Lineamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal by Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en América Latina y el Caribe

Lineamientos B谩sicos para la Descentralizaci贸n Administrativa y Fiscal

Lineamientos Básicos para la Descentralización Administrativa y Fiscal MANUAL DE ORIENTACIÓN

Lineamientos Básicos para la Descentralización Administrativa y Fiscal Manual de Orientación

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Centro Regional de Conocimiento y Servicios para el Desarrollo en América Latina y el Caribe - LAC SURF Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales

Universidad Externado de Colombia

Editores: Sonia Durán David Soto

Consultores: Liliana Bustamante Carolina Chica Gonzalo Espitia Martha Mendoza Henry Quijano Marcela Romero

Colaboradores: Alejandro Becker Manuel Calderón

Diseño y Diagramación Visión mas EU info@visionmas.com

La reproducción parcial o total de este documento está prohibida sin la expresa autorización del LAC SURF y la Universidad Externado de Colombia

TABLA DE CONTENIDO

Presentación

Introducción

1. La descentralización y los Objetivos de Desarrollo del Milenio: un camino para la construcción del desarrollo social

2. Marco conceptual de la descentralización

2.1. ¿Qué es la descentralización?

2.2. Los modelos de Estado y la descentralización

3. La descentralización administrativa

3.1. Las competencias de los niveles de gobierno

3.2. Formas para definir la asignación de competencias entre niveles de gobierno

3.3. Modalidades administrativas para transferir competencias a los gobiernos subnacionales

3.4. Principios para la distribución de competencias

3.5. Las tipologías territoriales y la descentralización

4. La descentralización fiscal

4.1. La Ecuación del Financiamiento Local

4.2. Los Ingresos Propios

4.2.1. Los Impuestos

4.2.2. Las tasas

4.3. Las Transferencias Intergubernamentales

4.4. El crédito público

5. Reflexión final

6. Referencias bibliográficas

7. Glosario

8. Índice de figuras y tablas

9. Índice de anexos

10. Anexos

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

P R E S E N T A C I Ó N

Durante las últimas dos décadas, la gran mayoría de los países latinoamericanos y del Caribe, han evidenciado diferentes transformaciones en sus sistemas políticos, las cuales, en mayor o menor grado, han desembocado en la consolidación de la democracia y en el reconocimiento de que ésta significa mucho más que la posibilidad de elegir y ser elegido. Si bien los procesos de democratización han representado la expansión de derechos y garantías individuales y políticas al avanzar en la vindicación de las libertades civiles y en el incremento de la participación ciudadana en los procesos políticos, aún carecen de la consistencia suficiente para hacer frente a los enormes desafíos relacionados con la reducción de la inequidad y la lucha contra la pobreza. A pesar del crecimiento económico en los ultimos años en la región, aún persisten altos niveles de pobreza y las desigualdades sociales continúan, lo cual nos ubica como una de las áreas socialmente más deficitarias del mundo.

En este sentido, es relevante hacer referencia a los principales hallazgos y conclusiones del Informe del PNUD: Democracia en América Latina, Hacia una Democracia de Ciudadanas y Ciudadanos en 2004. La brecha entre los objetivos propuestos y los resultados efectivamente alcanzados en los procesos de democratización, ha sido causante de la frustración y el descontento ciudadano, así como de la pérdida progresiva de confianza y credibilidad en los sistemas políticos tradicionales. Lo anterior, ha llevado a que algunos países de la región se debatan entre la inestabilidad política y las dificultades para ejercer la actividad gubernamental de manera óptima. Paralelo a ello, el documento señala que una gran proporción de los ciudadanos del continente estaría dispuesta a renunciar a los avances democráticos obtenidos, en aras de lograr el progreso socioeconómico y el bienestar colectivo. El sentir ciudadano es fiel reflejo de las limitaciones de los procesos democráticos presentados, asumidos más como

fines y resultados coyunturales, que como medios óptimos y pertinentes para superar la pobreza.

No obstante lo anterior, los procesos de democratización de la región están acompañados por el avance progresivo y continuo de la descentralización, en el contexto de la reforma institucional y la modernización del Estado. Si bien es cierto que dichos procesos se han desarrollado de manera heterogénea y diversa, en cuanto a objetivos y coyunturas políticas y económicas específicas, existe consenso en torno a su oportunidad y validez, dado que a través de su implementación y desarrollo se pretende aproximar la gestión pública a la ciudadanía, avanzar en la eficiente y equitativa distribución de servicios y bienes públicos y promover el desarrollo económico local. Así mismo, busca fomentar la participación ciudadana y promover el control social en la gestión pública. Por sus múltiples connotaciones positivas, la descentralización se asume como un término políticamente correcto, el cual se ha incorporado, cada vez con más frecuencia y de manera reiterativa, al discurso de los actores políticos y a las prioridades de los tomadores de decisiones. Paradójicamente, ello no determina su implementación real y efectiva. Dado que la descentralización se refiere, en esencia, a un proceso netamente político, el acuerdo sobre lo fundamental, esto es, la transferencia y la autonomía subnacional en el manejo de recursos y responsabilidades, implica tensiones y complejas negociaciones para consensuar la definición de sus objetivos, medios y horizontes temporales. Las debilidades institucionales y estructurales existentes en los niveles subnacionales, en particular, en los municipios de bajo desempeño fiscal, se convierten en argumentos váli-

dos para que el centro no les transfiera mayor autonomía. Lejos de avanzar en el diseño de soluciones flexibles que traten de enfrentar este déficit de capacidades, el nivel central sigue concentrando poder, lo cual reduce las oportunidades para descentralizar, y mantiene una especie de capitis diminutio en algunos gobiernos locales. En consecuencia, ciertos países de la región muestran pobres resultados en materia de profundización de la descentralización. Gobiernos centrales se reservan la generación de recursos y la decisión del gasto, mientras los gobiernos subnacionales deben lidiar con la presión política de la insatisfacción de sus ciudadanos. Otros presentan imprecisiones en la distribución de competencias, en la definición de los esquemas de transferencias, y en el diseño de mecanismos de coordinación intergubernamental, causando efectos negativos tales como la insostenibilidad administrativa y financiera de algunos territorios y la imposibilidad de sus gobiernos para cumplir cabalmente con sus responsabilidades. También se han dado situaciones de distribución inequitativa de recursos con un efecto que es el aumento de las brechas de ingresos per capita e interregionales, así como casos de ausencia de mecanismos de transparencia y control, los cuales facilitan la aparición de fenómenos de corrupción o de uso inadecuado de recursos. Reconocer las fallas y los problemas que en la región han generado los procesos de descentralización no significa una condena a su existencia. Por el contrario, es una preocupación que nace cuando hay confianza en que sus mecanismos pueden ser una forma más ágil e idónea para conducir al desarrollo social. La respuesta a las problemáticas suscitadas es más un llamado a revisar los aspectos de su diseño, a reescribir sus principios rectores, a ofrecerle espacios pertinentes, a identificar sus áreas de política, a formular mecanismos de control social y a

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Presentación

reconfigurar sus herramientas de gestión política, administrativa y fiscal. De igual forma, es un esfuerzo para afianzar la democracia y los gobiernos locales a partir de las lecciones aprendidas por quienes se han aventurado a gestionar lo público, para ser respetuosos del sentir ciudadano y de la heterogeneidad del territorio. Por tal motivo, y conscientes de la necesidad de suministrar elementos técnicos y conceptuales a los gobiernos nacionales en este campo, el PNUD, en el marco de la Gestión de Conocimiento, ha fortalecido sus líneas de trabajo corporativas en procura de coadyuvar a la formulación, el desarrollo e implementación de procesos de descentralización, reforma institucional y fortalecimiento de la gobernabilidad local, entre otros. De esta forma, el Centro Regional de Conocimiento de América Latina (PNUD LAC–SURF), en asocio con la Universidad Externado de Colombia, se dieron a la tarea de construir este Manual, en donde la descentralización se aborda como una estrategia de modernización institucional orientada a la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Pretendemos que sea una guía práctica para incitar el interés de los actores locales en estos procesos,

REBECA GRYNSPAN Directora del Buró Regional para América Latina y el Caribe PNUD - RBLAC

de forma tal que puedan contar con algunos elementos útiles al momento de discutir las transformaciones de su andamiaje institucional. Para finalizar, cobra significado mencionar que este texto es el fruto de un trabajo colectivo, resultado no sólo de la investigación y sistematización de lecciones aprendidas, sino también, de los aportes y las recomendaciones brindadas por 17 Oficinas de País del PNUD en América Latina (las cuales hicieron parte de los talleres de validación de los productos de conocimiento en descentralización y reforma institucional), y por el grupo de docentes del Área de Gobierno de la Facultad de Finanzas, Gobierno y Relaciones Internacionales de la Universidad Externado de Colombia, quienes con su trayectoria académica lograron que este centro de excelencia, en su calidad de socio académico del LAC–SURF, aportara valiosos insumos conceptuales y adquiriera el compromiso de coordinar el equipo de consultores e investigadores vinculados al proyecto. Gracias a esta importante alianza estratégica, podemos presentar los que consideramos son aportes significativos para continuar con la construcción del desarrollo en nuestra región.

PIPPA NORRIS Directora del Grupo de Gobernabilidad Democrática Oficina de Políticas para el Desarrollo BDP - PNUD

FERNANDO HINESTROSA Rector Universidad Externado de Colombia

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I N T R O D U C C I Ó N

En los últimos años, varios países latinoamericanos han realizado esfuerzos significativos en materia de reformas institucionales conducentes a la modernización del Estado, la consolidación de sus democracias y el fortalecimiento de los gobiernos locales. Entre las medidas adoptadas, cobran especial importancia los procesos de descentralización por ser un medio básico para la obtención de dichos fines. Mientras algunos gobiernos se encuentran en la tarea de profundizar éste proceso, otros, en mayor o menor grado, hasta ahora lo inician. Por esta razón, el tema suscita la conformación de espacios de discusión que permitan la realización de análisis comparativos y que hagan posible compartir lecciones aprendidas entre los actores. En aras de dar respuesta a tal necesidad, se ha construido este Manual de Orientación, el cual aborda la descentralización como un mecanismo de reforma institucional capaz de conducir dinámicas de desarrollo humano, siempre y cuando se conciba bajo un ade-

cuado diseño y de acuerdo a las particularidades de los territorios. Los objetivos de este documento son: • Introducir conceptos y elementos básicos para orientar el diseño, implementación y consolidación de procesos de descentralización administrativa y fiscal, favoreciendo el uso de un lenguaje común para que todos los participantes del proceso logren cercanía y familiaridad con los términos empleados. • Afianzar la capacidad de interlocución de las oficinas del PNUD en Latinoamérica y el Caribe en el campo de las reformas del Estado y de fortalecimiento de la gobernabilidad local, frente a los actores de gobierno nacionales y subnacionales. • Hacer más estrechos los vínculos entre el medio académico y las decisiones y acciones que se toman en el ámbito de lo público.

• Ilustrar con sustento teórico y práctico formas adecuadas para procurar un mejor diseño e implementación de los procesos de descentralización. Con esto, se busca que los gobiernos incorporen en el ciclo de la política pública de descentralización lecciones aprendidas en otros contextos. El Manual se desarrolla en seis grandes componentes temáticos. El primero de ellos, indaga sobre la relación existente entre la descentralización, el desarrollo humano y el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. La necesidad de profundizar en esta relación, se constituyó en una de las principales motivaciones del documento, puesto que la descentralización debe procurar por el mejoramiento de la calidad de vida de la población con un gobierno cercano a los ciudadanos, capaz de responder en forma ágil a las demandas de la comunidad y promotor de la transparencia y los mecanismos de rendición de cuentas. En el segundo capítulo se aborda la descentralización desde sus postulados teóricos definiéndola como un fenómeno multidimensional, cuya implementación adquiere tantos matices como diversos sean los contextos y las realidades sociales, políticas y administrativas del lugar donde se pone en marcha. Por ello, deben explorarse las implicaciones sobre la autonomía subnacional y la naturaleza de la asignación de responsabilidades según el modelo de organización del Estado en donde tengan lugar estos procesos. Los esquemas adecuados para llevar a cabo un proceso de descentralización administrativa son el área de interés del tercer capítulo. Cobra importancia definir las formas que adopta este tipo de descentralización y sus repercusiones en los gobiernos locales. Al respecto, la clasificación de las

competencias territoriales y las modalidades existentes para transferirlas en observancia de principios básicos como la heterogeneidad, la gradualidad y la flexibilidad, entre otros, deben ser tenidos en cuenta para evitar desequilibrios y fracasos administrativos de los niveles subnacionales. El Manual hace especial énfasis en las formas de definición de tipologías territoriales, con el ánimo de procurar procesos de descentralización respetuosos de las particularidades regionales y de las condiciones administrativas de los gobiernos territoriales. La correcta construcción del andamiaje administrativo de la descentralización debe ir acompañada de un equema fiscal acorde a las necesidades de los gobiernos locales. Por esta razón, el cuarto capítulo propone dar forma a una ecuación de financiamiento local que procure el balance entre los ingresos y gastos de los niveles subnacionales. Para ello, es indispensable dotar a las administraciones locales con suficientes recursos propios que les otorgue autonomía en las decisiones de inversión. Así mismo, constituir mecanismos de transferencias intergubernamentales como instrumentos de solidaridad para superar las brechas fiscales entre individuos y territorios. Y por último, recurrir al financiamiento territorial (crédito público) como una forma de apalancar grandes proyectos de inversión, el cual, empleado de manera cuidadosa, puede convertirse en un instrumento de desarrollo. En su reflexión final, el documento plantea que el respeto por la diversidad territorial, la gradualidad en la distribución de competencias, la construcción de mecanismos de cooperación entre territorios y la adopción de esquemas adecuados de control, son sin duda elementos fundamentales para lograr el fortalecimiento de los niveles subnacionales de gobierno con el fin de convertirlos en

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Introducción

agentes de transformación social. Esta es la única forma de convertir la descentralización en un mecanismo para avanzar hacia la cohesión regional y social y hacia la materialización de un proyecto común de Nación. Procesos que contemplen estas consideraciones deberían alejar el temor hacia el riesgo de desmembramiento territorial que pueda comportar eventualmente una descentralización erróneamente concebida. El Manual concluye con un anexo, el cual presenta la descripción de algunas de las experiencias de la región. Una importante ventaja que tienen los países en los cuales se inicia o se readecúa el proceso de descentralización es el de contar con experiencias y lecciones aprendidas en otras latitudes. Ilustrar alternativas para llevar a cabo reformas descentralizadoras, cada una enmarcada en un contexto social e institucional particular, no sólo reduce los costos de conocimiento propios de los procesos de aprendizaje, sino también, contribuye a identificar

medidas para adoptar transformaciones articuladas y congruentes. Es necesario hacer énfasis en que este documento no busca ser un tratado exhaustivo sobre la descentralización, ni cubre la totalidad de esferas en la cual se desenvuelve este intrincado proceso. Su pretensión no es otra que la de compilar en forma sencilla y esquemática los principales temas relativos al ámbito administrativo y fiscal que giran en torno a esta política pública. Busca, al mismo tiempo, hacer un llamado a los actores sociales para que conciban y diseñen modelos de desarrollo coherentes, estructurados y afines a sus particularidades. La construcción de un mundo equitativo y con opciones de vida para sus habitantes requiere tanto de un enorme compromiso ciudadano, como de la pertinencia y oportunidad de las decisiones públicas. Esto explica nuestro interés en ofrecer instrumentos, como éste, capaces de producir transformaciones positivas a la gestión pública y que contribuyan, en últimas, al desarrollo humano y la equidad.

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LA DESCENTRALIZACIÓN Y LOS ODM

LA DESCENTRALIZACIÓN Y LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO: UN CAMINO PARA LA CONSTRUCCIÓN DEL DESARROLLO SOCIAL

La transformación de las estructuras productivas, tecnológicas y culturales no sólo ha originado cambios en las sociedades modernas, sino también, ha planteado el reto de desarrollar nuevas formas de entender y de llevar a cabo el manejo de lo público. Entre los fenómenos más significativos se cuentan la expansión de los mercados mundiales, el auge de las telecomunicaciones, el creciente poder de la información, los flujos migratorios, la aparición de brechas tecnológicas que condicionan la velocidad en el desarrollo de los países, y el giro hacia el desmonte de los Estados de Bienestar. Estos aspectos conducen, por un lado, a redefinir el concepto de Estado, y por otro, a crear nuevos mecanismos de relación entre agentes públicos, privados y comunitarios, y de éstos con el territorio en donde habitan.

En la configuración de esas nuevas relaciones sociales aparece el reto de intentar equiparar los altos niveles de crecimiento económico global con la redistribución de la riqueza. Hasta ahora, la cuantiosa suma de recursos que movilizan los mercados internacionales no se ha traducido en la disminución de la pobreza y en la reducción de las condiciones de exclusión. Por el contrario, como lo presenta el informe de PRODDAL, entre 1990 y 2001 en América Latina la pobreza se incrementó de manera preocupante así: de 25,6 a 29,4 por ciento en el Cono Sur; de 52,3 a 53,3 por ciento en los países andinos; y de 45,2 a 51,2 por ciento en Centroamérica1. Para que los Estados puedan llevar a cabo su tarea de conducir procesos de desarrollo equitativos y sostenibles, es necesario que cuenten con un aparato institucional legítimo, eficiente, efectivo, transparente, cercano a los ciudadanos y garante

1. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2004). La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Informe del Proyecto sobre desarrollo de la democracia en América Latina (PRODDAL), Buenos Aires, p. 41.

del interés público, cuyo fin último sea el mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Partiendo de esta preocupación, algunos países latinoamericanos han abocado a medidas descentralizadoras2 como mecanismo para mejorar la presencia del Estado en el territorio, afianzar las relaciones entre los ciudadanos y el gobierno, disminuir las brechas de desarrollo interregionales, y en términos generales, aumentar la credibilidad y la efectividad de las instancias públicas. Gracias a las lecciones aprendidas en la implementación de estos procesos, es posible afirmar que la descentralización va más allá de la distribución de competencias y recursos entre niveles de gobierno. Como se ilustra en la figura 1, la descentralización se traduce en una política de transformación total del quehacer público: • Parte de aspectos tan pragmáticos como el estudio de la división político-administrativa de acuerdo con las características físicas y poblacionales del territorio. • Pasa por la evaluación de las condiciones sociales y económicas de las comunidades para orientar las áreas de trabajo más sensibles a las administraciones subnacionales y determinar esquemas de desarrollo adecuados para cada territorio. • Contiene elementos de recomposición administrativa de los gobiernos locales para construir capital humano, redefinir procedimientos de gestión pública y dotar así a las administraciones territoriales con capacidad gerencial sobre los asuntos de su competencia.

• Finalmente, exige el rediseño de la institucionalidad pública con el fin de asegurar el buen uso de los recursos, abrir canales para la toma de decisiones colectivas y establecer mecanismos de control social y político en procura de afianzar la credibilidad en el andamiaje público. La ilustración sugiere que la descentralización puede llegar a ser una estrategia de gestión pública capaz de generar impactos positivos en materia de desarrollo humano, entendiendo por desarrollo lo que Amartya Sen define como la expansión de las libertades reales de la gente (opciones), las cuales se han procurado con procesos equitativos, participativos y sostenibles3. Para ello, la descentralización no sólo debe contar con un cuidadoso diseño, respetuoso del contexto socio-económico en donde se aplica, sino también, debe considerar el cambiante entorno institucional pues modifica las formas de entender las responsabilidades y las actuaciones del Estado. La relación entre mayores logros en los niveles de calidad de vida y estructuras de gobierno más dinámicas, flexibles y articuladas a los ciudadanos, pone de manifiesto el vínculo existente entre desarrollo y gobernabilidad. Por esta razón, desde la década de los 90, el PNUD ha enmarcado sus acciones bajo el paradigma del desarrollo humano, el cual requiere tanto de la presencia de condiciones de buena gobernabilidad, como del empoderamiento de los individuos y las comunidades. Esta aproximación no busca la superación de

2. En la literatura se reconocen medidas descentralizadoras de primera y segunda generación. Mientras las de primera generación giraron en torno a la modificación de los marcos legales nacionales para dar paso a la atribución de nuevas potestades políticas, administrativas y fiscales a los gobiernos subnacionales, las de segunda generación se encuentran orientadas a profundizar el proceso de descentralización y asegurarle su sostenibilidad mediante el ajuste a las normas vigentes y la incorporación de temas relacionados con mecanismos de control, nuevos modelos de planeación, estrategias de transparencia en el uso de los recursos públicos y promoción de la participación efectiva de los ciudadanos, entre otros. 3. SEN Amartya (2000). Desarrollo y libertad, Editorial Planeta, Barcelona.

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La descentralización y los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Figura No. 1. El rol de la descentralización en la promoción del desarrollo

INSTITUCIONAL

• Capital humano • Competencias y funciones • Procedimientos • Prácticas • Potestades fiscales • Transferencias

TERRITORIAL

SOCIO

- ECONÓMICA

• Bases legales • Órganos ejecutivos • Mecanismos de control • Canales de participación • Relaciones intergubernamentales • Estabilidad política

ADMINISTRATIVA

DIMENSIONES DE LA DESCENTRALIZACIÓN

RESULTADO DE SU IMPLEMENTACIÓN

Mayores niveles de legitimidad

Eficiencia y eficacia de la administración pública

• Vocación productiva • Riqueza generada en el territorio • Identificación de grupos vulnerables • Cobertura y calidad de servicios básicos • Esquemas de organización social

Políticas redistributivas, con enfoque de equidad y de tipo participativo

• Tamaño poblacional • Extensión territorial • Interconexión territorial • Riesgos naturales • Características geográficas • Niveles de ruralidad

Políticas de compensación de brechas territoriales

la pobreza únicamente con la ejecución de estrategias orientadas al crecimiento económico, sino también llevando a cabo acciones para lograr la sostenibilidad ambiental, la distribución equitativa de los beneficios del crecimiento y la eliminación de todas las formas de discriminación y exclusión social4.

IMPACTO EN EL DESARROLLO

• Autoridades locales fortalecidas • Procesos públicos más transparentes • Necesidades locales mejor identificadas, y por ello, gasto público mejor focalizado • Ingreso público mejor redistribuido • Bienes y servicios públicos con mayor cobertura y calidad • Procesos de planeación, ejecución y control del gasto optimizados • Desarrollo económico de los territorios impulsado • Democracia fortalecida • Políticas públicas sostenibles (apoyo ciudadano) • Logros en equidad de género • Aumento de la calidad de vida y del desarrollo humano

SOCIEDAD CON OPCIONES

En su tarea de liderar una estrategia global para alcanzar resultados tangibles en materia de desarrollo humano, el PNUD se ha comprometido en promover y dar seguimiento a los avances obtenidos en la consecución de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)5. Desde una perspectiva de

4. Management Development and Governance Division of the Bureau for Development Policy (2000). Women’s political participation and Good Governance: 21st Century Challenges, United Nations Development Programme, p. iii (traducción propia). 5. En septiembre de 2000, durante la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, los dirigentes mundiales acordaron una serie de objetivos y metas concretas con plazos determinados para combatir la pobreza, el hambre, las enfermedades, el analfabetismo, la degradación del medio ambiente, la discriminación contra la mujer y para fomentar la asociación mundial para el desarrollo. Este pacto mundial ahora se conoce como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM). Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2003). Los Objetivos de Desarrollo del Milenio: progresos, reveses y desafíos, Nueva York.

derechos humanos, los ODM buscan concentrar los esfuerzos de los gobiernos mundiales en la buena gestión de los asuntos públicos y la democracia, así como en la prevención de los conflictos y la consolidación de la paz6. Por esta razón, en su labor de procurar el logro de los ODM, el PNUD ha trabajado de la mano de gobiernos nacionales y subnacionales en el diseño de estrategias de administración pública que tengan la capacidad de generar un impacto favorable sobre las condiciones de vida de los habitantes de los países en desarrollo.

En este sentido, por ejemplo, el impacto social de la descentralización podría traducirse en la disminución de la pobreza, mayores logros en cobertura educativa, disminución de la mortalidad infantil, incremento en los niveles de ingresos, fortalecimiento de estructuras sociales más incluyentes, mejoramiento de las condiciones de salud y avances hacia la sostenibilidad ambiental. A manera de ilustración, la figura No.2 sugiere que un adecuado diseño y ejecución de políticas públicas puede impactar positivamente en términos de desarrollo económico y social, y en últimas, en la consecución de los ODM.

Figura No. 2. La descentralización y los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Generación de empleo

DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL

Promoción del desarrollo económico local DESCENTRALIZACIÓN

Fomento de asociaciones público - privadas Prestación de la educación primaria y secundaria • Participación local • Proximidad a los ciudadanos • Bajos costos de transacción

Implementación de políticas de equidad de género Atención hospitalaria Información y prevención para preservar la salud pública

DISEÑO Y EJECUCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Implementación de políticas medioambientales Gestión de agua potable y saneamiento básico Gestión de espacios públicos y urbanos

OBJETIVO NO. 1 Erradicar la pobreza extrema y el hambre OBJETIVO NO. 2 Erradicar la pobreza extrema y el hambre OBJETIVO NO. 3 Promover la equidad de género OBJETIVO NO. 4 Reducir la mortalidad infantil OBJETIVO NO. 5 Mejorar la salud materna OBJETIVO NO. 6 Combatir el VIH/SIDA, paludismo y otras enfermedades

OBJETIVO NO. 7 Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente

6. Ibídem, p. 2.

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La descentralización y los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Como se puede notar, para que la descentralización se convierta en un vehículo de progreso social, es indispensable que la formulación de políticas públicas contemple cada uno de los ejes transversales del desarrollo: la participación, el enfoque de género, la transparencia y el control social. En relación con la participación ciudadana, la existencia de mecanismos como los cabildos, los presupuestos participativos, las consultas populares, las asociaciones de vecinos y las juntas de usuarios, permiten que los gobiernos subnacionales se encuentren en mejores condiciones que el nivel central para identificar las demandas de la comunidad, reduciendo los costos de transacción en términos de información y mejorando la capacidad de reacción ante las obligaciones de carácter local7. De la misma forma, estos mecanismos contribuyen a combatir el déficit democrático del que adolecen los procesos políticos modernos, son un instrumento efectivo para la construcción de la ciudadanía y obligan a que los individuos posean mayores niveles de información y desarrollen capacidades de intervención en el seno de sus comunidades. La existencia de mayores canales de participación y el fortalecimiento de las instituciones locales también abren un espacio a la vinculación real y efectiva de las mujeres en el ejercicio de las políticas gubernamentales. Con ello, es posible afianzar el diseño e implementación de acciones con enfoque de género capaces de dar respuesta a las necesidades de este segmento vulnerable de la población. Más aún, en el marco de una estrategia mundial para combatir las privaciones y la exclusión social, el empodera-

miento de la mujer en el ejercicio de lo público, y sobretodo, en las decisiones de gasto, cobra especial significado en tanto existe una relación directa entre las inequidades de género y los mayores niveles de pobreza8. “La ausencia de las expresiones de las mujeres en el diseño de los instrumentos de política más importantes, entre los cuales el presupuesto nacional es el más trascendente, ha asegurado el mantenimiento de condiciones de inequidad de género, incluso en temas relacionados con la salud femenina y la seguridad de sus hogares”9. La descentralización, entonces, favorece la transformación del entorno institucional que rodea la mujer y contribuye a mejorar las formas y la calidad de su participación en la sociedad. Para concluir este capítulo, es necesario hacer énfasis en que la sostenibilidad de la descentralización no debe ser un asunto abordado exclusivamente desde la óptica de la generación de ingresos por parte de los gobiernos subnacionales. Para que la descentralización produzca un verdadero impacto en el mejoramiento de la calidad de vida de la población, los ejecutores de esta política deben hacer énfasis en el uso de los recursos públicos en términos de transparencia, instrumentos de asignación del gasto, establecimiento de resultados esperados y formas de rendición de cuentas. Por esta razón, los mecanismos formales de control a la gestión pública en materia política, fiscal y disciplinaria garantizados por las instancias públicas creadas para tal fin, y más importante, por la misma veeduría de los ciudadanos, son condiciones sine qua non para hacer de la descentralización un camino hacia la construcción del desarrollo social.

7. United Nations Development Programme (2005). Primer in Fiscal Decentralization (Guidance note/Draft), p. 7. 8. Management Development and Governance Division of the Bureau for Development Policy (2000). Ob. Cit., p.p. 27 – 40. 9. Ibídem, p. 2 (traducción propia).

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M A R C O

MARCO CONCEPTUAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN

2.1. ¿Qué es la descentralización? La descentralización es un proceso mediante el cual el Estado transfiere responsabilidades administrativas, políticas y financieras a los niveles subnacionales de gobierno, sean

C O N C E P T U A L

estos departamentos, municipios, distritos, provincias o regiones, entre otros (ver Figura No. 3). Su fin último es transformar la estructura del Estado en aras de flexibilizarlo y hacerlo más sensible frente a las necesidades de los ciudadanos.

Figura No. 3. ¿Qué es la descentralización?

NIVEL CENTRAL DE GOBIERNO

PROCESO POLÍTICO

Transferencia del poder para tomar decisiones y elegir autoridades propias

PROCESO ADMINISTRATIVO

Transferencia de competencias y funciones

PROCESO FISCAL

NIVELES SUBNACIONALES DE GOBIERNO

Transferencia de fuentes de recursos y asignación de competencias fiscales para dar soporte a los procesos político y administrativo

La descentralización es un proceso esencialmente político, cuya implementación connota transformaciones fiscales y administrativas. Adquiere su naturaleza política, pues resulta de las negociaciones entre agentes políticos nacionales y locales, académicos, ciudadanos y diversos grupos de interés sobre la distribución del poder entre los niveles de gobierno y la definición de los objetivos, alcances e instrumentos del modelo de Estado descentralizado. Así mismo, la descentralización política implica, por un lado, la entrega de poder a los ciudadanos para que elijan a sus propios gobernantes, y por otro, la entrega de poder a las autoridades locales para que tomen decisiones autónomas sobre el diseño e implementación de las políticas de desarrollo local10. A su vez, la descentralización es un proceso administrativo orientado a materializar el modelo político planteado pues establece el esquema de distribución de competencias y funciones entre los diferentes niveles de gobierno. Con el fin de garantizar que los gobiernos subnacionales tengan la capacidad de ejecutar adecuadamente sus nuevas responsabilidades, dicha distribución de competencias no sólo debe considerar la capacidad institucional, financiera y técnica de las autoridades locales, sino también, debe procurar la construcción de modelos territoriales cooperativos para generar economías de escala. Por último, la descentralización es un proceso fiscal el cual determina la asignación de recursos económicos para hacer sostenible el modelo político y administrativo de distribución de poder y de competencias. La descentralización fiscal debe partir de una ecuación de

financiamiento cuyo supuesto es que cada autoridad local posee un balance entre sus gastos de inversión y funcionamiento con los recursos provenientes de las rentas propias, las transferencias de otros niveles de gobierno y los recursos del crédito. En conclusión, la descentralización debe entenderse como un conjunto de medidas que buscan replantear el esquema de manejo de las relaciones políticas, administrativas y fiscales entre los diferentes niveles de gobierno en aras de fortalecer aquellas instancias más cercanas a los ciudadanos. No se trata de un proceso uniforme, en algunos casos adquiere mayor importancia política por cuanto busca combatir algún tipo de déficit democrático, en otros, las medidas están orientadas a construir y consolidar capacidades fiscales y administrativas de los niveles locales. Pero en cualquiera de estos casos, la descentralización se concibe como una estrategia para contribuir a la construcción del desarrollo nacional. Desde una perspectiva teórica y conceptual, la descentralización se asume como un proceso de transformación y recomposición del sistema político que tiene múltiples connotaciones positivas. En efecto, a pesar que posee amplias interpretaciones, acepciones y significados conforme a los ámbitos y espacios en los que tiene lugar, existe consenso en torno a su pertinencia, conveniencia y oportunidad, en tanto se reconoce que a través de su implementación y desarrollo se pretende acercar la gestión pública a la ciudadanía al fortalecer los niveles de gobierno más próximos a la colectividad y lograr una mejor representación de los ciudadanos. Parte de la

10. MALDONADO, Alberto (2002). “Avances y resultados de la descentralización política en Colombia”, en: Departamento Nacional de Planeación (2002), Evaluación de la Descentralización en Colombia: balance de una década. Tomo II. Análisis y resultados sectoriales, Bogotá D.C., p. 266.

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Marco Conceptual de la Descentralización

validez y congruencia de los procesos de descentralización radica en que éstos intentan remediar el hecho de que el nivel central no cuenta con las herramientas ni la disposición suficiente para hacer frente a las problemáticas ciudadanas más inmediatas dado que su acción está focalizada hacia la resolución de temas e intereses de gran impacto nacional que superan y rebosan el ámbito local. Para la clase política, los gobernantes y los tomadores de decisiones, la descentralización se visualiza como una noción políticamente correcta, dado que sus objetivos y finalidades son evidentes y están de acuerdo con las preferencias de la ciudadanía respecto a la gestión pública. Por tal motivo, los procesos de descentralización generan una gran expectativa en la colectividad, dado que éstos se han presentado como dinámicas que propician el desarrollo, dinamizan los procesos democráticos y mejoran la equidad y la eficiencia en el gasto público, entre otras.

2.2. Los modelos de Estado y la descentralización Desde una perspectiva general, la teoría de la estructura del Estado establece la existencia de dos grandes modelos de organización territorial: unitario y federal. En el modelo unitario, la autonomía se encuentra subordinada a la unidad, en tanto que se reconoce que

las entidades territoriales se someten a un mismo régimen jurídico, adoptan una organización político-administrativa uniforme y reconocen la supremacía del nivel central, en procura de mantener la cohesión y la unidad política en el territorio. En el modelo unitario, el nivel central se reserva para sí, las funciones estratégicas de planificación y formulación de políticas, y consecuentemente, se atribuye las potestades y atribuciones necesarias para su ejecución11. El nivel central se erige en el principal ejecutor de las políticas bien sea directamente o a través de agentes en el territorio, quienes se encuentran subordinados a las disposiciones de la autoridad central12. En contraposición, el modelo federal se configura como una asociación de estados que conservan su individualidad política y administrativa pero mantienen una cohesión nacional manifestada, entre otras consideraciones, a través de una misma identidad internacional13. Así, el poder político es compartido entre los diferentes territorios que conforman la federación, lo que pone de manifiesto que no existe una relación jerárquica entre los niveles de gobierno. El modelo federal se caracteriza por privilegiar la diversidad, reflejada tanto en la existencia de una organización política y administrativa flexible como en la coexistencia de múltiples regímenes jurídicos. De acuerdo con tales planteamientos, el modelo federal establece la existencia de dos tipos de instituciones: las federales y las de los estados miembros14. De lo anterior se deriva que las

11. En el Estado unitario, el nivel central conserva la Cláusula General de Competencias (CGC), lo que representa que conserva para sí, todas las competencias que no han sido asignadas de manera explícita y taxativa a los demás niveles de gobierno. Las competencias son exclusivas del sector central y sólo son ejercidas por las autoridades locales a través de su transferencia expresa. Ver: SOTO David (2003-2004), en: Revista OPERA, UEC, Bogotá. 12. FERRADA BÓRQUEZ Juan Carlos (1999). “El Estado de Chile: de unitario centralizado a descentralizado y desconcentrado”, en: Revista de Derecho, No 1, Volumen X, Diciembre, pp. 115 – 123. 13. Departamento Nacional de Planeación (2005). El Estado y su organización. Bogotá D.C., p. 17. 14. JORDANA Jacint (2001). “Relaciones intergubernamentales y descentralización en América Latina: una perspectiva institucional”, en: Serie Documentos de Trabajo, Proyecto Conjunto INDES-Unión Europea, Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Washington D.C.

autoridades estaduales tienen poder político, administrativo y judicial. Así cuentan con autoridades propias, poseen autonomía para la formulación y ejecución de políticas públicas

en su jurisdicción, ostentan la facultad de organizar y ordenar su territorio, disponen de recursos propios y tienen la potestad de expedir leyes (ver Tabla No. 1).

Tabla No. 1. Modelos de organización territorial del Estado

24 MODELOS DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO ÁMBITOS UNITARIO

Forma de Constitución del Estado

Distribución de competencias

Régimen Jurídico

Coordinación y control

FEDERAL

• Modelo construído verticalmente. • Se presenta una relación jerárquica entre el nivel central y los niveles subnacionales.

• Asociación de estados que conservan su individualidad política y administrativa. • No se presenta relación jerárquica o de subordinación.

• El nivel central conserva la Cláusula General de Competencias (CGC), la cual le permite conservar la potestad de distribuir competencias y asignar atribuciones a los niveles subnacionales.

• El poder político es compartido por los diferentes estados, lo cuales transfieren poder a un nivel central para efectos de representación y cohesión.

• El Estado adopta un sólo régimen jurídico que se aplica en todo el territorio nacional. Ello implica la existencia de una constitución y un régimen normativo uniforme.

• En el estado federal coexisten dos tipos de órdenes jurídicos: un orden nacional, que rige para la totalidad del territorio y un orden estadual, aplicable en los territorios específicos de cada uno de los estados.

• El nivel central conserva el poder tutelar sobre otros niveles de gobierno a través del control de legalidad y la coordinación de la acción desconcentrada.

• El nivel central dispone de diferentes mecanismos de coordinación e interacción intergubernamental en aquellas áreas y sectores que implican la superposición las competencias y capacidades de los distintos niveles.

En el marco de la evolución y permanente transformación del Estado, estos modelos de organización territorial han sufrido diferentes alteraciones conforme a los ámbitos y contextos en los cuales se aplican. Los Estados modernos conjugan elementos tanto federales

como unitarios, lo cual establece que más allá de lo conceptual, estos modelos de organización no son puros pues responden, prioritariamente, a lógicas políticas y de administración específicas, ocasionando que se interrelacionen entre sí y adopten formas y modos diferen-

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Marco Conceptual de la Descentralización

tes conforme a las condiciones en las cuales se desarrollan. Según la singularidad de tales interacciones, han surgido distintos modelos de organización estatal y administrativa que median entre lo unitario y lo federal tales como la estructura autonómica española o el modelo regional en Italia, entre otros. En general, la configuración del modelo de organización territorial del Estado está articulada con las múltiples interacciones que se presentan entre actores políticos e instituciones, tanto en el plano de los niveles de gobierno (relaciones intergubernamentales) como desde la perspectiva de la organización de la acción gubernamental. Esta última indica la manera cómo se ordena la prestación y la provisión de bienes y servicios a cargo del Estado tanto por sectores funcionales como por niveles de gobierno. En el mismo sentido, el modelo de organización del Estado hace referencia a la distribución del poder político entre las instancias de gobierno existentes, dinámica que está articulada, prioritariamente, a los diferentes grados de autonomía de los niveles de gobierno y la posición relativa de éstos frente al nivel central. Desde una óptica institucional, los modelos de Estado federal y unitario pueden parecer antagónicos en tanto adoptan formas muy precisas y difícilmente equiparables entre sí. No obstante, el ejercicio cotidiano de la actividad gubernamental revela la existencia de múltiples elementos los cuales sugieren que, en algunos casos, un país unitario incorpora elementos propios de un modelo federal y viceversa. La ausencia de un modelo puro de organización territorial del Estado y las oscilaciones entre los modelos tradicionales,

establecen la presencia de una zona intermedia por la cual transitan la mayoría de los Estados y está determinada por diferentes procesos de administración y gestión del territorio, entre los cuales se cuenta la descentralización y sus múltiples modalidades. En un Estado unitario, la descentralización se asume, principalmente, como un proceso de índole administrativo que implica la distribución de competencias y la asignación de funciones entre diferentes niveles de gobierno. El nivel nacional se reserva para sí, la potestad de controlar la ejecución de las funciones transferidas y mantiene el poder de tutela sobre los niveles de gobierno subnacionales. En contraposición, la descentralización en el modelo federal se presenta como un proceso netamente político, dado que se descentraliza sobre la base de un nivel de autonomía considerable15. Si bien es cierto que desde la óptica del modelo federal, la descentralización se aborda como un proceso de profundización de la autonomía de los niveles subnacionales respecto al nivel central, en algunos países federales de la región, el fortalecimiento de la autonomía se ha asumido como un proceso de robustecimiento del nivel intermedio de gobierno (estado, provincias, región), el cual implica la consecuente transferencia de un conjunto considerable de funciones, atribuciones y potestades por parte del nivel central. El fortalecimiento del rol y del poder de decisión del nivel intermedio, se efectúa sin que necesariamente medie el robustecimiento del nivel local, lo que implica que el modelo federal replica las mismas características del centralismo unitario, representadas esta vez, en el

15. HERNÁNDEZ BECERRA Augusto (s.a.). “¿Un estado centralista como lo es Colombia podría conservar alguna tendencia constitucional hacia el federalismo?”, en: Revista Cabildo, No 70, Bogotá D.C., www.cabildo.com.co/Articulos/tras_las_huellas_del_federalismo.htm

fortalecimiento de las relaciones de subordinación y jerarquía entre el nivel local y los niveles intermedios. La lógica de este proceso de concentración de decisiones en el nivel intermedio, obedece a la necesidad de profundizar los mecanismos de cohesión y articulación entre el nivel central e intermedio, en procura de hacer frente a determinadas fuerzas centrífugas o diferentes intereses segregacionistas.

Algunas experiencias internacionales indican que los modelos de Estado evidencian variaciones significativas a raíz de los procesos de descentralización implementados. Tal como lo señalan algunos tratadistas, puede ocurrir que ciertos Estados de naturaleza eminentemente unitaria se hayan reconfigurado totalmente, al adoptar elementos típicos de modelos federales y viceversa.

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

LA DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

La descentralización administrativa es el proceso mediante el cual se transfieren competencias estatales, antes gestionadas por el gobierno central, a niveles subnacionales. Es un ejercicio de reestructuración de la autoridad para tomar decisiones públicas según un esquema de corresponsabilidad entre el centro, las regiones y los gobiernos locales. En síntesis, se trata de la reorganización del Estado para la prestación de los servicios que requiere su

población, y para ello se pregunta ¿quién debe hacer qué? En general, la desconcentración, la delegación y la devolución son maneras de llevar a cabo una descentralización administrativa (ver Figura No. 4). La diferencia entre las tres radica en el grado de responsabilidad otorgada a cada autoridad para el ejercicio de las tareas públicas. En forma muy breve, por cada término se puede entender lo siguiente:

Figura No. 4. Tipos de descentralización administrativa

DESCONCENTRACIÓN

Transferencia de funciones a unidades que dependen directamente de una unidad superior, pues son una extensión de la misma. Es una relación de dependencia en todo el sentido de la palabra. Esto significa que la responsabilidad no se traslada a otro nivel de gobierno.

DELEGACIÓN

Transferencia de funciones de un nivel de gobierno a otro. La autoridad que recibe las funciones asume la responsabilidad de prestarlas de la mejor manera. Sin embargo, ésta debe rendir cuentas al nivel que las transfirió.

DEVOLUCIÓN

Por un lado, es un traspaso de autonomía para el ejercicio de las funciones asignadas. Por otro, se faculta a los niveles de gobierno para que elijan a sus propias autoridades. Así, el nivel central entrega una competencia a las autoridades subnacionales para que la ejerzan con independencia y le rindan cuentas a la comunidad.

3.1. Las competencias de los niveles de gobierno Una competencia es el campo de acción en el cual se desempeña un determinado nivel de gobierno en ejercicio de sus funciones. Sus acciones corresponden a atribuciones específicas en una materia. Así las cosas, una competencia tiene tres elementos principales: la jurisdicción, la materia, y la atribución16. El territorio es la jurisdicción en donde el nivel de gobierno desempeña sus funciones. La materia hace referencia a la política pública en la que se actúa (e.g. la educación, la salud, el medio ambiente, entre otras). Por último, la atribución se refiere a las actividades que le corresponde hacer a un nivel de gobierno en una materia (e.g. en educación, los municipios se encargan del mantenimiento de las escuelas primarias, el nivel intermedio paga a los profesores y la nación formula los planes de estudio). El objetivo de un esquema de competencias es asignar a cada nivel de gobierno las atri-

buciones más convenientes, según sus potencialidades y debilidades, para cada materia en su jurisdicción. El ideal es que la instancia de gobierno más cercana a los ciudadanos sea la que asuma las tareas públicas que mayor incidencia tengan en su calidad de vida. La proximidad a las demandas específicas de la sociedad es un buen argumento para justificar cierta distribución de competencias en los niveles subnacionales de gobierno, y así, permitir que el Estado sea ágil a la hora de identificar los requerimientos de la comunidad. En la literatura especializada es posible encontrar diversas formas de clasificar las competencias. No obstante, en su gran mayoría exploran aspectos similares de la naturaleza de la atribución que se transfiere. A continuación se presenta un esquema de clasificación de competencias diseñado para restringir el campo de acción de los diferentes niveles de gobierno según se les otorguen potestades exclusivas, compartidas o delegadas en una determinada materia (Ver figura No. 5).

16. LEÓN Laura (2001). Ordenamiento territorial. Reparto de competencias. Experiencias y desarrollos en otros países, Ministerio del Interior, República de Colombia, Bogotá D.C.

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La Descentralización Administrativa

Exclusivas

Compartidas o Concurrentes

Figura No. 5. Clases de competencias17*

Un nivel de gobierno se reserva todas las atribuciones sobre una materia.

Dos o más niveles de gobierno se encargan de varias atribuciones sobre una misma materia. La distribución de responsabilidades entre dichos niveles puede resultar de un análisis de la capacidad del nivel que recibe la competencia, o puede ser producto de una negociación entre los involucrados.

Un nivel de gobierno le confía a otro el ejercicio de una competencia o atribución. No obstante, quien delega nunca pierde la titularidad sobre la atribución.

Delegadas

3.2. Formas para definir la asignación de competencias entre niveles de gobierno Existen diferentes maneras de determinar cuál es el rol de cada nivel de gobierno subnacional en relación con una materia. Por ello, no es posible hablar de una regla general para la distribución de competencias pues cada política pública (materia) es un escenario específico, donde el papel que cumple un determinado actor (nivel de gobierno) puede variar. Al respecto, lo más importante es que los modelos

de distribución de competencias sean respetuosos de las particularidades geográficas, políticas, territoriales e institucionales de cada país. Se pueden identificar algunas formas reconocidas para orientar la distribución de competencias cuyo objetivo no es el de establecer un menú detallado de actividades por niveles de gobierno, sino el de procurar la claridad y el orden al momento de asignar responsabilidades. La Tabla No. 2 ilustra algunas de dichas formas.

Tabla No. 2. Formas para definir la asignación de competencias entre niveles de gobierno

FORMAS

¿DE QUÉ SE TRATA?

1. Por bloque de atribuciones

En la medida de lo posible, todas las atribuciones de una materia son transferidas a un solo nivel de gobierno. El bloque de atribuciones se transfiere con el fin de evitar duplicidad de funciones y dificultades de coordinación intergubernamental. El nivel de gobierno que recibe como competencia el bloque de atribuciones es autónomo en la toma de decisiones. Un ejemplo puede ser la asignación de todas las responsabilidades educativas al nivel local de gobierno. Éstas pueden ir desde la construcción de infraestructura y el pago de maestros, hasta los aspectos de calidad educativa y diseño de programas escolares.

17. DURÁN Sonia, MANRIQUE Alfredo y SOTO David (2005). Bogotá: fortalecimiento de la gobernabilidad local para el desarrollo humano. Propuestas para la descentralización de Bogotá, Bogotá D.C. *. Esta clasificación de competencias aplica de la misma manera en regímenes federales donde los niveles intermedios (estaduales) se reservan funciones exclusivas y comparten o delegan funciones al nivel local.

¿DE QUÉ SE TRATA?

FORMAS

A cada nivel subnacional se le asigna un rol en cada una de las competencias. Para ilustrar este caso:

2. Según la vocación de cada jurisdicción

3. Por diferenciación de la demanda

• El nivel local o comunal podría encargarse de la gestión de los servicios cotidianos y la dotación de infraestructura básica para el ciudadano. Por ejemplo: el aseo de calles, el mantenimiento de parques, el alcantarillado, el alumbrado público, la educación primaria y secundaria, entre otros. • Los niveles intermedios tomarían las funciones que implican un manejo que trasciende los límites de lo local. Por ejemplo: la articulación de los intereses de los municipios y comunas, la generación de economías de escala, la formulación de políticas de desarrollo regional, la educación técnica, entre otros. • El nivel nacional tendría a cargo la formulación del marco general de las políticas públicas, la función reguladora, la compensación regional, la redistribución del ingreso y aquellos servicios que afectan por igual a toda la población nacional. Por ejemplo: la defensa, la política monetaria, las relaciones internacionales, entre otros. De acuerdo con la teoría económica que sustenta la descentralización, los gobiernos subnacionales deberían ser los responsables de la asignación del gasto público, pues tienen la capacidad de identificar con mayor precisión las necesidades de su entorno. En este sentido, existe una corriente que defiende la conveniencia de asignar atribuciones de acuerdo con las demandas de cada territorio. Así las cosas, los gobiernos subnacionales recibirían competencias de acuerdo con las necesidades que ellos expresen. Por eso, no sólo la materia a transferir, sino también las actividades que ella contempla, serían susceptibles de ser negociadas según los requerimientos de cada nivel subnacional. Un ejemplo de ello es el modelo de descentralización implementado en Ecuador.

3.3. Modalidades administrativas para transferir competencias a los gobiernos subnacionales Una vez se ha determinado el tipo de competencias y la forma en que serán distribuidas entre los diferentes niveles de gobierno, es necesario definir la manera de llevar a cabo su transferen-

cia desde el nivel central de gobierno a las autoridades subnacionales. Para tales efectos, se pueden resaltar las alternativas de la Tabla No. 3. Vale la pena mencionar que, en cualquiera de los casos presentados, el ejercicio de una nueva competencia en la esfera subnacional se deriva de la voluntad política expresa y de la buena gestión de los gobiernos regionales y locales.

Tabla No. 3. Modalidades administrativas para transferir competencias a los gobiernos subnacionales

ESTRATEGIA

¿DE QUÉ SE TRATA?

1. Asociación e integración territorial

Los gobiernos subnacionales pueden asociarse con otros de su mismo nivel para asumir nuevas competencias. Constituye una manera de adecuación del Estado a las condiciones de un territorio y de su población. Acudir a figuras administrativas de integración voluntaria de jurisdicciones con el fin de asumir nuevas competencias es una manera de reducir costos de operación y de aumentar la autonomía local. Las asociaciones de municipios o las mancomunidades son un ejemplo de este esquema.

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La Descentralización Administrativa

ESTRATEGIA

¿DE QUÉ SE TRATA?

2. Certificación

Los niveles subnacionales de gobierno asumen una competencia toda vez que cumplan con unos estándares mínimos establecidos para asumirlas. Los estándares pueden referirse a la capacidad institucional, la gestión fiscal y las bases técnicas, entre otros. Cuando un gobierno subnacional es certificado, se hace titular de la competencia. No obstante, el desempeño de las autoridades es evaluado periódicamente con el fin de mantener niveles de calidad mínimos en la provisión de bienes y servicios.

3. Experimentación

La ley puede contemplar excepciones con el fin de adelantar experiencias piloto en la transferencia de competencias. Con programas de este estilo, las autoridades subnacionales ejecutan nuevas atribuciones para probar medidas innovadoras en gestión pública. Para ello se establece un periodo de prueba después del cual se evalúan los resultados. La experiencia piloto se concibe como un insumo para la formulación de nuevos instrumentos legales con el fin de orientar estrategias alternativas de descentralización de competencias.

4. Concertación de políticas (contratos – plan)

En una misma materia pueden intervenir múltiples niveles de gobierno con sus atribuciones sobre un mismo territorio. Por ello, se puede necesitar un instrumento de coordinación que encuadre todos los esfuerzos institucionales hacia un mismo objetivo. El contrato-plan es un acuerdo consensuado entre los diferentes niveles de gobierno territorial, otras autoridades competentes, los actores privados y la sociedad civil con el fin de intervenir en asuntos estratégicos de una región específica.

3.4. Principios para la distribución de competencias La descentralización implica que un Estado adquiera una nueva estructura funcional como resultado de la reasignación de competencias en materia de ejecución de políticas públicas. No se trata de desmontarlo, sino de fortalecer su función reguladora y de repensarlo para prestar un conjunto de funciones entre varios niveles de gobierno en forma adecuada. Distribuir competencias lleva consigo el ingrediente de la corresponsabilidad entre los niveles de gobierno. El concepto puede ser

uno de los más relevantes, pues constituye un mecanismo que amortigua las disparidades en capacidad de gestión para el desarrollo de las regiones. Lo que se recomienda es que un esquema de asignación de competencias procure hacer explícitas las diferencias para hacer valer la premisa de la igualdad de oportunidades, máxime en un contexto de profunda heterogeneidad territorial y de alta fragmentación municipal18. Cuando en el diseño de las políticas de descentralización no se contempla la diversidad regional, los resultados suelen ser la profundización de las brechas de desarrollo entre los territorios. Esta es una de las razones por las cuales es difícil alcanzar están-

18. En América Latina el 1% de sus municipios tiene más de 500.000 habitantes, mientras el 70% tiene menos de 20.000.

dares socio-económicos óptimos en la región latinoamericana. Con el fin de procurar que un proceso descentralizador logre equidad y eficiencia en

la provisión de bienes y servicios a los habitantes de un territorio nacional, es necesario tener en cuenta ciertos principios básicos para su diseño. Algunos de ellos se mencionan en la siguiente tabla:

Tabla No. 4. Principios para la distribución de competencias

PRINCIPIO

¿DE QUÉ SE TRATA?

Subsidiariedad

Procurar que el nivel de gobierno más cercano a la población sea quien provea los bienes y servicios. Si éste no se encuentra en capacidad de hacerlo por razones de eficiencia y economía, la competencia queda a cargo del gobierno subnacional inmediatamente superior.

Concurrencia

La competencia de un nivel de gobierno puede desempeñarse con el apoyo de niveles superiores de gobierno si así fuere necesario para la buena prestación o provisión del servicio.

Heterogeneidad

Considerar las particularidades de las distintas jurisdicciones subnacionales, por ejemplo: la diversidad de los territorios en cuanto a tamaño poblacional, la calidad de vida de la población, la dotación de recursos ambientales y productivos, los niveles de desarrollo, la vocación productiva y las potencialidades económicas, entre otros. Implica una diferenciación geográfica de la demanda de bienes y servicios públicos locales.

Gradualidad

Asumir nuevas competencias es un proceso de cambio que requiere tiempo para facilitar la adaptación de los gobiernos subnacionales a las nuevas condiciones. Para garantizar el buen desempeño de las autoridades locales, el ritmo según el cual se efectúa el traspaso de competencias debe respetar las capacidades específicas de cada gobierno subnacional, así como estudiar cuidadosamente el ámbito de política pública que se está tratando. En los procesos de descentralización, la capacidad institucional, técnica y financiera de los gobiernos locales es un aprendizaje paulatino, y en función de su mejoramiento se deben asignar nuevas competencias.

Flexibilidad

Dotar a los niveles subnacionales de esquemas político-administrativos que faciliten la adaptación de sus gobiernos a las características de su jurisdicción. Estos nuevos esquemas deben cambiar rápidamente de acuerdo con los requerimientos exigidos por cada materia de gobierno.

Economías de escala

Promover la aglomeración o asociación de jurisdicciones locales para proveer aquellos bienes y servicios públicos locales caracterizados por poseer altos costos marginales. En la medida en que se procuren jurisdicciones con un mayor número de habitantes, es posible incrementar la eficiencia en la prestación de servicios al tiempo que se reducen sus costos de producción.

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La Descentralización Administrativa

PRINCIPIO

¿DE QUÉ SE TRATA?

Economías de alcance

Procurar que la asignación de una competencia a un gobierno subnacional tome en cuenta el número mínimo de beneficiarios necesarios. Así es posible correr con costos aceptables de provisión del bien o servicio público.

Neutralidad fiscal

Garantizar que no se trasladarán responsabilidades de gasto sin la respectiva transferencia de recursos para su ejecución. Es decir, la descentralización debe hacerse con efectos fiscales neutros con el fin de evitar la aparición de déficit fiscales.

3.5. Las tipologías territoriales y la descentralización En razón a las particularidades de los territorios que componen un país, no todas las regiones tienen la misma capacidad de ofrecer los bienes y servicios necesarios para lograr la inclusión social y el desarrollo sostenible. Para superar esta distorsión de fortalezas y debilidades, se hace necesario diferenciar las jurisdicciones que componen un Estado a través de la creación de tipologías territoriales. Establecer tipos de municipalidades y niveles intermedios, según el caso, facilita que el Estado se acomode a las especificidades de su territorio. En esencia, es una acomodación del Estado para brindar igualdad de oportunidades a sus habitantes con el fin de procurar que la población, independientemente de su localización, goce de niveles similares en la cantidad y calidad de bienes y servicios públicos recibidos. Pero ¿cómo se pueden asignar las competencias de tal manera que se puedan aprovechar las ventajas de la descentralización? A la luz de algunas experiencias inter-

nacionales, es posible identificar recomendaciones sobre los criterios que se pueden utilizar para construir tipologías territoriales, y de esta forma, definir responsabilidades en función de las capacidades de las entidades subnacionales. Por ejemplo, en países como Alemania, Francia y España, los niveles subnacionales son clasificados por tipologías con base en el número poblacional de cada territorio. A diferencia, los Estados Unidos de América otorgan existencia a las administraciones locales únicamente cuando demuestran autosuficiencia financiera para asumir temas básicos de su competencia. Pero en cualquiera de los casos existe un menú de competencias para cada grupo territorial conformado19. Desafortunadamente, en América Latina se ha prestado poca importancia al uso de este tipo de mecanismos. Si bien es posible encontrar esquemas de tipologías territoriales con base en tamaños poblacionales o en niveles de pobreza relativa, en la práctica son más una formalidad que un parámetro para la distribución de competencias. De allí que la región aún se encuentre en mora de afinar sus procesos de descentralización en este

19. AMADOR Carolina, BECKER Alejandro, CHICA Carolina, THORSTEN Sagawe (2004). Descentralización y niveles intermedios locales. Tres experiencias internacionales, GTZ – ARD Colombia – AECI, Bogotá D.C.

sentido, pues se constituye en una de las condiciones previas para lograr el éxito de sus reformas a la administración pública.

Las tipologías clasifican las jurisdicciones subnacionales de acuerdo con criterios sociales, económicos, poblacionales y ambientales. Cada tipo indica la capacidad de las entidades subnacionales para asumir responsabilidades de política pública. Este es un aspecto fundamental para un proceso descentralizador, pues garantiza que el reparto de competencias se lleve a cabo de acuerdo con consideraciones como: generación de economías de escala, oferta de recursos tanto físicos como humanos requeridos para gestionar una atribución, nivel de complejidad de un servicio, entre otros. En otras palabras, la tipología es un mecanismo para poner en práctica los principios de heterogeneidad territorial y gradualidad20. Por eso, no se habla de delimitación de responsabilidades sino de un sistema que reparte competencias de acuerdo con características específicas de las entidades subnacionales. La gradualidad obedece a que el Estado rea-

signa responsabilidades si las condiciones de una jurisdicción cambian. Puede ser que algunos factores evolucionen de tal manera que las capacidades de un gobierno local o regional aumenten para asumir nuevas tareas, o puede suceder lo contrario. En ambos casos, la descentralización debe readecuarse y el sistema diseñado debe permitirlo. Por lo anterior, las tipologías deben contemplar variables estructurales y dinámicas. Las primeras reflejan las características fundamentales de cada territorio (e.g. geografía, vocación poblacional y densidad poblacional, entre otras). Las segundas dan cuenta de los aspectos socio-económicos que cambian con el paso del tiempo (e.g. niveles de ruralidad, de pobreza, riesgos, entre otros). Como sucede con las variables estructurales, algunas condiciones socioeconómicas son determinantes para los costos de provisión de bienes y servicios, y a su vez, determinan la capacidad fiscal de un gobierno (ver Tabla No. 5). En el largo plazo, la combinación de ambas variables garantiza que la descentralización administrativa vaya al ritmo de las transformaciones de la base socioeconómica de los territorios.

Tabla No. 5. Criterios y variables para establecer tipologías territoriales

CRITERIO

Población

VARIABLES

• Densidad poblacional (número de habitantes/km2) • Población absoluta que habita en cada jurisdicción territorial • Nivel de ruralidad

20. Adicionales a la heterogeneidad y gradualidad, la distribución de competencias debe seguir determinados principios. La sección 3.4 enuncia algunos.

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La Descentralización Administrativa

CRITERIO

Aspectos sociales

VARIABLES

• Nivel de pobreza absoluta de una jurisdicción • Nivel de pobreza relativa entre jurisdicciones

Aspectos económicos

• Capacidad de generación de ingresos propios • Oferta de servicios en el territorio por niveles de complejidad • Oferta de infraestructura estratégica

Aspectos ambientales

• Oferta ambiental (e.g. reservas ambientales, parques naturales) • Niveles de riesgo ambiental

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

La descentralización fiscal “ocurre cuando las competencias fiscales, e.g. los ingresos y gastos públicos, se desplazan del nivel superior o central hacia el inferior o subnacional y constituye, por lo general, un proceso dirigido desde el nivel central”21. De esta forma, a la autonomía política y las responsabilidades administrativas, se suman los recursos fiscales necesarios que permiten dotar a los gobiernos subnacionales con los elementos básicos para que puedan gestionar el desarrollo en su territorio. La descentralización fiscal o financiación del desarrollo local, no es en sí misma un objetivo de política pública, sino el instrumento a través del cual se viabilizan desde la perspectiva fiscal, las políticas públicas que requieren recursos financieros para su formulación y ejecución. Por esta razón, la gestión fiscal debe

responder a las necesidades de financiamiento para el cumplimiento de las funciones y competencias territoriales, así como para lograr las metas que se propongan los gobiernos locales en términos de objetivos a conseguir en un determinado tiempo. Al respecto, independientemente de la existencia o no de mecanismos formales de planificación normativa o indicativa, las fases de identificación, valoración y determinación de los recursos necesarios para el desarrollo local deben responder a procesos de análisis y proyección, tanto de las condiciones económicas anteriores, actuales y futuras como de las metas y objetivos a ser alcanzados por el gobierno territorial correspondiente. La descentralización fiscal, así como la política y administrativa, conllevan procesos de concertación y determinación de flujos

21. AGHÓN Gabriel (1993). “Descentralización fiscal: marco conceptual”, en: Serie Política Fiscal, No. 44, CEPAL / Naciones Unidas, Santiago de Chile, p. 8.

económicos entre los diferentes niveles de gobierno, los cuales no sólo buscan diseñar esquemas para complementar la financiación subnacional, sino también, establecer mecanismos de compensación territorial dadas las diferencias que el desarrollo económico genera a las diferentes regiones dependiendo de su forma de inserción en el mercado.

rios, dada la ausencia de base económica, es imposible generar ingresos autónomos sostenibles, por ello, se convierten en lugares en donde es más importante un esquema de redistribución de ingresos capaz de facilitar la convergencia regional.

El presente capítulo describirá las principales fuentes de financiación local en Estados descentralizados. Puesto que la participación de los gobiernos subnacionales en la generación de ingresos públicos determina en gran medida su autonomía financiera, el Manual hará énfasis en describir los elementos para el fortalecimiento fiscal de las entidades subnacionales bajo la perspectiva de la autosostenibilidad financiera en la medida de lo posible. Al respecto, es necesario aclarar que si bien la autosostenibilidad es una situación ideal, no se puede desconocer que en algunos territo-

4.1. La Ecuación del Financiamiento Local La ecuación del financiamiento local plantea que las autoridades locales deben cubrir la totalidad de sus gastos de inversión, operación y administración con recursos provenientes de las rentas propias, las transferencias intergubernamentales y el financiamiento público (ver Figura No. 6). La participación de cada uno de estos rubros en el total de ingresos dependerá de cuán robusta es la base económica que posee cada entidad territorial.

Figura No. 6. La Ecuación del Financiamiento Local

Financiamiento Local

Ingresos propios

A pesar de que los mayores grados de autonomía terminan siendo producto de la capacidad de generación de rentas propias, la autonomía territorial no puede sustentarse exclusivamente en la capacidad de autofinanciación, dado que se podría propiciar la generación o profundización de divergencias regionales las cuales se convierten en causa y efecto del atraso de algunos territorios. Cuando la base económica local no permite la generación de suficientes rentas propias, los niveles de trans-

Transferencias

Financiamiento

ferencias intergubernamentales deben permitir cubrir las funciones y competencias básicas, así como la financiación de la inversión necesaria para la generación de condiciones de infraestructura requerida por el mercado para su desarrollo. El nivel de ingresos que debe generar el mercado local cuando existe una base económica para la tributación, debe permitir cubrir como mínimo los gastos fijos que con-

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La Descentralización Fiscal

lleva la infraestructura administrativa del respectivo gobierno local. Por otro lado, tanto para los territorios con capacidad económica, como para aquellos en donde es necesario generarla a través de la inversión pública, el diseño de las transferencias intergubernamentales o compensaciones entre gobiernos, debe contar con estímulos para la generación de rentas propias y con mecanismos que impidan o castiguen la posible “pereza fiscal”22. Así mismo, la posibilidad de adquirir crédito debe encontrarse limitada a la capacidad real de generar recursos para cubrir, no sólo el endeudamiento en términos de capital, sino también los costos en que se incurre cuando se emplea este mecanismo de financiación.

4.2. Los Ingresos Propios El proceso de descentralización debe propiciar que los niveles subnacionales participen en la generación de ingresos públicos de forma tal que puedan asumir el financiamiento, parcial o total, de sus competencias. El nivel de generación de ingresos propios (impuestos, tasas, multas y contribuciones) determina en buena medida el grado de autonomía financiera de los gobiernos subnacionales y la responsabilidad de los ciudadanos en el financiamiento de sus respectivos bienes y servicios locales y regionales. Para que los gobiernos subnacionales puedan aprovechar y consolidar su capacidad de generación de ingresos propios, se requiere que la descentralización fiscal avance en dos aspectos:

• La entrega de la titularidad y la competencia recaudatoria de: impuestos, tasas, multas y contribuciones. • La adopción de mecanismos de gestión que faciliten el recaudo de dichos ingresos. Con la existencia de una base económica para la tributación, el recaudo de recursos propios debería ser suficiente para financiar los gastos corrientes (operativos y de administración), y en lo posible, debería generar un excedente para destinar una parte al financiamiento de la inversión. Uno de los requisitos para que esta situación sea posible, es que el margen de capacidad tributaria otorgado a los niveles subnacionales de gobierno guarde relación con las funciones, bienes y servicios que debe autogestionar. La capacidad tributaria implica la determinación, liquidación y cobro persuasivo o coactivo de los tributos, es decir, el control completo que los gobiernos territoriales tienen sobre los elementos del tributo sin depender en aquellos aspectos de facultades, autorizaciones o trámites ante otros niveles de gobierno. Otra importante consideración en relación con el manejo de los ingresos propios se refiere a que los gobiernos subnacionales deben facilitar que los ciudadanos y las diferentes instancias institucionales creadas para tal fin, puedan efectuar actividades de control y vigilancia sobre la administración financiera del gobierno local. Es decir, se requieren instrumentos de rendición de cuentas en la gestión fiscal de los niveles subnacionales. Esta sección presentará algunos conceptos relacionados con las fuentes de ingresos propios más importantes: los impuestos y las tasas.

22. Se entiende por pereza fiscal la disminución en los niveles de recaudo de ingresos de los gobiernos subnacionales en respuesta a la expectativa de percibir ingresos provenientes de fuentes de recursos con bajos costos políticos frente a los contribuyentes, e.g. las transferencias.

4.2.1. Los Impuestos

Como se mencionó en este capítulo, la descentralización fiscal conlleva un proceso de concertación política y social, en el cual se tratan aspectos como la distribución de las capacidades tributarias y las facultades relacionadas con la gestión de los tributos entre los diferentes niveles de gobierno. En este proceso, el gobierno central se debe reservar aquellos tributos necesarios para el adecuado financiamiento de las competencias que conserva, así como para llevar a cabo actividades de complementariedad y coordinación del

sistema tributario en su totalidad. Por otra parte, debe entregar a los niveles subnacionales aquellos tributos que garanticen la descentralización efectiva de los territorios. De igual forma, es necesario considerar que el tipo de obligación tributaria establecida por el Estado a sus asociados o ciudadanos, se encuentra relacionado a los diferentes propósitos de la política económica que se pretende llevar a cabo, sin que ellos sean excluyentes, por ejemplo: redistribuir, financiar, incentivar o desincentivar actividades económicas, entre otros. (Ver Figura No. 7)

Figura No. 7. Fuentes y usos de los impuestos por nivel de gobierno

FUENTE DE LOS IMPUESTOS

DESTINO DE LOS IMPUESTOS

Contribución de los ciudadanos al financiamiento público:

Objetivos Macro:

• Proporcional a la riqueza del contribuyente • Proporcional a las actividades económicas del contribuyente • Proporcional a la propiedad y el uso del suelo • Proporcional al uso del espacio público

• Redistribución de la riqueza • Estabilidad económica • Desarrollo sostenible • Reducción de la pobreza Objetivos Micro: • Prestación de bienes y servicios públicos • Gasto social

En los esquemas de asignación de competencias tributarias, cada nivel de gobierno debería poseer recursos o bases tributarias propias no disponibles para otros, lo cual contribuye a mantener cierto grado de protección a la autonomía tributaria de los diferentes niveles de gobierno. Esto puede denominarse dominio tributario exclusivo, en virtud del cual

las entidades subnacionales tienen la facultad de imponer dentro de su jurisdicción impuestos, tasas y contribuciones, sin que otros niveles de gobierno tengan ingerencia en el recaudo o uso de dichos rubros. Para determinar el tipo de tributo que puede entregarse a cada nivel de gobierno

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

La Descentralización Fiscal

subnacional es importante tener en cuenta los siguientes aspectos: 1. El concepto de renta debe tener una clara relación con la jurisdicción local o regional. Este criterio facilita la identificación de rentas para los niveles subnacionales de gobierno. 2. Las características del tributo deben propiciar la eficiencia en su gestión. Este criterio hace referencia a la gestión tributaria entendida como el proceso de recaudar, fiscalizar, controlar y atender al contribuyente. 3. Se debe consultar la capacidad de pago de actuales y potenciales contribuyentes

para establecer el tributo. Si un tributo excede la capacidad de pago se generan problemas de elusión, evasión y rechazo a la responsabilidad tributaria. 4. Se deben considerar impuestos que impliquen bajos costos administrativos y de control en la recaudación de ingresos para el gobierno subnacional y los contribuyentes. Ni los servidores públicos, ni los contribuyentes deben incurrir en costos significativos a fin de lograr una adecuada recaudación de ingresos. En torno a estos criterios, a continuación se mencionan los principios generales que deben tenerse en cuenta para diseñar un sistema tributario por nivel de gobierno.

Tabla No. 6. Principios para el diseño del esquema tributario descentralizado

NIVELES SUBNACIONALES DE GOBIERNO

TIPO DE IMPUESTO

NIVEL NACIONAL

Local

1. Impuestos con bases gravables móviles (especialmente factores de producción). Ejemplo: Renta, utilidades.

2. Impuestos con base gravable inmóvil o de menor movilidad que dificulte la evasión y elusión y facilite la administración tributaria. Ejemplo: Predial o propiedad inmueble, Industria y comercio.

3. Impuestos con base gravable móvil con bajo control a nivel local y que requieren una autoridad con jurisdicción amplia para realizar una administración tributaria eficiente. Ejemplo: Vehículos, consumo.

Intermedio

NIVELES SUBNACIONALES DE GOBIERNO

TIPO DE IMPUESTO

NIVEL NACIONAL

4. Impuestos a personas residentes y que se benefician de los bienes y servicios públicos que el nivel de gobierno provee. Ejemplo: Combustibles, espectáculos públicos.

Local

Intermedio

42 5. Impuestos a personas de otras jurisdicciones en proporción al usufructo que obtengan de los bienes y servicios públicos que el nivel de gobierno ofrece23.

Como se puede deducir de la tabla presentada, en el nivel local o municipal los impuestos más adecuados son aquellos de bases gravables inmóviles o de menor movilidad, por ejemplo: los impuestos a las actividades comerciales, industriales y de servicios.

disminuyendo así los efectos negativos de la descentralización fiscal para los contribuyentes que desarrollan su actividad económica en varias jurisdicciones.

En el diseño de la descentralización fiscal es relevante precisar las facultades tributarias de los niveles subnacionales de gobierno y su relación con el gobierno central con el fin de evitar la superposición de competencias o el abandono de elementos fundamentales de la administración tributaria, lo cual limita las posibilidades de lograr una gestión eficiente. La distribución clara de competencias tributarias facilita las relaciones entre los diferentes niveles de gobierno y entre las jurisdicciones de un mismo nivel para integrar sus sistemas de información y mejorar las prácticas de fiscalización, atención al contribuyente y unificación de todas la etapas del proceso tributario,

4.2.2. Las tasas A diferencia de los impuestos, cuyo propósito fundamental es la financiación de bienes públicos puros24, y en general, las funciones básicas del Estado, las tasas representan la posibilidad de recuperar los costos en que incurre la administración por la utilización de sus bienes o por la prestación de servicios cuando es posible su individualización y el Estado no ha asumido la responsabilidad de brindarlos o de prestarlos a título gratuito sin exclusiones de ningún tipo. Mientras el impuesto impide al ciudadano sustraerse de su obligación, la tasa sólo es exigible en la medi-

23. La relación de vecindad y la movilidad de los habitantes por dinámicas económicas y sociales impone a los gobiernos subnacionales mayores costos para la prestación de los bienes y servicios que deben compensarse mediante la imposición de tributos a quienes, sin pertenecer a su jurisdicción, se beneficien de ellos. 24. Los bienes públicos puros son aquellos en los cuales no pueden operar mecanismos de exclusión y su costo resulta indivisible entre los ciudadanos.

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

La Descentralización Fiscal

da en que el ciudadano hace uso de los servicios o bienes del Estado, y ante su renuencia a utilizarlos, se encuentra exento de la obligación. En el cobro de la tasa existe una relación entre el costo individualizado del servicio y el monto a pagar por parte del usuario, no obstante en su tarifa se pueden establecer algu-

nos mecanismos de redistribución o compensación entre sectores de la sociedad de acuerdo con su capacidad económica. La siguiente tabla muestra un ejemplo de los diferentes tipos de tasas que los niveles subnacionales podrían incluir en su estructura de ingresos dependiendo de las condiciones de cada comunidad o región.

Tabla No. 7. Ejemplos de tipos de tasas para los gobiernos subnacionales

TIPO DE TASAS

EJEMPLO

Servicios Públicos Domiciliarios

• Alcantarillado • Acueducto • Recolección y disposición de residuos sólidos • Gas • Telecomunicaciones • Energía

Servicios Técnicos y Administrativos

• Placas y nomenclatura • Expedición de certificados y constancias • Venta de formularios y papelería para trámites • Trámite de licencias y visados

Otros Servicios

• Plazas de mercado • Plazas de ferias • Sacrificio de reses • Servicios portuarios y aeroportuarios

4.3. Las Transferencias Intergubernamentales La experiencia ha demostrado que, bien sea en países unitarios o federales, las estructuras de gobierno con múltiples niveles

territoriales implican la presencia de desequilibrios fiscales los cuales impiden la correcta correspondencia entre obligaciones de gasto y disponibilidad de ingresos. La brecha fiscal que surge por esta falta de correspondencia, afecta generalmente a los niveles

subnacionales de gobierno y se le conoce bajo dos conceptos según el origen del desequilibrio: desequilibrio fiscal vertical y desequilibrio fiscal horizontal25.

El desequilibrio fiscal vertical puede tener como origen: i) la distribución desigual de las fuentes de ingresos propios entre los distintos niveles de gobierno, o ii) la asignación de responsabilidades de gasto que exceden la

generación de ingresos. Por su parte, el desequilibrio fiscal horizontal es el resultado de la distribución desigual de las capacidades fiscales de territorios ubicados en un mismo nivel de gobierno o de marcadas diferencias territoriales en términos de gasto social y de capacidad administrativa. Las Figuras No. 8 y No. 9 explican las causas, posibles soluciones, riesgos y desventajas para cada tipo de desequilibrio fiscal.

Figura No. 8. El desequilibrio fiscal vertical

DESEQUILIBRIO FISCAL VERTICAL

CAUSAS

Brechas fiscales entre diferentes niveles de gobierno

SOLUCIONES

RIESGOS

El gobierno central se reserva las fuentes de ingreso con mayor facilidad de recaudo para cumplir con funciones redistributivas y de estabilidad macroeconómica.

Mayor autonomía fiscal a los gobiernos locales para crear impuestos.

• Interferencia con la función de redistribución del ingreso en cabeza del gobierno central. • Competencia tributaria negativa entre territorios26. • Bases tributarias diferentes que aumentan la brecha de desarrollo entre territorios.

Asignación de responsabilidades de gasto sin provisión de recursos.

Transferencia de responsabilidades subnacionales al nivel central de gobierno.

Contradice el principal objetivo de la descentralización.

25. Ver: TER-MINASSIAN Teresa (Ed.) (1997). Fiscal Federalism in Theory and Practice, Washington: International Monetary Fund; BIRD Richard M., SMART Michael (2002). “Intergovernmental Fiscal Transfers: International Lessons for Developing Countries”, en: World Development, Volúmen 30, Número 6, Junio, Gran Bretaña; MA Jun (1997). Intergovernmental Fiscal Transfer: A comparison of Nine Countries (Cases of the United States, Canada, the United Kingdom, Australia, Germany, Japan Korea, India, and Indonesia), Mayo, Banco Mundial, Washington D.C. 26. Competencia tributaria negativa se refiere a la rivalidad entre territorios por captar ingresos tributarios mediante la modificación de tarifas o condiciones de cobro, generando consecuencias negativas y dificultades para el recaudo de los mismos.

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

La Descentralización Fiscal

Figura No. 9. El desequilibrio fiscal horizontal27

DESEQUILIBRIO FISCAL HORIZONTAL

CAUSAS

Distribución desigual de ingresos entre niveles regionales debido a condiciones geográficas, políticas o económicas.

Brechas fiscales entre territorios de un mismo nivel de gobierno

SOLUCIONES

RIESGOS

Transferencia Intergubernamental para equilibrar los niveles de provisión de servicios públicos.

Demandas de gasto social diferentes entre niveles regionales debido a los diferentes grados de pobreza y desarrollo.

Transferencia Intergubernamental para igualar los niveles de inversión pública per cápita.

El grado de desarrollo institucional en cada región afecta la capacidad de gestión de recursos propios.

Fondos reditributivos para trasladar recursos de regiones mas dinámicas a regiones deprimidas.

Como se puede notar en las figuras anteriores, las transferencias intergubernamentales son una solución para los desequilibrios fiscales horizontales y se pueden definir como flujos de recursos entre entidades públicas. Aunque estos pagos suelen provenir de los niveles superiores de gobierno, en especial del nivel central, también es posible encontrar esquemas en donde las transfe-

• Ventaja para territorios que demuestran tener altos niveles de gasto con bajo esfuerzo tributario. • Uso ineficiente de recursos al destinarlo a zonas que no son eficientes en la asignación de recursos.

rencias se realizan entre unidades subnacionales, incluso pertenecientes a un mismo nivel de gobierno. En términos generales, para restablecer los desequilibrios fiscales, un apropiado sistema de transferencias intergubernamentales debe responder a uno o varios de los principios definidos en la siguiente tabla:

27. La literatura del federalismo fiscal reconoce el término perecuación como el mecanismo económico que permite dar tratamiento a las brechas fiscales entre jurisdicciones territoriales, reflejadas en condiciones relativas de desarrollo o de prestación de servicios públicos básicos. La perecuación permite compensar los territorios bajo desequilibrios fiscales horizontales.

Tabla No. 8. Principios de las transferencias intergubernamentales

PRINCIPIOS

ALCANCE

Equidad social

Garantizar a todos los ciudadanos del territorio nacional el acceso a un mismo nivel de bienes públicos básicos, y así, disminuir los grados de exclusión de los grupos sociales menos favorecidos.

46 Equidad territorial

Disminución de las brechas fiscales

Dar tratamiento a la generación de brechas de desarrollo entre los territorios y procurar la armonización de sus dinámicas socioeconómicas.

Dar tratamiento a los desequilibrios fiscales generados por las diferencias en la capacidad de generación de recursos entre niveles de gobierno, garantizando los recursos suficientes para cubrir las responsabilidades de gasto asignadas.

Prioridad a los intereses de política pública de la autoridad que concede los recursos

• Provisión de bienes fundamentales como salud, educación y agua potable, entre otros. • Focalizar el gasto a territorios estratégicos para el desarrollo nacional o a territorios altamente vulnerables. • Garantizar la provisión de servicios que generan altas externalidades positivas28.

Incentivos según resultados de desempeño financiero

• Establecer incentivos a las entidades subnacionales que disminuyan o no generen déficit fiscal. • Incentivar la participación de los gobiernos subnacionales en la financiación de proyectos de interés nacional o regional (cofinanciación). • Generar incentivos al esfuerzo tributario de los niveles subnacionales.

Existen múltiples esquemas para la distribución de transferencias intergubernamentales cuya finalidad es lograr uno o varios de los principios señalados. Sin embargo, es importante resaltar que algunas finalidades son contradictorias entre sí y mezclarlas en el diseño de un mismo esquema de transferencias interguber-

namentales podría llevar a la anulación de los efectos positivos. Este puede ser el caso de un modelo de transferencias, el cual, mediante el uso de un mismo instrumento económico, pretende canalizar recursos a poblaciones vulnerables y sin base económica, y al mismo tiempo, aplicarles castigos por desempeño fiscal.

28. Las externalidades se refieren a los "efectos externos que sufren una o varias personas/entidades por acciones u omisiones de otras" (Biblioteca Luis Ángel Arango – Banco de la Republica, http://www.lablaa.org/ayudadetareas/economia/econo17.htm).

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

La Descentralización Fiscal

Por otro lado, cada esquema de distribución de competencias está orientado a dar mayor o menor flexibilidad (autonomía) a los territorios beneficiarios en el uso de los

recursos, o a imponerles condicionalidades administrativas y financieras como requisito para acceder a la transferencia (ver Tabla No. 9).

Tabla No. 9. Tipos de transferencias intergubernamentales

NIVEL DE AUTONOMÍA EN EL USO DE LOS RECURSOS

TIPO DE TRANSFERENCIA

CARACTERÍSTICAS DE LA TRANSFERENCIA

Montos Fijos

Suma fija asignada de dinero que puede ser utilizada por el beneficiario en forma autónoma según sus necesidades. Su connotación es fija pues se establece un mecanismo para el cálculo de la transferencia que no depende de factores diferentes al monto establecido. Existen múltiples bases para la liquidación del monto fijo. Su cuantía puede tener límite o no.

Montos sujetos a criterios de valoración

Si bien la asignación del gasto es autónoma, la determinación del monto cambia dependiendo de factores preestablecidos los cuales pueden variar dependiendo del comportamiento de las variables. E.g. esfuerzo fiscal, esfuerzo administrativo, crecimiento económico, entre otros. Su cuantía puede tener límite o no.

Variable

La autonomía en la asignación del gasto es restringida a las prioridades establecidas por el nivel de gobierno que entrega los recursos. El monto establecido depende de las condiciones previstas para la asignación de los recursos, y por lo tanto, los receptores no tienen previa claridad sobre el flujo de dinero a recibir.

No condicionadas

Condicionadas

Compensatorias (o con contrapartida)

Sin techo

Es de tipo condicionada por cuanto la autonomía en la asignación de gasto es limitada. Es de carácter compensatorio pues por cada unidad monetaria transferida desde la jurisdicción aportante, el gobierno receptor contribuye con una determinada cantidad de dinero (cofinanciación). Se denomina “sin techo” pues cuanto más contribuya el beneficiario, más debe contribuir el aportante sin que exista un límite establecido para este último.

NIVEL DE AUTONOMÍA EN EL USO DE LOS RECURSOS

Condicionadas

TIPO DE TRANSFERENCIA

Compensatorias (o con contrapartida)

Un tipo de transferencia especial, utilizado principalmente como instrumento de compensación territorial, es la originada en las llamadas rentas patrimoniales, es decir, en aquellas que derivan del aprovechamiento de la propiedad Estatal y que pueden provenir de la explotación de recursos naturales no renovables. En algunos países, a este tipo de rentas se les conoce bajo el nombre de regalías29 e incluso se generan de la explotación de infraestructura Estatal y de derechos intangibles. El factor determinante de la renta patrimonial es el aprovechamiento económico de la propiedad cuya titularidad es Estatal. De acuerdo con la legislación de cada país, la titularidad del Estado puede encontrarse en algunos recursos naturales no renovables e incluso en algunos renovables cuya explotación genera derechos de cobro al Estado. En el caso de la exploración y la explotación de recursos naturales no renovables, se trata de un cupo o derecho, y más

CARACTERÍSTICAS DE LA TRANSFERENCIA

Con techo

Al igual que en el caso anterior, la asignación se encuentra condicionada a los aportes del beneficiario. Aunque también es de carácter compensatorio, su diferencia radica en que el gobierno aportante establece un límite sobre los recursos que está dispuesto a transferir, de allí que se le denomine “con techo”.

técnicamente, de una renta30 que se paga por el valor intrínseco del recurso natural31. Así, el Estado como propietario de los recursos naturales de una nación, tiene derecho a cobrar una contraprestación por su explotación efectiva. Esta contraprestación constituye la regalía que deber ser vista como una carga a cambio de la cual se obtiene un bien o un acceso privilegiado al mismo, no como un impuesto. La magnitud de los recursos obtenidos por concepto de derechos patrimoniales, ha llevado a algunos países a reconocerlos como fuente de transferencias intergubernamentales, pues son considerados de forma aislada a las demás las rentas. De igual forma, por tratarse de ingresos extraordinarios no sostenibles en el largo plazo, plantean la necesidad de hacer un uso sumamente cuidadoso de los mismos. Al respecto, el principio básico de toda política de explotación de recursos naturales no renovables y de uso de derechos patrimoniales

29. Regalías o “Royalties”. 30. SCHULDT Jürgen (2004). “Regalías mineras y rentas ricardianas”, en: La Insignia, consultado en: www.lainsignia.org/2004/julio/econ_002.htm 31. Este valor no es equivalente al precio de venta del producto sino que equivale al residuo que resulta de sustraer la totalidad de los costos de explotación de un recurso (costo de la mano de obra y capital incluyendo depreciación, materiales y utilidad) a lo obtenido por vender la producción del mismo.

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

La Descentralización Fiscal

debe orientarse a asegurar su transformación en activos renovables y poseedores de mayor productividad económica y social en el largo plazo. Lo anterior permitiría realizar una sustitución de activos al aumentar la capacidad productiva de un país en su conjunto32.

sos, el destino de dichos recursos debería dedicarse a proyectos que beneficien al país en su conjunto como:

Al ser un ingreso extraordinario, un tratamiento inadecuado de estos recursos puede generar problemas en la eficiencia del gasto pues existe el riesgo de alterar los procesos de planeación e inversión de las entidades subnacionales beneficiarias. De igual forma, puede darse una tendencia al aumento de las inversiones en períodos variables, así como al mayor endeudamiento y al incremento de los gastos de funcionamiento.

• La búsqueda del equilibrio inter-regional e intra-regional con objetivos de equidad territorial.

Teniendo en cuenta estos aspectos, e independientemente del titular de los ingre-

• Los proyectos de desarrollo regional y local que tienen mayor relevancia nacional.

• La recuperación del medio ambiente. • La construcción de infraestructura física de relevancia regional y local. La Tabla No. 10 describe en mayor detalle los diferentes tipos de distribución y uso de los recursos provenientes de derechos patrimoniales.

Tabla No. 10. Distribución de los derechos patrimoniales como fuente de recursos para los gobiernos subnacionales

TIPO DE DISTRIBUCIÓN

DESCRIPCIÓN

Entidades subnacionales productoras

En algunos países se asigna una parte de los recursos a aquellos niveles de gobierno en donde se localizan las explotaciones de recursos naturales, puesto que dichos territorios incurren en costos externos ligados a la explotación (daños al medio ambiente, gasto en infraestructura, entre otros). Lo anterior, con el fin de compensar el daño causado o permitir la generación de aquella infraestructura social que requiere o conlleva la explotación de dichos recursos.

Por proyectos

Los derechos patrimoniales son utilizados algunas veces para financiar o cofinanciar proyectos de desarrollo regional o local a través de figuras como los Fondos Nacionales. Los recursos se destinan a los proyectos presentados por los gobiernos subnacionales elegibles en función de niveles de calidad de vida, esfuerzo y capacidad fiscal, interés nacional, entre otros.

32. Ver WIESNER Eduardo [1992]. Colombia: descentralización y federalismo fiscal, Misión para la Descentralización, Departamento Nacional de Planeación, Bogotá D.C., p. 469.

TIPO DE DISTRIBUCIÓN

Perecuación interregional (compensación Territorial)

DESCRIPCIÓN

Los recursos pueden ser destinados a generar procesos de perecuación entre jurisdicciones territoriales, otorgando compensaciones a las entidades territoriales consideradas financieramente débiles en relación con el resto del país.

4.4. El crédito público El crédito es un mecanismo que facilita la ejecución de proyectos de inversión para el desarrollo sobre la base de recursos que estarán disponibles en el futuro. Así mismo, es un instrumento que no sólo permite aumentar el alcance de los planes de inversión, sino también, la mayor generación de recursos futuros como efecto de los proyectos financiados. Por ésta razón, es muy importante precisar que el crédito, en cualquiera de sus modalidades, no es la figura adecuada para financiar gastos corrientes. El financiamiento es apropiado siempre y cuando no se tomen decisiones que puedan afectar la estabilidad financiera de la entidad subnacional. Su uso racional y planificado permite disponer de una fuente complementaria de

recursos para culminar las obras e inversiones programadas, y a su vez, obliga a mejorar la transparencia, la eficiencia y la eficacia de la gestión subnacional. Lo importante en la utilización del crédito como alternativa de financiamiento subnacional, es que quien lo tome tenga la capacidad de generar fondos corrientes suficientes para atender el servicio de la deuda y mantener la regularidad en los pagos corrientes que se derivan de su normal funcionamiento. Es importante diferenciar entre las operaciones de crédito público, las operaciones del manejo de la deuda y las operaciones conexas. Las primeras incrementan el saldo de la deuda; las segundas mejoran el perfil de la deuda; y las últimas son un mecanismo para ejercer las dos anteriores. La tabla No. 11 expone algunas de las operaciones de crédito público más frecuentes.

Tabla No. 11. Operaciones de crédito público

TIPO DE OPERACIÓN DE CRÉDITO PÚBLICO

DESCRIPCIÓN

Contratos de empréstito

Tienen por objeto otorgar recursos en moneda nacional o extranjera con plazos para su pago a la entidad subnacional contratante.

Crédito de proveedores

Es el procedimiento mediante el cual se contrata la adquisición de bienes o servicios con plazo para su pago.

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

La Descentralización Fiscal

TIPO DE OPERACIÓN DE CRÉDITO PÚBLICO

DESCRIPCIÓN

Emisión, suscripción y colocación de títulos de deuda pública

La financiación mediante la emisión de bonos33 es una práctica que tiene mejor perfil que concertar un préstamo con un banco o entidad financiera, pues permite obtener plazos más largos y menores tasas de interés. No obstante, el proceso es más exigente puesto que esta figura de crédito se caracteriza por requerir un proyecto, un estudio de factibilidad y la calificación de riesgo de una entidad autorizada.

Las operaciones de manejo de la deuda pública no incrementan el endeudamiento neto de la entidad territorial y contribuyen a mejorar el perfil de la deuda. Entre ellas se destacan: la refinanciación, la reestructuración, la renegociación, el reordenamiento, conversión o intercambio; la sustitución, compra y venta de deuda pública; los acuerdos de pago; el saneamiento de obligaciones crediticias; las operaciones de cobertura de riesgos; la titularización de deudas de terceros y otras que en el futuro se desarrollen. Finalmente, las operaciones conexas son aquellos actos o contratos que constituyen un medio indispensable para realizar operaciones de crédito público y de manejo de la

deuda. Entre estos actos se encuentran los contratos necesarios para el otorgamiento de garantías o contra-garantías a operaciones de crédito público; los contratos de edición, colocación, incluida la colocación garantizada; el fideicomiso; el encargo fiduciario; la garantía y la administración de títulos de deuda pública en el mercado de valores, así como los contratos para la calificación de la inversión o de valores requeridos para la emisión y colocación de tales títulos en los mercados de capitales. Además, están los contratos de intermediación y de asesoría necesarios para la negociación, contratación o representación de la jurisdicción en el exterior que deban realizarse por personas o entidades expertas en estas materias.

33. Los bonos son títulos de deuda pública (similares a otros valores de contenido crediticio) que tienen un plazo para su redención y son emitidos por las entidades subnacionales. Estos títulos son un documento representativo de una deuda que genera un interés fijo periódico con un plazo de vencimiento determinado, al final del cual, la entidad emisora debe cancelar su valor nominal al poseedor del documento.

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

R E F L E X I Ó N

REFLEXIÓN FINAL

A la luz de los nuevos retos del desarrollo, es necesario dar un giro a la forma en que los diseñadores y ejecutores de las políticas públicas asumen el tema de la sostenibilidad de los territorios. Este concepto no debe ser relacionado exclusivamente con aspectos de desempeño fiscal y responsabilidad administrativa. La sostenibilidad de los diferentes niveles de gobierno en un país se deriva de su facultad para utilizar la gestión pública como una herramienta de desarrollo humano que conduzca a la reducción de los niveles de pobreza, el mejoramiento en las condiciones de vida de la población y la promoción de prácticas de desarrollo sostenible. Es importante destacar que los aspectos relacionados con el equilibrio fiscal y las competencias de los gobiernos locales son aspectos complementarios, pero no definitivos, en el diseño de la descentralización. Por lo tanto, el desempeño de las administraciones locales debe medirse en términos de su impacto sobre los niveles de escolaridad, la

reducción en las tasas de mortalidad materna e infantil, la participación de los segmentos de la población excluidos de los espacios de decisión, y en general, sobre aquellos indicadores que sugieran un avance efectivo hacia el logro de los ODM. Por otro lado, el acaecimiento de profundas transformaciones económicas, sociales y políticas como resultado del fenómeno de la globalización, plantea la necesidad de transformar las estrategias de inserción de los países en las dinámicas de desarrollo mundial. En este contexto, las regiones adquieren un papel protagónico en la tarea de diseñar y ejecutar políticas capaces de construir capital humano y productivo en su territorio, y de esta forma, elevar su nivel de competitividad en un escenario global. Luego de dos décadas de experimentar aciertos y desaciertos en la implementación de los procesos de descentralización en América Latina, es posible identificar una

F I N A L

serie de reflexiones para orientar el diseño y ejecución de esta política en países donde los procesos son aún incipientes o en aquellos donde las fuerzas políticas y sociales están generado demandas de apertura democrática y autonomía local. Las recomendaciones giran en torno al fortalecimiento de los niveles subnacionales de gobierno para que sean garantes efectivos del desarrollo social y económico de sus territorios. Entre ellas se pueden destacar: • El respeto por la diversidad territorial. Las disposiciones normativas e institucionales de la descentralización, así como la asignación de competencias territoriales y la distribución de fuentes de ingresos locales, deben ser diseñadas de acuerdo con las características de cada jurisdicción subnacional. Ignorar la heterogeneidad de los territorios en un país, deriva en la implementación de medidas que condenan los gobiernos subnacionales a su insostenibilidad. • El equilibrio entre la división política del territorio y las economías de escala. La división política del territorio en pequeñas unidades de gobierno puede mejorar los vínculos entre autoridades y gobernados, así como la identificación de necesidades de la población. No obstante, el escenario de excesiva fragmentación territorial, alejado de criterios técnicos para la constitución de municipios, genera la pérdida de economías de escala, la incapacidad de lograr economías de alcance, el encarecimiento de los servicios públicos, y por consiguiente, la imposibilidad de prestar servicios en condiciones de calidad y cobertura a los habitantes de un territorio. De allí la importancia de definir un esquema claro de Ordenamiento Territorial antes de iniciar una transformación del Estado con estas características.

• La gradualidad en la implementación del proceso. La descentralización es un proceso de cambio. Por lo tanto, es necesario contemplar diferentes etapas para la asignación de competencias y la distribución de recursos conforme se desarrollan las capacidades de administración de los niveles subnacionales de gobierno. • El control en el uso de los recursos y el establecimiento de metas de gasto. La fijación de mecanismos de seguimiento y control es una forma de evitar que la descentralización termine por reproducir los vicios institucionales del centro. Así mismo, precisa los objetivos que pretenden ser alcanzados con la implementación de este tipo de esquema de gobierno y facilita la tarea de medir el desempeño de las políticas adoptadas. Los puntos sugeridos no agotan las dimensiones que encara una política de transformación profunda de las estructuras de poder tradicionales en la gestión pública. Sin embargo, en la práctica, han demostrado ser elementos indispensables para el buen diseño y consolidación de la descentralización los países de la región. También es necesario mencionar que en muchos países latinoamericanos que han iniciado procesos de descentralización se ha presentado un déficit de implementación. Esto implica que gran parte de las iniciativas y estrategias propuestas no superan la etapa de formulación y diseño, fundamentalmente, por la existencia de múltiples dilaciones en cuanto a los alcances, objetivos y naturaleza del proceso, motivadas, en cierta forma, por el debate político previo al proceso de toma decisiones. Gran parte de las discusiones generadas alrededor de los procesos de descentralización gira en torno a la tensión que existe entre la transferencia de autonomía para el manejo

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Reflexión Final

y asignación de recursos por parte del nivel central hacia los niveles subnacionales y los objetivos de las políticas macroeconómicas y de sostenibilidad fiscal por dos razones: Por un lado, se reconoce que la descentralización es un instrumento que permite una mejor asignación del gasto público social, en tanto facilita, a través del fortalecimiento de los niveles de gobierno locales, la existencia de una estrecha correspondencia entre la provisión de bienes y servicios públicos y las preferencias colectivas. No obstante, la disparidad territorial existente al interior de cada país, afecta la provisión equitativa de bienes y servicios públicos, pues se debe reconocer que no todos los territorios cuentan con las mismas capacidades de gestión y el nivel central, en la mayoría de los casos, no dispone de los recursos suficientes para compensar los desequilibrios regionales. Por otro, resulta importante establecer que el nivel central intenta garantizar la coherencia fiscal de su estructura macroeconómica, a través de la correspondencia necesaria entre el nivel de gasto y la disponibilidad de recursos, lo cual supone un control al sistema de financiamiento de los territorios y el rediseño permanente de los sistemas de transferencias intergubernamentales en procura de garantizar la sostenibilidad fiscal. Esta tensión, cobra mayor relevancia si se tiene en cuenta que si bien los niveles subnacionales son más sensibles a las necesidades

ciudadanas y pueden asumir la prestación de ciertos servicios de acuerdo con las preferencias de la comunidad, se requieren sistemas de coordinación con el fin de evitar la atomización excesiva en los patrones y estándares de provisión34. Por ello, la descentralización debe incorporar mecanismos de articulación y definir estándares de calidad y cobertura, independientemente de las especificidades regionales y las disparidades en los niveles de desarrollo de los territorios. Ello supone, el diseño de una estructura de compensación de las brechas territoriales que implique la solidaridad intergubernamental y que involucre, necesariamente, una “rejerarquización del papel de los gobiernos centrales con el objetivo de compensar diferencias y articular políticas sectoriales que, si bien, puedan tener un diferente grado de descentralización, tengan un eje común”35. Por ello, el diseño adecuado e inteligente de los procesos de descentralización debe incorporar, necesariamente, la cohesión social, como uno de sus principios y objetivos fundamentales. En esta perspectiva, la descentralización se asume como un instrumento que permite avanzar en la materialización de un proyecto común de Nación. Así, la cohesión social se relaciona con la existencia de un consenso político que implica la presencia de múltiples interacciones entre los individuos que forman parte de la colectividad en torno a la solidaridad, la inclusión y la pertenencia a una misma comunidad política.

34. CENTRÁNGOLO Oscar (2006). Búsqueda de cohesión social y sostenibilidad fiscal en los procesos de descentralización, documento de trabajo elaborado a solicitud de la División de Desarrollo Social de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y presentado en el Seminario Internacional “Cohesión social en América Latina y el Caribe: una revisión perentoria de algunas de sus dimensiones”, 7 y 8 de septiembre de 2006, Ciudad de Panamá. 35. Ibidem, p. 8.

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

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GLOSARIO

Atribuciones: se refiere a las actividades que le corresponde efectuar a un nivel de gobierno en una determinada materia. Para ilustrar un caso, en educación (materia), los municipios se encargan del mantenimiento de las escuelas primarias (atribución), el nivel intermedio paga a los profesores (atribución) y la nación formula los planes de estudio (atribución). Autonomía financiera: está directamente relacionada con la capacidad de generación de ingresos propios, pues a mayor nivel de ingresos, se reduce la dependencia de los gobiernos subnacionales a recibir recursos de transferencias o subvenciones nacionales para desarrollar sus proyectos de inversión. Competencias: una competencia es el campo de acción en el cual se desempeña un determinado nivel de gobierno en ejercicio de sus funciones, es decir, se

trata de las responsabilidades específicas de política que recibe un nivel de gobierno. Una competencia tiene tres elementos principales: la jurisdicción, la materia, y la atribución. Delegación: se trata de la transferencia de funciones de un nivel de gobierno a otro. La autoridad que recibe las funciones asume la responsabilidad de prestarlas de la mejor manera. Sin embargo, ésta debe rendir cuentas al nivel que las transfirió. Democracia: es una forma de gobierno en la cual el pueblo es el responsable de tomar las decisiones de carácter público bien sea de manera directa o representativa. Aunque hace referencia la voluntad de la mayoría, también implica “pluralidad; mecanismos, recursos y garantías para el libre ejercicio del disenso, donde la multiplicidad de grupos sociales cuenta con las instituciones e instrumentos necesarios para hacer respetar sus

derechos y expresar libremente la diferencia y la oposición”36.

Desarrollo Humano: según la definición adoptada por el PNUD, el desarrollo humano es un proceso mediante el cual se aumentan las oportunidades de las personas para tener una vida mejor. El desarrollo humano considera que el bienestar de los individuos no depende exclusivamente de su nivel de ingresos, sino que comprende también su acceso al conocimiento y a la salud. Es así como el desarrollo humano amplía la definición tradicional del bienestar. Los ingresos no son todo en la vida de las personas. Su bienestar también radica en la oportunidad de vivir una vida larga en la cual puedan ser libres de perseguir sus aspiraciones y realizar su máximo potencial. El desarrollo humano también reconoce que hay aspectos como la libertad política, económica, social y cultural que son de gran valor para las personas y contribuyen a que tengan una vida productiva y puedan disfrutar del respeto por sí mismo y de la garantía de los derechos humanos. El desarrollo humano reconoce que las personas son la verdadera riqueza de la sociedad37. Descentralización: la descentralización debe entenderse como un conjunto de medidas que buscan replantear el esquema de manejo de las relaciones políticas, administrativas y fiscales entre los diferentes niveles de gobierno en aras de fortalecer aquellas instancias más cercanas a los ciudadanos. Desconcentración: se trata de la transferencia de funciones a unidades que dependen

directamente de una unidad superior, pues son una extensión de la misma. Es una relación de dependencia en todo el sentido de la palabra. Esto significa que la responsabilidad no se traslada a otro nivel de gobierno. Devolución: por un lado, es un traspaso de autonomía para el ejercicio de las funciones asignadas. Por otro, se faculta a los niveles de gobierno para que elijan a sus propias autoridades. Así, el nivel central entrega una competencia a las autoridades subnacionales para que la ejerzan con independencia y le rindan cuentas a la comunidad. Eficacia: “la eficacia de una política o programa podría entenderse como el grado en que se alcanzan los objetivos propuestos. Así, una determinada iniciativa es más o menos eficaz según el grado en que se cumplen sus objetivos, teniendo en cuenta la calidad y la oportunidad, y sin tener en cuenta los costos”38. Eficiencia: “el término eficiencia relaciona los resultados, con los costos que se requieren para alcanzarlos. Se define como el grado en que se cumplen los objetivos de una iniciativa al menor costo posible. Un programa es eficiente si cumple sus objetivos, con un uso adecuado, racional u óptimo de recursos”39. Equidad: es un término relacionado con la justicia. En aras de la equidad se busca la eliminación de brechas otorgando más recursos o beneficios a quienes más lo necesitan por encontrarse en una situación de desventaja.

36. Salcedo, Jorge Luis (2005). “¿Puede la democracia favorecer o reducir la corrupción?”, en: Revista Zero, No. 14, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, p. 121. 37. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, http://www.undp.org.pa/portal/lang__es/tabID__3365/DesktopDefault.aspx 38. AERO Cristián (2005). “Evaluación de impacto”, en: Serie Manuales, número 47, CEPAL, GTZ, Santiago de Chile, p. 10. 39. Ibídem, p. 10.

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Glosario

Equilibrio fiscal: es el punto en el cual los ingresos de cada nivel de gobierno son suficientes para cubrir sus respectivos gastos corrientes y de inversión. Es la situación fiscal ideal pues se evita el surgimiento de déficit que ponen en riesgo la sostenibilidad de las entidades territoriales.

Gobierno: es el poder ejecutivo de un Estado compuesto por su Presidente o Primer Ministro y sus directivos ministeriales. Se trata del conjunto de órganos que llevan a cabo las acciones del Estado siguiendo las orientaciones política que se encuentren vigentes.

Estado: es una forma de organización social cuya existencia, de acuerdo con el derecho internacional (Art. 1 de la convención de Montevideo), depende de la existencia de los siguientes elementos: a) una población permanente; (b) un territorio definido; (c) un gobierno; y (d) la capacidad de entrar en relaciones con los demás Estados.

Instituciones: Douglass North definió las instituciones como “las reglas de juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana”. Existen instituciones culturales, políticas, legales y económicas que determinan el marco de acción de los miembros de una sociedad. Entre ellas: la constitución, las leyes, los cuerpos ejecutivos y legislativos de un Estado y la religión.

Funciones: mientras las competencias hacen referencia a las responsabilidades atribuidas a cada uno de los diferentes niveles de gobierno, las funciones son responsabilidades atribuidas a las autoridades (personas) que trabajan en dichas administraciones con el fin de hacer que éstas cumplan su finalidad. Gestión pública: es el ejercicio de conducir y administrar los asuntos de gobierno con el fin de dar cumplimiento a las responsabilidades del Estado y de satisfacer las necesidades de la comunidad. Una buena gestión pública espera ser transparente, justa, eficiente, participativa e innovadora. Gobernabilidad: la Agenda de Gobernabilidad para América Latina desarrollada por el PNUD, concibe la gobernabilidad local como “la capacidad de un sistema social de enfrentar los retos y aprovechar las oportunidades en términos positivos para satisfacer las expectativas y necesidades de sus miembros conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales e informales dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias”.

Niveles de gobierno (gobiernos subnacionales): son las diferentes instancias territoriales dotadas con gobiernos que asumen competencias y aparatos administrativos que reciben funciones para cumplir con la prestación de responsabilidades públicas. Pueden ser de carácter central, regional o local y se les puede conocer bajo diferentes nombres dependiendo de la legislación nacional, entre ellos: departamentos, regiones, provincias, distritos, municipios y parroquias. Objetivos de Desarrollo del Milenio: los ODM representan una asociación global que ha surgido de los compromisos y metas establecidas en las cumbres mundiales de los años noventa. Como respuesta a los principales desafíos de desarrollo y a la voz de la sociedad civil, los ODM promueven la reducción de la pobreza, la educación, salud materna, equidad de género, y apuntan a combatir la mortalidad infantil, el VIH/SIDA y otras enfermedades. Con meta al 2015, los ODM son un conjunto de objetivos acordados que se pueden cumplir si todos los actores hacen su parte. Los países pobres se han comprometido a gobernar mejor e invertir

en sus poblaciones con salud y educación. Los países ricos se han comprometido a apoyarlos a través de la asistencia, alivio de la deuda y a través de un sistema comercial más justo40.

ción, el acueducto y el alcantarillado. De su prestación en condiciones de cantidad y calidad, depende en gran medida el mayor o menor nivel de desarrollo de un territorio y de una comunidad.

Ordenamiento territorial: se trata de disposiciones político-administrativas cuyo objetivo es el de configurar las relaciones entre los ciudadanos, sus instituciones y el territorio con el fin de procurar la armonía y la sostenibilidad del desarrollo.

Sociedad civil: se trata de la comunidad organizada según grupos de interés. De su nivel de organización, depende la calidad de su participación política y el grado de incidencia que logra en la toma de decisiones públicas. La sociedad civil puede estar compuesta por: asociaciones de usuarios, juntas de padres de familia, iglesias, organizaciones no gubernamentales, clubes sociales, entre otros.

Servicios básicos: son aquellos servicios directamente relacionados con la calidad de vida de la población como la salud, la educa-

40. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Objetivos de Desarrollo del Milenio, http://www.undp.org/spanish/mdg/ (consultada en septiembre de 2006).

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Í N D I C E D E TA B L A S Y F Í G U R A S

ÍNDICE DE FIGURAS Y TABLAS

Figuras Figura No.1. El rol de la descentralización en la promoción del desarrollo

Figura No.2. La descentralización y los Objetivos de Desarrollo del Milenio

Figura No.3. ¿Qué es la descentralización?

Figura No.4. Tipos de descentralización administrativa

Figura No.5. Clases de competencias

Figura No.6. La Ecuación del Financiamiento Local

Figura No.7. Fuentes y usos de los impuestos por nivel de gobierno

Figura No.8. El desequilibrio fiscal vertical

Figura No.9. El desequilibrio fiscal horizontal

Tablas

Tabla No.1. Modelos de organización territorial del Estado

Tabla No.2. Formas para definir la asignación de competencias entre niveles de gobierno

Tabla No.3. Modalidades administrativas para transferir competencias a los gobiernos subnacionales

Tabla No.4. Principios para la distribución de competencias

Tabla No.5. Criterios y variables para establecer tipologías territoriales

Tabla No.6. Principios para el diseño del esquema tributario descentralizado

Tabla No.7. Ejemplos de tipos de tasas para los gobiernos subnacionales

Tabla No.8. Principios de las transferencias intergubernamentales

Tabla No.9. Tipos de transferencias intergubernamentales

Tabla No.10. Distribución de los derechos patrimoniales como fuente de recursos para los gobiernos subnacionales

Tabla No.11. Operaciones de crédito público

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Í N D I C E

ÍNDICE DE ANEXOS

D E

A N E X O S

Anexo 1. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio de Naciones Unidas

Anexo 2. Modelos de organización territorial del Estado en algunos países de América Latina

Anexo 3. Los modelos de descentralización administrativa: Chile, Argentina, Ecuador

Anexo 4. Las tipologías territoriales y los esquemas de distribución de competencias: Colombia, Ecuador, España

Anexo 5. Los modelos de transferencias intergubernamentales: Perú, México, Colombia

Anexo 6. Los fondos de compensación interregional. El caso de los fondos de regalías: Bolivia, Paraguay, Colombia

Anexo 7. Proceso y resultados del Presupuesto Participativo: Porto Alegre (Brasil)

Anexo 8. Incidencia del Presupuesto Participativo y la descentralización en la salud pública: Rosario (Argentina)

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

ANEXO 1 LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO DE NACIONES UNIDAS

Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre • Meta 1: reducir a la mitad entre 1990 y 2015 la proporción de personas cuyos ingresos sean inferiores a un día. • Meta 2: reducir a la mitad entre 1990 y 2015 el porcentaje de personas que padezcan hambre.

Objetivo 2: Lograr la enseñanza primaria universal • Meta 3: velar por que para el año 2015 los niños y niñas de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de enseñanza primaria.

2005 y en todos los niveles de la enseñanza antes del 2015.

Objetivo 4: Reducir la mortalidad infantil • Meta 5: reducir en dos terceras partes entre 1990 y 2015 la mortalidad de los niños menores de 5 años.

Objetivo 5: Mejorar la salud materna • Meta 6: reducir entre 1990 y 2015 la mortalidad materna en tres cuartas partes.

Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades

sexos y la autonomía de la mujer

• Meta 7: haber detenido y comenzado a reducir para el año 2015 la propagación de VIH/SIDA.

• Meta 4: eliminar las desigualdades entre los géneros en la enseñanza primaria y secundaria, preferiblemente para el año

• Meta 8: haber detenido y comenzado a reducir para el año 2015 la incidencia del paludismo y otras enfermedades graves.

Objetivo 3: Promover la igualdad entre los

Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente • Meta 9: incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales y revertir la pérdida de recursos del medio ambiente.

• Meta 10: reducir a la mitad para el año 2015 el porcentaje de personas que carezcan de acceso sostenible al agua potable y a servicios básicos de saneamiento. • Meta 11: haber mejorado considerablemente para el año 2020 la vida de por lo menos cien millones de habitantes de tugurios.

Objetivo 8: Fomentar una asociación mundial para el desarrollo • Meta 12: desarrollar aún más un sistema comercial y financiero abierto basado en normas, previsible y no discriminatorio. Se incluye el compromiso de lograr una buena gestión de los asuntos públicos, el desarrollo y la reducción de la pobreza en cada país y en el plano internacional. • Meta 13: atender las necesidades especiales de los países menos adelantados. Se incluye el acceso libre de aranceles y cupos de las exportaciones de los países

menos adelantados; el programa mejorado de alivio de la deuda de los países pobres muy endeudados y la cancelación de la deuda bilateral oficial, y la concesión de una asistencia para el desarrollo más generosa a los países que hayan expresado su determinación de reducir la pobreza. • Meta 14: atender las necesidades especiales de los países sin litoral y de los pequeños Estados insulares en desarrollo. • Meta 15: encarar de manera general los problemas de la deuda de los países en desarrollo con medidas nacionales e internacionales a fin de hacer la deuda sostenible a largo plazo. • Meta 16: en cooperación con los países en desarrollo, elaborar y aplicar estrategias que proporcionen a los jóvenes un trabajo digno y productivo. • Meta 17: en cooperación con las empresas farmacéuticas, proporcionar acceso a los medicamentos esenciales en los países en desarrollo a un costo razonable. • Meta 18: en colaboración con el sector privado, velar porque se puedan aprovechar los beneficios de las nuevas tecnologías, en particular de las tecnologías de la información y de las comunicaciones.

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Argentina Brasil México Venezuela

UNITARIOS

Bolivia Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Paraguay Perú República Dominicana Uruguay

UNITARIOS

ESTADOS

Electo (1987) Electo (1992) Electo (1988) Electo (1970) Electo (1983) Electo (1984) Electo (1985) Electo (1981) Electo (1990) Electo (1994) Electo (1991) Electo (1981) Electo

Electo (1983) Electo (1985) Electo (1985) Electo (1989)

Designado Designado Electo (1992) Designado Electo Designado Designado Designado Designado Designado Electo (1994)

Electo (1983) Electo (1982) Electo (1917) Electo (1989)

Designado Electo (1984)

NIVEL LOCAL

NIVEL INTERMEDIO

MECANISMOS DE SELECCIÓN DE LAS AUTORIDADES

No No No No

No No No Si Si Si Si No No Si Si No Si

POTESTADES DEL CENTRO PARA REVOCAR LOS MANDATOS SUBNACIONALES

ANEXO 2 MODELOS DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO EN ALGUNOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA

Anexos

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Instancias territoriales alternativas

Niveles de Gobierno

Modelo de Estado

Datos Generales: a) Población b) Extensión territorial

VARIABLES

• Asociaciones municipales • Asociación Chilena de Municipalidades

• Regiones dentro de las provincias • Asociaciones de municipios • Federación Argentina de Municipios

• Asociaciones entre entidades • Asociación de Municipalidades Ecuatorianas

• Provincias (Régimen Seccional Autónomo y Régimen Seccional Dependiente) (22) • Municipios (212) • Juntas Parroquiales

• Provincias (23 + CABA*) • Municipios (2.171)

• • • •

* Ciudad Autónoma de Buenos Aires

Unitario

Federal

Unitario Regiones (13) Provincias (51) Comunas (municipios) (345) Unidades vecinales

a) 12,6 millones de habitantes b) 256.370 km2

ECUADOR

a) 37,4 millones de habitantes b) 3.761.274 Km2

ARGENTINA

PAÍSES

a) 15,6 millones de habitantes b) 756.096,3 Km2 (sin incluir territorio antártico)

CHILE

Tabla No. 1. Elementos de los modelos de descentralización administrativa

ANEXO 3 L O S M O D E L O S D E D E S C E N T R A L I Z A C I Ó N A D M I N I S T R AT I VA LOS CASOS DE: CHILE, ARGENTINA, ECUADOR

Anexos

Competencias por niveles de gobierno

Principios rectores del modelo

Sistemas de elección de autoridades y corporaciones administrativas

VARIABLES

Autonomía, progresividad, eficiencia, agilidad, coparticipación en la gestión pública y solidaridad social.

Provincia • Responsabilidades operativas y de infraestructura en educación y responsabilidades operativas y de planeación en salud.

Centralización normativa, descentralización territorial, desconcentración operativa, jerarquía, coordinación, imparcialidad, sujeción al orden jurídico y publicidad de normas y actos. Provincia • Capacidad para crear instituciones propias, dictar leyes, elegir funcionarios y constituir regiones para el desarrollo socio - económico.

Región • Fomento a la actividad productiva, la cultura y el turismo. • Mejoramiento de la gestión para el desarrollo regional y la generación de

Municipio • Alcalde Municipal: elegido por votación popular. • Concejales: elegidos por sufragio universal y secreto.

Provincia • Gobernador (Régimen Seccional Dependiente): nombrado por el Presidente. • Prefecto Provincial (Régimen Seccional Autónomo): elegido por voto popular. • Consejeros Provinciales: 50% elegidos por votación popular, 50% nombrados por el Concejo Municipal.

Provincia • Gobernador y miembros de Cámaras Legislativas: elegidos por voto popular. Municipio • Intendente municipal y miembros del Concejo Deliberante: elegidos por voto popular.

ECUADOR

ARGENTINA

Gradualidad, sectorialidad, diferenciación y selectividad territorial, equidad, solidaridad, eficiencia.

Municipio • Alcalde: elegido por mayoría relativa en votación universal, directa y secreta. • Concejales: elegidos por votación directa y proporcional.

Provincia • Gobernador: designado por el Presidente de la República. • Consejo Económico y Social Provincial: conformado por el Gobernador, representantes de organizaciones sociales y miembros con derecho propio.

Región • Intendente: designado por el Presidente de la República. • Consejo regional: elegido por los miembros del Concejo Municipal.

CHILE

PAÍSES

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Competencias por niveles de gobierno

VARIABLES

Municipio • Elabora y promueve el plan de desarrollo comunal. • Aplica disposiciones sobre tránsito, construcción, aseo y ornato. • Facultades en temas como flexibilidad administrativa, fiscalización, participación ciudadana y gestión financiera. • Fomento productivo, prevención y atención de catástrofes, seguridad ciudadana e igualdad de géneros. • Administración y gestión de escuelas y consultorios.

Provincia • Sus competencias no están claramente definidas.

instrumentos de inversión pública descentralizada.

CHILE

Municipio • Las funciones municipales varían notablemente de provincia en provincia. • Mantenimiento vial, limpieza, alumbrado público, recolección de residuos y prevención de desastres naturales. • Actividades de impulso al desarrollo económico.

• Ejecución de gastos en educación preescolar, primaria y secundaria, irrigación, nutrición de puertos y vías navegables, energía eléctrica y vivienda. • Ejecuciones compartidas en aeropuertos, agua potable, alcantarillado, policía y salud pública.

ARGENTINA

PAÍSES

Municipio • Creación y mantenimiento de infraestructura física para educación, salud y caminos vecinales. • Promoción de los servicios de agua, alcantarillado y manejo de residuos sólidos. • Alumbrado público, cementerios, turismo y mataderos.

• Promoción y ejecución de obras de medio ambiente y manejo de cuencas hidrográficas.

ECUADOR

Anexos

Transferencias intergubernamentales

Recursos Propios

RUBRO

Municipio • Ingresos por disposición, administración o explotación del patrimonio. • Donaciones, herencias y legados. • Ingresos por tasas retributivas de servicios y derechos específicos. • En ocasiones, se les delega el recaudo de algunos impuestos (p.ej. inmobiliario).

Provincia • Recursos emanados del recaudo de impuestos nacionales.

Región • Recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional. • Convenios de Programación. • Inversiones Sectoriales de Asignación Regional. • Inversiones Regionales de Asignación Local.

Provincia • Venta o explotación de bienes. • Actividades económicas. • Aprovechamiento de recursos naturales. • Donaciones y legados. • Impuesto sobre ingresos brutos. • Impuesto sobre inmuebles. • Impuesto automotor. • Impuesto de sellos. • Tasas por retribución de servicios.

ARGENTINA

Municipio • Concesión de bienes, prestación de servicios y ventas de activos. • Impuesto territorial (va al gobierno central para ser posteriormente distribuido). • Patentes comerciales. • Permisos de circulación.

Región • Cobro por servicios prestados. • Permisos y concesiones de bienes y herencias. • Legados o donaciones.

CHILE

Tabla No. 2. Fuentes de Financiamiento por niveles de Gobierno

ECUADOR

Provincia • Recursos del Fondo de Desarrollo Seccional. • Ley del 15% • Transferencias por leyes especiales.

Municipio • Explotación de bienes y recursos propios. • Multas. • Donaciones, herencias o legados. • Impuesto sobre la propiedad. • Impuesto de vehículos y alcabalas. • Impuesto a los activos. • Contribuciones especiales por mejoras. • Impuestos específicos para fines particulares.

Provincia • Rentas obtenidas por la explotación de bienes y recursos propios. • Tasas y multas impuestas por la administración provincial. • Herencias, donaciones y legados.

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Observaciones al modelo

Instancias y mecanismos de coordinación

Crédito

Transferencias intergubernamentales

RUBRO

ARGENTINA

Municipio • Las provincias determinan el nivel de transferencias que será asignado a sus municipalidades.

Provincia • Las restricciones para acceder al crédito varían de acuerdo con cada provincia.

Municipio • Puede acceder a crédito según su provincia y las restricciones que ésta establezca.

Secretaría de Asuntos Municipales del Ministerio del Interior

La recaudación de los impuestos en Argentina está a cargo de la Administración Federal de Ingresos Públicos y tiene como base el precepto constitucional de la coparticipación federal de los impuestos.

CHILE

Municipio • Transferencias específicas para salud, educación y agua potable. • Transferencias condicionadas y enfocadas en actividades que promuevan el desarrollo local.

Región • No tiene competencia para adquirir créditos.

Municipio • No tiene acceso autónomo a crédito.

Subsecretaría de Desarrollo Regional y Administrativo del Ministerio del Interior

El Fondo Común Municipal es un mecanismo de redistribución solidaria que se nutre con recaudos de los municipios y se redistribuye entre todos de acuerdo a consideraciones fiscales.

Existe una política basada en la suscripción de convenios individuales entre gobierno central y provincias o municipios específicos, estos convenios pueden ser de transferencia permanente o de delegación temporal de una lista específica de funciones en todos los sectores de la inversión pública.

Consejo Nacional de Modernización del Estado

Municipio • Existen límites para la adquisición de deuda municipal, dependiendo de la reembolsabilidad de la misma.

Provincia • Puede contraer obligaciones crediticias condicionadas al carácter reembolsable o no de las mismas.

Municipio • Recursos del Fondo de Desarrollo Regional. • Ley del 15% • Transferencias especiales con destinaciones específicas. • Contribuciones discrecionales de personas naturales o jurídicas para obras públicas.

ECUADOR

Anexos

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Garantizar el acceso a los servicios de salud y educación

Constituir un sistema de transferencias para financiar los proyectos regionales y locales Dar asistencia los niveles subnacionales de gobierno

Coordinar la prestación de los servicios de salud de educación y administrar estos sectores cuando sus municipios no se encuentren certificados Apoyar a sus municipios para la provisión de servicios públicos de acuerdo con los principios de asistencia y subsidiariedad Ejecutar obras de inversión pública de interés regional Administrar las transferencias que por ley les fueron asignadas Dar asesoría técnica a sus municipios Diseñar y ejecutar proyectos de acuerdo con las directrices nacionales

Prestar los servicios de salud y educación en su territorio

Prestar los servicios públicos de su competencia como: acueducto, alcantarillado y saneamiento básico

Ejecutar obras de inversión pública de interés local

Administrar las transferencias que por ley les fueron asignadas

Promover la participación ciudadana

Diseñar y ejecutar proyectos de acuerdo con las directrices nacionales

La tipología municipal no determina el esquema de distribución de competencias. Sólo en el caso del sector educación existen municipios Certificados y No Certificados.

Definir la política macroeconómica y las políticas sectoriales

Ejecutar obras de inversión pública de interés nacional

Definir las políticas generales sobre la administración del servicio público

Planear el desarrollo económico nacional

GOBIERNO CENTRAL

Planear el desarrollo regional

DEPARTAMENTOS

Planear el desarrollo local

MUNICIPIOS

Gráfico 1. El caso colombiano

ANEXO 4 LAS TIPOLOGÍAS TERRITORIALES Y LOS ESQUEMAS DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS. L O S CA S O S D E : C O L O M B I A , E C U A D O R , E S PA Ñ A

Anexos

Diseñar y ejecutar proyectos de acuerdo con las directrices nacionales

Administrar las transferencias que por ley les fueron asignadas

Constituir un sistema de transferencias para financiar los proyectos regionales y locales

Ejecutar obras de inversión pública de interés nacional

La modalidad administrativa para la transferencia de competencias es la certificación. En este caso, se trata de convenios individuales entre el gobierno central y cada municipio; y entre el gobierno central y cada gobierno provincial. Por esta razón, no existe un modelo de tipología territorial que afecte la distribución de competencias.

Definir la política macroeconómica y las políticas sectoriales

Explotación forestal y pesquera

Ejecutar obras de inversión pública de interés local

Definir las políticas generales sobre la administración del servicio público

Responsable del desarrollo urbano

Realizar actividades de coordinación y planeación

Crear, mantener y equipar infraestructura física en salud, educación y caminos vecinales

Titular de buena parte de las competencias en servicios sociales y públicos

Dar asistencia a los niveles subnacionales de gobierno

Responsable del desarrollo rural, el turismo y las vías

Prestar los servicios de salud y educación, agua y alcantarillado en su territorio

Planear el desarrollo económico nacional

GOBIERNO CENTRAL

Control de alimentos: forma de elaboración, manipulación y expendio de víveres

Organización administrativa y económica de los servicios provinciales

PROVINCIAS

Planificar e impulsar el desarrollo del cantón

MUNICIPIOS

Gráfico 2. El caso ecuatoriano

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Municipios con menos de 5 mil habitantes

• Inspección de alimentos y bebidas • Mantenimiento de vías municipales • Alcantarillado • Recolección de basuras • Limpieza de calles • Cementerios • Alumbrado público

Protección ambiental Transporte público Mataderos Deporte Bomberos Policía Servicios sociales Acueducto y tratamientos de basuras • Mercados • Bibliotecas públicas • Parques públicos

• • • • • • • •

PROVINCIA

COMUNIDAD AUTONOMA

Municipios entre 5 mil y 20 mil habitantes

• Acueducto y tratamiento de basuras • Mercados • Bibliotecas públicas • Parques públicos • Inspección de alimentos y bebidas • Mantenimiento de vías municipales • Alcantarillado • Recolección de basuras • Limpieza de calles • Cementerios • Alumbrado público

• Protección ambiental • Transporte público • Mataderos • Deportes • Bomberos • Policía • Servicios sociales

• • • • •

•

• • • •

• • • • • •

Municipios entre 20 mil y 50 mil habitantes

Mataderos Deportes Bomberos Policía Servicios sociales Acueducto y tratamiento de basuras Mercados Bibliotecas públicas Parques públicos Inspección de alimentos y bebidas Mantenimiento de vías municipales Alcantarillado Recolección de basuras Limpieza de calles Cementerios Alumbrado público

• Protección ambiental • Transporte Público

• • • • •

•

• • • •

• • • • • • • •

Municipios con mas de 50 mil habitantes

Protección ambiental Transporte público Mataderos Deporte Bomberos Policía Servicios sociales Acueducto y tratamiento de basuras Mercados Bibliotecas públicas Parques públicos Inspección de alimentos y bebidas Mantenimiento de vías municipales Alcantarillado Recolección de basuras Limpieza de calles Cementerios Alumbrado público

Fuente: AMADOR Carolina (et. al.) (2004) Descentralización y niveles intermedios locales. Tres experiencias internacionales, GTZ - ARD Colombia - AECI Bogotá D.C. 2004

MANCOMUNIDADES

Gráfico 3. El caso español

Anexos

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Criterios de Distribución

Transferencias a departamentos, regiones y municipios

VARIABLES

FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES

Tiene en cuenta el número de habitantes de cada entidad y los resultados de la aplicación del coeficiente de participación de manera inversa a las participaciones por habitante que tenga cada entidad. FONDOS DE APORTACIONES

• Educación básica: se distribuye con base en el registro común de

FONCOR

Proporcionalidad, equidad y compensación. Considera factores de pobreza, necesidades básicas insatisfechas, ubicación fronteriza, población, aportes tributarios e indicadores de desempeño. FONCOMÚN

Población, tasa de mortalidad, nivel de necesidades básicas insatisfechas (para

Fondo General de Participaciones Fondo de Aportaciones Convenios de descentralización Programa de Apoyo para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (PAFEF)

• • • •

MÉXICO

PAÍSES

• Fondo de Compensación Regional (FONCOR) • Fondo de Compensación Municipal (FONCOMÚN) • Programa Vaso de Leche • Rentas de Aduanas

PERÚ

Tabla No. 1. Elementos de los modelos de transferencias intergubernamentales

• 0.52% para los resguardos indígenas. • 0.08% entre los municipios cuyos territorios limiten con el Río Grande de la Magdalena en proporción a la ribera de cada municipio.

Un 4% de la siguiente manera:

Los recursos que conforman el SGP se distribuyen como se indica:

• Sistema General de Participaciones (SGP), el cual se divide en tres grandes rubros: • Educación • Salud • Propósito General

COLOMBIA

ANEXO 5 L O S M O D E L O S D E T R A N S F E R E N C I A S I N T E R G U B E R N A M E N TA L E S . LOS CASOS DE: PERÚ, MÉXICO, COLOMBIA

Anexos

Criterios de Distribución

VARIABLES

Considera factores como: población total, extensión territorial y número de órganos de gobierno local.

RENTA DE ADUANAS

Aquellos distritos con nivel de atención mayor a 56,4% mantienen la asignación con respecto al año anterior. Aquellos con un nivel de atención menor a 56,4% participan del incremento del presupuesto anual de acuerdo a los índices de distribución.

PROGRAMA VASO DE LECHE

el caso de las Provincias de Lima y Callao), y tasa de ruralidad (para el resto del país).

PERÚ

•

escuelas y plantillas de personal y las transferencias recibidas del Fondo de Aportaciones en el ejercicio fiscal anterior. Salud: considera el inventario de infraestructura médica y la plantilla de personal, los recursos con cargo a previsiones para servicios personales y las transferencias del ejercicio anterior. Infraestructura social: es un monto de carácter redistributivo. Su criterio no se aclara en la norma. Fortalecimiento municipal: se distribuye en proporción directa al número de habitantes que posea cada entidad. Aportaciones múltiples: es establecido en el Presupuesto de Egresos de la Federación. Educación tecnológica y de adultos: con base en el registro de planteles, instituciones educativas y plantillas de personal, el monto de transferencias recibidas del Fondo de Aportaciones en el periodo anterior y consideraciones en torno al rezago educacional de los adultos de la entidad territorial. Seguridad pública: los criterios se determinan por el Consejo Nacional de Seguridad Pública.

MÉXICO

PAÍSES COLOMBIA

Recursos de Salud: • Monto de subsidios a la demanda del año inmediatamente anterior más la inflación causada y el crecimiento real de los recursos del SPG Salud. • Población pobre por atender. • Necesidades de cofinanciación de la afiliación alcanzada en la vigencia anterior (su objetivo es incrementar la cobertura del sistema). • Los recursos destinados a financiar las acciones de salud pública definidas como prioritarias por el

Recursos de Educación: • Población atendida. • Población por atender en condiciones de eficiencia. • Equidad (pobreza).

En cada sector la distribución se hace de la siguiente manera:

El 96% restante así: • 58.5% para el sector educativo. • 24.5% para el sector salud. • 17.0% como propósito general (los demás sectores como: acueducto, alcantarillado, vías, desarrollo local, entre otros).

• 0.5% a los distritos y municipios para programas de alimentación escolar. • 2.9% al Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales (FONPET).

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Esquema de incentivos fiscales y administrativos

Criterios de Distribución

VARIABLES

Al ser una transferencia de carácter compensatorio, no existe un esquema de incentivos establecido.

PROGRAMA VASO DE LECHE

De acuerdo con el esfuerzo fiscal del año anterior.

FONCOMÚN

De acuerdo con el aporte tributario y los resultados que muestren los indicadores de desempeño en la ejecución de inversiones.

FONCOR

PERÚ

Convenios por colaboración administrativa Buscan otorgar incentivos económicos a los Estados con base en su esfuerzo fiscal y en la adecuada administración de los ingresos federales que en ellos se pacte.

Posee criterios ambiguos para la distribución de sus recursos. No existe una fórmula distributiva determinada.

PAFEF

MÉXICO

PAÍSES

Eficiencia fiscal para la distribución de recursos de Propósito General: Entendida como el crecimiento promedio de los ingresos tributarios per cápita de las tres últimas vigencias fiscales.

Eficiencia administrativa para la distribución de recursos de Propósito General: Entendida como el incentivo al distrito o municipio que conserve o aumente su relación de inversión, con ingresos corrientes de libre destinación, por persona, en dos vigencias sucesivas.

Eficiencia administrativa para la distribución de recursos del sector Salud: Es el mayor o menor cumplimiento en metas prioritarias de salud pública, medidas por indicadores trazadores. Estos últimos definidos por la Ley como: coberturas útiles de vacunación.

Recursos de Propósito General: • 40% según pobreza relativa. • 40% en proporción a la población urbana y rural. • 10% por eficiencia fiscal. • 10% eficiencia administrativa.

Ministerio de Protección Social. Tiene en cuenta la aplicación de criterios de: población por atender (40%), equidad (50%) y eficiencia administrativa (10%).

COLOMBIA

Anexos

Condicionalidad en la asignación del gasto

VARIABLES

PAFEF

Aunque no están expresamente consignadas en la Ley de Coordinación Fiscal, se destinan al saneamiento financiero, al apoyo al sistema de pensiones y a la inversión en infraestructura.

Alimentación de niños entre los 0 y 13 años de edad y de madres gestantes.

Son siete fondos cuyos recursos están condicionados a la consecución y cumplimiento de los objetivos en educación, salud, infraestructura, fortalecimiento municipal, aportaciones múltiples, tecnología y seguridad pública.

PROGRAMA VASO DE LECHE

Según los fines que establezca cada gobierno municipal de acuerdo a sus necesidades reales, excepto a gastos corrientes.

FONCOMÚN

Transferencias no condicionadas. FONDOS DE APORTACIONES

FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES

Financiación de proyectos de inversión regional que cumplan las normas del Sistema Nacional de Inversión Pública.

MÉXICO

FONCOR

PERÚ

PAÍSES COLOMBIA

Propósito General: • Los municipios de categorías: 4, 5 y 6 deben destinar el 78% de estos recursos a inversión y sólo hasta un 28% puede cubrir gastos corrientes. • Los municipios de categorías: Especial, 1, 2, y 3 son de libre inversión (no incluye funcionamiento). • El 100% de los recursos para el departamento de San Andrés y Providencia se debe destinar al desarrollo y las competencias asignadas por ley.

Sector salud: • Financiación o cofinanciación de subsidios a la demanda. • Prestación del servicio de salud a la población pobre no cubierta con subsidios a la demanda. • Acciones de salud pública, definidas como prioritarias para el país por el Ministerio de Protección Social.

Sector educativo: • Pago del personal docente y administrativo de las instituciones educativas. • Construcción de la infraestructura, mantenimiento, pago de servicios públicos y funcionamiento de las instituciones educativas. • Provisión de la canasta educativa. • Mantenimiento, evaluación y promoción de la calidad educativa.

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Fuentes de los recursos transferidos

VARIABLES

Rentas recaudadas por cada una de las aduanas marítimas, aéreas, postales, fluviales, lacustres y terrestres.

RENTAS DE ADUANAS

Porcentaje del presupuesto de la Nación que se destina al gasto social.

PROGRAMA VASO DE LECHE

Impuesto de promoción municipal, impuesto al rodaje e impuesto a las embarcaciones de recreo. Recursos provenientes del Presupuesto de Egresos de la Nación.

PAFEF

Recursos determinados en el Presupuesto de Egresos de la Federación.

FONDOS DE APORTACIONES

Provienen de la recaudación federal participable.

FONCOMÚN

FONDO GENERAL DE PARTICIPACIONES

30% de los recursos provenientes del proceso de privatización y de las concesiones.

MÉXICO

FONCOR

PERÚ

PAÍSES

El Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato constitucional. Su base de cálculo se estableció en 10.962 billones de pesos de 2001 y su crecimiento anual se establece de la siguiente manera: 2002 - 2005: inflación + 2 puntos 2006 - 2008: inflación + 2.5 puntos A partir del año 2009 los municipios y distritos participarán de los Ingresos Corrientes de la Nación en el porcentaje que sea establecido por ley.

COLOMBIA

Anexos

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Entidades beneficiarias

Formas de administración

Origen de las regalías

VARIABLES

Departamentos productores. Municipios productores. Municipios portuarios. Fondo Nacional de Regalías.

• • • • •

• Departamentos productores. • Departamentos de Beni y Pando (No productores). • Tesoro General de la Nación.

• • • •

ECOPETROL es el encargado de recaudar las regalías y distribuir directamente el 68% a municipios, departamentos y puertos productores, y el 32% restante entregarlo al Fondo Nacional de Regalías quien lo distribuye nuevamente entre las entidades territoriales.

Mediante la Dirección General de Tesoro público en coordinación con la Asesoría de la Subsecretaría de Estado de Administración Financiera, el área de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y con la Unidad Coordinadora de Descentralización.

YPFB (Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos) se encarga de recaudar y distribuir las regalías directamente entre las entidades beneficiarias o puede hacerlo a través del Tesoro General de la Nación.

Administración Central. Gobernaciones afectadas43. Gobernaciones no afectadas. Municipios afectados. Municipios no afectados.

Explotación de hidrocarburos42.

COLOMBIA

Compensaciones entregadas por las empresas hidroeléctricas de Itaipu y Yaciretá.

PARAGUAY

PAÍSES

Contratos de riesgo compartido por yacimientos de hidrocarburos41.

BOLIVIA

Tabla No. 1. Elementos de los fondos de regalías

ANEXO 6 LOS FONDOS DE COMPENSACIÓN INTERREGIONAL. EL CASO DE LOS FONDOS DE REGALÍAS EN: B O L I V I A , P A R A G U A Y, C O L O M B I A

Anexos

Condicionalidad en el uso de los recursos

Criterios de distribución

Composición

VARIABLES

• Por lo menos el 80% de los recursos deben ser destinados a gastos de capital. • El porcentaje restante puede destinarse a gastos corrientes si estan relacionados con los gastos de capital.

• La nueva Ley de Hidrocarburos no establece una destinación específica para los recaudos por concepto de regalías. • Los recursos que se destinan al Tesoro General de la Nación son redistribuidos a los gobiernos subnacionales para salud, educación, infraestructura y desarrollo social.

50% a la Administración Central. 5% a las gobernaciones afectadas. 5% a las gobernaciones no afectadas. 15% a los municipios afectados. 25% a los municipios no afectados.

• En forma igualitaria tanto para las gobernaciones afectadas como para las no afectadas. • Para los municipios, 50% en forma igualitaria y 50% de acuerdo a la densidad poblacional.

• • • • •

PARAGUAY

• Los porcentajes de distribución establecidos no obedecen a estudios técnicos sino que emergen de las condiciones históricas existentes en las leyes anteriores. • Se considera el número de habitantes dando prioridad a las provincias productoras.

Se distribuye el 18% de la producción bruta de los hidrocarburos en boca de pozo así: • 11% de la producción departamental fiscalizada al departamento donde se origina la producción. • 1% de la producción nacional fiscalizada a los departamentos no productores. • 6% de la producción nacional fiscalizada al Tesoro General de la Nación.

BOLIVIA

PAÍSES COLOMBIA

• Los departamentos productores deben destinar el 100% de los recursos a proyectos prioritarios del Plan de Desarrollo, asignando por lo menos el 50% a: mejorar los índices de mortalidad infantil, ampliar la cobertura básica de salud y educación e invertir en el sector de agua potable y alcantarillado hasta alcanzar los

• Los recursos del Fondo Nacional de Regalías se asignan a proyectos de inversión municipal registrados en el Banco de Proyectos de Inversión Nacional. Se tienen en cuenta criterios de equilibrio y desarrollo regional; impacto ambiental, económico y social; grado de participación de los Consejos Regionales de Política Económica y Social; financiación de planes de desarrollo y densidad poblacional.

• 47.5% a departamentos productores. • 12.5% a municipios o distritos productores. • 8% a municipios portuarios. • 32% al Fondo Nacional de Regalías.

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

• Las regalías departamentales deben destinarse en un 85% a inversión pública.

BOLIVIA

PARAGUAY

PAÍSES

niveles de cobertura establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo. • Los municipios productores deben destinar el 100% de los recursos a inversiones en proyectos de desarrollo municipal asignando por lo menos el 80% a saneamiento ambiental, salud, educación, electricidad, agua potable, alcantarillado y demás servicios públicos básicos esenciales hasta alcanzar coberturas mínimas. • Los recursos del Fondo Nacional de Regalías se destinan así: 20% a la promoción de la minería; 20% a la preservación del medio ambiente; y 60% a financiar proyectos regionales de inversión de carácter prioritario en el plan de desarrollo.

COLOMBIA

41. Igualmente existen regalías a la minería y a la explotación maderera. 42. Existen también regalías al carbón, níquel, hierro, cobre, oro, plata, platino, sal, calizas, yesos, arcillas, gravas, minerales radiactivos, minerales metálicos y minerales no metálicos. 43. Se entiende por gobernaciones y municipios afectados aquellos cuyos territorios han sido inundados para la construcción de las hidroeléctricas.

Condicionalidad en el uso de los recursos

VARIABLES

Anexos

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Sectores de Discusión y consulta del proceso

Indicadores

Datos Generales

VARIABLES

CRECIMIENTO DE LA POBLACIÓN

91 % RECOLECCIÓN DE RESIDUOS SÓLIDOS

76%

EXPECTATIVA DE VIDA

71,4 años SISTEMA DE ALCANTARILLADO

85% a) 16 regiones/barrios b) 5 Áreas Temáticas: 1. Transporte y circulación. 2. Desarrollo económico y tributación. 3. Organización de la ciudad y desarrollo urbano. 4. Salud y asistencia social. 5. Educación, cultura y esparcimiento.

363

476,3 Km2

26 de Marzo de 1772

2,43 (por 10.000 hab.)

TASA BRUTA DE HOMICIDIOS

91 %

POBLACIÓN ALFABETIZADA

POBLACIÓN

EXTENSIÓN TERRITORIAL

AÑO DE FUNDACIÓN OFICIAL

Tabla No. 1. Generalidades del municipio y elementos de la Política Pública de Salud

18 (por 1.000 hab.)

TASA DE MORTALIDAD INFANTIL

98%

COBERTURA EN ACUEDUCTO

16 Regiones

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

ANEXO 7 P R O C E S O Y R E S U LTA D O S D E L P R E S U P U E S T O PA R T I C I PAT I V O . EL CASO DE: PORTO ALEGRE (BRASIL)

Anexos

Panorama del Presupuesto Participativo

VARIABLES

DEBILIDADES DE LA EXPERIENCIA

FORTALEZAS DE LA EXPERIENCIA

• En un primer momento surge cierta confusión sobre las propuestas y los procedimientos que deben realizarse. • Ausencia en los primeros años de un ordenamiento legal que diera sustento al Presupuesto Participativo. • Disminución de la planificación a largo plazo. • Disminución de reconocimiento personal en el financiamiento de proyectos. • Disminución de la responsabilidad presupuestaria.

• Mejoramiento de las relaciones de la administración municipal con los sectores vulnerables y marginales. • Incorporación y respaldo de los sectores sociales, el sector privado y los ciudadanos al proceso participativo. • Incremento en los niveles de transparencia por la presión ciudadana. • Autonomía real y efectiva en las competencias y responsabilidades del municipio. • Inclusión de recursos, ideas y esfuerzos sociales que han generado el desarrollo social de Porto Alegre.

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Ronda Final (septiembre – diciembre)

Segunda Ronda (junio – julio)

Rondas Intermedias (inicios de junio)

Primera Ronda (marzo – abril)

ETAPAS

• El GAPLAN realiza la elaboración de la primera matriz presupuestaria y se asigna un puntaje específico a las prioridades de cada región. • El Gobierno Municipal discute y delibera sobre la matriz presupuestaria que surgió de todo el proceso anterior. De esta discusión surge una nueva matriz propositiva. • En septiembre el COP discute y delibera sobre la matriz propuesta por el Gobierno Municipal teniendo en cuenta las prioridades de las regiones y las áreas temáticas. • El 30 de septiembre el Gabinete de Planificación realiza la redacción final del presupuesto y entrega la propuesta presupuestaria a la Cámara Legislativa para su discusión y aprobación. • El 30 de noviembre es la fecha límite para que los legisladores voten sobre la propuesta presupuestaria. • El 31 de diciembre se realiza la elaboración del Plan de Inversiones con el apoyo del GAPLAN, el COP, y los departamentos y unidades del Gobierno Municipal.

• Realización de elecciones directas para la conformación del Consejo del Presupuesto Participativo (COP) constituido por 44 miembros. • Son elegidos 32 Consejeros titulares de las regiones, 10 de las áreas temáticas, 1 representante de la Asociación de Moradores de Porto Alegre, y 1 representante del Sindicato de Trabajadores del Municipio. • Luego de la conformación de este Consejo, el Gabinete de Planificación de la Prefectura Municipal (GAPLAN) entrega información adicional en gastos e ingresos estimados para la construcción del presupuesto. • Las regiones y áreas temáticas entregan por escrito sus prioridades y demandas.

• Convocatoria a asambleas y reuniones preliminares donde las organizaciones de base, los agentes sociales y los ciudadanos realizan nuevas propuestas.

• Se realiza la rendición de cuentas de la gestión del año inmediatamente anterior. • Elecciones de delegados de cada barrio y área temática. • Primera propuesta para la construcción del nuevo presupuesto.

DESCRIPCIÓN

Tabla No. 2. Principales elementos del proceso de construcción del Presupuesto Participativo

Anexos

El municipio enfrenta desafíos como la reducción de la pobreza, el uso eficiente de los recursos, focalización de las inversiones en las poblaciones más necesitadas y la implementación de estrategias de desarrollo de largo plazo. Con el presupuesto participativo la población ha podido priorizar los proyectos de infraestructura. No obstante, el reto de los instrumentos participativos es que se conviertan en herramientas para la búsqueda de proyectos de cohesión social.

Esta herramienta ha demostrado adaptase a las distintas necesidades de la población, permitiendo mayores niveles de participación de los grupos vulnerables y excluidos del municipio, al tiempo que garantiza que el poder en la toma de decisiones recaiga sobre los representantes elegidos. En este nivel se encuentran las mujeres, los grupos étnicos y los grupos juveniles.

La calidad de vida en Porto Alegre ha mejorado con la participación de la ciudadanía en el ordenamiento del gasto público. Estos recursos han estado orientados hacia el mejoramiento de los servicios públicos, acceso al sistema de alcantarillado, pavimentación de vías (se ha pavimentado un promedio de 30 kilómetros de carretera al año) y mayores niveles de educación en el municipio (se ha duplicado el número de alumnos en las escuelas desde 1989).

En materia política, el presupuesto participativo ha permitido: a. La disminución de las prácticas y las relaciones clientelistas. b. Incentivos a la participación ciudadana. c. El mejoramiento en la calidad de la representación política. d. La creación de una cultura que ha enseñado e incorporado los procedimientos de presupuestación e inversión municipal. e. Mayor control ciudadano a la administración de los recursos públicos.

RESULTADOS

Tabla No. 3. Resultados de la política implementada

56,4 43,3 39,4 Total vías públicas: Total vías pavimentadas: Viaductos / túneles: Puentes principales:

Mujeres: Hombres: Jóvenes:

60,6 39,4 19,1

2.000 km 1.539 km 10 km 22 km

55,7 44,3 26,0

Plenario Delegados Dirigentes

Composición de los cuerpos representativos (2002):

Porcentaje cobertura alcantarillado: 1989: 46% 1996: 85% 2004: 85%

Porcentaje cobertura acueducto: 1989: 80% 1996: 96% 2004: 98%

La motivación de la ciudadanía ha permitido el aumento del 50% de los ingresos públicos mediante el fortalecimiento del sistema tributario.

INDICADORES

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Lineamientos de la Política Pública de Salud

Indicadores

Datos Generales

VARIABLES

• • • • • • • •

909.501

178,69 Km2 COBERTURA ACUEDUCTO

80% (2006)

1852 POBLACIÓN POBRE

36.5% (2004)

12,02 (por mil)

TASA BRUTA MORTALIDAD

6 distritos

ORGANIZACIÓN TERRITORIAL

Acciones concretas en la transversalización de los derechos de género. Fortalecimiento de la infraestructura y el equipamiento de los hospitales con el fin de brindar acceso y calidad óptima. Implementación de la descentralización como herramienta que permite mayores niveles de acceso a sectores vulnerables. Incremento en la producción de medicamentos para brindar más acceso. Reordenamiento en los procesos de toma de decisiones y de trabajo. Reorganización al sistema de atención primaria como herramienta fundamental para garantizar el derecho a la salud. Administración eficiente y austera de los recursos públicos. Establecimiento del presupuesto participativo como herramienta de participación social.

17,01 (por mil)

TASA BRUTA NATALIDAD

POBLACIÓN

EXTENSIÓN TERRITORIAL

AÑO DE FUNDACIÓN OFICIAL

Tabla No. 1. Generalidades del municipio y elementos de la política pública de salud

ANEXO 8 I N C I D E N C I A D E L P R E S U P U E S T O PA RT I C I PAT I V O Y LA DESCENTRALIZACIÓN EN LA SALUD PÚBLICA. EL CASO DE: ROSARIO (ARGENTINA)

Anexos

Puntos de acción

Planes de Gestión

VARIABLES

DISPOSITIVOS INFORMALES

Recursos humanos. Epidemiología. Hospitales. Atención primaria de la salud. Carrera sanitaria municipal.

• Descentralización de acciones y coordinación entre los distintos niveles de atención. • Establecimiento de responsabilidad en la atención de los pacientes en todos los niveles. • Mejoramiento de la calidad de los servicios: “calidad centrada en el ciudadano”.

DISPOSITIVOS FORMALES

• • • • •

• Promulgación del Reglamento General de Hospitales con la incorporación del Consejo Institucional de los Establecimientos de Salud, los comités y las comisiones especiales. • Creación de la Dirección de Atención Primaria con asignación especifica de presupuesto, bajo tres lineamientos: a) Equidad: Igualdad en el acceso de servicios de acuerdo a la necesidad; b) Clínica contextualizante: Construcción de un ámbito domiciliario ambulatorio donde se privilegie la autonomía; c) Participación: Construcción colectiva del conocimiento epidemiológico. • Creación del Centro Único de Facturación (CUF). • Creación del Departamento de Formación y capacitación profesional.

100

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

1995-1999: Creación de Instituciones

1989-1995: Momento de Partida

ETAPAS DESCRIPCIÓN

• Creación del Instituto de la Salud Juan Lazarte. Apertura a la profesionalización del recurso humano. • Creación de Sistemas como red. Elementos de la red: a) Establecimiento de una orientación fuerte al cliente b) Compromiso ético c) Premura en lo público d) Gestión austera e) Esfuerzo en la lucha contra la corrupción f) Promoción de sistemas didácticos g) Relaciones pragmáticas con los otros sistemas • Noción de calidad enfocada al ciudadano: a) brindar un excelente servicio a los beneficiarios, y b) establecer mecanismos de evaluación y seguimiento en la prestación de servicios para reconocer instancias competentes y responsables.

• Deficiente prestación de servicios. • Carencia de medicamentos y de cuerpo profesional. • Política inicial implementada: descentralización administrativa; actualización tecnológica; y mecanismos para la lucha contra la corrupción. • Visión de la Gestión: la municipalidad entendió que con la compra de tecnología eficiente podía prestar un mejor y mas austero servicio. • Incremento en el número de profesionales que prestan el servicio. • Fortalecimiento de la atención primaria con la creación de la Dirección de Atención Primaria (APS) para delegar funciones y responsabilidades territoriales en cada centro de salud. • El centro de salud esta enmarcado como eje del sistema y el sistema se concibe como red. • Profundización en las siguientes acciones: visitas domiciliarias; asistencia domiciliaria; hospital con servicio disponible las 24 horas del día; cirugía ambulatoria; y gestión de turnos desde el centro de salud. • Profundización del concepto de descentralización mediante un proceso de zonificación donde se identifican prioridades y se asignan recursos de acuerdo al presupuesto participativo. Este proceso implica la rendición de cuentas.

Tabla No. 2. Principales elementos del proceso en materia de salud pública

Anexos

101

DESCRIPCIÓN

• Inauguración Centro Medico Asistencial de Rosario (CEMAR): a) Permite una atención primaria fortalecida b) Permite una dinamización en los tiempos de espera y trámites c) Involucra un número creciente de profesionales a los hospitales • Aumento de Centros de Salud: a) Eliminación de barreras para acceder a la red de servicios • Creación de la “Sala de Situación”: a) Organismo que realiza diagnóstico y evaluación b) Surge como consecuencia de la crisis argentina del 2001 c) Es un espacio de Gobernabilidad conjunta entre el municipio (Rosario) y la provincia (Santa Fe) donde se han priorizado 4 áreas: - Atención Primaria - Salud materno infantil - Medicamentos - Urgencias • La descentralización de la ciudad. Es una propuesta de desarrollo local que permite participación y construcción de identidad y respeto por los derechos de los ciudadanos en las políticas implementadas por la administración municipal.

ETAPAS

2001-2004: Solución a los problemas y construcción del futuro

102

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Mortalidad infantil: 1988: 25,9 por mil 2001: 13,8 por mil 2003: 11,4 por mil Número de mujeres que reciben asistencia en anticoncepción: 2004: 22.000 mujeres

La mortalidad infantil bajó significativamente y la crisis que vivió Argentina en el 2002 no alteró negativamente estos indicadores en Rosario, debido a las inversiones de la administración municipal en campañas de vacunación y vigilancia epidemiológica.

El municipio brinda gratuitamente métodos anticonceptivos y control mensual a todas las mujeres que asisten a los centros de salud y hospitales. Esto ha permitido reducir los números de embarazos prematuros y/o no deseados. En este sentido la municipalidad realiza un fuerte trabajo de empoderamiento de la comunidad, donde se le brindan alternativas a las jóvenes adolescentes.

Consultas de los hospitales: 1989: 366.000 2004: 764.500

Rosario obtuvo verdaderos avances en la atención primaria, donde la oferta y las consultas ambulatorias tuvieron incrementos superiores al crecimiento demográfico del municipio.

Consultas en centros de salud: 1989: 152.300 2004: 630.254

Evolución de la distribución gratuita de preservativos: 1998: 40.000 preservativos 2003: 350.000 preservativos

Creación del Programa Municipal de Sida el cual ha sido modelo para el programa nacional y ha sido analizado como experiencia comparativa. Se enfoca en dos ejes, la transmisión vertical (transmisión madre-hijo antes de nacer), y el eje central, con una significativa distribución gratuita de preservativos dada la proporción de la población del municipio.

Captación temprana de la mujer embarazada: 1995: 37% 2003: 60%

Porcentaje del presupuesto municipal hacia el sector salud: 1989: 8% 2002: 25%

INDICADORES

Fuerte correlación entre el presupuesto participativo y los recursos destinados al sector de la salud. Puede observarse cómo la población definió que una de sus prioridades dentro de la construcción social era la salud para la población.

RESULTADOS

Tabla No. 3. Resultados de la política implementada

Anexos

103

104

Líneamientos básicos para la descentralización administrativa y fiscal

Notas

105

106

Notas

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108

Notas

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110

Notas

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112

Notas

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