conjunta de profesionales que debe entenderse el leitmotiv de la presente publicación: brindar a los egresados -en particular a los de la carrera de Licenciatura en Economía- una aproximación inicial al campo profesional. No podemos dejar de resaltar la importante labor llevada a cabo por los docentes responsables del dictado de los Seminarios dentro de los cuales se elaboraron los trabajos que forman parte de esta revista. Son los profesores quienes, en la primera etapa, proponen los mejores trabajos en cuanto a calidad académica e integración de los conocimientos adquiridos en la carrera. Esta selección pasa, en una segunda etapa, al Comité Académico que realiza la evaluación de los mismos tomando en consideración la utilización de un marco conceptual consistente, el correcto uso de variables, procedimientos analíticos e indicadores, además del uso de las normas de estilo establecidas para su presentación. En la tercera etapa, se elevan al Comité Directivo quien toma la decisión sobre aquellos trabajos que se publicarán. Por lo tanto, es el esfuerzo conjunto de todos los integrantes lo que permite llegar a este primer número de la revista, con la expectativa de continuar en este camino en el futuro. Al enfocarnos en el presente número podemos apreciar que, si bien el abanico temático desplegado por los trabajos compilados puede ser considerado de gran amplitud -recayendo en diversos campos de las ciencias económicas, todas las publicaciones indagan, en cierto punto, sobre la eficiencia de las políticas públicas. En este sentido, siguiendo el verdadero espíritu universitario, los autores no temen en esbozar conclusiones basadas en el análisis empírico, a los efectos de generar contribuciones, plantear nuevos interrogantes, o entablar nuevos senderos de investigación, en los respetivos ámbitos estudiados. En "La Experiencia Argentina en Metas de Inflación", de Corina Gómez, podemos apreciar un riguroso estudio sobre la aplicación de la herramienta de "Metas de Inflación" como medida AntiInflacionista. A los efectos de analizar la implementación y resultados de dicha política en la República Argentina a partir de la década del 90', la autora opta por realizar un análisis previo de las condiciones de dicha economía y a la vez su comparación con la aplicación de esta medida en otras economías.

El trabajo, exhaustivo y detallado, se basa en un breve análisis de la historia Argentina desde mediados del Siglo XX en materia monetaria, para luego pasar a exponer los fundamentos de las "Metas de Inflación" en el contexto de política monetaria y el rol del BCRA. Una vez explicitado el Marco Teórico y el contexto histórico, la autora procede a analizar la implementación y desarrollo de dicha política en la Argentina, y procede, además, a comparar con el caso de Brasil (y otros ejemplos brevemente mencionados alrededor del mundo). Por su parte, Agusto Alejandro Comisso, en "La Eficiencia del Régimen de Coparticipación a Municipios y Comunas en la Provincia de Santa Fe", realiza un análisis abarcativo y detallado de la temática referida a Coparticipación impositiva en general, y Provincial en particular (con el caso de la Provincia de Santa Fe). El trabajo se inicia con un breve análisis de la Coparticipación y su status en la República Argentina, para posteriormente proceder a definir el Marco Teórico. En este último, el autor resume didácticamente los fines de la Coparticipación, sus características y criterios, y posteriormente procede a analizar el Régimen de Coparticipación en la Provincia de Santa Fe. En este sentido, realiza una clasificación de los Recursos Provinciales y su distribución en materia de Coparticipación. Una vez especificado el marco teórico y descripto, los Recursos Provinciales, el autor procede a analizar el desenvolvimiento de estos factores en relación a la Coparticipación, arrojando resultados relevantes a los efectos de interpretar la distribución Primaria y Secundaria de los mismos. Así, el autor se propone arribar a conclusiones en base a abordar la cuestión mediante la comparación entre lo que se propone en materia de Coparticipación en teoría, según la legislación vigente, y lo que efectivamente ocurre por medio de un ejercicio de Estática Comparativa. En otra temática, María Dolores Poblete propone un estudio profundo sobre el sector productor de maquinaria para la alimentación. Así, en “El sector de maquinaria para la alimentación en la Provincia de Santa Fe”, describe las características del dicho sector, prestando especial atención en la inversión, la tecnología y la competitividad, así como el impacto que han tenido las políticas públicas existentes, sobre el desenvolvimiento del mismo. Todo esto, en el intento de examinar las posibilidades y los problemas que se les presentaron a las empresas, y de evaluar la competitividad de las mismas a nivel internacional. Para ello, analiza la evolución del valor agregado y del valor bruto de la producción durante las últimas décadas, realiza un análisis de la cadena productiva y de los distintos indicadores de comercio exterior, así como del nivel tecnológico y de la competitividad.

El trabajo de Ludmila Vivaldi, “El transporte automotor en la cadena aceitera” se centra en la investigación del transporte automotor de cargas dentro de la cadena aceitera de Rosafé, analizando su problemática, las posibilidades de ajuste y determinar su posición competitiva a nivel internacional. Se estudia el papel que juega en el encadenamiento productivo el camión, y los inconvenientes que ha experimentado, así como la situación actual de las alternativas disponibles: el ferrocarril y la barcaza. Comparándose la situación Argentina con sus principales competidores: Brasil y Estados Unidos. Este trabajo es muy importante para comprender si la actual matriz de transporte de carga de la región es compatible con el crecimiento esperado del mayor polo aceitero del mundo, que se encuentra en ésta. En cuanto al trabajo de Germán Scheinsohn, “Cadenas de valor en el área pampeana y el caso de la cadena del maíz” este estudia las características más destacadas de las cadenas globales de valor en el Área Pampeana, su desempeño en el último lustro y sus principales problemáticas. Con vista a la elaboración de recomendaciones de políticas públicas para el sector del maíz, se describe y analiza dicho sector, haciéndose foco en los enfoques de las cadenas de valor y la teoría de las ventajas competitivas. El autor plantea en su trabajo que profundizar las cadenas de valor en el marco de una activa participación del Estado con los actores económicos y sociales relevantes en cada trama se presenta como la opción más eficaz para el despliegue de este tipo de ventajas. Por último, en un contexto coyuntural marcado por el despliegue de una batería de políticas activas en materia de gasto público social por parte del estado nacional, y donde se evidencia una fuerte dificultad para mantener un superávit presupuestario genuino, Juan Pablo Cristiani aborda el estudio de la capacidad fiscal. Así, en “La Capacidad Fiscal del Estado Nacional Argentino en el periodo de Pos-Convertibilidad” intenta dilucidar una serie de interrogantes con el fin de identificar las debilidades de la estructura fiscal presente, que puedan ser necesarias superar a fin de revertir la tendencia de deterioro. El autor se plantea la hipótesis de que “la pérdida de capacidad fiscal del gobierno nacional no es una situación meramente coyuntural, sino que responde a una incongruencia entre el sistema de legitimación elegido y el crecimiento sostenido de la actividad económica, por la imposibilidad de recurrirse al impuesto inflacionario y préstamos intra-estatales indefinidamente para hacer frente al elevado gasto público”. En orden de realizar el testeo de la misma se propone como objetivo general el análisis descriptivo del grado de capacidad fiscal con que cuenta el Estado Nacional desde principios de siglo. Así, a partir del análisis de la evolución de la recaudación fiscal, el gasto público y el resultado fiscal de las cuentas nacionales, intenta brindar una visión más acabada sobre las finanzas públicas. De esta forma, el autor se embarca en la noble búsqueda de generar un aporte tendiente a mejorar la estructura fiscal del estado nacional. Finalmente, desde el Comité Editorial, deseamos felicitar a los Graduados cuyos trabajos han sido publicados ya que, dado el contexto altamente competitivo del proceso de selección, esto debe ser considerado como un reconocimiento meritorio al esfuerzo, a la dedicación y la creatividad. Esperamos que esta publicación se constituya en el primer paso de una fructífera vida profesional. COMITÉ EDITORIAL

EL TRANSPORTE AUTOMOTOR EN LA CADENA ACEITERA LIC. ESTEFANÍA VIVALDI DIRECTORA Lic. Lidia A. Romero

En la Provincia de Santa Fe se desarrolla el mayor polo de producción de aceites vegetales de argentina y el mundo. El mismo representa la mayor participación en las exportaciones nacionales y tiene perspectivas de mayor crecimiento en las siguientes campañas agrícolas. A partir de esto surge el interrogante de si los mayores volúmenes proyectados resultan compatibles con la actual matriz de transporte de carga. El trabajo se centra en el transporte automotor, que tiene una participación desbalanceada del 85%. Con esta investigación se persigue describir y analizar las problemática del transporte de cargas dentro de la cadena aceitera de Rosafé, exponer las posibilidades de ajuste y determinar su posición competitiva a nivel internacional. En una primera instancia se desarrolla la importancia del encadenamiento productivo, el papel que juega en el mismo el camión y los inconvenientes que ha experimentado. Seguidamente, se analiza la situación actual de las alternativas disponibles: el ferrocarril y la barcaza. Y por último, se compara argentina con sus principales competidores: Brasil y Estados Unidos. Una de las principales conclusiones que surgieron del mismo es la necesidad innegable de inversión en infraestructura de transporte de cargas para superar los límites que el sistema está manifestando.

DISSERTATIO N°1

EL TRANSPORTE AUTOMOTOR EN LA CADENA ACEITERA LIC. ESTEFANÍA VIVALDI

INTRODUCCIÓN La economía de la República Argentina se caracteriza por tener como base de su desarrollo la producción de granos. Esta producción ha presentado un crecimiento exponencial en la última década gracias a la articulación de un conjunto de factores que incentivaron a invertir y contribuyeron a expandir este sector. Entre estos factores cabe destacar los buenos precios internacionales y el incremento de la demanda de alimentos en el resto del mundo, en particular de los países densamente poblados de Asia.

Como centro de dicha producción se ha definido históricamente a la Región Pampeana: norte de Buenos Aires, sur de Santa Fe y sur y este de Córdoba. Sin embargo, si se considera la zona de influencia de Rosario, que se extiende a las provincias ubicadas al norte, se concentra aproximadamente el 75% de la cosecha agrícola argentina (Bolsa de Comercio de Rosario, 2008a). Esta zona ha tenido fuerte dinamismo en lo que respecta al mercado externo. La zona de influencia que se configura en el margen derecho del río Paraná desde Puerto General San Martin hasta Villa Constitución, conocida como Rosafé, es la más importante en las exportaciones de granos y subproductos. En dicha región se concentra gran parte de la cadena aceitera, un megacomplejo que vincula desde las producciones primarias de granos, oleaginosas y cereales, hasta las manufacturas de aceites y subproductos. Para demostrar la escala de la producción de granos cabe mencionar la campaña agrícola 2011/2012, que según informó la Bolsa de Comercio de Rosario (2012) fue de, aproximadamente, 90 millones de toneladas. De las mismas 20 millones se utilizaron para consumo interno y 70 millones para la exportación. Al mercado externo llegaron 34 millones de cereales y oleaginosas y 36 millones de productos industrializados, como son los aceites y harinas. Ahora bien, la comercialización de estos inmensos volúmenes necesita de una infraestructura idónea que permita la circulación y concreción de las transacciones. En este contexto se puede destacar la gran importancia de los medios de transporte internos en la vinculación de todos los eslabones de la cadena y su impacto en los costos

del productor. Se presentan como alternativas el transporte terrestre, el ferrocarril y la barcaza, ordenados de mayor a menor costo, respectivamente. Sin embargo, en el caso de la República Argentina, según datos provistos por la Bolsa de Comercio de Rosario (2011) 1 el 85% de la producción de granos y productos derivados se moviliza a través del transporte automotor, la alternativa más cara. 1 Siendo Argentina tomador de precio internacional y considerando que más del 90% de la producción se encuentra comprometida al mercado externo, se debe tomar en cuenta qué alternativas utilizan los actuales competidores internacionales, a la hora de movilizar la producción. La competitividad del productor nacional depende en gran medida de su configuración de costos. En los últimos años de gran crecimiento del sector, se han presentado problemas de deficiencias en la infraestructura, falta de instalaciones de acopio, aumento del precio del flete y congestionamiento; en concreto, los que provocan la combinación de incumplimiento de permisos de descarga y falta de nuevos accesos portuarios. Aquí se desprende el papel del Estado, que no ha acompañado al d e s a r ro l l o d e l s e c t o r c o n i n v e r s i o n e s e n infraestructura o políticas que incentiven las mismas.

1 Según Informativo Semanal de la Bolsa de Comercio de Rosario (2011: 4) n°1526.

EL TRANSPORTE AUTOMOTOR EN LA CADENA ACEITERA

La infraestructura que complementa esta mayor circulación sólo experimentó tareas de MARCO TEÓRICO Siguiendo el objetivo de acondicionamiento, esas pequeñas mejoras que se este trabajo, es preciso encuadrar en qué contexto se realizan no llegan a surtir efecto debido al aumento del desempeña el transporte de carga. El mismo funciona número de camiones y la operatoria con trenes más como servicio anexo específico dentro de la cadena del largos que termina entorpeciendo/obstaculizando el aceite, que presenta un perfil fuertemente orientado al sistema en los meses de mayor actividad. mercado externo. En síntesis, en un sector en crecimiento y con mayores En un proceso de globalización económica, donde las volúmenes de producción proyectados, el transporte fronteras de los países se desdibujan y los mercados se terrestre parece manifestar limitaciones para amplían a centros de consumo del mundo, las empresas acompañar el desarrollo. nacionales se enfrentan a nuevos desafíos y corren Si se consideran las proyecciones de mayores nuevos riesgos más allá de los límites de su región o volúmenes de producción en las próximas campañas, el país. Está claro que en las últimas décadas las naciones hecho de que en Argentina la mayor cantidad de se vieron beneficiadas por la ampliación de sus hectáreas está ocupada para la siembra de soja y que el mercados y el incremento de flujos financieros; sin mayor porcentaje de su cosecha se destina a la embargo, también tuvieron que aceptar la entrada de industrialización, es de esperarse un incremento y hasta nuevos competidores internacionales a sus mercados, expansión de las actividades en el Complejo Sojero. . Por antes protegidos, lo que impacta en los productores otra parte, consecuencia del anterior, si se considera los locales. mayores flujos de mercadería que convergerán a la En países en desarrollo como Argentina, donde los zona de Rosafé y la matriz de transporte de carga de productores de bienes homogéneos resultan Argentina, resulta interesante analizar cuán viable es la tomadores de precios en el comercio internacional, se utilización del camión en esta cadena, cuáles serían las ven obligados a restructuraciones productivas que se posibilidades de remplazarlo por otra modalidad y si perfilan a una visión integral de la economía o región. definitivamente resulta competitivo en el marco del Esto es así, ya que la competitividad de la última no se mercado mundial. basa en el desempeño individual de los agentes, sino en El objetivo de este trabajo es describir y analizar la sistemas productivos integrados. utilización del En consecuencia a la transporte automotor “...¿Es el transporte automotor una limitación ampliación de los límites que como conector de los para el crecimiento y desarrollo implica la globalización, se distintos eslabones la de la cadena del aceite?...” producen procesos de cadena aceitera, en concentración industrial en Rosafé, la principal zona productora. A lo largo del pos de aumentar la competitividad frente al resto del mismo se tratará de contestar al siguiente interrogante: mundo. En este tipo de agrupaciones entran en juego ¿Es el transporte automotor una limitación para el las ventajas competitivas, que según Méndez y crecimiento y desarrollo de la cadena del aceite? Caravaca (1996: 53) es el “dominio y control por parte de Los objetivos específicos son: una empresa de una característica, habilidad, recurso o -Describir la función y participación del transporte conocimiento que incrementa su eficiencia y le permite automotor dentro de la cadena aceitera. Detallar las distanciarse de la competencia”. Es decir, ya no resulta dificultades que ha presentado. fundamental el concepto de ventajas comparativas -Examinar el transporte automotor frente a las demás de David Ricardo, en cuanto a dotación de factores, sino alternativas presentes: el ferrocarril y la barcaza. que importa el comportamiento selectivo de las Puntualizar las ventajas y desventajas de las mismas. empresas, que traten de aprovecharse de aquellos -Comparar el transporte automotor con el medio de recursos específicos que permitan aumentar la transporte de mayor participación en las economías de productividad, es decir las ventajas específicas de cada los principales países competidores. actividad económica en su locación.

DISSERTATIO N°1

Porter (2003) manifiesta que la presencia de agrupaciones de firmas afecta la forma de competir al “aumentar la productividad de las empresas radicadas en la zona; imponer el rumbo y ritmo de la innovación, y estimular la formación de nuevas empresas, lo cual expande y fortalece el clúster”. Según el mismo autor se define al complejo productivo o cluster como “un grupo, geográficamente próximo, de empresas interconectadas entre si e instituciones asociadas en un campo particular y ligadas por externalidades de varios tipos” (Porter, 2003: 562) 2. En otros términos, un clústers es un conjunto de empresas concentradas en un territorio determinado, que desempeñan las mismas actividades o relacionadas, en determinado sector económico. No se limita a las industrias de cabecera, sino que se amplía a todas las actividades derivadas o integradas al complejo, sean los servicios conexos, los proveedores, las instituciones financieras, las instituciones gubernamental, etc. El complejo oleaginoso ubicado en Rosafé se ajusta en esta definición. Siendo una actividad agroindustrial, se debe destacar la cadena de valor que ocurre desde la extracción de la producción agraria hasta producción del bien de consumo final. La cadena productiva puede definirse como una secuencia de operaciones de producción, transformación y comercialización de uno o más productos. Los cuales adquieren valor a medida que van trasladándose por los distintos eslabones o actividades de la cadena.

ESQUEMA SIMPLIFICADO DE LA CADENA PRODUCTIVA ENTORNO (condiciones ambientales, políticas, etc.) ACTORES DE LA CADENA

PRODUCTORES

TRANSFORMADORES

COMERCIALIZADORES

CONSUMIDORES

PROVEEDORES DE SERVICIOS

Fuente: Elaboración propia con datos de Van Der Heyden, Damien (2006).

A lo largo de dicha cadena intervienen muchos agentes, cada eslabón implica la actuación de algunos de ellos, mientras que otros se desempeñan a lo largo de toda la cadena. Algunos cumplen actividades primarias dentro de la cadena como son la manufactura, trasporte y venta de los productos; y otros realizan actividades de apoyo, pero no menos importantes, como son la prestación de servicios: proveedores de insumos, asistencia técnica y financiera, centros de investigación, etc., que sustentan el desarrollo de las primeras. Cada agente cumple una función fundamental en la cadena, ya que ésta se conforma como un sistema donde todas las partes están interconectadas, y la fluidez de los vínculos entre los distintos eslabones depende de la continuidad en el tiempo y el buen desempeño de cada una de las partes. A su vez, estos agentes funcionan dentro de un entorno que, a grandes rasgos, se encuentra configurado por las condiciones naturales del territorio donde se circunscribe la cadena y las normas y reglas establecidas por

instituciones gubernamentales y aquellas asociadas al rubro de la actividad. Aquí cabe destacar el vínculo del sector privado con el sector público. Es importante una relación de cooperación para que la actividad del gobierno no obstruya el desempeño de la cadena, sino que se establezcan políticas que se perﬁlen a promover el crecimiento y la competitividad de la misma. Acerca del entorno de la cadena productiva, se puede tratar de delimitar la amplitud de un territorio donde se desempeña, pero este territorio va más allá de ser un mero espacio geográﬁco Según Vásquez Barquero (1999: 29): El territorio es un agente de transformación y no un mero soporte de recursos y de las actividades económicas, ya que las empresas y los demás actores del territorio interactúan entre si organizándose para desarrollar la economia y la sociedad.

2 “We deﬁne a cluster as a geographically proximate group of interconnected companies, suppliers, service providers and associated institutions in a particular ﬁeld, linked by externalities of various types.” Porter (2003: 562)

EL TRANSPORTE AUTOMOTOR EN LA CADENA ACEITERA

Teniendo como punto de partida para el desarrollo de una comunidad territorial el conjunto de recursos (económicos, humanos, institucionales y culturales) que constituyen su potencial de desarrollo.

totalidad de los agentes que manipulan el producto a lo largo de todos los eslabones hasta que llega al mercado. En las cadenas de valor la gestión de logística resulta más compleja que en una empresa independiente. La De igual modo en un intento de delimitar su razón se encuentra en su configuración. Un sistema espacio de influencia, el territorio puede logístico eficiente implica la visión global del proceso verse definido por la localización de los aunque intervengan distintas empresas distintos eslabones de la cadena o por el independientes, es decir entenderlo como alcance que tienen las relaciones un flujo continuo del producto. El desafío productivas en dicho sector. Weber 3 ya en “La logística de la vinculación de los eslabones 1909 planteó que las actividades tienden a de transporte está en lograr configurar la localizarse en cercanía a los recursos y/o de cargas, logística como en una centros de consumo, de manera tal de es un elemento clave empresa pequeña pero en reducir los costos de transporte. La logística en las cadenas una gran dimensión, de forma de resulta clave en el momento de definir el de valor” beneficiarse de la escala que provee la espacio de operación de la cadena, ya que gran empresa y la rapidez que implica la los altos costos de transporte o la ineficiente pequeña empresa. i n f ra e s t r u c t u ra t e r m i n a n s i e n d o u n En busca de ese beneficio global, en el momento de impuesto a la distancia para las zonas más movilizar los productos ya no se persigue sólo reducir el periféricas y favorece a la concentración de costo del traslado sino además minimizar el costo de las actividades. logística, el cual incluye el coste de inventario, el coste C u a n d o l a s c a d e n a s p ro d u c t i v a s s e de deterioro de los productos y todo aquello que implica empiezan a desarrollar, las primeras activid el desplazamiento de carga. Se pueden distinguir dos ades en expandirse son los servicios, actividades tipos de logísticas: la denominada inbound, se encarga complementarias a la producción de bienes. En el caso de los eslabones productivos de la cadena, es decir de Argentina, los servicios de transporte de carga se han abastece de materias primas y productos a las expandido en paralelo al incremento de la producción, industrias para continuar con la transformación del pero no así la inversión en infraestructura vial. producto. La segunda, denominada outbound, se La logística de transporte de cargas, es un elemento ocupa de la distribución de los productos en los centros clave en las cadenas de valor, ya que son los encargados de consumo, sea en los puertos, para aquellos lotes con de la distribución y abastecimientos de los demás destino a la exportación o a los mercados locales, para eslabones de insumos o productos para seguir la consumo interno. cadena productiva. Según la Council of Logistic Los sistemas logísticos concentran tres actividades: Management (CLM) trasporte, gestión de inventarios y procesamiento de “la Logística es aquella parte del proceso de la Cadena de pedidos. Estos componentes deben estar conectados y Suministro que planifica, implementa y controla el flujo –hacia coordinados de tal forma que aseguren un fluido tráfico atrás y delante- y el almacenamiento eficaz y eficiente de los de mercancías, es decir, que permitan el correcto bienes, servicios e información relacionada desde el punto de desempeño de la operación de transporte, ya que es la origen al punto de consumo con el objetivo de satisfacer los de mayor influencia en la eficiencia de la logística..

requerimientos de los consumidores” (Peris, S. M., 2008: 434).

Es decir, es el proceso que gestiona el flujo de materias primas, productos en curso, productos terminados desde el origen de la cadena hasta el destino final del producto. De esta forma la Cadena de Suministro refiere a la 3 Citado en Méndez 1997.

DISSERTATIO N°1

El transporte se vincula inmediatamente a la movilidad física de algún elemento y se podría deﬁnir como “toda actividad encaminada a trasladar el producto desde su punto de origen (almacenamiento) hasta el lugar de destino” (Anaya Tejero, 2007: 119). Sin embargo, la movilidad implica tiempo, y el mismo autor puntualiza que el tiempo de transporte no se cierra en la mercadería en tránsito, sino que abarca desde que la mercadería está disponible para ser cargada hasta el momento que es descargada en destino, lo que involucra un período más prolongado que abarca tiempos de espera, carga/descarga de vehículos, problemas en las rutas, eventuales paros, tráﬁco, congestión, etc. Cuando se debe situar el producto en el punto de destino, se pueden optar por distintos modos de transporte, estos son los medios empleados para el traslado físico de mercancías desde punto de origen al de destino. Dentro de la cadena aceitera se encuentran disponibles el camión, el ferrocarril y la barcaza. Como se destacó anteriormente, en Argentina el modo de transporte con mayor participación es el automotor, con un 85%. Acá entra en juego, un elemento complementario que resulta clave dada esta desbalanceada participación: infraestructura de transporte de carga por carretera. Según el Centro de Transporte, Tránsito y Seguridad Vial (C3T) 4 (2007: 73):

Cuando se debe situar el producto en el punto de destino, se pueden optar por distintos modos de transporte, estos son los medios empleados para el traslado físico de mercancías desde punto de origen al de destino. Dentro de la cadena aceitera se encuentran disponibles el camión, el ferrocarril y la barcaza. Como se destacó anteriormente, en Argentina el modo de transporte con mayor participación es el automotor, con un 85%. Acá entra en juego, un elemento c o m p l e m e n t a r i o q u e re s u l t a c l a v e d a d a e s t a desbalanceada participación: infraestructura de transporte de carga por carretera. Según el Centro de Transporte, Tránsito y Seguridad Vial (C3T) 4 (2007: 73):

El concepto de infraestructura de transporte de carga por carretera debe entenderse como el conjunto de construcciones aplicadas para el traslado de mercaderías desde un origen hasta un destino. Esta deﬁnición abarca desde construcciones viales para el desplazamiento de los vehículos (infraestructura vial) como de aquellas destinadas al depósito, almacenamiento y/o transferencia de la mercadería desde un vehículo a otro.

Las obras de infraestructura son necesarias para mantener el crecimiento económico. Un estado deficitario en la infraestructura puede interrumpir o retrasar el normal desempeño de las actividades económicas. La infraestructura del transporte automotor de carga, es el soporte de la movilización de mercancías y depende del estado de la misma la fluidez de los vínculos entre los distintos eslabones de la cadena productiva. Argentina se encuentra en frente a la oportunidad de potenciar su crecimiento al poder incrementar su participación como proveedor de alimentos para aquellas naciones necesitadas de estos productos. Sin embargo, al considerar que la cadena agroindustrial ha contribuido con una participación mayor al 50% de las exportaciones, y con proyecciones aún mayores de producción para los próximos años, se produce el interrogante si la actual configuración del espacio logístico de la cadena productiva va a poder seguir cumpliendo su rol sin entorpecer la fluidez del corredor productivo.

4 El Centro Tecnológico de Transporte, Tránsito y Seguridad Vial (C3T) es un centro de estudios especializado en el transporte y sus temas conexos, dependiente de la Secretaría de Extensión Universitaria de la Universidad Tecnológica Nacional (UTN). 5 Esta región fue deﬁnida en el proyecto “Análisis del Modelo Socioproductivo del Sur de Santa Fe a partir del 2001” Proyecto PID IECO 108 dirigido por Alicia I. Castagna. 6 En el anexo, se encuentra adjunta la Tabla 1, donde se presentan los principales productos exportados por la Provincia de Santa Fe. Enero – Noviembre 2011 extraída del Informe de Coyuntura de la Provincia de Santa Fe (2012) 7 Los pellets, son aquellos residuos de la industria aceitera que son procesados. Estos se utilizan para elaborar alimento balanceado.

EL TRANSPORTE AUTOMOTOR EN LA CADENA ACEITERA

ESQUEMA SIMPLIFICADO DE LA CADENA DEL ACEITE

Sector PRIMARIO

Sector

COMERCIALIZACIÓN

INDUSTRIA DE M OLIENDA

INSUMOS

PRODUCCIÓN

MERCADO INTERNO EXPORTACIÓN

INDUSTRIA DERIVADAS

*ACOPIO

*TRANSPORTE OUTBOUND

*TRANSPORTE INBOUND

Fuente: Elaboración propia con datos extraídos del UIA (2005).

Este esquema trata de representar el vínculo de los distintos eslabones de la cadena del aceite. En el mismo se puede distinguir 3 sectores, donde cada uno de ellos contiene distintas actividades y participantes.

SECTOR PRIMARIO El importante dinamismo de la cadena del aceite está asociado al incremento de la producción de soja desde un fuerte despegue en la década de los 70 hasta el día de hoy, que según datos de Marín y Pérez Constanzó (2011) llega a un 64% del área sembrada. La expansión del área sembrada fue producto de la suma de tierras que se encontraban ociosas y de la sustitución de otras actividades agropecuarias por la siembra de la oleaginosa que presentó mejores rindes al productor gracias a la adopción de nuevas tecnologías. En los últimos años se destacaron nuevos avances como ser la siembra directa de agroquímicos y fertilizantes, siendo el más importante, la incorporación de soja genéticamente modiﬁcada. La última permitió que la producción superara el aumento de hectáreas sembradas y se redujeran los costos de siembra para así extender la actividad a zonas donde antes no se producía, como es Santiago del Estero, Salta y Chaco, entre otras. Los productos agrícolas que convergen a los puertos para su exportación y para su procesamiento, según el Banco Mundial (2006), encuentran su origen en la provincia de Santa Fe (55%), Córdoba (30%) y de las

regiones del NOA y NEA, que representa un participación reducida en los ﬂujos que convergen al Gran Rosario, pero son aproximadamente las tres cuartas partes de los volúmenes exportados de esas zonas. En Argentina las exportaciones de soja como poroto perdieron participación. Debido al aumento de la c a p a c i d a d d e m o l i e n d a d e l p a í s , s e p re ﬁ e re industrializar el grano y exportar sus subproductos con mayor valor agregado. Se puede evidenciar en el volumen exportado durante el 2011 por la provincia de Santa Fe, según el Informe de Coyuntura emitido por el Ministerio de Economía de la Provincia de Santa Fe (2012), los porotos de soja sólo representaron un 9% de las exportaciones.

DISSERTATIO N°1

SECTOR INDUSTRIAL Las actividades de la rama Aceites y Grasas de origen vegetal, dentro de la provincia de Santa Fe, se concentran en los departamentos de San Lorenzo y Rosario, que se caracteriza por ser uno de los polos de producción aceitera con mayor rendimiento a nivel mundial. En el Mapa Nro. 1 se destaca la ubicación del polo industrial.

MAPA 1

Fuente: Extraído de Marín, A. y Pérez Constanzó, G (2011: 9)

La importancia de estos polos de producción se reﬂeja en el número de plantas aceiteras instaladas y la capacidad de molienda que ellas disponen. Esto es así, ya que dentro de la cadena aceitera, el proceso de producción industrial se conﬁgura como el eslabón de tracción en el encadenamiento A nivel internacional, según un ranking mundial de crushing8 publicado por la Bolsa de Comercio de Rosario (2011)9, la Argentina se encuentra en el tercer lugar con una capacidad teórica10 de producción de aceite crudo de alrededor de 172.000 toneladas por día. La lista la encabeza China con 379.000 toneladas diarias y Estados Unidos con 178.000 toneladas, dejando a Brasil en cuarto lugar con una capacidad de 150.000 toneladas, aproximadamente. Dentro del país, para el segundo semestre del 201111, el 80%de la capacidad de procesamiento de oleaginosas (soja fundamentalmente), proviene de la zona de Rosafé. La provincia de Santa Fe acoge 22 plantas con una

capacidad teórica de 138.706 toneladas diarias (BCR, 2012). A continuación, en el Gráﬁco Nro. 1 se ve bien reﬂejado el liderazgo del polo de producción santafesino y en la Tabla Nro. 2 se puede ver discriminado el número de plantas instaladas y la capacidad de molienda diaria para las provincias aceiteras.

“Argentina se encuentra en el tercer lugar con una capacidad teórica de producción de aceite crudo de alrededor de 172.000 toneladas por día”

8 En la industria sojera el término “crush” o “crushing” indica el proceso físico de convertir el poroto de soja en subproductos. 9 Según Informativo Semanal de la Bolsa de Comercio de Rosario n°1525. 10 Cuando se habla de “capacidad teórica” se suele referir a la capacidad de molienda que se dispone utilizando todas las plantas a su máxima capacidad, los valores suelen diferir de la “capacidad efectiva real” dado que se utiliza un porcentaje menor de su capacidad total. 11 Según Informativo Semanal de la Bolsa de Comercio de Rosario n°1553

EL TRANSPORTE AUTOMOTOR EN LA CADENA ACEITERA

GRÁFICO1

CAPACIDAD DE MOLIENDA 24 HS Capacidad de Molienda 24 hs; Córdoba; 8950; 5%

Capacidad de Molienda 24 hs; Buenos Aires; 20400; 12%

Capacidad de Molienda 24 hs; Resto (Capital Federal y alrededores, Entre Ríos, Santiago del Estero, Salta, Misiones y La Pampa); 6225; 3%

Buenos Aires Santa Fe Córdoba Resto (Capital Federal y alrededores, Entre Ríos, Santiago del Estero, Salta, Misiones y La Pampa)

Capacidad de Molienda 24 hs; Santa Fe; 138706 ; 80%

Fuente: Elaboración propia con datos extraídos de la Bolsa de Comercio (2012)

TABLA 1

PROVINCIA

PLANTAS

CAPACIDAD DE MOLIENDA 24 HS

775

Buenos Aires

20400

Capital Federal y alrededores

Santa Fe

138706

Córdoba

8950

Entre Ríos

1970

Santiago del Estero

3000

Salta

40 140

Misiones

La Pampa

300

TOTAL

174281

Fuente: Elaboración propia con datos de la Bolsa de Comercio de Rosario (2012)

Que las mayores inversiones de las Industrias Aceiteras en capacidad instalada se hayan localizado en la región próxima a Rosario se puede asociar a una evaluación a las ventajas y desventajas de esta región. Por un lado, dicha localización lleva aparejado la ventaja de cercanía a las materias primas (las plantas procesadoras se aprovisionan de soja en un radio de menos de 300 km), la posibilidad abastecimiento por hidrovía, puertos con buen desempeño y hasta la oportunidad de tener fábricas contiguas al puerto. Todo esto permite la concentración de todos los eslabones de la cadena en una misma región. Pero dicha localización también lleva sus desventajas, que se asocian a la matriz de transporte de carga que predomina en Argentina, como ser la poca utilización del ferrocarril, el calado inferior al de los puertos de destino y la utilización del transporte más caro, que es el camión.

DISSERTATIO N°1

EL CAMIÓN Como se mencionó anteriormente, la zona productiva que provee de oleaginosas a la cadena aceitera se extiende en promedio a no más de 300 kilómetros de radio alrededor del Gran Rosario, por lo que prevalece la utilización del camión para vincular el sector primario con el sector industrial. Es el medio con mayor participación incluso para conectar zonas alejadas de los puertos. Dentro de la cadena se distinguen dos tipos de transporte: inboud, aquel que conecta el sector primario con el sector industrial o el puerto, si se considera el poroto que se exporta sin procesar. Dentro de este se pueden diferenciar dos tipos de fletes, el flete corto y flete largo. El flete corto corresponde al traslado del grano desde la chacra hasta el acopio o cooperativa (el acarreo tiene una distancia promedio de 30 km en la región) y el flete largo, al traslado el grano desde el acopio o cooperativa hasta el puerto o plantas de procesamiento transporte (se supone que el grano pasó por el acopio para su acondicionamiento previo a ser entregado a las industrial o al exportador). Para tramos cortos el camión se utiliza en un 100%; sin embargo, para tramos más largos el camión ya debería entrar en competencia con la disponibilidad de ferrocarril o barcaza. Por el contrario el outbound se encarga de la distribución de los subproductos derivados de molienda a centros de consumo o puertos. En caso de los puertos, se reduce considerablemente el transporte, en razón de la ubicación de las plantas y su proximidad al puerto (en muchos casos como parte de sus instalaciones). Para el traslado de estos subproductos prevalece la utilización del camión (con capacidad de carga de 27-28 toneladas) y en el caso de los aceites o biodiesel, necesitan de camiones específicos (tanques). Los aceites se comercializan a granel en camión cisterna, en barriles de 200lts, en contenedores de 1000lts o bidones de 20lts. En cuanto a la oferta de transporte, se encuentra bastante atomizada, conformada por un gran número de propietarios de una o dos unidades, que terminan desempeñándose como fleteros. Trabajan como asalariados, venden sus servicios a otra empresa transportista a la cual acude el usuario. Estos transportistas se vinculan mucho a organizaciones gremiales, ya que en el ejercicio de su actividad parecen carecer de cultura de emprendimientos de carácter colectivo, de tipo asociación empresarial que sería más redituable o los posicionaría mejor que ofreciendo su servicio individualmente. Esta dispersión de la oferta hace más difícil el control regulatorio y permite que se opere en condiciones de

Dentro de la cadena se distinguen dos tipos de transporte: inboud, aquel que conecta el sector primario con el sector industrial o el puerto, si se considera el poroto que se exporta sin procesar. Dentro de este se pueden diferenciar dos tipos de fletes, el flete corto y flete largo. El flete corto corresponde al traslado del grano desde la chacra hasta el acopio o cooperativa (el acarreo tiene una distancia promedio de 30 km en la región) y el flete largo, al traslado el grano desde el acopio o cooperativa hasta el puerto o plantas de procesamiento transporte (se supone que el grano pasó por el acopio para su acondicionamiento previo a ser entregado a las industrial o al exportador). Para tramos cortos el camión se utiliza en un 100%; sin embargo, para tramos más largos el camión ya debería entrar en competencia con la disponibilidad de ferrocarril o barcaza. Por el contrario el outbound se encarga de la distribución de los subproductos derivados de molienda a centros de consumo o puertos. En caso de los puertos, se reduce considerablemente el transporte, en razón de la ubicación de las plantas y su proximidad al puerto (en muchos casos como parte de sus instalaciones). Para el traslado de estos subproductos prevalece la utilización del camión (con capacidad de carga de 27-28 toneladas) y en el caso de los aceites o biodiesel, necesitan de camiones específicos (tanques). Los aceites se comercializan a granel en camión cisterna, en barriles de 200lts, en contenedores de 1000lts o bidones de 20lts. En cuanto a la oferta de transporte, se encuentra bastante atomizada, conformada por un gran número de propietarios de una o dos unidades, que terminan desempeñándose como fleteros. Trabajan como asalariados, venden sus servicios a otra empresa transportista a la cual acude el usuario. Estos transportistas se vinculan mucho a organizaciones gremiales, ya que en el ejercicio de su actividad parecen carecer de cultura de emprendimientos de carácter colectivo, de tipo asociación empresarial que sería más redituable o los posicionaría mejor que ofreciendo su

EL TRANSPORTE AUTOMOTOR EN LA CADENA ACEITERA

Según el Banco Mundial (2006), esta región posee costes 50% por encima del promedio de las regiones del Estacionalidad Centro, NEA y Cuyo. Y, en el caso particular del En particular, para el segundo trimestre del año (abrilproductor de soja que debe despachar la mercadería en junio), se reciben y movilizan un significativo número de la franja costera del Gran Rosario, el costo logístico granos lo cual suele exceder a la disponibilidad representa un 27% del valor FOB de la mercadería. de rodados, almacenamiento y cupos lo que Para distancias de un promedio de 800 kilómetros de la lleva, en consecuencia, a congestionamiento y chacra hasta el puerto, el flete termina siendo demoras. El tiempo de espera en plantas y determinante de la competitividad de la terminales tiene un costo. Por un lado, es el pago producción, y más aún cuando se está pagando de las estadías a los choferes y, por el otro, la una tarifa de U$S 0,07 por penalización por día de espera en los puertos. tonelada/kilómetro, cuando se podría Estos recurrentes retrasos de despacho se sustituir o bien por medio de “En la ruta suelen vincular a la gestión logística de las integración modal reducir el se presenta plantas y terminales, que cierran compras con costo logístico total el problema descarga de un número de camiones superior al pagando tarifas de U$S de las Instalaciones que pueden recibir diariamente y, a la falta de 0,04 por el uso de tren o infraestructura vial necesaria U$S 0,01 por la barcaza Intermedias.” En el caso de almacenamiento, se destaca la (Manzoni, 2012). ausencia de acopios intermedios. La falta de Transportista capacidad de almacenamiento a nivel nacional Resulta interesante ver los problemas en relación al nivel de producción asciende a un desde otra perspectiva, la de quien mueve el 25%12, se puede comprobar con la insuficiencia camión: el chofer. de instalaciones en el interior del país. Esta Los choferes se enfrentan a irregularidades en el escasez se traduce en limitaciones para generar mercado de trabajo, ya sea trabajo en negro y falta de stocks y en una desventaja a comparación de cobertura social completa, que son consecuencia de la otros países que cuentan con una capacidad superior, falta de regulaciones por parte del Estado. como por ejemplo EE.UU., que dispone un 40% por En la ruta se presenta el problema de las Instalaciones encima del total de su producción. Este desfasaje, en Intermedias. Se verifica en el caso de pequeñas particular en períodos de cosecha, lleva a un localidades cuya mayor fuente de recursos es la incremento de la demanda de camiones que incluso producción agraria, desde las cuales arriban y parten terminan funcionando como “silos transitorios” por las con frecuencia camiones que deben realizar demoras que se producen hasta la descarga. cargas/descargas. Luego de realizar esas actividades o en la espera, el chofer no cuenta con Instalaciones Intermedias para su uso, lo que lo obliga a circular y estacionar en los caminos locales para proveerse de combustible, sanitarios, alimentos, espacios de descanso, etc. En este contexto, el chofer también enfrenta problemas de inseguridad, la presencia de “piratas del asfalto” que atacan a la carga de la cual es responsable, robos de camiones completos o “robo hormiga” en pequeñas cantidades en las playas de estacionamiento de los puertos o en los accesos, cuando se reduce la velocidad. El riesgo que corren los transportistas cuando trasladan las cargas es una variable que no se debe descuidar.

12 López (2012: 4) advierte que “la capacidad total de almacenamiento de Argentina es de 75 millones de toneladas lo cual implica una relación respecto a la producción total granaría de solo 0.75”. Este dígito hace referencia al espacio disponible para almacenar en relación a la última campaña agrícola (2011/2012) en torno a 100 millones de toneladas.

DISSERTATIO N°1

Infraestructura Vial La red vial no está en condiciones para el crecimiento de la producción y el inmediato aumento de camiones circulando. Las calzadas se encuentran en mal estado y sin mantenimiento lo que continua el deterioro del pavimento. También se notan falencias en la falta de señalización e iluminación en determinadas zonas. Lo que, sumado al aumento del tránsito sin ensanchar las rutas, amplía los peligros de accidentes viales a falta de rutas de doble calzada que podrían prevenirlos. Por otro lado, para llegar a cargarse de producción suelen circular por caminos vecinales o rurales, que no están acondicionados para la circulación de aproximadamente 30-45 toneladas de peso. La presencia de caminos de tierra, sea para el acceso a la carga o acceso a las terminales, diﬁculta la circulación. También se puede mencionar la falta de playas de estacionamiento, que se evidencia en la aparición de camiones parados en las banquinas y en la obstrucción de accesos. En base a una encuesta realizada por la Fundación Producir Conservando (López, 2012) durante el 2012, sobre 408 casos analizados se alcanzó a una opinión mayoritaria de que el 70% de las rutas nacionales se encuentran en un estado de regular a malo, opinión compartida para el 89% de las rutas provinciales y 95% de los caminos de tierra.13 El problema más grande se encuentra en el descalce del tiempo de reparación o reconstrucción de rutas. Las obras de infraestructura suelen requerir un tiempo mayor de lo que necesitan para deteriorarse (crear una nueva red de autopistas puede llevar décadas, quebrar el pavimento simplemente una buena cosecha). Por lo que, las rutas terminan por no mejorar su estado aunque se realicen eventuales obras viales.

Parque Automotor Según datos recolectados por la Fundación Producir Conservando (López, 2012), en un parque automotor de entre 200 mil y 250 mil unidades, sólo el 25% de las unidades tienen una década de antigüedad o menos, y el resto se encuentran en torno a 45 años.14 La edad promedio es de 25 años, superando la vida útil del rodado que se estima en 20 años. Además, si se detiene a analizar la antigüedad de los acoplados, la información reﬂeja que más del 70% de los equipos supera los 10 años, y tienen una dispersión con respecto al promedio cercana a 55. Esto puede explicar las quejas de productores cuando se reﬁeren al mal estado de las unidades..

Medio Ambiente La falta de coordinación entre el transporte terrestre y su nodo de interconexión con el trasporte marítimo da lugar a largas ﬁlas de camiones en las localidades nucleadas en las proximidades de las terminales portuarias, generando molestias como son polvo, ruidos, presencia de roedores por el derrame de cereales, malos olores y la sabida emisión de gases de combustión durante horas.

LAS ALTERNATIVAS DISPONIBLES EN ARGENTINA: FERROCARRIL Y BARCAZAS FERROCARRIL El Ferrocarril es el medio idóneo para el trasporte de carga a larga distancia. En cuanto a su capacidad, el vagón supera al acoplado, y el tren traslada alrededor de 30 vagones. Por ejemplo, en el empleo de un vagón tolva, que se utiliza para granos, se pueden cargar hasta 40 toneladas. El tren operativo de 1000 toneladas se equipara a 33 camiones y consume 4 veces menos combustible que el camión. A su vez, contribuye a la descongestión de las rutas, no afecta tanto el medio ambiente y tiene un bajo índice de accidentes, con adecuado mantenimiento. Su desarrollo comenzó en 1857 y el máximo de carga lo produjo en 1927, con un total transportado de 53.848.000 toneladas. El ferrocarril llegó a tener cerca de 47.000 km de rieles; sin embargo, a partir de la segunda mitad del siglo pasado, entraron en declive. Su ineﬁciencia en la prestación de servicios contribuyó a la caída de su carga, llegando a un mínimo en 1992, de 8.666.000 toneladas.

13 En la Tabla Nro. 2A adjunta en el anexo se pueden observar los resultados de la encuesta realizada por la Fundación Producir Conservando. 14 En el anexo se encuentra adjunto el Gráﬁco Nro.1 A que distingue el número de camiones por año de fabricación.

EL TRANSPORTE AUTOMOTOR EN LA CADENA ACEITERA

Para aquella década las líneas fueron concesionadas o desmanteladas y miles de kilómetros de vías terminaron abandonadas, infraestructura arruinada y ramales desatendidos. Las concesiones buscaban (Cristini, Moya, y Bermúdez, 2002) rescatar el sistema, del deterioro en el que estaba y eliminar los subsidios que servían para solventar los sucesivos déficits operativos.15 El Estado conservaba la titularidad de la actividad y de los bienes afectados a ella (a menos que el contrato de concesión indique lo contrario), y el concesionario se encargaba de la explotación comercial, la movilidad de los trenes, el mantenimiento de los rodados e infraestructura, la atención en las estaciones y demás actividades relacionadas. Los contratos de concesión preveían el pago de un canon por parte de las empresas al Estado por el uso de los bienes de propiedad estatal para prestar los servicios. Esta modalidad frenó el deterioro pero no presenta mayores mejoras. Hoy la red concesionada llega a 28.320 km y el total de locomotoras se ubica en 393 unidades estando 75 unidades en desuso (Bolsa de Comercio de Rosario, 2011). Si se tiene en cuenta la infraestructura, el material rodante e incluso el personal, se encuentran fallas que entorpecen la fluidez de este medio de transporte. Se pueden mencionar la falta de material rodante (locomotoras y vagones) para la creciente demanda exportadora y la falta de mantenimiento adecuado y mejoras en vías y puentes, que se traduce en menores velocidades, menor carga y más inseguridad. También se puede mencionar la escasa complementación modal con el camión, así como de transferencia de cargas ferrocarril-camión. Lo cual es fundamental, ya que se necesita del flete corto para que la carga se despache en la puerta del destino, sumado a las inadecuadas o reducidas conexiones con los puertos y centros de acopio. Pese a estas deficiencias, el transporte de cargas por vía férrea sigue siendo competitivo, el flete promedio es 50% menor al camión, considerando un recorrido medio de 300 km por camión y 450 km por ferrocarril. Pero también surge el problema de que no lo puede utilizar el productor individual, si no posee una escala

productiva importante. Surge la idea de esquemas asociativos, que permitan aprovechar las ventajas del transporte. Por ello, para poder beneﬁciarse del mismo, sería necesario de una política estatal y de esfuerzos privados para incrementar su participación en la distribución modal. De igual modo, cabe mencionar que hoy un kilómetro de vías férreas cuesta aproximadamente 1 millón de dólares (Bolsa de Comercio de Rosario, 2011). . Las concesionarias preferirían trabajar al límite en los ramales más rentables hasta tener una perspectiva clara de que van a recuperar, aunque en un largo plazo, las inversiones que se necesitan encarar para mejorar el sistema ferroviario.

BARCAZA El transporte fluvial es el más apto para tramos intermedios, pero el menos desarrollado. Su eficiencia se encuentra en el despacho de cosechas provenientes desde NOA y NOE e incluso desde países limítrofes, cuando la cosecha gruesa local es insuficiente para la capacidad instalada de crushing. Todo a pesar de ser el más barato y teniendo en cuenta la extensión de la frontera agrícola hacia el norte, que demanda un mayor gasto de fletes. La barcaza es una construcción naval que suele carecer de propulsión propia, por lo que se complementa con la utilización de un remolcador de empuje que permite su movilidad. Se emplea para el transporte de mercaderías o personas y se caracteriza por tener un fondo plano o escaso calado que le permite su varada sin necesidad de embarcaderos para cargas y descargas o muelles. La formación de barcazas se la suele denominar “tren de empuje” y es la embarcación tipo de la hidrovía argentina. Actualmente, las embarcaciones pueden alcanzar a un máximo de alrededor de 20 barcazas (son las denominadas “convoy de 4x5”), lo que permite transportar alrededor de 30.000 toneladas. Dentro de la cadena aceitera, el trasporte clave es el de bajada, que es aquel que carga materias primas para abastecer las plantas. Lamentablemente, no es muy utilizado y su recorrido promedio es de 500 kms.

15 El diseño del proceso de concesión de la década de los 90' no abarcaría al conjunto del sistema ferroviario en un único llamado a licitación, sino que sería concesionada por partes. La privatización de los ferrocarriles de carga, a diferencia del servicio metropolitano de pasajeros, no preveía ningún tipo de subsidio. Desde el momento de la concesión hasta hoy se produjeron renegociaciones de contratos por infracciones de las obligaciones contractuales y falta de pago del canon. En los nuevos contratos han conseguido mermas de sus obligaciones, impunidad en las sanciones y deudas. En los casos que se perdonaron la falta de pagos por el uso de instalaciones, se podría considerar como un subsidio implícito, pero hasta el día de hoy no hay desembolsos del Estado pautados en los términos contractuales. Caso aparte fue el Ferrocarril Belgrano Cargas S.A., red clave para el sector agrícola, ya que accede a 13 provincias, países limítrofes y al penetrar el norte permite conectar esta región con los puertos. Según Felder (2009), esta red desde 1999, fue concedida por el Estado a la Unión Ferroviaria y se comprometió a asignar recursos durante un período de 5 años, que nunca se materializaron. Para el 2004 el gobierno de Kirchner, llamó a licitación con el objetivo de suscribir nuevos accionistas al capital social de la empresa, pero el llamado se declaró desierto ya que los 2 oferentes no cumplían con las exigencias. De tal manera, durante el 2006 fue declarado en emergencia y se adjudicó a la Sociedad Operadora de Emergencia Sociedad Anónima (S.O.E.S.A.), que 2 años después comenzaría la explotación de los ramales. La operadora ha recibido subsidios millonarios los últimos 3 años, sin embargo, en la actualidad más de 2000 km de ramales se encuentran no operativos. En consecuencia, desde octubre el corriente año, se encuentra intervenida con el objetivo de controlar los recursos de concesión y las transferencias del Estado Nacional (De Santis, 2012). 16 El transporte de bajada hace referencia, en este caso, a las barcazas que circulan en dirección norte-sur por la Hidrovía Paraná-Paraguay, es decir desde el tramo en las fronteras de Brasil hasta el tramo ﬁnal en Uruguay. En el caso de la cadena del aceite, las plantas se sirven de la hidrovía para acceder a materias primas provenientes de los países limítrofes o de la región norte de Argentina.

DISSERTATIO N°1

Esta ventaja se relaciona con la protección de medio ambiente, ya que el remplazo del camión por esta alternativa, aunque sea parcial, conllevaría a una reducción de las emanaciones contaminantes del parque automotor. También, al igual que el ferrocarril, permite reducir los accidentes y descongestionar las rutas. Otra de sus ventajas es el ahorro energético, si se compara litro/tonelada con las otras dos alternativas. Y lo más importante, dados los costos como determinantes de la competitividad del sector, es que es la alternativa más económica. Como desventaja, el transporte fluvial no puede competir para distancias cortas o productos perecederos y siempre precisa completar los tramos con otros modos para llegar a destino ya que no brinda un servicio puerta a puerta. El transporte fluvial tiene un papel especial en la cadena del aceite. En la costa santafesina existen instalaciones con capacidad total de molienda de casi 140.000 toneladas diarias, la hidrovía les da la posibilidad de proveerse de soja de los países limítrofes. Sea desde Brasil, Paraguay o Bolivia, el modo más idóneo de traslado de las mercaderías hasta nuestro país es la Hidrovía Paraná-Paraguay. Esta es una vía navegable natural de una extensión de 3.442 km desde Puerto Cáceres, Brasil, hasta Nueva Palmira, Uruguay. Está conformada por los ríos Paraguay y Paraná, y atraviesa la costa fluvial de Brasil, Bolivia, Paraguay, Argentina y Uruguay. El tránsito de barcazas se produce desde Puerto Cáceres hasta puerto Santa Fe, como puede verse en el Mapa Nro. 2, a continuación.

MAPA 2

Fuente: Extraído del Foro de la Cadena Agroindustrial Argentina (2010: 52)19

Para mejorar las condiciones de las vías navegables y de los accesos a los puertos, se realizan acciones de balizamiento y dragado para obtener mayor profundidad. Esta actividad, puede permitir que barcazas de mayor porte se trasladen por dichas vías. Cuando la profundidad ﬂuvial no es la adecuada, las barcazas sólo son cargadas en parte y luego se completan en otro puerto, cercano a la zona de producción de granos o subproductos, que tenga mayor profundidad. La profundización de las vías es fundamental para reducir los costos y ganar competitividad en los productos. Sin embargo, más allá de las ventajas económicas buscadas, estas obras tienen externalidades negativas en el medio ambiente. Como ejemplo, el aumento del calado para el incremento de la navegación y la utilización de buques o

convoyes de barcazas de mayor porte provoca una erosión costera acelerada y pérdida de ﬂora y fauna de las orillas (Moiraghi de Pérez, 2001).

EL TRANSPORTE DE GRANOS COMO FACTOR DE COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL Los principales productores y exportadores de soja son Estados Unidos, Brasil y Argentina, en orden de importancia. En cuanto a los subproductos de esta oleaginosa, el orden se revierte, siendo Argentina el principal exportador mundial de harina y aceite de soja.

EL TRANSPORTE AUTOMOTOR EN LA CADENA ACEITERA

La distribución modal del transporte de granos, como se señaló, es uno de los factores críticos para el desarrollo de una posición competitiva en el mercado mundial. Su incidencia en el precio final del producto, en particular de aquellos con poco valor agregado, se potencia cuando las distancias desde los eslabones de producción a los centros de comercio o consumo son mayores. Para su análisis, se debe hacer una comparación de la configuración de la logística en los principales países competidores. En Estados Unidos, se puede diferenciar el transporte para exportación del doméstico. El último se compone por una participación del 71% del camión, 27% del ferrocarril y 7% las barcazas. Y para la exportación, se compone por 11% el camión, 46% del ferrocarril y 44% de las barcazas. Este país que tiene una gran extensión y salva las distancias, gracias a la posibilidad de aprovechar sus vías navegables, como lo es la hidrovía del Ohio, Tennessee y Missippi. A su vez, combina de modo racional el uso del camión, el ferrocarril y la barcaza, logrando una ventaja competitiva al reducir los costos del transporte (Bolsa de Comercio de Rosario, 2011). Para el caso de Brasil, la distribución modal se configura con un 60% trasladado por camión, un 33% por ferrocarril y un 7% las barcazas. Aunque la distribución no es tan concentrada como en el caso argentino, Brasil tiene problemas de costo doméstico de transporte mucho mayores que Argentina. La expansión del cultivo de la soja en este país hacia nuevas fronteras ha incrementado las distancias a los puertos del Atlántico hasta más de 1000 km, lo que sumado a el retraso en construir nuevas rutas, el alto costo de implantación del ferrocarril y las deficiencias del sistema portuario, lleva a una participación mayoritaria del transporte automotor, y así a un encarecimiento de la logística. Según comentó la Bolsa de Comercio de Rosario (2011), algunos expositores del Mercosoja 201117 hicieron mención de ciertas obras que se están realizando para mejorar la logística del país: como apertura de nuevas rutas para fines del 2013 y del 2014, y finalización de otras para el 2014 y el 2017. Argentina, como ya se mencionó, desde las chacras hacia los puertos o industrias, utiliza un 85% de camión, un 14% el ferrocarril y 1% la barcaza. La ventaja comparativa que posee Argentina, en particular la zona de Gran Rosario, que en un radio de 300 kilómetros se

encuentran las zonas de producción como las plantas aceiteras y los puertos de despacho, se ve opacada a razón de las dificultades ya señaladas anteriormente que fuerzan al uso mayoritario del automotor. Para una simple comparación de cómo la matriz de transporte afecta en el costo, se calculó, para cada país, el flete total desde una localidad alejada al puerto hasta el puerto de Shangai, China. Con este objetivo, se utilizaron datos recopilados de la Bolsa de Comercio de Rosario (2011). Los resultados fueron los siguientes: El costo de transporte automotor desde Sorriso (Mato Grosso), hasta el puerto de Santos es de 125 dólares/tonelada (hay una distancia de 840 km por camión y 1401 km por ferrocarril, total 2241 km) y desde Santos a Shangai (China) por vía marítima, flete 45 dólares. Resultado: flete total 170 dólares/tonelada. El costo desde Chicago (Illinois), hasta New Orleans en barcaza (aproximadamente 1500 km) es de 20,18 dólares/tonelada y desde el Golfo de México hasta Shangai, por vía marítima, coste de 46 dólares toneladas. Resultado: flete total 66,18 dólares/tonelada. El costo de Charata (Chaco), hasta los puertos aledaños a Rosario (831 km) 54 dólares tonelada y desde estos a Shangai, 66 dólares/tonelada. 18 Resultado: flete 120 dólares tonelada. Se puede concluir, por medio de este ejemplo ilustrativo, que Argentina se encuentra en ventaja con Brasil, pero que tiene un costo aproximadamente 2 veces mayor al que enfrenta Estados Unidos a pesar de su gran dimensión territorial. Resulta evidente, que la matriz de transporte de carga de cada país es determinante en esta diferencia de costes logísticos. Por un lado, Estados Unidos aprovecha de sus vías navegables y aprovecha las ventajas de esta alternativa. Por otro lado, Brasil puede que esté en una posición peor que Argentina ahora, pero como se advirtió, está realizando obras de infraestructura que pueden llegar a revertir su situación y superar su desventaja de grandes distancias con el ajuste de su matriz.

17Según Informativo semanal de la Bolsa de Comercio de Rosario (2011: 4-6), n°1526. 18En referencia al mayor flete marítimo abonado por Argentina en relación a su país vecino, Brasil, se pueden mencionar determinados factores estructurales (Ceconi, Ghilardi, Castro, y Picapietra, 2005), que pueden influir en el mismo. Por un lado se encuentra la participación en el mercado mundial, donde Brasil es sustancialmente superior. El mayor tráfico marítimo se traduce en una mayor demanda de espacio en bodega, que produce un incremento en la competencia entre las empresas navieras y de tal forma, reducción de tarifas. Por otra parte, se encuentran los desequilibrios comerciales, si un país exporta más de lo que importa, los contenedores se ven obligados a regresar vacíos y en la necesidad de las empresas navieras de achicar las pérdidas, el coste del viaje terminará cayendo en el exportador. Este es el caso actual de Argentina, los diferentes mecanismos implementados por el gobierno para limitar el ingreso de importaciones, usualmente de China, se traducen en menor espacio requerido en bodegas desde Oriente. Y finalmente, se puede mencionar la localización geográfica (Ceconi, Ghilardi, y Castro, 2005), ya que Argentina es el país más alejado de los mercados mundiales.

CONCLUSIONES La cadena aceitera de la Provincia de Santa Fe ha experimentado un gran crecimiento por un conjunto de factores, que tuvieron como principal impulso el incremento de la demanda de alimentos en el mercado mundial. La incorporación de nuevas tecnologías convirtió a la siembra de soja en el cultivo más rentable y en consecuencia expandió las hectáreas sembradas hasta regiones alejadas de las zonas históricamente productivas. Por otro lado, las grandes inversiones en plantas de crushing crearon uno de los polos de producción más grandes del mundo. Sin embargo, el encadenamiento productivo no se reduce a estos dos sectores, la propagación de la industria aceitera ha demandado cada vez más de las actividades que completan el encadenamiento productivo. Como una primera reflexión, a partir de lo investigado se manifestó que el crecimiento basado en el consumo llega a “cuellos de botella”. La demanda de mayores servicios de transporte automotor sin inversiones en infraestructura vial han mostrado los límites de la matriz de transporte de carga en Argentina. Toda expansión y aumento de las actividades económicas solicita de ajustes que se adapten a los nuevos niveles de exigencias. La participación desbalanceada del camión en el transporte de cargas se podría haber justificado en una producción a menor escala y a distancias cortas (menores a 300 km). Sin embargo, la expansión de las aéreas sembradas y la mayor capacidad de molienda de las plantas aceiteras han ampliado los márgenes del área de influencia y han superado los límites de la utilización del transporte automotor como un medio competitivo. La sobreutilización del camión, en un contexto de estado deficitario en la infraestructura, antigüedad de rodados, laxitud de control y regulaciones, mayores recorridos, ausencia de integración modal, escasas instalaciones complementarias, etc., se traduce en saturación del sistema en épocas de cosecha, contaminación del medio ambiente, congestión y accidentes viales, molestias en las localidades situadas en el área del complejo y tarifas no competitivas que impactan en mayor medida en las regiones productoras más alejadas (NOA). En la búsqueda de cuáles son las posibilidades de remplazar y/o complementar con otras alternativas más competitivas para distancias más largas, surgió: - El ferrocarril, que históricamente tenía gran peso, hoy se encuentra totalmente desplazado. El deterioro y abandono de kilómetros de ramales, la falta de obras de acondicionamiento y mantenimiento, las dificultades de acceso para los productores independientes, los problemas de conexión con zonas productoras e incluso con el nodo de interconexión con las vías marítimas hace que el este modo no se utilice en toda su capacidad. Considerando la ausencia de esfuerzos públicos, las bajas cargas que movilizan los vagones hace del ferrocarril una explotación no rentable para las empresas concesionarias y de tal manera que no incentiva a inversiones que mejoren la situación. - En cuanto a la barcaza, se ha avanzado en obras de profundización de la Hidrovía Paraná-Paraguay que les permiten el tráfico de mayor porte, pero que actualmente es difícilmente aprovechable. La ausencia de mecanismos asociativos entre productores pequeños para aprovechar la capacidad de los trenes de empuje y la falta de obras de conexión modal, para un medio que necesariamente precisa de completar los tramos con otros modos de transporte, continúa postergando el uso de esta alternativa. A nivel internacional, los costes logísticos totales son determinantes para la competitividad de sus exportaciones. En particular para los competidores de Argentina, tanto Estados Unidos como Brasil, que deben lidiar con la gran extensión de sus territorios. Por un lado, el “Gigante del Norte”, es el mejor posicionado ya que ha logrado aprovechar de sus vías navegables para salvar distancias al menor costo. Por el otro lado, el vecino competidor actualmente se encuentra en desventaja por tener el camión una participación predominante. Sin embargo, se encuentra realizando inversiones en infraestructura vial que pueden revertir o mejorar su situación en un mediano plazo. Luego de analizar el transporte automotor dentro de la cadena aceitera desde distintas perspectivas, es posible pensar que la ausencia de ajustes en los sistemas logísticos puede terminar opacando aquellas ventajas comparativas que, en un principio, la diferenciaron a nivel internacional. La variable inversión surgió a lo largo de todo el trabajo como clave para superar los límites que el actual sistema presenta. De este modo, sería interesante en futuras investigaciones contemplar la posibilidad de una participación más activa del Estado con inversiones directas y políticas que pudiesen orientar los capitales privados a la transformación de la matriz de transporte de carga.

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ANEXO TABLAS Tabla Nro. 1A: Principales productos exportados por la Provincia de Santa Fe. Ene – Nov 2011

Fuente: Extraído del Informe de Coyuntura de la Provincia de Santa Fe (2012: 29).

Tabla Nro. 2A: Estado de las rutas argentinas

Fuente: : Extraído de López (2012: 63) en base a una encuesta realizada por la Fundación Producir Conservando.

GRÁFICOS Gráﬁco Nro 1A

Fuente: : Fuente: extraído de López (2012: 61) en base a datos recolectados por la Fundación Producir Conservando

LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÃ&#x201C;N A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA LIC. AUGUSTO COMISSO DIRECTOR Cont. y Lic. Edmundo Virgolini

DISSERTATIO N°1

LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA LIC. AUGUSTO COMISSO INTRODUCCIÓN La República Argentina es el resultado de la unión de Estados Provinciales preexistentes los cuales adoptan para su gobierno la forma federal, según lo establece su Constitución (Constitución Nacional, art. 1). Actualmente, en la República Argentina existen 23 Provincias, entre ellas la Provincia de Santa Fe, las cuáles son autónomas y mantienen todo el poder no delegado explícitamente al gobierno federal (Constitución Nacional, art. 121; Constitución de la Provincia de Santa Fe, art. 1).1 A su vez las Provincias, como podría observarse desde una imagen satelital, están compuestas hacia su interior por aglomeraciones poblacionales de diferentes tamaños, razón fundamental de su existencia (Constitución de la generalmente denominados municipios. La Constitución Provincia de Santa Fe, art. 107). Nacional exige a cada provincia la organización de un Respecto al financiamiento, el Estado Provincial de régimen municipal (Constitución Nacional, art. 5). Santa Fe financia sus erogaciones a partir de dichos El sistema municipal santafecino está contemplado en la recursos coparticipados por el Estado Nacional2 como Constitución Provincial y regido por diferentes leyes también a partir de recursos propios.3 Para poder provinciales. La Constitución Provincial establece en su cumplir con los roles encomendados y cubrir sus gastos, artículo 106 que todo núcleo de población que constituya los Municipios y Comunas santafecinos –en adelante una comunidad con vida propia, gobierna por sí mismo MMyCC- también cuentan con recursos1 propios y sus intereses locales. Las que tengan más de 10.000 recursos de coparticipación de impuestos nacionales y habitantes se organizan como Municipios y las que no provinciales que legalmente les corresponden como reúnan tal condición como Comunas. En el marco transferencias de coparticipación.4 Constitucional, la Ley Provincial 2756/39 define la La actual gestión de gobierno provincial tiene por objeto organización del régimen municipal estableciendo dos respetar el mandato constitucional nacional el cual categorías de municipalidades, de Primera las que tengan requiere asegurar mediante las transferencias a los más de 200.000 habitantes, y de Segunda las que tengan MMyCC que los mismos provean un mínimo de bienes entre 10.001 habitantes y 200.000 (Constitución de la públicos locales básicos con igual nivel de presión Provincia de Santa Fe, art. 1). tributaria, independientemente de que dicho MMyCC En Santa Fe existen en la actualidad dos Municipalidades de se pueda considerar como rico o pobre. Se favorece así el Primera -Rosario y Santa Fe-, 48 Municipalidades de logro del objetivo constitucional, y de la presente Segunda y 312 Comunas. A los mismos se les ha encargado gestión, de un grado equivalente de desarrollo, calidad gestionar los intereses locales, i.e. efectuar las actividades de vida e igualdad de oportunidades en todo el administrativas tendientes a lograr el fin último de la territorio. 5 administración que es atender el interés público local, 1La Provincia de Santa Fe, como miembro del Estado federal argentino, y con la población y el territorio que por derecho le corresponden, organiza sus instituciones fundamentales conforme a los principios democráticos, representativo y republicano, de la sumisión del Estado a las propias normas jurídicas en cualquier campo de su actividad y de los deberes de solidaridad recíproca de los miembros de la colectividad, de acuerdo con las condiciones y limitaciones emergentes de la Constitución Nacional (Constitución de la Provincia de Santa Fe, art. 1). 2La Constitución Nacional en su artículo 4 establece que el Gobierno federal provee a los gastos de la Nación con los fondos del Tesoro nacional, formado del producto de derechos de importación y exportación, del de la venta o locación de tierras de propiedad nacional, de la renta de Correos, de las demás contribuciones que equitativa y proporcionalmente a la población imponga el Congreso General, y de los empréstitos y operaciones de crédito que decrete el mismo Congreso para urgencias de la Nación, o para empresas de utilidad nacional. Por su parte, en el artículo 75 establece que el Gobierno federal puede imponer contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias las cuales, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son coparticipables a las provincias. Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad en la remisión de los fondos (Constitución Nacional, art. 75, Inc. 2). La ley convenio de coparticipación nacional de impuestos actualmente vigente es la 23548/88 y sucesivas modificaciones. 3El gobierno de la Provincia provee a los gastos públicos con los fondos provenientes de las contribuciones que establezca la ley; de las rentas producidas por sus bienes y servicios; de la enajenación de bienes de su pertenencia; de la propia actividad económica que realice; y de las operaciones de crédito que concierte. Todos los habitantes de la Provincia están obligados a concurrir a los gastos públicos según su capacidad contributiva (Constitución de la Provincia de Santa Fe, art. 5). 4Los municipios son organizados por la ley con las atribuciones necesarias para una eficaz gestión de los intereses locales, a cuyo efecto la ley los proveerá de recursos financieros suficientes. A este último fin, pueden crear, recaudar y disponer libremente de recursos propios provenientes de las tasas y demás contribuciones que establezcan en su jurisdicción. Tienen, asimismo, participación en gravámenes directos o indirectos que recaude la Provincia de acuerdo con un régimen especial que asegure entre todos ellos una distribución proporcional, simultánea e inmediata. Estas mismas normas fundamentales rigen para las comunas. (Constitución de la Provincia de Santa Fe, art. 107).

LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA

En el marco de i) la restricción de obtención de recursos de origen nacional debido a la existencia de federalismo ¿Dónde se establecen los fines que deben perseguir los nacional coercitivo (Porto, 2003), ii) la restricción de criterios de coparticipación tanto nacional como obtención de recursos propios de origen provincial provincial? En la Constitución de la Provincia de Santa Fe debido a la inviabilidad política de la reforma tributaria y la Constitución de la Nación Argentina. Las Cartas provincial, iii) las crisis fiscales observadas por MMyCC Magnas, entendida como una expresión de acuerdo del puntuales de la provincia, adquiere mayor relevancia el conjunto social y recipiente de los ideales éticos de la estudio de la asignación eficiente de los recursos Nación, establece los fines amplios que se deben lograr existentes. En otras palabras, ante la imposibilidad de al establecer los criterios de la masa coparticipable. obtener mayores recursos vía aumento de lo recibido ¿Cuáles son los fines amplios que debe lograr el reparto del Estado Nacional y vía lo recaudado a partir de los de la masa coparticipable según nuestra Carta Magna impuestos provinciales, y con el objeto de asegurar la Nacional? provisión de un nivel de bienes públicos locales básicos La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las en todo el territorio provincial, adquiere relevancia competencias, servicios y funciones de cada una de ellas asignar eficientemente entre los MMyCC los recursos contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa, existentes. solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de En este marco, el presente trabajo tiene por objeto desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el analizar desde la perspectiva de la eficiencia el régimen territorio nacional (Constitución Nacional, art. 75, inc. 2). de coparticipación de impuestos a MMyCC actualmente La exégesis constitucional que aquí se propone es la que reza vigente en la Provincia de Santa Fe -en adelante la importancia de que la distribución de los recursos entre los denominado RCI-. Para ello se propone i) describir cómo diferentes niveles de gobierno no se reduzca a un carácter debería ser un régimen eficiente de coparticipación de devolutivo sino que sea de carácter redistributivo, sin embargo sin ignorar la búsqueda de la eficiencia sujeto al logro de dicho impuestos a Municipios y Comunas, ii) describir cómo objetivo. positivamente es el régimen vigente, y iii) realizar un ¿Cómo lograr ello? En otras palabras, ¿cuál es el medio más ejercicio de estática comparativa entre los puntos i y ii. eficiente para lograr el fin determinado constitucionalmente? De dicho ejercicio de estática comparativa entre lo que El método de las necesidades fiscales -en adelante NF- pretende debería ser para ser eficiente y lo que realmente es se ser el método más eficiente de transferencia de recursos interderivarán las jurisdiccionales sujeto al logro de conclusiones respecto “...Dónde se establecen los fines que lo demandado por la a la eficiencia del RCI Constitución Nacional (Piffano, deben perseguir los criterios de coparticipación vigente en nuestra 1997). tanto nacional como provincial? ...” ¿En qué consiste dicho método? provincia.

MARCO TEÓRICO Albert Einstein ([1949] 2009) observa que el investigador en las ciencias sociales no debe proponerse analizar los fines buscados sino los medios planteados para alcanzarlos, tomando como dados los fines. Adoptando dicha concepción metodológica, no tendré por objeto discutir los fines que deben perseguir el RCI sino los medios escogidos para lograrlos. Solo se pondrán bajo análisis crítico los medios y no los fines. En otras palabras, dados los fines se buscará analizar la eficiencia de los medios escogidos para lograrlos.

El método de las NF consiste en asignar las transferencias del Estado Provincial a los MMyCC según sus necesidades ﬁscales, i.e. en función del desfasaje entre las capacidades objetivas de generación de recursos públicos de cada MMyCC, y los gastos que le son asignados objetivamente a cada MMyCC. ¿Cómo medir objetivamente la capacidad de generar recursos? Para medir las capacidades objetivas de generación de recursos públicos de cada MMyCC se pueden establecer las capacidades tributarias -en adelante CT- del mismo ya sea desde una perspectiva macro como una micro. La perspectiva macro propone que la CT de un MMoCC está en relación directa con el producto bruto geográﬁco atribuible a la misma. La perspectiva micro propone determinar la CT impuesto por impuesto6. Desde un enfoque micro se propone entonces,

5 La gestión provincial se ha propuesto lograr el equilibrio territorial de manera que las oportunidades de los santafesinos sean independientes de su lugar de origen. Se busca asegurar un nivel parejo de satisfacción de las necesidades básicas de la población independientemente de su localización geográﬁca (Geller y Sciara, 2005). 6 Ello presupone la asignación previa de los diferentes tributos entre los diferentes niveles de gobierno. E.g. se propone que la CT de un MMoCC está en relación directa las ventas realizadas en el mismo -proxy de Ingresos Brutos-, la cantidad ponderado por la calidad de automotores registrados -proxy de Impuesto a la Patente Automotor-, la cantidad ponderado por la calidad de las viviendas y bienes inmobiliarios del MMoCC -proxy de Impuesto Inmobiliario-. Todos son buenos proxys a la hora de determinar la CT del MMoCC (Piﬀano, 1998).

DISSERTATIO N°1

CTj = u (P, ∑Ti . Bi ) Donde la capacidad tributaria (CT) del MMoCC j está en función u la cual establece una relación directa con P que representa un indicador de nivel poblacional, y con ∑Ti . Bi que representa un indicador que mide la base tributaria ponderada por la alícuota del impuesto i. Es su versión per cápita más simple, CTj = (∑Ti . Bi ) / P ¿Cómo medir objetivamente la necesidad de gasto? Para medir los gastos se debe determinar un gasto per cápita estándar de cada MMyCC considerando los determinantes geográficos, sociales y económicos. Ello presupone la asignación previa de las diferentes potestades de gasto entre los diferentes niveles de gobierno. Puntualmente, se propone que el gasto estándar -en adelante GS- de un MMyCC está en relación directa con las potestades de gastos asignados a los mismos, en relación directa con el nivel poblacional, en relación directa con la densidad poblacional, en relación inversa con la escala de producción de los bienes públicos, y en relación directa con la controversia geográfica, climática o de precios relativos que afronte el MMoCC. Las presentes variables son buenos proxys a la hora de determinar el GS de un MMyCC (Piffano, 1998). Gsj = h (P, G, 1/E, D, M, V) Donde el gasto estándar (GS) del MMoCC j está en función h la cual establece una relación directa con: P que representa un indicador de nivel poblacional, G un indicador de responsabilidades de gasto, E un indicador de escala de provisión de bienes públicos, D un indicador de densidad poblacional, M un indicador de adversidad geográfica, V un indicador de precios relativos de los bienes y servicios privados y salarial que debe afrontar el MMoCC. En su versión per cápita más simple, GSj = (G/P) (1 + 1/E . D . M . V) i.e. dado las funciones se obtiene el G, la población el P, ergo el GS per cápita bruto que luego se ajusta al alza o baja según indicadores ad hoc que representan las citadas variables que influyen diferencialmente sobre el mismo según las características particulares del MMoCC. El desfasaje entre la capacidad tributaria (CT) y el gasto estándar (GS) que le son asignados objetivamente a cada MMyCC constituye la necesidad fiscal (NF) de dicho MMoCC, y en función de las mismas se determinarán las transferencias en pesos en cada período x. NFj = GSj – CTj siendo Tjx = f (NFj) Descripto el método de las NF, resta justificar teórica y empíricamente que el mismo es el medio más eficiente comparativamente para el logro de los fines propuestos constitucionalmente. ¿Por qué es el método más eficiente sujeto al logro de lo demandado por la Constitución Nacional? Porque logra I- Equidad: es equitativo, respondiendo al mandato Constitucional, dado que logra que cada MMyCC provea el mínimo de bienes públicos locales con igual nivel de presión tributaria, independientemente de que dicho MMyCC se pueda considerar como pobre o rico. Se logra así el objetivo constitucional de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio. II- Eficiencia asignativa: es eficiente desde el punto de v i s t a a s i g n a t i v o . L a re d i s t r i b u c i ó n re q u e r i d a constitucionalmente rompe la correspondencia fiscal.7 Sin embargo, el método de las NF explicita las preferencias reveladas a través del mecanismo político.

Los MMyCC pobres no pueden sobre demandar bienes públicos a costa de los ricos pues el nivel y composición de gasto que se financia con transferencias está dado políticamente a nivel provincial -y refrendado por los habitantes de la provincia a través del mecanismo político- ergo respondiendo a los deseos de provisión de quien los financia.8 Por su parte, el método de las NF no lesiona la posibilidad potencial de voto con los pies (Tiebout, 1956) y a través de ello el logro de la eficiencia asignativa en la provisión de bienes públicos. De existir libertad de auto financiamiento de cada MMyCC entonces los mismos podrían decidir sus niveles de financiamiento propio y su consecuente nivel y composición del gasto propio, revelando los ciudadanos sus preferencias respecto a la provisión de bienes públicos con sus decisiones de localización.

7i.e. la presión tributaria de cada MMyCC no se corresponde con su decisión de gasto, haciendo que la demanda de bienes públicos -sus costos- no sea internalizada -financiada- por quien los demanda, favoreciendo por ende el sobreconsumo de bienes públicos en los MMyCC que no internalizan los costos de provisión de los mismos a costa de los MMyCC superavitarios. 8Por otro lado, debe considerarse que la ruptura de la correspondencia fiscal no atenta contra la eficiencia asignativa cuando se redistribuyen regionalmente rentas derivadas de recursos con oferta fija, y cuando la redistribución permite una financiación de bienes públicos más equilibrada en el territorio de manera que se evite la migración de fuerza de trabajo hacia los MMyCC superavitarios generándoles externalidades negativas a los mismos. Tampoco lo hace cuando se favorece el gasto que genera externalidades positivas entre los individuos que viven en los MMyCC, por ejemplo el derivado de la educación y salud

LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA

Por idéntica razón, tampoco lesiona la posibilidad de un estado descentralizado como propone Oates (1972) i.e. que permita la provisión de bienes públicos en función de los gustos de las comunidades locales evitando así las pérdidas de bienestar derivadas de la ineficiencia asignativa producida por la coexistencia de un estado centralizado y gustos diferentes de las comunidades locales. III- Eficiencia productiva: el método de las NF favorece la eficiencia desde el punto de vista productivo porque no se transfiere a los MMyCC en función de sus gastos o generación de recursos efectivas, sino que se lo hace en función de las que deberían ser dadas sus características geográficas, sociales y económicas particulares. El diseño de un sistema de asignaciones sobre la base de estándares de gastos por habitante y estándares de recursos tributarios propios por habitante opera como un premio -castigo- para el MMoCC que adopte criterios de gasto y recaudación eficientes -ineficientes- (Piffano, 1998). Puntualmente, por el lado del gasto da incentivos que los MMyCC deban gastar bien y no generen una burocracia ni corrupción excesiva. Por el lado de los re c ur s o s da i nc e nt i v o s que l o s MMyCC s e a n responsables en la recaudación de sus propios recursos, evitando la elusión y evasión.9 IV- Libertad en el grado de descentralización: el método de las NF no resuelve la discusión respecto a la asignación de las potestades de gastos y recursos entre los diferentes niveles de gobierno. El método es c o m p a t i b l e c o n l a s re c o m e n d a c i o n e s m e n o s descentralizadoras derivadas del modelo normativo de Musgrave (1959), como también por las más descentralizadoras10 derivadas del modelo positivo de Brennan y Buchanan (1980), del teorema de Oates (1972), del Tiebout (1956), como con la reciente literatura que estudia el rol del estado local y su relación con la construcción de competitividad en pos del crecimiento en un mundo globalizado -Porter (1991), entre otros-. V- Estabilización: el método de las NF permite el establecimiento de un fondo anti cíclico, dado que en los auges aumentarían los recursos en manos del Estado Provincial, recursos que se podrían destinar a financiar el fondo anti cíclico, luego utilizados en las etapas recesivas para asegurar el nivel de gasto

equilibrado de cada MMyCC con independencia de la fase del ciclo. VI- Crecimiento y desarrollo: el método de las NF es compatible con los diferentes modelos de acumulación propuestos por las diferentes corrientes ideológicas. Es compatible con el derivado del trabajo de Porter (1991), hoy difundido por los organismos internacionales, el cual propone un estado descentralizado y local a los ﬁnes de la construcción de competitividad de los clusters locales en pos del crecimiento inserto en cadenas de valor global, i.e. una política económica market friendly y outward looking. También lo es respecto a los modelos de acumulación estatistas y mercado internistas. VII- Evidencia empírica: el modelo de las NF suma a la consistencia interna de su argumento teórico, el respaldo empírico de su adopción por parte de países con altos niveles de producto per cápita y alta caliﬁcación en el Índice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas, como son las variantes de Alemania, Australia y Canadá.11

DESCRIPCIÓN POSITIVA DEL RCI EN LA PROVINCIA DE SANTA FE El esquema de coordinación ﬁscal existente en Santa Fe es el de la coparticipación. Los impuestos provinciales se recaudan centralmente y luego se distribuyen según ciertos criterios hacia los MMyCC. De la misma manera la Nación recauda impuestos que luego distribuye a la Provincia, y ésta a su vez distribuye a los MMyCC. Sin embargo no existen criterios comunes para la distribución primaria y secundaria. Cada recurso, ya sea de origen provincial o nacional, se distribuye individualmente según una Ley o Decreto particular que determina cómo hacerlo. En otras palabras no existe una Ley de Coparticipación Provincial uniﬁcadora.

9Por su parte, como afirmamos al momento de analizar la eficiencia asignativa, el método de las NF no lesiona la posibilidad potencial de voto con los pies (Tiebout, 1956) y a través de ello el logro de la eficiencia productiva en la provisión de bienes públicos por parte de los MMyCC. 10La descentralización no elimina la necesidad de un sistema de transferencias provincia MMyCC. El modelo normativo conduce a la necesidad del establecimiento de un sistema de transferencias verticales provincia MMyCC debido al usual resultado de una mayor descentralización del gasto en relación a los recursos tributarios derivados de sus recomendaciones. Aun cuando se proponga una mayor descentralización de las potestades de gasto y recursos todavía se mantendrá la necesidad del establecimiento de un sistema de transferencias provincia a MMyCC debido a que se mantendrán asimetrías en virtud de los diferentes rendimientos tributarios de los impuestos asignables a los diferentes niveles de gobierno. 11Para una descripción detallada de estos casos véase Piffano (1998).

DISSERTATIO N°1

Adicionalmente a lo transferido en concepto de coparticipación, el Estado Provincial realiza con sus recursos transferencias discrecionales y no automáticas a MMyCC particulares por fuera del sistema de coparticipación a los MMyCC. Por ende, la distribución final es el resultado de la combinación de las disposiciones de un conjunto caótico de Leyes, Decretos provinciales y decisiones administrativas específicas. En este sentido afirmamos que no nos encontramos frente a un sistema de coparticipación sino ante un régimen de coparticipación. Seguidamente nos proponemos la descripción detallada del mismo. Con tal objeto se buscará: I) definir la masa coparticipable, II) explicar la distribución primaria y secundaria por origen del recurso, III) observar la existencia de transferencias discrecionales por fuera de la coparticipación, y IV) presentar la evidencia empírica existente respecto de los resultados del RCI a nivel agregado.

DEFINICIÓN DE LA MASA COPARTICIPABLE Comencemos definiendo cuales recursos son coparticipables y cuáles no. Respecto a los recursos de origen provincial se coparticipan a los MMyCC el Impuesto a los Ingresos Brutos, el Inmobiliario, la Patente Automotor, el Impuesto a las Carreras e Hipódromo, y los residuos netos derivados de Lotería incluye Lotería, Quini6 y Quiniela-. El Estado Provincial no coparticipa a MMyCC los ingresos derivados de Actos Jurídicos, Ley 5110, y los residuos netos del resto de los juegos en manos de Lotería de la Provincia. Respecto a los recursos de origen nacional, el Estado Provincial está obligado a coparticipar a MMyCC por Ley 23548 los recursos derivados del Régimen Federal y por DNU 206/09 los recursos derivados de la coparticipación de las retenciones a la soja -Fondo Federal Solidario-. Ha surgido sin embargo a partir de la Ley Nacional 26075/05 la posibilidad de no coparticipación a MMyCC de los recursos coparticipados por Nación a provincia con destino específico al financiamiento educativo. Desde su nacimiento hasta el 2008 no han sido coparticipados reteniendo el Estado Provincial los fondos de Nación. Desde el 2008 el Ejecutivo Provincial ha decidido coparticiparlos constituyendo el Fondo para el Financiamiento Educativo -FFE-.12

DISTRIBUCIÓN PRIMARIA Y SECUNDARIA SEGÚN ORIGEN DEL RECURSO Consideramos en el presente apartado conjuntamente la distribución primaria y secundaria analizándola por fuente del recurso. Se imposibilita el análisis de la distribución primaria del conjunto de recursos separadamente de la distribución secundaria de los mismos pues I) la multiplicidad de Leyes y Decretos que legislan la coparticipación provincial permite la existencia de diferentes criterios para la distribución tanto primaria como secundaria de los diferentes recursos. Mientras la coparticipación del RF, IB, los FFS y FFE comparten los mismos criterios, la coparticipación de los restantes recursos posee cada uno su propio conjunto de criterios; II) las diferentes Leyes y Decretos no contemplan una separación clara entre distribución primaria y secundaria. Procederemos entonces a analizar la distribución entre Estado Provincial y los MMyCC para cada fuente de recursos –ver Anexo-.

Régimen Federal (RF) La todavía vigente Ley Nacional de Coparticipación Federal de Impuestos 23548/88 -Ley Convenio a la que adhiere la Provincia de Santa Fe por LP 10197/88determina que las provincias deben establecer un sistema de coparticipación entre los MMyCC de los ingresos coparticipados en concepto de Régimen Federal el cual contemple índices objetivos de distribución, transferencia automática y quincenal de fondos.

12¿Cuál es la importancia relativa de cada fuente de recurso? Según su participación relativa en la virtual masa coparticipable, hacia el año 2009 - LP 12968/09- los recursos derivados del RF representan la principal fuente -41%-, seguido por IB -25%-, Patente -15%-, Inmobiliario -10%-, FFS -5%- y FFE -4%-. Los recursos de origen nacional entonces representan el 50% mientras que los provinciales el restante 50%, teniendo las restantes fuentes un peso marginal. Considerando la última década se observa una caída relativa tendencial en la participación de los recursos de origen provincial a mano de los de origen nacional debido a I) la gran caída del peso relativo del Inmobiliario, II) el aumento del peso de las transferencias de Nación debido al aumento absoluto de las mismas desde el 2003 en adelante.

LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA

Santa Fe mediante la LP 10197/88 establece la siguiente distribución automática y quincenal de los fondos: una primera distribución se realiza entre la Provincia que retiene el 86,5628%, los Municipios de Primera Categoría actualmente Rosario y Santa Fe- que reciben el 2,6772%, los Municipios de Primera y Segunda Categoría que reciben el 8%, y las Comunas que reciben el 2,76%, totalizando así el 100% de lo coparticipado por Régimen Federal. Una segunda distribución hacia el interior de cada categoría se realiza según diferentes criterios, a saber: el 8% de los Municipios de Primera y Segunda se reparte un 40% según la población de cada uno, un 30% en partes iguales, y el 30% restante en función de los recursos propios recibidos por los municipios en el año anterior -i.e. excluye los ingresos derivados de la toma de créditos y de la coparticipación provincial-; el 2,6772% de los Municipios de Primera se reparte entre los mismos mediante iguales criterios; ﬁnalmente el 2,76% de las Comunas se distribuye entre las mismas el 20% en partes iguales y el 80% según la población de cada una.

Fondo Financiamiento Educativo (FFE) Por decreto 994/08 -ratiﬁcado por LP 12860- en el año 2008 el Ejecutivo Provincial ha decidido la transferencia mensual no reintegrable del 13,4372% -i.e. la coparticipación- a MMyCC de los fondos liberados por la Ley Nacional 26075/05 de Financiamiento Educativo -fondos que la Nación gira a la provincia con destino educación, ciencia y tecnología- siguiendo los criterios de distribución adoptados para la coparticipación del Régimen Federal. Dicha decisión del Ejecutivo Provincial ha sido renovada en el 2009 para el ejercicio 2010 por el nuevo decreto 977/09 refrendada por la LP 12971/09-. Previo al año 2009 y desde la creación en diciembre del 2005 de la ley de Financiamiento Educativo -i.e. durante los ejercicios 2006, 2007 y 2008-, el Ejecutivo Provincial ha no ha coparticipado los fondos en cuestión.

Fondo Federal Solidario (FFS) También conocido como Fondo Sojero. Desde abril del 2009 por Decreto de Necesidad y Urgencia 206/09 el Poder Ejecutivo Nacional ha decidido la coparticipación automática del 30% de las retenciones a la soja a las provincias que adhieran, las cuales a su vez deben coparticipar automáticamente el 30% de las mismas a los MMyCC que adhieran según el régimen de coparticipación automática provincial existente. El destino de los fondos es condicionado a la no ﬁnanciación de gastos corrientes. La provincia de Santa Fe ha adherido por decreto del Ejecutivo Provincial número 486/09.

Impuesto a los Ingresos Brutos (IB) Respecto a la coparticipación de IB, la LP 9595/85 establece los mismos criterios establecidos para la distribución de los recursos coparticipados de Nación i.e. RF, FFE y FFS-. La Tesorería General de la Provincia gira automática y periódicamente a los MMyCC la coparticipación correspondiente a IB.

Impuesto Inmobiliario (IM) La Constitución de la Provincia de Santa Fe en su artículo 107 establece que los MMyCC deben tener una participación mínima del 50% de los recaudado en concepto de impuesto Inmobiliario, el cual debe ser distribuido de manera proporcional, simultanea e inmediata. La LP 10989/93 actualmente vigente reglamenta ello estableciendo una distribución primaria del 50% para las arcas provinciales, correspondiendo el 50% restante repartido entre los MMyCC de forma diaria, directa y automática. Dicho 50% se repartirá un 40% en función de la emisión del impuesto de cada MMyCC y el 10% restante en función directamente proporcional a la población relativa de cada MMyCC derivado el cálculo del coeﬁciente del último Censo Nacional de Población y Vivienda.

DISSERTATIO N°1

Patente Automotor (PA) Por LP 10399/89 se determina que la distribución primaria de lo recaudado en concepto de Patente Automotor durante el período vigente será distribuido entre el Estado Provincial en un 10% y el conjunto de MMyCC un 90%. A su vez dicho 90% corresponderá un 60% al MMoCC donde el vehículo está registrado -que el Banco Provincial de Santa Fe acredita automáticamente en la cuenta bancaria de cada MMyCC-, mientras que el 30% restante es depositado por el aludido banco en una cuenta especial perteneciente al Estado Provincial para luego ser distribuido a las cuentas de cada MMyCC según coeﬁciente elaborado por el Ministerio de Hacienda y Finanzas Provincial en función de la emisión de patentes de cada jurisdicción. Respecto a la recaudación en concepto de patentes atrasadas el 100% de la misma es depositada por el Banco provincial en la cuanta de la MMoCC donde el automotor esté radicado -LP 11105/93-.

Caja de Asistencia Social de la Provincia (Lotería) La LP 10520/90 determina que los resultados netos derivados de la Quiniela, Quini 6 y Lotería de Santa Fe tienen destinos especíﬁcos en un 80% -i.e. 40% para Fondo de Asistencia Pública y 40% para el Ministerio de Educación de la Provincia- mientras que deben coparticiparse en un 20% a los MMyCC de la siguiente manera: correspondiendo 8% para Ciudad de Rosario, 4% a la Ciudad de Santa Fe, 4% a los restantes Municipios repartidos entre los mismos en proporción a su población-, y 4% a las Comunas -también repartidos en proporción a su población-. Como se dijo al abordar la deﬁnición de la virtual masa coparticipable, los resultados derivados de otros juegos administrados por la Caja de Asistencia Social de la Provincia no se coparticipan y tienen destino hacia el Fondo de Asistencia Pública y el Ministerio de Educación Provincial.

Impuesto a las Carreras e Hipódromo (ICH) Por LP 5317/60 -y modiﬁcaciones posteriores- la provincia debe coparticipar a MMyCC el 20% de lo recaudado por Impuestos a los Sports y Excedente Venta de Boletos. Se reparten estos fondos entre MMyCC en función de la ubicación distrital del hipódromo que genera los 13LP 12968/09. 14A idénticas conclusiones se puede arribar a partir del análisis de los datos 2010 y 2011.

recursos. Estos fondos tienen que ser afectados a ﬁnanciar gasto en asistencia social.

TRANSFERENCIAS DISCRECIONALES Realizada la coparticipación entre Estado Provincial y el conjunto de MMyCC, el primero a su vez realiza con los re c u r s o s q u e l e c o r re s p o n d e n t ra n s f e re n c i a s discrecionales y no automáticas por fuera del sistema de coparticipación los segundos. Dentro de estas transferencias discrecionales particular importancia reviste el denominado Fondo de Obras Menores -LP 12385/04- el cual detrae el 1% de los recursos del Estado Provincial con el objeto ﬁnanciar obras publicas menores a pedido explícito de cada Municipio de Segunda y Comuna a la provincia. En el año 2009 dicho fondo ha distribuido a MMyCC el equivalente al 60% de lo distribuido en concepto de Inmobiliario.13

EVIDENCIA EMPÍRICA El gráfico 1 muestra el resultado agregado de la distribución de la totalidad de los citados recursos según sus correspondientes citados criterios para el año 2009. En otras palabras, el gráfico muestra el resultado empírico de la distribución de los recursos según el RCI actualmente vigente en la provincia de Santa Fe.14 A escala logarítmica, sobre el eje de las abscisas se indica el nivel poblacional, mientras que sobre el eje de las ordenadas la coparticipación per cápita total que reciben los MMyCC en el año. Cada burbuja corresponde a un Municipio o Comuna –MMoCC- de la provincia de Santa Fe. El tamaño de la burbuja es proporcional a la cantidad de habitantes del MMoCC en cuestión, y su color indica su ubicación geográfica. Se indicará con el color rojo a los MMyCC pertenecientes al Nodo 5 con cabecera en Venado Tuerto –sur provincial-, con naranja a los pertenecientes al Nodo 4 con cabecera en Rosario –centro sur-, con verde a los pertenecientes al Nodo 3 con cabecera en la ciudad de Santa Fe –centro este-, con celeste a los pertenecientes al Nodo 2 con cabecera en Rafaela –centro y noroeste-, y con azul los pertenecientes al Nodo 1 con cabecera en Reconquista –noreste-.

LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA

La evidencia indica que el RCI distingue en la práctica en tres grandes grupos. De derecha a izquierda: un primer grupo (G1) compuesto por las ciudades de más de 100 mil habitantes –Rosario burbuja naranja de mayor tamaño, y Ciudad de Santa Fe burbuja verde segunda en importancia en tamaño-; un segundo grupo (G2) integrado por los MMyCC entre 100 y 10 mil habitantes aproximadamente; y un tercer grupo (G3) compuesto por los MMyCC menores a los 10 mil habitantes.

GRÁFICO 1: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA TOTAL POR TAMAÑOS POBLACIONALES A MUNICIPIOS Y COMUNAS, AÑO 2009

Fuente: : Elaboración propia a partir de información publicada en Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

Mientras que en el G1 se observa una correlación positiva entre tamaño poblacional y la coparticipación per cápita de cada MMyCC, en el G2 y G3 se observa la tendencia contraria. En otras palabras, para los MMyCC menores a los 100 mil habitantes, a menor población mayor coparticipación per cápita. A su vez se observa que esta correlación negativa es a ritmo creciente a medida que se disminuye el tamaño poblacional. Por su parte, hacia el interior del G2 y G3 se observa que, para igual nivel poblacional, los ingresos per cápita por coparticipación a los MMyCC del Nodo Reconquista –azul- se encuentran por debajo de los del Nodo Venado Tuerto –rojo-. A su vez, los correspondientes al Nodo Santa Fe –verde- se encuentran en torno a la tendencia por debajo de ella, mientras los del Nodo Rosario se encuentran en torno a la tendencia por encima de ella. Los MMyCC del Nodo Rafaela –celeste- son los que muestran mayor dispersión en los ingresos por coparticipación per cápita. Para los años 2010 y 2011 la evidencia ratiﬁca los hechos estilizados observados en el año 2009. Se observa incluso un aumento de la dispersión en torno a la tendencia, aumentándose por ende las desigualdades de coparticipación per cápita para un mismo nivel poblacional. Descripto el RCI vigente en la provincia, en el siguiente apartado nos abocamos a comparar dicha foto con la foto que debería verse si el RCI respondiera al método de las NF descripto en el marco teórico. En otras palabras, descripto lo que debiera ser y lo que es, en el siguiente apartado realizamos el ejercicio de estática comparativa propuesto.

ESTÁTICA COMPARATIVA COPARTICIPACIÓN RÉGIMEN FEDERAL, FFE, FFS E INGRESOS BRUTOS Dado el peso actual de estas fuentes en la virtual masa coparticipable, aproximadamente el 75% de los recursos a distribuir se ejecuta bajo los siguientes criterios.

DISSERTATIO N°1

La distribución primaria Respecto a la distribución primaria de las citadas fuentes de recursos se realizan las siguientes observaciones a partir del método de las NF: I. Presupone GS concentrado en el Estado Provincial. La distribución entre Estado Provincial y conjunto de MMyCC presupone un reparto de funciones -i.e. de responsabilidades de gasto- altamente centralizado en el Estado Provincial, dado que este se hace del casi 87% de la masa coparticipable y el conjunto de MMyCC solo un 13%. El nivel de descentralización del Estado Provincial sin embargo no es objeto de discusión en el presente trabajo. II. Se confunde la distribución primaria con la secundaria. La distribución primaria debiera ser entre el Estado Provincial y el conjunto de MMyCC a partir del enfoque e las NF. Sin embargo, en el caso de los citadas fuentes de recursos, es entre Estado Provincial y los MMyCC distinguiendo entre a) Municipios de Primera, b) Municipios de Primera y Segunda, y c) Comunas. Es decir, en la distribución primaria ya se realiza distribución secundaria. III. Redundancia de criterios. La distinción que se hace en la distribución primaria entre Municipios de Primera, Municipios de Primera y Segunda, y Comunas, es de hecho una distribución secundaria en la etapa de la distribución primaria que se realiza en función del criterio poblacional. A su vez en la distribución secundaria se vuelve a distribuir en función del criterio poblacional. Por ende, realizar una distribución secundaria en la etapa de la distribución primaria en función del criterio poblacional además de erróneo por confundir la distribución primaria con la secundaria- es redundante, pues que se podría resolver lo buscado en la distribución secundaria directamente. IV. La distinción en tres grandes grupos poblacionales ignora las diferencias en las NF hacia el interior de cada grupo. A saber: Grupo Municipios de Primera Categoría: Rosario y Santa Fe son ambos categorizados como Municipios de Primera, sin embargo son muy heterogéneos en sus NF como se deriva de observar su heterogéneo perﬁl económico, poblacional -aproximadamente 3 a 1- y de los servicios que prestan sus respectivas municipalidades.

Grupo Municipios Segunda Categoría: dos Municipios de Segunda extremos, una más parecido en sus NF a un Municipio de Primera -e.g. Rafaela- mientras que la otra más parecida en sus NF a una Comuna -e.g. Calchaquíson tratados en la distribución primaria como iguales. Ello se agrava al considerar el grupo de Municipios de Primera y Segunda Categoría considerando que las NF de Rosario son equivalentes a las de Calchaquí -por citar los casos extremos-. Grupo Comunas: se considera dentro de la misma categoría Comunas con más de 9000 habitantes y consecuentemente NF correspondientes -e.g. Helvecia- y C o m u n a s c i e n t o t re i n t a v e c e s m á s c h i c a s c o n consecuentes NF diferentes a las primeras -e.g. Ituzaingo-. Si la distribución primaria distinguiese solo en dos grandes grupos, i.e. entre Estado Provincial y conjunto de MMyCC, estos últimos no serían tratados como iguales frente a las NF -aunque conformarían un mismo grupodebido a que directamente no son tratados, i.e. solo se distingue entre las NF del Estado Provincial y las NF del conjunto de los MMyCC, no habiendo distinción entre las NF de las mismas hasta la próxima etapa de la

distribución secundaria.

LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA

GRÁFICO 2: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DE RÉGIMEN FEDERAL POR TAMAÑOS POBLACIONALES A MUNICIPIOS DE SEGUNDA Y COMUNAS, AÑO 2009.

Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

V. La distinción en tres grandes grupos poblacionales ignora las similitudes en las NF entre miembros de diferentes grupos. Las Comunas más grandes en población -e.g. Helvecia- son tratados en los hechos como diferentes a los Municipios de Segunda más chicos -e.g. San Genaro- cuando a priori son comparativamente similares en NF. Un ejemplo claro de este fenómeno es el hecho de que en el 2009 San Genaro con solo 181 habitantes más que Helvecia recibe una coparticipación per cápita que duplica la de Helvecia por el hecho de estar categorizado como Municipio de Segunda -a diferencia de Helvecia que lo está como Comuna-.

GRÁFICO 3: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DE RÉGIMEN FEDERAL POR TAMAÑOS POBLACIONALES A MUNICIPIOS DE SEGUNDA MENORES DE 50000 HABITANTES Y COMUNAS, AÑO 2009.

Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

VI. Distribución primaria -secundaria- potencialmente independiente de la NF objetiva por fricciones del mecanismo político. La Constitución Provincial en su artículo 106 establece que son Municipios las poblaciones con más de diez mil habitantes y Comunas las de menos de dicha cantidad. Sin embargo una LP debe determinar en cada caso particular si una población es re-categorizada como Municipio, caso contrario permanece categorizado como Comuna con independencia de su verdadero tamaño poblacional. En otras palabras, en la práctica depende del mecanismo político determinar cuáles poblaciones son consideradas Municipios y cuáles no. Dado que dicho mecanismo posee rigideces en la toma de decisiones, ello conduce a que existan poblaciones con menos de diez mil habitantes categorizadas como Municipios de Segunda -e.g. Sastre, Malabrigo y San Genaro- y poblaciones con más de diez mil habitantes categorizadas como Comunas -e.g. San José del Rincón y Recreo-.

DISSERTATIO N°1

GRÁFICO 4: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DE RÉGIMEN FEDERAL POR TAMAÑOS POBLACIONALES A MUNICIPIOS DE SEGUNDA MENORES A 50000 HABITANTES Y COMUNAS, AÑO 2009

Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

San Genaro es unida por LP con San Genaro Norte en el año 2006 logrando conjuntamente sobrepasar los diez mil habitantes y por ende re categorizarse como Municipio de Segunda sin en los hechos existir cambios en las NF conjuntas de ambas ex Comunas. En ambos casos se observa la recepción de una mayor coparticipación per cápita para una determinada población debido a una LP y sin haberse modiﬁcado las NF. Sastre en el año 1986 por LP se categoriza como Municipio de Segunda sin poseer la población suﬁciente. Hacia el 2009, con una población estimada de 5600 personas según proyección del IPEC, permanece categorizada como Municipio de Segunda, lo cual se traduce en que una Comuna como la de Villa Guillermina -con igual población que la de Sastre y localizada en el norte provincial, ergo con mayor o al menos igual NF- reciba un tercio de la coparticipación per cápita de Sastre. Idéntico caso es el de Malabrigo. Hacia el 2009 San José del Rincón posee una población -según IPEC- de 10664 habitantes, sin embargo mantiene su estatus de Comuna, recibiendo por ende una coparticipación per cápita 2,1 veces menor que Totoras, la cual tiene una población similar -10053 habitantes- pero está declarada por LP como Municipio. Otro caso empírico es el de Recreo, la cual será re categorizada como Municipio por LP recién en el año 2004 cuando según el Censo Nacional de Población y Vivienda del año 2001 ya le asignaba 12798 habitantes.

GRÁFICO 5: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DE RÉGIMEN FEDERAL POR TAMAÑOS POBLACIONALES A MUNICIPIOS DE SEGUNDA MENORES A 80000 HABITANTES Y COMUNAS, AÑO 2009.

Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA

VII. Distribución de la coparticipación entre grupos independiente de las NF de los grupos Dado que existe una distribución de la coparticipación primaria fija entre grupos, el cambio de un MMoCC de un grupo al otro implica el cambio en las NF de los grupos no correspondidas por cambio en la distribución de la coparticipación entre grupos. A manera de ejemplo, el paso de una población de la categoría Comuna a la de Municipio de Segunda implica que aumenten las NF del grupo Municipios de Segunda y que disminuyan las del grupo Comunas. Sin embargo, dada que la distribución primaria entre grupos es fija, no existe una correlativa redistribución de la coparticipación desde el grupo de las Comunas hacia el de los Municipios. Dichas re categorizaciones beneficiarán en la redistribución de la coparticipación proporcionalmente más a las localidades más chicas del grupo que se abandona -con independencia de su NF objetiva- y perjudican a las localidades más grandes del grupo al que se llega -también con independencia de su NF objetiva-.

GRÁFICO 6: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DE RÉGIMEN FEDERAL POR TAMAÑOS POBLACIONALES A MUNICIPIOS DE SEGUNDA Y COMUNAS, AÑO 2009.

Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

Recreo en el 2004 y San Genaro en el 2006 se re categorizaron desde Comuna a Municipio sin embargo la distribución primaria entre el grupo de Comunas y el de Municipios de Segunda no se modificó. Ello ha generado una redistribución arbitraria de la coparticipación entre los MMyCC -i.e. con independencia de las NF- que ha beneficiado a las Comunas más chicas -e.g. Ituzaingo, Colonia Iturraspe y Mauá- que ahora disponen más masa a repartir entre menos -con iguales NF individuales-, y ha perjudicado a los Municipios de Segunda más grandes -e.g. Rafaela, V. G. Gálvez, Venado Tuerto, Reconquista- que ahora deben repartir su masa primaria entre más localidades -con iguales NF individuales-. VIII. Redistribución política de la masa primaria entre Provincia y MMyCC: caso IB. Por LP 12397/05 a partir de enero del 2005 se retrae por parte del Estado Provincial a los MMyCC un 10% de pre-coparticipación de IB -i.e. se comienza a coparticipar el 90% de lo recaudado en concepto de IB-. A partir de enero 2008 por LP 12814/08 se vuelve a coparticipar el 100% de lo recaudado. La posibilidad de una redistribución primaria unilateralmente dirigida por el Ejecutivo Provincial con consenso en las Cámaras Legislativas es contraria al criterio de las NF. La existencia de una única Ley de Coparticipación construida a partir del criterio de las NF impediría tales discrecionalidades. IX. Redistribución política de la masa primaria entre Provincia y MMyCC: caso FFE. A partir del 2006 ha comenzado a regir la Ley Nacional 26075/05 de Financiamiento Educativo que exige el incremento gradual de los recursos destinados a educación en relación al producto de cada jurisdicción. A tal efecto la Nación ha comenzado a coparticipar parte de lo que anteriormente correspondía a la Ley 23548 con destino obligado el financiamiento educativo. Debido a que la educación se encuentra en manos del gobierno provincial, ello significó una redistribución de recursos desde los MMyCC hacia el Estado Provincial. Sin embargo, no ha existido una redistribución de las NF desde el conjunto de MMyCC hacia el Estado Provincial. En otras palabras, los MMyCC reciben menos en coparticipación pero mantienen igual NF.15 La existencia de una única Ley de Coparticipación construida a partir del criterio de las NF impediría tales discreciones. 15Desde el año 2008 el Ejecutivo Provincial ha decidido la coparticipación de dichos fondos a través de la creación de un fondo denominado Fondo para el Financiamiento Educativo el cual distribuye según los criterios de la coparticipación de los fondos de la coparticipación nacional. Sin embargo la coparticipación a MMyCC de dichos fondos depende de la discreción del Ejecutivo Provincial, de manera que si luego de elecciones el nuevo ejecutivo decidiera des financiarlo para comenzar a distribuirlos discrecionalmente -o no distribuirlos- podría hacerlo. Dichas redistribuciones políticas son contrarias al criterio de las NF.

DISSERTATIO N°1

La distribución secundaria La coparticipación secundaria de lo recaudado por RF, FFE, FFS e IB no se realiza en función de las NF de los MMyCC. La presente conclusión se deriva tanto del análisis de los criterios distributivos como del de la evidencia empírica. I. Criterio población responde parcialmente al criterio de las NF: por un lado, el criterio favorece el destinar mayores recursos a los MMyCC con mayores GS absolutos debido a sus mayores poblaciones. Sin embargo carece de ajustes por escala y densidad. A su vez, desfavorece a los MMyCC que tienen necesidades de gastos que son independientes de su nivel poblacional. E.g. el Municipio de Rosario presta servicios de salud para poblaciones no residentes en el mismo. Por otro lado, el criterio es indiferente a la CT del MMyCC -cuando debiera ser inversamente proporcional según el criterio de las NFII. Criterio partes iguales ignora las NF de los MMyCC: por un lado dicho criterio no contempla el GS de cada MMyCC. Supone que todos poseen un nivel de GS básico que es independiente de las características del mismo -e.g. independiente del tamaño poblacional-. Dada la heterogeneidad ello es inverosímil. Por otro lado, es indiferente a la CT del MMyCC -cuando debiera ser inversamente proporcional-. III. Criterio recursos propios es contrario al criterio de las NF de los MMyCC: por un lado dicho criterio no contempla el GS de cada MMyCC. Por otro lado, es directamente proporcional a la CT del MMyCC -cuando debiera ser inversamente proporcional-. IV. Evidencia a partir de la conjunción de los tres criterios: para el año 2009 muestra que los MMyCC del centro y del sur provincial, i.e. los MMyCC con mayor CT y por ende a priori dado el GS menores NF, son los que reciben mayor coparticipación promedio per cápita de RF, FFE, FFS e IB. El caso inverso es el de los MMyCC del norte provincial, i.e. menores en CT relativa de la provincia, los cuales reciben menor coparticipación promedio per cápita.

GRÁFICO 7: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DE INGRESOS BRUTOS POR NODOS YTAMAÑOS POBLACIONALES DE LA TOTALIDAD DE LOS MUNICIPIOS Y COMUNAS, AÑO 2009.

Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

A su vez la evidencia muestra que: a)Para el rango de municipios mayores a los 100 mil habitantes, a mayor nivel poblacional mayor coparticipación per cápita. Rosario recibe una mayor coparticipación per cápita que Santa Fe debido a que obtiene mayores recursos propios lo cual vuelca la distribución secundaria a su favor. b)Sin embargo, para el rango de MMyCC menores a los 100 mil habitantes, a menor nivel poblacional mayor coparticipación per cápita, ello debido a que el efecto distributivo del criterio partes iguales supera con creces al del criterio poblacional. c)Los Municipios que poseen altos recursos propios por sus características intrínsecas independientes de las políticas públicas de los MMyCC -e.g. P.G. San Martín o Fúnes- reciben mayores coparticipación per cápita que MMyCC equivalentes en NF.

LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA

GRÁFICO 8: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DE RF, FFS, FFE, E IB POR TAMAÑOS POBLACIONALES A MMYCC, AÑO 2009.

Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

GRÁFICO 9: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DE INGRESOS BRUTOS POR NIVELES DE RECURSOS PROPIOS A MUNICIPIOS Y COMUNAS, AÑO 2007

Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en santafe.gov.ar y en Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

COPARTICIPACIÓN PATENTE AUTOMOTOR Dado el peso actual de esta fuente en la virtual masa coparticipable, aproximadamente el 15% de los recursos a distribuir se ejecuta bajo los siguientes criterios.

La distribución primaria La distribución primaria, a diferencia de los casos anteriores, es correctamente dividida entre Estado Provincial y conjunto de MMyCC, realizándose en una segunda etapa la distribución secundaria entre MMyCC. A su vez, contrastando con la consideración en los casos anteriores, supone NF altamente concentradas en los MMyCC al distribuir 90% para los mismos y solo el 10% para el Estado Provincial.16 Ello no responde al criterio de las NF dada la situación actual de distribución de responsabilidades de gastos altamente centralizadas en el Estado Provincial. Sin embargo es coherente pensado el impuesto individual en el conjunto de impuestos, dado que IB, RF y FFS tienen por objeto principal ﬁnanciar al Estado Provincial, mientras que Inmobiliario y Patente a los MMyCC. La lógica una vez más nos remite a la necesidad de una Ley de Coparticipación Provincial uniﬁcadora. 16 Se toma como dato el nivel de centralización de las responsabilidades de gasto eludiendo dicha discusión.

DISSERTATIO N°1

La distribución secundaria La coparticipación secundaria de lo recaudado por patente ignora las NF de los MMyCC, siendo en cambio de carácter netamente devolutivo. Por un lado no contempla el GS de cada MMyCC. Por otro lado, es directamente proporcional a la CT del MMyCC -cuando debiera ser inversamente proporcional según el criterio de las NF-. En otras palabras, a mayor CT tiene el MMyCC -y consecuentemente menos NF relativas dado el GS- más peso relativo posee en la distribución secundaria. La presente conclusión se deriva tanto del análisis de los criterios distributivos -i.e. emisión y registro-, como del análisis de la evidencia empírica. A partir del análisis de los criterios distributivos, dado que tanto el criterio de la emisión como el del registro del automotor en los MMyCC está en relación directa con la CT del mismo -dado que un MMyCC que posee mayor cantidad de automotores per cápita ponderados por su valor es un Municipio con mayor CT, ceteris paribus- se inﬁere que dicho criterio es contrario al de las NF.

GRÁFICO 10: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DE PATENTE POR TAMAÑOS POBLACIONALES DE LA TOTALIDAD DE MUNICIPIOS DE SEGUNDA Y COMUNAS, AÑO 2009.

Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en Gobierno de la Provincia De Santa Fe (2009).

La evidencia empírica para el año 2009 muestra que los MMyCC del Nodo 5 -el nodo que agrupa los MMyCC del sur provincial, i.e. los MMyCC con mayor CT y por ende a priori dado el GS menores NF- son los que reciben mayor coparticipación promedio per cápita de patente. El caso inverso es el de los MMyCC del Nodo 1 -el nodo que agrupa los MMyCC del noreste provincial, i.e. menores en CT relativa de la provincia- que son los que reciben menor coparticipación promedio per cápita de patente. A modo de ejemplo, citamos el caso de Caﬀerata -Nodo 5- que con a priori con menores NF -dado igual nivel de población, mayor CT y menor GS que la Comuna de Los Amores en el Nodo 1- recibe 13,4 veces más de coparticipación per cápita de patente que Los Amores. La situación del Nodo 2 -hacia cuyo interior alberga las diferencias observadas a nivel provincial, dado que en el mismo conviven en el sur MMyCC con alta CT como Rafaela y los MMyCC de menor CT del noroeste provincial como Tostadomuestra la mayor dispersión en los niveles de coparticipación de patente per cápita. Los MMyCC del norte con mayores NF reciben bajos niveles -equivalentes a los recibidos por los MMyCC del Nodo 1- al tiempo que los MMyCC del sur con menores NF reciben altos niveles -equivalentes a los recibidos por los MMyCC del Nodo 5-. Respecto a los MMyCC del Nodo 4 -Nodo Rosario- se posicionan en una coparticipación promedio de patente per cápita por sobre la media general, mientras los MMyCC del Nodo 3 -Nodo Santa Fe- se posicionan en una situación promedio por debajo de la media general.

LA EFICIENCIA DEL REGIMEN DE COPARTICIPACIÓN A MUNICIPIOS Y COMUNAS EN LA PROVINCIA DE SANTA FE, ARGENTINA

A partir de la evidencia empírica, en términos generales podemos aﬁrmar que los MMyCC que poseen un mayor GS per cápita relativo -debido a la baja población ergo la baja escala, mayor controversia geográﬁca y mayores precios relativos- al tiempo de poseer una menor CT per cápita relativo -debido a la menor actividad económica en los mismos- ergo los MMyCC con mayores NF, son los que reciben menor coparticipación per cápita relativa a partir de los criterios de distribución de lo recaudado en concepto de patente. Resumiendo, el criterio de distribución de patente distribuye ignorando el criterio de las NF y conduciendo a resultados inversos a los potencialmente derivados del mismo.

COPARTICIPACIÓN INMOBILIARIO Dado el peso actual de esta fuente en la virtual masa coparticipable, aproximadamente el 10% de los recursos a distribuir se ejecuta bajo los siguientes criterios.

La distribución primaria La distribución primaria, como en el caso de patente, y a diferencia de los restantes casos, es correctamente dividida entre Estado Provincial y conjunto de MMyCC, realizándose en una segunda etapa la distribución secundaria entre MMyCC. En una situación intermedia a los casos previos, supone una distribución equilibrada entre las NF del Estado Provincial y el conjunto de MMyCC al distribuir 50% y 50%. Dada la concentración de las responsabilidades de gasto a nivel provincial ello es contrario al criterio de las NF. Dado el carácter constitucional de la presente distribución primaria se veta la posibilidad de la incorporación del tributo en una LP de Coparticipación Provincial uniﬁcadora que intente distribuir el tributo en porcentajes diferentes a los señalados.

La distribución secundaria La distribución secundaria de lo recaudado por inmobiliario ignora las NF de los MMyCC teniendo un sesgo devolutivo -aunque menos marcado que en el caso de Patente-. Por un lado la distribución secundaria de inmobiliario no contempla acabadamente el GS de cada MMyCC. Por otro lado, la distribución secundaria del inmobiliario es directamente proporcional a la CT del MMyCC -cuando debiera ser inversamente proporcional según el criterio de las NF-. En otras palabras, a mayor CT tiene el MMyCC -y consecuentemente menos NF relativas dado el GS- más peso relativo posee en la distribución secundaria del Inmobiliario. La presente conclusión se deriva tanto del

análisis de los criterios distributivos -i.e. emisión y población-, como del análisis de la evidencia empírica. A partir del análisis de los criterios distributivos, dado que el criterio de la emisión del inmobiliario en los MMyCC está en relación directa con la CT del mismo dado que un MMyCC que posee mayor cantidad de inmuebles per cápita ponderadas por su valor es un Municipio con mayor CT, ceteris paribus- se infiere que dicho criterio es contrario al de las NF. Por su parte, el criterio distributivo en función de la población favorece la redistribución de la coparticipación desde los MMyCC con menores NF absolutas hacia los de mayores.17 Teniendo ambos criterios signos contrarios, ¿cuál prevalecerá? Dado que la masa secundaria se repartirá un 80% en función de la emisión del impuesto de cada MMyCC y el 20% restante en función directamente proporcional a la población, se infiere que existe un sesgo devolutivo contrario al criterio de las NF, aunque matizado por el criterio poblacional -criterio correlativo al criterio de las NF-. La evidencia empírica para el año 2009 muestra que los MMyCC del Nodo 5 -el nodo que agrupa los MMyCC del sur provincial, i.e. los MMyCC ubicados en las tierras provinciales de mayor valor de mercado, ergo en principio mayor CT y menores NF dado el GS- son los que reciben mayor coparticipación promedio per cápita de inmobiliario. El caso inverso es el de los MMyCC del Nodo 1 -i.e. menores en valor de mercado relativo de sus tierrasque son los que reciben menor coparticipación promedio per cápita de inmobiliario. A modo de ejemplo citamos nuevamente el caso de Cafferata Nodo 5- que con menores NF recibe 6,2 veces más de coparticipación per cápita de inmobiliario que Los Amores -Nodo 1-.

17 No existiendo sin embargo ajustes del criterio población por razones de escala como lo requeriría el método de las NF.

DISSERTATIO N°1

GRÁFICO 11: COPARTICIPACIÓN PER CÁPITA DEL INMOBILIARIO POR TAMAÑOS POBLACIONALES DE LA TOTALIDAD DE MUNICIPIOS DE SEGUNDA Y COMUNAS, AÑO 2009.

Fuente: : Elaboración propia a partir de información estadística publicada en Gobierno de la Provincia De Santa Fe (2009).

Resumiendo, al igual que en el caso de Patente, el criterio de distribución secundaria del Inmobiliario distribuye ignorando el criterio de las NF y conduciendo a resultados en muchos casos inversos a los potencialmente derivados del mismo, aunque matizados por el criterio de distribución en función de la población.

COPARTICIPACIÓN LOTERÍA E HIPÓDROMO Dado el peso marginal actual de estas fuentes en la virtual masa coparticipable, atribuiremos el 0% de peso a los criterios utilizados para distribuirlas.

La distribución primaria La distribución primaria en ambos casos no es realizada entre Estado Provincial y el conjunto de MMyCC sino entre destinos especíﬁcos del Estado Provincial -e.g. Ministerio de Educación- y el conjunto de MMyCC. Dicha distribución primaria responde a juicios de valor -i.e. que el juego debe ﬁnanciar la educación- en lugar de ser determinados en función de las NF amplias del Estado Provincial.

La distribución secundaria En el caso de Lotería la distribución secundaria ha sido determinada en función de la población lo cual en principio se correlaciona con el criterio de las NF. Sin embargo se realiza en dos tramos -i.e. primero clasiﬁcando entre Rosario, Santa Fe, Resto de Municipios y Comunas, distribuyendo hacia dentro de estas categorías en función de la población- observándose las críticas realizadas en oportunidad de analizar la distribución primaria del RF, IB, FFS y FFE. En el caso de Hipódromo tiene un sesgo marcadamente devolutivo y contrario a las NF al igual que el caso de

patentes, pues se devuelve a cada MMyCC en función de l o v e n d i d o p o r c a d a M M y CC - q u e s e s u p o n e correlacionado positivamente con la CT del MMyCC-.

TRANSFERENCIAS DISCRECIONALES Las transferencias discrecionales desde el Estado Provincial a determinados MMyCC elegidos políticamente implican ignorar las NF de los MMyCC y en los hechos una redistribución primaria y secundaria de los recursos públicos. I. Fondo de Obras menores. Dicho fondo da lugar a la potencial utilización política -i.e. contraria al criterio de las NF- de los recursos públicos por parte del Ejecutivo Provincial. Por otra parte, al no ser distribuidos automáticamente, los MMyCC que no tienen la estructura y capacidad burocrática para el pedido a provincia de dichos fondos se ven marginados de los mismos -aunque posean las NF-. II. Federalismo Coercitivo. Las transferencias discrecionales del Estado Provincial a MMyCC con problemas estructurales presupuestarios -debido a que reciben transferencias menores a sus NF, e.g. Cañada de Gómez- se resuelven por la voluntad del Ejecutivo Provincial y no por criterios objetivos de distribución secundaria automática de la coparticipación. Ello podría dar lugar a federalismo coercitivo (Porto, 2003) cuando dichos MMyCC y la provincia sean gestionadas bajo diferentes liderazgos.

CONCLUSIONES El presente trabajo tuvo por objeto analizar desde la perspectiva de la eficiencia el régimen de coparticipación de impuestos a municipios y comunas –RCI- actualmente vigente en la Provincia de Santa Fe. Para ello se propuso i) describir cómo debería ser un RCI eficiente, ii) describir cómo positivamente es el RCI vigente, y iii) realizar un ejercicio de estática comparativa entre los puntos i y ii. De dicho ejercicio de estática comparativa entre lo que debería ser para ser eficiente y lo que positivamente es se derivaron las conclusiones respecto a la eficiencia del RCI vigente en nuestra provincia. A los fines de describir cómo debería ser un RCI (paso I), se parte de aceptar la propuesta metodológica de Einstein ([1949] 2009) el cual observa que las ciencias sociales no pueden discutir los fines sino los medios más adecuados para lograrlos. Luego se afirma que los fines que debe lograr el RCI en la provincia de Santa Fe están determinados por la Constitución Nacional y la Constitución Provincial. Seguido de hacer explícita la exégesis de los pasajes constitucionales adoptada en el presente trabajo, se procede a describir, afirmar y justificar teórica y empíricamente que el método de las necesidades fiscales –NF- propuesto por Piffano (1997) es el medio más eficiente comparativamente para el logro de los fines propuestos constitucionalmente. Descripto el modelo ideal, se busca describir cómo positivamente es el RCI vigente (paso II). Con tal objeto se define la masa coparticipable y se describe la distribución primaria y secundaria por origen del recurso. Puntualmente, se describe la distribución primaria y secundaria de los recursos derivados del Impuesto a los Ingresos Brutos, Inmobiliario, Patente Automotor, Impuesto a las Carreras e Hipódromo, Lotería, Régimen Federal, Fondo Federal Solidario, y el Fondo para el Financiamiento Educativo. Logrado ello, se propone la realización de un estática comparativa entre el modelo definido como ideal de las NF con el modelo real o positivamente vigente en la práctica (paso III). De dicho ejercicio se observa: Respecto a la distribución primaria de las coparticipación del Régimen Federal, Fondo Federal Educativo, Fondo Federal Solidario e Ingresos Brutos: I) confunde la distribución primaria con la secundaria, II) adolece de redundancia de criterios, III) ignora las diferencias en las NF hacia el interior de cada grupo que forma, IV) ignora las similitudes en las NF entre miembros de diferentes grupos que forma, V) es vulnerable a las fricciones del mecanismo político lo cual la hace potencialmente independiente de una distribución acorde a las NF, VI) adolece de una distribución de la coparticipación entre grupos independiente de las NF de los grupos, VII) es vulnerable a la redistribución política. Respecto a la distribución secundaria I) el criterio población responde parcialmente criterio de las NF, II) el criterio partes iguales ignora las NF de los MMyCC, y III) el criterio recursos propios es contrario a criterio de las NF de los MMyCC. Respecto a la distribución primaria de la coparticipación Patente Automotor se observa correctamente dividida. Respecto a la distribución secundaria se observa que se ignora las NF de los MMyCC, siendo en cambio de carácter netamente devolutivo. Por su parte, respecto a la distribución primaria del Impuesto Inmobiliario se observa que, como en el caso de patente y a diferencia de los restantes casos, es correctamente dividida según el criterio de las NF. Respecto a la distribución secundaria, ignora las NF de los MMyCC teniendo un sesgo devolutivo -aunque menos marcado que en el caso de Patente-. A su vez, respecto a la distribución primaria de la coparticipación de Lotería e Hipódromo, se observa que responde a juicios de valor -i.e. que el juego debe financiar la educación- en lugar de ser determinados en función de las NF amplias del Estado Provincial. Respecto a la distribución secundaria, en el caso de Lotería, ha sido determinada en función de la población lo cual en principio se correlaciona con el criterio de las NF. Contrariamente, en el caso de Hipódromo tiene un sesgo marcadamente devolutivo y contrario a las NF. Finalmente, las transferencias discrecionales desde el Estado Provincial a determinados MMyCC elegidos políticamente implican ignorar las NF de los MMyCC y en los hechos una redistribución primaria y secundaria de los recursos públicos. En conclusión, del ejercicio de estática comparativa propuesto entre el RCI positivamente vigente o real y el RCI eficiente o ideal, definido éste como el construido a partir del criterio de las NF, se concluye que el RCI vigente dista de realizar una distribución eficiente de los recursos. Como corolario, se afirma que ante la imposibilidad de obtener mayores recursos vía aumento de lo recibido del Estado Nacional y vía lo recaudado a partir de los impuestos provinciales, y con el objeto de asegurar la provisión de un nivel de bienes públicos locales básicos en todo el territorio provincial, podría avanzarse en la asignación eficiente de los recursos existentes entre los MMyCC a partir de la reformulación del RCI vigente.

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Piﬀano, H. (1998). “La coparticipación federal de impuestos y los criterios de reparto”, Foro sobre Instituciones Fiscales, Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional. Porter, M. (1991). Las ventajas competitivas de las naciones. Buenos Aires: Javier Vergara. Porto, A. 2003. "Etapas de la Coparticipación Federal de Impuestos". Proyecto “Disparidades Regionales y Federalismo Fiscal: Una Propuesta para la Reforma del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos en la Argentina ”. Departamento de Economía de la UNLP con el apoyo de Tinker Foundation. Director del Proyecto: Dr. Alberto Porto. Tiebout, C.M. (1956). “A pure theory of local expenditures”, The Journal of Political Economy, Vol. 64, N° 5. Chicago: The University of Chicago Press.

Anexo: Régimen de Coparticipación de Impuestos en la Provincia de Santa Fe. Fuente: Gobierno de la Provincia de Santa Fe (2009).

LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO EN EL PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD LIC. JUAN PABLO CRISTIANI DIRECTOR Mgs. Pablo Gorbán

A partir del año 2005, y más aceleradamente desde 2007, la capacidad fiscal del Estado Nacional ha mostrado un evidente deterioro. La rigidez del gasto a la baja junto con la vulnerabilidad de los ingresos, ante la desaceleración del crecimiento y los shocks externos, ha devenido en un problema estructural de las cuentas públicas haciéndose necesaria la readecuación de la política fiscal. Este trabajo aborda el estudio de las principales características y evolución del gasto e ingreso públicos, destacándose las debilidades de la actual estructura fiscal que son necesarias superar a fin de revertir la actual tendencia

DISSERTATIO N°1

LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO EN EL PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD LIC. JUAN PABLO CRISTIANI INTRODUCCIÓN Ya desde los primeros años de la historia de Argentina, con la caída del poder español y la instauración de un gobierno propio en 1810, la recaudación tributaria es un aspecto de relevancia política. La necesidad apremiante de formar una burocracia militar para atender los objetivos de defensa importaron una fuerte presión sobre la principal fuente de recursos de esa época, el comercio exterior, a través de un sistema de gravámenes ineficientes. Este sistema, puede considerarse, dio resultado durante los primeros años para hacer frente a las demandas de recursos por parte de los Estados; sin embargo, más adelante comenzó a mostrar signos de deficiencia: en ocasiones debió ser acompañado por empréstitos internacionales (como el empréstito con la casa Baring Brothers, originalmente para ser destinado a la construcción del puerto de Buenos Aires, aunque fue utilizado para financiar la guerra con Brasil entre 1825 y 1828), colocación de títulos públicos y en menor medida emisión monetaria en el caso de Buenos Aires. A partir de incorporación de Buenos Aires a la Confederación en 1860 las demandas que las provincias y el Estado Nacional debieron atender fueron en incremento, aunque enmarcados en un modelo de liberalismo agro-exportador, el rol del estado en la economía era únicamente el de lograr las condiciones necesarias para el buen desempeño de dicho modelo. De todas formas, a esta altura ya eran evidentes las dificultades con que se encontraban para hacer frente a sus gastos a partir de la recaudación tributaria insuficiente, dándose lugar a recurrentes empréstitos internacionales que complicaban aún más las finanzas públicas. Esta estructura, con impuestos al comercio exterior como pilar del sistema tributario, se mantuvo hasta finales de la década de 1920, cuando se da en Argentina el cambio del modelo económico hacia una industrialización por sustitución de importaciones. A raíz del abandono forzado del modelo agro-exportador, comienza una etapa en la que el Estado debió asumir nuevas responsabilidades y objetivos propios, para la

atención de los cuales fue imprescindible la formación de sus capacidades. El desarrollo de la capacidad fiscal se convirtió en este contexto en el objetivo de un gobierno de carácter intervencionista, pero que todavía no contaba con una dirección propia, sino que actuaba en respuesta de la crisis y proteccionismo 1 internacional que incidía directamente en nuestra economía. Es a partir de 1946, durante la primer presidencia de Perón, que el gobierno imprime una nueva concepción referida al rol del Estado Benefactor, el cual asume nuevas y profundas responsabilidades sobre el desarrollo y la estructura económica a través del deliberado cierre del comercio exterior, la producción nacional de bienes y servicios, y la creación de instituciones tales como las Juntas Reguladoras de Carnes, el Instituto Argentino de Promoción del Intercambio y el Instituto Movilizador de Inversiones Bancarias, entre otros. Atravesando procesos políticos que marcaron la historia del país, este modelo se conservó, con ciertas modificaciones, hasta la crisis de hiperinflación 1989, a pesar de que en el resto del mundo ya hacia 1971, con la disolución del acuerdo de Bretton Woods y el establecimiento de la libre flotación de los tipos de cambio, se produjo el hito que marcó el paso a la concepción neoliberal de Estado mínimo.

LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO EN EL PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD

En Argentina, se inició la estricta implementación del Consenso de Washington, con la privatización de la provisión de bienes y servicios antes a cargo del aparato estatal, la liberación de la economía a las fuerzas del mercado nacional e internacional, y la instauración de la convertibilidad de la moneda en marzo de 1991. La actividad económica se mantuvo en crecimiento por casi una década, a excepción del período 1995-1996 al recibir el impacto de la crisis mexicana. Hasta 1998 este modelo liberal de escasa participación estatal dio resultados favorables, pero a partir de principios de este año comenzaron a evidenciarse las restricciones que la ley de Convertibilidad imponían sobre el crecimiento, las cuales desembocarían en una fuerte crisis ﬁnanciera en diciembre de 2001, que tendría una fuerte repercusión en la economía real. En esta tendencia de cambio pendular entre gobiernos de carácter liberal y de rasgos nacionalistas, los sucesivos cambios en la orientación política del país fueron acompañados muchas veces por cambios en los objetivos que se esperaba que el mismo Estado alcanzara, creándose y destruyéndose sus capacidades, hecho que repercutió directamente en los abruptos cambios de política económica de los que Argentina ha sido testigo.

viabilidad política. Una nueva etapa en la historia de la economía argentina tuvo su inicio en la salida de la convertibilidad en Enero de 2002. En lo que a capacidad fiscal respecta, la devaluación y la pesificación asimétrica licuaron los pasivos de las empresas y del Estado, que junto con el default de la deuda soberana acabaron por alivianar la presión que sobre las finanzas públicas existía. También a partir de esta política, volvieron a cobrar relevancia los derechos de exportación y el impuesto a los créditos y débitos bancarios (reinstituido en 2001 a través de la Ley de Competitividad) como fuentes de financiamiento del Estado Nacional. De esta forma, y luego de un período de transición que duró hasta el año 2003, Argentina recuperó los llamados “superávit gemelos”, refiriéndose al superávit fiscal y de la balanza comercial.

A partir de Mayo de 2003, el nuevo gobierno da una nueva orientación a la participación del Estado en la economía, con políticas directas y el objetivo de fomentar el desarrollo y una distribución del ingreso más progresiva a través de su política de ingresos, en conjunción con disciplina fiscal y política monetaria activa. La expansión del gasto público impulsó así el crecimiento de la producción y el empleo, haciéndose La mencionada capacidad fiscal ha sido en todos los uso de transferencias directas para atender las casos un determinante de suma relevancia para necesidades de quienes habían sufrido en mayor establecer el margen de maniobra con que han contado medida los efectos de la los sucesivos reciente crisis. Este aumento “Una nueva etapa en la historia de la economía gobiernos. Pudiendo sostenido del gasto público argentina tuvo su inicio en la salida de la relacionarse esto con fue acompañado por cuentas e l l l a m a d o “e f e c t o convertibilidad en Enero de 2002” fiscales ordenadas hasta umbral” - según el cual finales de 2008, siendo la una vez producido un incremento del gasto público evolución de la recaudación del sector público similar a frente a una nueva necesidad o crisis, es muy difícil la de sus gastos. Esta situación vio su fin en la crisis de retornar a niveles anteriores de gasto una vez 2008-2009, a causa de una fuerte sequía y superadas estas - la evolución de la recaudación desaceleración del crecimiento que hicieron mermar impositiva se torna en un indicador de interés para los los ingresos por derechos de exportación en un hacedores de política económica. Según (Crotés Conde, contexto de crisis internacional, teniendo como 1994) desde el surgimiento de los estados modernos, la consecuencia un menor crecimiento de la recaudación y existencia de un gobierno central encargado de la el primer resultado negativo de las cuentas fiscales provisión de bienes públicos hizo necesaria la creación desde el 2001. A partir de este año no pudo ser de un sistema de recaudación de recursos, conformado recuperado el superávit genuino (sin considerar las por distintos organismos e instituciones civiles, que le transferencias de fondos de la ANSeS y del BCRA a las permitiera cumplir con esta función. A medida que la cuentas públicas), pudiendo configurarse este déficit demanda por dichos bienes fue en aumento fue como una limitación difícil de superar para el modelo de volviéndose cada vez más importante la obtención de crecimiento implementado desde 2003. los recursos que le permitirían al gobierno mantener su

DISSERTATIO N°1

Es por este motivo que siendo un momento de aumento de injerencia del Estado en la economía la capacidad fiscal cobra renovada importancia, irguiéndose como uno de los pilares sobre los que se basan las políticas activas en materia de gasto público social, como instrumento de legitimación del Estado. Al hacerse evidente las dificultades que en los últimos años se presentan para mantener el superávit fiscal genuino, surgen ciertas preguntas de interés para entender ¿cuál es la composición del gasto? ¿Muestra este una rigidez a la baja? ¿Qué perspectivas podemos esperar ver en la evolución de la recaudación tributaria, dada la dependencia que muestra principalmente respecto del impuesto al valor agregado, de los derechos de exportación y del impuesto a las ganancias? ¿Es de esperar que continúe la desaceleración de la recaudación tributaria en relación al gasto, fuente principal de recursos públicos? Y de ser esto cierto ¿qué implicancia tendría el déficit fiscal en el margen de maniobra con que cuenta el gobierno nacional para aplicar políticas económicas y de asistencia social de tenor similar a las que se han aplicado desde el año 2003? Trataremos de encontrar respuestas a estas preguntas, partiendo de la recuperación de la capacidad fiscal a comienzos de la primera década del siglo, para poder centrarnos fundamentalmente en la situación a partir del año 2009, y el análisis de las dificultades que esta herramienta de legitimación podría encontrar.

MARCO TEÓRICO Siguiendo a Weber, el Estado Moderno se define sociológicamente a partir del medio de coacción física, que le es propio como medio específico; este aspecto del Estado está también relacionado con la dominación, entendida como “la probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para mandatos específicos (o para toda clase de mandatos)” (Weber, 1996), y que se manifiesta a través de una “burocracia” o “cuadro administrativo” de la cual se espera obediencia ante la autoridad. “De acuerdo con la experiencia ninguna dominación se contenta voluntariamente con tener como probabilidades de su persistencia motivos puramente materiales, afectivos o racionales con arreglo a valores. Antes bien, todas procuran despertar y fomentar la creencia en su “legitimidad”. Según sea la clase de legitimidad pretendida es fundamentalmente diferente tanto el tipo de la obediencia, como el del cuadro administrativo destinado a garantizarla, como el carácter que toma el ejercicio de la dominación”. (Weber, 1996). A partir del surgimiento de las democracias, la necesidad de captación de votos como reflejo de la legitimidad se ha tornado más 1Véase Sapir (2006).

continua e intensa (Weber, 1996). A su vez, esta legitimidad puede verse relacionada con el concepto de “lealtad de las masas”, definido como “la capacidad del sistema administrativo para ganarse una auténtica aceptación de sus estructuras, procesos y resultados políticos efectivos” (Offe, 1990). Por su parte, O'Connor (1994), desde una visión marxista heterodoxa, resalta también el concepto de legitimidad, al considerarlo uno de los dos objetivos que tiene el Estado, junto con el de lograr la acumulación en el sistema capitalista, y pudiendo ambos estar en contradicción. Ante estos objetivos pueden surgir contradicciones entre las metas planificación económica y social, y otros inconvenientes, como son la difícil remoción de los subsidios a pesar de haber dejado de satisfacer las necesidades contra las que fueron implementados. Esta contradicción que surge de ambos objetivos, puede llevar a los Estados a una crisis fiscal. Todos estos elementos confluyeron en la crisis del Estado de Bienestar, cuyo surgimiento tuvo lugar a finales del siglo XIX, y que protege a los ciudadanos de los riesgos que escapan a su control, a costa de aminorar los incentivos y reducir la productividad (Heckman, 2008); dado que existen distintas variantes del mismo1, es conveniente resaltar algunos de sus rasgos más evidentes: alto nivel de seguridad a los trabajadores, por medio de subsidios, seguros de desempleo y su aglutinamiento en sindicatos; altos niveles impositivos y tamaño del sector público en la economía; existencia de sistemas de jubilaciones y pensiones amplios. En un intento de comprender la dinámica del funcionamiento de los Estados, y siguiendo a Evans, sean cuales sean las tareas que asume el Estado, las demandas de acción estatal superarán sus capacidades si no se desarrollan estas últimas, entendidas como “contar con organizaciones aptas para una acción colectiva sostenida, y no meramente con la libertad para tomar individualmente medidas que sigan la lógica de la situación económica” (Evans, 1992).

LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO EN EL PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD

Para lograr esto debe entenderse que las políticas públicas dependen de los actores privados para su implementación, a cuyos problemas deben responder. Para el desarrollo de dichas capacidades resulta indispensable el “enraizamiento” (embeddedness), el cual M. Granovetter, basado en la explicación de Polanyi (1944) de que la economía de los hombres está sumergida en sus relaciones sociales, sostiene que implica la superposición entre las relaciones sociales y económicas dentro y entre las organizaciones (Granovetter, 1985). Este enraizamiento debe estar acompañado indefectiblemente por cierta autonomía que permita a una burocracia estatal “gobernanza y capacitada un trabajo gobernabilidad” independiente de presiones de los demás actores, para evitar caer en clientelismo. Al modelo de Estado weberiano autónomo (aislado, referido sobre la autonomía de la burocracia respecto de los partidos políticos) se le hacen ciertas matizaciones, entendiendo que la autonomía también debe estar acompañada por el enraizamiento para lograr el desarrollo de la capacidad estatal. Es pertinente a este tópico referirse a su vez a las capacidades de “gobernanza” y “gobernabilidad”, cuya diferencia radica en que “el concepto de gobernabilidad entiende que se puede gobernar fortaleciendo las c a p a c i d a d e s d e l o s g o b i e r n o s , m e j o ra n d o l o s instrumentos, desbloqueando las facultades gubernamentales. Sin embargo el término gobernanza, más actual, entiende que incluso dotando al gobierno y el estado de las capacidades no es suﬁciente para gobernar y dirigir la complejidad de la sociedad actual“ (Barroso, 2009). Sin embargo, probablemente la capacidad más emblemática que cualquier Estado deba desarrollar sea la Capacidad Fiscal, la cual “se puede deﬁnir en general como la capacidad de una jurisdicción para generar impuestos y otros ingresos de sus propias fuentes” (Roswick & Jhonson, 2000). Esta capacidad queda determinada por la Constitución, la legislación y las reglamentaciones del Estado, los cuales conforman el esquema normativo sobre el que se basa, así como también por el nivel de actividad económica y la riqueza acumulada de la respectiva jurisdicción

OBJETIVOS GENERAL, ESPECÍFICOS E HIPÓTESIS Este trabajo se enfocará en analizar el grado de capacidad fiscal con que cuenta el Estado Nacional desde principios de siglo, y especialmente a partir del año 2009. Para buscar responder a este objetivo general, se recurrirá a los siguientes objetivos específicos: a. Analizar la evolución de la recaudación tributaria y su composición en el período Mayo 2003-Julio 2012. Explicar las características de la base imponible de sus principales componentes (IVA, impuesto a las ganancias, derechos de exportación, impuesto a los débitos y créditos bancarios) y las causas de su desaceleración a partir de 2009. b. Analizar la evolución de los gastos públicos y su composición en el período Mayo 2003-Julio 2012. Describir las características de sus componentes en cuanto a su rigidez a la baja. c. Comparar la evolución y perspectivas de la relación gastos públicos/recaudación tributaria para hallar las debilidades que hoy muestra el sistema fiscal y cómo estas pudieran afectar a la capacidad fiscal del estado. Por medio de estos objetivos se intentará testear la hipótesis de que la pérdida de capacidad fiscal del gobierno nacional no es una situación meramente coyuntural, sino que responde a una incongruencia entre el sistema de legitimación elegido y el crecimiento sostenido de la actividad económica, por la imposibilidad de recurrirse al impuesto inflacionario y préstamos intra-estatales indefinidamente para hacer frente al elevado gasto público. A estos fines, la investigación se desarrollará sobre la evolución de las variables a valores corrientes, permitiendo esta metodología sortear las dificultades de selección de un índice de precios idóneo y sin restar poder de interpretación, dado que el foco de interés está puesto sobre la evolución de la relación entre ingresos y gastos, es decir, el resultado fiscal; aun así, un análisis sobre valores reales probablemente arrojaría nueva información de interés sobre las cuentas públicas, pudiendo servir el presente trabajo como base para una investigación sobre este tema.

DISSERTATIO N°1

ANÁLISIS DE LA RECAUDACIÓN TRIBUTARIA NACIONAL EN LA REPÚBLICA ARGENTINA POS-CONVERTIBILIDAD En Argentina, y en la gran mayoría de los países del mundo, la principal fuente de recursos con que cuenta la Administración Pública Nacional para hacer frente a sus obligaciones está conformada por la recaudación tributaria. Por esta característica es que cobra gran interés el estudio de la evolución de la recaudación y, en particular, respecto de los objetivos de política planteados para cada período fiscal. Sin embargo, cualquier intento por analizar y realizar una proyección sobre capacidad fiscal de una jurisdicción implica previamente conocer cuáles son los factores que influyen directa e indirectamente sobre ella. A tal fin, y siguiendo a Martín (2006), es útil dividir los determinantes en “directos o principales” e “indirectos”. Entre los factores que influyen directamente en la recaudación tributaria es posible distinguir la legislación tributaria (objeto y base imponible del gravamen, momento de perfeccionamiento del hecho imponible y deducciones y exenciones vigentes), el valor de la materia gravada, las normas de liquidación e ingreso de los tributos, el incumplimiento en el pago de las obligaciones fiscales (ya sea por motivo de mora o de evasión) y otros factores diversos, generalmente relacionados a cuestiones administrativas de la recaudación. Los determinantes “indirectos”, por su parte, tienen injerencia sobre los determinantes principales, y serán aquellos relacionados con las necesidades de política fiscal, las preferencias de los realizadores de la política tributaria (principalmente legisladores y funcionarios del poder ejecutivo), la evolución de las variables económicas (tanto locales como a nivel internacional), así como la situación individual de los contribuyentes y su percepción sobre los costos y beneficios de las prácticas de evasión tributaria .Todos estos factores se conjugaron en la economía argentina para dar lugar a una recaudación tributaria con cierto grado de variabilidad. Desde la salida de la Convertibilidad, la recaudación mostró una tendencia creciente, con una tasa de crecimiento promedio anual del 24,5%, como se puede ver en el Gráfico 1. A pesar que este crecimiento fue constante, esta evolución fue apuntalada por distintos componentes, pudiéndose distinguir dos subperíodos según las características de dicha composición: 2002-2007 y 2008-2012

GRAFICO 1. RECAUDACIÓN TRIBUTARIA

Fuente: : Elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Economía.

PERÍODO 2002 - 2007 En el caso particular de Argentina en el período pos-convertibilidad, la recuperación de la recaudación ﬁscal comenzó a cobrar impulso pocos meses después de la devaluación del 6 de enero de 2002, gracias a la mayor presión tributaria resultante de la creación de ciertos impuestos y una generalización de otros. A partir del mes de Marzo de 2001, durante el gobierno del expresidente De La Rúa, cobró vigencia el Impuesto a los Créditos y Débitos Bancarios, el cual sigue siendo considerado transitorio por la legislación actual y se ha ido ampliando la base imponible así como también su alícuota en los años sucesivos.

LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO EN EL PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD

Otra medida transitoria que continúa en vigencia está representada por la reimplementación de retenciones a las exportaciones a partir de marzo de 2002, ya iniciada la gestión del expresidente N. Kirchner; este tributo representó una importante fuente de recursos para las arcas públicas a raíz del importante incremento del precio internacional de las materias primas desde comienzos de la primer década del siglo, y especialmente a partir del año 2007. Es así como estas dos fuentes de ingresos se destacaron por su dinamismo durante el período 2002-2007. A su vez, las Contribuciones a la Seguridad Social, el IVA y el Impuesto a las Ganancias representaron importantes ingresos para las arcas nacionales como consecuencia de la reactivación de la economía y la ampliación de sus bases imponibles nominales. “En parte, ello se debió a la negativa del gobierno de aplicar normas en materia de ajuste de los balances por el impacto de la inﬂación del año 2002 y por los mayores ingresos de las empresas petroleras en razón del aumento del precio del petróleo” (Centrángolo y Gómez Sabaini 2007). El aumento de la recaudación fue producto a su vez de un incremento en la presión tributaria, considerada como el cociente entre la recaudación tributaria y el PBI, “el cual pasó del nivel tradicional del 20/22% del PBI, característico de los años noventa, a un nuevo horizonte en el año 2007 del 28/29% del PBI” (Centrángolo y Gómez Sabaini 2007). Analizando la composición de la recaudación de este mismo año, encontramos que el 88% de la recaudación está concentrada en cinco fuentes: el IVA neto (31%), Impuesto a las Ganancias (21,2%), la Seguridad Social (18,1%), los derechos de exportación (10%) y el Impuesto a los Créditos y Débitos Bancarios (7,4%).

PERÍODO 2008 - 2012 El inicio de este período coincide con una serie de acontecimientos a nivel nacional e internacional que revisten de interés en lo respectivo a las principales fuentes de ingresos nacionales. A nivel local en el año 2008 tuvo lugar una fuerte sequía que afectó gravemente la campaña del 2009, en la cual se sufrió una reducción de la producción agrícola y de sus ventas al exterior, impactando esto directamente sobre el rubro de derechos de exportación que registró una disminución 10% respecto del año anterior. Por otra parte, y siguiendo lo dictado en la ley 26.425 de

Diciembre de 2008 que crea el Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), se realizó el traspaso de los fondos de las AFJP a la Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), para integrar así el Fondo de Garantía de sustentabilidad del Régimen Previsional de Reparto creado en 2007. A su vez, la eliminación de la llamada “tablita de Machinea” (instrumento creado durante la presidencia de De La Rúa para determinar las deducciones a aplicarse para el cálculo del Impuesto a las Ganancias, de acuerdo al nivel de ingresos del contribuyente) en el año 2008 tuvo impacto en la recaudación del Impuesto a las Ganancias. A nivel internacional, la crisis financiera desatada a finales de 2008 contribuyó a la reducción del crecimiento de la economía argentina, lo cual se vio reflejado en las menores tasas de crecimiento de los ingresos tributarios más ligados a la actividad interna. Todos estos factores determinaron que la tasa de crecimiento total de los la recaudación neta nacional fuera del 13,2%. Esta cifra estuvo principalmente explicada por el crecimiento de los recursos provenientes de los aportes a la seguridad social, único rubro que no mostró una desaceleración de su evolución. Esto refleja a su vez la importancia que cobra en el período 2008-2012 la Seguridad Social como fuente de recursos, ganando participación en el total. A partir del año 2010 el crecimiento de la recaudación vuelve a cobrar impulso, aunque con una composición diferente respecto al período 2007. Es así como “la recaudación tributaria nacional [al mes de Febrero de 2012] estaba sustentada fundamentalmente por el Impuesto al Valor Agregado (neto de reintegros y devoluciones), que explica un 28% de la recaudación total, seguido por el impuesto a la Seguridad Social, que participa con un 25%, y por el impuesto a las Ganancias, que representa un 20%. Por su parte los Derechos de Exportación representan el 10% y el Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios el 7% de los recursos tributarios nacionales” (Devalle y Argañaraz 2012). En base a estos datos, el IARAF sostiene que la presión tributaria consolidada se ubica actualmente a un nivel del 33,5% estimado para 2011, en comparación a un 22,4% en el año 2000. Este incremento es explicado principalmente por los Derechos de Exportación, el Impuesto a los Créditos y Débitos Bancarios (mal llamado “Impuesto al cheque”) y el Impuesto a las Ganancias, con aumentos de 2,8, 1,8 y 1,8 puntos porcentuales respectivamente.2

2Corresponde aclarar que actualmente se desarrolla un debato sobre si los aportes y contribuciones a la seguridad social deben o no ser considerados “impuestos”; al respecto, el IARAF adopta la postura sustentada por Thuronyi (1996).

DISSERTATIO N°1

TABLA 1: COMPOSICIÓN DE LA RECAUDACIÓN NETA NACIONAL

Fuente: : Elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Economía

Como se refleja en el cuadro, la fuente de recursos mostró una tendencia de concentración durante esta última década. Es conveniente por este motivo revisar algunas características de las cinco fuentes que componen el 90% de la recaudación nacional hacia el año 2012: IVA: este impuesto es aplicado sobre la venta e importación de cosas muebles y prestación de servicios dentro del país, quedando el rubro exportaciones exento y bajo un régimen de devolución del IVA por materias primas e insumos requeridos para su actividad. La alícuota general asciende a 21%, pero distinguiéndose dos casos particulares: se aplicará una alícuota del 27% en los casos de venta de gas, energía eléctrica y agua, y telecomunicaciones de uso no residencial. Una alícuota reducida del 10,5% se aplica a los trabajos sobre nuevos bienes inmuebles para vivienda, venta e importaciones de ciertos alimentos (principalmente carne) y sobre los intereses por préstamos a consumidores finales. Este constituye un impuesto sobre los consumos finales, considerándose por este motivo regresivo, a lo que hay que añadir las dificultades a las que se enfrenta en el control de su evasión, al ser un tributo que grava a todas las etapas del proceso productivo. Impuesto a las Ganancias: constituido como un gravamen de emergencia a partir del año 1997, este impuesto se aplica sobre las ganancias de las personas físicas y jurídicas, generadas en territorio nacional. Las personerías jurídicas tributan una alícuota generalizada del 35% en base a su declaración de rentabilidad anual presentada ante la Administración Federal de Ingresos Públicos. Por su parte, las personas físicas lo hacen en base a su declaración jurada, con alícuotas crecientes según su ganancia neta imponible acumulada3 y de acuerdo a cuatro categorías, a saber: renta del suelo, renta de capitales, beneficios de las empresas y renta del trabajo personal. Cabe destacar que la renta financiera de las personas de existencia ideal por operaciones que involucran títulos, bonos y demás títulos valores sobre acciones que cotizan en bolsa no representa base imponible de este impuesto. A finales de 1998 se estableció a su vez el Impuesto a la Ganancia Mínima Presunta sobre la base de los activos, con una alícuota del 1% sobre su base imponible. Impuesto a los Créditos y Débitos en cuenta corriente bancaria: creado en 2001 en el marco de la Ley de Competitividad (ley 25.413), establece una alícuota fijada por el Poder Ejecutivo de un máximo del seis por mil sobre el importe bruto de los débitos, créditos y operaciones gravadas. Por este motivo este impuesto tiene un efecto distorsivo en la economía, induciendo a evitar su bancarización e indirectamente su formalización.

Derechos de Exportación: reintroducidos a partir del año 2002 como objetivos de equidad ante la devaluación, para evitar un fuerte incremento de precios de los productos exportados, se concentran en el sector agropecuario y el petróleo y fueron, según O'Connor, Vignale y otros (J. Benzrihen, 2011), inicialmente destinadas a ﬁnanciar programas de asistencia social, como el Plan Jefes y Jefas de Hogar 3Véase artículo 90 de la ley 20628 (T.O. 1997).

LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO EN EL PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD

y otros, pero diversificándose hacia otros gastos con el transcurrir del tiempo. Sobre este tópico, la resolución 368369/2007 estableció un incremento en las alícuotas aplicadas a los productos y subproductos del complejo agroexportador. Aportes y contribuciones a la Seguridad Social: diversos factores confluyeron para mantener un constante crecimiento de este rubro, entre los que se destacan “el crecimiento económico y del empleo formal luego de la recesión 1999-2002, la recuperación del peso de los sindicatos en la política de ingresos, especialmente a partir de 2004, logrando aumentos de salarios privados [y desde 2007 las paritarias que en general lograron aumentos mayores que la inflación], y el incremento del empleo público, a nivel Nación, provincias y municipios, de modo de incrementar la masa salarial, y por ende, los aportes” (J. Benzrihen, 2011). Esto sumado a la creación del SIPA en el año 2008, en cuyo marco se realizó el traspaso de los fondos de las AFJP al recientemente creado Fondo de Garantía y Sustentabilidad, constituido para garantizar el pago de jubilaciones y pensiones en caso de contingencias, quedando la utilización de los fondos sujetos a decisiones discrecionales hasta tanto dichas contingencias no ocurran. De esta manera, la composición de la cartera que mantenían las AFJP no sufrió modificaciones sustanciales, manteniéndose una participación cercana al 60% en “operaciones de crédito público de la Nación” (según informes de la ANSES); por otra parte, se ha visto un incremento de la financiación de “proyectos productivos o de infraestructura” en detrimento de los “depósitos en bancos” y de colocaciones en “plazo fijo”. Finalmente, es importante destacar la ley de reforma de la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina (BCRA), la cual entró en vigencia el 6 de Abril de 2012. En el texto de la ley se enuncia como objetivo del BCRA “… la estabilidad monetaria, la estabilidad financiera, el empleo y el desarrollo económico con equidad social”, y en lo relativo a la política fiscal, se lo faculta a “actuar como agente financiero del Estado Nacional y depositario y agente del país ante las instituciones monetarias, bancarias y financieras internacionales a las cuales la Nación haya adherido […]”, permitiéndosele realizar “adelantos transitorios al gobierno nacional hasta una cantidad equivalente al doce por ciento (12%) de la base monetaria”, además de “adelantos hasta una cantidad que no supere el diez por ciento (10%) de los recursos en efectivo que el gobierno nacional haya obtenido en los últimos doce (12) meses”.

Finalmente y “siempre que resulte de efecto monetario neutro, las reservas de libre disponibilidad podrán aplicarse al pago de obligaciones contraídas con organismos financieros internacionales o de deuda externa oficial bilateral”. Estas nuevas disposiciones resultaron en una nueva fuente de recursos extra tributarios para e l E s t a do Na c i ona l , ut il iza dos pa ra fina ncia r parcialmente el incremento de sus gastos.

ANÁLISIS DEL GASTO PÚBLICO NACIONAL EN LA REPÚBLICA ARGENTINA POS-CONVERTIBILIDAD El siguiente tema a analizar en el estudio de las finanzas públicas del Estado Nacional está relacionado con el Gasto Público; este punto ha generado muchas controversias, pudiendo hallarse posturas fuertemente contrapuestas. Según Bulacio (2000), en un extremo se encuentran aquellos que como J. M. Buchanan (desde la teoría del public choice) sostienen que el Estado debe reducirse a su mínima expresión, debido a que los bienes públicos explican el gasto público del 10% del PBI, siendo el resto del gasto dirigido a beneficiar a grupos particulares. En contraposición encontramos a autores tales como R. A. Musgrave, quien sostiene que no es importante el tamaño del gasto, sino su composición y la justificación del mismo de acuerdo a sus fines, justificando en cierta forma las diferentes estructuras públicas que se sostienen en los países desarrollados. Por otra parte, otros autores no centraron su atención en los aspectos teóricos del gasto público, sino más bien en el estudio de la economía positiva. Entre ello se destacan los trabajos de A. Wagner, quien formuló la “Ley de Crecimiento de los Gastos del Estado”, que sostiene que “a medida que aumenta el ingreso per cápita en los países en vías de industrialización, el Estado aumenta su participación en el Producto Bruto. Dio tres razones para explicar este fenómeno. En primer lugar se produciría un aumento de las funciones administrativas y protectoras del Estado […].

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En segundo lugar Wagner manifestó que aumentarían los gastos culturales y de bienestar, especialmente los relativos a educación y redistribución de la renta. […] Por último Wagner sugirió que el aumento de la industrialización daría lugar a la aparición de grandes monopolios que requerirían la presencia del Estado para su regulación económica o bien para hacerse cargo de ellos” (Bulacio, 2000). Efectivamente, a partir de la nueva conﬁguración del Estado Nacional que tiene sus inicios en el año 2002, se le otorga al gasto público un nuevo rol en la economía, notablemente más activo que en la década pasada. El crecimiento sostenido del gasto público nacional queda evidenciado en el Gráﬁco 2.

GRÁFICO 2. GASTO PÚBLICO

Fuente: : Elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Economía.

Como puede verse en el gráﬁco, las tasas de crecimiento del gasto público mostraron cierta variabilidad y pueden ser explicadas principalmente por la evolución del gasto primario, ya que las erogaciones por concepto de intereses se mostraron relativamente más estables durante el período 2002-2011. Tomando ambos conceptos en conjunto, la tasa de crecimiento promedio anual del gasto público total se encuentra en un 25,30%. Una descripción de los componentes del gasto será de utilidad para comprender este desempeño.

EROGACIONES EN CONCEPTO DE INTERESES DE LA DEUDA Las diversas medidas de política económica que fueron aplicadas desde el año 2001 redujeron el peso de las erogaciones en concepto de deuda pública desde el año 2002 en adelante. En el año 2001, durante el gobierno del expresidente Rodriguez Saá, los servicios de la deuda agobiaban a la economía nacional en un contexto de profunda crisis económica, política y social. Ante esta situación, la medida tomada fue la declaración de la cesación de pagos o “default” de la deuda externa pública, por un monto total de usd 144.000 millones. Un año más tarde, en Diciembre de 2002 se anunciaba que se cumpliría únicamente con el pago de los intereses. Luego de negociaciones con el FMI y un intento de canje de la deuda rechazado por los ahorristas en 2003, durante la gestión del Ministro Lavagna, Argentina logró la renegociación de usd 81.800 millones en el contexto de un canje con una adhesión del 76,15%. El siguiente hecho importante a resaltar lo constituye la cancelación anticipada de la deuda con el FMI por usd 9.500 millones en el año 2006, y más tarde el pago de los usd 6.706 millones adeudados con el Club de París. Finalmente, en 2010 se logró canjear usd 18.300 millones de la deuda defaulteada en 2001, quedando en esa condición el 8% del monto inicial. Todos estos acontecimientos tuvieron injerencia en la baja tasa de crecimiento de las erogaciones por intereses de deuda pública que se evidenció en el período 2002-2011.

LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO EN EL PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD

EROGACIONES EN CONCEPTO DE GASTO PRIMARIO El gasto público primario representa durante todo el período 2002-2012 entre el 85% y el 94% del gasto público total, razón por la cual analizar su composición resulta de gran interés para explicar sus características.

GRÁFICO 3. GASTO PÚBLICO PRIMARIO

“......” Fuente: : Elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Economía.

Como queda evidenciado en el gráfico, los gastos corrientes representan en promedio un 86,5% del gasto primario total, en la serie 2004-2011. Estos gastos corrientes se encuentran conformados, en orden de importancia, por: las prestaciones a la seguridad social, las transferencias corrientes (al sector público y privado), las remuneraciones del sector público y los gastos en bienes y servicios del Estado. Por otra parte, los gastos de capital representan en promedio para el mismo período tan solo el 14,5% del gasto primario, estando estos conformados a su vez por: transferencias de capital, inversión real directa e inversión financiera. Esta configuración del gasto tiene consecuencias en el grado de flexibilidad del que goza, debido a las diferentes características de sus componentes. Siguiendo al IARAF, los gastos en remuneraciones al personal y las prestaciones de la seguridad social son considerados como de “mínima flexibilidad”, seguidos por los gastos en bienes y servicios y las transferencias corrientes al sector privado de “mediana flexibilidad” y, finalmente, siendo la inversión real directa y las transferencias de capital al sector público gastos de “máxima flexibilidad”. Es así como los gastos corrientes tienen una mayor rigidez que los gastos de capital, quedando esto evidenciado en los primeros meses del año 2012, y pudiendo constituirse en estos un piso para el gasto público en el corto plazo. Con el objetivo de analizar la evolución del gasto público, resulta también útil estudiarlo de acuerdo a su composición por finalidad o función.

GRÁFICO 4. GASTO PÚBLICO NACIONAL

“......” Fuente: : Elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Economía.

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Gastos relativos al Funcionamiento del Estado: gasto público de la administración gubernamental que abarca a todos los poderes del país en lo atinente al cumplimiento de sus funciones. En lo relativo a esta categoría, cabe destacar el incremento de la cantidad de empleados públicos en la crisis del año 2009 elevándose, según un informe de Leonardi y Pecara (2012), la partida de remuneraciones en el año 2010 evidenció un crecimiento del 42% respecto del año anterior, en parte explicado por nuevos trabajadores, pero también por un incremento en los salarios del sector público. Gasto Público Social: es el de mayor signiﬁcación, dado que abarca Seguridad Social, Salud, Educación y Vivienda. Inicialmente, en los meses que siguieron a la devaluación de Enero de 2002, se produjo una reducción del gasto público en lo referente a jubilaciones y pensiones. Paralelamente, a principios de 2002 se comenzó a implementar el Plan Jefes y Jefas de Hogar, “con el objetivo de contrarrestar – aunque sea en parte – los efectos de la crisis de la Convertibilidad y la devaluación en las condiciones de vida de los sectores de menores recursos” (CENDA, 2010). Con el nuevo rol que el Estado adquiría en la economía argentina el gasto público social cobró gran relevancia, destinado a previsión social, salud, educación, trabajo, promoción y asistencia social, vivienda y agua potable, así como planes de desempleo y las mencionadas asignaciones familiares. “Durante el ejercicio 2010 la Administración Nacional gastó un total de $34.091 millones en materia de subsidios sociales, lo que constituye un 37% más que en 2009” (Leonardi y Pecara, 2012). A su vez, a partir del 1ro de Noviembre de 2009 comenzó a implementarse la Asignación Universal por Hijo (AUH), q u e c o r re s p o n d e a l o s h i j o s d e l a s p e r s o n a s desocupadas, que trabajan en el mercado informal o que ganan menos que el salario mínimo, vital y móvil. Iniciando en $180, la AUH tuvo dos aumentos en septiembre de 2010 y de 2011, a $220 y a $270. En mayo de 2011, en la misma línea, se creó la “Asignación por Embarazo para Protección Social” para las mujeres embarazadas a partir de la semana 12, por un monto mensual de $270. Gasto Público en Servicios Económicos: agrupa tanto los gastos de las empresas del Estado como los vinculados a subsidios a las empresas de servicios públicos. Estos subsidios han resultado indispensables para mantener el congelamiento de las tarifas de los servicios públicos vigente desde el año 2002 hasta la actualidad, instrumentado como una política para morigerar los efectos negativos que la devaluación podía traer sobre el poder adquisitivo de los salarios, aunque se optó por ﬁnanciar a las empresas públicas (en especial de t ra n s p o r t e , e n e r g í a y a g ro a l i m e n t a r i a s ) y n o directamente a la demanda de dichos servicios. Por otra 1Véase Sapir (2006).

parte, hacia 2012 se comenzaron a aplicar medidas de restricción de este tipo de erogaciones, mayormente a través de la eliminación de subsidios a la luz, gas y agua de varias empresas de sectores especíﬁcos. Servicios de la Deuda Pública: comprende los intereses y demás gastos (comisiones y otros; no incluye amortizaciones de capital) de la deuda pública interna y externa. Esta escalada en los gastos de las arcas públicas comenzó a encontrar un límite en la desaceleración de la economía y la recaudación hacia el año 2011. El 22 de Noviembre de dicho año Cristina Fernandez de Kirchner empleó por primera vez el término “sintonía ﬁna” en la conferencia anual de la UIA, pero no fue sino hasta que fue utilizado en el discurso presidencial de la asunción a su segundo mandato que comenzó a ser aplicada en la práctica, comenzando por una reducción a los subsidios, como primer medida de control del gasto público.

ANÁLISIS DEL RESULTADO FISCAL PÚBLICO NACIONAL EN LA REPÚBLICA ARGENTINA POSCONVERTIBILIDAD Después de la devaluación de 2002, la economía se estructuró sobre un esquema macroeconómico “basado en los siguientes pilares: un tipo de cambio real competitivo (alto) y estable, superávit ﬁscal y de la cuenta corriente del balance de pagos y una política monetaria que procuró a un tiempo evitar la apreciación del tipo de cambio real, acumular reservas internacionales, facilitar la recuperación de la liquidez, restablecer la salud del sistema bancario luego de la crisis y limitar, mediante acciones de esterilización, el efecto monetario expansivo que generó, desde mediados de 2002, la acumulación de reservas” (Damil y Frenkel, 2009).

LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO EN EL PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD

En un contexto donde el endeudamiento externo con fuentes privadas se encuentra restringido para Argentina después del default del año 2001, la obtención del superávit fiscal primario cobra mayor importancia, dado que es requerido para hacer frente a los vencimientos de deuda nominadas en moneda nacional. Como se puede observar en el Gráfico 5, tras una fuerte recuperación del superávit fiscal en el año 2003 y su mantenimiento en los primeros años del período, a partir de 2007 comienzan a surgir ciertas dificultades en el frente fiscal, teniendo como consecuencia sucesivos déficits financieros a partir del año 2009. Dado el resultado de los últimos años, resulta conveniente realizar un análisis más detallado del período.

GRÁFICO 5. RESULTADO FISCAL

“......” Fuente: : Elaboración propia sobre la base de datos del Ministerio de Economía.

Tal como lo resaltan Damil y Frenkel (2009), las cuentas fiscales en los primeros años del período de posconvertibilidad y hasta 2004 jugaron un rol contractivo en la economía, obteniéndose año tras año superávits fiscales. Estos resultados positivos tuvieron su origen en distintas medidas mencionadas previamente en este trabajo, tales como la reducción de la carga de los intereses sobre la deuda originada por el default, la introducción de nuevos impuestos, entre los que se destacan los derechos de exportación, y las altas tasas de crecimiento registradas que generaron incrementos en la recaudación del IVA e impuesto a las ganancias. A partir del año 2005, y abandonando el objetivo de gobierno de crear un fondo fiscal anti cíclico planteado a inicios del período, comenzó a desarrollarse una política fiscal expansiva, impulsando la demanda agregada. Es de destacar que en los tres años previos se habían registrado tasas de crecimiento del orden del 9% anual, de forma tal que el impulso de la demanda, aún mayor hacia el año 2007, comenzó a generar mayores presiones sobre una tasa de inflación que venía acelerándose sistemáticamente y había alcanzado un 12,3% a finales de 2007.

incremento significativo en gasto del Estado Nacional en relación a sus ingresos, alcanzando así en ese año la mayor participación respecto del PBI desde la década de 1980, en un nivel del 19%. Este incremento, al no estar acompañado por uno similar en los ingresos públicos, determinó la progresiva erosión del superávit fiscal, que tendió a desaparecer hacia finales de la década: “[…] Desde (2007) se registró una inocultable tendencia al empeoramiento de las cuentas públicas. Pese a que la contabilidad del Estado y las estadísticas oficiales no muestran este fenómeno en toda su dimensión, gracias a una serie de artilugios que apuntan precisamente a ocultar esta realidad, distintas acciones del gobierno confirman las señales de alarma, como el intento de creación del Fondo del Bicentenario para garantizar el pago de la deuda pública de 2010 (ante un cuadro de crecientes dificultades para afrontar los compromisos), la reapertura del canje de la deuda con los holdouts o la utilización de fondos de la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) para financiar gastos corrientes a partir de la reforma previsional de 2008” (CENDA, 2010)

A su vez, según las investigaciones realizadas por el CENDA (2010) y como puede observarse en el gráﬁco de resultado ﬁscal, desde 2007 en adelante se evidencia un

DISSERTATIO N°1

A este respecto es necesario mencionar, como así lo hace el informe sobre finanzas públicas de Leonardi y Pecara (2012), que dentro de los recursos corrientes del Tesoro Nacional, siempre existieron y se han utilizado partidas que implican el traspaso de fondos de otros organismos del Estado, como es el caso de la ANSES y del BCRA, a través de transferencias y de rentas a la propiedad; lo que resulta relevante para el análisis no es esto, sino la gran notoriedad que han ganado en los últimos años: en el período 2001-2008 estos recursos representaron en promedio el 2,9% del total de los ingresos del gobierno nacional, mientras que en el año 2009 esta cifra alcanzó un valor del 9,8%, en 2010 un 9,5% y, finalmente, un 5,7% en 2011, mostrando un aumento notable en su Débitos y Créditos Bancarios y la reimplementación de participación, sin la cual los resultados fiscales negativos derechos a la exportación), el crecimiento de la de estos años habrían resultado mucho mayores. Todo recaudación fue acelerándose hasta el año 2009, cuando esto indica también el escaso margen con que se cuenta el impacto de la crisis internacional y de la sequía en en la actualidad para llevar adelante una política fiscal Argentina causó un menor crecimiento de los recursos y contra cíclica. dio inicio a un período de mayor variabilidad de los mismos. Asimismo, la composición de la recaudación A finales de 2011 se anunció que comenzaría a realizarse muestra una tendencia hacia la concentración en los una reconfiguración del gasto, a lo que se dio el nombre cinco principales tributos, especialmente a partir del año de “sintonía fina”. Esta comenzó a ser aplicada en el año 2008, año en que los ingresos por aportes y 2012, y uno de las medidas implementadas para reducir contribuciones a la Seguridad Social comenzaron a ganar las erogaciones públicas fue reducir el crecimiento de los peso en la recaudación, a costa de las restantes fuentes gastos en capital (mostrando la partida de Inversión Real (IVA, Impuesto a las Ganancias, derechos de exportación, Directa un incremento del 0,8%, mientras que el Impuesto a los Créditos y Débitos Bancarios). Esta crecimiento interanual de los Gastos Primarios Totales composición refleja la vulnerabilidad de la recaudación fue del 28%), más flexibles que los gastos corrientes que ante la reducción del PBI, al representar los derechos de mantuvieron su trayectoria en los primeros meses de exportación (la única de estas fuentes con cierto grado 2012. Gracias a esto, y a un importante incremento de las de independencia de la evolución de la actividad interna) transferencias de recursos por parte del Fondo de solamente el 10% de la recaudación total. Garantía y Sustentabilidad (que entre los meses de Enero y Junio aumentó sus transferencias un 168,8% respecto de igual período del año anterior) y el BCRA (incrementando un 8,5% sus aportes al tesoro nacional durante el mismo período) fue posible mantenerse un superávit primario de la primera mitad del año 2012 en

valores similares al año previo.

RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN El objetivo de analizar el grado de capacidad fiscal con que cuenta el Estado Nacional desde Mayo de 2003 hasta Julio de 2012 ha sido afrontado a partir del análisis de la evolución de la recaudación fiscal, el gasto público y el resultado fiscal de las cuentas nacionales, permitiendo este análisis lograr una visión más acabada sobre las finanzas públicas, siendo sus rasgos más relevantes descriptos a continuación: Recaudación Tributaria: luego de una fuerte recuperación de la recaudación, impulsada por la reactivación del nivel de actividad económica y los nuevos impuestos creados (principalmente el Impuesto a los

Gasto Público: las tasas de crecimiento del Gasto muestran una mayor volatilidad que las de los ingresos y, a su vez, esta variabilidad del gasto puede ser explicada por la evolución del Gasto Primario, dado que este representa en el período 2003-2012 entre el 85% y el 90% de las erogaciones totales debido a la reducción de los servicios de la deuda pública alcanzada a partir de las operaciones de canje y cancelación de deuda pública llevadas adelante a partir de 2001. En cuanto a la evolución del Gasto Primario, es importante destacar el incremento de la participación del Gasto Público en Servicios Económicos explicado principalmente por las transferencias a las empresas públicas prestadoras de servicios, con el objetivo de mantener las tarifas a niveles de 2002. Por su parte, el Gasto Público Social ha mantenido una participación de alrededor del 60% en el Gasto Total a partir del año 2006, siendo su principal componente la partida de subsidios sociales, los cuales son destinados efectivamente a los sectores más necesitados.

LA CAPACIDAD FISCAL DEL ESTADO NACIONAL ARGENTINO EN EL PERIODO DE POS-CONVERTIBILIDAD

Finalmente, los gastos en el Funcionamiento del Estado, que habían perdido participación hasta el año 2008, han ido recuperando su injerencia en las erogaciones hacia el año 2011, especialmente debido al aumento del empleo y los salarios públicos que tuvo lugar en el año 2010. Fue a partir de 2011 en que el gobierno nacional comenzó a emplear el término “sintonía fina” para dar a conocer la necesidad de limitar el crecimiento del gasto, y pudiendo esto estar relacionado con el hecho de que, siguiendo la clasificación del IARAF, el 75% de los gastos está explicado por conceptos de mínima flexibilidad (Funcionamiento del Estado y Gasto Público Social). Resultado Fiscal: durante los primeros años de la década, la política económica de impulso de la demanda a través de aumento del Gasto Público fue acompañada por similares aumentos en la recaudación, lográndose año tras año superávits tanto primarios como financieros. Esta situación se mantuvo sin mayores dificultades hasta el año 2007, cuando la relación Gasto/PBI alcanzó un guarismo del 19%, gracias a un fuerte aumento del gasto público, frente un incremento de la recaudación de menor calibre. La evolución dispar entre erogaciones y recursos del sector público dio lugar en el año 2009 (en un contexto de crisis internacional y sequía en Argentina, y a pesar del importante aumento de las transferencias de otros organismos del Estado Nacional para hacer frente a gastos corrientes) a la generación de déficit financiero por primera vez desde la recuperación económica del año 2003, repitiéndose este resultado negativo en 2010 y 2011. Estos saldos muestran una debilidad en el frente fiscal relacionado con la existencia de ciertas limitaciones para el mantenimiento de una política de elevación del Gasto Público con financiamiento interno, dada la rigidez a la baja que muestra el Gasto Público y las limitaciones de la recaudación tributaria para mantener igual ritmo de crecimiento, estando esta última a su vez expuesta a variaciones del nivel de actividad interna y shocks externos (crisis internacional, factores climáticos, etc). Dado el continuo detrimento de las cuentas públicas desde el año 2007, en el primer semestre del año 2012 las autoridades han enfrentado este desafío no solamente mediante la aplicación de políticas de reestructuración del gasto en el marco de la denominada “sintonía fina” (principalmente mediante la eliminación de subsidios a distintos sectores de la economía), sino también reduciendo la participación de los gastos de máxima flexibilidad en el Gasto Total (el incremento de la partida de Inversión Real Directa fue del 0,8%, mientras que el Gasto Primario Total creció un 28% en durante el mismo período), logrando de esta manera mantener un resultado fiscal superavitario acumulado al mes de Julio.

CONCLUSIONES A partir del año 2003 el papel del Estado dentro de la política económica argentina se inscribe en un nuevo marco, adquiriendo una mayor gravitación en el desarrollo de la actividad económica. Este rol más activo, en comparación al que ocupaba durante la década anterior, tiene su expresión más evidente en la evolución creciente del Gasto Público, el cual necesariamente fue acompañado por un aumento en la recaudación y presión tributarias. En lo referido a esta evolución, pueden diferenciarse tres etapas en el período 2003-2012: La primera etapa corresponde a los primeros años de fuerte recuperación económica, que tuvo lugar tras la crisis más profunda de la historia argentina, y se extiende por dos años, desde 2003 hasta 2004. Durante este período, el fuerte incremento del gasto para paliar las serias dificultades que enfrentaban los sectores más desprotegidos fue acompañado por una aún más dinámica recuperación de la recaudación tributaria (gracias a la reactivación de la actividad económica y a la introducción de nuevos impuestos tales como los derechos de exportación y el impuesto a los débitos y créditos bancarios), obteniéndose grandes superávits primarios, ejerciendo un papel restrictivo del crecimiento. El perfil de las cuentas fiscales comenzó a cambiar ya a partir del año 2005, cuando se produce un cambio de rumbo de la política fiscal; el objetivo de conformar un fondo anti-cíclico había quedado abandonado para dar lugar a una política fiscal de mayor impulso a la demanda agregada, implicando una reducción del superávit fiscal aunque con cierta correlación entre los gastos y los ingresos. Este segundo período es el que queda comprendido entre el año 2005 y mediados de 2007. Finalmente, el tercer período se extiende desde mediados de 2007 hasta la actualidad. Durante esta última etapa mantener un resultado fiscal positivo comenzó a resultar un desafío para la gestión del gobierno nacional, resultando insuficientes las fuentes de financiamiento tributarias y debiéndose recurrir a una mayor proporción de financiamiento de otros organismos del Estado (principalmente la ANSeS, a través del Fondo de Garantía y Sustentabilidad, y el BCRA). Aún así, el impacto de la crisis internacional de 2008 y de la sequía, que afectó la cosecha y los saldos exportables de 2009, generó en este año el primer resultado fiscal negativo dese el año 2003, repitiéndose esta situación en los balances de 2010 y 2011. A partir de la evolución descripta, resulta evidente el deterioro constante de las cuentas fiscales a nivel nacional a partir del año 2005. Este desempeño debe ser explicado principalmente por factores internos y por decisiones de política que llevaron a un crecimiento del gasto que por encima de la recaudación tributaria, haciendo necesario recurrir a nuevas fuentes de financiamiento extra fiscales. A su vez, la estructura de las cuentas fiscales denota la existencia de un problema estructural: por un lado, el 75% del gasto público nacional se caracteriza por la mínima flexibilidad a la baja (conformado por erogaciones en concepto de Funcionamiento del Estado y de Gasto Público Social). Por otra parte, la recaudación tributaria ha mostrado una menor tendencia de crecimiento y una mayor variabilidad, siendo vulnerable a shocks de distinta naturaleza, potenciado esto por la extrema concentración de las fuentes de recursos: los shocks externos y climáticos repercuten directamente en los ingresos por retenciones, la desaceleración de la economía tiene a su vez impacto negativo en los tributos sobre el consumo como el IVA y el Impuesto a las Ganancias; los recursos de los aportes y contribuciones a la Seguridad Social dependen a su vez de la tasa de empleo formal de la economía, que muestra dificultades para superar los niveles actuales debido, entre otras cosas, a la fuerte presión tributaria en la economía (que limita a su vez el incremento de recaudación mediante la creación de nuevos impuestos y ampliación de la base imponible). Esta disparidad existente entre las perspectivas de crecimiento de los gastos y los recursos permite sostener que, empleando la perspectiva de OĆonnor, los objetivos de acumulación, para asegurar la reproducción del sistema, y de legitimación, basada en la provisión de servicios públicos, parecerían comenzar a mostrar señales de contradicción. Ocurre así que el crecimiento del aparato estatal encuentra dificultades para generar las fuentes de financiamiento que le son requeridas para la cobertura de todas sus erogaciones, en lo que representa una pérdida de la Capacidad Fiscal, en relación a la creada en el período 2003-2004. El margen de maniobra de la política fiscal ha mostrado una tendencia a reducirse, colocando a los decisores de política frente al desafío de lograr una estructura fiscal que escape a la contradicción mencionada entre acumulación y legitimación. En esta línea de acción se inscribe la reconfiguración del gasto que ha recibido el nombre de “sintonía fina”, pero resultan necesarios a su vez cambios más profundos que resuelvan el problema estructural de las cuentas fiscales que permitan asegurar su sustentabilidad, lo cual podría requerir de medidas más profundas que la mera eficientización del gasto. Es por esto que el objetivo de desarrollar la Capacidad Fiscal debería encontrarse en este momento en un lugar prioritario en el diseño de la política económica, y dependerá finalmente de la habilidad de los policy-makers para dar respuesta a las necesidades de financiamiento del sector público de corto y mediano plazo, las perspectivas que en materia de cuentas públicas puedan esbozarse para los próximos años.

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LA INFLACIÓN ARGENTINA EN LA POST-CONVERTIBILIDAD LIC. CORINA GÓMEZ DIRECTOR Mgs. Santiago Gastaldi

ARGENTINA HA ENFRENTADO, DURANTE SU HISTORIA, SUCESIVOS PROCESOS INFLACIONARIOS Y LO HIZO CON DISTINTAS HERRAMIENTAS. DURANTE LA DÉCADA DEL 90, EN UN MARCO MUNDIAL CARACTERIZADO POR UNA FUERTE POSTURA ANTI-INFLACIONISTA SURGE UNA NUEVA HERRAMIENTA, LAS METAS DE INFLACIÓN. ESTA FUE RÁPIDAMENTE ACEPTADA E IMPLEMENTADA POR UN GRAN NÚMERO DE ECONOMÍAS, TANTO DESARROLLADAS COMO EN DESARROLLO, LLEGANDO A SER ADOPTADA POR MÁS DE 25 PAÍSES DEL MUNDO, ENTRE LOS CUALES SE ENCONTRÓ ARGENTINA. A CASI DIEZ AÑOS DE SU ADOPCIÓN INICIAL SE VUELVEN A EXPERIMENTAR AUMENTOS SUSTANCIALES DE LA TASA DE INFLACIÓN, EN CONTRAPOSICIÓN CON LA MAYORÍA DE LOS PAÍSES QUE ELIGIERON ESTA HERRAMIENTA. POR TANTO, RESULTA VÁLIDO REVISAR LOS ELEMENTOS EVALUADOS AL MOMENTO DE SU ADOPCIÓN PARA RECONOCER DIFERENCIAS RESPECTO A EXPERIENCIAS EXITOSAS EN OTROS PAÍSES. SE UTILIZAN PARA LA COMPARACIÓN LAS PRECONDICIONES EXISTENTES AL MOMENTO DE LA ADOPCIÓN DEL INSTRUMENTO. AL COMPARAR ESTOS ELEMENTOS CON LAS RECOMENDACIONES TEÓRICAS Y EXPERIENCIAS EN OTROS PAÍSES, VEMOS QUE EN ARGENTINA NO EXISTÍAN NI SE PROFUNDIZARON EN EL PERÍODO INICIAL DE SU IMPLEMENTACIÓN, ESTAS CONDICIONES NECESARIAS Y POR LO TANTO, ESTA CARENCIA PUEDE SER UNA DE LAS PRINCIPALES RAZONES PARA EXPLICAR LOS RESULTADOS INSATISFACTORIOS DE ESTA EXPERIENCIA.

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LA INFLACIÓN ARGENTINA EN LA POST-CONVERTIBILIDAD LIC. CORINA GÓMEZ

INTRODUCCIÓN Haciendo un repaso por la extensa bibliografía dedicada a la temática de Metas de Inflación, es sorprendente la inmensa importancia que se da a las precondiciones necesarias para una eficiente implementación de esta herramienta. Por esto, y ante un nuevo despertar de la preocupación social por la temática inflacionaria, puede ser interesante repasar cual fue el contexto argentino en el cual se implementó el Inflation Targeting para examinar si se cumplían o no los precondiciones recomendadas. Como hipótesis del presente trabajo se considera que no existían las precondiciones recomendadas y que estas no fueron alcanzadas tampoco dentro de los primeros años de implementación del mismo1 , y es esta falta de condiciones básicas las que desgastaron el sistema conduciendo a una pérdida de resultados favorables para volver a presentar tasas de inflación que no concuerdan con las tasas internacionales para países similares en condiciones de crecimiento, como en el caso de Brasil. Argentina es un país con una extensa y llamativa historia respecto a la inflación. Esta no es un fenómeno nuevo, sino que nuestro país experimentó altas tasas de inflación durante al menos las últimas seis décadas. Esta prolongada exposición conlleva consigo efectos sobre las expectativas y sobre la forma en que el público reacciona a las medidas propuestas para enfrentar este problema. Por esto, en una primera sección se desarrolla un breve resumen de las principales situaciones por las que atravesó el país a lo largo de los primeros cincuenta años. En la segunda sección, se presentan las principales características de un esquema de metas de inflación, según los innumerables aportes teóricos y empíricos sobre esta temática. Es importante hacer una primera presentación de estos elementos de forma más teórica para poder brindarle al lector cierta objetividad previa a la presentación del examen del caso argentino. Éste tomará lugar en la tercera sección y buscará esbozar el formato que adquirió cada uno de estos elementos en la experiencia argentina del 2003 y años posteriores. En la 1 Recomendación dada a aquellos países que parten de una situación inicial deficiente.

cuarta sección se presentan algunos resultados de la experiencia, buscando exponer en que medida estas carencias iniciales pudieron ser coadyuvantes en la no consecución de los resultados buscados. Posteriormente, en la quinta sección, se presentan algunos datos de la experiencia de Brasil, que apoyan la hipótesis del presente trabajo, ya que los logros de este 1 país han sido muy diferentes a los de Argentina. Luego, en la sección posterior, se presentan las conclusiones del presente trabajo, seguidas por las referencias a la bibliografía utilizada para la elaboración del mismo.

UN POCO DE HISTORIA Hasta 1945 Argentina no tenía inﬂación, este fenómeno comenzó a presentarse desde 1946, durante el primer gobierno peronista. Siguiendo a Rapaport (2005): El discurso económico peronista se apoyaba en cuatro columnas que rompían con las concepciones tradicionales del pasado, aunque no se contraponían con las nuevas ideas económicas que comenzaban a imponerse en gran parte del mundo: se trataba de la importancia del mercado interno, del nacionalismo económico, del estatismo y del papel central de la industrialización.

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La implementación de esa estrategia se valió de un conjunto de instrumentos e instituciones heredadas de las gestiones de los tres lustros anteriores, que fueron complementadas con nuevos organismos destinados a cumplir su función en el marco de los lineamientos de la política económica. Así, el Estado cobró una creciente importancia como regulador de la economía y proveedor de bienes y servicios. Una de las modificaciones más importante en las políticas elegidas fue la nacionalización de los depósitos y la estatización del Banco Central, plasmada en la ley 12.962. En realidad, la nacionalización del BCRA fue realizada poco antes al inicio de gobierno peronista, y fue reafirmada por las disposiciones del decreto 11.554. Este decreto nacionalizaba también los depósitos, con lo que se ponían en mano del Estados todos los medios de emisión monetaria. Por otra parte, un aspecto que no cambió fue la existencia de abultados déficit fiscales, que generaron la necesidad de grandes emisiones de dinero para financiarlos. En la misma dirección operaron los rescates de deuda externa y la inflación internacional de la posguerra. Cabe destacar también que los movimientos en los precios mundiales desarticularon los precios relativos, especialmente en lo relacionado al tipo de cambio, tarifas de servicios públicos y precios agropecuarios. El 16 de septiembre de 1955, el gobierno peronista fue derrocado por el golpe de estado autodenominado la “Revolución Libertadora”. El primer acto del gobierno militar fue anular la Constitución de 1949 y restituir la de 1853. Existía, entonces una marcada heterogeneidad entre los grupos económicos.

LA INFLACIÓN ARGENTINA EN LA POST-CONVERTIBILIDAD

masivos de precios y salarios. P o r c o n s i g u i e n t e , s e p ra c t i c ó u n a p ro f u n d a reestructuración de la banca. Se desestatizaron los depósitos y se decretó la autarquía del Banco Central. Se pretendía de esta manera detener la expansión monetaria y alcanzar la estabilización. Así también se liberaron los precios y se monitoreaban los incrementos salariales. Un punto muy contrastante con la política del período peronista, fue la búsqueda de un equilibrio fiscal de la mano de recortes en los gastos públicos; estrategia que se corresponde con una visión más ortodoxa. Sin embargo, está estrategia no logró su objetivo y se presentó una fuerte contracción en el consumo. Con el avance del programa fueron surgiendo algunos p ro b l e m a s , e n t re l o s c u a l e s s e d e s t a c a n l a desocupación y las condiciones de vida de la población a causa de la reducción de los salarios reales. Los aumentos en los precios rápidamente sobrepasaron los aumentos salariales y los salarios reales se redujeron en un 17,9% en 1957, momento en el cual los niveles de inflación habían alcanzado el 24,7%. Por su parte, las políticas monetaria y fiscal generaron presiones sobre el aparato productivo, disminuyendo la demanda y conduciendo al alza de las tasas de interés, que desalentaban a la vez, las inversiones productivas sin lograr detener la inflación.

La volatilidad y el carácter meramente coyuntural de las alianzas que se formaron a partir de 1955 hicieron prevalecer la segunda tendencia, hecho que se observó con prísima claridad en los dos lustros posteriores al golpe de 1955, no sólo en la presencia de cuatro gobiernos con una concepción económica marcadamente diferente, sino también en las permanentes marchas y contramarchas dentro de cada uno de ellos. (Rapaport, 2005)

Las corrientes derivadas del keynesianismo, con su interpretación del papel de Estado y de la demanda como motores de crecimiento, eran las más dominantes, sin embargo el Estado buscaba implementar una política explícita de desarrollo. En cuanto al fenómeno inﬂacionario, Raúl Prebisch en sus informes, presenta algunas consideraciones al respecto. La inﬂación era atribuida a dos factores principales: excesiva emisión monetaria y los aumentos

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Por tanto, entre los 50 y 70, las políticas económicas aplicadas mostraron cierta continuidad, aunque con características propias en cada momento. El esquema se originaba con una crisis que hacía necesaria la implementación de medidas de ajustes: devaluaciones y reducciones salariales. Estas medidas, aceleraban inicialmente las tasas de inflación y esto producía modificaciones en las estructuras de precios. Cuando se alcanzaba la estructura de precios deseada por el gobierno, se congelaba dicha situación y se iniciaba un nuevo sendero de expansión. Sin embargo, en el período de expansión revivían las presiones de los sectores retrasados y derivaba en una recomposición salarial no programada, dando lugar así a un nuevo inicio de ciclo inflacionario. Entre 1946 y 1972, el promedio de la inflación fue del 29% anual, pero desde 1973 y hasta 1988 el promedio anual fue de 150%. Por lo que se infiere que las políticas elegidas por los gobiernos tanto los peronistas como los militares no tuvieron grandes éxitos en solucionar esta temática. Por su parte, los esbozos de apertura económica y los ingresos de capitales, podían tener un efecto inicial que parecía prometedor, pero terminaba mostrándose como otro factor más que actuaba sobre los precios relativos y generaba presiones sobre el equilibrio del sector externo y el valor de la moneda. En recurrentes oportunidades los gobiernos optaron por realizar devaluaciones para corregir estos desvíos. Sin embargo, tampoco mostraron ser totalmente efectivos y muchas veces las mismas alteraciones generadas dentro del proceso de devaluación empeoraban la presión existente sobre los precios. En este sentido, la devaluación, también se presentó de diferentes formas, desde devaluaciones particulares para corregir desvíos, hasta la famosa tablita cambiaria con devaluaciones proyectadas a lo largo de un período de tiempo con el fin de operar sobre las ex p e c t a t i v a s f u t u ra s , y u n a s o b re d ev a l u a c i ó n originalmente concebida con el mismo objetivo de moldear las expectativas futuras y fortalecer la moneda nacional. Sin embargo estas medidas no tuvieron los resultados esperados así como tampoco lo tuvieron los planes de estabilización en su conjunto. Sin importar la forma en que se combinaran, los ingredientes de las recetas de estabilización seguían siendo los mismos; y sin importar lo novedoso de cada uno de esos planes los resultados distaron de ser los esperados. Entre 1948 y 1974 la tasa promedio de inflación, medida por el Índice de Costo de Vida, fue de aproximadamente un 28% anual. De cualquier manera, dentro de esta tasa promedio se presentaron marcadas fluctuaciones en los años 1958, donde el índice fue del 31, 6% y en 1959 donde alcanzó 113,7%, descendiendo luego a 27,3% en 1960 Desde junio de 1975, con el fenómeno conocido en la

historia argentina como El Rodrigazo y hasta 1985, donde se lanzó el Plan Austral la tasa de crecimiento de los precios se ubicó en cifras de tres dígitos anuales. La implementación del Plan Austral incluyó, como elemento innovador, la adopción de una nueva moneda y pretendía generar un shock que detuviera abruptamente la inflación. Este se combinó con controles de precios y eliminación de las indexaciones. Por su parte, y no obstante el anuncio del gobierno de no recurrir al Banco Central para financiar su déficit, la solución no se daba por una efectiva reducción del gasto público sino por un aumento de los recursos. El plan Austral logró estabilizar la inflación sin generar efectos recesivos y se llegó a una tasa anual de inflación de sólo 1,7% en febrero de 1986. Sin embargo, poco después los precios volvieron a subir. El plan Austral fue sucedido por el Plan Primavera pero este distó de tener los resultados esperados y comenzó a marcharse hacia la hiperinflación. En febrero de 1989, las autoridades monetarias ensayaron una reorganización del mercado cambiario, pero esta no fue suficiente para hacer frente a las presiones de los distintos grupos económicos. Se inició, entonces, una fuerte fuga de capitales, que fue calificada como el golpe económico más importante desde el retorno de la democracia. La burbuja especulativa fue imparable; la cotización del dólar libre se disparó, incrementando la brecha cambiaria entre ambos mercados y reforzando la corrida cambiaria. A su vez, los precios comenzaron a acompañar la evolución del dólar, por lo que se ingresó en un proceso hiperinflacionario. (Rapaport, 2005). Así, en abril de 1989, Argentina comenzó a experimentar su primer proceso hiperinflacionario, pero como es sabido, un proceso de esta magnitud no se genera del día a la noche, sino que fue una conjunción de todas las afecciones y remedios aplicados hasta ese momento. “Antes de 1989, Argentina había experimentado más de cuatro décadas de inflación que, salvo períodos muy cortos, se había mantenido crónica y sostenida” (Solanet, 2006).

LA INFLACIÓN ARGENTINA EN LA POST-CONVERTIBILIDAD

A finales de junio, Alfonsín resigna su cargo como Presidente y asume en los primeros días de julio Carlos Menem en su lugar, y Miguel Roig como Ministro de Economía. En el mes de Julio de 1989, el incremento del Índice de Precios al Consumidor fue de 196,60%. El ajuste propuesto se centraba en un ajuste fiscal con la intención de reducir el gasto público, un control del gasto cuasifiscal originado por las operaciones del Banco Central y los pagos de deuda pública interna, la relajación de las normas de ingreso de capitales extranjeros, la fijación del tipo de cambio y retenciones a las exportaciones, acuerdos de precios con el sector empresario y una limitada apertura externa. Las n e c e s i d a d e s d e re c u r s o s fi s c a l e s l l ev a ro n a implementar la Reforma Administrativa y la de Emergencia Económica, de las cuales resultó un proceso de privatización de empresas con el objetivo de generar un ajuste fiscal. La inflación comenzó a mostrar un leve descenso en agosto de 1989 pero esta situación no se sostuvo en el tiempo. Luego de alcanzar niveles de 6,5% en noviembre, el índice en diciembre subió al 40,1%, y continuó su ascenso para alcanzar un 79,2% en febrero de 1990 y un 95% en marzo del mismo año. Mientras que la tasa de inflación anual en 1989 fue de 4.900%. Luego llegó la Convertibilidad, donde se implementó una Caja de Conversión mediante la cual se ancló el valor de la moneda local a la divisa estadounidense. Con esta medida, el BCRA, perdió la posibilidad de realizar política monetaria, y sus funciones quedaron disminuidas a mantener en funcionamiento la caja de conversión. Sin embargo, hacia fines de 1998 comienza un nuevo período de recesión que resultó en aumentos del déficit y la deuda que ya se encontraba en niveles preocupantes. Con el cambio de gobierno en 1999, de la mano de Fernando de la Rúa como Presidente se intentó generar renegociaciones de la deuda, y se implementaron medidas de corte más ortodoxos, enmarcadas en las recomendaciones de organismos internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI), que agudizaron la recesión heredada. Esta administración no terminó el mandato abandonando el presidente su cargo a causa de la ferocidad de la crisis y el descontento social. Se sucedieron tres presidentes provisionales en un período de diez días. En este escenario se abandonó el programa de Convertibilidad y Argentina experimentó

una nueva devaluación acompañada con mecanismos de conversión de deudas y créditos y coeficientes de ajustes diversos que fueron de difícil asimilación para el público en general. Si bien, la intención era inicialmente encontrar un nuevo valor sostenible para la moneda local, las expectativas del público y las negociaciones con el FMI condujeron a la adopción de un tipo de cambio (TC) flexible. Los precios subieron como consecuencia de la devaluación y con el tipo de cambio flexible se generaron salidas de capitales que llevaron el valor de la divisa americana a rondar los cuatro pesos y se comenzó a manejar la hipótesis de una nueva hiperinflación, que no se concretó. Un nuevo cambio de gobierno toma lugar con Néstor Kirchner como Presidente. La nueva administración ensayó cambios que permitieron controlar la emisión monetaria y el gasto fiscal. Se establecieron nuevos impuestos a las exportaciones, aprovechando la posición favorable del sector externo con un tipo de cambio más alto y una incipiente apertura comercial que permitía saldos favorables en la balanza comercial del Balance de Pagos. Por su parte, el BCRA redujo los redescuentos y se moderó la caída de la demanda de dinero. En diciembre del 2002, asume como presidente del BCRA Alfonso Prat Gay, en un contexto menos crítico que el de los años anteriores pero que seguía cubierto por una gran incertidumbre; tanto de las autoridades en cuanto a las expectativas del público, así como del público en cuanto a la estabilidad y eficiencia de la administración operante. Los nuevos objetivos de la autoridad monetaria se centraron en recomponer el sistema de pagos, restaurar la confianza en el sistema financiero, estabilizar el mercado cambiario y morigerar las expectativas de inflación que subsistían luego de la devaluación

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PARTICULARIDADES DE UN ESQUEMA DE METAS DE INFLACIÓN Mundialmente, la década de los 90' ha sido un período de innovación en lo que respecta a política monetaria, debido a una postura marcadamente antiinflacionista en el pensamiento económico de los bancos centrales tanto de países desarrollados como aquellos en vías de desarrollo. El resultado más sobresaliente de este proceso fue la aparición de las metas de inflación o Inflation Targeting (IT), como una nueva herramienta para combatir la inflación. Este sistema fue introducido inicialmente en Nueva Zelanda en el año 1990 y desde entonces su uso se ha proliferado de forma extraordinaria. La mayoría de los países cuentan en la actualidad con alguna variante de este instrumento y los resultados en términos generales han sido positivos. Para comprender la forma en que actúa este esquema se debe comenzar entendiendo que cuando se busca controlar la inflación existen dos grandes grupos de herramientas o, como se las denomina en la teoría económica, anclas. El primer grupo de anclas son aquellas basadas en el tipo de cambio, donde éste se fija exógenamente a través de alguno de los siguientes mecanismos. Dolarización: esta denominación denota la utilización de una moneda fuerte y de uso extendido, eliminando el uso de la moneda local. Con esta herramienta se elimina la posibilidad de utilizar la política monetaria de manera independiente e impide los beneficios del señoreaje, que son transferidos al país emisor de la moneda adoptada. Currency Board: Esta, al igual que la anterior, elimina la capacidad de aplicar una política monetaria independiente, aunque no elimina el señoreaje y presenta menores restricciones políticas que la alternativa anterior. Sin embargo, requiere de una significativa disciplina fiscal para poder aislar en forma parcial la economía de los flujos de capitales internacionales. Crawling Peg Activo: Este instrumento tiende a asegurar la estabilidad en los precios mediante la devaluación preanunciada de la moneda local. El objetivo perseguido en este caso es que los precios tiendan a ajustarse a la evolución del TC. Se limita también en este caso la capacidad del Banco Central (BC) de utilizar la política monetaria y combinado con un contexto de liberalización de la cuenta capital suele introducir fuertes distorsiones en la administración. Por lo tanto en cualquiera de los tres casos se pierde, por parte de las autoridades monetarias, la posibilidad de 2Inflation target: Inflación objetivo u objetivo de inflación 3Accountability: Responsabilidad.

utilizar de forma independiente la política monetaria. Otro punto desfavorable para estas estrategias es la existencia de una gran movilidad de flujos internacionales que hace casi imposible lograr el aislamiento necesario para que la estrategia sea exitosa en el tiempo. La salida de estos regímenes tiende a ser altamente traumática. Por su parte, un segundo grupo de anclas se relaciona con la política monetaria, donde se combina algún tipo de cambio flexible con una definición de la trayectoria de la política monetaria. Aquí las principales variantes son: Controles de los agregados monetarios: La evidencia empírica demuestra que es cada vez más difícil establecer una alta correlación entre el agregado monetario elegido y el PBI. La demanda de moneda muestra fuertes fluctuaciones y significativos cambios estructurales en períodos relativamente cortos de tiempo, potenciado por la liberalización de la cuenta capital y el avance en las comunicaciones, lo que desestabiliza la relación entre el agregado monetario y el objetivo perseguido. Inflation Targeting (IT): Se utiliza un indicador claro para el público en general, por ejemplo un objetivo determinado para el nivel de inflación. No existe una definición precisa de este instrumento pero se puede concebir como un marco de referencia de política monetaria caracterizado por un anuncio público de metas cuantitativas oficiales con respecto a uno o más horizontes temporales. A la vez puede distinguirse, dentro de éste, dos modelos uno estricto y otro flexible. El primero se centra en la inflación como único objetivo del BC, mientras que en el segundo, pueden tomarse en cuentas otras variables además de la inflación. Prácticamente, todos los países que utilizan el IT como herramienta optan por el modelo flexible, ya que en una economía existen otras problemáticas importantes simultáneamente con la inflación, como puede ser la tasa de empleo y el crecimiento.

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Los principales rasgos de un esquema de metas de inflación en la literatura económica son: I. El anuncio público de objetivos cuantitativos explícitos para las tasas de inflación futuras: Existe un Inflation Target 2 numérico, en forma de punto o rango. Este target se refiere a un índice de precios específico. II. Un compromiso institucional a la estabilidad de precios como objetivo primario de la política monetaria: Alcanzar el inflation target es el objetivo primario de la política monetaria, aunque pueden existir objetivos secundarios. No se utiliza otra ancla nominal. III. Una metodología o modelo para producir pronósticos de inflación con un rol protagónico ya que el instrumento de política se fija de tal manera que el pronóstico sea consistente con el target. I V. E x i s t e u n a l t o g ra d o d e t ra n s p a re n c i a y accountability3 en la conducción de la política monetaria: transparencia de la conducción de la política monetaria a través de la comunicación de los planes y decisiones de las autoridades monetarias. A pesar de que existe cierto consenso en torno a las características básicas que debe contener un régimen de metas de inflación, no ocurre lo mismo con los detalles de su implementación. Existen algunos aspectos como la selección del índice de precios apropiado, el horizonte temporal óptimo, el valor apropiado de la meta, etc., que dependen en gran parte de las características particulares de cada economía, e incluso en el tipo de shocks que enfrenta. La literatura reconoce en generar una serie de requisitos para implementar un régimen de metas de inflación. En general, estos requerimientos hacen referencia a propiedades o capacidades del Banco Central (BC), o a la relación entre éste y otras instituciones económicas y políticas, más que a características de la economía en sí misma. Los cuatro requerimientos que tiene mayor publicidad y que son los puntos a destacar en el presente trabajo son: I. Independencia del Banco Central y credibilidad: La primera condición que debe satisfacer un país que considere adoptar un esquema de Metas de Inflación es tener un Banco Central capaz de producir política monetaria grado razonable independencia. La mayoría de los autores coinciden en que no es necesaria una independencia de objetivos, puede existir sólo independencia de instrumentos. Es decir, tener libertad para manejar los instrumentos de política monetaria de manera de alcanzar su objetivo nominal. Existen dos

ventajas principales de la independencia de instrumentos en contraposición de la de objetivos. Permite al BC neutralizar las presiones políticas para estimular la economía en el corto plazo; y al mismo tiempo es consistente con la idea de que los objetivos últimos de política se determinen, al menos en parte, por el sistema democrático. Una vez definidos los objetivos, la ejecución de la política monetaria se deja por completo en manos del BC, respetando su superioridad técnica y la necesidad de aislar las presiones políticas. En sentido estricto, este no es requisito específico del IT sino una condición para formular política monetaria desvinculada de otras políticas que afecten las condiciones financieras, en particular de la política fiscal. La conducción de un esquema de metas de inflación requiere no sólo un BC independiente, sino también uno que goce de cierto grado de credibilidad o reputación antiinflacionaria. Por lo que las metas anunciadas deben ser acordes a las expectativas de inflación proyectadas. II. Ausencia de dominancia fiscal: Para adoptar un esquema sostenible el país no debe mostrar síntomas de dominancia fiscal. Es decir, la conducción de la política monetaria no debe estar condicionada y menos aún ser un producto de consideraciones de naturaleza fiscal. Para ello, el financiamiento del gobierno proveniente del BC, y del sistema financiero en general, debe ser bajo o directamente inexistente. En otras palabras, el financiamiento del sector público no debe descansar sistemáticamente en los recursos provenientes del señoreaje. Además, los mercados financieros deben ser lo suficientemente profundos como para absorber colocaciones de deuda y la acumulación de deuda pública no debe dar lugar a dinámicas explosivas. El gobierno podría erosionar la eficacia de la política monetaria, incorporando presiones inflacionarias, al forzar al BC a mantener bajas tasas de interés para evitar trayectorias de deuda insostenibles. Además, un sector público débil, incapaz de financiarse recaudando impuestos legislados, puede dar lugar a presiones sobre los precios de origen fiscal que,

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de no corregirse a tiempo, estimulan la creación de mecanismos de indexación formales o informales que redunden en un alto grado de persistencia en la inestabilidad de las variables nominales. Un proceso de este tipo puede socavar gradualmente le efectividad de la política monetaria en alcanzar cualquier tipo de objetivo nominal, obligando al BC a conseguir una política crecientemente acomodaticia. No obstante, el requisito de finanzas públicas sanas no debe sobreestimarse. Muchos de los países que adoptaron el IT durante la década pasada, incluso los más desarrollados, mostraban desempeños fiscales precarios al inicio. mantienen una importante fracción de sus pasivos III. Conflicto con otros objetivos nominales: Un tercer requisito es renunciar a cualquier compromiso firme a fijar el nivel o la trayectoria de cualquier otra variable nominal, específicamente el tipo de cambio. C o m o s e s a b e l u e g o d e l a ex p e r i e n c i a d e l a Convertibilidad, un país que opta por un tipo de cambio fijo subordina su propia política monetaria al objetivo de mantener el precio de la divisa, perdiendo la capacidad de fijar otros objetivos nominales sobre bases duraderas, específicamente en presencia de movilidad de capitales. Algunas variantes de tipo de cambio fijo, como los sistemas de crawling pegs, bandas cambiarias, y combinación entre ambos, permiten a las autoridades perseguir otros objetivos nominales además del tipo de cambio. Por lo tanto, un objetivo nominal para el tipo de cambio podría convivir con un esquema de metas de inflación, en la medida en que quede claro que el objetivo prioritario es el de la inflación, en caso contrario surgirán conflictos. En la práctica, sin embargo, una convivencia de este tipo puede ser altamente problemática ya que a las autoridades no les será sencillo convencer al público de sus prioridades. Bajo estas circunstancias, el público deberá inferir estas prioridades a partir de las respuestas de política observadas cuando el objetivo nominal del tipo de cambio es sometido a presión. Por tanto, el medio más seguro de evitar estas problemáticas es no tener ningún compromiso con respecto al tipo de cambio nominal. La realidad muchas veces exige a las autoridades monetarias especial atención sobre el tipo de cambio por diversos motivos. Un grado elevado de inestabilidad del tipo de cambio nominal puede traducirse en un alto grado de inestabilidad en el tipo de cambio real, distorsionando las señales de precios para el comercio exterior. Además, en economías con un grado importante de dolarización de los activos financieros, las fluctuaciones de magnitud en el tipo de cambio pueden redundar en inestabilidad bancaria y financiera inducidas por cambios bruscos en los porfolios. Por último, en los países donde las corporaciones y el sector bancario

denominados en moneda extranjera, las depreciaciones del TC tienen consecuencias adversas sobre el balance. Es muy probable que disminuyan los valores de los activos bancarios y eventualmente se abran las puertas para una crisis sistémica. Por ello, los regímenes de metas de inflación están sujetos a conflictos con el tipo de cambio aún cuando no exista un compromiso institucional a fijar su nivel o trayectoria. Si el BC renuncia al monitoreo de este último, el sistema podría perder credibilidad rápidamente. Este compromiso implícito a intervenir en el mercado de cambios abre las puertas a un ataque especulativo. IV. Transparencia y Accountability: Por transparencia se entiende, en general, la capacidad del público de monitorear el desempeño del banco central. Un régimen de metas inflacionarias requiere de un considerable grado de transparencia en la conducción de la política. Esto exige, a la vez, que las autoridades monetarias estén dispuestas a realizar ciertos esfuerzos comunicacionales. Las autoridades del BC de la mayoría de los países que adoptan alguna forma de este instrumento han comprendido la importancia de estos esfuerzos, y por ello, mantienen una serie de modalidades de comunicación. En primer lugar mantiene un diálogo frecuente con el resto del gobierno. En algunos casos esto se ha institucionalizado por ley, en otros como respuesta a pedidos informales. El rasgo distintivo y novedoso de los bancos centrales con metas de inflación es la publicación de “reportes de inflación” regulares, los cuales proveen una gran cantidad de información presentada en una forma accesible. Específicamente, estos informes buscan transmitir: (1) los objetivos y limitaciones de la política monetaria, (2) los valores numéricos de las metas inflacionarias y la lógica de esta elección, (3) cómo se alcanzarán las metas de inflación teniendo en cuenta las condiciones económicas prevalecientes y (4) las razones de cualquier desviación de la tasa de inflación con respecto a los valores objetivos.

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La transparencia reduce la incertidumbre acerca de las preferencias del BC. Una menor incertidumbre, a la vez, contribuye a reducir las expectativas inflacionarias, mejorar la planificación del sector privado, promover el debate público sobre la política, incrementar la libertad de acción del BC en el largo plazo y poner en manifiesto las responsabilidades del BC y de los funcionarios públicos en la conducción de política monetaria. Por otra parte, haciendo al BC públicamente responsable por sus decisiones, aumentan los incentivos a alcanzar la meta inflacionaria y en consecuencia, es de esperar que mejore la confianza del público. El trade-off fundamental entre accountability y estabilización de política en un esquema de metas de inflación se relaciona con la dificultad de evaluar el desempeño de las autoridades sólo en base a los resultados de inflación. Es necesario resaltar que muchas de las precondiciones que habitualmente se enuncias para el IT también son necesarias para cualquier estrategia monetaria que pretenda ser exitosa. Por ejemplo, finanzas públicas muy deterioradas, sistemas bancarios débiles y un elevado stock de deuda denominada en moneda extranjera, erosionan la confianza sobre cualquier compromiso nominal ya sea inflación, tipo de cambio, o algún agregado monetario. También se recomienda que la adopción del IT se realice en países con bajo grado de apertura y con sistemas financieros sólidos y bien regulados, en los que existan amplios mercados de capitales de los cuales se pueda obtener cobertura.

IMPLEMENTACIÓN DEL IT EN ARGENTINA En el año 2003, se comenzó a aplicar en Argentina un esquema de metas de agregados monetarios debido a que las condiciones existentes en el país no hacían posible la implementación de un esquema de metas de inﬂación propiamente dicho. Además, durante la década anterior no se había esbozado política monetaria por parte del BCRA sino que este cumplía con su función de monitoreo y clearing. Por tanto, la situación crítica en la que se encontraba Argentina en aquel momento era reforzada por la falta de conocimiento de los mecanismos de transmisión secundaria en el proceso de emisión de dinero. Para hacer más clara la exposición se realizará una breve descripción las condiciones argentinas para cada uno de los elementos y requisitos enumerados anteriormente. Durante la Convertibilidad Argentina había mantenido un bajo nivel de apertura internacional, luego de la salida de este régimen el grado de apertura se incrementó enérgicamente pasando de un 17,03% en 2001 a aproximadamente un 34,6% en el 2002, según estimaciones privadas. Si bien es cierto, que este salto inicial podría haber sido excesivo y tendería a ajustarse en los años posteriores, también es evidente que con el nuevo esquema la apertura económica tendría valores sustancialmente mayores a los de la convertibilidad. De hecho, hasta el 2008 el grado de apertura siguió oscilando alrededor del 32%, y a partir de entonces

mostró un descenso como consecuencias de la implementación de medidas proteccionistas. La importancia de este grado de apertura descansa en dos factores importantes que pueden operar negativamente sobre el esquema de IT. Por un lado, la apertura comercial puede presionar sobre el precio de algunos bienes, modificando la estructura de precios existente y también puede, a través del aumento de los flujos comercializados, generar presiones sobre la marcha de los incrementos de precios. Por otra parte, se pone de manifiesto la incompatibilidad práctica de objetivos mencionada anteriormente, por los efectos que esta apertura pueda tener sobre los términos de intercambio y los flujos de capitales.Las presiones sobre el tipo de cambio en una economía con mayor apertura implicaba, inevitablemente, la necesidad de prestar mayor atención al tipo de cambio. Esta mayor atención no fue exclusiva del sector público, sino que su seguimiento se hizo extensivo a la totalidad de los agentes económicos y definía en parte las expectativas futuras sobre el crecimiento de precios. Las autoridades monetarias, intentaban poner el énfasis en el objetivo de la inflación, mediante la contención de los agregados monetarios pero la importancia que cobró el tipo de cambio presentaba una primera dificultad en la tarea de generar credibilidad en la política monetaria seleccionada.

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En un principio, la implementación de un objetivo de bandas para la base monetaria podía bien coexistir con un tipo de cambio flexible con intervención del gobierno. Pero las expectativas estaban enfocadas al desempeño que tomaría el BCRA en los momentos en los que el tipo de cambio fluctuara cerca de los límites implícitamente adoptados por el gobierno en el esquema de flotación sucia vigente. Como se dijo anteriormente, el grado de apertura también conlleva nuevos flujos de activos financieros, y el sistema financiero argentino distaba de ser un sistema sólido y políticas que el Ejecutivo concebía como prioritarias. Es que gozara de credibilidad luego de la caótica salida de la cierto que en el período observado existían superávit, convertibilidad. Aún luego de una mejora en el sistema debido en gran medida a las retenciones a las financiero desde la crisis, existían aún deficiencias exportaciones. Por esto, la monetización de un déficit no relacionadas principalmente a la falta de credibilidad en era, en sí, una preocupación para el BCRA. Sin embargo, el sistema financiero por parte de los agentes. Luego de la el esquema se adoptó en torno a las negociaciones con el devaluación del 2002, se comenzaron a desarrollar FMI, lo cual supeditaba en gran parte este instrumento a nuevos instrumentos pero quedaba un amplio camino las negociaciones de deuda. En diciembre del 2004, se por recorrer y mucho por demostrar. La confianza en el d e m o s t ró e l c o m p ro m i s o c o n e l o b j e t i v o d e sistema financiero argentino fue socavada en numerosas independencia y credibilidad, cuando desde el banco oportunidades, por lo que aún con un nuevo y mejorado central se negó el aumento de los adelantos transitorios sistema financiero, las dudas no terminarían de diluirse al Tesoro, más allá de los permitidos por ley. Sin hasta que el mismo no haya probado ser eficiente en embargo, la contra respuesta desde el ministerio de situaciones de crisis. Adicionalmente, el valor de la divisa economía fue el impulso de una modificación a la Carta extranjera siguió siendo un componente que presionaba Orgánica de la entidad, para aumentar estos sobre el nuevo sistema financiero, por la necesidad de redescuentos. El entonces presidente del BCRA, no se nuevos productos, con denominaciones tanto en mostró partidario de esta reforma y presentó en el moneda local como extranjera y la implementación de ministerio trabajos que mostraban que no era necesaria mecanismos de enjuague o esterilización, así como los las modificaciones para hacer frente a las necesidades nuevos bonos y coeficientes de ajustes posdevaluación. presentadas. Sin embargo, no corrió con la misma suerte Ingresando un poco más en los requisitos teóricos del cuando a fines del 2009, se opuso al uso de reservas para m e c a n i s m o p ro p u e s t o , s e d e b e c o n s i d e ra r l a el pago de deuda, propuesto por el ministerio de independencia del banco central y su credibilidad. En economía y la presidencia, y terminó siendo destituido septiembre del 2003, la ley 24.144 aseguraba su en enero de 2010, por “incumplimiento de sus deberes independencia funcional, es decir de objetivos e como funcionario público y mala conducta”. instrumentos. Sin embargo, ya desde el 2001, existía una Por otra parte y como se expuso anteriormente, existía fuerte interferencia del poder ejecutivo en el manejo de la un potencial conflicto entre los objetivos nominales. En política monetaria. En este sentido, los acuerdos por la el programa monetario existían, de hecho, tres metas: renegociación de la deuda y las necesidades de cumplir requerimientos mínimos sobre reservas internacionales, con los pagos de los servicios de la deuda y la búsqueda un máximo de recursos internos netos (RIN)4 y la meta de la administración central de promover la autarquía máxima para la base monetaria ampliada (BMA).5 Las financiera, jugaron un rol activo en estas intervenciones. condiciones impuestas por la renegociación de la deuda Estas situaciones, no generan la credibilidad deseada en con el FMI, son razonables en términos teóricos, pero la las capacidades de las autoridades monetarias de operar realidad argentina hacía dudar de la capacidad para en forma independiente, tanto en objetivos como en cumplir en la consecución de más de un objetivo instrumentos. El uso de las reservas para cumplir con nominal. Como se detalla en mayor profundidad obligaciones de deuda implica la imposibilidad de usar posteriormente, en los primeros períodos de la esos recursos para sostener los niveles tanto del tipo de aplicación del esquema se pudo cumplir con las metas cambio como de la emisión monetaria, en los momentos impuestas por el FMI, sin embargo esto no se hizo sin la en los que su trayectoria se acerca a las bandas de ayuda de ciertos mecanismos de esterilización que contención. Así como tampoco marchaba en la búsqueda funcionaban como válvulas de escape. de la recomendada ausencia de dominancia fiscal, ya que los recursos se asignaron en pos de las necesidades 4RIN: Reservas Internacionales brutas del BCRA menos sus pasivos con el FMI, medidas en dólares. 5BMA: Suma de la circulación monetaria, cuenta corriente de las entidades financieras en el BCRA y el stock de cuasimonedas.

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Al considerar la transparencia y accountability del BCRA se debe volver a mencionar los inconvenientes generados por la intervención del gobierno en la política monetaria. Como se expuso anteriormente estas intromisiones dificultan la credibilidad en el BCRA y en su independencia funcional. Sin embargo, el BCRA intentó cumplir con los requisitos de transparencia y responsabilidad a través de publicaciones periódicas de la información relativa a sistema financiero y la política monetaria perseguida. En este sentido podemos decir que este es uno de los requisitos mejor cumplidos, ya que se realizaron grandes esfuerzos para mostrar la transparencia en el uso de los instrumentos, trayectorias e intenciones, aunque en algunos casos la información publicada no era lo suficientemente comprensible para el público en general. El BCRA publicó objetivos cuantitativos explícitos para el mediano plazo, sin embargo estos se hicieron en el marco de las negociaciones con el FMI, y la presentación de los objetivos no se hizo siguiendo las recomendaciones existentes al respecto. Como ya se hizo mención el conjunto de metas propuestas no dejaban en claro que el objetivo principal perseguido por la política monetaria fuera la estabilidad de precios. El objetivo sobre la emisión de base monetaria, como instrumento, no supeditaba a los demás objetivos, sino que compartía importancia con ellos; más específicamente con el mantenimiento de montos mínimos de reserva y los RIN. Por otra parte, dentro de la ley 24.144, se consideran las responsabilidades y las penalidades imponibles a las autoridades monetarias en caso de incumplir con sus funciones. Pero nuevamente la falta de estabilidad de los presidentes del BCRA, dejan ver que las remociones o cambios no fueron resultados de manejos indebidos de la política monetaria, sino más bien desacuerdos con las opiniones de la cúpula del ejecutivo y el ministerio de economía. Desde el principio se conocieron los desacuerdos existentes entre el presidente del BCRA Alfonso Prat Gay y el Ministro de Economía Roberto Lavagna. Como consecuencias de estos desacuerdos y a pesar de un resultado favorable durante la primer parte de la implementación del esquema monetario, el presidente del BCRA no fue renovado en su cargo y asumió en su lugar Martín Redrado. Esta situación reforzó la falta de credibilidad en la institución y en la idoneidad de las autoridades operante, ya que se consideraba que el proceso de toma de decisiones se acercaría aún más al Poder Ejecutivo y al Ministerio de Economía. Que sería nuevamente reforzada por la remoción anteriormente comentada del nuevo ministro en el 2010.

mayoría de los bancos centrales optan por no publicar esta información. Aunque sí preocupaba la enorme carga de incertidumbre que rodea las variables utilizadas. Sin embargo, luego de un período tan extenso sin política monetaria esta incertidumbre era válida y con el progreso del programa, se fueron ajustando algunas variables. Por ejemplo los objetivos se reprogramaron, luego del primer período de implementación. Con esto se buscaba ajustar las metas a objetivos más realistas, una vez que se observaron los primeros comportamientos del esquema y sus transmisiones. Si bien no es objetivo de este trabajo hacer un análisis de los canales de transmisión que posee este sistema en Argentina, cabe aclarar que el más importante está dado por el de las expectativas. Lo que refuerza lo hasta aquí expuesto, es decir, si son las expectativas el componente de transmisión de la política monetaria a la efectiva realización del objetivo p ro g ra m a d o , d e b e r í a h a b e r s e a s e g u ra d o e l cumplimiento de las condiciones necesarias para el uso del instrumento ya que estas bases refuerzan las expectativas.

PRIMEROS RESULTADOS El primer resultado, luego del acomodamiento de precios que tomó lugar en el año 2003, fue una desaceleración de la tasa de inﬂación más rápida a la proyectada. Esto impulsó una revisión de las metas objetivos para acercarla a niveles más realistas. Estas fueron ﬁjadas entre un 5 y un 15%, que distaba en mucho del 23%, previsto en el Presupuesto Nacional. Luego del descenso de los primeros meses, en julio de 2003, la tasa se encontraba dentro de las bandas establecidas y llegó a caer por debajo de las mismas en agosto de ese año.

En cuanto a la metodología o modelo para producir pronósticos de inﬂación no era preocupante que el gobierno no diera a conocer las variables utilizadas. La

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Las principales explicaciones de este cumplimiento enfatizan la disciplina de las cuentas públicas y la recuperación de cierta liquidez por parte del sistema bancario, que permitió al BCRA absorber cuasimonedas y contraer la emisión monetaria en una proporción mayor a la prevista. Esto generó la necesidad de revisar las metas pautadas posicionándolas entre un 5 y un 15% como se dijo anteriormente. El BCRA en su publicación de Informe de Inflación del cuarto trimestre del 2003 explica: Mientras el BCRA avanza hacia la consolidación de un ancla monetaria basada en las expectativas (metas) de inflación, los resultados van acomodándose en la línea deseada: la economía atraviesa hoy uno de los períodos de mayor estabilidad de precios para un régimen de flotación de la historia. Hasta septiembre, la inflación acumulada anualizada fue inferior a 4% anual, contradiciendo las expectativas imperantes al inicio del 2003, cercanas al 40% anual. Para el 2004, las metas impuestas eran de 7 a 11%, las cuales coincidían con la tasa de inflación de 10,5% prevista en el Presupuestos Nacional. Existían varios motivos para esperar que luego de la eufórica caída inicial, la tasa comenzara a subir. En primer lugar, se estaba agotando la desinflación sistemática, se esperaba un traslado de costos de los precios mayoristas a los minoristas. Por otra parte, todavía existían algunos precios relativos que todavía no se habían acomodado, así como los salarios que luego de la fuerte caída en términos reales en el 2002, por los efectos de la devaluación y el ajuste en los precios relativos, empezaron a recuperarse en el 2003. Nuevamente, luego del cumplimiento de los objetivos en el 2004, se fijaron las metas pautadas para el año 2004 entre un 5 y un 8%, que también estaba en concordancia con la proyección del Presupuesto Nacional del 7, 9%. Sin embargo, en el 2005, se sobrepasaron las metas inicialmente acordadas con el FMI en el 2003 y comenzaron a mostrarse las primeras fallas en el esquema. Ya a mediados del 2005, se esperaba que la tasa concluyera el año entorno al 11 o 12%. En el Informe de inflación del tercer trimestre de 2005 del BCRA, se señala como causa de la aceleración inflacionaria, el aumento del gasto primario por encima del proyectado y las decisiones del gobierno de aumentar las jubilaciones y los salarios estatales. En contra posición, algunos economistas sostenían que la política de acumulación de reservas por parte del BCRA, era el principal motor de la aceleración en la tasa de inflación. En este punto se refleja la incompatibilidad práctica con otros objetivos nominales, en este caso el tipo de cambio. El proceso de enjuague de la emisión para comprar divisas y mantener

el TC en los niveles pautados, implicaba la venta de Letras (Lebac) para absorber cierta cantidad de dinero y compensar la emitida. Sin embargo esto aumentaba la tasa de interés y generaba presiones en definitiva sobre los precios. Cabe destacar que en términos estrictos, el aumento de la base monetaria se mantuvo dentro de los parámetros fijados para ese año. Sin embargo luego de nueve trimestres consecutivos de cumplimiento del programa, el BCRA informó en su repote trimestre que la trayectoria de este agregado evidenciaba una tendencia alcista. Esto significaba que las probabilidades de cumplir con la pauta fijada para ese año estaban disminuyendo. Efectivamente, el incremento acumulado del IPC para el 2005, según lo publicado por la entidad fue de 8,9%, en el tercer trimestre, situación que se explicó principalmente por, en términos del BCRA (2005): …] el incremento de los precios de alto contenido estacional (…) Si bien en el último trimestre del año la inflación debería reducirse, dado que los factores de oferta coyunturales que afectaron los precios de los alimentos deberían diluirse, es factible que la tasa de inflación core6 continúe en los niveles actuales una vez incorporados los aumentos puntuales ya anunciados en sectores como medicinas prepagas, colegios privados y taxis. De esta forma, el año concluiría con una inflación levemente por encima de 10,5%. En la publicación posterior del mismo informe, se reconoce formalmente que no se había cumplido con las metas de inflación pautadas ya que la misma había alcanzado un 12,3%.

6Inﬂación Core: Esta denominación se le da a una medida de inﬂación que excluye ciertos productos que contienen una alta volatilidad en sus precios, principalmente aquellos relacionados con la energía y los alimentos.

LA INFLACIÓN ARGENTINA EN LA POST-CONVERTIBILIDAD

GRÁFICO 1. ÍNDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR

“......” Fuente: : BCRA con datos de INDEC, Secretaría de Hacienda y BCRA.

Resumiendo, la tasa de inflación subió del 3 al 12% entre el 2002 y el 2006 enmarcado en una economía con capacidad ociosa en la producción, un tipo de cambio alto en el sector comercial que, combinado con superávit en el balance comercial, permitió una fuerte acumulación de reservas y un proceso de reacomodamiento de precios luego de la devaluación de la moneda local. La política monetaria fue expansiva ya que la emisión de agregados monetarios continuó aumentando, aunque dentro de los objetivos propuestos. Fueron continuas las intervenciones en el mercado de cambio para lograr la estabilidad del TC dentro de las bandas propuestas, lo que implicaba una continua esterilización de estas intervenciones a través de colocaciones de letras y bonos del BCRA. A partir del 2007, algunas de estas condiciones favorables iniciales comienzan a erosionarse. La economía comenzó a operar en mayor cercanía a los niveles de capacidad plena y el tipo de cambio se encontraba más equilibrado. Entre fines de 2008 y 2009, el panorama internacional también se muestra desmejorado con el impacto de la crisis financiera que comienza en EEUU, pero afecta rápidamente al mercado financiero mundial. Para contrarrestar esta situación se aplicaron medidas de corte más keynesianos impulsando la demanda agregada (DA), lo que generó un aumento de la tasa de inflación, vía tasa de interés en contra posición con el período anterior que se explicaba más por una transferencia desde el tipo de cambio. Con estas medidas, se deja de lado la política de metas de inflación, ya que se permitía un aumento de la tasa de inflación, ya por fuera de las bandas estipuladas, para evitar los efectos recesivos de la crisis internacional. Sin embargo, estos comportamientos son continuamente monitoreados por los agentes y tuvo influencias negativas sobre las expectativas y sobre la credibilidad de la política monetaria en general y del régimen de metas de inflación en particular.

Un tercer período, aunque ya claramente fuera de un marco de metas de inflación, podría haberse iniciado luego de la última reforma a la carta orgánica del BCRA, donde aumentó el porcentaje de redescuentos que el BCRA puede dar al Tesoro. Como se advirtió anteriormente este proceso estuvo acompañado de una orquesta política que operó negativamente sobre las creencias del público respecto a la independencia del BCRA del Poder Ejecutivo y que comenzó con la remoción del presidente de la entidad a inicios del 2010. Encontramos también una falta de credibilidad en los datos oficiales, respecto a la temática y limitaciones del gobierno impuestas a su publicación. Por lo que, antes que tener una política o un marco de acción definido para enfrentar esta situación, el gobierno ignora o niega el problema. Lo cual permite reflexionar sobre la capacidad de las autoridades monetarias y del Gobierno, para dar solución a un problema que para ellos no existe, pero que preocupa notablemente al resto del público.

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APORTES DE OTRAS EXPERIENCIAS: IT EN BRASIL Como ya se comentó anteriormente, gran número de economías en el mundo ha optado por implementar alguna variante de esta herramienta. Es lógico pensar que estas economías van a presentar diferencias en lo que respecta a los resultados obtenidos, ya que el IT es sólo una herramienta y no una solución mágica. De cualquier manera, hay algunos datos que pueden resultar interesantes a la hora de comparar los resultados obtenidos por Argentina respecto a la experiencia de otros países. En primer lugar, más de la mitad de las economías del mundo han adoptado este instrumento y la mayoría no lo ha abandonado, con excepción de Finlandia y España que lo hicieron con el fin de adherir a la Unión Europea. En términos generales, se considera que la herramienta ha sido exitosa, principalmente en economías emergentes. Sin embargo en el presente trabajo se ha elegido Brasil como país contra el cual comparar la experiencia local, porque el país vecino comparte varios elementos como la historia inflacionaria y la exposición a shock externos. Además ambos países forman parte de la integración comercial del MERCOSUR y en numerosas oportunidades se ha manifestado el deseo de una integración más profunda con este país, por lo que se podrías esperar algún grado de coordinación de políticas. Por otra parte, en los últimos años se ha observado una tendencia hacia la convergencia de las tasas de inflación en los distintos países del mundo, y en parte esto se adjudica a la implementación de esta estrategia y la importancia que están dando los bancos centrales de todo el mundo a la estabilidad de los precios, como base para el posterior crecimiento económico.

GRÁFICO 2. CONVERGENCIA DE LAS TASAS DE INFLACIÓN

“......” Fuente: :Milagros Gismondi, Tesis de grado, Universidad Nacional de Mar del Plata (2006).

En el caso de Brasil, existía una larga historia de inflación y poca credibilidad de los agentes en las autoridades, más específicamente en las autoridades y funcionarios del Banco Central de Brasil (BCB), con anterioridad a 1999. La implementación del esquema de metas de inflación se hizo en ese año, como respuesta a los problemas generados por la aguda crisis de 1998. Con la implementación del Plan Real, el gobierno intentó asegurar algunas de las precondiciones recomendadas. . Con anterioridad a la implementación del esquema de IT el BCB, no había contado nunca con independencia de instrumentos en la conducción de la política monetaria. Por esto, simultáneamente al anuncio de la adopción del esquema el Presidente de Brasil firmó un decreto para instrumentar esta independencia.

LA INFLACIÓN ARGENTINA EN LA POST-CONVERTIBILIDAD

Además el régimen incluía todos los elementos claves, a saber: (1) el anuncio de metas numéricas para los tres primeros años y el compromiso formal de anunciar las metas para el cuarto año con dos años de anterioridad; (2) asignación específica de la responsabilidad al Consejo Monetario Nacional de fijar las bandas objetivo en concordancia con la propuesta del Ministerio de Finanzas; (3) asignación de responsabilidad al BCB en cuanto a las políticas necesarias para mantener la variable entre los parámetros fijados; (4) incorporación de procedimientos específicos por los cuales se aumenta la accountability del BCB: si la inflación no se sitúa dentro de las bases previstas el presidente del BCB debe escribir una carta al Ministerio de Finanzas explicando puntualmente las razones que explican la desviación y las medidas ha adoptar para resolver esta situación, siendo ésta una posible causal de remoción. Por otra parte, se tomaron también medidas para aumentar la transparencia de las políticas monetarias. Desde su adopción, la economía brasileña ha tenido que soportar diversos shocks, pero se destaca positivamente el papel jugado por este instrumento para estabilizar la macroeconomía del país. En el 2002, el índice utilizado para medir la variable inflacionaria alcanzó un valor de 12,5%, sobrepasando la meta pautada en un contexto de gran incertidumbre por la crisis que experimentaba el país respecto a la desmejora de los términos de intercambio y las expectativas previas a las elecciones. Sin embargo, en el 2004, la variable volvió a encontrarse dentro de las bandas especificadas. Como se dijo anteriormente en Brasil se considera que el IT ha sido beneficioso no sólo en términos del índice de inflación, que descendió de 22.4% en 1995 a 4.5% en el 2007, sino también ha mejorado otras variables macroeconómicas como el ratio de deuda sobre PBI que cayó de un 53% en 2004 a un 40.4% en 2008, desde números deficitarios en 1995 en cuenta corriente se pasó a tener un superávit de 1.7 millones en 2007. Por lo tanto, la experiencia de Brasil, fue diametralmente opuesta a la de Argentina, no sólo no se abandonó el esquema de metas de inflación, sino que jugó un papel importante como factor de estabilización ante los shocks y como instrumento que coadyuvo a mejorar otras variables en la economía del país vecino.

CONCLUSIONES Como vemos, no sólo no se contaba inicialmente con todas las precondiciones recomendadas por la teoría económica y no se intentó tampoco corregir esas carencias iniciales, sino que por el contrario se profundizaron. En cuanto a la independencia del BCRA y su credibilidad, se puede decir que esta fue casi totalmente socavada por las numerosas intervenciones del poder ejecutivo y el ministerio de economía, sin contar el inicial consenso de objetivos entre estos tres y el FMI. La institución ciertamente no contaba con una credibilidad sostenible en cuanto a su independencia y eficiencia con posterioridad a la caótica salida del sistema de convertibilidad, y también es cierto que se hizo poco por promoverla e implícitamente mucho para dificultarla. Puede decirse que durante los primeros dos períodos no existió una dominancia fiscal en sentido estricto, ya que no se financiaron déficits con emisión. Sin embargo, si dominaron las intervenciones en el mercado cambiario, que generaron la necesidad de continuas esterilizaciones por parte del BCRA. Se pone aquí de manifiesto la existencia de un conflicto con un objetivo nominal, como lo es el tipo de cambio. Desde el inicio de su implementación, las metas pautadas para la expansión de la base monetaria, compartieron protagonismos y hasta estuvieron a las sombras de las bandas pretendidas para el tipo de cambio. En un primer período no existió un conflicto evidente porque las condiciones eran favorables7. Sin embargo, ante las dificultades impuestas por esta convivencia cuando las condiciones del sector externo desmejoraron, el gobierno priorizó la estabilidad del tipo de cambio aún cuando eso implicara desvíos de las tasas crecimiento de las base monetaria y por ende de la inflación. Por lo que es evidente que no sólo existía un conflicto sino que se priorizaron otros objetivos, lo cual se enfrenta totalmente a lo propuesto la teoría sobre el instrumento adoptado. Respecto a la transparencia y accountability, esta fue la única temática que, desde mi punto de vista se intentó corregir, al menos en parte y aunque sin resultados significativos. Desde el 2003, el BCRA, introdujo numerosas publicaciones donde se informa los elementos centrales de la política monetaria y se provee información accesible al público en general, por medio de su web. Sin embargo, el contenido de algunas de las publicaciones puede presentarse algo confuso o demasiado técnico por lo que no logra obtener el impacto total sobre las expectativas del público. Por otra parte, este punto está íntimamente relacionado con la credibilidad y como se dijo anteriormente, la entidad no ha podido aumentar su credibilidad dadas las intervenciones del gobierno. Más aún, la responsabilidad del presidente del BCRA respecto a la estabilidad de la inflación ha quedado supeditada a los conflictos con el gobierno. Esto se refleja en la discrecionalidad que se sostuvo al no renovar o destituir del cargo a los presidentes de la entidad, por un manifiesto desacuerdo en cuanto al manejo de la política monetaria. Por otra parte, desde el 2010 también se puso en discusión la veracidad de los datos anunciados por los organismos oficiales. Elemento que también impactó negativamente sobre la transparencia y credibilidad de la institución. Como se desprende de la experiencia de nuestro vecino comercial, Brasil, si las precondiciones se hubiesen cumplido, podría esperarse que los resultados obtenidos pudieran haber sido más favorables. Como se manifestó anteriormente, Brasil alcanzó resultados favorables no sólo en términos del índice de inflación sino también en otras variables macroeconómicas a raíz de la implementación de este instrumento. En particular, de la comparación de los esfuerzos realizados para alcanzar las precondiciones aconsejadas se desprende que en el caso argentino no se logró implementar un esquema de metas de inflación con los elementos básicos del mismo y podemos pensar que de haberlo hecho los resultados obtenidos podían haber sido diferentes y aún más podrían haberse generado bases para una política monetaria más estable y eficiente. En Argentina, actualmente, vuelve a estar en boga el tema “Inflación” ya que la tasa de crecimiento de los precios ha mostrado una tendencia ascendente según datos oficiales y extraoficiales, llegando a números realmente preocupantes. Por su parte, las medidas específicas para apalear esta situación no son claras. Más aún, la falta de datos veraces y las sanciones impuestas por el gobierno a quienes realicen observaciones al respecto distan de ser caminos que puedan mejorar esta situación. Por lo tanto, antes de considerar la implementación de cualquier tipo de política monetaria, el gobierno debería hacer una revisión para entender cual es realmente el escenario existente y desde allí poder planificar alguna estrategia para revertir la situación. Dista un largo camino por recorrer y tal vez el camino correcto para Argentina no sea un esquema de metas de inflación o de agregados monetarios como el ensayado. Pero si es claro que el primer paso de este camino debería ser un reconocimiento por parte de las autoridades monetarias y el Gobierno sobre la verdadera situación existente entorno a esta temática; y desde allí evaluar las posibles trayectorias de acción. 7 “En condiciones de superávit de balance de pagos la autoridad monetaria puede mantener un objetivo de tipo de cambio sin comprometer su instrumento: la tasa de interés. El Banco Central puede controlar el tipo de cambio mientras mantiene autonomía para determinar la tasa” (Frenkel 2006)

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS Bernanke B. S., Laubach T., Mishkin F. y Posen A. (1999). Inflation Targeting Lessons from the International Experience. Princeton: Princeton University Press. Posada C. E., y García A. F. (s.f. ). “¿No importa la cantidad de dinero?: Ínflation Targeting´ y la teoría cuantitativa”, trabajo realizado para el Banco de la República, Bogotá. Fanelli J., y Heyman D. (2002). “Monetary Dilemmas: Argentina in Mercosur”, en CEPAL, Serie Estudios y Perspectivas N° 7. Santiago. Frenkel, R. (2006). “El esquema de Ínflación Targeting´ y las economías en desarrollo”, Jornadas Monetarias y Bancarias del Banco Central de la República Argentina, 6 de junio de 2006, multicopiado. Fundación de Investigaciones Económicas Latinoamericanas (1990). Controles de precios e inflación, la experiencia argentina reciente. Buenos Aires: Manantial. Gastaldi, S. (1991). “Señoreaje, impuesto inflación, dolarización y libre convertibilidad del Austral”, en Revista Economía del Banco de la Provincia de Córdoba, nº 64, Julio/Septiembre 1991, Págs. 41 – 66, Río Cuarto. Gastaldi, S., Pisan, C., Buchieri, F., y Gómez Ortiz, J. R. (2005). “La Experiencia Argentina sobre Metas de Inflación en el año 2003”; en XIV Jornadas de Investigación y Trabajo Científico y Técnico, FCE – UNR, 1 y 2 de diciembre de 2005, Rosario, multicopiado. Gastaldi, S., y Brun, C. (s.f.). “Crisis Financieras y Cambiarias en las Economías de Mercado Emergentes”. Rosario. Gismondi, M. (2006). Modelo de Metas de Inflación en Argentina: ¿Implementación de Jure o de facto?, Tesis de Grado, Mar del Plata: Facultad de Ciencias Económicas, Universidad Nacional de Mar del Plata. Heymann, D. (1985). Tres ensayos sobre inflación y políticas de estabilización, Buenos Aires: CEPAL. Mundell, R. (1975). Teoría monetaria, Buenos Aires: Amorrortu editores. Rapaport, M. (2005). Historia económica, política y social de la Argentina (1880 – 2003), Buenos Aires: Editorial Planeta. Sanchs, J., Larraín, F. (1994). Macroeconomía en la Economía Global, México: Prentice Hall. Soldano Deheza, J. C. (2002). “Argentina y el Inflation Targeting. ¿Es posible su implementación? – Algunas consideraciones provenientes de la experiencia brasileña-”. Solanet, M. A. (2006). La hiperinflación del 89, Buenos Aires: Editorial Lumiere.

CADENAS DE VALOR EN EL ÁREA PAMPEANA Y EL CASO DE LA CADENA DEL MAÍZ LIC. GERMÁN SCHEINSOHN DIRECTOR Néstor A. Domínguez

ARGENTINA TIENE FRENTE AL ESCENARIO MUNDIAL LA ALTERNATIVA DE DESARROLLARSE EN SECTORES PRODUCTIVOS DONDE HACE UNAS DÉCADAS ATRÁS LAS POSIBILIDADES ERAN MUY LIMITADAS. SI BIEN EL COMPORTAMIENTO DE LOS PRECIOS INTERNACIONALES HACE FACTIBLE MANTENER UN RITMO DE CRECIMIENTO SIGUIENDO UN ENFOQUE DE VENTA JAS COMPARATIVAS, LA HISTORIA HA DEMOSTRADO QUE SÓLO LAS NACIONES QUE DESPLIEGAN VENTA JAS COMPETITIVAS PUEDEN MANTENER UN NIVEL DE DESARROLLO EN EL LARGO PLAZO. PROFUNDIZAR LAS CADENAS DE VALOR EN EL MARCO DE UNA ACTIVA PARTICIPACIÓN DEL ESTADO CON LOS ACTORES ECONÓMICOS Y SOCIALES RELEVANTES EN CADA TRAMA SE PRESENTA COMO LA OPCIÓN MÁS EFICAZ PARA EL DESPLIEGUE DE ESTE TIPO DE VENTA JAS. EL PRESENTE TRABA JO ESTUDIA LAS CARACTERÍSTICAS MÁS DESTACADAS DE LAS CADENAS GLOBALES DE VALOR EN EL ÁREA PAMPEANA, SU DESEMPEÑO EN EL ÚLTIMO LUSTRO Y SUS PRINCIPALES PROBLEMÁTICAS. A SU VEZ, SE DESCRIBE Y ANALIZA LA CADENA DE VALOR DEL MAÍZ CON MIRAS A ELABORAR RECOMENDACIONES DE POLÍTICA PARA SU PROFUNDIZACIÓN. ESTE EJERCICIO SIRVE COMO MARCO PARA FUTUROS ESTUDIOS QUE AHONDEN EN LA APLICACIÓN LOS ENFOQUES DE LAS CADENAS DE VALOR Y LA TEORÍA DE LAS VENTA JAS COMPETITIVAS A OTROS CULTIVOS PAMPEANOS Y EXTRAPAMPEANOS.

DISSERTATIO N°1

CADENAS DE VALOR EN EL ÁREA PAMPEANA Y EL CASO DE LA CADENA DEL MAÍZ LIC. GERMÁN SCHEINSOHN INTRODUCCIÓN La historia y la teoría económica sobre el crecimiento y el desarrollo de los países se ha debatido entre posturas mercado-internistas y posturas orientadas al exterior, entre enfoques que abogan por un mayor intervencionismo estatal y otros que exaltan el rol de los mercados. Argentina ha aplicado varias de estas teorías económicas a lo largo de su historia con mayor o menor éxito, y en todas estas etapas el sector agropecuario cumplía con un rol central. El siglo XXI se inició con una de las crisis económicas internacionales más grandes de la historia moderna, que alteró las bases del pensamiento económico de todas estas teorías. En este marco, tomaron fuerzas un conjunto de ramas relativamente modernas del estudio económico del comercio y la producción, que promueven el crecimiento de los países a través de los encadenamientos productivos y el desarrollo de ventajas competitivas. También, revivieron enfoques del desarrollismo latinoamericano y el keynesianismo, olvidados durante la década de 1980. El presente trabajo persigue un doble objetivo. En primer lugar, pretende analizar las características más destacadas de las cadenas globales de valor en el Área Pampeana, su desempeño en el último lustro y sus principales problemáticas. La idea de fondo es aplicar los enfoques anteriormente mencionados a la realidad concreta de Argentina. En segundo lugar, el trabajo busca describir la cadena de valor del maíz con miras a elaborar recomendaciones de política para fomentar su profundización. El ejercicio práctico que se lleva a cabo con este último objetivo sirve como marco para futuros estudios que ahonden en la aplicación de estas teorías a otros cultivos. Se plantea como hipótesis que existen posibilidades concretas de orientar una estrategia de crecimiento basada en la profundización de las cadenas de valor agroindustriales para el Área Pampeana. Dicha estrategia no es incompatible con el avance de otros sectores productivos. El diseño de políticas en función de las problemáticas de cada cultivo y región (el maíz se presenta como ejemplo), no solo garantizará el crecimiento del producto, sino también el desarrollo y fortalecimiento de la economía en su conjunto a largo plazo. La investigación que se plantea es del tipo descriptivaexplicativa. El soporte metodológico de la investigación se 1 Según Informativo Semanal de la Bolsa de Comercio de Rosario (2011: 4) n°1526.

basa en el análisis, es decir se busca la descomposición de los determinantes del desarrollo de las cadenas de valor para observar los orígenes, la naturaleza y los 1 efectos que producen sobre el mercado, el sistema productivo, el Estado y la sociedad en su conjunto. Para la elaboración del trabajo se utilizaron fuentes de información primaria y secundaria. Los datos presentados provienen de artículos bibliográﬁcos de diversos autores, de documentos de trabajo de instituciones especializadas y de bases de datos de organismos públicos y privados. Entre estas bases de datos se pueden mencionar: Statistics Division of the Food and Agriculture Organization of the United Nations (FAO-Stats), Sistema Integrado de Información Agropecuaria (SIIA), Base de Datos del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), Estadísticas de la Asociación Maíz Argentino, División Estadística de la Comisión Económica para América Latina (CEPALSTATS), Data and Statistics of United States Department of Agriculture (USDA), y Trade Map of International Trade.

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El trabajo se divide en seis capítulos, siendo esta introducción el primero de ellos. En el segundo acápite se presenta el marco teórico que sustenta el análisis de los capítulos siguientes. La tercera sección presenta los rasgos más destacados del actual sistema agroalimentario argentino para el Área Pampeana. El cuarto capítulo describe la cadena de valor del maíz en argentina, desde el enfoque tradicional de las cadenas de valor y desde la teoría de las ventajas competitivas. En el quinto apartado se mencionan algunos aspectos institucionales de la cadena del maíz y se formulan recomendaciones de política. Finalmente, el sexto capítulo abarca las conclusiones del trabajo y las reﬂexiones ﬁnales.

productividad, provocara una caída de los precios de los bienes manufacturados en la misma proporción, el beneficio del progreso se trasladaría desde los países industrializados hacia los países productores de bienes primarios a través del comercio internacional. Sin embargo, cuando Prebisch analizó la evolución de los precios de los productos primarios y los artículos finales de la industria entre 1875 y 1947, descubrió un persistente deterioro de los términos de intercambio en contra de la producción primaria. La explicación para dicho fenómeno la encontró en el movimiento cíclico de los precios. Desde una perspectiva clásica, en el período creciente, la demanda de bienes sobrepasa a la oferta, y el aumento de precios incrementa los beneficios para corregir el exceso. En el período decreciente, la oferta MARCO TEÓRICO sobrepasa a la demanda y la caída de los precios hace En este apartado se describirá el marco teórico utilizado disminuir los beneficios para corregir el exceso. En la en el trabajo para luego justificar, a partir del mismo, medida en que los beneficios se contrajeran en la una estrategia de agregación de valor en origen y de misma proporción en la que se dilataron, no se integración de las actividades primarias, secundarias, y generaría una desigualdad y el precio relativo de los terciarias. Además, este capítulo servirá como sustento bienes no se alteraría como causa del ciclo (sólo lo haría teórico para estudiar la cadena del maíz a nivel nacional. por efecto del progreso técnico a favor de los productos Según la teoría tradicional del comercio internacional, primarios). los países deberían especializarse en la producción de El problema está que durante la creciente del ciclo, una bienes en los cuales tienen una ventaja comparativa, es parte de los beneficios se traduce en aumento de decir, en aquellos productos en los que sus costos de salarios en los países industriales, por la competencia producción son comparativamente menores a los del de los empresarios por los resto del mundo. Así, trabajadores y la presión de quedaría configurado los sindicatos. Cuando en la “Desde una perspectiva clásica, en el periodo un esquema de creciente, la demanda de bienes sobrepasa la oferta” e t a p a d e c r e c i e n t e , e l división internacional beneficio se comprime, la del trabajo, donde parte que se transformó en todos los países producirían aquellos bienes en los que aumento de remuneraciones no se reduce, dada la fuesen más eficientes, e importarían los demás rigidez de los salarios a la baja. La presión descendente productos que requiriesen para satisfacer las se trasladará hacia los países productores de materia necesidades de su población. prima con mayor intensidad. Dada la desorganización No obstante, existen numerosos enfoque teóricos que característica de los trabajadores de la producción se oponen a las premisas y a las recomendaciones de primaria (que impide conseguir incrementos salariales política derivadas de la teoría anterior. Uno de estos comparables a los de los países industriales y enfoques, provenientes del desarrollismo mantenerlos), la disminución de los ingresos será latinoamericano, fue presentado por Raul Prebisch mayor. cuando detalló el fenómeno de deterioro en los términos de intercambio (Prebisch, 1986). En particular, Prebisch descreyó en la teoría de las ventajas comparativas ya que en la práctica no se verificaba uno de sus supuestos más importantes: que el progreso técnico tiende a repartirse de forma pareja en todo el mundo, ya sea a través de la disminución de los precios o a través del aumento equivalente de los ingresos. En otras palabras, conforme el progreso técnico (que se estima mayor en la producción de manufacturas que en la producción de materias primas) se tradujera en mayor productividad, y dicho incremento de

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Prebisch consideró muy remota la posibilidad de que los países de América Latina crecieran impulsados desde afuera por el crecimiento de las exportaciones en un contexto de precios altos de las materias primas (como lo hicieron antes de la Gran Depresión) y a partir de ello promovió la industrialización de estos países. La realidad del mundo ha ubicado nuevamente a los países latinoamericanos en un período de precios altos en los commodities que producen, pero no por ello hay que desechar el análisis. Todavía sigue siendo cierto que los precios de los bienes primarios tienden a fluctuar con mayor intensidad que los de los productos elaborados ante las variaciones del ciclo económico, por lo que agregar valor en origen es una alternativa para reducir el impacto de las variaciones de los precios de los commodities en la balanza de pagos. Además, se hace muy difícil estimar hasta qué momento se mantendrá esta racha de precios favorables, y por ello se debería aprovechar la oportunidad para invertir en el sector secundario y avanzar en la transformación de las materias primas locales en productos elaborados. Una forma distinta de ver el comercio internacional y el crecimiento es a través del enfoque de las ventajas competitivas de Michael Porter. Para el autor, la competitividad implica la producción de bienes y servicios de mayor calidad y menor precio que los productores internacionales, generando beneficios crecientes para los habitantes de la nación, al mantener y aumentar los ingresos reales. El concepto de ventaja competitiva marca una ruptura con el concepto tradicional de ventaja comparativa. Hay un elemento de intencionalidad en el desarrollo de ventajas competitivas y no una simple ventaja de costos en los factores por condiciones externas a la decisión de los empresarios. Cuando Porter (1995) se preguntó ¿por qué un país triunfa a nivel internacional en una determinada industria?, halló la respuesta en cuatro amplias características nacionales que dan forma al ambiente en el cual compiten las empresas locales: 1) la situación de los factores (costos de los factores de producción, mano de obra especializada e infraestructura necesarios para competir en determinada industria); 2) las condiciones de la demanda (en términos cuantitativos, como el volumen del mercado, y en términos cualitativos, como la exigencia de los clientes); 3) las industrias correlativas o coadyuvantes (presencia o ausencia de industrias proveedoras e industrias correlacionadas competitivas a nivel internacional); y 4) la estrategia de la empresa, su estructura y su competencia (calidad de los cuadros directivos, capacidad de gestión de la estructura, modalidades de competencia a nivel nacional e internacional). Los países con mayores probabilidades de tener éxito en determinados sectores industriales son aquellos donde el “diamante nacional” (término con el cual se refiere a los determinantes como sistema) es más favorable. Otro enfoque similar es el Instituto Alemán de Desarrollo

(IAD), asociado al concepto de competitividad sistémica. La originalidad del enfoque radica en diferenciar cuatro niveles analíticos distintos: micro, macro, meta y meso. Para que un país sea competitivo, debe poseer estructuras en el nivel meta que promuevan la competitividad; un contexto macro que ejerza una presión de performance sobre las empresas; un nivel meso estructurado donde el Estado y los actores sociales desarrollen políticas de apoyo específico y articulen los procesos de aprendizaje a nivel de la sociedad; y un abundante número de empresas situadas en el nivel micro que busquen simultáneamente la eficiencia, calidad, flexibilidad y rapidez de reacción (Esser y otros, 1996). Tanto el enfoque sistémico como el de las ventajas competitivas enfatizan la necesidad de ir más allá del análisis neoclásico de los mercados aislados y de las funciones de costo dadas exógenamente. La historia política y social influye en la experiencia que se va acumulando en una nación y en la estructura institucional en cuyo seno opera la competencia. Además, el gobierno puede mejorar o empeorar la ventaja nacional a través de diferentes acciones. Estos aspectos no pueden separarse de los resultados económicos. Queda por mencionar una rama particular del estudio económico del comercio y la producción, que se inició hacia fines de la década de 1950 de la mano de Ray Goldberg: el análisis de los sistemas agroalimentarios. Estos últimos comprenden la producción de insumos (material genético, semillas, maquinaria, fertilizantes, pesticidas); la actividad que consume dichos insumos (en la producción de cosechas, animales, cereales u oleaginosas); la industria que transforma esos productos; y la distribución de los mismos (Iglesias, 2002). Además, los sistemas agroalimentarios comprenden a todas las instituciones que intervienen

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y coordinan las etapas que siguen los productos hasta llegar al mercado, todo desde una perspectiva centrada en la actividad agroindustrial. En un marco más amplio, el estudio de los sistemas agroalimentarios se vale del concepto de cadenas de valor. El mismo queda encuadrado como una solución intermedia establecida entre los actores económicos para la producción de un bien o servicio. Se podría pensar que existen dos posiciones extremas en la organización de esta producción (CEPAL, 2010). La primera posición es el “mercado puro”, mecanismo de producción e intercambio de bienes y servicios donde los agentes económicos individuales se relacionan en un espacio físico o virtual para intercambiar anónimamente productos bajo ciertas condiciones preestablecidas, con el objetivo de maximizar sus funciones de utilidad. La segunda posición consiste en la “integración vertical completa”, donde el modelo de producción e intercambio está formado por empresas que realizan todas las actividades vinculadas a un producto final o una línea de productos finales. Entre a m b a s p o s i c i o n e s , ex i s t e n v a r i a s s o l u c i o n e s intermedias, una de las cuales es objeto de interés de éste trabajo: las cadenas globales de valor. A los efectos del trabajo, se entenderá por “cadenas globales de valor” (CGV) a las tramas productivas de dimensión global donde participan unidades económicas independientes (empresas-núcleo, proveedores y clientes) para constituir un espacio económico de cooperación y competencia simultánea, cuyas relaciones de gobernación se erigen en función de las formas de introducción y control del capital físico, financiero y tecnológico. Cabe preguntarse por qué habría que estudiar las actividades de producción de bienes como un sistema encadenado y no a través del análisis neoclásico de los m e rc a d o s a i s l a d o s . C u a n d o s e e s t u d i a n l a s características de los mercados relacionados con actividades agroindustriales, se encuentran ciertas ventajas en el uso de esta perspectiva integradora. Bisang y Gutman (2001) mencionan algunas de estas características, que a los fines del trabajo serán agrupadas en dos tipos: las que tienen que ver con condiciones de producción y las relacionadas con condiciones de consumo

diferentes a los mercados competitivos. Además, los condicionantes naturales imponen restricciones a las técnicas productivas, al ritmo de producción y a los niveles de calidad de la materia prima, reforzando la necesidad de una estrecha coordinación entre las etapas de producción desde el sector primario hasta el comercial. Por último, los ciclos de vida relativamente cortos de muchos insumos agropecuarios y bienes finales, condicionan la velocidad de respuesta del conjunto de los mercados; lo cual también impulsa a una mayor coordinación explícita entre ellos bajo una estructura de cadena.. Desde la perspectiva de los consumidores, el perfil de la demanda de alimentos presenta rasgos particulares. Por un lado, el consumo de alimentos suele estar afectado por hábitos históricos y culturales, que influencian significativamente el sendero productivo y tecnológico de estas actividades. Por otro lado, la percepción de la relación entre la alimentación y el cuidado de la salud llevó a que cada vez más países sometan a los productos alimenticios a regulaciones de calidad para garantizar la inocuidad y el carácter nutritivo de ellos, lo que refuerza la necesidad de supervisión en todas las etapas. Asimismo, se puede encontrar justificación a la agregación de valor en origen usando un concepto esbozado en la microeconomía neoclásica: las externalidades. Existen externalidades positivas que se generan por la profundización de las cadenas de valor. Si bien, desde un concepto acotado de eficiencia productiva, no se justificaría incrementar valor en origen y desarrollarse en un tipo de actividad para la cual no se dispone inicialmente de una ventaja comparativa, las externalidades positivas podrían compensar la pérdida de eficiencia. Son ejemplos de efectos externos positivos: la creación de puestos de trabajo, la autosuficiencia que genera el aumento de reservas, el desarrollo de regiones del interior productivo, el mejoramiento de la distribución del ingreso hacia los sectores primarios, los efectos derrame de la creación de una “marca nacional”, entre otros.

Por el lado de la producción, la elaboración mundial de alimentos y materias primas agrícolas se realiza en condiciones naturales no dominadas totalmente por tecnologías corrientes, lo cual plantea un nivel elevado de riesgo que pone en tela de juicio la ﬁabilidad de los precios como correctos predictores de las necesidades futuras y obliga a establecer otros arreglos sociales

DISSERTATIO N°1

EL SISTEMA AGROALIMENTARIO Y LAS CADENAS DE VALOR EN EL ÁREA PAMPEANA En esta sección, se presentan los rasgos más destacados del sistema agroalimentario argentino (SAA) en el Área Pampeana, en los últimos años. La idea es que el lector se forme una imagen de la situación actual del SAA en relación al contexto internacional, sus dificultades y las potencialidades de incrementar valor en origen en sus tramas. La producción agropecuaria en Argentina a partir de la Revolución Verde entró en una carrera productivista a nivel mundial. Se denomina Revolución Verde al proceso de incremento en la producción agrícola mundial que comenzó alrededor de la década de 1950, pero que se expandió a nivel internacional durante la década de 1970. Se caracterizó por un incremento del rendimiento de la tierra, la difusión de nuevas variedades de cultivos de alto rendimiento, la utilización de fertilizantes y pesticidas, y la incorporación del tractor y las nuevas maquinarias a g r í c o l a s . L a re e s t r u c t u ra c i ó n d e l a a c t i v i d a d agropecuaria ante este nuevo paradigma trajo aparejado desequilibrios y problemas económicos y sociales. Una primera problemática se asocia a la generación de empleo en el sector primario. Según un informe de la CEPAL (2010), Argentina se ubica primero en el ranking mundial de producción de granos per cápita, con 93 millones de toneladas de granos y una población de 40,2 millones de habitantes, lo cual da como resultado 2.313 kilogramos por habitante anualmente. No obstante, el mismo informe indica que tan solo 11% de la población económicamente activa se encuentra ocupada por este sector, con 1,87 millones de puestos de trabajo directos. Además, el aumento de la tecnificación va reduciendo año a año los requerimientos de mano de obra. La falta de generación de empleo en el sector primario es un fenómeno esperable conforme se incorporan avances científicos y tecnológicos, pero sus consecuencias negativas para el desarrollo regional pueden ser contrarrestadas en la medida en que se incentive el desarrollo de los siguientes eslabones de la cadena. Un segundo problema es el avance de la agricultura por sobre la producción pecuaria. El informe indica que cerca de 7 millones de hectáreas dejaron de dedicarse a la cría de ganado en los últimos años, para pasar a ser utilizadas para la producción agrícola. Dado que la actividad ganadera tradicionalmente emplea mayor mano de obra que la agricultura, este fenómeno contribuye a deteriorar aún más los indicadores demográficos y de empleo.

Además, la ganadería es el caso más importante de generación de valor en un mismo eslabón de la cadena, por lo que la pérdida de cabezas de ganado repercute directamente sobre los encadenamientos productivos, la distribución y la rentabilidad final. Otro dificultad que enfrenta el SAA está asociada a la concentración de la propiedad y la producción. Según los relevamientos del Proyecto de Eficiencia de Cosecha y Poscosecha de Granos y Agroindustria en Origen (PRECOP, 2011), un 85% del área sembrable total del país se usa para la producción de cinco grandes cultivos (soja, maíz, trigo, girasol y sorgo). El mismo relevamiento indica que el 60% de los granos de la Argentina los producen productores no propietarios de la tierra. Un ejemplo claro de la concertación se encuentra en la producción de soja. El informe menciona que de 70.000 productores en el país (58% de la totalidad del área sembrable), sólo 1.700 de estos producen el 50% de la oleaginosa. Una cuarta asignatura pendiente tiene que ver con la distribución del ingreso y la escasa integración del productor agropecuario a las cadenas agroindustriales. A los efectos del trabajo, la terminología ingreso se utilizará como sinónimo de valor agregado (en otras palabras, se adopta la igualdad entre Producto, Ingreso y Valor Agregado de la contabilidad nacional). En p ro m e d i o , l a p ro d u c c i ó n p r i m a r i a t i e n e u n a participación del 20% en el valor agregado generado en las cadenas, el sector de industrialización de alimentos y otros productos secundario tiene una participación del 40%, y el sector de servicios (comercialización interna y externa, transporte, logística, cadena de frío) una participación del 40%. Sin embargo, cuando se descompone la participación del capital y las inversiones, queda reflejado en nivel de desigualdad en la distribución: el aporte del sector primario en inversiones es de 65% del capital total, el de las empresas de industrialización es del 25%, y el último sector solamente aporta el 10% del capital (PRECOP, 2011).

4RIN: Reservas Internacionales brutas del BCRA menos sus pasivos con el FMI, medidas en dólares. 5BMA: Suma de la circulación monetaria, cuenta corriente de las entidades ﬁnancieras en el BCRA y el stock de cuasimonedas.

CADENAS DE VALOR EN EL ÁREA PAMPEANA Y EL CASO DE LA CADENA DEL MAÍZ

Se hace necesario buscar canales de redistribución de la renta desde los eslabones más altos de la cadena hacia los más bajos, que no sólo comprometen mayor capital sino también se ven sometidos a mayor incertidumbre sobre el resultado de su actividad. La distribución del valor hacia abajo también generará una externalidad positiva en lo referido a la concentración de la propiedad, ya que contribuye a disminuir la presión sobre los pequeños y medianos productores y a evitar que éstos se vean obligados a vender sus tierras. Una última problemática tiene que ver con la sustentabilidad de ciertas producciones y el deterioro ambiental que trae aparejado la carrera productivista. La desaparición paulatina de prácticas de rotación de cultivos en muchas producciones y la caída de la materia orgánica de los suelos comienza a ser un tema preocupante en algunas regiones. Según el PRECOP (2011), solo se repone en promedio un 31% de los nutrientes extraídos del suelo, y en el caso de la soja apenas se llega al 14%. El desarrollo de CGV puede contribuir a solucionar, junto con medidas específicas para cada cuestión, muchos de estos problemas planteados. Pero no es posible tener éxito en la profundización de las cadenas si no se gana competitividad a nivel internacional. La clasificación del IAD sobre los niveles analíticos de la competitividad sistémica sirve para exponer algunos puntos a tener en cuenta a la hora de avanzar en el desarrollo del SAA. Se mencionó que para que un país sea competitivo, se debe poseer estructuras en el “nivel meta” que promuevan dicha competitividad. Argentina tiene un gran número de instituciones de ciencia y tecnología a nivel público (INTI, INTA, CONICET, universidades, etcétera) que pueden contribuir positivamente al desarrollo de competitividad en los niveles superiores y laterales de las cadenas. El desarrollo de nuevas tecnologías de productos y procesos orientadas a agregar valor a la producción primaria, ya sea mediante la industrialización de alimentos de consumo humano directo, como de otros productos no asociados a rubros alimenticios (biocombustibles, papel, biomateriales, fertilizantes orgánicos), sólo puede ser posible mediante la reorientación de dichas instituciones y el trabajo conjunto con los distintos sectores beneficiarios de esas tecnologías. A “nivel meso”, es indiscutible la necesidad de la participación estatal. Se deben evitar las posiciones confrontadoras de liberalización de mercado versus intervencionismo estatal, para pasar a una visión más integradora. El rol del Estado es fundamental en la coordinación de los intereses de los distintos sectores y en la prestación de servicios clave (infraestructura de

transporte, electricidad, comunicación, servicios de crédito, logística, infraestructura de educación, y otros). Se trata de un rol de soporte, destinado a que todas las capacidades individuales y colectivas puedan ponerse en práctica (MAGyP, 2011). En su relación con el nivel empresarial, existen numerosas experiencias internacionales que verifican el éxito de la alianza Estado-mercado. Los países del Sudeste Asiático son pioneros en establecer estrategias de desarrollo basadas en la alianza Estado-mercado. Las políticas públicas aplicadas por estos países han servido como punto de partida para el diseño de planes estratégicos en otras regiones del mundo. Para el lector interesado en el tema, se recomienda la lectura del artículo de Stiglitz (1996), que ofrece un panorama introductorio interesante con respecto a esta temática. En el caso de los sistemas agroalimentarios las políticas a nivel internacional suelen orientarse hacia el acompañamiento estratégico a los clusters productivos para que logren la internacionalización de sus empresas, el financiamiento en las economías regionales para contribuir a sus diversificaciones, y formación de cooperativas para evitar la desaparición de las pequeñas y medianas empresas (PYMES) y los pequeños productores. Otra cuestión de carácter meso-económico tiene que ver con la sociedad civil y la confianza. Argentina se caracteriza por tener un déficit de capital social, entendido como la capacidad de los diferentes actores sociales de trabajar junto a otros, en grupos y organizaciones, para alcanzar objetivos comunes. Este déficit proviene de la falta de confianza en las instituciones públicas, dado su pasado turbulento en esta materia. Como la confianza entre los actores es necesaria para que los eslabonamientos de la cadena perduren en el tiempo y para que los compromisos asumidos entre los actores den buenos frutos, hay que encarar políticas públicas de fortalecimiento de dicho capital.

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El “nivel macro” es complejo de analizar. Según estimaciones de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO, 2009), la demanda de alimentos aumentará un 70% para el 2050 a causa del crecimiento de la población mundial, impulsado por China e India. Argentina produce ocho veces más alimentos primarios de lo que requiere para consumo interno y dispone de óptimas condiciones naturales que, como se ha mencionado, le otorgan una ventaja comparativa de costos en relación a otros países. Esto constituye una oportunidad para avanzar en la transformación de las exportaciones primarias en exportaciones de carnes y de alimentos de consumo humano directo. El sector agropecuario en la balanza de pagos siempre fue central en la historia Argentina. Este sector el que más contribuyó a la salida de la crisis del 2001, explicando la mayor parte del superávit en cuenta corriente a partir de esa época. Pero conforme el consumo se fue recuperando, los resultados de la balanza de pagos nacional se fueron deteriorando. Parte de este deterioro se explica por la importación de productos de alto valor agregado contra la exportación de commodities con escaso valor. Además, la inestabilidad del contexto internacional es una amenaza en el desarrollo del SAA. La CEPAL (2010) estimó que las cadenas agroalimentarias argentinas aportan el 15% del PBI y representan el 48% del total exportado, con lo cual la actividad económica y la cuenta corriente de la balanza de pagos son muy dependientes del desenvolvimiento de las cadenas. Dado que los eslabonamientos hacia delante están muy poco desarrollados, pequeñas alteraciones en el precio de los commodities repercuten notablemente en la rentabilidad de sectores claves del país, y con ello, en la recaudación del Estado. La crisis del 2008 se hizo notar en los rubros de las cuentas nacionales vinculados con el comercio internacional, lo cual revalida el argumento de Prebisch sobre la importancia de avanzar en la industrialización (o bajo los términos de nuestro análisis, en la agregación de valor) para reducir el impacto de los ciclos. A “nivel micro”, hay que destacar que las redes de producción globales tienen un nivel de fragmentación tal que las empresas ya no necesitan desempeñarse con éxito en una gran cantidad de áreas en busca de agregar valor. Cuando se analizan las características de la oferta de las CGV, se nota que en un principio fueron las grandes empresas trasnacionales las que impulsaron la globalización de las cadenas. Pero esto no implica que las PYMES queden excluidas. Los distritos industriales del norte de Italia suelen ser referenciados como un ejemplo de éxito en la agregación de valor y producción orientada a las exportaciones. En el caso argentino, habrá que buscar oportunidades para agregar valor en una parte pequeña de la cadena, tal como lo hicieron dichos distritos, buscando nichos de mercado para ofrecer productos y servicios asociados a la agroindustria. Las condiciones de demanda son muy diversas. El incremento de la demanda mundial de alimentos se va a

originar en países en vías de desarrollo, por lo que una buena parte de la elaboración de alimentos debe ser orientada a un mix que trate de maximizar el valor agregado contenido, pero que a la vez se trate de productos simples, nutritivos y con un costo tal que puedan ser adquiridos por regiones con moderado poder adquisitivo. Por otro lado, también se mantendrá la demanda de los países con mayor poder adquisitivo, los cuales absorben productos que tienen mayor potencial para agregar valor. Por ello, no hay que descuidar ningún mercado y hay que buscar que cada empresa trate de atender a un tipo particular de demanda, para así ofrecer a nivel internacional una gama variada de productos para países con distintos niveles de ingreso. La última parte de esta sección presentara una serie de mediciones y estimaciones sobre siete CGV para que el lector se familiarice respecto a las potencialidades de incrementar valor en origen en el país. Siguiendo el orden de participación utilizado por los estudios de la CEPAL (2010), la posición de las cadenas seleccionadas en función de su generación de valor a nivel nacional es la siguiente: soja (puesto 1), bovina (puesto 2), leche (puesto 3), trigo (puesto 4), maíz (puesto 5), aviar (puesto 8), y porcina (puesto 11).

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CUADRO 1. CRECIMIENTO DEL EMPLEO EN LAS CADENAS DE VALORSELECCIONADAS A 2020

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Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de IERAL, MAGyP y CEPAL.

En el Cuadro Nº 1 se exhiben datos actuales y estimados sobre la generación de empleo de las siete cadenas seleccionadas del SAA. Los mismos reﬂejan el enorme potencial para generar puestos de trabajo directo e indirecto que algunas de ellas tienen. En el caso de la soja, es importante destacar que si bien es el cultivo que menos puestos de trabajo directo genera por hectárea en el país, es uno de los que más cantidad de trabajos indirecto produce en la zona del litoral. La cadena porcina es de las menos desarrolladas (actualmente la balanza comercial da un saldo neto de importaciones en carne de cerdo), y una de las que mayor potencial tiene para generar valor. Además, la transformación de los granos en proteína de cerdo aumenta más de ocho veces su valor en toneladas (PRECOP, 2010a), con lo que todas las tramas se beneﬁciarían del desarrollo de la cadena porcina. Por último, se destaca las cadenas bobinas y de trigo, que son de las que mayor mano de obra emplean y que más pueden incrementar su demanda laboral a 2020.

CUADRO 2. INCREMENTO EN LA GENERACIÓN DE DIVISAS POR EXPORTACIONES EN LAS CADENAS DE VALOR SELECCIONADAS A 2020

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Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de IERAL, MAGyP y CEPAL.

El Cuadro Nº 2 muestra la generación de divisas por exportaciones de las mismas siete cadenas. Aquí se vuelve a ver el nivel de subdesarrollo actual de la cadena porcina y las enormes oportunidades que se presenta a futuro, con un porcentaje de crecimiento relativo de más de 1200%. Con respecto al maíz, se destaca el nivel de contraste que existe entre las divisas que genera y el empleo de mano de obra, cuando sólo se toma en cuenta dentro de la cadena a la molienda seca y húmeda. La ampliación de la cadena con la incorporación de las actividades de transformación de proteína vegetal en animal servirá para ver el verdadero potencial productivo de esta trama. La soja es la mayor generadora de divisas, lo cual se explica por su gran participación en el área de siembra. Por último, también es destacable el contraste entre los usos de mano de obra en la cadena de trigo y las divisas que la misma genera. Una posible explicación se encuentra en que la mayor parte de la agregación de valor de esta cadena está orientada a productos de consumo interno (un 70% de las exportaciones de la cadena corresponde a grano y harina).

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LA CADENA DE VALOR DEL MAÍZ EN ARGENTINA El maíz es el cultivo de mayor producción mundial, seguido del trigo y el arroz. Según datos extraídos de la base de datos de la FAO (FAO-Stats), un total de 168 países en los cinco continentes producen este cultivo. En el 2010 la producción mundial alcanzó el valor de 844 millones de toneladas, un 34,7 % de la producción total de cereales en ese año. Además, América se ubicó en el primer puesto dentro de la producción mundial, con más de la mitad del total producido. Dentro del continente, Argentina produjo el 5,09% del total, con 22,6 millones de toneladas, ubicándose por detrás de Estados Unidos, que es el mayor productor de grano de maíz a nivel mundial. Una forma de medir la dimensión e importancia de la cadena del maíz es a través de los volúmenes en los que se utilizan insumos derivados de ella en los distintos sectores. Esto es una señal del grado de eslabonamientos que produce esa trama. Argentina exportó 342 kg de los 511 kg por habitante producidos, según la base de datos del INTA para el año 2010. Esto representó un 67% del total, lo cual reﬂeja la baja capacidad de transformación en origen del grano, la pérdida de oportunidades de exportación de bienes de mayor valor derivados de la agroindustria y la pérdida de oportunidades de empleo. Para comprender este fenómeno de extraversión en la etapa primaria de la cadena, es necesario tener un conocimiento general de la misma. En este apartado, se describirá la cadena de valor del maíz en Argentina con miras a distinguir las oportunidades de incrementar valor en origen que tiene la misma y su potencial productivo. Se utilizarán dos enfoques: el análisis tradicional de las cadenas de valor (que distingue eslabones según los sectores productivos involucrados), y las ventajas comparativas de Porter (utilizando los conceptos del diamante).

ANÁLISIS TRADICIONAL DE LA CADENA DE VALOR DEL MAÍZ El análisis tradicional de las cadenas de valor sirve para presentar de manera clara las relaciones entre los distintos sectores que intervienen en la cadena y los productos que se pueden obtener a partir de la transformación del grano de maíz. Es una herramienta del tipo general y descriptiva, que hace hincapié en los aspectos tecno-productivos del fenómeno. Dentro de ella se pueden diferenciar nueve tipos de actividades, agrupadas en tres niveles. El primer nivel es el de actividades primarias, e incluye a los cultivos de maíz en sus diferentes variedades, y la cría de animales (y subproductos animales sin industrialización) a partir de alimentos a base de maíz.

El segundo nivel es el de actividades secundarias, que abarca a la molienda e industria de raciones, y a la industria alimenticia humana y no alimenticia. Por último, se encuentra el nivel terciario y de fabricación de insumos, que comprende las actividades de producción de semillas, fabricación de maquinaria agrícola, fabricación de agroquímicos, servicios agrícolas suplementarios, y servicios comerciales y de transporte de carga. La cadena del maíz es un caso especial dentro de las CGV ya que tiene un gran número de actividades en donde la agregación de valor se hace dentro de un mismo eslabón, además de la forma tradicional de agregación de valor hacia delante. Esto hace que se integre a otras cadenas, que a su vez tienen su propio conjunto de actividades y eslabones. Por ejemplo, el maíz es uno de los cultivos más utilizados para la alimentación de ganado y aves, lo cual hace que se vincule con la cadena de la carne bovina, porcina, ovina, avícola y la cadena láctea. A esta forma ampliada de la cadena se la suele llamar Cadena Gran Maíz (CEPAL, 2010). A continuación se presenta un esquema de la cadena de maíz, detallando sólo l os eslabones que están

presentes en Argentina. Partiendo de la actividad primaria, la cadena del maíz se vincula hacia delante con las moliendas y las industrias (alimenticias y no alimenticias). Hacia atrás, los principales eslabones son los de fabricación de insumos y equipamiento agrícola. Dentro de la producción primaria, Argentina siembra varios tipos de maíz (PRECOP, 2010b): el amarillo dentado o semidentado, el colorado duro o Flint, el reventador o pisingallo, y los harinosos. A todas estas especies, se incorporó en los últimos años variedades de maíces de alto valor (MAV) resultantes de la modiﬁcación genética de las semillas.

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Fuente: Elaboración propia en base a PRECOP (2010b)

El eslabón secundario comienza con las actividades de molienda y las de producción de raciones para alimentar animales. La producción de raciones es la actividad cuantitativamente más importante del eslabón secundario, sobre todo por causa de la expansión de los feed-lots y de la alimentación complementaria al uso de pasturas. Aquí se puede encontrar una oportunidad significativa de incrementar el valor en origen. La transformación del grano en proteína animal es una oportunidad que se está exportando a otros países y que debería canalizarse a nivel local, tanto por el mayor nivel de empleo que demandan estas actividades, como por el mayor precio por tonelada de estos productos a nivel mundial en relación al precio del grano. La molienda húmeda es un proceso capital intensivo complejo que separa el grano en sus componentes y obtiene, a partir de ellos, productos con mayor valor agregado. El proceso de molienda seca es más simple y con menos requerimientos de capital, por lo cual los cambios físicos en las materias primas son menores. De la molienda húmeda se obtiene principalmente gluten (para la alimentación de aves y ganado), germen (para la obtención de aceites crudos y su refinamiento), fructosa (para la fabricación de bebidas gaseosas, alcohólicas, panificados y galletitas), glucosa (para panificaciones, dulces y golosinas), salvado (para galletitas, panificados y snacks) y almidón (para textiles, industria farmacéutica, petrolífera, alimenticia y papeleras). En el caso de la molienda seca, se obtienen sémola de maíz (para el consumo interno en polenta), granos pelados (en la producción de cereales para desayuno), harinas de maíz (casi la totalidad se exporta), grits y residuos de maíz (como moyuelos y otros, para el consumo animal) (IERAL, 2011). En cuanto a la distribución de las actividades de molienda al 2011, las plantas de molienda seca se encuentran en su mayoría en Buenos Aires (9), Córdoba (5) y Santa Fe (5), contra un total de 7 plantas ubicadas en otras provincias. Como las plantas de molienda húmeda son más costosas, hay un menor número de ellas, con un total de 6, distribuidas de la siguiente manera: 2 en Buenos Aires, 1 en Santa Fe, 1 en Córdoba, 1 en Tucumán y 1 en San Luís. El segundo grupo de actividades del nivel secundario incluye la producción de alimentos para consumo humano y otras producciones industriales no alimenticias.

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A modo de resumen, se toma la clasificación que realiza Lavarello (2003). Así, tenemos un primer grupo de actividades alimenticias que incluye: producción de bebidas no alcohólicas (utiliza los edulcorantes producidos por la molienda húmeda), producción de bebidas alcohólicas (industria cervecera), e industria de alimentos comestibles (panificados, galletitas, snacks, cereales y otros). Luego, tenemos un segundo grupo de actividades industriales no alimenticias, que abarca: farmacéuticas (sueros glucosados, y complejos nutritivos especiales), papeleras (almidón para la fabricación de papel y cartón), curtiembres (azúcares derivados del maíz como ablandante de sus materias primas), textiles Estado como colaborador es mayor. Existen numerosos (almidones para estampas, hilos engomados y protocolos y estudios sobre la efectividad del uso de las suavizantes), y químicas en general (para la fabricación de maquinarias realizados por el INTA, en el marco del adhesivos). proyecto PRECOP. La participación de la oferta local de Casi la totalidad de las actividades de nivel secundario con maquinarias sobre el total demandado es elevada, lo un proceso industrial complicado se concentran en las cual es una señal de la expansión que en los últimos años provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Córdoba. El resto ha tenido la industria de maquinaria agrícola. se encuentran distribuidas de una forma relativamente En lo referido a la comercialización, estas actividades se homogénea en el país y están muy poco concentradas en pueden dividir en tres niveles: comercialización primaria número. (traslado del campo al acopio), comercialización Por último, queda analizar las actividades de secundaria (desde el acopio hasta las industrias o aprovisionamiento de insumos y las actividades puertos de exportación), y comercialización terciaria terciarias. Con respecto a las primeras, la industria de (desde los puertos hasta los destinos de exportación). semillas va incorporando cada vez en mayor proporción Las relaciones entre los agentes se rigen por acuerdos de las semillas transgénicas de maíz. Por parte del Estado, compra-venta, o por canales indirectos de desde hace más de quince años que se viene aprobando comercialización con intermediarios. En lo referido al el uso de distintas variedades de semillas de maíz comercio exterior del maíz, la actividad se encuentra en modificadas genéticamente con el objetivo de manos de un pequeño grupo de empresas privadas incrementar la productividad de las cosechas. El uso de la trasnacionales de comercialización de granos. semilla propia para la siembra del año siguiente es cada En cuanto al comercio interior, los canales de vez es menos frecuente, lo cual genera una apropiación comercialización se dividen dependiendo del producto. de rentas tecnológica por parte de las empresas Si el mismo se trata de un insumo derivado de la semilleras. Un problema derivado de lo anterior esto es molienda húmeda, la distribución es directa desde el que el desarrollo tecnológico de las semillas está en fabricante al demandante intermedio o a través de manos de un conjunto reducido de empresas que distribuidores mayoristas y minoristas especializados. Si detentan la propiedad del material genético y la marca de se trata de un insumo de molienda seca, los canales los productos que se generan a partir del mismo. La comerciales utilizados son los tradicionales, a través de participación del sector público en esta área debe supermercados y otras cadenas de comercio mayoristas incrementarse de la mano de los institutos públicos de y minoristas. tecnología agropecuaria provinciales y nacionales, no ANÁLISIS DE LA CADENA DEL MAÍZ solo por una cuestión de soberanía nacional de los DESDE LA TEORÍA DE LAS VENTA JAS avances tecnológicos sino también por el impacto redistributivo negativo que genera la propiedad privada COMPETITIVAS de los mismos. Para este capítulo, se toma como producto el grano de En la industria de agroquímicos, la situación no es muy maíz, y se incorporará el análisis de las cadenas de valor a diferente. Si bien el uso de fertilizantes en la producción través del tercer elemento del diamante (industrias del maíz no es tan asiduo en Argentina como en el resto correlativas o coadyuvantes). Se hará énfasis en las del mundo (dadas las ventajas naturales y fertilidad del cuestiones asociadas al comercio exterior y se omitirán suelo de nuestro país), su abastecimiento también está algunos elementos del diamante que han sido concentrado en grandes firmas transnacionales. explicados en el apartado anterior. En la industria de maquinaria agrícola, la participación del

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El primer componente del diamante tiene que ver con la situación de los factores. Las estimaciones de Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL, 2010) determinan que la cadena genera más de 450.000 puestos de trabajo directos e indirectos. En conjunto, la cadena completa del maíz emplea al 2,59% de la población ocupada total del país. No obstante, cuando se toma sólo la producción del grano, la demanda de puestos de trabajo es muy baja, con cerca de 25.000 trabajadores ocupados. En relación a la infraestructura y los bienes de capital, la situación es variada. Por un lado, el transporte de los productos tienen los mismos problemas que pueden llegar a tener cualquier bien exportable, destacándose la dependencia del transporte por camiones (más caro e ineficiente que el transporte ferroviario). Por otro lado, el nivel de adquisición de bienes de capital agropecuarios (sembradoras, cosechadoras, tractores) es envidiable si se compara con los principales competidores a nivel mundial. Además, las estrategias de uso racional hay llevado a reducir las pérdidas por siembra y cosecha en un 35% en la última década (INTA 3, 2010). Pero existen falencias en la adquisición de bienes de capital en la etapa de industrialización primaria, sobre todo en la molienda húmeda. Esto se debe principalmente a la escasez de inversiones y a lo costoso de dicho capital. Con respecto a la tierra, la ventaja comparativa que Argentina tiene en la fertilidad del suelo ha sido siempre un factor destacable. A esto se le agrega que el maíz es el cultivo capturante más de carbono que se puede rotar con soja. El maíz aporta el rastrojo y el carbono a los primeros centímetros del suelo y deja una masa radicular muy estructurante, la cual mejora la actividad biológica y es clave para el éxito de la soja transgénica (INTA, 2010). Esto haría pensar que se encuentra en una situación menos desfavorable que otros cultivos ante el avance de la actividad sojera. No obstante, esto no es del todo cierto. Al año 2010 y según datos del Sistema Integrado de Información Agropecuaria (SIIA), la superficie cosechada de maíz fue de 3.747.521 hectáreas (ha.) y la producción total fue de 23.004.800 toneladas (tn.) contra 2.902.751 ha. y 22.676.920 tn. en 2009. Si la comparamos con la soja, la superficie cosechada fue 18.749.612 ha. en 2010 con una producción de 48.885.703 tn., y 18.130.904 ha. en 2009 con una producción de 52.677.371 tn. Sin duda, la diferencia es muy marcada todavía. El segundo elemento del diamante tiene que ver con las condiciones de la demanda. Al respecto, según un estudio realizado por la Asociación Maíz Argentino (MAIZAR, 2010), los destinos de exportación del maíz argentino se pueden clasificar en tradicionales

(pertenecen a los diez primeros puestos del ranking de exportaciones de maíz y que mantuvieron dicha participación entre el período 2001-2007 o en los últimos tres años del estudio) y no tradicionales (los que pertenecen a los diez primeros puestos del ranking de exportaciones de maíz, pero no mantuvieron dicha participación entre el período 2001-2007 ni en los últimos tres años del estudio). Dentro de los primeros se encuentra Chile, Malasia, Egipto, España, Perú y Arabia Saudita (con una permanencia en el ranking durante los 7 años del estudio), y Argelia, Marruecos, Portugal, República de Corea y Sudáfrica (que permanecieron en el ranking en los últimos tres años). Si bien existen más de 100 países que son importadores del maíz argentino, los seis primeros mencionados como mercados tradicionales concentran más del 50% del total exportable. Entre los países no tradicionales destinatarios de nuestras exportaciones se encuentran Japón, México, Taiwán, Colombia, Canadá, Holanda, Irán, Alemania, Reino Unido, Italia, Indonesia y Siria. En la mayoría de los mercados tradicionales, el maíz viene creciendo en sus exportaciones, siendo su principal destino la utilización como forraje para la producción de carnes consumidas en dichos países. Dado que el consumo se está incrementando más que la capacidad de producción de estas naciones, la d e m a n d a p o r e l g ra n o a rg e n t i n o c o n t i n u a rá incrementándose. Además, en estos países, el grano argentino es el que mayor participación tiene del total que importan, lo cual potencia aún más las posibilidades de expandir los volúmenes exportados. Los mercados no tradicionales del maíz, en cambio, no presentan una situación tan favorable. Sólo en siete de ellos se ve una expansión de la demanda de maíz, contra cuatro con un decrecimiento (porque se incrementó su producción local o porque disminuyó el consumo del grano) y dos con un consumo estable.

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El principal uso también es el de forraje para la producción de proteínas rojas. La participación de Argentina en estos mercados es mínima en comparación a la de Estados Unidos (EEUU), que concentra más del 90% de las exportaciones totales del grano a los países asiáticos y americanos. El único caso excepcional es el de Japón, que por una estrategia de diversificación del origen del grano en un contexto de rápida expansión de la demanda (sobre todo la asociada a la producción de biocombustibles), se presenta abierto a incrementar sus importaciones de otros destinos distintos a EEUU. Por otro lado, México y Canadá están incrementando su demanda, pero dado que se encuentran dentro del NAFTA y cercanos a EEUU, no se ve probable un incremento de las exportaciones a estos países. Los países de la lista pertenecientes a la Unión Europea (UE) presentan una situación similar, ya que en caso de incremento de la demanda, sus principales abastecedores serán Francia y los países de Europa del Este (MAIZAR, 2010). Por último, cabe destacar que China no parece en las listas ya que todavía tiene poder de autoabastecimiento, pero dado el creciente incremento de su demanda, se convertirá en importador muy pronto y Argentina tendrá allí la oportunidad de competir con EEUU por el abastecimiento en ese territorio Para facilitar la exposición, se deja el tercer elemento del diamante para el final, y se continúa con el cuarto, que incluye el análisis de la competencia. Según datos de FAOStats al 2009 (último año disponible) los países que mayor capacidad de exportación de maíz tienen a nivel mundial son EEUU, la UE (siendo los principales exportadores Francia, Ucrania y Hungría), Brasil e India. Con respecto a EEUU, según MAIZAR (2010) y sobre la base de datos de USDA (Departamento de Agricultura de EEUU), la agregación de valor del maíz ascenderá estrepitosamente en los próximos años, por el aumento del consumo interno y, sobre todo, por la demanda asociada a la industria del etanol, los biomateriales y el forraje. Esto representa una ventaja para Argentina en lo que se refiere al incremento de las exportaciones del grano (si es que la producción de EEUU se incrementa al ritmo de su consumo), pero una desventaja en las exportaciones de productos de la cadena, ya que el incentivo de demanda interna contribuirá al desarrollo científico y tecnológico de EEUU, lo que le permitirá obtener experiencia que le servirá para acaparar más mercados. Con respecto a Brasil, USDA (2010) considera que el

consumo y la producción de maíz dentro del país se seguirán incrementando a un ritmo moderado y parejo, lo cual mantendrá sus exportaciones relativamente estables. El mismo comportamiento se espera para la India. En los países de la UE, el contexto de la crisis hace difícil proyectar con certeza el comportamiento futuro de sus exportaciones. No obstante, es de esperar que se incrementen las exportaciones intra-zona (por el potencial agrícola de los nuevos países incorporados) y que si el consumo interno se retrae y los subsidios a las explotaciones se eliminan los países de Europa del Este salgan a buscar nuevos mercados (África y Asia). El componente del diamante que falta por analizar es el que se relaciona directamente con las cadenas de valor y abarca las empresas (o para nuestro análisis global, los sectores) coadyuvantes y complementarios. Los proveedores de insumos para la producción agrícola fueron descriptos en el análisis tradicional. Queda por ver los sectores a los cuales la producción maicera les proporciona insumos. Se comienza con la producción para forraje y la transformación en proteínas rojas, donde la situación es muy variada. Por un lado, la ganadería vacuna se encuentra en una situación delicada por las constantes trabas a la exportación, lo cual ha contribuido a la reducción de la faena en plantas, a la disminución del precio percibido por el productor y al aumento los costos de la cadena y sus precios en el mercado interno. La situación es muy compleja, pero cabe destacar que para que el maíz pueda incrementar valor a través de la exportación de carne vacuna se hace necesario aumentar la cría para garantizar el abastecimiento interno eﬁciente y desarrollar luego una política de apertura en los mercados. Argentina es el quinto productor mundial de carne, con EEUU, Brasil, UE y China por delante. De estos países, EEUU es a su vez importador neto, y China y la UE vienen disminuyendo su participación en las exportaciones año a año, por lo que el principal competidor de Argentina es Brasil. La caída en la oferta exportable de cortes hacia la Unión Europea (para cumplir la cuota Hilton), Chile y Rusia (principales importadores de carne argentina) representa una oportunidad para que los brasileros expandan su volumen en estos mercados.

CADENAS DE VALOR EN EL ÁREA PAMPEANA Y EL CASO DE LA CADENA DEL MAÍZ

La ganadería porcina se ha presentado como un importante eslabón para generar valor, sobre todo por el nivel de subdesarrollo actual. El maíz es el principal alimento para el engorde de los cerdos, con lo cual la expansión de esta actividad repercutirá directamente sobre el valor total de la cadena. No obstante, MAIZAR (2010) destaca dos puntos determinantes en la expansión de las exportaciones de carne de cerdo a nivel internacional: a) los subsidios que reciben los principales exportadores de carne porcina del mundo (lo cual hace difícil que Argentina pueda participar en el mercado mundial con ese tipo de competidores); y b) la capacidad de Argentina para atraer inversiones. Con respecto a la industria láctea, la leche fluida es un bien poco transable dado su carácter perecedero, por lo que las oportunidades de exportación se concentran principalmente en la leche en polvo. Argentina es el tercer exportador mundial de este producto, con poco más de 1/5 de las exportaciones en comparación con el principal exportador a nivel mundial, que es Nueva Zelanda (MAIZAR, 2010). La problemática de la cadena bovina es un obstáculo que influye en la cadena láctea. Por ello, se hace necesario reorientar las políticas públicas hacia un aumento de la producción si se quiere incrementar las exportaciones. En relación a la carne aviar, Argentina no es un exportador significativo a nivel mundial. Datos del Trademap de International Trade Center ubican a China como el principal importador de pollos argentinos, seguido de Sudáfrica y Hong Kong. Dado que los principales demandantes de este alimento son Rusia, Hong Kong y China, Argentina debe buscar canales para incorporar a Rusia como importador, que actualmente es abastecido por los dos principales exportadores del mundo (EEUU y Brasil). A tales efectos, es destacable el papel del Centro de Empresas Procesadoras Avícolas (CEPE), que a través de diferentes misiones comerciales y acuerdos fue contribuyendo a que el sector aumente su participación en el consumo interno y las exportaciones. Con respecto a la molienda seca, los productos que exporta Argentina son principalmente harinas, polentas y grits. Este último es el producto con mayor valor por tonelada y con mayor potencial de crecimiento a nivel mundial. El principal importador de grits es México, que es abastecido por el principal exportador, EEUU.

Argentina no puede ingresar al mercado mexicano por el encarecimiento del producto en la aduana argentina, donde paga un 15% de derechos de exportación. Esto le otorga una ventaja a Brasil, que es el país que mayor sombra le puede hacer a Argentina en este producto. Por lo anterior, el destino de este producto argentino incluye otros países de Sudamérica, como Venezuela, Paraguay, Uruguay y Colombia (MAIZAR, 2010). En relación a la molienda húmeda, Argentina exporta fructosa, gluten de maíz y almidón de maíz principalmente. La participación de los aceites de maíz, la glucosa y otros productos es menor. En los últimos años, los costos de transporte de productos húmedos se han incrementado (perjudicando las exportaciones de fructosa) y los feed-lots aumentaron la demanda de productos derivados del gluten para engorde (con lo que las exportaciones de gluten de maíz también cayeron). El almidón de maíz se configura como el producto con mejores oportunidades a nivel internacional, ya que sirve para abastecer a industrias alimenticias, textiles y papeleras (MAIZAR, 2010). El principal obstáculo a superar es el nivel de capacidad instalada, que dado lo costoso de los procedimientos de molienda húmeda, hace que se no pueda expandir las exportaciones más allá de los países de Sudamérica. Una nota especial merece el uso del proceso de molienda seca para la obtención de etanol. H a y u n g ra n p o t e n c i a l p a ra l a p ro d u c c i ó n d e combustibles de etanol sobre la base del maíz. La tecnología ha avanzado y la eficacia de los procesos llevó a una reducción de costos significativa. Sin embargo, en Argentina aún no hay una planta de producción exclusiva de etanol a partir de maíz, sino que solo existen procesos marginales y experimentales dentro de plantas procesadoras de otros productos. En un contexto mundial donde el uso de energías renovables comienza a ser una preocupación y donde la demanda de energía se i n c re m e n t a , A r g e n t i n a s e e n c u e n t ra c o n u n a oportunidad para convertirse en productor y exportador líder de etanol de maíz, por ser el segundo productor de este grano en el mundo. Con la ley de Biocombustibles (Ley 26.093/2010) se obliga en Argentina a la mezcla de naftas con etanol en un 5%, lo cual es un aliciente para esta actividad. No obstante, la totalidad de este porcentaje ha sido monopolizado por la industria de la caña de azúcar, que por un lado es menos competitiva, pero que por otro ofrece empleos en zonas de menores recursos y mejora la distribución regional del ingreso.

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Por último, hay un eslabón de la cadena de valor que no tiene una participación signiﬁcativa a nivel internacional, los productos de industrialización secundaria. En la mayor parte de ellos, el principal destino de consumo es el mercado interno, y las exportaciones se limitan a productos puntuales en países limítrofes. Esto se debe a que en general no son bienes que tengan un potencial transable y en los que Argentina pueda desarrollarse a nivel internacional, principalmente por el encarecimiento relativo en su transporte y por el requerimiento de imagen de marca que Argentina no posee. El único producto en donde se viene destacando internacionalmente es en la producción de barras de cereales y cereales para desayuno. Las exportaciones del año 2009 superaron los 20 millones de dólares, mientras que las importaciones, los 8 millones (IERAL, 2010). El superávit se duplicó entre los años 2003 y 2009. Los países a los que Argentina vende son básicamente países de América Latina, apareciendo Estados Unidos recién en la quinta posición del ranking.

ASPECTOS INSTITUCIONALES DE LA CADENA DEL MAÍZ Y RECOMENDACIONES DE POLÍTICA Además de los cuatro elementos del diamante, Porter menciona a las formas de governance (gobierno) como un factor adicional de importancia en el desarrollo de competitividad. El marco de instituciones que regulan la cadena del maíz está compuesto por organismos públicos y privados, que actúan tanto en la etapa primaria como en las subsiguientes. Sin embargo, todas estas instituciones están compuestas por agentes con características e intereses variados, por lo que no hay un asociativismo horizontal y vertical importante. A continuación, se mencionan los organismos y asociaciones más destacados. En primer lugar, se encuentra el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación (MAGPyA), encargado de implementar políticas regulatorias de las actividades primarias, de comercio exterior y de difusión tecnológica a través de sus subsecretarías y otros entes descentralizados, como el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA) y el Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agropecuaria (SENASA). También se puede mencionar a nivel nacional al Ministerio de Economía, por ser el encargado de llevar a cabo la política comercial y establecer los aranceles a los bienes transables. En segundo lugar, se puede mencionar a la Sociedad Rural Argentina (SRA), una asociación civil que agrupa a la

mayoría de los productores del maíz y que desarrolla un papel importante tanto en la promoción de nuevas tecnologías como en la defensa del patrimonio rural y de los intereses del sector. También participa de manera coordinada con otras organizaciones no gubernamentales como la Asociación Argentina de Productores en Siembra Directa (AAPRESID) y la Asociación Argentina de Consorcios Regionales de Experimentación (AACREA). En tercer lugar, Lavarello (2003) menciona un grupo de instituciones que actúan a nivel industrial en la provisión de insumos para la cadena, como la Asociación de Semilleros Argentinos (ASA), la Cámara de Semilleristas de la Bolsa de Cereales (CSBS), y otras cooperativas de cobertura zonal. También agrega otro grupo de organismos que actúan a nivel industrial, pero en la etapa de producción de bienes secundarios derivados del maíz. Entre ellos están la Cámara de Fabricantes de Almidones, Glucosa, Derivados y Aﬁnes (CAFAGDA), que agrupa a los empresarios de la molienda húmeda; y la Cámara de Industriales de Molienda Seca, que reúne a los a los empresarios de la molienda seca. A lo largo del trabajo, se fueron mencionando algunas proyecciones sobre el potencial de la cadena de maíz para generar empleo, incrementar la producción, incrementar la generación de divisas y aumentar la agregación de valor. Pero para que dichos escenarios se concreten, resulta necesario un conjunto de políticas públicas e inversiones que promuevan el crecimiento de la trama. Algunas de estas políticas se fueron mencionando en los capítulos anteriores. A continuación, enunciamos algunas re c o m e n d a c i o n e s d e p o l í t i c a a d i c i o n a l e s q u e favorecerían el desarrollo de la cadena. El IERAL estima que para la molienda seca, dado el elevado nivel de capacidad ociosa (aproximadamente un 30%), el incremento deseado de la producción se podría lograr con bajos niveles de inversión (dos nuevas plantas procesadoras y ampliaciones de molinos) y el aprovechamiento de dicha capacidad ociosa, a un nivel que al menos permita reducir a la mitad los factores no utilizados. En el caso de la molienda húmeda, el trabajo menciona que la capacidad ociosa es muy baja (5% aproximadamente) y que muchos de los productos derivados de esta molienda son relativamente nuevos, por lo que los niveles de inversión necesarios son mayores,

CADENAS DE VALOR EN EL ÁREA PAMPEANA Y EL CASO DE LA CADENA DEL MAÍZ

tanto a nivel de ampliación como de creación de nuevas plantas (se necesitarían tres nuevas plantas con una importante capacidad de procesamiento) (IERAL, 2011). En lo que se refiere a las políticas públicas, una primera cuestión tiene que ver con la apertura de nuevos mercados y la inserción de empresas argentinas en el escenario productivo internacional. Para ello, puede ser útil la creación de normas de calidad internas que sean armónicas con las exigidas a nivel internacional, y que sean factibles de cumplir con el adecuado apoyo estatal. También es útil la participación conjunta de empresas privadas y organismos públicos y privados del sector en ferias, eventos internacionales y visitas comerciales, para captar potenciales compradores y difundir los productos argentinos en nuevos mercados. Por último, el Estado puede facilitar información a los productores y empresarios sobre reglamentaciones internacionales, exigencias arancelarias, exigencias técnicas y hábitos alimenticios de mercados potenciales. En relación a los aranceles que tributan los productos argentinos en el extranjero, los mismos son muy variados y dependen de la existencia o no de acuerdos de preferencia comercial, del grado de políticas proteccionistas del país de destino, de la existencia o no de producción local del grano, y del mayor o menor grado de desarrollo. Las barreras no arancelarias tienen que ver principalmente con la protección de la salud de los consumidores y con estándares medioambientales sobre la tecnología y los métodos de producción. Son aplicadas en su mayoría por países desarrollados, y a veces, en el marco de acuerdos internacionales específicos. El informe de MAIZAR (2010) describe con detalle las barreras arancelarias y paraarancelarias. En este trabajo, solo interesa destacar la importancia de A r g e n t i n a e n l a s n e g o c i a c i o n e s c o m e rc i a l e s internacionales. Son en estos ámbitos donde se pueden obtener los mejores resultados ya que se pueden coordinar voluntades entre las naciones que se encuentra discutiendo a nivel internacional una reducción de los obstáculos al comercio de bienes primarios. SI bien la Ronda Doha de negociaciones de la Organización Mundial de Comercio ha dado resultados magros en esta materia, la fórmula estratificada que se presentó para la reducción de las barreras comerciales es un instrumento que podría beneficiar a nuestro país si se lleva a la práctica, por lo que el Estado debe incrementar esfuerzos para logra su aprobación. En relación a las barreras arancelarias internas, dependiendo del perfil de política, se podría analizar la posibilidad de reducir las alícuotas de los derechos de exportación de ciertos productos derivados del maíz, en la medida en que no genere desabastecimiento interno (algo poco factible, dada la demanda actual).

Según datos de IERAL (2011), en promedio, los productos de la molienda seca tienen aranceles poco dispersos (que rondan el 15%) mientras que los de molienda húmeda tienen un nivel de dispersión muy elevado y gozan de reintegros especiales. Una estrategia que Argentina ha utilizado en diferentes momentos de su historia consiste en la aplicación de reducciones escalonadas en los derechos de exportación, a medida que el producto va sufriendo mayores niveles de transformación. Con ello, se incentiva a la agregación de valor en origen y se reduce la exportación de grano sin procesar. Ceconi, Ghilardi y Castro (2005) mencionan también otras políticas de promoción, pero en ese caso, orientadas a salvar los problemas del elevado costo de transporte de los productos. Las mismas son aplicables a la cadena del maíz y al resto de las cadenas, e incluyen: la eliminación de los recargos a las exportaciones cuando se exporta a distancias lejanas (para promover la captación de mercados distantes geográﬁcamente); la disminución de los costos de seguros y de operaciones bancarias de exportación (a través de exenciones impositivas a las transacciones vinculadas con la cadena); y la reducción o eliminación de los impuestos que gravan a los combustibles, a las empresas de transporte y a las operaciones portuarias (siempre que se veriﬁquen en verdaderas reducciones en las tarifas de trasporte que se cobran a los productores que exportan), entre otras. Otra cuestión de política, que se relaciona con las inversiones, es la estabilidad macroeconómica y jurídica. Los niveles de inversión requeridos para incrementar la producción y agregación de valor no se realizarán si no existe un escenario macroeconómico estable y adecuada previsibilidad en la proyección de ganancias de los negocios futuros. A su vez, el mercado de la molienda húmeda (que es el que mayores inversiones requiere y el que mayor potencial de crecimiento tiene), sólo se expandirá en la medida en q u e a u m e n t e l a d e m a n d a d e o t ro s s e c t o re s relacionados, ya que la mayoría de los productos de este tipo de molienda son insumos de otras industrias.

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CONCLUSIONES Quedó demostrado a lo largo del trabajo las posibilidades y ventajas de orientar una estrategia de crecimiento basada en la profundización de las cadenas de valor agroindustriales para el Área Pampeana. No obstante, la aplicación de la estrategia no es fácil. No se debe pretender que a partir de unos pocos lineamientos, los encadenamientos productivos se profundicen espontáneamente. Existe una multiplicidad de problemáticas que afectan el desarrollo del sistema agroalimentario argentino. Se mencionaron como más importantes: la decreciente generación de empleo en el sector primario, el avance de la agricultura por sobre la producción pecuaria, la concentración de la propiedad y la producción, concentración en la distribución del ingreso en los eslabones superiores de la cadena, la escasa integración del productor agropecuario a las cadenas agroindustriales, y la sustentabilidad de ciertas producciones ante el deterioro ambiental que trae aparejado la carrera productivista. Se señaló que para que un país sea competitivo, se debe poseer estructuras en el “nivel meta” que promuevan dicha competitividad. A su vez, se enfatizó la necesidad de la participación estatal y de la sociedad civil a “nivel meso” para solucionar el déficit de capital social. En el “nivel macro” se destacó el rol del sector agropecuario en la balanza de pagos, la importancia de agregar valor en origen para reducir el impacto de las crisis internacionales, y la tendencia creciente en la demanda internacional de manufacturas de origen agropecuario. Con respecto al “nivel micro”, se mencionó la posibilidad de agregar valor tanto de la mano de empresas transnacionales como a través de las PYMES vinculadas con actividades agroindustriales. En todos los niveles, el Estado tiene un rol indelegable como intermediario entre los agentes económicos y como reforzador de las ventajas competitivas a medida que se avanza en los encadenamientos. Esto quedó demostrado en el tercer capítulo del trabajo, donde se describió el potencial de crecimiento del sistema agroalimentario y de las cadenas de valor en el Área Pampeana. Las proyecciones sobre la generación de divisas y la creación de puestos de trabajo directo e indirecto en las siete cadenas mencionadas, si bien dependen de una serie de supuestos sobre el comportamiento futuro de la economía nacional e internacional, son muy favorables aún frente a escenarios no tan optimistas. El mismo ejercicio descriptivo-analítico realizado en el cuarto capítulo sobre la trama del maíz se puede llevar a cabo para el resto de los cultivos del Área Pampeana, e incluso también para los de las zonas extrapampeanas. El enfoque de las cadenas de valor y la teoría de las ventajas competitivas de Porter aportan claridad al análisis y permiten observar las virtudes de las tramas, sus puntos débiles y los obstáculos a salvar para encarar el crecimiento. Las políticas a proponer en cada caso van a tener algunos rasgos en común con las mencionadas en el quinto apartado. En primer lugar, en todas las propuestas se deberá tener en cuenta el entramado institucional público y privado, que sirve para diagnosticar el entorno en donde se desenvuelven los actores y sus intereses. En segundo lugar, las propuestas deberán detallar los requerimientos de inversión, que son los limitantes más importantes a la hora de encarar la estrategia de crecimiento. Por último, se deberán tener en cuenta las políticas arancelarias y para-arancelarias propias y de los mercados donde se planea incorporar el incremento de la producción. A modo de reflexión final, Argentina tiene frente al escenario mundial la alternativa de desarrollarse en sectores productivos donde hace unas décadas atrás las posibilidades eran muy limitadas. Si bien el comportamiento de los precios internacionales hace factible mantener un ritmo de crecimiento siguiendo un enfoque de ventajas comparativas, la historia ha demostrado que sólo las naciones que despliegan ventajas competitivas pueden mantener un nivel de desarrollo en el largo plazo. Profundizar las cadenas de valor en el marco de una alianza Estado-mercado se presenta como la alternativa más eficaz para el despliegue de este tipo de ventajas

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EL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN EN LA PROVINCIA DE SANTA FE LIC. MARÍA DOLORES POBLETE DIRECTORA Dra. Alicia I. Castagna

EL SECTOR DE MAQUINARIAS PARA LA PRODUCCIÓN DE ALIMENTOS HA EXPERIMENTADO UN FUERTE DESARROLLO A PARTIR DEL BOOM DE LA INDUSTRIA ALIMENTICIA EN LOS ÚLTIMOS AÑOS. EL MISMO, COMO PARTE DE LA INDUSTRIA DE BIENES DE CAPITAL, ES DE IMPORTANCIA ESTRATÉGICA PARA EL DESARROLLO DE UNA ESTRUCTURA PRODUCTIVA INTEGRADA, YA QUE PERMITE LA INCORPORACIÓN DE NUEVAS TECNOLOGÍAS EN LOS PROCESOS PRODUCTIVOS, LOGRANDO UNA COMPETITIVIDAD GENUINA. DADA SU RELEVANCIA, SE ESTUDIA AL SECTOR PRODUCTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN. SE ANALIZA LA EVOLUCIÓN DEL VA Y DEL VBP DURANTE LAS ÚLTIMAS DÉCADAS, SE HACE UN ANÁLISIS DE LA CADENA PRODUCTIVA Y DE LOS DISTINTOS INDICADORES DE COMERCIO EXTERIOR. SE DEBE SEÑALAR QUE EL DESEMPEÑO DE ESTE SECTOR DEPENDE, FUNDAMENTALMENTE, DE LA INVERSIÓN EN LA INDUSTRIA ALIMENTICIA, POR LO QUE TAMBIÉN RESULTA INTERESANTE ESTUDIAR LA EVOLUCIÓN DE ESTA ÚLTIMA. TENIENDO EN CUENTA LA IMPORTANCIA DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SE INDAGA EN LAS EXISTENTES Y EN LA UTILIZACIÓN DE LAS MISMAS. FINALMENTE, SE EXAMINAN LAS INVERSIONES DEL SECTOR, SU NIVEL TECNOLÓGICO Y SU COMPETITIVIDAD.

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EL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN EN LA PROVINCIA DE SANTA FE LIC. MARÍA DOLORES POBLETE INTRODUCCIÓN En los últimos años la industria alimenticia ha experimentado un fuerte desarrollo a partir del boom de los alimentos a nivel mundial y de la recuperación de la demanda local en la etapa post convertibilidad. Al ser la base del sistema productivo, el sector de maquinarias para la producción de alimentos se enfrenta con desafíos y oportunidades. Este trabajo busca describir las características de dicho sector en la provincia de Santa Fe, con especial énfasis en la inversión, en la tecnología y en la competitividad. Se examinan las posibilidades y los problemas que se les presentaron a las empresas y se intenta averiguar si las mismas son competitivas a nivel internacional. En primer lugar se hablará de la relevancia de la industria de bienes de capital en el marco de la competitividad, subrayando la importancia de la incorporación de tecnología en todas las etapas del proceso productivo para lograr una competitividad genuina. En segundo lugar, se pasará a describir el Sector de Maquinaria para la Alimentación, haciendo una breve referencia a sus orígenes y a su evolución histórica. Seguidamente, se analizará su localización, unidades productivas, puestos de trabajo ocupados, valor agregado bruto y valor de la producción. Luego se estudiará la cadena productiva, analizando insumos, modo de comercialización y servicios vinculados. En tercer lugar, se estudiarán las exportaciones e importaciones, indicando cómo se desarrollaron desde los noventa hasta la actualidad. Se verá su evolución a nivel del país y la participación de las exportaciones de Santa Fe en las totales. Asimismo, se analizará la composición y el destino de las exportaciones santafesinas al igual que el origen y la composición de las importaciones del país. En cuarto lugar, se examinará la relación existente entre la evolución de la industria alimenticia y la evolución de la industria de maquinarias para la alimentación, estudiando

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los subsectores de la industria aceitera, de la lechería, de la panificación, de la gastronomía y de la industria frigorífica. En quinto lugar, se indicarán las políticas públicas existentes en el sector y se indagará en la utilización de las mismas por parte de las empresas entrevistadas. 1 Por último, se intentará describir las inversiones que se han llevado adelante, analizando la tecnología y la competitividad de las firmas. Para los mencionados propósitos se realizaron encuestas a 10 empresas. Entre las relevadas, siete están situadas en Rosario, una en Villa Gobernador Gálvez, una en Roldán y una en El Trébol. Dos fabrican maquinarias para la industria frigorífica, una para la industria lechera, otra para la industria aceitera, tres para la panadería, una para la elaboración de pastas frescas, una para la gastronomía y una se dedica a la producción de máquinas de café. A su vez, se utilizó información de los Censos Económicos de 1994 y 2004.

EL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN EN LA PROVINCIA DE SANTA FE

RELEVANCIA DE LA INDUSTRIA DE BIENES DE CAPITAL Los bienes de capital son definidos por el INDEC como aquellos que cumplen la función de ser medios de producción para producir otros bienes, cuya vida útil se extiende más allá del año y que, generalmente, son utilizados por las empresas. Estos bienes son fundamentales dentro de cualquier proceso productivo ya que junto con los recursos humanos, son determinantes de la calidad de los productos de las firmas y de los mercados que éstas pueden alcanzar. Es por esto que la industria de bienes de capital constituye un sector económico de relevancia estratégica. La misma determina el nivel tecnológico de todo el sistema productivo y es la base de las innovaciones en productos. Los bienes de capital incorporados en un proceso productivo pueden ser de origen importado o producidos localmente. Al ser Argentina un país que no se encuentra dentro de la frontera tecnológica internacional, no resulta indiferente la elección de utilizar equipos y maquinarias nacionales o importados. Cada una de estas alternativas genera efectos de diversa índole en la estructura económica. Por un lado, la incorporación de productos importados permite, en el corto plazo y en determinados sectores, lograr niveles de productividad semejantes a los niveles internacionales, mejorando al mismo tiempo la calidad de los productos. A su vez, se incorporan conocimientos que contribuyen a la formación de la plataforma científica y tecnológica de un país.

diferencias en la calificación y disponibilidad de recursos humanos que, con la importación de tecnologías, deben ser re-entrenados no solamente para operar, sino también para mantener y reparar los nuevos equipos. Bernardo Kosacoff destacó algunos de estos problemas al referirse a la importación de tecnologías durante el último período de la etapa de sustitución de importaciones en nuestro país: “Estos cambios generaron un acelerado proceso de desarrollo tecnológico basado en la incorporación de tecnologías de los países desarrollados, con significativas adaptaciones al medio local, que determinaron la réplica de las producciones “fordistas” con un fuerte contenido localista. La producción de series cortas en plantas orientadas al mercado interno (con escalas de producción en promedio diez veces menor que una similar ubicada en la frontera técnica), el elevado nivel de integración de la producción (por el escaso desarrollo de proveedores y subcontratistas especializados) y el alto grado de apertura del “mix” de producción, eran algunos de los problemas de competitividad internacional que se observaban en la estructura industrial argentina” (Kosacoff, 1993).

Por otro lado, el desarrollo local de tecnologías acarrea una serie de efectos positivos en la estructura productiva que contribuyen al objetivo del desarrollo económico. A través de la producción local de bienes de capital se facilita la acumulación de conocimientos de las distintas etapas del proceso, incorporándolos luego a los bienes elaborados.

Sin embargo, esto acarrea algunas dificultades y algunos costos para la economía. Para empezar se puede señalar el costo en divisas que implica la importación de maquinarias y equipos. A esto se le suman las dificultades de las PyMES para obtener el financiamiento necesario para acceder los mismos. Además, cabe señalar los problemas que se generan para adaptar las tecnologías importadas a las necesidades y recursos locales. Las materias primas utilizadas localmente, así como las características de los productos demandados en un país, difieren de una nación a otra. Por ello, probablemente, las maquinarias requeridas para los procesos productivos sean distintas en uno y otro caso. A esto se le suman diferencias en los tamaños de los mercados, que implican distintas escalas óptimas de producción, y

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Los efectos positivos del desarrollo local de bienes de capital son ampliamente enumerados en el “Manual de fomento industrial” elaborado por la Cámara de Industriales de Proyectos e Ingeniería de Bienes de Capital de la República Argentina (2009). Las empresas nacionales, a través de sus profesionales, dominan no sólo los aspectos técnicos de la fabricación del bien en sí mismo, sino también los procesos aguas arriba y abajo, lo que permite difundir y desarrollar tecnologías ajustadas a las necesidades del país. Esta es una ventaja que se pierde cuando se utilizan equipos importados. En este caso se desvinculan la creación de la tecnología (saber por qué) y el uso de la misma (saber cómo). El desarrollo de tecnologías requiere un mayor esfuerzo pero permite incorporar en la fabricación conocimientos sobre productos, procesos, recursos naturales y energéticos disponibles, constituyendo un núcleo capaz de transmitir el progreso técnico hacia el resto de la economía. En suma, se podría decir que una estructura productiva completa contribuye a una mayor productividad y esto, a su vez, permite una mayor competitividad internacional. Esta se refiere a la medida en que el país se encuentra integrado en las corrientes internacionales de comercio. Según Fajnzylber (1988), desde una perspectiva de mediano y largo plazo la competitividad consiste en la capacidad de un país para sostener y expandir su participación en los mercados internacionales y elevar simultáneamente el nivel de vida de su población. Hay muchos enfoques que destacan el papel del desarrollo de tecnología como herramienta para alcanzar una mayor productividad y competitividad internacional, y alcanzar así el objetivo último del desarrollo. Entre éstos se encuentra el enfoque de competitividad sistémica, que establece que la capacidad de las empresas para competir se encuentra determinada por un complejo conjunto de factores característicos del ámbito donde se desarrollan, entre los que se hallan la disponibilidad de tecnologías y la naturaleza de la investigación y desarrollo en un país. Según sostiene Alburquerque (1997) la competitividad es “sistémica” en el sentido que la misma no depende solamente de las empresas sino también de otros aspectos de su entorno, como por ejemplo la existencia de servicios de apoyo a la producción, de infraestructuras básicas, la naturaleza de la investigación y el desarrollo, el factor empresarial, el sistema educativo y su vinculación con las empresas, la red de proveedores y competidores, entre otros. Un sistema productivo integrado es fundamental para sustentar el éxito competitivo a largo plazo. Relacionado al anterior concepto, también se encuentra el de Sistema Nacional de Innovación introducido, entre otros autores, por Chris Freeman y Bengt-Åke Lundvall, (citado por Carlota Pérez, 1996). El mismo se define como todo aquello que influye en la adopción de innovaciones en un espacio nacional, e incluye a todos los actores y las organizaciones relacionadas con el progreso tecnológico, así como las redes que se entablan entre ellos. De esta manera, quedan abarcadas las relaciones entre

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productores y usuarios, que juegan un papel importante en la superación de cuellos de botella tecnológicos. A partir de este esquema, se puede conﬁrmar el papel clave que ocupa el sector productor de bienes de capital. El desarrollo de este tipo de industrias estimula las sinergias tecnológicas que se producen entre la producción y la utilización de las maquinarias, fomentando el desarrollo local y la difusión de avances tecnológicos. De esta manera, se genera un círculo virtuoso, ya que el desarrollo tecnológico tiene una faceta fuertemente acumulativa. Un sistema productivo que otorgue un papel importante al sector de bienes de capital y por extensión al desarrollo de tecnologías, permite la construcción de ventajas competitivas dinámicas, que son aquellas que se pueden mantener en el tiempo y que permiten un crecimiento sostenido a largo plazo. Estas se basan en la productividad lograda por mejoras en los procesos y técnicas utilizadas, así como también, en una mejora en la caliﬁcación de los recursos humanos. No están basadas en la dotación de recursos naturales sino que son construidas a partir de esfuerzos conscientes realizados en colaboración por los distintos actores de un sistema económico. Se trata de la obtención de una competitividad industrial genuina basada en el progreso tecnológico que incorpore las ventajas de la nueva tecnología y del cambio organizacional, que se oriente hacia la especialización intraindustrial y hacia los productos que corporizan el avance tecnológico. (Chudnovsky y Porta, 1990)

DISSERTATIO N°1

Desde el punto de vista tecnológico, el sector tuvo un fuerte impulso con la incorporación de equipamientos modernos y con la introducción de mejoras en las tecnologías de producto y organización. Sin embargo, muchas empresas no lograron resistir la competencia de los productos importados y tuvieron que cerrar sus puertas entre ﬁnales de los 90 y principios de los 2000. Las que lograron perdurar, disminuyeron durante este período sus niveles de producción, sufrieron un descenso del personal ocupado en ellas y experimentaron un fuerte aumento de la capacidad ociosa. Otras dejaron de producir y se dedicaron a la reparación y a la comercialización. En el año 2003 comienza a producirse una importante recuperación económica impulsada tanto por la reactivación de la demanda interna post-devaluación, como por un efecto de “sustitución de importaciones”, ya que el tipo de cambio comenzó a perjudicar la relación de precios con los productos importados.

LAS EMPRESAS PRODUCTORAS DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN EN EL CENSO ECONÓMICO En el censo económico de 1994 el sector de maquinaria para la elaboración de alimentos, bebidas y tabaco se encuentra representado en la división 29250. Sin embargo, en el censo económico de 2004 no se encuentra la división 29250, sino que la información de las empresas pertenecientes a este sector se encuentra agregada en la categoría 2929 junto con empresas de otros sectores: de máquinas herramientas (29220), de maquinaria metalúrgica (29230), para la explotación de minas y canteras y para obras de construcción (29240), para la industria textil (29260), la fabricación de armas y municiones (29270) y la fabricación de otras maquinarias de uso especial (29290). Por este motivo se utilizan los datos del censo de 1994, que corresponden a los valores de 1993, para ver la distribución territorial de la producción.

TABLA N°1: INFORMACIÓN CENSAL DE LA PARTIDA 2925, MAQUINARIA PARA ALIMENTOS, BEBIDAS Y TABACO. AÑO 1994.

“......”

Fuente: “El Sector de maquinaria para la alimentación y su encadenamiento productivo”, 2003, CENES, UBA.

Se puede ver que la producción se encontraba concentrada en las provincias de Buenos Aires, fundamentalmente en el conurbano bonaerense, y Santa Fe, seguidas por Mendoza y Capital Federal. De acuerdo a CENES (2003) las empresas de la provincia de Santa Fe tienen un patrón de localización bastante definido: Las máquinas ordeñadoras se concentran casi exclusivamente en El Trébol. Las máquinas para lácteos se concentran fuertemente en la ciudad de Santa Fe y zona de influencia. Las máquinas para panificación, aceites y carnes se ubican en Rosario y zona de influencia. Es importante señalar que un análisis de las empresas que continúan en el mercado a partir de clasificados industriales permite afirmar que esta localización se mantiene en la actualidad.

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EL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN EN LA PROVINCIA DE SANTA FE

SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN El clasiﬁcador nacional de actividades económicas 2004 (ClaNAE 2004) incluye dentro de las actividades de la industria manufacturera a la fabricación de maquinaria para la elaboración de alimentos, bebidas y tabaco bajo el código 29250. Dentro de esta categoría se pueden incluir maquinarias tales como las utilizadas por la industria lechera, en la molienda de granos, para producir harinas, sémolas y otros productos molidos, en la elaboración de vino, sidra, jugos de frutas y bebidas similares, en la pana dería y en la elaboración de pastas, en la industria frigoríﬁca y para la preparación de alimentos en hoteles y restaurantes, entre otras. Este sector resulta de especial interés ya que se inserta en el encadenamiento productivo de los alimentos, donde Argentina posee claras ventajas comparativas y cuyos efectos derrame pueden ayudar a desarrollar otros sectores vinculados, fortaleciendo el entramado productivo de la economía.

conocimientos traídos de su país de origen, dieron lugar a estos emprendimientos. En segundo lugar, esta zona se encontraba cercana a los principales centros de demanda ya que allí había un gran número de empresas que elaboraban productos alimenticios. La existencia de algunas instituciones de Ciencia y Técnica, como la Facultad de Ingeniería Química de la Universidad del Litoral y como el CERIDE y el CERIDER, centros regionales del CONICET, también jugaron un papel importante al formar a muchos de los empresarios y técnicos de la región. Además, durante las décadas del 50 y 60 tiene lugar la radicación de ﬁliales de grandes empresas internacionales que avanzan en la producción local de maquinarias para alimentación. En algunos casos, estas inversiones son inducidas por políticas de protección y promoción.

El contexto en el que se desarrollaron la mayoría de estas empresas “Arancel estuvo marcado por una cero” economía cerrada y una fuerte orientación hacia el mercado interno, sumadas a una alta inestabilidad macroeconómica. Este entorno implicó que las EVOLUCIÓN DEL SECTOR empresas se caracterizaran por una alta D u ra n t e e l p e r í o d o d e s u s t i t u c i ó n d e integración vertical, una gran diversificación horizontal importaciones, la industria fue la actividad de y un relativo retraso tecnológico, determinado por las mayor dinamismo y el sector estructurador del dificultades y costos de acceso a tecnologías proceso económico en nuestro país. Tal como l o importadas y la ausencia del incentivo a la eficiencia que señala el Centro de Estudio de la Estructura Económica imponen las economías cerradas. de la Universidad de Buenos Aires (CENES, 2003), en Estas empresas crecieron y se especializaron, pasando esta etapa el sector de maquinarias para la algunas por serias dificultades, durante fines de la alimentación se desarrolló gracias al impulso de la década de los 70 y los 80. El inicio de los años noventa industria alimenticia, a partir de las necesidades de planteó cambios muy importantes. Las firmas reparación y mantenimiento de equipos importados. enfrentaron un fuerte incremento en los niveles de Bajo una política altamente proteccionista, que demanda por los mayores niveles de inversión dificultaba la provisión de maquinarias y repuestos alcanzados por la industria alimentaria. Sin embargo, importados, algunas empresas dedicadas a la como mencionan Báscolo y Ghilardi (2006) también se reparación o a la metalmecánica básica comenzaron a encontraron con un agudo aumento de la competencia desarrollar maquinarias, basándose generalmente en de productos importados facilitados por la apertura la copia y en la adaptación. Esto ocurrió mayormente en comercial y la apreciación del tipo de cambio. En esta las décadas del 40, 50 y principios de los 60. época se implementó un esquema de “arancel cero” Una fracción significativa de las empresas se desarrolló para los bienes de capital. Según Ortiz y Schorr (2009), a en la provincia de Santa Fe y al este de Córdoba debido, esto se le sumaron sistemáticas violaciones del sistema fundamentalmente, a dos razones. En primer lugar, allí compre argentino1 y un creciente atraso cambiario. se radicaron las colonias italianas que, en base a los 1El sistema “compre argentino” o “compre nacional” se instauró a partir del Decreto Ley 5340/63. El mismo tenía el objetivo de fomentar las actividades nacionales de producción de bienes y para ello estableció que todos los organismos dependientes del sector público debían adquirir exclusivamente materiales, mercaderías y productos de origen nacional siempre que el precio sea razonable.

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EL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN EN LA PROVINCIA DE SANTA FE

Este sector se caracteriza por la elevada presencia de pequeñas y medianas empresas. Más del 80% son empresas familiares (Observatorio Pyme Regional Provincia de Santa Fe, 2010). Para poder comparar los datos de los dos últimos censos se toma la agrupación 2929 del CNE 2004 ya apuntada, que si bien no se reﬁere solamente a las empresas productoras de maquinaria para la alimentación, permite esbozar los rasgos de las mismas dada la elevada participación que se calcula que tienen estas empresas en el agregado (casi el 40% de las unidades censadas y casi el 80% del VAB en el censo de 1994).

TABLA N° 2: CENSO NACIONAL ECONÓMICO (CNE) 1994. PROVINCIA DE SANTA FE

“......” Fuente: IPEC

TABLA N° 3: CENSO NACIONAL ECONÓMICO 2004/2005. PROVINCIA DE SANTA FE.

“......” Fuente: IPEC *En el CNE 2004 se separan las Unidades en productivas y auxiliares. Las unidades auxiliares son aquellos locales que prestan servicios en forma exclusiva a otros locales de la misma empresa y no tienen ingresos de las actividades que desarrollan. Están separadas físicamente de la empresa y su producción no constituye el producto final de la misma. Las actividades que se desarrollan en las unidades auxiliares son generalmente de administración central u otras oficinas administrativas, depósitos o garages, talleres de mantenimiento y/o reparaciones, u otra actividad de apoyo como por ejemplo oficinas de asesoría legal, centro de informática, etc.

Haciendo un análisis de las empresas santafesinas del sector, se puede ver que hubo un descenso de las unidades productivas (de 210 a 147) de aproximadamente el 30%. A su vez hay un aumento, tanto del valor agregado como del valor de la producción. Si se los calcula a precios constantes de 19932, este aumento es de más del 45% para el VA (que pasa de 39.914 a 58.954) y de más del 8% para el VBP a precios del productor (que pasa de 123.688 a 133.317). Esto estaría indicando que entre principios de la década de los 90 y principios de la década del 2000 hubo un proceso de concentración en el sector, dado que hay muchas menos empresas pero con una mayor producción. En segundo lugar se puede observar que los puestos de trabajo pasaron de 2.928 en el censo de 1994 a 2.395 dentro de las unidades productivas en el censo de 2004. Si bien disminuyeron en términos absolutos, dada la menor cantidad de empresas se puede ver que los puestos de trabajo ocupados promedio por unidad productiva aumentaron aproximadamente de 14 a 16. Este es otro indicador de que las empresas que permanecieron dentro del sector crecieron entre los dos censos. 2La información del CNE 1994 se refiere a 1993, es decir el año base, por lo que no es necesario realizar ninguna modificación. A la información del CNE 2004 es necesario deflactarla utilizando el índice correspondiente a dicho año, es decir 160,2.

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DISSERTATIO N°1

A su vez se puede calcular cómo evolucionó la productividad laboral entre uno y otro censo. La productividad laboral relaciona los niveles de producción generados por cada unidad de trabajo utilizado en el ámbito de la ﬁrma, sector o país bajo análisis. El trabajo como insumo utilizado en el proceso productivo puede ser medido en términos de personas ocupadas, puestos de trabajo u horas de trabajo. El incremento de la productividad laboral indica el grado de ahorros de costos laborales como consecuencia de las mejoras en el rendimiento productivo de los ocupados. Según el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Nación, un indicador de la productividad laboral puede ser calculado como: iiQPMOO= Este índice3 medido a precios constantes de 1993 tiene un valor de 42,24 para el censo de 1994 y un valor de 55,66 para el Censo de 2004, lo que estaría indicando un aumento de la productividad media por ocupado entre uno y otro censo. Este indicador, para el total de la industria manufacturera, es de 80,23 para el censo de 1994 y de 92,76 para el censo de 2004, lo cual indica que la productividad por obrero ocupado es menor en la división 29290 que el promedio de la industria manufacturera, pero que la diferencia disminuyó ligeramente entre uno y otro censo. A pesar de que un mejor indicador sería el de productividad media por hora de trabajo (ya que las horas trabajadas por persona ocupada generalmente disminuyen en los períodos recesivos), al no tener datos de las horas trabajadas el indicador calculado permite ver a grandes rasgos la tendencia de la productividad.

ANÁLISIS DE LA CADENA El siguiente esquema presenta los distintos eslabones de la cadena del sector de maquinaria para la producción de alimentos. Se pueden observar las materias primas producidas en el sector industrial básico y las partes y piezas provenientes de la industria metalmecánica. Estas son combinadas por las empresas fabricantes de maquinaria y equipo para la alimentación a través de una serie de procesos, que en algunos casos son realizados en la empresa y que en otros casos se tercerizan. Por último, se pueden ver los distintos canales de comercialización que emplean estas empresas.

ESQUEMA N° : CADENA PRODUCTIVA DEL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN.

“......” Fuente: elaboración propia en base a “Plan Estratégico, Cadena de Valor de la Maquinaria para la Industria Alimenticia” y encuestas realizadas a empresas del sector

3 Siendo: PMO: productividad media por ocupado Qi: niveles de producción del sector i Oi: ocupados del sector i

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EL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN EN LA PROVINCIA DE SANTA FE

Con respecto a las materias primas utilizadas, el insumo más importante es el acero inoxidable, que es necesario por sus cualidades para toda la maquinaria que esté en contacto con alimentos. El mismo es importado.4 Entre otros insumos importados destacaron varias partes y piezas, como por ejemplo, reductores, bombas, sensores, válvulas, contactores, temporizadores, bombas, rodamientos, motores, y materiales eléctricos en general. Como es posible ver, las piezas importadas son aquellas con más contenido tecnológico. En la mayoría de los casos se dijo que se utilizaban piezas importadas porque no existían alternativas nacionales. Varias de las empresas indicaron que estos insumos provienen mayormente de Brasil. La mayoría de las empresas declaró que tercerizaba el laminado, la fundición y determinadas partes de los equipos, principalmente partes eléctricas y con alto contenido de ingeniería. Solamente una indicó tercerizar la fabricación de equipos completos cuando se encontraban con mucho trabajo. Todas las empresas encuestadas declararon prestar algún servicio asociado a sus productos, que van desde asesoramiento integral y soluciones de procesos completos, prestado por las ﬁrmas más grandes, hasta mantenimiento, instalación y reparación, prestado por todas ellas, incluyendo las más chicas. En relación a la comercialización, seis de las diez empresas realizan sus ventas de manera directa sin ningún intermediario. Una de ellas declaró vender sus productos a distribuidores minoristas, y tres indicaron tener distribuidores propios en distintas localizaciones. Las que tienen distribuidores son aquellas más grandes entre las relevadas. Sólo una de las ﬁrmas declaró dedicarse a la comercialización de productos de terceros además de las maquinarias propias. El resto vende únicamente maquinarias propias.

COMERCIO EXTERIOR Como se puede ver en el siguiente gráﬁco, el comercio exterior de maquinaria para la alimentación está caracterizado por un déﬁcit a lo largo de todo el período 1994-2010, con excepción del año 2008, único año donde se registra un superávit de aproximadamente 10,5 millones de dólares.

GRÁFICO N° : EVOLUCIÓN DEL SALDO COMERCIAL PARA LA MAQUINARIA PARA LA INDUSTRIA ALIMENTICIA EN ARGENTINA 1994-2010 EN MILLONES DE DÓLARES

“......” Fuente: elaboración propia en base a datos de CEP-INDEC

Este déficit puede ser explicado por un alto volumen de importaciones, especialmente durante la década de los 90. Durante este período la política económica se caracterizó por un arancel cero a las importaciones de bienes de capital y el tipo de cambio favorecía a los productos importados. Las importaciones se van reduciendo hacia el final de la década y tocan un piso en 2002, año a partir del cual comienza una tendencia creciente. En 2004 se produce un volumen de importaciones excepcionalmente alto, que disminuye en 2005 para retomar la tendencia creciente. Esto puede estar explicado en primer lugar por el estancamiento económico del final de la década de los 90 y la posterior recuperación de la economía a partir del 2003. Pareciera que en los últimos años las importaciones se han comenzado a estabilizar, probablemente a causa de políticas restrictivas. 4Según las empresas entrevistadas no existe producción de acero inoxidable en Argentina.

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DISSERTATIO N°1

Las exportaciones mostraron una tendencia levemente creciente durante la década de los 90, cayeron ligeramente hacia el año 2000 y a partir del 2003 comenzaron a aumentar fuertemente hasta el año 2008. Este fuerte crecimiento puede ser explicado por la mejor relación cambiaria que, a partir de la devaluación de 2001, favoreció a las exportaciones argentinas. En 2009 se produce una caída de más del 30%, sin llegar a los niveles de la década de los 90, que puede ser explicada tanto por la recesión internacional de 2009 como por la pérdida de competitividad de la moneda argentina como resultado del retraso cambiario, que se comenzó a hacer notar a partir de 2007. En síntesis, se puede observar que, con altibajos, el déﬁcit tendió a decrecer en este sector durante el período analizado, básicamente por un aumento en las exportaciones pero también gracias a una disminución de las importaciones. También resulta interesante analizar las exportaciones de la provincia de Santa Fe para comparar su evolución con la de las exportaciones del país.

GRÁFICO N° : PARTICIPACIÓN DE LAS EXPORTACIONES DE LA PROVINCIA DE SANTA FE EN LAS EXPORTACIONES ARGENTINAS DE MAQUINARIA PARA LA INDUSTRIA ALIMENTICIA 1994-2010 EN MILLONES DE DÓLARES.

“......” Fuente: elaboración propia en base a datos de CEP-INDEC

Como se observa en el gráfico N°2, las exportaciones de la provincia de Santa Fe representan un porcentaje importante en relación a las exportaciones totales del país. Esta participación muestra, en todo el período, una tendencia creciente, representando casi la mitad de las exportaciones totales en los últimos años y más de la mitad en 2008. Otro aspecto interesante para analizar es la composición de las exportaciones por tipo de producto5. En la Provincia, las máquinas más exportadas son los secadores para productos agrícolas (32%), seguidas por máquinas y aparatos para extracción o preparación de grasas o aceites vegetales (28%). En tercer lugar, se encuentran las maquinarias para panadería, pastelería, galletería y pastas (9%) y, a continuación, las destinadas a la industria lechera (9%). Como se verá después, estos son los sectores más dinámicos de la industria alimenticia. Las exportaciones se encuentran bastante diversificadas con más de 30 países de destino. Para la provincia de Santa Fe, el destino con mayor cantidad de exportaciones en valor FOB es Italia, seguido por Uruguay, Brasil, Paraguay, Bélgica, Bolivia, Chile, Venezuela, Costa Rica y República Dominicana. La mayoría de estos países son latinoamericanos y tienen especial peso aquellos pertenecientes al MERCOSUR, posiblemente por el arancel cero que existe para el comercio entre ellos. Si se observa la estructura de exportaciones de años anteriores se puede ver que estos destinos se mantienen en la mayoría de los años. En las importaciones se destacan las máquinas para la preparación de carne (18%), para la panadería, pastelería, galletería y pastas (11%) y, en tercer lugar, las partes de equipos (11%). En cuanto al país de origen de las mismas se destacan: Italia, Estados Unidos, Alemania y Brasil, siendo Estados Unidos el país con el que tenemos mayor déficit en esta rama. Las importaciones se encuentran concentradas en países desarrollados, con alto nivel de desarrollo tecnológico y con larga tradición industrial, mientras que las exportaciones están concentradas en América Latina.

5Ver Anexo

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EL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN EN LA PROVINCIA DE SANTA FE

A nivel del país, durante el año 2010, entre los rubros con balanza comercial positiva destacan, en primer lugar los secadores para productos agrícolas, en segundo lugar las máquinas para la industria lechera y en tercero las máquinas para la industria aceitera. Estos pueden ser considerados los rubros más competitivos. Entre los que tienen balanza negativa se destacan, en primer lugar, las máquinas para la industria frigoríﬁca, seguido por las partes de maquinaria, y por las maquinarias para trituración y molienda de granos. En relación a las empresas entrevistadas siete de ellas exportan. Las tres que no lo hacen indicaron que exportaron en el pasado pero que ahora la relación de precios no les era favorable. Estas tres son empresas dedicadas a la maquinaria para panadería y/o gastronomía. Las que exportan declararon que sus ventas externas eran el 80%, 50%, 30% (tres empresas), 20% y 10%. Los destinos más comunes son países latinoamericanos, tal como lo indican las estadísticas de comercio exterior de la Provincia. Algunas de las empresas también indicaron exportar pequeñas partidas hacia mercados menos tradicionales como Asia, África, Europa y Estados Unidos. Las empresas más chicas son las que exportan a Latinoamérica y las más grandes tienen destinos más diversiﬁcados.

EVOLUCIÓN DE LOS SUBSECTORES DE LA INDUSTRIA ALIMENTICIA Y SUS PROVEEDORES DE MAQUINARIAS La evolución del sector de maquinaria para la alimentación se encuentra asociada con los ciclos de inversión del sector alimenticio, que a su vez, se encuentran deﬁnidos por el desempeño de dicho sector. En este apartado se compara la evolución de los distintos subsectores de la industria alimenticia6 con el comportamiento de las empresas entrevistadas en dichos rubros y también con la evolución del comercio exterior, para el período que va desde 1990 hasta la actualidad. Si bien el análisis de la evolución de una o unas pocas empresas del rubro no es totalmente representativo del comportamiento del conjunto, permite ver a rasgos generales las tendencias de los distintos sectores, especialmente teniendo en cuenta que varias de estas empresas son participantes importantes en sus

respectivos mercados. Con respecto a la industria aceitera, la misma experimentó un acelerado crecimiento desde la década de los 90, lo cual demandó fuertes niveles de inversión. Este proceso se vio acompañado por un crecimiento de sus proveedores entre los que se encuentran las empresas fabricantes de maquinarias. Si bien el análisis de la evolución de una o unas pocas empresas del rubro no es totalmente representativo del comportamiento del conjunto, permite ver a rasgos generales las tendencias de los distintos sectores, especialmente teniendo en cuenta que varias de estas empresas son participantes importantes en sus respectivos mercados. Con respecto a la industria aceitera, la misma experimentó un acelerado crecimiento desde la década de los 90, lo cual demandó fuertes niveles de inversión. Este proceso se vio acompañado por un crecimiento de sus proveedores entre los que se encuentran las empresas fabricantes de maquinarias. Esto se puede comprobar observando la evolución de la empresa entrevistada en el rubro, que comenzó siendo un emprendimiento unipersonal para llegar a ser en la actualidad una empresa de capital extranjero con 180 empleados y que es competitiva a nivel internacional ya que exporta aproximadamente el 80% de su producción. Este crecimiento pudo ser motivado por la gran demanda local derivada principalmente del desarrollo productivo de empresas aceiteras de la zona lindera al río Paraná en la provincia de Santa Fe. Según se observó dentro de los entrevistados, esta empresa es la que tiene la mayor participación de profesionales entre sus empleados y es la que más enfatizó la importancia de la inversión. El entrevistado indicó que todos los años se invierte un alto porcentaje de las utilidades en la renovación de maquinarias, lo que les permite reducir costos, mano de obra y tiempo de procesos. Adicionalmente, se puede observar en la estructura de comercio exterior del sector, que las máquinas para la industria aceitera tienen una alta participación, con un coeﬁciente de exportaciones sobre importaciones de 3,28, teniendo en cuenta también a las secadoras que son principalmente utilizadas en esta industria.

6 Ver Anexo

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DISSERTATIO N°1

En el caso de la lechería, se puede ver que la misma experimentó durante el período un crecimiento sostenido, con un leve descenso durante el año 2003, pero en adelante se recuperó y continuó con este patrón. En este sector nuestro país tiene importantes ventajas gracias a sus recursos naturales y a la creciente demanda, tanto interna como externa. Por lo tanto, el mercado de leche es un mercado amplio que permitió el desarrollo de varias empresas dedicadas a proveer al sector de distintos tipos de maquinarias. La empresa entrevistada en este rubro también indicó tener un alto porcentaje de empleados profesionales y enfatizó la relevancia de su departamento de ingeniería. El entrevistado reveló estar en medio de la implementación de un importante cambio en la tecnología de producción. A través de este cambio se podrá mejorar notablemente la calidad de la producción y reducir los tiempos de fabricación, logrando a su vez un incremento en la capacidad instalada. Las empresas fabricantes de maquinaria para la lechería también muestran una balanza comercial positiva, con un coeficiente de exportaciones sobre importaciones de 2,34. En el caso de la panificación, (incluyendo la producción de galletitas y pastas), al estar el sector muy ligado a las necesidades básicas de la población, el mismo presentó un crecimiento bastante sostenido durante todo el período analizado, con una leve tendencia creciente que se acelera en 2007, probablemente gracias a la reactivación del consumo sumado a la imposición de subsidios a la molienda de trigo a partir de abril de 2007. Uno de los empresarios del sector indicó que, en la actualidad, a pesar de que estos subsidios perdieron vigencia, el negocio de la panadería continua siendo muy rentable ya que la relación entre el precio del kilo de pan y demás productos elaborados y el precio del kilo de harina, es muy elevada. Es por esto que las inversiones son altas en este sector y que las empresas de maquinaria para la panificación entrevistadas declaran que su rentabilidad creció en los últimos años. Todas invirtieron en el último año y tres de las cuatro tienen planes de invertir el año próximo. Sin embargo, en este sector hay bastante competencia de productos extranjeros por lo que se puede ver una balanza comercial negativa con un coeficiente de exportaciones sobre importaciones de 0,63, teniendo en cuenta tanto los hornos como el resto de las máquinas.

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La evolución del sector de maquinaria para la gastronomía se encuentra fuertemente ligada a la evolución de la economía en general, y en períodos de crecimiento y elevado consumo como el actual, muestra una actuación positiva. Una de las empresas entrevistadas de este sector indicó haber realizado inversiones en el último año y tener perspectivas positivas para la realización de inversiones en el futuro. La otra empresa entrevistada declaró estar recuperándose de un período malo, gracias a los altos aranceles que deben pagar las máquinas importadas. Este sector no tiene mucha importancia en el comercio exterior, ya que son máquinas con un valor más bajo en relación a sus costos de transporte, lo cual sumado a la existencia de aranceles implica una importante ventaja para los productos locales. El caso de la industria frigorífica es el que muestra, entre los casos analizados, el peor desempeño durante el período. A pesar de que este sector ha tenido gran importancia en el comercio exterior en la historia del país y que tiene importantes ventajas gracias a sus recursos naturales, en los últimos años experimentó un proceso de disminución de existencias que indica un proceso de desinversión. Este proceso comenzó a partir de la devaluación, motivado por políticas de precios y restricciones a la exportación que recortaban la rentabilidad de todos los agentes del sector, y que redujeron los incentivos a la inversión. El mismo afectó a todos los involucrados en la cadena, reduciendo la demanda de insumos y maquinarias. Justamente, las empresas entrevistadas en este rubro se mostraron más reacias a invertir debido a la incertidumbre con respeto a la demanda de sus productos. Ambas manifestaron estar trabajando con bastante capacidad ociosa y una de ellas remarcó que su margen de utilidad ha disminuido en los últimos años. Sumado a esto, podemos ver que en este sector es alta la participación de maquinarias importadas, dado que el coeficiente de exportaciones sobre importaciones es de 0,25. Esto se puede deber a que la inestabilidad en la historia de la industria frigorífica dificultó el desarrollo de una industria proveedora de maquinarias.

EL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN EN LA PROVINCIA DE SANTA FE

En conclusión, se observa que aquellos subsectores de la industria alimenticia que han experimentado un crecimiento estable y sin demasiados altibajos, han permitido el desarrollo de un sector proveedor de maquinarias competitivo a nivel internacional. Por el contrario, aquellos sectores con una evolución más errática o con menor crecimiento siguen dependiendo para su funcionamiento en mayor medida de productos importados.

POLÍTICAS PÚBLICAS Como se analizó en apartados anteriores, el sector de maquinaria para la alimentación tiene algunas características que lo convierten en una prioridad nacional dada su importancia en el entramado productivo. Es una herramienta fundamental para el logro de una producción con mayor valor agregado y una mayor competitividad en un sector en el que tenemos ventajas naturales, el de la alimentación.

incorporados al bien, que hubieren sido nacionalizados con un derecho de importación del 0%. Este régimen implica una perforación del AEC que afecta especialmente a Brasil, ya que pierde el acceso preferencial al mercado argentino al verse enfrentado a una oferta local subsidiada. 3-Saldo técnico del IVA De acuerdo a INTI (2008), como la venta de bienes de capital está gravada con un IVA diferencial del 10,5%, se acredita a las empresas un saldo técnico de IVA que consiste en la diferencia entre el 21% (abonado en la compra de insumos, partes y piezas destinadas a la fabricación de bienes de capital, informática y telecomunicaciones) y el 10,5% para la venta de dichos bienes. 4-Normativa de Incentivos a la Producción Nacional

Las políticas públicas son herramientas fundamentales para fomentar y acompañar el desarrollo de este sector, ya que permiten mejorar las oportunidades de las empresas locales para poder alcanzar niveles tecnológicos semejantes a los de las empresas de otros países que se encuentran en la frontera tecnológica internacional.

De acuerdo a DNPER (2011) las Leyes N° 25.551 (Compre Trabajo Argentino); N° 23.697 de la Nación (Emergencia Económica); N° 24.493 (Mano de Obra Nacional); y N° 25.300 (Fomento a la MiPyME); y el Decreto Nº 1075/2001 del PEN, constituyen medidas que buscan facilitar e incrementar la participación de las MIPyMES en la adjudicación de contrataciones del Estado.

De acuerdo a CENES (2003) las políticas públicas existentes en la actualidad se pueden clasiﬁcar en: incentivos a la producción, facilidades de ﬁnanciamiento y promoción de exportaciones.

5-Ley de promoción de inversiones

INCENTIVOS A LA PRODUCCIÓN 1-Protección comercial al sector El arancel externo común (AEC) aplicado por el MERCOSUR a los países extra zona es del 14% para los bienes de capital. 2-Régimen de incentivos para la producción de bienes de capital (Régimen del bono) El mismo se encuentra vigente desde el 2001 y tiene por objeto promover la fabricación nacional de bienes de capital. Específicamente, el beneficio consiste en la percepción de un bono fiscal para ser aplicado al pago de impuestos nacionales, por un valor equivalente al 14% del importe resultante de detraer del precio de venta el valor de los insumos, partes o componentes de origen importado

Su objetivo es fomentar las inversiones en bienes de capital nuevos, excepto automóviles, que revistan la calidad de bienes muebles amortizables en el impuesto a las ganancias, destinadas a la actividad industrial, así como también para las obras de infraestructura, excluidas las obras civiles. Consta de la amortización acelerada en el impuesto a las ganancias y la devolución anticipada del Impuesto al Valor Agregado, por la compra de bienes de capital nuevos. De estas herramientas, la más utilizada entre las empresas entrevistadas es el Régimen del bono, utilizado por siete de las diez empresas. Las razones esgrimidas por quienes no lo utilizaban era que es un trámite complicado que requería muchos papeles. A esto se le sumaba el hecho de que se tramita en Buenos Aires, lo que complica aún más la operativa. Algunas reconocieron aprovechar el saldo técnico del IVA y algunas dijeron encontrarse beneﬁciadas por los altos aranceles que deben pagar los productos importados así como también por la diﬁcultad de importar partes para reparar estos productos.

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DISSERTATIO N°1

FACILIDADES DE FINANCIAMIENTO Existen una serie de herramientas destinadas a mejorar las perspectivas de inversión que se encuentran disponibles para las empresas del sector. Entre estas distintas facilidades de ﬁnanciamiento se encuentran:

le ﬁnancian parte del proceso productivo. Otra de las empresas indicó que accedió algunas veces a créditos del Banco Nación, otra sostuvo que toma créditos en bancos comerciales y la restante mencionó que en el último año se recurrió al crédito del Bicentenario, ya que se llevó a cabo una inversión de gran magnitud.

-Régimen de Boniﬁcación de Tasas de la Sepyme: es un crédito a tasa subsidiada que busca facilitar el acceso de las PyMEs al crédito bancario.

PROMOCIÓN DE EXPORTACIONES

-Fondo Nacional para el Desarrollo de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa (FONAPyME): busca brindar financiamiento a mediano y largo plazo a Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMEs) para estimular nuevas inversiones productivas y la consolidación de nuevos proyectos. -Sociedades de Garantías Recíprocas (SGR) y Fondo de Garantía para la micro, pequeña y mediana empresa (FOGAPYME): busca ayudar a la consolidación del Sistema SGR y Fondos de Garantía, entidades cuyo propósito es otorgar garantías líquidas a sus socios partícipes (PyMEs) para mejorar sus condiciones de acceso al crédito (entendido éste como credibilidad para el cumplimiento de compromisos u obligaciones). -Programa de Financiamiento Productivo del Bicentenario: se otorgan créditos para financiar proyectos de inversión. -Fondo Tecnológico Argentino (FONTAR): administra recursos de distinto origen, tanto públicos como privados, financiando proyectos de innovación con el fin de mejorar la productividad del sector privado a partir de la innovación tecnológica. -Sublínea de financiación de bienes de capital de origen nacional del Banco de Inversión y Comercio Exterior: busca fomentar la adquisición de Bienes de Capital de origen nacional. Siete de las empresas entrevistadas afirmaron financiarse exclusivamente con capital propio. Algunas dijeron que era política de la empresa, y otras que el acceso al crédito era complicado por los requerimientos que es necesario cumplir o que eran muy altas las tasas. Una de estas empresas indicó que tiene un mecanismo de financiación en el que sus clientes

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1-Tipo de cambio Como se analizó en el apartado de comercio exterior, si bien el tipo de cambio favoreció a las empresas a partir de la devaluación del 2001, en los últimos años de esta década se comenzó a manifestar un retraso cambiario, por lo que muchas empresas que hasta el año 2008 encontraban rentable colocar sus productos en el exterior, dejaron de hacerlo los años siguientes. 2-Promoción comercial externa A través de la Fundación Exportar y de la Fundación Standard Bank (anterior fundación Bank Boston) y con apoyo del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Industria y Comercio de Santa Fe, se desarrollaron grupos exportadores cuyo objetivo es aumentar la presencia de sus empresas en el exterior y ampliar el alcance de sus mercados. Entre estos grupos se encuentran: -Grupo GEMEIA (Grupo exportador de máquinas y equipos para la industria alimenticia de Argentina) que se compone de doce empresas fabricantes de máquinas y equipos para la industria alimenticia de la región industrial del gran Rosario. -Grupo GEEA (Grupo exportador de equipamientos alimenticios) que se compone de siete PyMes de la ciudad de Rosario dedicadas a producir y proveer equipamientos alimenticios. 3-Reintegro a Exportaciones El Régimen consiste en la devolución total o parcial de los tributos interiores que se hubieran pagado en las distintas etapas de producción y comercialización de las mercaderías a exportar manufacturadas en el país, nuevas y sin uso.

EL SECTOR DE MAQUINARIA PARA LA ALIMENTACIÓN EN LA PROVINCIA DE SANTA FE

El pago de Reintegros lo efectiviza la Dirección General de Aduanas y las alícuotas vigentes varían entre el 0% y el 6%. 4-Régimen de Exportación Plantas Llave en Mano Es un reembolso específico que se otorga a la venta al exterior de plantas industriales completas u obras de ingeniería de forma tal que el mismo alcanza no sólo a los bienes sino también a los servicios. El objetivo es favorecer las exportaciones de bienes y servicios de origen nacional. Con respecto al tipo de cambio, algunas empresas indicaron que se veían beneficiadas por el mismo mientras que la mayor parte indicó que las comenzaba a perjudicar. En relación a la promoción comercial externa, la misma mostró ser una herramienta eficaz para fomentar relaciones comerciales con el exterior. Una de las empresas forma parte del grupo GEEA y otra al grupo GEMEIA, otra indicó aprovechar los beneficios a las exportaciones llave en mano y ninguna manifestó aprovechar los reintegros a la exportación.

INVERSIONES, TECNOLOGÍA Y COMPETITIVIDAD Según CENES (2003) existe en el interior del sector de m a q u i n a r i a p a ra l a a l i m e n t a c i ó n u n a f u e r t e heterogeneidad en materia de los niveles de tecnología y calidad de los equipos fabricados. Sin embargo, la mayor parte de las empresas, aún las más avanzadas, muestra un mayor o menor grado de rezago tecnológico respecto de las empresas mundiales líderes que se manifiesta en menor calidad y rendimiento; falta de tecnología para la fabricación de ciertos componentes tecnológicamente sofisticados; y falta de tecnología para la construcción de equipos de gran rendimiento o escala. Estas afirmaciones fueron confirmadas a través de las encuestas realizadas.

En tercer lugar, cuando se les preguntó a las empresas en qué se diferenciaban sus productos de los importados, la mayoría (siete) contestó que los productos importados eran de mejor calidad pero también de mayor precio y que, además, corrían con dos desventajas. Primero, los altos aranceles que deben pagar. Y segundo, las dificultades para acceder a servicios de mantenimiento y reparación, así como las trabas en la importación de determinadas piezas. Sólo cuatro tenían un departamento de investigación y desarrollo y/o diseño. Cinco contaban con al menos un ingeniero. El resto elaboraba sus productos a partir de diseños de los fundadores, a los cuales se les iban introduciendo mejoras a partir de la experiencia. De la totalidad de las empresas, sólo dos contaban con mecanismos formales de capacitación a sus empleados. En lo referido a la relación de las firmas con su entorno, la mayoría indicó participar en ferias internaciones y nacionales del sector, pero todas afirmaron que no tenían ninguna relación formal con organismos de investigación públicos o privados, o con alguna universidad. Únicamente dos indicaron realizar consultas esporádicas de algunas cuestiones técnicas al INTI. Sólo una declaró tener algunas de sus máquinas patentadas y solamente tres contaban con certificaciones de calidad ISO 9001. En lo que se refiere a inversión, nueve de las diez empresas declararon haber hecho inversiones importantes este año. Sin embargo, sólo tres manifestaron utilizar máquinas y equipos de punta. Una indicó trabajar con equipos antiguos y el resto con equipos modernos.

En primer lugar, a la hora de calificar la modernidad de sus productos, tres de las diez empresas los calificaron como de punta, seis como productos modernos y una como productos antiguos. En segundo lugar, como se vio, la mayoría declaró utilizar insumos importados, especialmente en lo que se refiere a materiales eléctricos, motores, etc., que son los insumos con mayor contenido tecnológico.

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La mayoría (siete) indicó que se encuentra trabajando a plena capacidad y con demoras en las entregas, mientras que el resto indicó trabajar con un 70-80% de la capacidad instalada. Siete de estas empresas declararon que tienen planes de realizar inversiones el año que viene, en la mayoría de los casos para ampliar su capacidad y renovar algunas máquinas. En el resto de los casos los empresarios se manifestaron reacios a invertir, aduciendo la falta de estabilidad y la incertidumbre con respecto a la evolución del mercado y la disponibilidad de insumos importados. En resumen, se puede sostener que la mayoría de las firmas del sector se encuentran atrasadas tecnológicamente en relación a los principales pro d uc t o re s m u n d i a l e s , s i t u a c i ó n que s e de be fundamentalmente a que trabajan con máquinas anticuadas, a que cuentan con personal poco calificado y a que, salvo excepciones, son escasos los esfuerzos para el desarrollo de productos de mayor calidad y con tecnologías más avanzadas. La competitividad de un sector se refiere a la capacidad que tiene el mismo para participar en el comercio internacional y defenderse de las importaciones. A partir del anterior análisis del comercio internacional, se puede ver que el sector no se encuentra muy bien posicionado frente al resto del mundo, adquiriendo maquinarias tecnológicamente avanzadas de los países centrales y exportando, en menor cantidad, maquinarias modernas o de tecnología intermedia a países latinoamericanos. No obstante, hay algunas excepciones entre las que destacan los secadores de productos agrícolas, la maquinaria para la industria lechera y la maquinaria para la industria aceitera, casos que muestran una alta competitividad. Sin embargo, en estos dos últimos casos, la mayoría de las exportaciones son realizadas por unas pocas grandes empresas, dejando una gran cantidad de PyMES fuera del comercio internacional y relegadas a la producción para pequeñas y medianas empresas del mercado interno. Si bien, se puede ver que el déficit comercial fue descendiendo desde principios de la década del noventa hasta la actualidad, podría pensarse que esto representa una competitividad espúrea, alentada por el tipo de cambio y fundamentalmente por las trabas a las importaciones. Como se mencionó previamente, varios de los entrevistados, especialmente los de las empresas más pequeñas, declararon tener una ventaja frente a los

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productos importados, básicamente porque éstos tenían que pagar altos aranceles y porque era complicado importar las piezas necesarias para reparar los equipos si estos se rompían. Una competitividad genuina debe estar basada en la incorporación tecnológica y en la mejora de los recursos humanos, que permitan lograr una mejora de la productividad sin la necesidad de requerir un tipo de cambio más elevado.

CONCLUSIONES El sector de maquinaria para la alimentación se encuentra con grandes oportunidades gracias al crecimiento de la demanda interna e internacional de productos alimenticios. Es un muy buen momento para realizar inversiones y mejorar el nivel tecnológico de los productos. Sin embargo, el crecimiento de este sector en las últimas décadas ha tenido lugar basándose en tecnologías alejadas de las mejores prácticas internacionales. El surgimiento y desarrollo de la industria de maquinaria para la alimentación se ha producido en un contexto de cambiantes condiciones macroeconómicas, con políticas económicas inconstantes, alternando períodos de apertura con períodos de protección comercial. Bajo estas circunstancias, las empresas del sector se encuentran, en su mayoría, lejos de la frontera tecnológica. Solamente algunas pueden ser calificadas de competitivas, pero son básicamente las empresas más grandes y asociadas a los segmentos de la industria alimenticia más dinámicos, es decir el complejo aceitero y de derivados agrícolas y los lácteos. Las ramas de la industria alimenticia que han experimentado un crecimiento estable y sin muchas perturbaciones han permitido el desarrollo de un sector proveedor de maquinarias competitivo a nivel internacional. Aquellas que han atravesado una evolución con más dificultades dependen en mayor medida de equipos importados. El sector en general muestra un desempeño competitivo negativo, y las mejoras logradas pueden ser aducidas, en gran parte de los casos, a barreras artificiales. Esto se manifiesta en el déficit comercial existente en las dos últimas décadas y en el hecho de que la mayoría de las empresas reconoce que la mayor ventaja que tiene sobre los productos importados son los aranceles y las prohibiciones a las importaciones. Las exportaciones se dirigen mayormente a América Latina, destino en el cual existen ventajas debido a la cercanía y a la política de aranceles del Mercosur, mientras que las importaciones provienen de países desarrollados, y se trata de maquinarias con tecnologías de punta. Se puede observar una mejora en la productividad en los últimos años. Sin embargo, los niveles de productividad siguen siendo inferiores al promedio industrial. Las políticas nacionales orientadas al sector se muestran insuficientes para fomentar la incorporación y el desarrollo de tecnologías e innovaciones. Estas políticas tienen escaso alcance, tanto en lo que se refiere al número de empresas que las aprovechan como a la magnitud de los beneficios otorgados. Las mismas constituyen esencialmente un conjunto de ayudas fiscales y no dan importancia al desarrollo de un sistema de apoyo que vincule a las firmas con organismos de I&D o universidades y que les facilite la incorporación de recursos humanos calificados para fomentar el desarrollo de innovaciones. La mayor parte de las empresas se financia únicamente con capital propio, lo que genera grandes trabas a la hora de incorporar innovaciones, especialmente considerando que la mayor parte de las empresas del sector son PyMEs. Por lo tanto, se resalta la importancia de mejorar el alcance de las herramientas crediticias existentes. Existen algunas iniciativas del gobierno de Santa Fe, especialmente en lo que se refiere a la promoción comercial externa, que fomentan la mayor integración de las empresas en el contexto internacional, y han probado ser exitosas ya que permitieron la mayor inserción internacional de varias PyMEs de la provincia. Los efectos positivos de la incorporación de mejoras tecnológicas e innovaciones en el sector de maquinaria para la alimentación son múltiples. Se generan derrames y sinergias que permiten mejorar la competitividad de todo el sistema productivo. Para aprovechar plenamente los conocimientos acumulados en la industria alimenticia e incorporar más valor y tecnología en los productos finales, es necesario aplicar políticas como las mencionadas, que induzcan a los empresarios a la innovación y que fomenten la eficiencia y la productividad. De esta manera se podrá avanzar hacia el logro de una competitividad genuina, y el destino de las empresas no va a depender ya de barreras artificiales como las restricciones a las importaciones o el tipo de cambio.

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REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS ALBURQUERQUE, Francisco (1997): Desarrollo Económico Local y Distribución del Progreso Técnico (Una respuesta a las exigencias del ajuste estructural), Cuadernos del ILPES N°43. BÁSCOLO, Paula Julieta y GHILARDI, María Fernanda (2006): Dinámica industrial en el aglomerado gran rosario (AGR): análisis del sector de maquinaria para la industria alimenticia, Serie Cuadernos de Investigación del Instituto de Investigaciones Económicas, Cuaderno N° 76, Escuela de Economía Universidad Nacional de Rosario. CENES (2003): El sector de maquinaria para la alimentación y su encadenamiento productivo”, Presentado por el Centro de Estudio de la Estructura Económica de la Facultad de Ciencias Económicas, U.B.A., Septiembre. CHUDNOVSKY, Daniel, PORTA, Fernando (1990): La competitividad internacional, principales cuestiones conceptuales y metodológicas, Documento revisado del estudio preparado para el Centro de Estudios e Investigación de Postgrado (CEIPOS), Universidad de la República, Uruguay. CIPIBIC (2009): Manual de fomento industrial, Diagnóstico y propuestas para un desarrollo estratégico de la industria de bienes de capital en la Argentina, Argentina: Cámara de Industriales de Proyectos e Ingeniería de Bienes de Capital de la República Argentina. DNPER (2011): Complejo Maquinaria para la Industria Frigorífica, Serie “Producción Regional por Complejos Productivos”, Secretaría de Política Económica, Subsecretaría de Programación Económica, Dirección Nacional de Programación Económica Regional, MECON. FA JNZYLBER, Fernando (1988): Competitividad internacional, Evolución y lecciones, Revista de la CEPAL, N° 36, diciembre, Santiago de Chile. INDEC (2011): Clasificador Nacional de Actividades Económicas 2010, Notas Metodológicas. INTI (2008): Incentivos y Beneficios Fiscales a la Producción de Bienes Industriales, http://www.inti.gob.ar/pdf/economia_industrial/incentivos_fiscales.pdf KOSACOFF, Bernardo (1993): La industria argentina, un proceso de reestructuración desarticulada, Documento de Trabajo Nº 53, Comisión Económica para América Latina y el Caribe. MINISTERIO DE LA PRODUCCIÓN DE LA PROVINCIA DE SANTA FE (2010): Plan Estratégico, Cadena de Valor de la Maquinaria para la Industria Alimenticia, Santa Fe: Secretaría del Sistema Metalmecánico y Otras Manufacturas. http://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/download/92995/447113/file/cadena%20ind%20alimenticia.pdf MINISTERIO DE TRABA JO, EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL (2005): Productividad, costo laboral y excedente en la Argentina durante 2003 y 2004, Subsecretaría de Programación Técnica y Estudios Laborales. http://www.trabajo.gov.ar/downloads/biblioteca_estadisticas/toe2_05productividad-costo-lab.pdf OBSERVATORIO PYME REGIONAL PROVINCIA DE SANTA FE (2010): Industria Manufacturera, Año 2009, Provincia de Santa Fe. Disponible en: http://www.pymeregionales.org.ar/rosario/files/inf_regional_SantaFe_2009.pdf ORTIZ y SCHORR (2009): Evolución reciente de la industria argentina de bienes de capital, H-industri@, Revista de historia de la industria argentina y latinoamericana, Año 3, Nro. 4. PÉREZ, Carlota (1996): Nueva concepción de la tecnología y sistema nacional de innovación, Cuadernos de CENDES Caracas, año 13 N° 31. http://www.carlotaperez.org/Articulos/4-sistemanacional.htm#43note Páginas web consultadas http://www.comercio.gov.ar http://www.exportar.org.ar http://www.geea.com.ar http://www.gemeia.com.ar http://www.infoleg.mecon.gov.ar http://www.instrumentos.mecon.gov.ar http://www.mercosur.int http://www.oncca.gov.ar http://www.sepyme.gob.ar/herramientas-pyme

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Anexo Empresas encuestadas Se encuestaron diez empresas, todas fabricantes de maquinarias para la industria alimenticia. Las entrevistas no buscaron lograr ningún tipo de representatividad estadística sino que su objetivo fue obtener indicios del comportamiento de los distintos tipos de empresas que participan en el sector. Las mismas son: Allocco S.A. Es la única de las empresas entrevistadas de capital extranjero. Fue originalmente una empresa de capital nacional que pasó a manos extranjeras en el último año. La misma se dedica a la fabricación de maquinaria y plantas integrales para la industria aceitera. Está localizada en Villa Gobernador Gálvez. Máximo Bauducco S.A.C.I.F. e I. Se dedica a la fabricación de maquinarias para la industria láctea. Está localizada en El Trébol. Industrias Metalúrgicas Damiani y DÁlleva S.R.L. Se dedica a la fabricación de maquinaria para la industria frigorífica. Se encuentra en Roldán. Frezza S.R.L. También se dedica a la maquinaria para la industria frigorífica. Está localizada en Rosario. Rinaudo e Hijos S.R.L. Se dedica a la fabricación de máquinas para hacer pastas. Se encuentra en Rosario. Benedetto Daniel Oscar. Se dedica a la fabricación de máquinas para la panificación. Está localizada en Rosario. Paning S.R.L. Fabrica máquinas para la panificación. Se encuentra en Rosario. TBZ S.A. Se dedica a la fabricación de máquinas para la panificación. Se encuentra en Rosario. Morelli S.R.L. Se dedica a la fabricación de máquinas para la gastronomía, básicamente hornos. Se encuentra en Rosario. Enrique F. Streicher e Hijos S.R.L. Fabrica máquinas para la gastronomía, específicamente máquinas de hacer café. Se encuentra en Rosario. DATOS DE LA EMPRESA ¿Cuál es el nombre de la empresa? ¿Cuál es la forma societaria? ¿Cuándo y cómo comienza la empresa? ¿Dónde están ubicadas la planta industrial y las oficinas administrativas? PERSONAL ·¿Cuántos empleados tiene la empresa? ¿Cómo se distribuyen los empleados en porcentaje en operarios no calificados, operarios calificados, técnicos/ingenieros profesionales, personal administrativo y de gerencia? ¿La empresa tiene algún mecanismo de capacitación del personal? ¿Existen dificultades para encontrar algún tipo de personal? PRODUCTOS ¿Qué productos elabora la empresa y hacia que industrias están destinados? ¿Qué producto comenzó desarrollando la empresa y cómo se fueron incorporando otros? ¿Desarrolla productos estandarizados o a pedido? ¿Presta algún servicio asociado a los productos? (servicio post-venta, mantenimiento, reparación)INSUMOS ¿Cuáles son sus principales insumos? ¿Tiene muchos proveedores? ¿Son empresas grandes o pequeñas? ¿Importa algún insumo? ¿Por qué? ¿Se terceriza alguna parte del proceso productivo? MERCADO, CLIENTES Y COMPETIRDORES ¿Quiénes son sus clientes? (Empresas grandes, pequeñas, locales, extranjeras) ¿La empresa exporta alguno de sus productos? ¿A qué mercados? ¿Aproximadamente que porcentaje de la producción de la empresa se exporta y que porcentaje se destina al mercado local? ¿Cuándo comenzó a exportar? ¿Encuentra algún obstáculo para exportar sus productos? ¿De qué tipo? ¿Considera que tiene muchos competidores? ¿Mayormente nacionales o extranjeros? ¿Qué distingue a su empresa de sus competidores? (precio, calidad, diferenciación, servicio post- venta, posibilidad de financiamiento a los clientes) ¿En qué se diferencian los productos importados? (precio, calidad)

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DISEÑO, INNOVACIÓN E INVERSIÓN ¿Cuál es el mecanismo que utiliza la empresa para diseñar sus productos? ¿Compra patentes? ¿Copia productos importados? ¿Diseña sus propios productos? ¿Recibe los diseños de sus clientes? ¿La empresa tiene algún departamento de diseño o de investigación y desarrollo? ¿Posee alguna patente? ¿Y alguna certificación de calidad? ¿La empresa participa en ferias internacionales? ¿Tiene relación con otras firmas del sector? ¿Está asociada a alguna cámara empresaria? ¿Tiene relación con algún organismo, público o privado de investigación y desarrollo? (por ejemplo universidades, centros tecnológicos o INTI) ¿Ha realizado en los últimos años alguna inversión importante? ¿En qué? (ampliación de capacidad, maquinarias, procesos, nuevas plantas, I&D) ¿Aproximadamente que porcentaje de la capacidad instalada se utiliza? ¿Tiene planes de invertir en los próximos años? ¿En qué? (ampliación de capacidad, nuevos productos, nuevos procesos, calificación de personal, compra de patentes) ¿Cómo financia sus inversiones? (capital propio, créditos privados, ayuda pública) Si no accede a créditos para financiarse, ¿es porque tiene algún tipo de dificultades o porque prefiere financiarse con capital propio? ¿Cuál es el origen de la maquinaria que utiliza la empresa? (local, importada, estandarizada o diseñada especialmente para la empresa) ¿La tecnología que utiliza la empresa es de punta, moderna o antigua? ¿Cómo evolucionó la rentabilidad de la empresa en los últimos 10 años? ¿Qué perspectivas tiene para el futuro? ENTORNO ¿La empresa se beneficia de alguna política pública orientada al sector? ¿Conoce la existencia de alguna? ¿La empresa atravesó algún período difícil? ¿A qué tipo de problemas se enfrenta la empresa o se ha enfrentado en el pasado? (financiamiento, de proveedores, falta de insumos y materiales, falta de mercado, políticas públicas, otros)

Gráﬁco N°1A: Participación de los distintos rubros en las exportaciones de Santa Fe de maquinaria para la industria alimenticia en 2010 de acuerdo a su valor FOB.

“......”

Gráﬁco N°2A: Destino geográﬁco de las exportaciones de maquinaria para la alimentación de la provincia de Santa Fe en 2010 según su valor FOB. Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEP-INDEC

“......” Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEP-INDEC

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Gráﬁco N°3A: Importaciones de maquinaria para la alimentación en Argentina por rubro 2010.

“......” Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEP-INDEC

Gráﬁco N°4A: Origen de las importaciones argentinas de maquinaria para la alimentación 2010.

“......” Fuente: Elaboración propia en base a datos de CEP-INDEC

Gráﬁco N°5A: Producción argentina en millones de toneladas 1990-2010.

“......” Fuente: Elaboración propia en base a datos de estadísticas de productos industriales (EPI) INDEC

Gráﬁco N°6A: Faena argentina en millones de cabezas 1990-2010.

“......” Fuente: Elaboración propia en base a datos de estadísticas de productos industriales (EPI) INDEC

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