SEGURIDAD CIUDADANA L铆nea de servicios: Gesti贸n de la informaci贸n
Programa de Naciones Unidas para el Desarollo
Foto: Hindrik Sijens
CONTENIDOS 2 Gestión de la información en seguridad ciudadana 4 Líneas de servicios 5 Unidades de gestión de la información 8 Otros servicios 9 9 9 10 10 10 11
Este documento ha sido elaborado por el Área de Prevención de Crisis y Recuperación, CPR, del Centro Regional del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, para América Latina y el Caribe en Panamá. Para más información por favor contactar con: rsclac.cpr@undp.org o en el teléfono (+507) 302-4566 www.regionalcentrelac-undp.org ©2014
Ejemplos de procesos apoyados El Salvador: Estrategias de medición y difusión Guatemala: Unidad de Gestión de la Información Panamá: Observatorio de Seguridad Ciudadana Brasil: Gestión local de la información Honduras: Observatorio Nacional de Violencia Iniciativas regionales
SEGURIDAD CIUDADANA
GESTIÓN DE LA INFORMACIÓN EN SEGURIDAD CIUDADANA En América Latina la dimensión de la Seguridad Ciudadana ha venido en auge para los diferentes actores estatales y organizaciones de la sociedad civil. Al ser una de las principales problemáticas percibidas por la ciudadanía a nivel regional se convierte en prioridad medirla con exactitud. Desde el punto de vista del PNUD, gestionar la información relativa a la seguridad ciudadana y la convivencia no es simplemente una recolección de los indicadores criminales, incluye la construcción de consensos entre las instituciones en cuanto a qué se mide, cuándo, cómo y para qué, así como para quienes. En este orden gestionar la información es recolectar, analizar y diseminar y validar coordinadamente la información sobre una manifestación de inseguridad, con orientación a la acción para prevenir el fenómeno en cuestión o controlarlo. El factor multicausal de la violencia requiere de la involucración de múltiples actores para lograr un mayor entendimiento de la complejidad del fenómeno, analizar la cooperación entre estos distintos sectores/actores es uno de los elementos vitales para el correcto funcionamiento de un observatorio, lo cual implica una interacción institucional constante, más allá de únicamente compartir información de forma periódica. El mayor de los problemas para la gestión de la información se genera por la falta de cultura de la información, por la multiplicidad de datos, de instituciones y referencias sobre crímenes y tipos de violencias que aquejan a cada territorio y país. En cierta forma ha prevalecido una cultura de la desinformación, en especial frente a los temas de seguridad y convivencia, donde son muchos los encargados de recabar estadísticas frente al crimen, la delincuencia, la convivencia y conflictividad, y donde muy pocas instituciones cuentan con evidencias concretas e instancias coordinadas para compartir su información. Esta cultura de la desinformación se marca por una tendencia a cerrar el acceso a la información, a justificar la “privacidad y confidencialidad” de los datos, creyendo que entre menos se compartan con otras instituciones, y entre más compartimentada se encuentre dentro de los ministerios y organismos policiales, más fácil será el actuar institucional para cortarle el paso a dicho al conflicto y la actividad delictiva.
Línea de servicios: Gestión de la información
En cada uno de los países las dimensiones del delito y sus fuentes son diversas, siendo un reto regional y nacional el de vincular las fuentes, integrar datos y generar mecanismos de captura del dato que sean universales y den cuenta de la mayor parte del fenómeno y no de solo una parte del mismo. En muchas instancias de gobierno las fuentes y definiciones de las “Estadísticas Nacionales”, registros administrativos y otros datos de seguridad ciudadana y Convivencia son precarias, quienes remiten a dichas cifras no saben que están citando una fuente determinada, sea la policía, la Medicina Legal del país, el ministerio de Seguridad o Interior. Así se gestionan los datos sobre demanda, simplemente haciendo un recuento elaborado para el gobernante de turno, el informe anualizado o a solicitud del periódico nacional, sin hacerlo con rigurosidad ni desde fuentes conciliadas. En materia de gestión de la información los países de América Latina han venido trabajando para mejorar su información, calidad, captura y frecuencia de sus reportes a la ciudadanía. Muchos de los países han establecido unidades de gestión de la información a manera de Observatorios de seguridad y violencia. La gestión de la información ha quedado así mismo solo en manos de las instituciones técnicas, poco ha permeado a los políticos o decisorios, y la ciudadanía (quien poco a poco se ha activado) ha demorado en generar respuestas, las cuales por fortuna han venido de la mano con las nuevas redes de información y tecnologías móviles de comunicación. Así mismo el PNUD ha venido apoyando y coordinando esfuerzos regionales, ha venido haciendo eco con las diferentes instituciones de los países para mejorar la gestión de la información en el plano local, nacional, subregional y regional.El PNUD ha trabajado mano a mano con iniciativas regionales como el Observatorio de Seguridad Alertamérica de la OEA, el Sistema Regional de Indicadores Estandarizados de Seguridad SES del BID, la declaración de Ginebra, la Estrategia de Seguridad de Centroamérica y otras iniciativas de seguridad e instrumentos de gestión de la información.
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LÍNEAS DE SERVICIOS Como señala el “Informe de Desarrollo Humano 2013: Seguridad Ciudadana con rostro humano”, es fundamental fortalecer las capacidades nacionales en gestión de información, análisis de datos, indicadores de seguridad ciudadana, y la coordinación institucional interinstitucional para mejora de las políticas públicas basadas en la evidencia. El reto actual para los gobiernos es el de hacer buenos análisis, fomentar la recolección de datos de violencia de género y feminicidios (ver gráfico II), difundir la información con calidad a los ciudadanos, y ofrecer una variedad herramientas que les permitan comprender el nivel de afectación de algunas situaciones de seguridad y convivencia para poder empezar a tomar medidas participativas y gestionar la seguridad desde sus espacios comunitarios y locales hasta los niveles nacional y regional.
Línea de servicios: Gestión de la información
Unidades de gestión de la información El trabajo de una unidad de gestión de la información en seguridad ciudadana estará inserto en una red de actores locales y nacionales, y eso también se aplica para las tareas de análisis; la información producida debe servir para el uso de otras instituciones vinculadas con las políticas de seguridad y convivencia. Oportunidades y desafíos de una Unidad de gestión de información en Seguridad Ciudadana OPORTUNIDADES Y VENTAJAS
DESAFÍOS
- Brindar información y conocimiento oportuno y confiable sobre criminalidad, violencia e inseguridad ciudadana
- Superar los diferentes limitantes de coordinación entre fuentes de información - Recursos limitados para la gestión
- Contar con un ente asesor en el diseño y evaluación de políticas y programas. - Posibilidad de asesorar en la construcción de metodologías de recolección, validación y procesamiento de la información sobre seguridad - Desarrollar un sistema de recopilación y análisis de la información sobre violencia y delincuencia - Capacidad de apoyar la definición colectiva de políticas públicas sobre seguridad y convivencia ciudadana - Focalizar áreas geográficas de inseguridad como instrumento fundamental para la construcción de diferentes unidades de Policía Comunitaria, operativos de control, estrategias de planificación por parte de la policía nacional, etc. - Determinar grupos de población vulnerables a sufrir hechos delictivos - Mejorar la capacidad de interlocución entre el gobierno y la ciudadanía
- Nivel precario de formación y de especialización del personal para colectar, analizar y usar (comunicar) la información - Superar los usos de la información parciales por parte de los medios de comunicación que puedan derivar en equívocos - Superar las limitaciones frente a los conceptos parciales o mediciones con datos limitados o con fuente no completa - Romper la falta de capacidades institucionales o ausencia de capacitación y coordinación para análisis de los datos - Ir más allá de las urgencias políticas exigen esfuerzos puntuales que dificultan el trabajo cotidiano en el análisis de las problemáticas de seguridad
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Es así como una unidad de gestión de la información u observatorio de seguridad ciudadana y convivencia promovida desde el PNUD debe contener 10 principios de sostenibilidad:
Diseño e implementación de las unidades de gestión de la información
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Garantice capturar información relevante para su nivel geográfico y ámbito de intervención. Limite su número de indicadores a los que pueda manejar, entre menos indicadores mejor los analiza y monitorea. Considere los niveles de desagregación de información.
Fortalezca lazos con el Instituto de Estadísticas regional, y nacional. Tenga en cuenta el número de personas que analizan la información en su oficina para no “desbordarles con indicadores y volúmenes de series de datos. Investigue temas sensibles y amplié la información cuantitativa con elementos cualitativos, cruce información con universidades y gremios, son aliados naturales del observatorio. No siempre es cuestión de infraestructura, a veces dos buenos analistas con dos computadores pero bien capacitados, hacen más que diez analistas con veinte computadores pero sin capacitar. Trabaje, promueva y reciba capacitación continua en procesos de Calidad del Dato y Captura de la información. Emita boletines para instituciones como las asambleas, concejos y parlamentos antes de que se la soliciten, pues aporta a la legitimidad como instancia de información. Coordine espacios colegiados, comités interinstitucionales o mesas de trabajo para validación de la información, esto reviste de legitimidad los indicadores analizados.
La principal pregunta es ¿cómo generar o formular políticas definidas a partir de la información?, La respuesta más sensata deberá ser que depende del contexto, cultura y tipo de gobierno que plantee la pregunta, así como del nivel en el que se encuentre, pues no será lo mismo si es con propósitos de política local, regional o nacional. Los observatorios que miden eventos y afectaciones tienen mejor capacidad de sugerir políticas y directrices desde su espacio de análisis, no están sometidos a sugerencias de análisis forzados para un resultado definido, sino tienen mayor libertad para generar información útil y oportuna que un gobernante requiera en tiempo real, para luchar contra fenómenos nuevos de criminalidad y convivencia. Si se analiza una muestra de los observatorios de la región, siendo 10 el 100% de los mismos, es visible que las temáticas y tipos de estudio que abordan los observatorios en la actualidad en gestión de información son como se indica a continuación: Estudios en seguridad y crimen
8 de cada 10 Estudios en criminología
3 de 10
Estudios sociales relacionados con violencia
Estudios económicos relacionados con violencia
8 de 10
3 de 10
Estudios en convivencia y cultura ciudadana
Sistemas de vigilancia para violencia
Programas/actividades de intervención
5 de 10
5 de 10
7 de 10 Atención/abogacía/ asistencia jurídica
1 de 10
Estudios epidemiológicos
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Otra
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Existe entonces una diferencia en el potencial de análisis y de interpretación de la información como parte de un proceso referido a cada instancia y nivel institucional, pues va desde el nivel técnico hasta el decisorio, donde debe establecerse si con la interpretación propuesta se busca impactar en ámbitos municipales, regionales o nacionales. Así el observatorio o unidad de Gestión de la información nacional debe estar en posición de dialogar con todos los actores, en el nivel requerido. Los indicadores que usualmente trabajan los observatorios de seguridad ciudadana y convivencia tienen la connotación que pueden aprovecharse tanto en el nivel local como en el nivel nacional, pero donde la recolección de la información es en el plano local, con los actores involucrados de primera mano, siendo así necesaria una interpretación local de los mismos datos. Tipos de información a recolectar por una unidad de gestión de información o un observatorio1 Percepción de inseguridad Encuestas de victimización Datos procedentes de medios Datos hospitalarios (Morbilidad, mortalidad) Datos de estadísticas vitales Censos de población Datos de sistema de justicia
Robos y hurtos
1. Según lo recogido en el panel de Compromiso Centroamérica de Observatorios y sistemas de información. PNUD.Panamá 2010.
Violencia sexual
Heridos
Muertos
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Línea de servicios: Gestión de la información
En ese contexto PNUD también promueve la información como insumo para los Consejos Locales de Seguridad y demás espacios de definición de políticas de prevención sectorial o interinstitucional. Así observatorios y unidades de Gestión de Información promoverán otros desarrollos adicionales como la vigilancia de los delitos de mayor impacto (lesiones personales, hurtos, extorsiones, abigeato y otros), la vigilancia de lesiones de causa externa en los servicios de urgencias de los hospitales y el desarrollo de un sistema de vigilancia de violencia intrafamiliar.
EJEMPLOS DE PROCESOS APOYADOS
Las características del Observatorio de Violencia promovidas por el PNUD deben ser algunas como: • Ser herramienta de Gobernabilidad • Ser herramienta para medir un evento especifico • Convertirse en mecanismo de formulación Indicadores para gestión y resultados • Capaz de definir indicadores, políticas, intervenciones y procesos • Llegar a ser un mecanismo orientador para la toma de decisiones por parte de las autoridades competentes, así como permitir su evaluación • Tomar en cuenta la denuncia no formal • Prever efectos y objetivos estadísticos: centralizar, detectar, establecer procedimientos, concordar con la política de seguridad y con los planes estratégicos • Alcanzar la confiabilidad del dato
Otros servicios Con base en la experiencia adquirida, el PNUD ha desarrollado una serie de: 1) metodologías consolidadas para la constitución de unidades de gestión de la información; 2) herramientas formativas para análisis de la información, 3) red de prácticas y expertos internacionales en gestión de información y observatorios; y 4) herramientas de diseño institucionalútilespara los gobiernos y otros actores locales para implementar acciones en el área de convivencia y seguridad ciudadana.
Al trabajar la gestión de la información en seguridad ciudadana en diversos países de la región, el PNUD ha acumulado experiencia, lecciones aprendidas y buenas prácticas para prestar asesoría técnica en ese tema, como se como se evidencia a continuaciòn:
El Salvador: Estrategias de medición y difusión El PNUD a través del programa interagencial del MDG-F y en coordinación con el Ministerio de Justicia y Seguridad Pública del Salvador, en alianza con el Observatorio para el área Metropolitana de San Salvador (OPAMSS), apoyó y asesoró técnicamente los municipios de San Salvador, Ciudad Delgado, San Martin,
Antiguo Cuscatlán y otros municipios en el desarrollo de estrategias para medición y difusión de los fenómenos e indicadores en seguridad. Para Julio de 2013, los municipios lograron reportes delimitados y consistentes, coordinados, y orientados a la toma de decisión.
A continuación las principales herramientas promovidas desde PNUD:
Metodologías consolidadas para la constitución, formulación de normativa y estructura administrativa de unidades nacionales de GDI u observatorios
Protocolos, manuales, fichas técnicas y boletines de datos
Instrumentos y metodologías para uso y aprovechamiento en políticas públicas
Herramientas de Gestión de la Información desde PNUD
Mecanismos de apoyo a gestión de memorandos de entendimiento y asocios estratégicos
Herramientas formativas para análisis de la información para Autoridades Nacionales/ Locales
Guatemala: Unidad de Gestión de la Información El PNUD trabajó con el Ministerio de Gobernación para el desarrollo de una Unidad de Gestión de la información, la cual emerge y opera como punto único focal del gobierno para gestión de los datos, análisis de la información y difusión de los resultados de la acción del gobierno y políticas públicas en Seguridad Ciudadana. La unidad coordina con la mesa técnica
interinstitucional, con representantes de las fuentes de información primaria como Policía, INACYF, INE, Salud, Tránsito, DGSP, Gobernación y otras.
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Línea de servicios: Gestión de la información
Panamá: Observatorio de Seguridad Ciudadana de la Información
Iniciativas regionales
El PNUD en coordinación con el Ministerio de Seguridad, está apoyando desde 2013 una estrategia de intercambio y apoyo técnico al SIEC (en el marco de un Memorando de entendimiento), de cara a complementar su experiencia como observatorio institucional nacional, a través de intercambios con Guatemala, El Salvador,
y otros países, retroalimentando su perspectiva de difusión de la información y estrategia de entrenamiento en el marco de cooperaciones Sur-Sur.
Brasil: Gestión local de la información El PNUD en coordinación con el Ministerio de Seguridad, está apoyando desde 2013 una estrategia de intercambio y apoyo técnico al SIEC (en el marco de un Memorando de entendimiento), de cara a complementar su experiencia como observatorio institucional nacional, a través de intercambios con Guatemala, El Salvador,
y otros países, retroalimentando su perspectiva de difusión de la información y estrategia de entrenamiento en el marco de cooperaciones Sur-Sur.
Honduras: Observatorio Nacional de Violencia Desde 2010 el PNUD ha venido apoyando metodologías de recolección, análisis de datos, y difusión de información al Observatorio Nacional de Violencia en el Instituto Universitario IUDPAS, dentro de la Universidad Nacional de Honduras. Este observatorio dentro de la academia ha permitido complementar los datos, mejorar la calidad y capacitación de sus
funcionarios, y ha generado una conexión entre gobierno y academia, mostrando cómo los análisis e investigaciones que emanan del observatorio son mejores en un esquema conjunto y cooperativo.
Desde hace más de 2 años el PNUD regional también ha venido apoyando con su experiencia, expertos y algunas metodologías de trabajo el desarrollo de instrumentos regionales, en calidad de socio estratégico como en el caso del Sistema Regional de indicadores Estandarizados con CISALVA y El Banco Interamericano de desarrollo BID. De la misma forma ha prestado apoyo a la iniciativa regional de Encuestas de Victimización de INEGI-UNODC para la estandarización de cuestionarios y metodologías de este tipo de indicadores
subjetivos. A nivel global PNUD ha venido apoyando el proceso de indicadores de Seguridad, justicia y Paz para el Post 2015 con asociados como la Declaración de Ginebra, el Instituto para la Paz de Oslo, y otros aliados. Así mismo se ha prestado apoyo en la iniciativa de ciudades seguras y la red de alcaldes para temas de crimen y justicia con UNICRI y UNHABITAT.
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ÁREA DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN Centro Regional del PNUD para América Latina y el Caribe en Panamá (+507) 302-4566 / rsclac.cpr@undp.org / www.undp.org Más publicaciones en http://issuu.com/cprundprsclac