Protección del desarrollo contra los desastres. Apoyo del PNUD al marco de acción de Hyogo. by Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en América Latina y el Caribe

Protección del Desarrollo contra los Desastres APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

Al servicio de las personas y las naciones

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO

Publicado por la Dirección de Prevención de Crisis y Recuperación Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Nueva York Diseño: Rodrigo Domingues © PNUD, mayo de 2013 FOTO DE PORTADA: El crecimiento urbano ha llevado a las comunidades pobres a construir sus viviendas en balsas flotantes. Tras las inundaciones que afectaron la región en 2008, muchas familias tuvieron que trasladarse a alojamientos temporales debido a los brotes de enfermedades. Foto: Borja Santos Porras/PNUD El Ecuador FOTO CONTRAPORTADA: Los desastres naturales vistos por los niños de Almaty, en Kazajstán Foto: PNUD Kazajstán

Protección del Desarrollo contra los Desastres APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

Al servicio de las personas y las naciones

Índice

Prólogo

Resumen

Introducción

El PNUD: Un agente único en la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación

¿Qué hace falta? Por un enfoque integral de la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación

BAJO LA LUPA: MOZAMBIQUE Marco del PNUD para la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación BAJO LA LUPA: INDONESIA Conocimiento y Comunicación del riesgo BAJO LA LUPA: ARMENIA Reducción del riesgo

30 35 40 47 56 63

BAJO LA LUPA: LA INDIA

Gestión del riesgo residual

BAJO LA LUPA: EL ECUADOR

El camino a seguir

100

Siglas

105

Agradecimientos

107

Prólogo Jordan Ryan, Director de la Dirección de Prevención de Crisis y Recuperación del PNUD

Los desastres provocados p or amenazas naturales como sequías, huracanes o terremotos, se cobran vidas, causan grandes sufrimientos, cuestan miles de millones de dólares al año y literalmente echan por tierra años de logros de desarrollo muy costosos en dinero y esfuerzo. En los países propensos a los desastres están amenazados el acceso a la educación y la salud, los medios de vida y el empleo estable y la seguridad, así como las oportunidades para las mujeres. No sólo el período de recuperación inmediata resulta muy costoso sino que además, un país y su población suelen tardar décadas en recuperar por completo las pérdidas de un desastre. Por si fuera poco, la gran mayoría de los desastres azota a países en desarrollo que ya están luchando por superar la pobreza. Aunque no hay una única razón que lo explique, por una combinación de factores ambientales y socioeconómicos las poblaciones de los países pobres son más vulnerables a este tipo de catástrofes que las de los países desarrollados. El tsunami del Océano Índico de 2004, que mató a cientos de miles de personas, marcó un punto de inflexión para la comunidad internacional, ya que tras él la reducción del riesgo de desastres ascendió varios puestos en la lista de prioridades de desarrollo. El tsunami puso dolorosamente de manifiesto la necesidad urgente de adoptar medidas más enérgicas para proteger los logros de desarrollo de las amenazas naturales. La mortífera destrucción causada por este fenómeno dio lugar a un llamamiento a la acción para mejorar la prevención, mitigación y gestión del riesgo de desastres. Tras su paso, y entre otras medidas inmediatas, 168 Estados Miembros de las Naciones Unidas adoptaron el Marco de Acción de Hyogo (MAH) por el que se comprometieron a una reducción sustancial y generalizada de las pérdidas por desastres.

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Esta ambiciosa meta requiere, no obstante, que un gran número de entidades nacionales e internacionales actúen para construir y mantener la capacidad de gestión del riesgo. Consciente de ello, la Asamblea General de las Naciones Unidas encargó al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo que asista a los Estados Miembros en la aplicación de las prioridades del MAH. El PNUD, que trabaja con las administraciones centrales, las comunidades y una diversidad de asociados nacionales e internacionales en el país, ayuda a los países a reducir el riesgo de desastres y así proteger sus logros de desarrollo. Pero todavía queda mucho por hacer. Hay que mantener el compromiso y las acciones. En 2015 concluirá el MAH y nuevos mecanismos internacionales para el desarrollo y la reducción del riesgo de desastres le sucederán. A modo de contribución al proceso de estudio de un mecanismo sucesor, el PNUD ha iniciado una reflexión sobre su labor en el ámbito del riesgo de desastres en general, y más concretamente de sus últimos ocho años de apoyo al MAH. Este informe describe ampliamente el compromiso del PNUD en la implementación del MAH e ilustra los éxitos, los desafíos y la experiencia adquirida en el proceso de mejora de la resiliencia a los desastres de países y comunidades. La comunidad internacional tiene ante sí una oportunidad especial, lograr que a partir de 2015 el riesgo de desastres sea el protagonista del programa de desarrollo y el sucesor del Marco de Hyogo. Espero que este informe y la experiencia acumulada por el PNUD en los últimos ocho años puedan desempeñar un papel en esa tarea fundamental y contribuir a mejorar la reducción y gestión del riesgo de desastres, por el bien de las personas más vulnerables que viven en países afectados por desastres naturales.

Jordan Ryan

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Miembros de la comunidad construyen un sistema de protección de la ribera del río en Divya Nagar, Chitwan (Nepal). Derechos: © PNUD Nepal

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Resumen

Este informe presenta los resultados que el PNUD ha logrado desde 2005 apoyando la reducción del riesgo de desastres (RRD)1 y recuperación en los países propensos a los desastres. Esta publicación, que es el primer informe completo que resume la contribución del PNUD a la aplicación del Marco de Acción de Hyogo, muestra las reformas que los países y las comunidades, con el apoyo del PNUD, están llevando a cabo para ser más resilientes a los desastres. La gran mayoría de las personas afectadas por los desastres de los últimos 50 años residían en países de ingresos bajos y medianos.2 Además de causar muertes y sufrimiento, los desastres arrasan con los logros de desarrollo, destruyen infraestructuras, restringen el acceso a la educación y la atención médica, socavan los medios de vida y acentúan las vulnerabilidades frente a otros desastres naturales. Para romper esta tendencia, el Marco de Acción de Hyogo, aprobado por 168 países, exhorta a los Estados miembros a desarrollar la resiliencia y reducir el riesgo de desastres. La Asamblea General de las Naciones Unidas encomendó al PNUD, que goza de presencia operativa en 177 países y de una gran cantidad de conocimientos técnicos, que ayude a los Estados miembros en la prevención y preparación frente a los desastres.3 Desde la entrada en vigor del Marco de Acción de Hyogo, el PNUD ha dedicado sus esfuerzos a ayudar a los países a alcanzar los ambiciosos resultados que en él se establecen, como la reducción sustancial de las pérdidas por desastres. Entre 2000 y 2012, al menos 90 países se han visto azotados por desastres que han afectado a una media de más de 100.000 personas en cada caso. El PNUD trabaja activamente en 81 de estos 90 países y en un año típico, ayuda a reducir el riesgo de desastres en más de 50 países.

1 A efectos de este informe, el PNUD utiliza la definición de reducción del riesgo de desastres (RRD) del UNISDR. El ISDR define la Reducción del riesgo de desastres como el concepto y la práctica de reducir el riesgo de desastres mediante esfuerzos sistemáticos dirigidos al análisis y a la gestión de los factores causales de los desastres, lo que incluye la reducción del grado de exposición a las amenazas, la disminución de la vulnerabilidad de la población y la propiedad, una gestión sensata de los suelos y del medio ambiente, y el mejoramiento de la preparación ante los eventos adversos. Disponible en http://www.unisdr.org/we/inform/terminology 2 Laframboise, Nicole y Boileau Loko (2012). Natural Disasters: Mitigating Impact, Managing Risks. Documento de trabajo del FMI. WP/12/245. Disponible en http://www.imf.org/external/ pubs/cat/longres.aspx?sk=40044.0 3 Resolución A/RES/54/233 (22 dic 1999)

¿Qué estrategia sigue el PNUD para la Reducción del Riesgo de Desastres? El PNUD considera que las comunidades y las naciones son capaces de asumir la responsabilidad de proteger sus propias vidas y medios de vida frente a los efectos de los desastres y el cambio climático. Por lo tanto, necesitan motivación y aptitudes para prevenir, prepararse y responder a los desastres. Para ello, la reducción del riesgo de desastres no debe considerarse como un empeño aislado puesto que abarca una amplia gama de factores socioeconómicos y ambientales, como la pobreza, el conflicto y el cambio climático. Para que sea eficaz, la reducción del riesgo de desastres debe llevarse a cabo de manera amplia, como un elemento central del desarrollo humano sostenible. Se trata de un proceso integral y a largo plazo, que requiere acometer tres elementos de la reducción de los riesgos: 1. el conocimiento y comunicación del riesgo; 2. la reducción del riesgo; y 3. la gestión del riesgo residual. Abordando estos tres elementos, los países y las comunidades pueden saber dónde, cómo y por qué están expuestos a riesgos; tomar medidas para prevenir y mitigar el riesgo; y asegurarse de que existen los mecanismos y recursos necesarios para gestionar aquellos riesgos que no pueden mitigarse totalmente, siendo capaces de responder cuando se producen desastres. El PNUD, consciente de que sus iniciativas forman parte de un conjunto más amplio de apoyo internacional, se asocia a otras agencias de las Naciones Unidas, instituciones financieras internacionales y ONG, para apoyar estrategias y planes de reducción del riesgo de desastres y recuperación promovidas por los Gobiernos. Nuestros éxitos Durante el período del que se ocupa este informe (2005 - 2012), el PNUD ha ayudado a decenas de países y cientos de comunidades a conocer y comunicar mejor los riesgos a los que se enfrentan, a través de la concienciación pública, las evaluaciones de riesgos locales y la implantación de sistemas de alerta temprana. En Jordania, por ejemplo, el PNUD, junto con la Dirección General de Protección Civil, elaboró una evaluación de los riesgos señalando las posibles pérdidas sociales y materiales que se producirían en la región de Amman en caso de terremoto. Para ello se procedió previamente a una evaluación de las amenazas de terremotos, los activos expuestos y las vulnerabilidades sociales y materiales de cada barrio. Del mismo modo, como resultado de las evaluaciones de riesgos urbanos y el seguimiento realizados por el PNUD, la ciudad de Aqaba (Jordania) está tomando decisiones fundamentadas en la adjudicación de tierras para proyectos comerciales y viviendas, reduciendo su grado de exposición a los riesgos sísmicos. Aqaba ha sido reconocida recientemente por UNISDR como la primera Ciudad Modelo de los Estados árabes en materia de reducción del riesgo de desastres.

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A través de un proyecto similar en México, el PNUD apoyó a la ciudad de Tijuana en la elaboración de las evaluaciones de riesgos urbanos que posteriormente sirvieron para preparar la planificación de albergues predesastre. Como resultado, los 1,5 millones de habitantes de la ciudad están ahora mejor protegidos en caso de desastre. Para ayudar a las naciones a conocer mejor el riesgo al que se enfrentan en caso de desastre, el PNUD ha colaborado en el desarrollo de bases de datos de pérdidas por desastres en 23 países. Estas bases de datos, en las que se registran las pérdidas por desastres caso por caso, permiten medir el éxito o el fracaso de las medidas de reducción de los riesgos. El PNUD ayudó a instaurar estas bases de datos de pérdidas en cinco de los países más afectados por el tsunami del Océano Índico de 2004: La India,

Aqaba ha sido reconocida por UNISDR como la primera Ciudad Modelo de los Estados árabes en RRD

Indonesia, Maldivas, Sri Lanka y Tailandia. Los sistemas de alerta temprana son dispositivos que salvan vidas prácticos y eficaces para los países expuestos a los riesgos de desastre y se han convertido en una prioridad para el PNUD y sus asociados en los países. Permiten que las poblaciones en situación de riesgo estén avisadas y por lo tanto preparadas antes de que las amenazas se concreten. En los últimos años, los sistemas de alerta temprana han comenzado a recurrir a la más moderna tecnología, como los teléfonos móviles, para incrementar su alcance. Así, en Bangladesh el Centro de Previsión y Alerta de Inundaciones, que el PNUD contribuyó a crear, y el Departamento Meteorológico de Bangladesh son los que generan los mensajes de alerta que a continuación se difunden por mensajes SMS. El PNUD también ha establecido mecanismos similares tanto en Papúa Nueva Guinea como en Filipinas. Tan sólo algunos minutos después del terremoto de escala 9.0 que el 11 de marzo de 2011 sacudió Japón, más de 120.000 habitantes de una comunidad costera expuesta de Filipinas recibieron en sus teléfonos móviles un mensaje alertándoles de un posible tsunami. A pesar de que la provincia filipina de Albay sólo se vio afectada por olas no destructivas, aproximadamente 108.000 personas de 150 distritos costeros fueron evacuadas como medida de precaución, lo que es un magnífico ejemplo de alerta temprana en acción. En la ex República Yugoslava de Macedonia y Uzbekistán, el PNUD ha apoyado el diseño de aplicaciones para teléfonos móviles con las que los usuarios pueden recibir actualizaciones sobre amenazas y desastres a medida que ocurren. Simplemente tocando el mapa, los usuarios pueden averiguar el estado de un fenómeno, recibir consejos sobre cómo mantenerse a salvo, informarse sobre situaciones de peligro del pasado y acceder a datos de contacto clave, como los servicios de emergencia. Los sistemas de alerta temprana pueden adaptarse para reflejar la mayoría de riesgos naturales y ajustarse a las necesidades y capacidades de la comunidad. En Bhután y Nepal, el PNUD ha ayudado a fortalecer los sistemas existentes de alerta temprana para controlar los lagos glaciares que presentan un riesgo de desbordamiento e inundaciones. Gracias a este sistema, se rebajó en 3,6 metros el nivel de un lago glaciar particularmente peligroso de Bhután evitando una inundación por el desbordamiento de lago glaciar previsto. En 1994, el

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desbordamiento de un lago ya liberó 20 millones de metros cúbicos de agua, dañó más de 685 hectáreas de terreno y mató a 22 personas. En Mozambique, a través de proyectos relacionados con la generación de ingresos y la seguridad alimentaria, combinados con una amplia promoción y sensibilización públicas, el PNUD ha alentado a las comunidades reasentadas a no regresar a las zonas propensas a inundaciones. Aunque sólo fue un elemento de una intervención mucho más amplia, la iniciativa verdaderamente contribuyó a reducir la mortalidad relacionada con las inundaciones en 2010, que fue inferior al 25 por ciento de la media de 10 años. Además de promover el conocimiento del riesgo, el PNUD también ayuda a los países a reducir los riesgos a los que se enfrentan. Y lo consigue ayudando a los Gobiernos a destinar recursos a la reducción del riesgo de desastres a nivel nacional y local. Así, el PNUD suele colaborar en la elaboración, actualización y modificación de las políticas, leyes y disposiciones gubernamentales generales para la reducción del riesgo de desastres. Por ejemplo, en el Perú, el PNUD ayudó al Gobierno a elaborar y aprobar una política estatal por la cual todo proyecto de desarrollo debe integrar obligatoriamente la reducción del riesgo de desastres. Hasta el momento, 157 municipios (y siete millones de personas) se han beneficiado de los mapas de riesgos realizados en el marco del proyecto de Ciudades Sostenibles que evalúa la degradación del medio ambiente urbano e informa las propuestas sobre los planes de construcción. La República Dominicana, con el apoyo del PNUD, cuenta ya con un plan de reducción del riesgo sísmico nacional y un fondo nacional para la prevención, mitigación y respuesta frente a los desastres. Por otra parte, la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-2030, incorpora la reducción de los riesgos como un tema transversal y como uno de sus principales pilares. Estas iniciativas integran el riesgo de desastres en el desarrollo y se aseguran de que los futuros proyectos tienen en cuenta dicho riesgo. Del mismo modo, en el Pakistán, un país propenso a los terremotos, se han construido más de 500.000 viviendas resistentes a los terremotos en el marco de un programa de edificación segura. Actualmente, el diseño de estas viviendas y los métodos más seguros de edificación empleados ya forman parte de los códigos nacionales de edificación, protegiendo a millones de personas. Desafortunadamente, en muchos países los efectos del cambio climático han intensificado el riesgo de desastres, por lo que en los últimos años la Gestión del Riesgo Climático se ha convertido en un aspecto clave de la reducción del riesgo de desastres. A través del Proyecto de Asesoría Técnica sobre la Gestión del Riesgo Climático, el PNUD apoya a 17 países en la evaluación de los riesgos asociados a la variabilidad y el cambio climático, la identificación de las prioridades de reducción de riesgos y la evaluación de las necesidades de capacidad. En Uganda por ejemplo, las evaluaciones permitieron analizar las carencias institucionales, políticas y de capacidad relacionadas con los efectos del cambio climático en la producción de café. La evaluación apuntó a la necesidad de adoptar

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una serie de medidas de adaptación y reducción de los riesgos y ha ayudado a fundamentar el proceso de desarrollo de una Política Nacional de Cambio Climático que concluyó en 2012. La urbanización representa otro desafío para el éxito de la reducción de los riesgos. En muchos lugares del mundo, la urbanización rápida e inadecuadamente gestionada se traduce en servicios de salud deficientes y falta de acceso a la educación, el empleo o el saneamiento. Esto, a su vez, tiene incidencia en el riesgo de desastres ya que genera comunidades vulnerables que carecen de los medios para soportar fenómenos peligrosos o recuperarse de los desastres. Esta “acumulación del riesgo” allana el camino para futuros desastres. Para encarar el reto de la urbanización, el PNUD apoyó el Programa de Ciudades Andinas 2006-2007. En el marco de este programa, el PNUD apoyó a los Gobiernos locales y metropolitanos de cinco capitales de la Región Andina: Bogotá (Colombia), Caracas (Venezuela), La Paz (Bolivia), Lima (Perú) y Quito (Ecuador), para que promovieran conjuntamente la reducción del riesgo de desastres y la preparación ante desastres, intercambiando buenas prácticas y herramientas de reducción de riesgos entre ellas. El programa contribuyó a elevar el perfil de los riesgos relacionados con la urbanización. Tras la conclusión del programa, las ciudades de Bogotá y Quito han desarrollado nuevas estrategias para la reducción de los riesgos y preparación. Cuando los desastres ocurren Incluso cuando se dispone de un mejor conocimiento del riesgo, se comunica con eficacia y existen sistemas integrales de reducción de los riesgos implantados, cierto riesgo existe. El PNUD ayuda a los países a gestionar ese riesgo residual mediante medidas de preparación y planificación previa. Se hace especial hincapié en desarrollar la capacidad de preparación para garantizar que se hayan implantado sistemas de ayuda de emergencia, respuesta y recuperación antes de que los desastres ocurran. En Tayikistán, la respuesta rápida y eficiente al terremoto de Vanj registrado en enero de 2010 y a las crecidas repentinas que se produjeron en Kulyab en mayo de 2010 fueron el resultado de las reformas a largo plazo apoyadas por el PNUD. Algunas de ellas fueron la aprobación de la Estrategia Nacional de Reducción del Riesgo de Desastres y la incorporación de la reducción del riesgo de desastres en las directrices del Gobierno para la planificación del desarrollo de los distritos. Asimismo, en la República Dominicana el PNUD colaboró con las autoridades de la región nororiental para fortalecer la preparación y la capacidad de respuesta en 60 de las comunidades más vulnerables. El PNUD participó en el desarrollo de planes de emergencia y contingencia, que incluían la recopilación de datos de evaluación de los riesgos, planes de acción para la mitigación y prevención y procedimientos operacionales reglamentarios para la respuesta a desastres. Con el fin de facilitar el socorro de emergencia y salvar vidas, se identificaron rutas de evacuación y se efectuaron simulacros en colaboración con la Cruz Roja Dominicana.

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El PNUD y DHL han formado a personal de 15 aeropuertos para facilitar una rápida respuesta a emergencias

Junto con la compañía de transporte mundial Deutsche Post DHL, se ha implantado el Programa de Preparación de Aeropuertos frente a Desastres en 15 aeropuertos de cinco países. Por su ubicación, sus dimensiones y la disponibilidad de sus infraestructuras, los aeropuertos suelen servir de centros vitales en caso de desastre. Entre otras cosas, los aeropuertos son los encargados de gestionar la llegada repentina y significativa de suministros de ayuda y agentes humanitarios y pueden ser llamados para ayudar en la evacuación, refugio o comunicaciones. En tiempos de crisis, la insuficiente capacitación del personal de los aeropuertos en logística de emergencias puede provocar inadvertidamente cuellos de botella, ralentizando la ayuda de emergencia, lo que puede costar la vida de las poblaciones afectadas. Para reforzar la preparación de los aeropuertos, el PNUD y DHL han formado a personal de estos 15 aeropuertos con el fin de facilitar y permitir una respuesta rápida. El proceso de recuperación posdesastre consiste en la reconstrucción posterior a las pérdidas y daños que se producen durante un desastre. Es un período que también representa una importante oportunidad de cambio. El PNUD, utilizando el período posdesastre como punto de partida, promueve medidas para reducir los riesgos de futuros desastres a lo largo del proceso de recuperación. En la India, tras las devastadoras inundaciones del río Kosi, el PNUD apoyó un programa impulsado por los propietarios que ayudó en la reconstrucción de 170 viviendas en las aldeas afectadas. El apoyo prestado a través de la Cooperativa de Reconstrucción Impulsada por los Propietarios, un consorcio de ONG, ayudó a redactar directrices técnicas para construir viviendas resistentes a múltiples amenazas. El plan fue ampliándose posteriormente, hasta llegar a 100.000 familias que han asumido el papel principal en la construcción de sus propias viviendas. En el Ecuador, después de la erupción del volcán Tungurahua, los agricultores y habitantes de Cevallos aprendieron nuevas habilidades laborales. Gracias a esta diversificación, sus medios de vida se vieron menos afectados y no tuvieron que emigrar a otras zonas del país, cuando el volcán paralizó la agricultura. En el marco de la respuesta de recuperación temprana ante las inundaciones de 2007, el PNUD Bangladesh mejoró la resiliencia comunitaria frente a desastres mediante la creación de empleo de emergencia para 40.000 personas y ayudando en la construcción de casi 4.000 viviendas unifamiliares. Tras el terremoto de Haití, el PNUD desempeñó un papel importante asegurando que la recuperación implicaba la creación de comunidades más resilientes. Por ejemplo, un innovador programa de transferencia de fondos por teléfono móvil concedió subvenciones de 500 USD. Los fondos se podían utilizar para reparar sus viviendas siempre y cuando se adquirieran materiales con garantía de calidad en comercios locales previamente aprobados. Las subvenciones también estaban vinculadas a la participación en la formación sobre técnicas constructivas resistentes a amenazas. Otro proyecto en Haití daba empleo a la población afectada por la limpieza de escombros provocados por el terremoto de los canales de agua, sistemas de alcantarillado y

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carreteras. De esta manera se redujo el riesgo de enfermedades transmisibles y se mitigaron las inundaciones durante la temporada de huracanes. Desde el terremoto de Haití, más de 300.000 personas, más del 40 por ciento de ellas mujeres, han trabajado temporalmente a través de actividades de generación de ingresos y más de 5.000 participantes han sido capacitados en técnicas de construcción. Estas operaciones de recuperación generadoras de ingresos desarrollan la resiliencia comunitaria ya que no sólo protegen a las familias gracias a construcciones más seguras, sino que además diversifican los medios de vida. Con el fin de evaluar las necesidades de las personas y diseñar los marcos de recuperación después de un desastre, el PNUD trabaja con los Gobiernos, el Banco Mundial, la Comisión Europea y una serie de Gobiernos patrocinadores, agencias de la ONU y ONG, para llevar a cabo evaluaciones de las necesidades posdesastre. En Haití, esta evaluación proporcionó la evidencia necesaria para que el Gobierno de Haití desarrollara un marco de recuperación y destinara 10.000 millones de USD a la financiación de la recuperación. Se han realizado evaluaciones similares en países tan diversos como El Salvador, Indonesia, la República Democrática Popular de Lao y Namibia. Retos y camino a seguir A lo largo de este informe, se presentan ejemplos para poner de relieve cómo el PNUD está incorporando la reducción del riesgo de desastres en otras actividades de desarrollo. En un esfuerzo por garantizar la sostenibilidad de los beneficios del desarrollo, el PNUD ha apoyado firmemente la aplicación de las prioridades del Marco de Acción de Hyogo, trabajando para lograr el objetivo común de reducir las pérdidas por desastres, medido en vidas y en bienes sociales, económicos y ambientales de las comunidades y los países. A lo largo de las últimas décadas, con el apoyo del PNUD, algunos de los países más propensos a los desastres del mundo han demostrado que es posible reducir considerablemente las pérdidas por desastres. El PNUD considera que la reducción del riesgo de desastres es un componente fundamental del desarrollo sostenible y que, al igual que ocurre con las iniciativas de desarrollo en su conjunto, los programas de desastres deben ser conducidos a nivel nacional para tener éxito. En coherencia con los esfuerzos para mejorar la gobernanza en todos los ámbitos, el PNUD tiene como objetivo asegurar que en los países de alto riesgo la reducción del riesgo de desastres esté integrada en las leyes, planes, políticas y estrategias. De este modo, se utilizan los recursos propios de los países en el proceso de definición y consecución de los objetivos de reducción de los riesgos, se concentra el apoyo internacional y se fomenta la apropiación local y la sostenibilidad. Cada vez se tiene mayor conciencia de la fuerte interrelación entre el cambio climático y la reducción del riesgo de desastres y en particular, de que la variabilidad y el cambio climáticos provocarán un aumento de los fenómenos extremos, pudiendo desencadenar desastres en las poblaciones expuestas. Sin embargo, a pesar de esta mayor concienciación, sigue quedando trabajo más pragmático y conceptual por hacer

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para actuar con eficacia sobre esta relación. Sin duda alguna, para reducir las pérdidas a largo plazo, el cambio climático y la variabilidad deben convertirse en un componente esencial de la reducción del riesgo de desastres. El PNUD tiene ante sí el reto de subrayar la urgencia de actuar contra el cambio climático y recabar apoyo financiero y político para este fin. También tendrá el reto de encontrar el tiempo y los recursos adecuados para garantizar una reducción de los riesgos sostenible. La gran mayoría de los mecanismos de financiación buscan programas relativamente cortos y “atractivos” que produzcan resultados rápidos. Sin embargo, gran parte del trabajo que se realiza para aumentar la resiliencia se logra a través de un compromiso a largo plazo, entre bastidores, con las administraciones nacionales y locales, impulsando el compromiso con la reducción del riesgo de desastres y promoviendo acciones pequeñas, pero acumulativamente significativas. El PNUD debe exponer mejor estos retos a los donantes y asociados, defendiendo que la reducción del riesgo de desastres es ante todo una cuestión de desarrollo a largo plazo, no una respuesta puntual. Una mirada al futuro En 2013, varios países como Afganistán, Albania, Bangladesh, Kirguizistán y Nepal han comenzado o siguen implementando programas integrales de reducción del riesgo de desastres. Por otra parte, cada vez se dedican más fondos a la reducción de los riesgos relacionados con el clima. En correspondencia con ello, se están poniendo en marcha nuevos programas de gestión del riesgo climático del PNUD, con presupuestos considerables, particularmente en África y Asia. En los próximos años, el PNUD seguirá participando activamente en los debates mundiales sobre la agenda posterior a 2015, abogando por una mayor atención a los desastres. El PNUD seguirá haciendo hincapié en la creación de alianzas entre sectores y regiones; el fomento de la cooperación Sur-Sur y la difusión del conocimiento; y en el potencial que los procesos de recuperación tienen como punto de partida para construir sociedades más resilientes.

PORCENTAJE DE países donde se ejecuta un programa DEL PNUD POR REGIÓN CON INFORME DE RESULTADOS DE RRDR Porcentaje de países donde se ejecuta un programa del PNUD por región con informe de resultados de RRDR 70% 64% 57% 46%

44%

África

Estados Árabes

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Asia y Pacífico

Europa y la CEI

América Latina y el Caribe

Tras una evaluación independiente efectuada en 2010 sobre la contribución del PNUD a la reducción del riesgo de desastres, el PNUD está trabajando en una estrategia centrada en los países en el ámbito de la reducción del riesgo climático y de desastres, así como en una estrategia del PNUD para la recuperación. También se está desarrollando un marco estratégico que presenta los objetivos que guían al PNUD y los resultados que busca alcanzar en la reducción de los riesgos y recuperación. Además, el próximo Plan Estratégico del PNUD (2014-2017) hace especial hincapié en la reducción de desastres, que vincula con la adaptación al cambio climático, lo que refuerza aún más el compromiso del PNUD con este ámbito de trabajo. El compromiso del PNUD y el apoyo continuo a la reducción del riesgo de desastres y recuperación responden a una demanda creciente de los países que reciben su apoyo. A principios de 2013, el PNUD prestaba apoyo a programas con un alto componente de reducción del riesgo climático en 33 países. Esta apropiación y compromiso nacionales crecientes respecto al programa representan la oportunidad de hacer mayores inversiones para proteger las vidas y los medios de vida contra los desastres y el cambio climático. La doble amenaza del cambio climático combinado con una urbanización rápida y no gestionada indica que están surgiendo nuevas tendencias de amenazas que no se ajustan necesariamente a los modelos del pasado. Estos desafíos contemporáneos significan que ahora más que nunca, es necesario volver a evaluar nuestras estrategias de reducción del riesgo de desastres y buscar estrategias y mecanismos para reducir el riesgo. En los debates posteriores a 2015, el PNUD seguirá planteando estas cuestiones y abogando por una actuación contundente. En los próximos años, el PNUD dirigirá sus esfuerzos a convertir en realidad los objetivos del Marco de Acción de Hyogo y las disposiciones de su sucesor. En esa labor, el PNUD continuará trabajando junto con las administraciones nacionales, las comunidades y los asociados internacionales para apoyar su capacidad de conocer, comunicar y reducir el riesgo, gestionando al mismo tiempo de manera eficaz el riesgo residual.

GASTOS EN PROGRAMAS DE GRD Y RECUPERACIÓN, POR AÑO (%) Gastos en programas de GRD y recuperación, por año (%) 90

Gasto (%)

80 70 60 50 40 30 20 10 0

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

GRD y mixto

Respuesta posdesastre y recuperación

Gasto total 2005-2011 = 1.144.033.224 USD

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

Prioridades de Acción del MAH

1. Velar por que la RRD constituya una prioridad dotada de una base institucional de aplicación.

El PNUD promueve el establecimiento de sistemas institucionales y legislativos que priorizan la RRD como parte integrante de las políticas de desarrollo, planificación y programas.

2. Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta temprana.

El PNUD promueve la generación de información sobre riesgos fundamentada en pruebas y facilita su aplicación para mejorar la calidad de las políticas/adopciones de decisiones a todos los niveles.

3. Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la educación para crear una cultura de seguridad y de resiliencia.

Ámbitos de trabajo del PNUD

El PNUD desarrolla la capacidad de RRD a través de la orientación técnica, el intercambio y difusión de conocimientos de herramientas y materiales, entre otras metodologías.

4. Reducir los factores de riesgo subyacentes.

El PNUD trabaja con los países para integrar soluciones de gestión del riesgo climático y desastres en las estrategias, proyectos, políticas y planes de desarrollo.

5. Fortalecer la preparación para casos de desastre a fin de asegurar una respuesta eficaz a todo nivel.

El PNUD apoya a las autoridades gubernamentales para desarrollar la capacidad para preparar la respuesta a desastres y la recuperación, trabajando con organizaciones asociadas a través del IASC y UNCT y fomentando la cooperación Sur-Sur.

DIRECCIóN DE PREVENCIóN DE CRISIS Y RECUPERACIóN

Ejemplos de las contribuciones del PNUD al logro de las Prioridades de Acción del MAH

Ha apoyado a al menos 58 países en el desarrollo y fortalecimiento de las leyes nacionales de gestión de riesgo y desastres.

Ha desarrollado la capacidad de más de 45 Autoridades Nacionales de Gestión de Desastres.

Ha ayudado tanto a Honduras como a Perú a adoptar medidas para que la RRD sea obligatoria para la aprobación de proyectos de desarrollo.

Ha apoyado a más de 57 países en evaluaciones de riesgos y mapeo, lo que favoreció inversiones directas en desarrollo.

Ha ayudado a establecer al menos 23 bases de datos de pérdidas por desastres que han sustentado la formulación de políticas y programas nacionales de RRD.

Ha apoyado a más de 24 países en el fortalecimiento de sus Sistemas de Alerta Temprana para facilitar una respuesta rápida y acciones que salvan vidas.

Ha ayudado al Gobierno de Aceh (Indonesia) a llevar a cabo campañas de concienciación pública, llegando a más de 2500 personas.

Ha proporcionado asistencia técnica para el desarrollo de planes de RRD en más de 20 universidades de todo el mundo.

Ha apoyado la concienciación pública entre las comunidades reasentadas en Mozambique para desalentar el retorno a zonas expuestas a inundaciones.

Ha ayudado a más de 30 países a incorporar la RRD en los planes y políticas nacionales de desarrollo.

Ha ayudado a 28 países a realizar evaluaciones de necesidades posdesastre que sirvieron de base para el diseño de programas de recuperación que reducen el riesgo de desastres.

Ha ayudado a Jordania a llevar a cabo evaluaciones de riesgos urbanos y mapeos de las ciudades de Ammán y Aqaba. Esta última es ahora un modelo de ciudad en materia de RRD en la región.

Ha apoyado el desarrollo de planes de preparación y contingencia a nivel nacional y comunitario en más de 20 países.

Ha ayudado a establecer centros de operaciones de emergencia y unidades de respuesta y recuperación en más de 30 países.

Junto con Deutsche Post DHL, el PNUD ha formado a personal en 15 aeropuertos de cinco países para preparar los sistemas de logística de emergencia de aeropuertos.

PROtECCIóN DEL DESARROLLO CONtRA LOS DESAStRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIóN DE HYOGO

En Haití, una evaluación de necesidades A través de una evaluación del riesgo urbano en Tijuana (México), 1,5 millones de habitantes de la ciudad están ahora mejor protegidos en caso de desastre. El PNUD ha apoyado a 25 países con la gestión del riesgo urbano.

posdesastre proporcionó la evidencia necesaria para que el Gobierno desarrollara un marco de recuperación y destinara 10.000 millones de USD a la financiación de la recuperación. A nivel mundial, al menos 25 países han recibido apoyo en evaluaciones de necesidades posdesastre. En la República Dominicana, el PNUD contribuyó a que avanzara la Ley 147-02 sobre RRD. En este mismo sentido, se identificaron 60 de las comu-

En Honduras, se impartió formación a 10

nidades más vulnerables en las que se impulsó el

contrapartes nacionales en el uso de estas

desarrollo de planes de gestión del riesgo. Estos

pautas de recuperación con enfoque de

planes incluyen planes de emergencia y contin-

género que pudieron aplicar esta metodología

gencia, procedimientos operativos de preparación

en 2010, en la planificación de la respuesta

y respuesta y selección de las rutas de evacuación

a la tormenta Agatha. Como resultado de

unidas a simulacros de emergencia.

ello, el 40 por ciento de los días de “Dinero por trabajo” han beneficiado directamente a familias encabezadas por mujeres. Gracias a la diversificación de los ingresos, agricultores y habitantes de Cevallos, en el Ecuador, ya no se ven obligados a emigrar a otras zonas del país en busca de trabajo debido a la inestabilidad del volcán Tungurahua. El PNUD también ha aplicado la generación de ingresos y la diversificación en relación con la RRD en Haití y Pakistán, por ejemplo. En el Perú, el PNUD ayudó al Gobierno a elaborar y aprobar una política estatal por la cual todo proyecto de desarrollo debe incorporar obligatoriamente la gestión del riesgo de desastres. A nivel mundial,

Para hacer frente a los riesgos asociados a la urbanización, el PNUD apoyó a cinco capitales de la Región Andina: Bogotá (Colombia), Caracas (Venezuela), La Paz (Bolivia), Lima (Perú) y Quito (Ecuador), a promover colectivamente la RRD y preparación a través del intercambio de buenas prácticas. Desde entonces, las ciudades de Bogotá y Quito han desarrollado estrategias de reducción de los riesgos y preparación. En Uganda, el PNUD ha ayudado a evaluar los efectos del cambio climático en la producción de café (una importante fuente de ingresos para el sustento local y para el PIB nacional). Se trata de sólo uno de los 17 países que se benefician del proyecto climático del PNUD (GRC-TASP)

30 países han integrado la RRD en el desarrollo, contribuyendo a proteger los logros de desarrollo.

Países con resultados en RRDR entre 2005 y 2011

Las designaciones empleadas y la presentación del material en este mapa no implican la expresión de ninguna opinión de parte del Secretariado de las Naciones Unidas o

DIRECCIóN DEsobre PREVENCIóN DE CRISIS Y RECUPERACIóN del PNUD sobre la condición jurídica de países, territorios, ciudades o zonas, o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites

Con el apoyo del PNUD, se han preparado En el Afganistán el PNUD y sus asociados

Marcos Legales para facilitar y permitir la

ayudaron a crear un Departamento de

reducción del riesgo de desastres en 58 países.

En China, un pueblo piloto que se inundó en

Protección Ambiental y Gestión de desastres

Desde 2011, las nuevas leyes de Kirguizistán

julio de 2010, ha podido utilizar el conocimiento

en la Universidad de Kabul. A nivel mundial,

están integrando la RRD en la gobernanza y

y las capacidades adquiridas en la formación y

las administraciones locales están modificando

ejercicios para mejorar su respuesta. El PNUD

los presupuestos municipales para incluir

ha apoyado a 23 países en la preparación y

disposiciones para financiación, indicadores y

planificación de contingencias.

el PNUD se ha asociado con universidades de 12 países con el objetivo de aumentar el conocimiento y constituir una lista de expertos mundiales en RRD.

recopilación de datos de RRD.

Con el apoyo brindado por el PNUD en las evaluaciones del riesgo urbano, actualmente se reconoce a Aqaba (Jordania) como la primera Ciudad Modelo en RRD de los Estados árabes según UNISDR

En las Filipinas, a los pocos minutos de un te-

En el marco de la respuesta de recuperación

rremoto el 11 de marzo de 2011, 120.000 per-

temprana ante las inundaciones de 2007,

sonas recibieron mensajes de alerta temprana

el PNUD Bangladesh mejoró la resiliencia

en sus teléfonos móviles. El PNUD ha ayudado

comunitaria frente a desastres mediante la

a 25 países a implantar y fortalecer Sistemas

creación de empleo de emergencia para 40.000

de Alerta temprana.

personas y ayudando en la construcción de casi 4.000 viviendas unifamiliares. El PNUD ha ayudado a diseñar marcos de recuperación temprana en 8 países. En Sri Lanka, el PNUD apoyó la elaboración de perfiles nacionales de amenazas que comprenden numerosas amenazas, como los deslizamientos de tierras. Como resultado de ello, las autoridades

Indonesia utilizó una base de datos de

locales de 10 distritos adoptaron una legislación

pérdidas por desastres para identificar las

que exige que los nuevos permisos de construcción

regiones prioritarias para una inversión en

tengan en cuenta el riesgo de deslizamiento de

RRD. A nivel mundial, el PNUD ha ayudado

tierras. En total, con el apoyo del PNUD se han

a 23 países a consolidar sus bases de datos

llevado a cabo evaluaciones de riesgos y mapas Se han fundado Autoridades Nacionales

de amenazas en al menos 57 países.

de pérdidas por desastres. ESCAP Headquarters ESCAP Headquarters or regional centres or regional centres

de Gestión de Desastres (NDMA) en 45 países, como Mozambique por ejemplo, donde el Instituto Nacional de Gestión de Desastres (INGC) coordina el apoyo a la En la región del Pacífico, el PNUD está

RRD entre los sectores gubernamentales

trabajando con pequeños estados insulares

pertinentes.

para gestionar el impacto del cambio climático. En las Islas Cook, el PNUD ayudó a revisar el Plan Nacional de Desarrollo Sostenible para que incluyera la resiliencia al cambio climático como uno de sus pilares estratégicos.

El PNUD apoya a un promedio de 50

países al año en RRDR, dedicando anualmente un promedio de 150 millones de USD a la reducción del riesgo.

DEL DESARROLLO CONtRA LOS DESAStRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIóN DE HYOGO Este informe también está PROtECCIóN disponible en el enlace: http://www.undp.org/content/undp/en/home/librarypage/crisis-prevention-and-recovery/drt-global-impact-study-.html

Un agricultor desplazado de Darfur recorre una tierra árida y agrietada en Dali, cerca de Tawila, en el estado sudanés de Darfur del Norte. Derechos: © Albert González Farran/ONU 2011

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

Introducción

Entre 2000 y 2012, 90 países de todo el mundo han sufrido desastres que han afectado en cada caso a más de 100.000 personas. El PNUD está presente en 81 de estos 90 países y ha ayudado a lograr resultados en materia de reducción del riesgo de desastres (RRD) y recuperación en más del 80 por ciento de ellos.1 El PNUD ha apoyado a una media de 50 países al año en RRD y recuperación. Los desastres provocados por amenazas naturales, como terremotos o inundaciones afectan a los países y las comunidades de múltiples maneras; no sólo destruyen vidas y medios de vida, sino que también arrasan los logros de desarrollo que tanto ha costado conseguir. Se trata de un enorme reto porque, por su vulnerabilidad, la gran mayoría de los desastres han afectado a los países en desarrollo. De hecho, desde la década de 1960, aproximadamente el 99 por ciento de la población mundial afectada por los desastres y el 97 por ciento de todas las muertes se han producido en países de ingresos medios y bajos.2 Ante desastres de magnitud similar, las personas que residen en los países de ingresos bajos tienen cuatro veces más probabilidades de morir que las que viven en países de ingresos altos. Además, en los países en desarrollo los desastres causan unas pérdidas económicas anuales equivalentes a entre el 2 y el 15 por ciento de su PIB.3 El PNUD, con su compromiso de apoyar y promover iniciativas de desarrollo que reduzcan la pobreza y a la vista de que los desastres eliminan los logros de desarrollo, ha integrado la RRD y recuperación en su programa. Desde la década de los 90, el PNUD trabaja con sus asociados para incrementar las capacidades de los Gobiernos y las comunidades de reducir el impacto de los desastres. Aplicando un enfoque coordinado, el PNUD trata de capacitar a los países propensos a los desastres para que gestionen el riesgo de desastres integrando la RRD en los procesos de desarrollo. Como principal organismo de las Naciones Unidas en el ámbito de la gobernanza y la reducción de la pobreza, el PNUD está excepcionalmente situado para avanzar en la integración de la RRD en el programa de desarrollo, a escala mundial, regional y nacional.

1 Basado en la Base de Datos EM-DAT, v12.07 y en datos de seguimiento del PNUD. 2 Laframboise, Nicole y Boileau Loko (2012). Natural Disasters: Mitigating Impact, Managing Risks. Documento de trabajo, WP/12/245. Fondo Monetario Internacional. Disponible en: http://www.imf.org/external/pubs/ft/wp/2012/wp12245.pdf. 3 Naciones Unidas, Proyecto del Milenio (2005). Invirtiendo en el Desarrollo: Un plan práctico para conseguir los Objetivos de Desarrollo del Milenio. capítulo 11. New York, NY, Earthscan.

A lo largo de los años, la implicación del PNUD en RRD ha ido

Marco de Acción de Hyogo

evolucionando, adaptándose a las necesidades emergentes de los países y las comunidades, especialmente a la luz del cambio

En 2005, como resultado de la Conferencia Mundial sobre la Reducción de los Desastres Naturales, la comunidad internacional que actúa en la RRD adoptó

climático y los cambios globales en el programa político de la RRD. A medida que se consolidaba el conocimiento de la relación entre la RRD, la recuperación, la adaptación al cambio climático, la urbanización y el desarrollo, el PNUD se ha mantenido firme

el Marco de Acción de Hyogo (MAH). Este plan de 10

en su compromiso de construir sociedades más resilientes,

años se ha convertido en un instrumento mundial clave

capaces de reducir los riesgos y recuperarse más rápidamente de

de orientación en la implementación de la RRD a todos

los desastres en su camino hacia el desarrollo.

los niveles de la sociedad.

En este informe se presenta un resumen de algunos logros de

Con el objetivo general de lograr una reducción

países a los que el PNUD apoya y se muestra cómo trabaja el

sustancial de las pérdidas por desastres, tanto de vidas

PNUD con sus asociados a nivel local, nacional, regional y

como de bienes sociales, económicos y ambientales

mundial para reducir el impacto de los desastres en las vidas

de las comunidades y los países, el MAH estableció 5

y las economías. El informe se centra estratégicamente en los

prioridades de acción:

resultados obtenidos desde 2005, año de inicio del decenio del

1. Velar por que la reducción de los riesgos de desastre constituya una prioridad nacional y local dotada de una sólida base institucional de aplicación. 2. Identificar, evaluar y vigilar los riesgos de desastre y potenciar la alerta temprana.

Marco de Acción de Hyogo (MAH).4 Además, la publicación de este informe coincide deliberadamente con la cuarta sesión de la Plataforma Mundial para la Reducción del Riesgo de Desastres. Para el PNUD, esta última sesión de la Plataforma Global antes de 2015 representa la oportunidad de contribuir a los debates sobre políticas relacionadas con el programa de desarrollo posterior a 2015.

3. Utilizar los conocimientos, las innovaciones y la

Este informe trata de mostrar que el establecimiento de

educación para crear una cultura de seguridad

programas amplios e integrados durante un período de tiempo

y de resiliencia a todo nivel.

prolongado, es la manera más eficaz de reducir el impacto de los

4. Reducir los factores de riesgo subyacentes y

desastres. Al presentar este argumento, el informe no pretende exponer todas las contribuciones del PNUD, sino ejemplificar,

5. Fortalecer la preparación para casos de desastre a fin de asegurar una respuesta eficaz a todo nivel.

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

4 El MAH es un plan de 10 años cuyo objetivo es lograr que el mundo sea más seguro frente a las amenazas naturales, tratando de reducir sustancialmente las pérdidas por desastres para 2015, mediante el desarrollo de la resiliencia de las naciones y las comunidades frente los desastres.

a través de experiencias clave, el valor del enfoque del PNUD en el desarrollo de las capacidades de los países de gestionar el riesgo a través de una gobernanza eficaz. El informe está basado en largas entrevistas mantenidas con miembros del personal del PNUD en Nueva York, Ginebra y las oficinas en los países y las regiones, así como en un análisis detallado de publicaciones de las Naciones Unidas, evaluaciones e informes de proyectos y programas5 pertinentes.6 Las evaluaciones de programas independientes, tanto por países como globales, también han sido una valiosa fuente de información para la elaboración de este informe. Tras una breve descripción del mandato del PNUD y el valor añadido de la consecución de avances en la RRD a nivel mundial, el informe aboga por una programación integral de la RRD. La descripción del apoyo que presta el PNUD se presenta en tres secciones: (i) conocimiento y comunicación del riesgo, (ii) reducción del riesgo, y (iii) gestión del riesgo residual. A lo largo del informe, se exponen ejemplos de casos destacados como prueba del éxito y de los retos superados. Si se consideran aisladamente, estos ejemplos no siempre conducen a una reducción del riesgo de desastres. Sin embargo, representan hitos importantes que, enmarcados un enfoque integral de la RRD, constituyen pasos hacia el aumento de la resiliencia de los países y las comunidades. Tal y como el informe pone de manifiesto, el éxito del PNUD en la RRD reside en el alto compromiso con los asociados y en el apoyo bidireccional entre éstos y el PNUD. Entre los numerosos asociados con los que trabaja el PNUD se encuentran Gobiernos nacionales y subnacionales, comunidades, organizaciones no gubernamentales (ONG) y tanto agencias de la ONU como instituciones financieras internacionales.

5 Buckle, Philip, y Lezlie Moriniere (2010). Evaluation of the Impact of UNDP Disaster Risk Reduction Interventions (2002-2009). Disponible en: http://erc.undp.org/evaluationadmin/ manageevaluation/viewevaluationdetail.html?evalid=3501 6 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2010). Evaluación de la contribución del PNUD a la prevención de desastres y recuperación. Sales nom. E.10.III.B.34.

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

El PNUD: Un agente único en la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación Por las características de su estructura y de la labor que realiza, el PNUD es un agente único en la arquitectura mundial de la RRD y la recuperación, tal y como señala una evaluación independiente de 2009: 1. El PNUD acumula un volumen de conocimientos técnicos derivados de más de dos décadas de trabajo en el ámbito de la reducción del riesgo de desastres y la recuperación. Dispone de la competencia técnica y el control de calidad que le proporcionan sus asesores y expertos locales, que se basan en las buenas prácticas y la experiencia adquirida sobre el terreno y aprovechan una amplia red de alianzas; 2. Gracias a su presencia operativa en al menos 177 países unida a su capacidad de gestión financiera y de adquisiciones, el PNUD puede apoyar a los Gobiernos en RRD y Recuperación como parte integral del desarrollo; 3. La historia del PNUD a escala país permite forjar relaciones duraderas con los Gobiernos durante años de cooperación para el desarrollo. De esta manera se fomenta un enfoque de gestión conjunta, que es crucial para que la ejecución de los programas de RRD sea sostenible y eficaz; 4. La amplia experiencia del PNUD en el trabajo directo con las comunidades locales le proporciona un profundo conocimiento de las vulnerabilidades y fortalezas locales, estableciendo un nexo entre el programa de RRD global y la dinámica local; 5. Al gozar de una amplia presencia regional y mundial, el PNUD puede implicarse en diversos niveles de los debates normativos, informando a la política regional y global de conocimientos a nivel nacional y promoviendo la aplicación de acuerdos mundiales y regionales a nivel nacional;

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

6. Como coordinador interno de la familia de las Naciones Unidas, el PNUD reúne a diferentes agencias de la ONU para mejorar la eficiencia y la eficacia a nivel del país. Así, el PNUD puede recurrir al apoyo y la orientación del conjunto del sistema de las Naciones Unidas cuando sea preciso, en particular para la incorporación de la RRD en los programas de desarrollo y en la coordinación de los esfuerzos de recuperación. Como “coordinador de la recuperación temprana” del sistema del Comité Directivo Interinstitucional, el PNUD puede tender puentes entre los enfoques humanitarios y de desarrollo integrando al mismo tiempo la gestión del riesgo de desastres; y 7. El PNUD es capaz de movilizar recursos financieros, tanto pequeños como grandes, para poner en marcha o continuar con la implementación de los programas de RRD, allanando el camino hacia una mayor implicación de los Gobiernos y las comunidades.

La Asamblea General de la ONU ha encomendado al PNUD que: 1. Aliente a todos los Gobiernos a que emprendan exámenes periódicos de sus necesidades y su capacidad de alerta temprana a nivel nacional y comunitario - Resolución A/RES/50/117 (20 dic. 1995); 2. Asuma la responsabilidad de la mitigación y prevención de desastres naturales y preparación para éstos - A/RES/52/12B (19 dic. 1997); 3. Fortalezca y desarrolle las capacidades operativas en mitigación y prevención de desastres naturales y preparación para éstos y maximice la cooperación internacional - A/RES/54/233 (22 dic. 1999); 4. Coopere con las organizaciones regionales y nacionales con el fin de aumentar su capacidad de respuesta frente a los desastres naturales - A/ RES/56/103 (14 dic. 2001), e 5. Integre los programas de reducción del riesgo de desastres globales como elementos integrales de apoyo de la ONU a los programas de desarrollo socioeconómico - A/RES/56/195 (21 dic. 2001).

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

Se han retirado más de cinco millones de metros cúbicos de escombros de las calles de Port-auPrince y Léogâne a través de una iniciativa conjunta del Gobierno, las agencias de las Naciones Unidas y los asociados nacionales e internacionales. Derechos: © PNUD Haití 2009

¿Qué hace falta? Por un enfoque integral de la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación La experiencia del PNUD ha demostrado

El PNUD, de acuerdo con las conclusiones de

que, a largo plazo, un enfoque integral de

esta evaluación, trabaja con las autoridades

la RRD tiene mayores posibilidades de éxito.

nacionales, las comunidades locales y sus

Una reciente evaluación de la contribución

asociados para hacer frente al riesgo de

del PNUD a la prevención y recuperación de

desastres naturales a todos los niveles.

los desastres establece claramente que la

A través de una diversidad de puntos de

RRD requiere una planificación a largo plazo

partida, el PNUD y los asociados locales

y un esfuerzo sostenido a nivel nacional.

desarrollan conjuntamente los programas

Dicha evaluación concluye afirmando que

de RRD, teniendo en cuenta el contexto

en la planificación e implementación de

político, el entorno social, las prioridades

los programas se debe reconocer siste-

nacionales, las necesidades de la comunidad

máticamente la relación entre la reducción

y las capacidades existentes. Entre los

de la pobreza, el desarrollo sostenible y la

puntos de partida más frecuentes destacan

RRD y además, que la implicación nacional

los

en las estrategias de la RRD debe ser una

de RRD; pequeños esfuerzos centrados

prioridad.

en un área (una ciudad o provincia,

esfuerzos

nacionales

integrales

por ejemplo), actividades preparatorias 1 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2010). Evaluación de la contribución del PNUD a la Prevención de Desastres y Recuperación. Sales No. 10.III.B.34 P.

como

formulación

estrategias

nacionales, los esfuerzos de recuperación

Una niña turkana abreva a los camellos en un agujero excavado en el lecho de un río seco, cerca de la frontera de Kenya con Uganda. La intensa sequía ha obligado a los pastores a ir más lejos en busca de pastos y agua. Derechos: © Anthony Morland/IRIN

Para tener éxito, los Programas de RRD deben ser integrales, a largo plazo, impulsados localmente y dirigidos nacionalmente

posdesastre y los esfuerzos surgidos de

vulnerabilidades, capacidades y riesgos, lo

la demanda de una mejor preparación y

que permite una adopción de decisiones

planificación de contingencias.

eficaz. La reducción del riesgo consiste en

No obstante, si bien es necesario que el diseño y la implementación de una programación integral puedan adaptarse a diferentes contextos, los programas de RRD se rigen por una lógica general fundamentada en conocer y comunicar el riesgo, reducirlo, y gestionar el riesgo residual. El conocimiento y la comunicación del riesgo garantiza que

trabajar para prevenir y mitigar los efectos de los desastres integrando la RRD en las políticas, planes y programas de desarrollo, fortaleciendo la legislación sobre gestión de desastres y desarrollando capacidades de gestión de desastres. La gestión del riesgo residual implica prepararse para los desastres que podrían producirse y recuperarse de ellos cuando se produzcan.

existe información disponible y accesible

A lo largo de estos procesos, que en las

sobre el grado de exposición a amenazas,

siguientes secciones de este informe se

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

describen con más detalle, se tienen en

enfoque integral. Así, bajo el título “Serie

cuenta medidas para promover la igualdad

Bajo la lupa”, los monográficos sobre

de género y se hace especial hincapié en

Mozambique,

la protección de los más vulnerables, como

la India y el Ecuador2, ilustran el valor

mujeres y ancianos.

de este enfoque integrado de la RRD y

No existe un modelo de programación de RRD “talla única” ni un orden cronológico de los elementos de un programa integral. El diseño y la puesta en marcha reales de los programas de RRD depende de cada contexto y muchas veces, dependiendo de los puntos de partida, varios elementos pueden llevarse a cabo simultáneamente o seguir un orden distinto en contextos diferentes. Para que un programa de RRD tenga éxito, sea cual sea su contexto, debe ser amplio e integral y comprender cada una de las áreas mencionadas; ésa es la clave. En este informe se han seleccionado una

Indonesia,

Armenia,

la recuperación. En cada caso, el PNUD aprovechó su larga presencia en el país y la estrecha relación con las autoridades nacionales y locales para transformar la manera de gestionar los desastres, desde la gestión de emergencias hasta la gestión del riesgo. Se observará que a pesar de que en todos los casos los puntos de partida, el diseño, la realización y la cronología eran distintos, el planteamiento general global no varió. Y lo que es más importante, en cada uno de estos ejemplos se alcanzaron importantes logros que se tradujeron en una reducción global de las pérdidas por desastres.

serie de estudios para poner de relieve este 2 Países enumerados en el orden en que aparecen en el informe.

Miembros de la comunidad en la carretera, en una zona propensa a inundaciones. El pueblo se ha construido para que sea resiliente a inundaciones recurrentes. El Gobierno de Bangladesh, un país constantemente amenazado por los ciclones, lleva trabajando más de 30 años con el PNUD para mejorar la gestión del riesgo de desastres en el país. Derechos: © PNUD Bangladesh

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

Bajo la lupa:

Mozambique

Mozambique, un país con un extenso litoral bañado por el Océano Índico y una alta actividad sísmica, es propenso a las amenazas naturales que pueden transformarse fácilmente en desastres. Ciclones, terremotos, inundaciones y sequías son fenómenos habituales en un país donde el 50 por ciento de la población vive por debajo del umbral de pobreza. El PNUD está presente en Mozambique desde antes de la

país con el Marco de Hyogo. Este plan, en el que participan una

guerra civil, proporcionando su apoyo constante y una memoria

diversidad de agentes bajo la dirección del INGC, representa un

institucional que ha servido para fomentar la reducción del riesgo

cambio significativo, ya que se pasa de un enfoque centrado en

de desastres. Durante el conflicto, el PNUD respaldó la creación

la respuesta a uno integrado, en el que la RRD se vincula a las

del Departamento de Prevención y Lucha contra los Desastres

prioridades nacionales de desarrollo. Desde 2007, el presupuesto

Naturales, que tras la guerra se convirtió en el Instituto Nacional

anual del INGC ha alcanzado 80 millones de USD, es decir, un

de Gestión de Desastres (INGC).

aumento del 30 por ciento respecto a los presupuestos anteriores.

Desde su fundación, el INGC ha desempeñado un destacado

El PNUD ha respaldado este Plan participando en la formación

papel en la coordinación de la RRD dentro del Gobierno y

de los maestros locales sobre las maneras de integrar la RRD

actualmente es una institución gubernamental autónoma. La

en los planes de estudio, y ha apoyado al Gobierno en el

labor del INGC no se reduce a gestionar los desastres antes y

establecimiento de sistemas comunitarios de alerta temprana y

después de que se produzcan, puesto que también puede recurrir

la creación de comités locales de gestión del riesgo. A través de

a otros ministerios y departamentos para obtener apoyo para la

estos comités se preparan mapas comunitarios de amenazas en

RRD. El PNUD ha apoyado al INGC a medida que su papel ha ido

los que se delimitan zonas de seguridad y rutas de evacuación

creciendo, especialmente a través del desarrollo de capacidades,

para los miembros de la comunidad.

el intercambio de conocimientos y la cooperación Sur-Sur. El apoyo del PNUD al INGC se aplica también a la descentralización de la RRD, que se ha traducido en un mayor apoyo e implicación para favorecer la integración de la RRD y la adaptación al cambio climático en los planes locales y los procesos de planificación de Mozambique.

Pensando en estas poblaciones vulnerables, el PNUD también apoya las intervenciones que desalientan a las comunidades reasentadas a regresar a las zonas vulnerables y propensas a inundaciones. El PNUD anima a estas poblaciones a permanecer en zonas menos vulnerables desarrollando proyectos de generación de ingresos y de seguridad alimentaria a pequeña

El INGC, que aceptó las prioridades establecidas en el Marco de

escala así como formación, material y apoyo económico. El INGC

Acción de Hyogo, con el apoyo del PNUD y sus asociados, ha

ha informado que, en casos de graves inundaciones como las

venido implementando una serie de proyectos de RRD acordes

de 2011, el número de personas que requeriría evacuación sería

con las prioridades del MAH y que promueven el programa

sustancialmente inferior, lo que demuestra que el proyecto ha

de desarrollo de Mozambique. Concretamente, en marzo de

sido un éxito.

2006 el Consejo de Ministros de Mozambique, con el apoyo del PNUD, aprobó el Plan Maestro de Prevención de Desastres Naturales (2006-2015), haciendo coincidir los compromisos del

Una prueba más de la transformación a largo plazo de la RRD en Mozambique es que en el periodo 2001-2010 el número total de mozambiqueños afectados por desastres disminuyó un

2. La información sobre este estudio monográfico proviene fundamentalmente de: (PNUD (2004). Country Evaluation: Assessment of Development Results-Mozambique) y también (Buckle, Philip, y Lezlie Moriniere (2010). Evaluation of the Impact of UNDP Disaster Risk Reduction Interventions (2002-2009).

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

45 por ciento respecto a la década anterior. En 2010, la mortalidad relacionada con las inundaciones fue inferior al 25 por ciento del promedio de 10 años y, aunque 16.000 personas se vieron afectadas

Hitos

por las inundaciones, esta cifra representa una disminución de más del 90 por ciento con respecto a la década anterior. Del mismo modo, en 1981 una sequía provocó más de 100.000 muertes, mientras que una sequía similar en 2002 sólo se cobró nueve. El Gobierno de Mozambique ha aplicado un enfoque integrado de la RRD y ha logrado considerables avances en la reducción de las pérdidas por desastres. El PNUD pudo asistirle en este proceso

Creación del Departamento de Prevención y Lucha contra los Desastres Naturales, posteriormente sustituido por el Instituto Nacional de Gestión de Desastres

1980

Aprobación de la Política Nacional de Gestión de Desastres

1999

Aprobación del Plan Maestro de Prevención de Desastres Naturales (2006-2015)

2006

enfocando las intervenciones en puntos de partida específicos, como diseño de políticas, sistemas jurídicos e institucionales, desarrollo de capacidades, reunión de datos e intercambio de conocimientos. Estos puntos de partida han demostrado ser útiles para el lanzamiento y la integración de la programación de RRD. Actualmente, el país es un ejemplo de eficacia en la reducción del riesgo de desastres a escala regional y mundial. Pero los retos todavía son numerosos. Emergencias como las inundaciones de 2011 siguen afectando negativamente a la realización normal del programa, lo que demuestra que para gestionar totalmente el riesgo se necesitan capacidades adicionales. Concretamente, en Mozambique todavía no se ha abordado el riesgo urbano lo suficiente. Para resolverlo, el PNUD ha empezado a trabajar con ONU-Hábitat para colaborar con las autoridades municipales en la realización de una Evaluación del Riesgo Sísmico en Maputo.

Las asignaciones presupuestarias anuales al INGC alcanzan los 80 millones de USD, un 30 por ciento más que en presupuestos anteriores

El Gobierno desarrolla simulacros y planes de contingencia anuales

Desde

2007

Desde

2009

Voluntarios del Comité de Gestión de Riesgos trasladan heridos a una tienda de primeros auxilios. Derechos: © PNUD Mozambique PROTECTING DEVELOPMENT FROM DISASTERS: UNDP’S SUPPORT TO THE HYOGO FRAMEWORK FOR ACTION

Países de la Dirección Regional del PNUD con resultados en RRD y Recuperación Resto de países de la Dirección Regional del PNUD

África

>34.000

>127 millones

2500 mill. USD

Entre 2005 y 2012 los desastres se cobraron más de 34.000 vidas

Entre 2005 y 2012 los desastres afectaron a más de 125 millones de personas

Daños totales entre 2005 y 2012

*Fuente: datos de EMDAT/CRED sobre los países de la Región de África del PNUD

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

Labor del PNUD:

Porcentaje de países en los que el PNUD trabaja en la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación

57%

implantados en

Etiopía

DESASTRES

de la región, incluido

Malí

EVALUACIÓN Y MAPEO DEL

RIESGO

países

MARCOS

JURÍDICOS en apoyo de la RRD

países

Zimbabwe

Uganda

los desastres, incluido

Y CONTINGENCIA

establecidos en

para ayudar a prevenir

PLANES DE PREPARACIÓN

preparados en

realizados en países

países

establecidos en

de la región, incluida

DE GESTIÓN DE

DE DESASTRES

realizada en

países

PROGRAMACIÓN

DE GESTIÓN

POSDESASTRE

TEMPRANA

de la región de África en la

ORGANISMOS

DE NECESIDADES

DE ALERTA

países

NACIONALES

EVALUACIÓN

SISTEMAS

El PNUD ha asistido a

incluyendo

Gambia

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

En el Himalaya, donde la amenaza del deshielo de los glaciares se cierne sobre las vidas de 210 millones de personas, el PNUD apoya al Gobierno de Bhután en la construcción de represas hidroeléctricas que impidan inundaciones glaciares y la instalación de sistemas de alerta temprana a lo largo de los ríos. Foto: unos trabajadores reduciendo el riesgo de desbordamientos repentinos por el deshielo de los glaciares en el lago Thorthormi, Bhután. Derechos: © PNUD Bhután

Marco del PNUD para la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación

El PNUD, al que la Asamblea General ha

humanos y capacidades institucionales y

encomendado llevar a cabo la prevención

ofreciendo orientación normativa y jurídica.

y preparación de desastres, trabaja con

El objeto de esta asistencia es contribuir al

la Estrategia Internacional de Reducción

desarrollo de la capacidad de reducción

de Desastres (UNISDR) y otros asociados

del riesgo de las naciones propensas a

para promover la RRD y la recuperación a

desastres mediante una gobernanza

nivel mundial. Concretamente, el PNUD

eficaz.

desempeña un papel fundamental a escala nacional apoyando a los Gobiernos en la aplicación de las prioridades establecidas y acordadas en el Marco de Acción de Hyogo.

Como se describe minuciosamente en este informe, el PNUD trabaja a varios niveles, a menudo simultáneamente, con el fin de lograr fortalecer los procesos de adopción de

Así, el PNUD ayuda a aplicar el Marco

decisiones y los sistemas de gobernanza para

respondiendo a las demandas de ayuda que

la RRD. Concretamente, el PNUD fomenta

recibe de los asociados gubernamentales

el conocimiento y la comunicación del

para ayudar a desarrollar capacidades de

riesgo ayudando a las administraciones

prevención, preparación y recuperación

nacionales a identificar posibles amenazas

de desastres. El PNUD tiende un puente

y vulnerabilidades, implementar sistemas

entre los programas humanitarios y de

de alerta temprana (SAT) y contabilizar las

desarrollo

pérdidas por desastres.

mediante

asistencia

técnica

generando y recogiendo conocimientos e

información,

desarrollando

recursos

1 Resolución A/RES/54/233 (22 dic 1999)

Para reducir el riesgo, el PNUD ayuda a los Gobiernos asociados a fortalecer

Proyecto comunitario de gestión de desastres destinado a la gestión de humedales en Nepal. Para prevenir la erosión del suelo se usan muros de gaviones y se planta hierba. Derechos: © PNUD Nepal

sus estructuras de gobernanza e integrar

de los desastres, sino además incorporar

la reducción del riesgo climático y de

medidas de reducción de los riesgos en el

desastres en las políticas y los planes de

proceso de recuperación inmediata.

desarrollo. En esta labor se enmarca el desarrollo de los recursos humanos y las capacidades institucionales, el trabajo con los sistemas legislativos y el desarrollo de marcos operativos de reducción de riesgos.

Los asociados nacionales y las comunidades están en la primera línea de las iniciativas para reducir las pérdidas por desastres y son por tanto los principales asociados del PNUD. Mientras que las comunidades

Para contribuir a la gestión del riesgo

locales pueden aportar conocimientos

residual, el PNUD apoya los procesos de

contextuales y de primera mano que son

preparación y recuperación que hacen

cruciales, es preciso que los Gobiernos

frente a las pérdidas que no se pudieron

locales y centrales, por su parte, se

prevenir. De esta manera los asociados

impliquen en todos los procesos de RRD

nacionales, las comunidades y las personas

para garantizar un enfoque adecuado

no sólo pueden anticipar, responder y

de la cadena de reducción del riesgo

recuperarse eficazmente de los efectos

de desastres. De este modo también se

fomenta un contexto propicio para la 2 UNISDR define el riesgo residual como el riesgo que todavía no se ha gestionado, aun cuando existan medidas eficaces para la reducción del riesgo de desastres y para los cuales se debe mantener las capacidades de respuesta de emergencia y de recuperación.

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

RRD, se facilita la integración de la RRD en las políticas públicas y se impulsa la sostenibilidad.

El PNUD también se asocia con organizacio-

de la Salud (OMS), con la participación del

nes internacionales a escala nacional. Así, el

Banco Mundial y la Federación Internacional

PNUD trabaja, entre otros, con los equipos de

de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media

las Naciones Unidas en el país, instituciones

Luna Roja (FICR).

financieras internacionales y organizaciones no gubernamentales, con los que pone en marcha programas integrales de RRD.

En las siguientes secciones del informe se expone detalladamente cómo trabaja el PNUD con los asociados para aplicar el

El PNUD también participa en asociaciones

Marco de Hyogo y desarrollar capacidades

técnicas internacionales que despliegan

de reducción del riesgo de desastres. El

capacidades

informe, que se divide en tres elementos

técnicas

pertinentes

para

un apoyo coordinado al país. Entre otros

fundamentales

ejemplos destacan las Evaluaciones de

comunicación del riesgo; reducción del

Necesidades Posdesastre, una colaboración

riesgo; y gestión del riesgo residual)

del sistema de las Naciones Unidas con

proporciona

el Banco Mundial y la Comisión Europea

cada área que ponen de relieve el trabajo

y el apoyo al desarrollo de capacidades

realizado.

mediante la Iniciativa sobre la Capacidad de Reducción de Desastres (CADRI), una alianza entre la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH), el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Programa Mundial de Alimentos (PMA) y la Organización Mundial

(conocimiento

ejemplos

específicos

Como el tema central de este informe es que la RRD debe ser multisectorial, integral y a largo plazo para tener éxito, muchos de los ejemplos descritos en las siguientes páginas son el fruto del trabajo colaborativo y polifacético realizado por el PNUD y sus asociados.

Estabilización de taludes tras el terremoto de 2005. Derechos: © PNUD Pakistán

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

Alianzas en reducción del riesgo de desastres

Más del 95 por ciento de los gastos del PNUD en RRD y

los coordinadores residentes de las Naciones Unidas, con el

recuperación se producen a escala nacional. Por lo tanto,

apoyo del PNUD, han puesto en marcha estos programas.

aunque el PNUD participa en asociaciones a todos los niveles,

Aúnan los esfuerzos de las organizaciones de la ONU, pero

se hace especial hincapié en alinear los programas del PNUD

también de las IFI, la Cruz Roja/Media Luna Roja, y otros

a escala nacional con asociados nacionales e internacionales

importantes agentes de la gestión de desastres con presencia

en países de alto riesgo.

a nivel nacional, apoyando las estrategias y los planes

El PNUD dirige cada vez más sus esfuerzos hacia la puesta en marcha de programas integrales de RRD de una escala y

Cuando ocurren desastres, el PNUD, de conformidad con los

alcance suficientes para ayudar a los países de alto riesgo a

acuerdos de cooperación poscrisis firmados con la Comisión

lograr el resultado identificado en el MAH. Para ello, el PNUD

Europea y el Banco Mundial, dirige el sistema de las Naciones

trabaja en una red de asociados a la que también pertenecen

Unidas en la realización de las Evaluaciones de Necesidades

agencias del Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Posdesastre (PDNA). Las PDNA proporcionan al Gobierno y sus

(GNUD), Instituciones Financieras Internacionales (IFI), y el

asociados un marco de recuperación integral fundamentado

Comité Directivo Interinstitucional (IASC), un consorcio de

en pruebas, a partir del cual el PNUD alinea sus programas

organizaciones humanitarias entre las que se encuentra la

de recuperación con los de otras organizaciones. Además, el

Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de

PNUD también coordina el Grupo de Trabajo Temático sobre

la Media Luna Roja (FICR).

la Recuperación Temprana, por lo que está excepcionalmente

En cada país receptor, el Coordinador Residente de la ONU se encarga de coordinar el trabajo de todos los miembros

situado para establecer un nexo entre la respuesta inmediata y la recuperación a corto y largo plazo.

del equipo de las Naciones Unidas en el país (UNCT). Con

El PNUD tiene por objeto garantizar que los acuerdos para

el Coordinador Residente, los UNCT y el Gobierno, el PNUD

una recuperación eficaz estén implementados antes de que

intenta garantizar que la reducción del riesgo de desastres

ocurran los desastres. A través del IASC, el PNUD trabaja

se incorpora en el Marco de Asistencia de las Naciones

con organizaciones que tienen cometidos humanitarios o de

Unidas para el Desarrollo (MANUD), por el que se guían los

recuperación, como la OCAH, UNICEF, el PMA, la FAO, la

programas de los UNCT en ciclos quinquenales. Este proceso

OMS, la FICR y el Banco Mundial, para asociar los esfuerzos

se lleva a cabo de acuerdo con las pautas que el PNUD y el

internacionales de preparación al desarrollo de la capacidad

GNUD, junto con la UNISDR han elaborado específicamente

de preparación del país.

para este propósito .

dirigidos por el Gobierno.

El PNUD coordina su asistencia técnica para programas

El Consorcio de Gestión del Riesgo de Nepal, el programa

nacionales con otros asociados a través de una serie de

“Una ONU” de Mozambique y el apoyo impulsado por el

programas temáticos con múltiples interesados, como la

MANUD al Plan Nacional de Acción para la Reducción del

Plataforma internacional de recuperación, la Alianza para el

Riesgo de Desastres y la Adaptación al Cambio Climático

Medio Ambiente y la Reducción del Riesgo de Desastres y

de Ghana, son algunos ejemplos de los lugares en los que

la Iniciativa sobre la Capacidad de Reducción de Desastres.

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

Esta última representa, entre otras cosas, un vehículo

con Deutsche Post DHL proporciona formación y asistencia

interinstitucional para la incorporación de consideraciones

técnica a los aeropuertos internacionales para mejorar la

de reducción de desastres en los MANUD. Otras asociaciones

gestión de las necesidades de asistencia humanitaria tras los

se centran en la Ley de Reducción de Desastres (con la FICR),

desastres. Además, el PNUD también es miembro de la Red

las evaluaciones de riesgos globales, y la integración de la

de Recursos para Desastres del Foro Económico Mundial,

reducción de desastres en el desarrollo. Estos programas

a través de la cual las principales empresas internacionales

se sustentan en las capacidades de sus respectivos socios a

brindan apoyo a la recuperación posdesastre.

escala nacional, regional y global y las armonizan.

Haitianos fabricando briquetas de combustible con material reciclado. Los programas “Dinero por trabajo” del PNUD han proporcionado empleo vital a cientos de miles de haitianos. Se contribuye así a reconstruir infraestructuras críticas y a la diversificación de los medios de vida.

Por último, el PNUD colabora con asociados del sector privado en busca de capacidades específicas que puedan destinarse a apoyar al país. Ejemplo de ello es el Programa de Preparación de Aeropuertos frente a Desastres que en colaboración

Derechos: © PNUD Haití

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

Bajo la lupa:

Indonesia Indonesia es uno de los países del mundo más propensos a los desastres. El Organismo Nacional de Gestión de Desastres de Indonesia, un país frecuentemente afectado por riesgos naturales, estima que 60,9 millones de personas están expuestas a amenazas de inundación y 124 millones son vulnerables a deslizamientos de tierras.2 El PNUD lleva más de una década trabajando con el

2012, el programa fue el primero en apoyar la transición

Gobierno de Indonesia y las comunidades locales en el

hacia una gestión de desastres integral en Indonesia.3

área de la RRD y recuperación. En 2003, las autoridades nacionales y la sociedad civil reclamaron una reforma de la Ley de Gestión de Desastres, pero fueron el tsunami de 2004 y el terremoto de Yogyakarta de 2006 los que intensificaron el interés político público por la promoción de la RRD. El PNUD ha respondido apoyando a las autoridades indonesias a través de un doble enfoque, respaldando el desarrollo de las políticas de RRD y los marcos reguladores y emprendiendo la reducción del riesgo a nivel comunitario.

Desde 2006, se han dado pasos importantes para fortalecer los sistemas institucionales y jurídicos de RRD en Indonesia. En marzo de 2007, el Gobierno aprobó la Ley de Gestión de Desastres, que permitió desarrollar un Plan Nacional de Acción 2006-2009 para la Reducción de Desastres, y establecer una Dirección Nacional de Gestión de Desastres (BNPB) que facilita a los ministerios, provincias y distritos orientación y apoyo en RRD.4 Por otro lado, la creación de un marco legal para las Directrices de Desarrollo de la Rehabilitación Posdesastre

En 2007, el PNUD se asoció con el Departamento de

permitió identificar las funciones y responsabilidades de

Desarrollo Internacional británico (DFID), el Organismo

los procesos de recuperación y garantizar la asignación

Australiano de Desarrollo Internacional (AusAID), la

de presupuesto para los planes de recuperación.

Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (CESPAP), UNISDR y el Banco Mundial, para desarrollar un programa nacional de cinco años que apoya al Gobierno de Indonesia en el fortalecimiento de su capacidad de RDD y en la consecución de las prioridades del Marco de Hyogo. A través del Programa Comunidades más Seguras mediante la Reducción del Riesgo de Desastres, el PNUD y sus asociados han realizado una importante contribución a los nuevos marcos políticos, jurídicos y regulatorios del país. Según una evaluación realizada en

2011,

UNISDR,

como

reconocimiento

compromiso y los avances de Indonesia, nombró a Susilo Bambang Yudhoyono, presidente de Indonesia, primer campeón mundial de las Naciones Unidas para la RRD. Gracias al apoyo permanente del PNUD al compromiso del Gobierno de fortalecer la RRD, ésta se ha convertido en una prioridad en el plan nacional de desarrollo a medio plazo y el presupuesto nacional. Actualmente, la financiación de la agencia de gestión de desastres y actividades relacionadas supera los mil millones de USD, es decir, más del 1 por ciento del presupuesto nacional.

2 Según las predicciones del Organismo Nacional de Gestión de Desastres de Indonesia (Badan Nasional Penanggulangan Bencana –BNPB), 20 de diciembre de 2012.

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

3 Hillman, Ben, y Saut Sagala (2012). Safer Communities through Disaster Risk Reduction (SC- DRR) en Development: Project Evaluation. Australian National University, Bandung Institute of Technology for the Government of Indonesia y PNUD. 4 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2009). Sistemas institucionales y legislativos para la alerta temprana y la reducción del riesgo de desastres – Indonesia. Bangkok.

Alumnos de la escuela primaria Wadoi de Nabire, en el distrito indonesio de Papua, se refugian bajo un pupitre durante un simulacro de desastre. Derechos: © Dian Lestariningsih/AusAID

En 2009, el Gobierno, en colaboración con el PNUD,

presupuesto general, lo que sería un primer paso hacia la

la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo

financiación de los distritos que establezcan sus propios

Internacional/Oficina de Asistencia para Desastres en el

órganos de RRD.

Extranjero (USAID/OFDA) y el Centro para la Investigación de la Epidemiología de los Desastres (CRED), puso en marcha una base de datos de pérdidas por desastres. Esta base de datos se está utilizando para fortalecer el sistema nacional de RRD y proporcionar información crítica para el desarrollo de políticas. Por ejemplo, la base de datos se utilizó para elaborar una lista de distritos prioritarios a los que se está alentando a establecer sus propios órganos de RRD. El Ministerio de Hacienda también la está usando para asignarle una partida del

Paralelamente al trabajo realizado a nivel nacional, se ha desarrollado un programa de RRD de tres años patrocinado por Múltiples Donantes para Aceh. El objetivo de este proyecto era convertir la reducción del riesgo de desastres en un elemento esencial del proceso de desarrollo local, mediante el establecimiento de acuerdos institucionales y un entorno propicio para facilitar la implementación de la RRD. El programa también ayudó al Gobierno al establecimiento de la Autoridad Provincial de Gestión de Desastres como

PROTECTING DEVELOPMENT FROM DISASTERS: UNDP’S SUPPORT TO THE HYOGO FRAMEWORK FOR ACTION

principal entidad política y de adopción de decisiones en

colaboración con el departamento de educación de

materia de RRD en la provincia, y contribuyó a fortalecer

Aceh, se ha diseñado un plan de estudios para las

las capacidades locales de RRD.

escuelas públicas que permitirá que los escolares estén

El PNUD también ha apoyado al Gobierno de Aceh en

mejor preparados en caso de desastre.

la realización de una campaña de sensibilización pública

Cuando en enero de 2012 un terremoto de 7,9 grados

que incluía un programa de formación en preparación

sacudió Aceh, la comunidad, temiendo un tsunami, salió

de desastres para más de 2.500 personas y el desarrollo

hacia zonas más elevadas y buscó protección en áreas

de mapas de riesgo provinciales para la región. En

seguras. El tsunami no se produjo, pero el hecho de que

Simulacro de incendio en el internado islámico Al Manar de Banda Aceh. Derechos: © PNUD Indonesia

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

la comunidad buscara zonas más altas demuestra que

Hitos

existe mayor concienciación y preparación. A pesar de los progresos realizados en la identificación de riesgos de desastres y la reducción de vulnerabilidades,

Lanzamiento del Plan de Acción Nacional de RRD y asignación presupuestaria (2006-2010)

2006

Promulgación de la Ley de Gestión de Desastres

2007

Creación de la Dirección Nacional de Gestión de Desastres (BNPB)

2008

Formalización de la Plataforma Nacional de RRD

2008

Creación de agencias locales de gestión de desastres en todas las provincias

2009

Aprobación legal de las Directrices para el Desarrollo de la Rehabilitación Posdesastre

2009

Integración de la RRD en el plan nacional de desarrollo a medio plazo 2010-2014

2010

los desastres siguen afectando a miles de personas en Indonesia. Cuando ocurren, el PNUD trabaja junto a las autoridades gubernamentales y las comunidades para desarrollar e implementar programas de recuperación. Cuando a finales de 2010 el volcán Merapi de Indonesia entró en erupción matando a 340 personas, destruyendo viviendas y medios de subsistencia y dañando las infraestructuras públicas de cinco distritos de Yogyakarta y Java Central, el PNUD prestó asistencia técnica a la BNPB para que llevara a cabo una Evaluación de las Necesidades para la Recuperación Humana. En asociación con el Gobierno local y un consorcio de ONG locales, el PNUD ayudó a movilizar a un equipo que llevó a cabo más de 500 encuestas en hogares, entrevistas y debates con grupos representativos, para evaluar tanto el impacto como las necesidades de recuperación de la población. Esta evaluación constituyó la base de un plan de acción nacional para la reconstrucción y la recuperación posdesastre, estimuló el apoyo económico y alentó la cooperación entre las distintas agencias implicadas. Posteriormente, el Gobierno se inspiró en la evaluación de necesidades posdesastre del PNUD/Banco Mundial para elaborar sus propias directrices nacionales de evaluación de desastres. Se trata probablemente del único país del mundo que tiene sus propias directrices de Evaluación de Necesidades Posdesastre con los componentes de HRNA y Evaluación de Desastres y Pérdidas (DaLA) incorporados.

El presidente indonesio Susilo Bambang Yudhoyono, Campeón Mundial de la ONU en RRD

2011

PROTECTING DEVELOPMENT FROM DISASTERS: UNDP’S SUPPORT TO THE HYOGO FRAMEWORK FOR ACTION

Países de la Dirección Regional del PNUD con resultados en RRD y recuperación Resto de países de la Dirección Regional del PNUD

Asia y el Pacífico

>380.000 Entre 2005 y 2012, los desastres causaron más de 380.000 muertes

>1.200 millones 317.000 millones Entre 2005 y 2012, los desastres afectaron a más de 1200 millones de personas

Entre 2005 y 2012, los daños totales superaron los 317.000 millones de USD *Fuente EMDAT/CRED

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

Labor del PNUD:

70%

SISTEMAS

El PNUD ha asistido a

14 países

implantados en

REDUCCIÓN DE DESASTRES

de la región, incluido

Indonesia

EVALUACIÓN Y MAPEO DEL

RIESGO realizados en

países

9 de

de la región

Y RECUPERACIÓN

DE DESASTRES establecidos en

realizada en países

en la

DE GESTIÓN

POSDESASTRE

TEMPRANA

Asia y el Pacífico

NACIONALES

EVALUACIÓN DE NECESIDADES

DE ALERTA

países de

ORGANISMOS

Porcentaje de países en los que el PNUD trabaja en la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación

Asia y el Pacífico

MARCOS

JURÍDICOS en apoyo de la GRD

preparados en

20 países

incluyendo

Bangladesh

PROGRAMAS DE

RIESGO

URBANO establecidos en

países

de la región

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

En las comunidades cuyos habitantes carecen de acceso a la radio o la televisiﾃｳn y hay un alto nivel de analfabetismo, existen maneras innovadoras de comunicar las alertas. En Bangladesh, la planificacioﾌ］ de contingencias y la alerta temprana comunitarias salvan vidas y medios de vida. Derechos: ﾂｩ Amir Jina/UNISDR

Conocimiento y Comunicación del riesgo Promoción de las prioridades 2 y 3 del Marco de Acción de Hyogo

A pesar de que no existe un orden

proporcionan una base empírica sobre

cronológico específico en la Reducción del

la probabilidad de pérdidas futuras y los

Riesgo de Desastres, la identificación y el

factores causales. El PNUD trabaja con las

conocimiento de los riesgos suelen ser la

partes interesadas a nivel nacional para

etapa previa al apoyo político y la movilización

desarrollar las capacidades de preparación

de recursos. Con un mayor conocimiento

de las evaluaciones de riesgos y aplicarlas en

de los riesgos existentes, las comunidades

la adopción de decisiones relacionadas con

y los Gobiernos pueden actuar basándose

la reducción de los riesgos. En Jordania,

en dicho conocimiento. El PNUD utiliza

por ejemplo, el PNUD elaboró junto con la

una serie de instrumentos para entender

Dirección General de Protección Civil una

y comunicar eficazmente los riesgos. Entre

evaluación de los riesgos que señalaba

otras iniciativas, el PNUD ayuda a los países

las posibles pérdidas sociales y materiales

a desarrollar su capacidad de preparar

que se producirían en la región en caso

evaluaciones de riesgos, institucionalizar

de terremoto. Para ello se evaluaron los

bases de datos de pérdidas y daños por

riesgos de terremotos, las vulnerabilidades

desastres e implantar Sistemas de Alerta

sociales y materiales y los activos expuestos

Temprana (SAT).

en cada barrio. Además, el PNUD apoyó la realización del Perfil del Riesgo de Desastres

Evaluaciones de Riesgos

de la ciudad de Amman, que servirá como

Las evaluaciones del riesgo de desastres,

base para el establecimiento de acuerdos

que analizan el grado de exposición a las

jurídicos, institucionales y organizativos para

amenazas y los factores de vulnerabilidad,

la gestión del riesgo.

Basándose en el Plan de RRD de Amman, el

El PNUD ha aprendido que, para tener éxito,

PNUD colaboró con la Agencia Suiza para el

las evaluaciones de riesgos deben basarse

Desarrollo y la Cooperación para apoyar a la

en una estrecha colaboración entre la

Autoridad de la Zona Económica Especial de

comunidad científica, los responsables de la

Aqaba (ASEZA) a integrar adecuadamente

toma de decisiones y las partes interesadas,

la reducción de los riesgos sísmicos en

incluidas las comunidades locales y el sector

los procesos de planificación y negocios.

privado. Por lo tanto, el PNUD actúa como

Aqaba, única ciudad costera de Jordania,

coordinador de las contribuciones de los

es altamente vulnerable a los terremotos, sin

distintos actores implicados en la RRD.

embargo los planes municipales existentes se centraban exclusivamente en la respuesta sísmica, sin abordar ni la mitigación, ni las medidas de preparación. Con el apoyo del PNUD, se efectuó una evaluación del riesgo sísmico y se creó la Unidad de Gestión del Riesgo de Desastres ASEZA, que garantizan que toda la planificación del desarrollo y el ordenamiento territorial sea sensible al

En 2006, por ejemplo, el PNUD respaldó un perfil del riesgo de desastres de las Maldivas, en el que se determinaba la probabilidad de las amenazas, se evaluaba la gama de vulnerabilidades de cada isla y se asignaban categorías de riesgo. El Gobierno, que en ese momento estaba desarrollando un programa que identificaba 10 islas potencialmente prioritarias para la

riesgo.

inversión pública, revisó dicho programa al La

Dirección

está

Planificación

ASEZA

utilizando

las

conclusiones

recomendaciones

esta

evaluación

tomar

decisiones

seguimiento

para

documentadas para la adjudicación de tierras para proyectos comerciales y viviendas, reduciendo su grado de exposición al riesgo sísmico. En 2013, como reconocimiento a estas iniciativas, UNISDR nombró a Aqaba primera Ciudad Modelo de los Estados árabes en materia de reducción del riesgo de desastres. Además, estos resultados positivos fueron reconocidos por la vecina Autoridad Regional de Desarrollo y Turismo de la Región de Petra, con la que el PNUD inició un programa similar para impulsar la integración de la RRD en la planificación del desarrollo local de la región de Petra. Ya se dispone de una unidad de RRD plenamente operativa creada con el

saber que cuatro de las 10 islas presentaban un perfil de riesgo alto. Además, en 2009, el Gobierno de las Maldivas con el apoyo del PNUD, llevó a cabo un estudio de costo-beneficio de las Medidas de Mitigación del Riesgo de Desastres en tres islas. Este estudio fue utilizado posteriormente, en 2011, en el diseño de las directrices de protección costera.

Estas

directrices

también

utilizarán a escala nacional para mejorar la resiliencia de las comunidades costeras frente a los impactos de los fenómenos climáticos extremos, la subida del nivel del mar, la presión sobre el litoral provocada por el crecimiento demográfico y en última instancia, para la integración de los riesgos del cambio climático en la planificación de la isla.

apoyo del PNUD mientras que están en

El ejemplo de las Maldivas muestra el alto

curso programas adicionales para reforzar el

impacto que las evaluaciones de riesgos

conocimiento y la gestión del riesgo.

pueden tener en la reducción de los riesgos

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

si se asocian a los procesos de adopción de

de Riesgos Mundiales (GRIP), el PNUD

decisiones.

apoyó la realización de una evaluación del

Del mismo modo, en Sri Lanka el PNUD apoyó el desarrollo de perfiles nacionales de amenazas relativos a una amplia gama de peligros como erosión costera, sequías, inundaciones, deslizamientos de tierra, subida del nivel del mar, marejadas ciclónicas y tsunamis. Como resultado de ello, las autoridades locales de 10 distritos propensos

deslizamientos

adoptaron

una legislación con nuevos permisos de edificación que tengan en cuenta el riesgo de deslizamiento de tierras.

riesgo climático en 2010. El aumento de las temperaturas en todo el mundo está acelerando el deshielo de los glaciares de la región, que son una importante fuente de suministro de agua para las comunidades, su ganado, la industria y la generación de energía hidroeléctrica. La evaluación permitió el desarrollo de una estrategia regional de adaptación al cambio climático para el estado de Arequipa, que trata de hacer frente a las consecuencias que tiene el deshielo de los glaciares en el suministro de agua. Como resultado de la

La evaluación de los riesgos relacionados

misma, se han construido nuevos sistemas

con el cambio climático es un componente

de gestión hídrica y de riego, así como

importante de la labor del PNUD. En el Perú,

silos de alimentos y depósitos que están

a través del Programa de Identificación

ayudando a las comunidades en el proceso

Programa de Identificación de Riesgos Mundiales (GRIP) El PNUD promueve la recopilación y difusión de infor-

Desde que fue creado en 2007, el GRIP ha prestado

mación sobre el riesgo de desastres a través del Progra-

asistencia directa a más de 57 países para llevar a

ma de Identificación de Riesgos Mundiales (GRIP).

cabo las evaluaciones del riesgo de desastres a nivel na-

Esta iniciativa con múltiples interesados, organizada por

cional y local. Estas evaluaciones se han utilizado tanto en

el PNUD, pero desarrollada y aplicada por una docena

la preparación de las estrategias nacionales de RRD como

de organizaciones diversas, entre las que se encuentra

en planes de acción para la gestión de los riesgos urbanos

la Secretaría del ISDR, comporta un conjunto de acti-

y sectoriales. Dando su apoyo a las instituciones naciona-

vidades armonizadas cuyo propósito es fortalecer la

les y promoviendo la participación de diversos sectores

identificación, evaluación y seguimiento del riesgo en

de la sociedad en estos procesos, el PNUD desarrolla las

todos los niveles. El programa diseñó un paquete de

capacidades locales y crea un entorno sostenible y propi-

evaluación del riesgo de desastres que proporciona a

cio para la aplicación de estrategias. Además, los nuevos

los países las herramientas y metodologías para reali-

conocimientos sobre los riesgos suelen incorporarse a los

zar evaluaciones completas del riesgo de desastres. La

libros de texto y planes de estudio para promover una

gran cantidad de información generada a través de es-

cultura de prevención. Desde 2013, la labor de identifica-

tos programas está disponible en una plataforma web

ción de riesgos que realiza GRIP ha quedado plenamente

llamada “GRIPweb”, que facilita el intercambio, acceso

integrada en la cartera de RRD del PNUD.

y uso de la información sobre riesgos.

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

de adaptación. La estrategia de Arequipa se

Bases de datos de pérdidas por

ha utilizado como un modelo replicable en

desastres

otros estados del país. Además, el Ministerio de Educación utilizó la información generada para incorporar la adaptación al cambio climático a los programas escolares, elaboró material didáctico para los niños y formó al profesorado en materia de cambio climático.

desastres son un aspecto importante del conocimiento del riesgo, ya que proporcionan

información

histórica

sobre daños y pérdidas relacionados con amenazas a lo largo del tiempo. Estas

En 2009, en nombre del Grupo Temático

bases de datos pueden servir para aprobar

sobre Refugios de Emergencia y en

las evaluaciones de riesgos y supervisar la

colaboración con ONU-Hábitat y la FICR, el

eficacia de las medidas de RRD aplicadas.

GRIP apoyó a la ciudad de Tijuana (México)

Los datos sobre las pérdidas por desastres

en la realización de evaluaciones de riesgos

proporcionan evidencia sobre la cual

urbanos para preparar la planificación

basar las decisiones de inversión, lo que

de albergues predesastre. Fue la primera

permite un enfoque rentable y eficiente del

vez en que se utilizaba en Tijuana datos

desarrollo.

históricos sobre terremotos para ubicar zonas

alto

riesgo.

Posteriormente

se analizaron escenarios de daños en

A finales de 1993, la ONU apoyó la

aplicación

metodología

DesInventar diseñada por la Red de

función de las diferentes composiciones

Estudios

del suelo, zonas y tipos de construcción y

Desastres en América Latina. Este método

densidad y distribución de la población.

permite la recopilación homogénea de

El daño estimado a edificios se usó para

datos y el análisis de las pérdidas causadas

determinar el número de personas que

por los desastres; establece normas de

necesitarían refugio durante un terremoto

calidad para el intercambio de información;

y para localizar zonas seguras que pudieran

dispone

utilizarse como refugios. Gracias a este

totalmente documentadas para facilitar la

proyecto, 1,5 millones de habitantes de la

ejecución y puede ser la primera fase de la

ciudad de Tijuana están mejor protegidos

evaluación completa de los riesgos.

contra el riesgo sísmico y la ciudad cuenta con un plan de acción de emergencia claro, que se actualiza periódicamente a través de programas de simulación. Tras la finalización del proyecto, los alcaldes de otras cinco grandes ciudades del Estado de Baja California firmaron un acuerdo para replicar las medidas adoptadas en Tijuana.1 1 Información más detallada en: Disaster Risk Assessment and its Use in Decision Making Practice and Experience from Baja California, México (2011). GRIP y CIESE. Disponible en: http://www.gripweb.org/gripweb/sites/ default/files/documents_publications/DRA_Situation_Analysis_BC_Mexico_2011-11-18. pdf

Las bases de datos de pérdidas por

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

Sociales

Prevención

metodologías

analíticas

A través del Programa Regional de Desarrollo de Capacidades de Reducción del Riesgo de Desastres y de Recuperación (2005-2009), el PNUD apoyó la instauración de bases de datos de pérdidas por desastres DesInventar en cinco de los países más afectados por el tsunami de 2004: la India, Indonesia, las Maldivas, Sri Lanka, y Tailandia. En cada uno de estos países, el PNUD colaboró con

las

autoridades

gubernamentales

2 Más información sobre la metodología Desinventar y su aplicación en http://www. desinventar.org/.

en la identificación de un “alojamiento” adecuado

para

base

datos,

estableciendo bases de datos de pérdidas por desastres en el marco nacional de RRD, apoyando la recopilación y validación de datos, realizando análisis y trabajando para garantizar la sostenibilidad. Gracias a esta iniciativa, cinco de los seis países más afectados por el terremoto y el tsunami del Océano Índico de 2004 ahora cuentan con bases de datos que les permiten llevar a cabo políticas de desarrollo documentadas y sensibles al riesgo. Así, la base de datos de desastres de Sri Lanka es reconocida como una de las más avanzadas de la región. Con el apoyo del PNUD, se recogieron datos de diferentes organizaciones gubernamentales (como la Unidad de Epidemiología del Ministerio de Salud, el Departamento de Conservación de

establecimiento

la Fauna y Flora y la Organización Nacional

Información

de Investigación para la Construcción) y

fortalecimiento de las capacidades del

se impartió formación sobre reunión de

Centro de Gestión de Desastres de Sri

datos a más de 90 funcionarios nacionales

Lanka, se enmarcaron en un programa

y de distrito. En 2007 se puso en marcha

nacional más amplio para la RRD apoyado

el Sistema de Información sobre Desastres

por el PNUD y compuesto por siete

de Sri Lanka, que en 2012 fue trasladado

proyectos diferentes. Todos estos proyectos

con éxito al centro de operaciones de

reunidos llevaron a la creación de un SAT

emergencia del Centro de Gestión de

tanto para tsunamis como multiamenaza. El

Desastres. La información reunida en la

proyecto también dio lugar a la creación de

base de datos de pérdidas por desastres

un mecanismo comunitario de seguimiento

reveló al Gobierno el valor de invertir en

de inundaciones y deslizamientos y alerta

la Reducción de los riesgos, integrándola

temprana. Por último, se establecieron

en la Visión 2010 para el Futuro. Desde

centros de operaciones de emergencia a

entonces, las inversiones del Gobierno en

nivel nacional y de distrito, fortaleciendo

la RRD se han incrementado notablemente,

así la acción local y la coordinación

puesto que la partida presupuestaria de

general. Estos resultados, unidos al Sistema

2013 es 25 veces mayor que la de 2009.3

Nacional de Información sobre Desastres,

sobre

del

Sistema

Desastres

de el

Costa afectada por la erosión en Sierra Leona. Derechos: © Tommy Trenchard/IRIN

han tenido un efecto muy positivo en la 3 En 2009, se contaba con una partida presupuestaria de 18,2 millones de LKR. En 2013 la partida presupuestaria ascendió a 465 millones de LKR

accesibilidad de las comunidades locales a la información sobre desastres y por extensión, a una reducción del riesgo.

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

Un hombre es alertado del regreso de las lluvias en la región somalí de Etiopía. Los teléfonos móviles se utilizan cada vez más para comunicar alertas y coordinar las actividades de preparación. Derechos: © UNISDR

El ejemplo de Sri Lanka muestra la

continuo del riesgo de desastres y las

importancia que tiene establecer nexos

pérdidas que provocan, a través de la

entre la reunión y el análisis de datos de

institucionalización de los observatorios

pérdidas por desastres y las capacidades

de desastres y el establecimiento de SAT,

técnicas y medidas de RRD. Basándose

entre otras medidas. Por ejemplo, en

en los positivos resultados del programa

Bangladesh el Ministerio de Alimentación

regional,

prestando

y Gestión de Desastres, con el apoyo del

asistencia a los países en el desarrollo

PNUD, ha puesto en marcha tanto un

de bases de datos de pérdidas por

Centro de Información sobre Gestión de

desastres con metodología DesInventar,

Desastres operativo 24 horas al día y 7

por ejemplo en Belice, Bhután, Brunei,

días por semana como un Centro Nacional

Camboya, Liberia, Moldova, Myanmar,

de Coordinación de la Respuesta ante

Pakistán, Filipinas y Túnez.

Desastres para facilitar el intercambio de

PNUD

sigue

Sistemas de alerta temprana (SAT)

información, prestar ayuda de emergencia en momentos de crisis y ayudar a

Para ciertas amenazas, los sistemas de

coordinar la reducción de los riesgos y la

alerta temprana son una medida eficaz que

recuperación. Desde 2010, con el apoyo

permite alertar a las poblaciones en situación

del PNUD, un Sistema de Difusión por Móvil

de riesgo y adoptar medidas preventivas y

ha estado enviando mensajes de alerta

preparatorias antes de la sacudida de la

temprana a las personas y comunidades

amenaza. Así se protegen vidas y medios de

expuestas a riesgos. Los mensajes de

vida y se reduce el impacto potencial de los

alerta se obtienen del Centro de Previsión

desastres cuando estos ocurren. El PNUD

y Alerta de inundaciones —que el PNUD

apoya a los Gobiernos en el seguimiento

contribuyó a crear— y el Departamento

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

Meteorológico

Bangladesh

envío de los mensajes son la prueba del éxito

continuación se difunden por mensajes

de este proyecto en el desarrollo de SAT

SMS a teléfonos móviles. Gracias a este

capaces de salvar vidas y reducir pérdidas.

reforzado SAT la comunidad dispone de un mayor acceso a la información, lo que les permite prepararse y responder mejor ante los riesgos relacionados con amenazas en todo el país.

Otro de los proyectos del PNUD en el Pakistán respaldó la creación de un SAT de tsunamis a mediados de 2011. Tanto el Servicio Geológico Británico como el Servicio Geológico de EE.UU. han solicitado

En toda la región del Pacífico, el PNUD

revisar este sistema, que en el futuro

trabaja junto a las autoridades nacionales

podría ser replicado en Omán. En las

para mejorar el SAT través de una

Maldivas, el Gobierno contó con más de

combinación de evaluaciones del riesgo de

3 millones de USD en equipos financiados

desastres, mecanismos de seguimiento de

e implementados por el Gobierno de

las amenazas y sensibilización a gran escala.

Alemania con el apoyo del PNUD (un radar

Para fortalecer la alerta temprana contra

Doppler,

tsunamis en la región del Pacífico, el PNUD

por satélite y sismómetros, entre otros

ha prestado apoyo técnico y económico

elementos). También se formó al personal

para la elaboración de procedimientos

en el uso de los equipos y se conectó

sistemas

comunicaciones

operacionales reglamentarios, conectando a proveedores regionales como el Centro de Alerta de Tsunamis del Pacífico con sede en Hawai, con las autoridades nacionales y locales. Los asociados nacionales asumen luego la responsabilidad de alertar a sus ciudadanos a través de sus respectivas autoridades de gestión de desastres. El 11 de marzo de 2011, cuando un terremoto de 9,0 grados de magnitud sacudió la costa de Japón, la eficacia de los SAT implantados en la región con el apoyo del PNUD quedó patente. En los cinco minutos posteriores al terremoto, más de 120.000 habitantes de una comunidad costera expuesta de Filipinas recibieron en sus teléfonos móviles un mensaje alertándoles de un posible tsunami. A pesar de que la provincia filipina de Albay sólo se vio afectada por olas no destructivas, 108.000 personas aproximadamente de 150 distritos costeros fueron evacuadas como medida de precaución. El número de personas alertadas y la rapidez y eficacia del

Un hombre cargando sus pertenencias en una caja de poliestireno trata de llegar a un bote de rescate tras las inundaciones de Manila. Los desastres relacionados con el clima, como las inundaciones, están aumentando a nivel mundial. Se necesitan sistemas de alerta temprana y cooperación entre los países para aumentar la resiliencia a los desastres relacionados con el agua. Derechos: © Jason Gutierrez/IRIN 2012

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

a los jefes locales de la isla a un sistema

que estos lagos glaciares se desborden

de difusión SAT. Como resultado de esta

liberando millones de metros cúbicos de

iniciativa, las Maldivas ya no dependen

agua y sólidos en un corto período de

de la India para emitir alertas tempranas y

tiempo. Estas descargas repentinas de

las comunidades locales están recibiendo

agua o desbordamiento de lagos glaciares

información de manera más oportuna.

(GLOF) pueden ser devastadoras para

El cambio climático —y sus efectos— es un elemento importante que afecta a la manera de entender y comunicar los riesgos para a continuación reducirlos. Por ejemplo, una consecuencia concreta del cambio climático es el derretimiento acelerado de los glaciares, que está provocando una rápida acumulación de agua en las lagunas de alta montaña de

las comunidades situadas aguas abajo. Así, en 1994, se produjo en Bhután un desbordamiento de este tipo que soltó cerca de 20 millones de metros cúbicos de agua, destrozando más de 685 hectáreas de tierras de cultivo, arrastrando cinco molinos y 16 yaks, destruyendo seis toneladas de grano alimenticio y matando a 22 personas.

la región del Himalaya. Los sedimentos

En una iniciativa destinada a ayudar a

depositados por los glaciares actúan como

los países a hacer frente a este tipo de

una barrera natural de contención de los

amenaza emergente y cada vez más

lagos, pero el agua del deshielo acumulada

recurrente, el PNUD se ha asociado con

hace que estas presas naturales sean cada

la Oficina de Ayuda Humanitaria de la

vez menos estables. Existe el riesgo de

Comisión europea (ECHO) para poner en

Estación automática de control del nivel de agua (AWLS) en la región Lunana, donde se encuentra el Lago Glacial Thorthomi de Bhután. Se ha instalado un sistema de alerta temprana para proporcionar alertas de desbordamiento de lagos glaciares en tiempo real a las personas que viven en Punakha-Wangdue y el valle de Chamkhar, aguas abajo del lago glaciar. Derechos: © PNUD Bhután

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

marcha la Iniciativa Regional de Reducción de los Riesgos de Desbordamiento de Lagos glaciares (GLOF) en el Himalaya. La iniciativa, que se prolongó entre diciembre de 2007 y febrero de 2009, abarcaba Bhután, la India, Nepal y el Pakistán, y se centró en el fortalecimiento de capacidades no estructurales y comunitarias. En Bhután por ejemplo, el PNUD ayudó a identificar valles intermedios potencialmente expuestos a desbordamientos GLOF. Como solo el 7,8 por ciento de la superficie terrestre de Bhután es cultivable, el riesgo de que este tipo de inundaciones reduzca la producción agrícola es elevado. Desde que se instauró el programa regional, los habitantes de los valles más expuestos al riesgo están cubiertos por un SAT integral de inundaciones repentinas y GLOF. En el marco del proyecto, se trazaron y difundieron mapas de riesgos que ahora se utilizan para señalar áreas vulnerables y propensas a amenazas. Como respuesta a la evaluación de los riesgos, se han tomado medidas para reducir el nivel de agua del lago glacial Thorthomi en más de 3,6 metros, evitando el fenómeno GLOF previsto. Además, 17 torres de sirena situadas en el valle de Punakha-Wangdue también están proporcionando alerta temprana contra

PNUD Nepal está ayudando a establecer un SAT comunitario que estará conectado a los niveles central y del distrito a través de centros de operaciones de emergencia en ambos niveles. Además, el Gobierno de un Centro Nacional de Operaciones de Emergencias con el apoyo técnico del PNUD y la financiación de AusAID. Este centro recopilará, analizará y difundirá información sobre amenazas y coordinará la respuesta a emergencias. El

vulnerables, mientras que se ha informado

desbordamientos GLOF se ha beneficiado

de las rutas de evacuación al 67 por ciento

notablemente de la colaboración conjunta

de los hogares de la zona objetivo.

entre las oficinas en los países del PNUD

regional ayudó a identificar la reducción del riesgo de GLOF como un proyecto de realización prioritaria. El programa reforzó la capacidad del Gobierno en materia de preparación, respuesta y planificación en al menos siete comunidades aguas abajo de uno de los lagos glaciares más vulnerables.

Derechos: © PNUD Bhután

de Nepal ha finalizado la construcción

desbordamientos GLOF a 21 comunidades

De igual modo, en Nepal el programa

Miembros de la comunidad ayudan a preparar mapas de riesgos para identificar los riesgos y vulnerabilidades locales.

Programa

Regional

contra

los

y los asociados locales, que conocen muy de cerca el contexto local. El proyecto ha logrado integrar el conocimiento del riesgo de desbordamientos GLOF en la mentalidad administrativa de los que toman decisiones y efectivamente ha llevado a una reducción del riesgo que representa el deshielo acelerado de los glaciares.

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

Bajo la lupa:

Armenia Armenia, que está situada en una de las zonas sísmicas más activas del mundo, es vulnerable a numerosos riesgos naturales. Los altos niveles de urbanización y la alta incidencia de la pobreza pueden incrementar la exposición a las amenazas y la vulnerabilidad del país.

En 1988, un fuerte terremoto asoló Armenia y destruyó

Esta

más de 350 asentamientos, mató a más de 25.000

al Ministerio una hoja de ruta y varias acciones

personas y dejó a 514.000 personas sin hogar. El desastre

estratégicas recomendadas, como la elaboración de

fue el punto de partida de la RRD y tras él, el Gobierno

una estrategia nacional para la RRD; la realización de

de Armenia dio prioridad al desarrollo de las capacidades

un seguimiento y evaluación del conjunto del sistema

de RRD. Entre 1990 y 1991, se creó la Encuesta Nacional

para apoyar la coordinación y gestión de la información

de Seguridad Sísmica y la Administración Nacional

y el establecimiento de un Observatorio Nacional de

de Gestión de emergencias. Para apoyar este nuevo

Desastres para unificar las bases de datos. A partir de los

enfoque en materia de RRD, el PNUD y OCAH iniciaron

resultados de la evaluación y para fortalecer el sistema

en 1997 un Programa de Capacitación en Gestión de

de RRD, se adoptó un plan de acción para el desarrollo

Desastres.

de capacidades.

Durante

década

Armenia

evaluación

capacidad

proporcionó

continuó

Siguiendo las recomendaciones de la evaluación,

desarrollando sus capacidades de RRD, pasando de

el Gobierno, el PNUD y sus asociados4, trabajaron

una estrategia exclusivamente centrada en respuestas

conjuntamente en el desarrollo de una estrategia

posdesastre a un enfoque más integral y a largo plazo,

nacional de RRD, que se guía por las prioridades

que hace hincapié en la preparación, la concienciación y

del MAH y los objetivos del Programa Nacional de

la planificación. Con el fin de sistematizar las iniciativas

Desarrollo Sostenible de Armenia. La Plataforma

de desarrollo de capacidades e identificar las principales

Nacional de RRD fundada en 2010, fue la que dirigió

lagunas, en 2010 el PNUD Armenia en colaboración con

el proceso de desarrollo, un proceso muy participativo

la Iniciativa sobre la Capacidad de Reducción de Desastres

en el que se subrayó el liderazgo del Gobierno, en

(CADRI) y el Grupo de Desarrollo de la Capacidad,

particular el Ministerio de Situaciones de Emergencia y

trabajó con el Ministerio de Situaciones de Emergencia

se ofreció a todos los interesados en la RRD las mismas

(MoES) para diseñar y facilitar la autoevaluación de la

oportunidades de convertirse en parte del proceso de

capacidad de RRD. En consulta con el Ministerio, se

adopción de decisiones. En marzo de 2012, el primer

seleccionó el Marco de Acción de Hyogo como la base

ministro de Armenia aprobó el anteproyecto final de

para diseñar los indicadores con respecto a los cuales los

esta estrategia.

funcionarios gubernamentales medirán las capacidades de los sistemas de RRD.

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

4 Cruz Roja de Armenia, Academia Estatal de Gestión de Crisis,Agencia de Cooperación Internacional del Japón, Oxfam, Sociedad Suiza de Cooperación para el Desarrollo, UNICEF, OMS, Banco Mundial y World Vision Armenia.

En 2011, el Ministerio instauró un plan para

de los riesgos, el PNUD apoyó el observatorio a través

descentralizar el sistema de RRD, nombró a los

del Programa de Identificación de Riesgos Mundiales

representantes regionales del Ministerio coordinadores

(GRIP), para la recopilación, análisis e interpretación de

regionales de RRD y del Marco de Hyogo e instauró un

datos sobre desastres. Desde entonces, el observatorio

Centro de Gestión de Crisis y un Observatorio Nacional

ha logrado crear mapas de riesgos relacionados con las

de Desastres. Con el fin de fortalecer el conocimiento

tres principales amenazas —inundaciones, terremotos

En 2011 se creó el Observatorio Nacional de Desastres de Armenia con el fin de apoyar los procesos nacionales de evaluación de riesgos y las iniciativas de gestión del riesgo de desastres. Derechos: © PNUD Armenia

PROTECTING DEVELOPMENT FROM DISASTERS: UNDP’S SUPPORT TO THE HYOGO FRAMEWORK FOR ACTION

y deslizamientos de tierra— y gracias al seguimiento

partes interesadas en la RRD para su consideración y

periódico de los datos el Centro de Gestión de Crisis

se presentó al Ministerio de Administración Territorial

puede emitir alertas tempranas.

para integrarlo en las plantillas de planificación para el

A nivel comunitario, el PNUD apoyó al Ministerio en la realización de Intervenciones locales de Gestión del

También en apoyo al sistema de RRD descentralizado

Riesgo especialmente enfocadas en la vulnerabilidad y

y bajo la dirección de la Plataforma Nacional de RRD,

la capacidad. Se aplicó una metodología extraída de una

se desarrolló un programa de capacitación especial

caja de herramientas diseñada por la FICR y adaptada por

sobre la introducción de la gestión del riesgo local en

el PNUD para incorporar los componentes de gestión del

las comunidades. Posteriormente, este programa de

riesgo climático (GRC) y género. Con la implementación

formación se distribuyó entre 915 comunidades, 10

de las intervenciones locales de gestión del riesgo, el

equipos regionales de RRD y otras partes interesadas

PNUD inició un proceso dinámico de movilización de

en la RRD, para que lo utilizaran como un programa

la comunidad que llevó a la consecución de los cuatro

pedagógico común.

requisitos básicos para que la participación comunitaria en la RRD tenga éxito: conocimiento común de las amenazas; percepción común de los riesgos; sentido común de la responsabilidad compartida; y medidas de RRD acordadas en común en función de las necesidades y capacidades. Partiendo de las evaluaciones, se clasificaron las actividades de RRD por orden de prioridad, se presentaron a las autoridades locales y posteriormente se incluyeron en los planes de desarrollo y operativos. Esto llevó a la implementación de más de 18 proyectos de adaptación y mitigación, como un innovador programa de protección del viñedo mediante redes antigranizo, la construcción de diques para evitar las avalanchas de lodo en las tierras agrícolas y la reconstrucción de un puente destruido por grandes inundaciones.

desarrollo comunitario.

En el marco del apoyo brindado al sistema nacional y comunitario de RRD, el PNUD ha hecho hincapié en todo momento en la incorporación de cuestiones relativas al género. Durante la ejecución del proyecto de RRD, se garantizó la participación equitativa de ambos sexos gracias a la organización simultánea de campañas de educación y concienciación, así como a la provisión de igualdad de oportunidades a todos los miembros de la comunidad para que participaran activamente en el proceso local de gestión del riesgo. La Plataforma Nacional de RRD formó un grupo temático sobre la incorporación de cuestiones relativas al género en la RRD, fomentando que los interesados en la RRD tuvieran en cuenta los temas de género en las políticas y acciones. Además, se realizó un estudio sobre género y RRD que se utilizó para documentar el desarrollo de

Además, en el marco del proyecto local de gestión

un Plan de Acción de Género. El objetivo de este plan

de riesgos, el Certificado Comunitario de Riesgos se

era dar a conocer y sensibilizar a los funcionarios sobre

ha convertido en una herramienta fundamental de

los beneficios y la necesidad de una RRD con enfoque

planificación comunitaria, que se repartió entre las

de género. Todos estos esfuerzos llevaron a importantes

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

resultados, como la inclusión de un capítulo específico de RRD en el plan de aplicación de la política nacional de

Hitos

género 2011-2015.5 El PNUD también ha apoyado la cooperación Sur-Sur en Armenia. Los Gobiernos de Armenia y Montenegro firmaron un memorando de entendimiento por el

Realización de la Encuesta Nacional de Seguridad Sísmica y establecimiento de la Administración de Gestión de Emergencias

1990/1991

cual el Ministerio de Situaciones de Emergencia de Armenia y el Ministerio del Interior de Montenegro se comprometieron a fortalecer la cooperación mediante el intercambio de especialistas e información. El

Revisión de la legislación nacional para reforzar el marco regulador de la RRD

2002

La EMA se convierte en el Ministerio de Situaciones de Emergencia

2008

Creación de la Plataforma Nacional de RRD

2010

PNUD también facilitó la firma de un memorando entre las plataformas nacionales de RRD de Armenia y Kirguizistán, a través del cual las partes cooperarán para resolver problemas comunes, mejorando aún más las capacidades de RRD y preparación ante emergencias. A través de su trabajo con las comunidades locales y el Gobierno central, en particular fortaleciendo los sistemas institucionales y legales y al mismo tiempo ayudando a aumentar el conocimiento sobre los riesgos, el PNUD ha acompañado a Armenia en el proceso de transición de un enfoque centrado exclusivamente en respuestas a desastres a uno centrado en la prevención de desastres y la reducción de los riesgos. 5 PNUD Armenia (2011). Applying Gender Mainstreaming in Disaster Risk Reduction Policy Development / Guideline for Practitioners.

Realización de la Evaluación Nacional de Capacidad de RRD Base de datos SIG completada

Creación del Observatorio Nacional de Desastres integrado en el Centro de Gestión de Crisis, del Ministerio de Situaciones de Emergencia

2011

Firma del Memorando de Entendimiento entre la ONU y el Ministerio de Situaciones de Emergencia para fortalecer la colaboración en materia de RRD, preparación y respuesta Aprobación de la Estrategia Nacional de RRD

2012

PROTECTING DEVELOPMENT FROM DISASTERS: UNDP’S SUPPORT TO THE HYOGO FRAMEWORK FOR ACTION

Países de la Dirección Regional del PNUD con resultados en RRD y recuperación Resto de países de la Dirección Regional del PNUD

Europa y Comunidad de Estados Independientes (ECEI)

>60.000 Entre 2005 y 2012 los desastres se cobraron más de 60.000 vidas

>8 millones

20.000 millones

Entre 2005 y 2012 los desastres afectaron Entre 2005 y 2012, los daños totales a más de 8 millones de personas superaron los 20.000 millones de USD

*Fuente EMDAT/CRED

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

Labor del PNUD:

46%

PREPARACIÓN Y

El PNUD ha apoyado a

PLANES DE CONTINGENCIA

en Kazajstán

países con

Kirguizistán

REDUCCIÓN DEL

Moldova

RIESGO

DE DESASTRES

ORGANISMOS

NACIONALES

DE GESTIÓN DE DESASTRES establecidos en

países

de la región

11 países

han integrado la

GESTIÓN DE

DESASTRES

Tayikistán

POLÍTICAS DE

EVALUACIÓN Y MAPEO DEL

RIESGO realizados en

países

de la región

en sus

Porcentaje de países en los que el PNUD trabaja en la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación

DESARROLLO

MARCOS

Tayikistán y

en apoyo de la GRD

han establecido

JURÍDICOS

Armenia

preparados en

PROGRAMAS DE

7 países

RIESGO

URBANO para proteger las

ciudades en

rápido crecimiento

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

Niños de la asociación infantil Teguis para la participación activa en las Filipinas plantan mangles. Los manglares proporcionan una protección muy necesaria contra los desastrosos tifones y las inundaciones. Derechos: © UNISDR

Reducción del riesgo Promoción de las prioridades 1 y 4 del Marco de Acción de Hyogo

Uno de los objetivos principales del trabajo

objetivo es garantizar que la información

del PNUD en RRD es capacitar a países

sobre riesgos de desastres se aplique

asociados para que reduzcan el riesgo.

sistemáticamente y se tenga en cuenta

El PNUD consigue hacerlo a través de un

en la planificación del desarrollo y de la

enfoque holístico de buena gobernanza,

recuperación. Tal y como se describe en

constituido de políticas, leyes, instituciones

esta sección, los sistemas de gobernanza, la

y programas bien planificados y dotados

concienciación e integración de la reducción

de suficientes recursos. La conjunción de

de los riesgos en todos los sectores así como

todas estas acciones permite la reducción

el desarrollo de capacidades y la difusión de

y la gestión del riesgo. Los sistemas

buenas prácticas facilitan esta labor.

institucionales y legislativos pueden facilitar información compartiendo y asignando recursos

mediante

designación

Gobernanza y reducción del riesgo de desastres

funciones y responsabilidades cruciales, que

La experiencia acumulada por el PNUD en

luego llevan a cabo las respectivas agencias

su trabajo con Gobiernos a nivel nacional

y asociados sectoriales. Básicamente, los

ha demostrado que para poder incluir las

programas para reducir el riesgo surgen

consideraciones de riesgo en la planificación

de las acciones de gobernanza que los

del desarrollo, y por lo tanto reducir el riesgo,

formalizan, planifican y presupuestan.

es fundamental que exista una gobernanza

Debido al aumento de los riesgos por la urbanización y el cambio climático, la gobernanza se enfrenta a nuevos retos. El

apropiada.1 Una base institucional adecuada 1 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2004). La Reducción de Riesgos de Desastres. Un desafío para el Desarrollo. Nueva York.

58 países han fortalecido su RRD institucional y sus marcos jurídicos con el apoyo del PNUD

—y una buena gobernanza— constituye un

por sexo. Como consecuencia de ello, el

requisito importante para la RRD.

plan promueve iniciativas de RRD específicas

En las dos últimas décadas, el apoyo institucional y legislativo del PNUD a los Gobiernos ha evolucionado de un enfoque centrado en la gestión de desastres a uno basado en la gestión de riesgos. En la década de los 90, los esfuerzos se dirigían al establecimiento de Organismos Nacionales de Gestión de Desastres (NDMA) a través de programas unidimensionales pero quedó patente que las NDMA debían formar parte

en la comunidad. Temiendo que, a pesar de disponer de un plan con enfoque de género, ciertos obstáculos culturales limitaran la verdadera participación de las mujeres, el Ministerio de la Mujer, Juventud e Infancia ahora participa activamente en el proceso de implementación, junto con las ONG locales y la Cruz Roja nacional. En Uganda, el PNUD se asoció con la

políticas públicas, lo que motivó al PNUD a

Oficina del Primer Ministro para desarrollar y

aprovechar su experiencia en gobernanza

facilitar la adopción de una Política Nacional

para desarrollar un enfoque más holístico.

para la Preparación y Gestión de Desastres.

“Bajo la lupa” presentados en este informe, para tratar de garantizar un enfoque integral y sostenible, el PNUD promueve sistemas de RRD que se basan en los principios de

“buena

gobernanza”:

participación

amplia, alianzas, transparencia, rendición de cuentas, preceptos legales, eficiencia, eficacia y capacidad de respuesta. En la RRD, la buena gobernanza puede garantizar que existen marcos operativos, capacidades y recursos adecuados para que las sociedades puedan adoptar medidas adecuadas para la

prevención,

preparación,

gestión

recuperación de desastres.

Paralelamente, se inició un proceso de fortalecimiento de las capacidades locales en gestión de desastres. A través de su Programa de Gestión de Crisis y Recuperación, el PNUD apoyó a la Oficina del Primer Ministro y a los Comités Técnicos de Gestión de Desastres en el norte de Uganda (entonces denominados Comités de Distrito de Gestión de Desastres) reforzando la capacidad de estas instituciones de coordinar medidas de emergencia y RRD. Se reactivaron o apoyaron con éxito los Comités de 11 distritos en las subregiones de Acholi, Lango y Teso, para el establecimiento de los Comités de Gestión de Desastres de los Subcondados. El objetivo era asegurar que la prevención, la preparación y la respuesta

En 2009, por ejemplo, el PNUD trabajó en las

ante desastres alcanzaran el nivel más bajo

Islas Salomón con el Consejo Nacional de

de gobernanza. Los Comités recibieron

Desastres en el desarrollo de un plan nacional

formación en RRD y alerta temprana, y

de Gestión del Riesgo de Desastres. El plan se

siguen siendo plenamente funcionales,

basaba en un amplio proceso consultivo en el

trabajando para mejorar la reducción del

que estuvieron representados comunidades,

riesgo de desastres en sus comunidades.

organismos, sectores y diversos niveles de gobierno. Durante la preparación del plan, el PNUD hizo hincapié en la necesidad de reconocer las desigualdades sociales y las necesidades y los impactos desagregados

las diferentes vulnerabilidades que existen

de un proceso más amplio de reforma de las

Como lo demuestran los ejemplos de países

El 75 por ciento de los Organismos Nacionales de Gestión de Desastres de la región de Asia y el Pacífico han recibido apoyo directo técnico y/o financiero del PNUD

para la infancia y por género, reconociendo

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

De forma similar, en Ghana, el PNUD apoyó a través de CADRI el desarrollo del Plan de Acción 2011-2015 para la RRD y Adaptación al Clima. El plan, que fue un logro importante,

reveló un cambio en el enfoque del Gobierno

que pasó de ser reactivo a centrarse en la

fortalecimiento del sistema nacional de

gestión del riesgo. El plan movilizó a distintas

RRD y la aplicación de la mencionada ley.

instituciones para abordar los riesgos de

Se desarrollaron programas de desarrollo

desastres, basándose en un proceso de

de capacidades para fortalecer el sistema

colaboración entre múltiples interesados

de RRD, prestando especial atención a la

implicados en su desarrollo.

integración de las cuestiones de género en

El PNUD ha trabajado con Gobiernos de todo el mundo en el desarrollo y el fortalecimiento de políticas nacionales de gestión de desastres, como se ilustra en los casos mencionados anteriormente. Estas políticas establecen agencias nacionales que tratan las amenazas y riesgos y describen las medidas que deben adoptarse para reducirlos. Estas agencias coordinan las actividades de reducción de los riesgos y desastres definiendo funciones y responsabilidades, asignando recursos, proporcionando marcos de acción, implementando medidas de prevención y preparación de desastres y coordinando las actividades de socorro y recuperación y las evaluaciones cuando se produce un desastre. Las políticas nacionales de RRD también desempeñan la importante función de proporcionar un marco institucional a través de cuyo presupuesto se pueden hacer asignaciones y consolidar partidas del presupuesto nacional

Ciencias

Sociales,

apoyaron

los programas de estudio y a garantizar la participación igualitaria. Como resultado, se estableció y formó un comité técnico nacional en el que estaban representadas 22 unidades estatales distintas. Con el apoyo del PNUD, la República Dominicana ha

experimentado

una

transformación

sustancial en su capacidad de RRD. El país posee ahora un Plan Nacional de Reducción del Riesgo Sísmico, un Plan Nacional de RRD y un Fondo Nacional para la Prevención, Mitigación y Respuesta. Además, el número de unidades de gestión del riesgo está aumentando a nivel local, reforzando aún más la capacidad de coordinación del Comité Nacional de Emergencia. Por otra parte, la Estrategia Nacional de Desarrollo 2010-

principales pilares, allanando el camino para

Vecinos de Soroti (Uganda), ayudan a una anciana a cruzar una zona inundada en septiembre de 2012.

una mayor articulación de la RRD dentro de

Derechos: © John Odong/IRIN

2030 incorpora la reducción de los riesgos como una cuestión transversal y uno de sus

los programas de desarrollo.

a programas e instalaciones de RRD. Por ejemplo, en la República Dominicana, el PNUD trabajó con las autoridades nacionales a través de un programa de RRD implementado desde 2006 hasta 2010, para avanzar en la aplicación eficaz de la Ley 14702 sobre RRD, que solicitaba la creación de un Sistema Nacional para la Prevención, Mitigación y Respuesta ante Desastres. A medida que se implantaba el sistema, el PNUD se asoció con UNISDR y con el apoyo técnico del Instituto Tecnológico de Santo Domingo y la Facultad Latinoamericana

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

Como se refleja en una revisión del apoyo

locales responden a los sistemas nacionales,

institucional y legislativo del PNUD a la

que por su parte requieren y se basan

RRD publicada en 2007, la profundidad y

en actividades descentralizadas de RRD.

la naturaleza de la participación del PNUD

Los sistemas de RRD reflejan los sistemas

varía considerablemente de un país a otro,

de gobernanza de cada país, donde la

en función de las diferentes situaciones

legislación vigente y las prácticas apoyan

nacionales. Como las instituciones y las

fuertemente la participación popular en la

disposiciones establecidas por las políticas

adopción de decisiones a nivel local.

de RRD necesitan poder adaptarse a circunstancias cambiantes, el PNUD está muy bien situado para ayudar a los Gobiernos en su desarrollo y refuerzo. El

Vecinos de la comunidad participan activamente en un ejercicio de mapeo de riesgos. Derechos: © PNUD Perú

fortalecimiento

distinto. En este país se ha constatado una desaceleración de los esfuerzos para desarrollar un Plan Integral de Gestión de

sistemas

Desastres debido a la insurgencia maoísta

institucionales y legislativos no se refiere

de finales de los 90. Tras este hecho, el

exclusivamente

nacionales

PNUD, que estaba presente antes, durante

ni centrales. El PNUD trabaja con las

y después del conflicto, logró reactivar el

corporaciones municipales y los Gobiernos

proceso de reducción de los riesgos, que

subnacionales para ayudarlos a integrar

llevó al establecimiento de grupos de trabajo

sus propios sistemas en sus equivalentes

sectoriales y el desarrollo y aprobación de una

nacionales, con lo que se normalizan y

estrategia nacional para la gestión del riesgo

racionalizan las políticas y prácticas de

de desastres en 2008. Tras la aprobación de

RRD. En Bolivia y Colombia por ejemplo,

esta estrategia, el Gobierno de Nepal se ha

el papel del PNUD en el establecimiento y

embarcado en la creación de nuevos marcos

la institucionalización de los sistemas de

institucionales, legislativos y de políticas para

respuesta a desastres en Bogotá, Medellín y

la RRD.

El caso de Nepal refleja un contexto muy

los

niveles

La Paz ha sido fundamental. Estos sistemas

El PNUD también proporciona apoyo clave en Estados en situación complicada, tales como el Afganistán. Allí, el PNUD ha colaborado con el Organismo Nacional de Gestión de Desastres afgano para revisar la ley de gestión de desastres. Aunque inconclusa, la ley, una vez aprobada, implicará un cambio desde un enfoque de respuesta posdesastre a una RRD integral, proporcionando una base jurídica para la incorporación de la RRD en el desarrollo y definiendo claramente las funciones y responsabilidades del Organismo. Simultáneamente, se están formalizando y mejorando las capacidades y los mecanismos de preparación y recuperación, como las directrices para el uso eficaz y transparente

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

del Fondo de Emergencia Nacional y el

hospitales y centros de salud, mientras

fortalecimiento del Centro Nacional de

que kilómetros de carreteras resultaron

Operaciones de Emergencia.

destrozados o inutilizados. Esto demuestra

En los ejemplos mencionados anteriormente, como en muchos otros países, el PNUD pudo determinar puntos de partida para introducir

desarrollar

programas

RRD en colaboración con las autoridades

claramente el alto costo económico y la pérdida de vidas humanas a los que puede llevar la falta de integración de medidas de RRD en el desarrollo en lugares propensos a desastres.

nacionales. Gracias al conocimiento de

Para responder a esta necesidad, el PNUD se

los países, a la relación desarrollada con

ha centrado en la principal herramienta de

las comunidades y los Gobiernos a través

planificación del desarrollo utilizada por el

de otros programas de desarrollo y a sus

sistema de Naciones Unidas a nivel de país, el

alianzas a nivel mundial, regional y nacional,

Marco de Asistencia de las Naciones Unidas

el PNUD pudo proporcionar un apoyo

para el Desarrollo (MANUD). El MANUD

clave al fortalecimiento de los sistemas

establece las directrices de los programas

institucionales y legislativos de RRD.

quinquenales de las agencias pertenecientes

La incorporación de la RRD al

al equipo de las Naciones Unidas en el

desarrollo

país, según lo acordado con el Gobierno.

Con demasiada frecuencia se considera que la RRD es una cuestión aislada, independiente de otras consideraciones de desarrollo. Sin embargo, como los desastres implican por

definición

pérdidas

generalizadas,

generalmente en una amplia gama de sectores y afectando a varios segmentos de la sociedad, para reducir las pérdidas por desastres y proteger las inversiones, la RRD debe ser una parte integrante del desarrollo. Para reducir la vulnerabilidad y el grado de exposición a las amenazas, se han de adoptar acciones e instaurar medidas en todos los sectores afectados y en múltiples niveles de la sociedad. Un enfoque integral necesario para reducir pérdidas.

La inclusión de la RRD en el MANUD es un punto de partida clave para asegurar que la RRD esté completamente integrada en los programas del país de las Naciones Unidas para apoyar los propios esfuerzos de desarrollo del país. Conjuntamente con el Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo (GNUD) y UNISDR, el PNUD ha dirigido la elaboración de normas para integrar la RRD en el proceso de preparación del MANUD. El PNUD brinda asesoramiento continuo a agencias de la ONU a escala del país sobre la manera de integrar la RRD en el desarrollo y la programación y ha desarrollado e imparte capacitación para UNCT sobre la integración de la RRD y la adaptación al cambio climático en los

Por ejemplo, en los años anteriores al

marcos nacionales de desarrollo. Desde la

terremoto de Haití de 2010, la AOD

publicación de las directrices de integración

bilateral y multilateral apoyaba el desarrollo

del MANUD en 2009, 54 equipos de la ONU

de infraestructuras económicas, carreteras,

de país han completado nuevos MANUD,

hospitales y escuelas. Sin embargo, cuando se

51 de los cuales incluyen una referencia

produjo el terremoto, unos cuantos minutos

a cuestiones de RRD y sólo siete de ellos

bastaron para destruir cientos de escuelas,

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

abordan la RRD exclusivamente como una

los presupuestos municipales para incluir

cuestión de preparación y recuperación.2

disposiciones para financiación, indicadores y

En cuanto a los asociados locales, como actividad definitoria, el PNUD aboga por la importancia de incorporar la RRD como una prioridad central en los marcos nacionales de desarrollo, como los Documentos de

Desde 2009, 54 equipos de país de la ONU han completado nuevos MANUD. De estos, 51 incluyen una referencia a temas de RRD

Estrategia de Lucha contra la Pobreza. Uno de los casos más destacados es el del Perú, donde, tras una intensa campaña de promoción impulsada por el PNUD, el

Gobierno

aprobó

una

política

el apoyo del PNUD, Tayikistán ha emitido unas directrices oficiales para integrar la RRD en los planes de desarrollo de distrito y las ha pilotado en 13 distritos. Estos logros son el resultado de un esfuerzo constante de promoción y del éxito de los programas de RRD, liderados por las autoridades nacionales y apoyados por varios asociados, entre ellos el PNUD.

estatal que convirtió en obligatoria la

En Bangladesh, el PNUD está apoyando

integración de la RRD en los proyectos

un innovador mecanismo de financiación

de desarrollo. Asimismo, en Honduras el

en el marco del Programa de Gestión

PNUD apoyó a la Secretaría de Planificación

Integral de Desastres, que está facilitando

del Desarrollo en la realización de un curso

la incorporación de aspectos de RRD en el

para funcionarios gubernamentales y ONG

desarrollo. Se están concediendo pequeñas

sobre la planificación del desarrollo, la

subvenciones a ONG y administraciones

integración de la reducción de los riesgos

locales para apoyar la implementación

y la igualdad de género. Los 45 técnicos

de medidas de reducción de los riesgos

formados, de los que el 55 por ciento eran

identificadas

por

mujeres, han revisado las normas nacionales

vulnerables.

Dichas

de inversión y planificación del desarrollo y

se están adjudicando según los planes

han integrado una perspectiva de género

de acción de reducción de los riesgos, se

en su trabajo. En un ejemplo importante,

desarrollan a través de las evaluaciones de

el Secretario de Finanzas de Honduras

riesgos de la comunidad y son administradas

instituyó la incorporación obligatoria

por un comité técnico de revisión y

de la RRD en todos los proyectos

aprobación. Se han financiado más de 550

financiados con dinero público, a la vez

intervenciones de reducción de los riesgos

que se difundieron nuevas directrices para

en 16 distritos, incluyendo múltiples medidas

las evaluaciones de riesgo de desastres que

de mitigación estructural, dirigidas en gran

facilitaran el proceso.

medida a la mejora de ciertos servicios e

En Kirguizistán, donde el PNUD viene trabajando desde hace varios años con las autoridades nacionales en el ámbito de la RRD, las nuevas leyes están integrando la RRD en la gobernanza desde 2011 y las administraciones locales están modificando 2 Información obtenida de un informe preliminar de UNISDR que evalúa el progreso hacia la incorporación de la RRD en la planificación de las Naciones Unidas a nivel de país, febrero de 2013.

recopilación de datos de RRD. Asimismo, con

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

las

comunidades

subvenciones,

que

infraestructuras a nivel local. Ya se han distribuido aproximadamente 5 millones de USD. El mecanismo de financiación no sólo ofrece a los comités de gestión de desastres locales la oportunidad de participar en la implementación de medidas de reducción de los riesgos, sino que también fomenta la apropiación de las iniciativas de RRD por las autoridades locales y el nivel de participación de la comunidad.

En la región del Pacífico, el PNUD apoyó al Gobierno de Islas Cook en la revisión sustancial del Plan Nacional de Desarrollo Sostenible (2011-2015), que incluye un pilar estratégico dedicado a mejorar la resiliencia de las comunidades a los desastres y al cambio climático. Desde entonces se ha incorporado la RRD como uno de los criterios del proceso de selección de asignación del presupuesto anual de desarrollo del Gobierno. Se han

implementado

consideraciones

presupuestarias similares en Papua Nueva Guinea con el apoyo del PNUD. En ese país, para toda nueva inversión en infraestructura pública se exigen criterios e información de

dependen de las condiciones climáticas,

reducción de los riesgos.

como la agricultura, los recursos hídricos,

Gestión del Riesgo Climático El informe especial del Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático acerca de la gestión del riesgo de fenómenos extremos para fomentar la adaptación al cambio climático, ha establecido firmes vínculos entre el cambio climático,

los

fenómenos

climáticos

extremos y los desastres.3 El PNUD está avanzando rápidamente en la integración de la adaptación al cambio climático (ACC) y la RRD para abordar simultáneamente los riesgos de desarrollo planteados por la variabilidad y el cambio climáticos. La Gestión del riesgo climático (GRC) se refiere a un enfoque integrado que promueve decisiones sensibles al clima. Se centra en los resultados de desarrollo que 3 IPCC, (2012). Managing the Risks of Extreme Events and Disasters to Advance Climate Change Adaptation [Field, C.B., V. Barros, T.F. Stocker, D. Qin, D.J. Dokken, K.L. Ebi, M.D. Mastrandrea, K.J. Mach, G.-K. Plattner, S.K. Allen, M. Tignor, y P.M. Midgley (editores). A Special Report of Working Groups I and II of the Intergovernmental Panel on Climate Change. Cambridge University Press, Cambridge, Reino Unido, y Nueva York, NY, EE.UU.

la seguridad alimentaria, la salud, el medio

Un pueblo resiliente ante inundaciones en Bangladesh.

ambiente, el urbanismo y los medios de vida.

Derechos: © Nasif Ahmed/PNUD Bangladesh

Una iniciativa en este campo es el Proyecto de Asesoría Técnica sobre la Gestión del Riesgo Climático (GRC - TASP), que el PNUD utiliza para apoyar a 17 países de todo el mundo. El GRC-TASP asiste a los países en la identificación de los riesgos asociados con la variabilidad y el cambio climáticos, la definición de las prioridades de reducción de los riesgos, el análisis del contexto institucional y político para la GRC y la evaluación de las necesidades de capacidad para la implementación de la GRC. Los resultados se utilizan como base para el desarrollo de programas integrales de GRC. Por ejemplo, en 2012, se completaron en Nepal las evaluaciones del riesgo climático centradas en los riesgos existentes y emergentes del sector a través de la GRCTASP. Estas evaluaciones han llevado al desarrollo de intervenciones de adaptación y reducción de los riesgos en el marco del Programa Integral de Reducción del Riesgo de Desastres en seis distritos. El programa, realizado con seis ONG asociadas, incluye

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

la implementación de planes de reducción

En Uganda, a la vista de la importancia

de los riesgos de nivel local en 35 aldeas.

de la producción de café para los medios

Los planes incluyen formación en primeros

de subsistencia y la economía nacional, el

auxilios, sistemas de alerta temprana,

proyecto de GRC-TASP ayudó a evaluar

búsqueda y rescate, y RRD comunitaria.

los impactos climáticos en la producción

En Honduras, un proyecto similar incluía una evaluación sobre el impacto del cambio climático en los pequeños agricultores. La evaluación, realizada en junio de 2012 por el Departamento de Meteorología y el Ministerio de Agricultura, identificó opciones relacionadas con la mejora de la gobernanza local y la organización social para reducir los riesgos climáticos. Estas recomendaciones se están abordando ahora a través de una iniciativa integrada de GRC liderada por el Ministerio de Agricultura, cuyo objetivo es generar una capacidad de adaptación de las comunidades y el sector agrícola. La

En el Perú, los agricultores afrontan la escasez de agua provocada por la disminución de la lluvia y la rápida contracción de los glaciares. El cambio climático plantea serias amenazas para el sector agrícola en muchos países. Derechos: © PNUD Perú

capacidad técnica de los departamentos nacionales y agencias de hidrometeorolgía,

de cultivos de café. Las autoridades y comunidades recibieron apoyo para que utilizaran

información

relacionada

con

el clima en la gestión de los efectos del cambio climático en la producción de café e incorporaran información sobre el riesgo climático en los planes de desarrollo nacionales y locales. La evaluación ayudó a fundamentar el proceso de desarrollo de una Política Nacional sobre Cambio Climático que concluyó en 2012. También se han analizado las carencias institucionales, políticas y de capacidad y se han identificado una serie de medidas de adaptación y reducción de los riesgos para mejorar los resultados de la producción de café.

así como la capacidad institucional para

Con miras a entender mejor la dinámica

la reducción de los riesgos y la adaptación

de los peligros provocados por el cambio

para la gestión del riesgo de desastres y del

climático y los perfiles de vulnerabilidad

cambio climático, se está fortaleciendo con

en la zona del Himalaya, con la ayuda

el apoyo del PNUD.

financiera de la unidad de preparación para desastres de ECHO, el PNUD diseñó una segunda fase del proyecto basándose en el Programa Regional de Inundaciones por Desbordamiento de Lagos Glaciares (GLOF), que concluyó en 2009. La Reducción del Riesgo Climático Regional en el Proyecto del Himalaya se implementó en los cuatro países participantes en la fase 1: Bhután, la India, Nepal y el Pakistán. El nuevo proyecto ha aumentado la concienciación sobre los riesgos relacionados con el clima y la GRC, lo que ha conducido a la inclusión de los GLOF y otras amenazas hidrometeorológicas en muchos documentos clave de políticas y del programa, como la Estrategia Nacional de Nepal, el Marco Nacional de Gestión

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

del Riesgo de Desastres de Bhután y la

A una escala mayor, los programas de

Política de RRD y el Plan de Necesidades

GRC apoyados por el PNUD ayudan a

de RRD del Pakistán. Tras este programa se

unificar esfuerzos entre los asociados,

pusieron en marcha una serie de proyectos

con la expectativa de que los resultados

multimillonarios de reducción de riesgos

combinados avancen en la práctica de la GRC

por GLOF financiados por el Fondo para

y la RRD a nivel mundial. En los próximos

el Medio Ambiente Mundial desarrollados

años es probable que la GRC se convierta en

en Bhután, Nepal y el Pakistán a través

el mayor componente de la cartera de RRD

del PNUD y de programas nacionales con

del PNUD.

componentes específicos de ACC. El PNUD continúa fomentando la colaboración Sur-

Gestión del Riesgo Urbano (URM)

Sur entre estos países, centrándose en los

En un momento en el que más de la mitad

vínculos entre RRD y GRC.

de la población mundial vive en zonas

Otro ejemplo de la labor del PNUD en GRC es el Programa de Gestión Comunitaria del Riesgo Climático de México, que se centra en la reducción basada en los ecosistemas de los daños y pérdidas asociados a los huracanes. En una evaluación cuantitativa, se detectaron diferencias substanciales en los daños causados por el huracán Dean en 2007 en dos regiones que presentan distintos patrones de biodiversidad pero que

registraron

niveles

similares

exposición al huracán. A partir del análisis resultante, las comunidades y autoridades locales constataron que los manglares proporcionan una valiosa protección contra vientos y marejadas ciclónicas, reduciendo especialmente los daños a casas, cultivos y barcos de pesca. Por otra parte, las comunidades

comprobaron

que

sus

urbanas, la gestión del riesgo urbano (URM) es cada vez más importante. Los estudios han demostrado que el crecimiento urbano rápido y no planificado genera una mayor presión sobre los servicios sociales y las estructuras de gobernanza y condiciones de vida inadecuadas para las poblaciones pobres. Las inadecuadas o deficientes condiciones

salud

nutrición,

desempleo crónico y la falta de educación, constituyen amenazas permanentes para la seguridad física y psicológica, creando “riesgos

cotidianos”

que

menudo

provocan desastres a pequeña escala. Estos riesgos cotidianos se ven agravados por amenazas naturales y dan lugar a un proceso específico de “acumulación de riesgos” en las zonas urbanas, donde la actividad humana desarrolla y amplifica el riesgo.

ecosistemas no sólo ayudaban a salvar vidas

Como parte de sus programas de RRD, el

e infraestructuras durante los huracanes,

PNUD ha estado trabajando con asociados de

sino que también permitían acelerar la

todo el mundo para afrontar y minimizar el

recuperación después del desastre. Con sus

riesgo urbano. A nivel mundial, el PNUD y la

análisis y actividad en el sur de México, el

Iniciativa sobre Terremotos y Megaciudades

proyecto de GRC contribuyó a la integración

lideraron en 2007 un proceso consultivo

de la reducción de desastres basada en el

que resultó en el establecimiento de un

ecosistema en la estrategia de RRD del país,

Foro Mundial sobre los Riesgos Urbanos. El

permitiendo así reducir el riesgo relacionado

foro exploró la forma de abordar las causas

con la variabilidad y el cambio climáticos.

profundas de las vulnerabilidades urbanas

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

y definió medidas para colmar las carencias

de gestión del riesgo urbano.4 El programa

existentes

políticas,

AURAN ha resultado ser un paso importante

organización y prácticas. Representó un

en el desarrollo y difusión del conocimiento y

impulso importante para promover, facilitar

la sensibilización, concretamente en cuanto

y apoyar la integración de aspectos de RRD

a la importancia de evaluar la medida en que

en contextos urbanos.

el desarrollo urbanístico puede aumentar la

conocimientos,

En 2006, el PNUD se asoció con el Consorcio ProVention, el Instituto Internacional para el Desarrollo del Medio Ambiente y la

vulnerabilidad y la forma en que esto puede abordarse a través de programas eficaces de gestión del riesgo.

Universidad de Ciudad del Cabo, para crear

Entre 2006 y 2007 se implementó otro

la Red Africana de Análisis de Riesgos

programa de riesgo urbano, el Programa

Urbanos (AURAN), un programa regional

de Ciudades Andinas, un buen ejemplo

que sirvió como plataforma para iniciar el

de cómo el PNUD puede involucrar a

debate sobre la gestión del riesgo urbano con

los Gobiernos en la reducción del riesgo

Gobiernos de todo el continente africano.

urbano. En el marco de este programa,

La red estaba formada por seis instituciones

el PNUD apoyó a los Gobiernos locales y

de investigación africanas, con el objeto de

metropolitanos de cinco capitales de la

desarrollar un mejor conocimiento del riesgo

Región Andina: Bogotá (Colombia), Caracas

de desastres en zonas urbanas y las acciones

(Venezuela), La Paz (Bolivia), Lima (Perú) y

necesarias para reducirlos. Al principio, la

Quito (Ecuador), a promover colectivamente

red tuvo que hacer frente a la percepción

la RRD y preparación a través del intercambio

de que, en África, la pobreza y los desastres

de buenas prácticas. El programa ayudó

son principalmente problemas rurales y

que el riesgo podría reducirse a través de

metodologías de reducción del riesgo

respuestas a los desastres bien preparadas.

urbano y, desde entonces, las ciudades de

Las alianzas forjadas en el marco del

Bogotá y Quito han desarrollado estrategias

programa, la información generada a través

de reducción de riesgos y preparación.

de las evaluaciones y el apoyo brindado a la reducción del riesgo urbano a nivel comunitario contribuyeron a un cambio en las percepciones, allanando el camino para una serie de programas de URM, que hoy se están implantando en todo el continente.

recopilar

distintas

herramientas

En el Perú, el PNUD ha estado trabajando durante más de una década con el Instituto Nacional de Defensa Civil en la implementación de un Programa de Ciudades Sostenibles. Los mapas de riesgos desarrollados en el marco del programa

El programa AURAN también reveló las

se utilizaron para informar las propuestas

lecciones aprendidas, especialmente porque

sobre el uso del suelo y sobre las medidas

aunque las medidas de reducción de los

de mitigación en 159 municipios. Esto ha

riesgos a nivel local pueden tener un impacto

ayudado a las autoridades gubernamentales

inmediato en las comunidades específicas, el

compromiso

las

autoridades

gubernamentales es crucial para asegurar la continuidad y sostenibilidad de los programas

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

4 Los países cubiertos por el programa eran: Argelia, Ghana, Kenya, el Senegal, Sudáfrica y Tanzania. Los resultados del programa se publicaron en un libro (Pelling, Mark y Ben Wisner. Disaster Risk Reduction: Cases from Urban Africa. (Londres, Reino Unido, Earthscan Press, 2009).

locales a integrar la RRD en planes de desarrollo urbano. Hasta la fecha, se han realizado más de 178 estudios de sostenibilidad en 157 municipios del país, alcanzando a una población de más de 7 millones. En el transcurso de la reunión de la Plataforma Regional para la Reducción del Riesgo, que se celebró en Chile en noviembre de 2012, el programa fue reconocido por UNISDR como la experiencia más importante de reducción de los riesgos en las Américas. El PNUD también ha estado trabajando estrechamente con las autoridades de Haití en la gestión del riesgo sísmico urbano.

autoridades gubernamentales y el sector

Las provincias costeras del norte del país

privado, para colaborar en la sensibilización

están expuestas un riesgo especialmente

y el desarrollo de capacidades y fortalecer las

importante, ya que se encuentran a lo largo

políticas de una forma integrada.

de una falla, han registrado un notable incremento de población y un aumento de la pobreza acompañados de un desarrollo no planificado. A raíz de una solicitud concreta del Gobierno, el PNUD inició en 2012 un programa de riesgo urbano que se centra en cuatro pilares: i) realización de evaluaciones de riesgo y vulnerabilidad en las cuatro principales ciudades del noreste y noroeste del país; ii) propuesta de un plan presupuestado para el fortalecimiento de

infraestructuras

prioritarias

incorporación del riesgo sísmico en los planes de contingencia; iii) desarrollo de la capacidad de los ingenieros y trabajadores de la construcción en las prácticas sísmicas, sensibilizando

simultáneamente

las

comunidades y administraciones locales; y iv) fortalecimiento de las políticas públicas para mejorar la integración de la RRD, prestando especial atención al riesgo sísmico. El

Unos muchachos juegan en las calles inundadas de Sana’a, la capital del Yemen. Derechos: © Annasofie Flamand/IRIN

El PNUD también apoya a programas de URM en Asia. Tras el terremoto de 2005 en el Pakistán, el PNUD colaboró con el Gobierno para implementar la Asistencia Técnica para la Gestión del proyecto de Recuperación Temprana frente a Terremotos. El proyecto incluía un innovador programa de construcción más segura que también hacía posible que organizaciones como ONUHábitat y una ONG local nepalí, la Sociedad Nacional de Tecnología Sísmica, capacitaran a miles de albañiles en prácticas seguras de construcción con materiales locales. El programa no sólo permitió que las comunidades implementaran acciones de

recuperación

sin

necesidad

esperar a que llegara la ayuda nacional, sino que también llevó a la construcción de unas 500.000 viviendas permanentes resistentes a los terremotos.

proyecto es un buen ejemplo de programa

Posteriormente,

durante

fase

de RRD multidimensional, que pretende

reconstrucción, el proyecto fue ampliado

involucrar a las comunidades locales, las

por el Gobierno, en colaboración con ONU-

PROtECCIóN DEL DESARROLLO CONtRA LOS DESAStRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIóN DE HYOGO

Dos vecinos pasean entre los escombros de sus casas en ruinas, destrozadas por el terremoto de octubre de 2005, en el Pakistán. Derechos: © Evan Schneider

Hábitat. Con el apoyo técnico del PNUD,

y el Pakistán introdujeron medidas de

se llevó a cabo una revisión del código

preparación y reducción del riesgo sísmico,

de edificación de la zona afectada por el

como la revisión de las directrices y el

terremoto, que acabó convirtiéndose en

Código Nacional de Edificación, y desarrolló

normativa de construcción permanente.

su capacidad mediante la participación

En paralelo, el Proyecto de Reducción del

en cursos de capacitación y sesiones de

Riesgo de Terremotos, bajo el paraguas del

intercambio de conocimientos. En Nepal,

Programa Nacional de Capacitación para

donde el proyecto concluyó en diciembre

la RRD, también aprovechó la experiencia

de 2010, se formó a más de 300 personas

adquirida, lo que llevó a la promoción de

una construcción más segura y formación de

códigos de construcción segura, lo que

albañiles en otras zonas del país propensas a

llevó a dos municipios a incorporar listas

terremotos.

de comprobación, basadas en el Código

proyecto

regional

recuperación,

preparación y reducción del riesgo sísmico, iniciado en 2007 con el apoyo del Gobierno del Japón, también consiguió importantes resultados en la gestión del riesgo urbano.5 Gracias al proyecto, las ciudades de Bangladesh, Bhután, la India, Nepal, 5 Más información: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (2011). Programa de Reducción del Riesgo Sísmico y Preparación para la Recuperación para la región del Asia Meridional - Informe de Síntesis Final.

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

análisis

estructural

edificios

Nacional de Edificación, en el formulario de solicitud de permisos de construcción. Para ilustrar el valor de reforzar edificios con defectos estructurales, el programa recabó la asistencia técnica del Centro Asiático de Reducción de Desastres y el Instituto de Investigación de la Edificación del Japón para llevar a cabo evaluaciones sísmicas en cinco edificios públicos, seguidos de un refuerzo sísmico demostrativo de los edificios. La combinación de enfoques “blandos” para

generar concienciación y resultados visibles

Asimismo, tanto en El Salvador como en

como los edificios reforzados condujo a una

Viet Nam la campaña se lanzó coincidiendo

mayor priorización del riesgo sísmico entre

con foros nacionales organizados con el

las administraciones locales de Nepal.

apoyo del PNUD. En Viet Nam se unieron

La presencia del PNUD en los países y su capacidad operativa también presenta una oportunidad para apoyar los esfuerzos globales para concienciar sobre cuestiones concretas, como la Campaña Mundial para la Reducción de los Desastres: “Desarrollando ciudades resilientes: Mi ciudad se está preparando”

lanzada

por

UNISDR

a la campaña las cinco principales ciudades y centros económicos más importantes del país, Ho Chi Minh, Hanoi, Hai Phong, Can Tho y Da Nang. En El Salvador, los participantes de los municipios se encargaron de revisar sus progresos y prioridades en el contexto de la campaña, enviando sus resultados al Gobierno y al PNUD en El Salvador.

2010. La campaña, basada en anteriores

Desarrollo de capacidades y

campañas mundiales sobre escuelas seguras

difusión del conocimiento

y hospitales seguros, establece 10 puntos que pueden ayudar a que las ciudades sean resilientes.

Como ya se ha comentado, en el ámbito de la RRD la buena gobernanza requiere que el público en general esté suficientemente

En el Líbano por ejemplo, un total de 257

informado sobre las principales amenazas

municipios y la Unión de Municipios se

naturales y sea capaz de tomar las

han adherido oficialmente a la campaña

precauciones adecuadas. En consecuencia,

de desarrollo de ciudades resilientes. El

el PNUD apoya a las universidades en el

PNUD ha apoyado la implementación de la

desarrollo de planes de estudio y posgrado

campaña en todo el país y esto ha resultado

en RRD, que a su vez contribuyen a

En Honduras, una integrante de la comunidad trabaja en la construcción de una escuela antiseísmo empleando técnicas locales.

en una revisión de la legislación, una revisión

disponer de un mayor número de expertos

Derechos: © Marcos Rodriguez/PNUD Honduras

y mejora de los mecanismos institucionales,

locales en RRD. Por ejemplo, ya se han

la disponibilidad de recursos para la concienciación pública y un aumento de los programas de capacitación para el sector público y los medios de comunicación. En Bangladesh, el Programa de Gestión Integral de Desastres del PNUD firmó un memorando de entendimiento con la Asociación de Municipios (formada por todos los alcaldes) y se comprometió a un esfuerzo conjunto para cumplir con el compromiso de que las ciudades sean resilientes ante los amenazas urbanas emergentes. Los objetivos del memorando incluyen la implantación progresiva de los 10 puntos esenciales de la campaña “Desarrollando ciudades resilientes: Mi ciudad se está preparando”.

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

instaurado programas con el apoyo del

alto volumen de conocimientos recogido a

PNUD en la Universidad Autónoma de Santo

través de sus oficinas. La CADRI fue creada

Domingo y la Universidad Nordesatana

en 2007. Es un programa interinstitucional

en la República Dominicana; y en la

del PNUD, OCAH, UNICEF, PMA y la OMS,

Universidad de San Carlos de Guatemala,

con la participación de la FICR y el Fondo

donde el curso, inicialmente diseñado para

Mundial para la Reducción de los Desastres y

especialistas nacionales en planificación,

la Recuperación (GFDRR) del Banco Mundial.

se abrió posteriormente a funcionarios

Basándose en las capacidades de sus

gubernamentales

países

organizaciones y redes asociadas, la CADRI

centroamericanos. La Universidad UCA, en

proporciona servicios de asesoramiento a las

El Salvador, también ha establecido un

autoridades nacionales y organizaciones en

plan de estudios de posgrado sobre género y

las evaluaciones de capacidad y desarrollo

RRD, tras la asistencia técnica prestada por el

de estrategias; ayuda en servicios de

PNUD para desarrollar y llevar a cabo talleres

capacitación y facilitación; elabora paquetes

a medida sobre RRD y género en Honduras

de aprendizaje y metodologías de desarrollo

y El Salvador.

de capacidad; y promueve el intercambio

todos

los

En Indonesia, se ha creado un programa de posgrado en gestión de desastres, con el

de conocimientos y redes para promover alianzas y difundir buenas prácticas.

apoyo del PNUD, en una universidad líder en

Según los resultados de una evaluación

Banda Aceh. Esto se ha complementado con

independiente durante la ejecución de la

la creación de un grupo de reflexión para

primera fase (2007-2012), la CADRI ha

la ciencia de los desastres y la mitigación.

logrado reunir al sistema de la ONU y los

Ambos están ayudando a aumentar el

interesados nacionales a nivel de país para

conocimiento y conciencia sobre RRD.

desarrollar un marco sólido y coordinado

En Afganistán, a través del apoyo conjunto proporcionado por el PNUD, el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Centro Internacional para el Desarrollo de las Montañas de la Universidad de Kabul, se ha fundado un departamento de Protección del Medio Ambiente y Gestión de Desastres. Poco después se creó un programa de licenciatura en gestión de desastres y protección ambiental. A principios de 2013 se estimaba que unos 200 alumnos (cerca del 25% de los cuales eran mujeres) habían asistido al curso de pregrado. La

Iniciativa

sobre

Capacidad

para el desarrollo de capacidades para la RRD. La CADRI ha elaborado un concepto de desarrollo de capacidades y una metodología que se ha puesto en marcha en varios países, centrada en las evaluaciones de capacidad; la priorización de necesidades de desarrollo de capacidades; y la planificación de la acción. La CADRI también proporciona servicios de asesoramiento y capacitación dirigidos a agencias de la ONU, incluyendo sus equipos del país, los Gobiernos y otras partes interesadas a nivel nacional y regional. Esto garantiza que los beneficiarios adquieran una adecuada comprensión conceptual y

operacional de la RRD para implementar

Reducción de Desastres (CADRI) es otra

programas. La estrecha colaboración entre

vía que permite al PNUD aprovechar el

las organizaciones asociadas también ha contribuido a dar impulso y crear sinergias en

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

países apoyados a través de sus respectivos

ha registrado una disminución considerable

programas.

de pérdidas humanas y económicas y de la

En Colombia, el PNUD ha trabajado con el Gobierno local de la ciudad de Manizales para desarrollar e implementar un

degradación ambiental, gracias a la vigilancia y al mantenimiento eficaces de 49 zonas de ladera de alto riesgo.

Unos niños aprenden buenas prácticas de gestión de desastres naturales — sequías, inundaciones, deslizamientos de tierra y rayos— con un juego parecido a La Oca. Derechos: © PNUD Sri Lanka

programa comunitario que aborde el riesgo

La recopilación y difusión de conocimientos

de deslizamientos de tierra. Se formaron

es fundamental para la RRD, como reconoce

a al menos 200 amas de casa para que

el hecho de que es el enfoque de la tercera

actuaran de “guardianas de las laderas”

prioridad de acción del MAH. Aunque por sí

en sus comunidades. Estas “guardianas”

sola no es suficiente, la difusión de buenas

se encargan de concienciar sobre el riesgo,

prácticas sí que puede ser un catalizador

supervisar y detectar zonas en riesgo de

del cambio, señalando las áreas donde

colapso, mantener la infraestructura para

las inversiones pueden rendir resultados

estabilizar la ladera de la montaña y compartir

positivos en la reducción de riesgos y, en

información para evitar que las familias se

última instancia, las pérdidas por desastres.

instalen en zonas de alto riesgo. El resultado principal de esta intervención ha sido una reducción del número de deslizamientos de tierra en Manizales y la mitigación de la amenaza que este peligro plantea para la seguridad humana en la ciudad. Además, se

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

Bajo la lupa:

La India El subcontinente indio es propenso a los desastres. La pobreza, la alta densidad demográfica, especialmente en las zonas urbanas, y la degradación ambiental son algunos de los factores que aumentan la vulnerabilidad a los efectos de amenazas naturales como inundaciones, sequías, ciclones y terremotos. El PNUD ha apoyado programas de RRD en la India desde

en su documento de planificación quinquenal (2007-

mediados de la década de 1990. Sin embargo, la reducción

2012), mientras que el Gobierno hizo hincapié en la

del riesgo de desastres (RRD) sólo se convirtió en prioritaria

importancia de ampliar las actividades de RRD comunitaria,

cuando se produjeron una serie de desastres. Un ciclón en

convirtiéndolas en una prioridad nacional.

Orissa en 1999 y el terremoto de Gujarat de 2001 tuvieron un impacto profundo en la percepción que el país tenía de la RRD y su compromiso con la misma. Poco después del terremoto, el primer ministro indio convocó a una Comisión especial de alto nivel encargada de formular recomendaciones para mejorar los sistemas de reducción de riesgo del país. Entre otras recomendaciones, solicitaron la creación de un Ministerio de Gestión de Desastres; la creación de centros de operaciones de emergencia a nivel estatal y de distrito; el desarrollo e integración de planes de gestión de desastres (DMP) a nivel nacional; la preparación de DMP a nivel subnacional y comunitario para asegurar la implementación definitiva; y la aprobación de una ley nacional para la gestión de desastres.

Este programa Gobierno/PNUD fue la piedra angular de un objetivo mucho mayor del Gobierno para lograr una reducción de los riesgos global sostenible en los distritos del país más propensos al riesgo. Otro programa, el Proyecto de Reducción de Vulnerabilidad ante los Terremotos Urbanos, también apoyado por el PNUD, tenía el objetivo de integrar iniciativas de reducción del riesgo de terremoto en ciudades indias objetivo. El resultado es que se han elaborado 37 planes de gestión de desastres de la ciudad, mientras que 11 ciudades han modificado su normativa de construcción para asegurar hábitats urbanos más seguros. Se han desarrollado directrices para las tecnologías resistentes a las amenazas y manuales de capacitación que están utilizando las administraciones

Como respuesta a las recomendaciones, el Gobierno de

municipales para promover prácticas de construcción

la India y el PNUD lanzaron en el año 2002 un ambicioso

segura. Así, se han equipado centros de emergencias

programa de gestión de desastres. Este vasto programa

en 23 ciudades con tecnologías de la información para

cubre aproximadamente al 30 por ciento de la población

colmar las carencias en la coordinación de la gestión de

de la India, se extiende por 176 distritos propensos a

respuesta ante desastres urbanos.

desastres en 17 Estados e integra programas de políticas, institucionales y de nivel comunitario.

El PNUD ha apoyado la realización de evaluaciones de riesgo y vulnerabilidad en Andhra Pradesh, Jalandhar

Como resultado del programa, el Gobierno pudo instaurar centros de Gestión de Desastres en 176 distritos, incluyendo 105 centros operativos de emergencia a nivel de distrito y centros reforzados en 12 ciudades. También

(Punjab) y cuatro distritos de Bengala Occidental. Estas evaluaciones han permitido entender mejor los riesgos, lo que ayuda a los respectivos Gobiernos a formular programas de mitigación apropiados.

se han preparado planes de gestión de desastres con

riesgos múltiples a nivel de distrito (175), bloque (1.571),

Además, el PNUD ha prestado asistencia técnica al

panchayat (32.374), pueblo (157.241) y cuerpos urbanos

Instituto Nacional de Gestión de Desastres, en la

locales (941). Como un signo creciente de la importancia

preparación de módulos sectoriales para facilitar cursos

de la RRD, el Plan Nacional de Gestión de Desastres ha

de capacitación a nivel nacional y estatal. La capacitación

sido destacado por la Comisión de Planificación de la India

sectorial en los sectores de salud y educación ha ayudado

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

Comunidades empoderadas reconstruyen sus hogares usando técnicas resilientes a los desastres y materiales autóctonos. Derechos: © Jay Mandal/PNUD la India

a los departamentos a institucionalizar esta formación

Bhadrak de Orissa, las mujeres se hicieron miembros

en sus programas normales. Lo más importante es que

activos de los equipos de gestión de desastres de la aldea.

el Gobierno central, con el apoyo del PNUD, diseñó un

Así, se transformaron en modelos para otras mujeres

programa escolar nacional para su implementación en

y la comunidad, contribuyendo a trascender la división

todos los Estados de la India, y que incluye capítulos sobre

tradicional de género y permitiéndoles participar en los

amenazas y riesgos, así como un módulo de formación

procesos de toma de decisiones.

del profesorado aplicado por el Consejo Nacional de Educación.

La capacidad desarrollada por los programas a nivel comunitario y nacional ha demostrado ser altamente

La inclusión de género también era una prioridad

eficaz. En Bengala Occidental, durante las inundaciones

importante del plan de gestión de desastres, reconociendo

de 2006 y 2007, la población del distrito de Burdhwan

que es un componente crucial para asegurar la cobertura

respondió a la situación utilizando su entrenamiento en

de los más vulnerables. Por ejemplo, el 75% de los más

rescate y la provisión de materiales de refugio temporal.

afectados por el tsunami del océano Índico de 2004

Del mismo modo, en 2008 el Departamento de Bengala

eran mujeres y niños. Dos componentes del programa

Occidental, con el apoyo de grupos de trabajo de RRD,

adquirieron un protagonismo especial: en primer lugar, los

reparó las grietas detectadas a lo largo de los diques

comités y equipos de gestión de desastres garantizaron

locales para proteger la zona de las inundaciones y

una adecuada representación de las mujeres a todos los

prevenir un desastre. La aldea de Samiyarpetti, en el

niveles; y en segundo lugar, el desarrollo de capacidades

distrito de Cuddalore (estado de Tamil Nadu) constituye

de estos comités y equipos garantizó la formación de

el mejor ejemplo del impacto positivo de la RRD. En este

las mujeres en primeros auxilios, gestión de refugios y

caso, se logró la capacitación a los vecinos justo un mes

búsqueda y rescate. El PNUD documentó las iniciativas

antes del tsunami de 2004. El resultado es que las cifras

in situ de equidad de género en un informe publicado

de pérdidas de vidas fueron sensiblemente inferiores a las

en 2008 Women as Equal Partners, en el que destaca

de otros pueblos con una exposición similar. Un pueblo sin

la activa participación de las mujeres en las actividades

formación situado a apenas dos kilómetros de distancia

programáticas de RRD. Por ejemplo, en el distrito de

registró el triple de víctimas mortales.

PROTECTING DEVELOPMENT FROM DISASTERS: UNDP’S SUPPORT TO THE HYOGO FRAMEWORK FOR ACTION

Las evaluaciones del programa concluyen que el apoyo integral a la RRD en la India logró generar un cambio de mentalidad entre las autoridades gubernamentales objetivo y las comunidades rurales, haciendo que la gestión

Hitos

de desastres ocupara un lugar más destacado de la agenda y aumentando la capacidad de afrontar los desastres. Los

1995

El Ministerio de Agricultura y Cooperativas crea el Centro Nacional de Gestión de Desastres

programas contribuyeron notablemente a la preparación para desastres, ayudando a las comunidades y ciudades a identificar riesgos y tomar las precauciones necesarias. Además del apoyo proporcionado para aumentar el conocimiento del riesgo y fortalecer la preparación y la

1999 - 2001

Bajo el liderazgo de PM, revisión de los mecanismos de RRD en la India y formulación de recomendaciones de mejora

capacidad de recuperación, el PNUD también ha estado trabajando para fortalecer los sistemas institucionales y legales de RRD. Recientemente se han organizado una serie de consultas con las ONG e instituciones académicas para crear conciencia sobre el MAH y obtener puntos de vista sobre las prioridades posteriores al MAH. Asimismo,

2002

El Ministerio de Agricultura transfiere la responsabilidad de la gestión de desastres al Ministerio del Interior

también ha proporcionado asistencia técnica para la integración de la RRD en el 12º Plan Quinquenal y se han formulado políticas de RRD estatales en Karnataka, Kerala y Madhya Pradesh. Finalmente, los Gobiernos de 21 Estados, 75 distritos y 45 ciudades han preparado o revisado los

2005

Ley de Gestión de Desastres

planes para la reducción del riesgo de desastres. Para seguir aprovechando estos logros, el PNUD continuará apoyando al Gobierno a nivel nacional y estatal para asegurar la disponibilidad de una base de recursos humanos expertos en RRD para garantizar la capacidad a largo plazo. El PNUD y sus asociados pertinentes deben continuar apoyando las prioridades y políticas nacionales

2005

Establecimiento de una NDMA, liderada por PM e instituciones de RRD a nivel de distrito

emergentes relacionadas con la reducción de los riesgos y brindando un apoyo técnico adecuado para hacer frente a los desafíos emergentes, como los riesgos añadidos derivados de la variabilidad y el cambio climático. Las evaluaciones de los programas apoyados por el PNUD han destacado la importancia de abordar la RRD como una cuestión de desarrollo y gobernanza y de mantener las

2007

Integración de la RRD en el 11º Plan Quinquenal (2007-2012)

inversiones en la zona durante un período prolongado para alcanzar resultados tangibles. Hoy en día, la India cuenta con una estructura de RRD bien definida, recursos financieros asignados, planes de gestión de desastres estatales y servicios básicos que demuestran los progresos realizados en el campo de RRD.

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

Género, Exclusión Social y RRD

Cuando se produce un desastre, mujeres, niños, jóvenes,

departamentos estatales y las organizaciones de la sociedad

ancianos y demás grupos socialmente excluidos tienden

civil. El informe concluía que, como los desastres son una

a verse afectados desproporcionadamente. Los factores

preocupación nacional, la sensibilización y preparación

socioeconómicos y culturales discriminan a estos grupos,

deben extenderse a las instituciones de los sectores público

impidiéndoles acceder a los recursos necesarios para

y privado, con especial atención a elevar el perfil de las

protegerse y recuperarse de los desastres. Las mujeres suelen

cuestiones de género entre los especialistas en RRD, el

ser más pobres, reciben menos educación y están excluidas

mundo académico y las ONG. En el marco de este mismo

de los procesos de toma de decisiones políticas y domésticas

proyecto, el PNUD trabajó con la Comisión Nacional de

que afectan a sus vidas. Estas desigualdades económicas

Mujeres Libanesas para preparar un Plan de Acción Nacional,

y sociales hacen que las mujeres tengan menos activos y

con el objetivo de incorporar el componente de RRD en la

escasos medios, lo que puede aumentar su vulnerabilidad a

Estrategia Nacional para las Mujeres.

las amenazas. Para entender adecuadamente los riesgos, es indispensable incorporar consideraciones de género en los análisis de vulnerabilidades y capacidades comunitarias. El PNUD apoya este enfoque, considerándolo fundamental para garantizar la integración de las necesidades diferenciadas de hombres y mujeres en todo el espectro de RRD y recuperación. A través de este proceso, también se aplican esfuerzos para involucrar a las mujeres en los procesos técnicos y de toma de decisiones.

Otro buen ejemplo es el de la ex República Yugoslava de Macedonia, donde el PNUD contrató a expertos en género como parte del equipo del proyecto de RRD. El proyecto proporcionó orientación técnica a las autoridades nacionales para garantizar la integración de las necesidades de las minorías étnicas y socialmente vulnerables en las evaluaciones de vulnerabilidad y las políticas de gestión de las crisis. A continuación, el Centro de Gestión de Crisis estableció un equipo de género, nombró a una persona coordinadora de

Por ejemplo, en el Líbano a través de un proyecto apoyado

género y adoptó una política sobre presupuestos de género

por el PNUD, se llevó a cabo una evaluación para examinar

para asegurar que un porcentaje de los recursos se destinara

la sensibilidad al género de documentos clave relacionados

a las cuestiones de género.

con la RRD, como políticas, planes, leyes y reglamentos y procesos de toma de decisiones. La evaluación, que incluyó entrevistas con 25 partes interesadas, detectó una falta de sensibilidad de género en la mayoría de los documentos. Simultáneamente, también destacó que existían varias expertas en los campos de ciencias fundamentales, geofísica, ingeniería y arquitectura que podrían contribuir a desarrollar la sensibilidad de género y la preparación entre los principales

Como lo demuestran estos ejemplos y otros a lo largo de este informe, el PNUD se esfuerza por colocar a las mujeres en el corazón de la programación de RRD. El PNUD también utiliza los desastres y proyectos de RRD como punto de partida para cambiar las desiguales existentes en las relaciones entre los sexos lo que produce resultados positivos a largo plazo más allá del ámbito de los desastres.

Caja de herramientas - Incorporación de cuestiones relativas al género en RRD • Making Disaster Risk Reduction Gender-Sensitive: Policy and Practical Guidelines, UNISDR, PNUD, IUCN, 2009. • Integrating gender in disaster management in Small Island Developing States: a guide, PNUD, 2012. • Guidance note on Recovery: Gender, IRP, PNUD y UNISDR, 2010.

• The gendered dimensions of disaster risk management and adaptation to climate change - Stories from the Pacific, AusAid y PNUD, 2008. • Gestión de Riesgo con equidad de género: GREG, CRMI, 2009.

• Superar la desigualdad, reducir el riesgo: gestión del riesgo de desastres con equidad de género, PNUD México, 2007.

• Visión global de enlaces entre Género y Cambio Climático, Alianza Mundial de Género y Cambio Climático (GGCA) y el PNUD, 2012. • Comunidad de Práctica de Género: www.americalatinagenera.com

• Women as equal partners: gender dimensions of disaster risk management programme, Gobierno de la India y PNUD India, 2008. • Recognise the strength of women and girls in reducing disaster risks: stories from Viet Nam, Care, ECHO, Oxfam et al., 2012.

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

Países de la Dirección Regional del PNUD con resultados en RRD y recuperación Resto de países de la Dirección Regional del PNUD

Estados Árabes

>5.000

>22 millones

3.000 millones

Entre 2005 y 2012 los desastres se cobraron más de 5.000 vidas

Entre 2005 y 2012 los desastres afectaron a más de 22 millones de personas

Entre 2005 y 2012, los daños totales superaron los 3.000 millones de USD

*Fuente EMDAT/CRED

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

Labor del PNUD:

44%

NECESIDADES

POSDESASTRE Djibouti y

Yemen

DE DESASTRES

en sus

DESASTRES POLÍTICAS DE

DESARROLLO

Se han establecido

BASES DE

DATOS DE PÉRDIDAS

POR DESASTRES

4 en

de la región

El PNUD ha asistido a

países

en la preparación de

países

GESTIÓN DE

6 países

desastres de

RIESGO

han integrado la

realizados en

después de los

REDUCCIÓN DEL

Siria

RIESGO

EVALUACIONES DE

países con

EVALUACIÓN Y MAPEO DEL

Se han concluido las

El PNUD ha apoyado a

Jordania

Porcentaje de países en los que el PNUD trabaja en la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación

de la región, incluyendo

Líbano

MARCOS

JURÍDICOS para apoyar la gestión

de desastres

Se han establecido

PROGRAMAS DE

GESTIÓN DEL

RIESGO URBANO en

Argelia y Jordania

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

Entrenamiento en operaciones de rescate. Derechos: ÂŠ PNUD PakistĂĄn

Gestión del riesgo residual Promoción de las prioridades 4 y 5 del Marco de Acción de Hyogo

Incluso cuando se conoce mejor, se

de la recuperación poscrisis antes de que

comunica mejor y se gestiona con sistemas

ocurra el desastre.

eficaces, siempre existe cierto riesgo. Por ello, las autoridades y comunidades de

gestión

desastres

desarrollan

capacidades de preparación, respuesta, auxilio y recuperación posdesastre con el fin de responder adecuadamente a los desastres, esperados e inesperados.

presente en los países antes de que ocurran los desastres, el PNUD ha recibido el mandato de la Asamblea General de trabajar en el área de la preparación.1 El PNUD proporciona orientación normativa el

establecimiento

en el desarrollo de capacidades para gestionar de manera eficiente todo tipo de emergencias y lograr una transición fluida desde la fase de emergencia hasta preparación, que se basa en el análisis de

Por su experiencia en RRD y por estar

respaldar

desastres, el PNUD apoya a los Gobiernos

la recuperación eficaz y sostenible. La

Preparación para desastres

para

En el contexto de la reducción del riesgo de

marcos reguladores y presta su apoyo

los riesgos de desastres, comprende una amplia diversidad de actividades, desde la planificación de contingencias hasta el almacenamiento de equipos y suministros; la clarificación de las responsabilidades y mandatos institucionales; la coordinación; y los acuerdos de financiación de la recuperación.

en la coordinación para la preparación

El PNUD trabaja con las comunidades y

y la recuperación. De esta forma está

autoridades locales para garantizar que

ayudando a garantizar que se aborden los

se establezca una planificación adecuada

aspectos institucionales y de planificación

para hacer frente a los desastres. En las

1 A/RES/52/12B (9 enero 1998);

Maldivas por ejemplo, el PNUD apoyó el

desarrollo de las Directrices de Preparación

Riesgo de Desastres, a través de una alianza

y Respuesta para colegios, por las que

con la OPS (Organización Panamericana

directores de centros escolares, miembros

de la Salud) y la Unión Europea, el PNUD

del personal y alumnado están recibiendo

trabajó con las autoridades de la región

formación

procedimientos

noreste para fortalecer las capacidades

a seguir en caso de emergencia. Por

de preparación y respuesta. En total, se

otra parte, se han desarrollado planes

identificaron 60 comunidades de entre las

comunitarios de preparación para desastres

más vulnerables en las que se impulsó el

en 39 islas de siete atolones y en dos

desarrollo de planes de gestión del riesgo,

atolones se han llevado a cabo simulacros.

que incluían planes de emergencia y

Todas estas medidas apoyadas por el PNUD

contingencia y procedimientos operativos

están ayudando a las comunidades locales

para la preparación y respuesta. También

que residen en áreas expuestas a amenazas

se identificaron rutas de evacuación y, en

a estar mejor preparadas para tormentas,

colaboración con la Cruz Roja Dominicana,

tsunamis y terremotos. Asimismo, el PNUD,

se realizaron simulacros de emergencias.

en colaboración con UNICEF, también

Los informes elaborados por los miembros

ha prestado su apoyo a los Gobiernos de

de la comunidad, autoridades locales,

Papua Nueva Guinea y las Islas Salomón

asociados y funcionarios gubernamentales

en el desarrollo de planes de RRD dirigidos

señalan que tras la implementación de

al sector de la educación. Estos planes han

los programas del PNUD ha mejorado la

conducido a la adjudicación de fondos del

capacidad de RRD de la región.

sobre

los

desarrollo nacional para llevar a cabo una planificación adicional de la preparación para las escuelas de las Islas Salomón.

Aplicando un innovador enfoque a la preparación para desastres y a su labor con el sector privado, el PNUD se ha asociado

En muchos países, el PNUD apoya las

con Deutsche Post DHL, la empresa de

iniciativas comunitarias de preparación

transporte mundial, en el marco del

para

programa de Preparación de Aeropuertos

programas más amplios de RRD. En la

para Desastres (GARD), cuyo objetivo

República Dominicana, por ejemplo,

es mejorar la capacidad operativa de

además de apoyar el desarrollo de un título

los aeropuertos en lugares potenciales

universitario en Salud y Reducción del

de desastres. En numerosas ocasiones,

emergencias

marco

inmediatamente después de los desastres, los aeropuertos se convierten en un salvavidas esencial, actuando como principal punto de entrada de la ayuda internacional, como nodo de comunicaciones y como ruta de evacuación cuando es necesario. Sin embargo la llegada de envíos puntuales con un volumen enorme de artículos de auxilio, puede generar cuellos de botella que retrasan el suministro de la ayuda. El programa GARD se centra en la formación del personal de los aeropuertos y de los funcionarios locales y gubernamentales para evaluar las necesidades locales y

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

diseñar planes detallados de contingencia.

de decisiones y en la negociación del

A través del GARD, se ha realizado una

reparto de activos, tomando parte en los

evaluación completa de 15 aeropuertos

debates formales e informales sobre los

de cinco países diferentes (Bangladesh,

planes de rehabilitación y recuperación.

Indonesia, Líbano, Nepal y Turquía) y se ha capacitado a su personal. Además,

Recuperación resiliente

se ha formado a representantes de 31

A pesar de sus devastadoras consecuencias,

aeropuertos locales para que puedan

los

transmitir sus conocimientos a sus

únicas, aunque efímeras, de cambio y

aeropuertos. Se podrá valorar la eficacia

transformación, especialmente para el

de la formación de GARD una vez que los

fortalecimiento de las capacidades de RRD.

países participantes tengan que responder

Los desastres revelan las vulnerabilidades

a desastres a gran escala, algo que

inherentes que están presentes y deben

afortunadamente no ha ocurrido hasta la

ser

abordadas

fecha.

recuperación

En el sur de México, el PNUD junto con un equipo regional de expertos y ONG, implementó un programa local de reducción de los riesgos en varios poblados indígenas. El programa tenía un enfoque participativo, centrado en el desarrollo de las capacidades locales de reducción de los riesgos para hacer frente a los riesgos de desastres e incluía medidas para abordar la desigualdad de género. A nivel local, las comunidades y cooperativas llevaron a cabo un análisis del riesgo y prepararon planes de emergencia, evaluaciones de daños y propuestas de recuperación, desagregando en todos los casos los datos por sexo, lo que permitió un análisis de las necesidades y condiciones por género. En cada pueblo, se

han

abordado

las

cuestiones

género enmarcadas en la RRD de manera específica, respondiendo a las necesidades

desastres

ofrecen

oportunidades

durante

para

poder

proceso evitar

futuros desastres. Así, los procesos de recuperación representan oportunidades clave de incrementar la resiliencia. Para ello es necesario superar los procesos que se reducen a restaurar estructuras y servicios preexistentes y dirigirse hacia procesos que reorienten o realineen los procesos fundamentales de desarrollo. Llevarlo a cabo puede ser un desafío ya que la recuperación resiliente requiere una cuidadosa planificación y coordinación, mientras en el periodo posterior a los desastres urge actuar con rapidez y “volver a la normalidad”. No obstante, la evidencia ha demostrado una y otra vez el gran valor añadido de los procesos de recuperación que integran una actitud transformadora. La incorporación de la RRD en los procesos de

recuperación

puede

aumentar

resiliencia.

y capacidades locales. Ahora, como

Como parte de su estrategia, el PNUD

resultado del programa apoyado por el

brinda apoyo poscrisis a los Gobiernos

PNUD, las mujeres de las comunidades

para la evaluación de las necesidades

reciben información puntual y de mejor

calidad sobre prevención, preparación,

programación y ejecución de iniciativas

respuesta

que

destinadas a facilitar la recuperación.

permite reducir su vulnerabilidad y

Además, el PNUD reconoce que los

grado de exposición a las amenazas.

desastres presentan la oportunidad de

Al parecer, las mujeres también se han

introducir programas más amplios de RRD

involucrado más en los procesos de toma

a través del proceso de recuperación. En

recuperación,

Desde la creación del el enfoque por grupos temáticos, el PNUD ha apoyado el establecimiento de mecanismos de coordinación de la recuperación temprana en 37 países

recuperación

planificación,

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

el periodo inmediatamente posterior a los

humanitario de la ONU; coordinadores

desastres, con el recuerdo de la catástrofe

de grupos temáticos, que apoyan a

muy presente en las mentes públicas

los grupos temáticos dirigidos por el

y gubernamentales y el consiguiente

PNUD; y especialistas en recuperación

apoyo público a la RRD, los programas de

temprana, que apoyan a las oficinas del

recuperación ofrecen un punto de partida

PNUD en los países en la implementación

para

integrales

de los programas. Por último, como

de RRD y transformar lo que antes no

coordinador mundial del grupo temático

funcionaba en estrategias resilientes de

de RT, el PNUD es responsable de influir

desarrollo y reducción del riesgo.

en el programa político global sobre

desarrollar

programas

Tras la revisión del sistema humanitario de Naciones Unidas efectuada en 2005, el PNUD fue nombrado Coordinador del Grupo Temático de Recuperación Temprana

(RT),

que

refleja

una

conciencia compartida de la estrecha

civiles

humanitaria,

planificación

capacidades

estratégica;

fortalecer el potencial y el impacto de la recuperación temprana dentro de los esfuerzos internacionales de respuesta y recuperación frente a la crisis.

relación que existe entre las intervenciones

Además de esta función de coordinación

humanitarias, de recuperación y desarrollo.

interinstitucional,

A nivel mundial, el PNUD lidera el Grupo

nivel del país a través de tres elementos

de Trabajo Temático sobre Recuperación

interconectados y que se apoyan mutua-

Temprana,

mente:

cuyo

objetivo

orientar

(i)

PNUD

gobernanza

trabaja

poscrisis

al Coordinador Residente de la ONU

reforzada,

y al sistema de Naciones Unidas en su

reforzar

conjunto; definir y coordinar las labores de

política y planificación y la capacidad

recuperación temprana que otros grupos

de implementación a nivel local; (ii) la

temáticos no cubren, como la gobernanza

recuperación temprana eficaz a nivel

y la RRD y proporcionar orientación para la

local, donde el PNUD facilita programas

integración de la recuperación temprana

de recuperación temprana a nivel local,

en el trabajo de otros grupos.

basados en la coordinación y gestión locales;

Entre otras responsabilidades, el PNUD debe apoyar a las autoridades nacionales en la puesta en marcha de actividades de recuperación temprana y transición, desde la recuperación poscrisis y a corto plazo hasta el desarrollo a más largo plazo. En enero de 2011, se habían implantado mecanismos de coordinación de la Recuperación Temprana (RT) en 37 países y se habían llevado a cabo cerca

financiación

que

los

incluye

procesos

apoyo

para

nacionales

y (iii) la planificación de la recuperación temprana coordinada, fortaleciendo la capacidad de la Oficina del Coordinador Humanitario/Residente de efectuar una evaluación, análisis, coordinación y planificación sistemáticos de las actividades de recuperación temprana, permitir un enfoque coordinado de la recuperación temprana y sentar los cimientos de una recuperación a largo plazo.

de 100 despliegues de RT, con el respaldo

A través de programas de recuperación

del Equipo de Recuperación Temprana,

temprana, el PNUD puede desarrollar y

liderado por el PNUD. Estos incluyen

fortalecer las sinergias con programas

el despliegue de asesores de RT, que

existentes

prestan apoyo interinstitucional al sistema

afectados, basándose en los procesos

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

ejecutados

los

países

de desarrollo existentes. Por ejemplo, en

recuperación tras un desastre, cuando

Bangladesh el PNUD ha creado un Centro

los programas de desarrollo vuelven a

de Recuperación Temprana para ayudar

recuperar

a generar procesos para la recuperación

está listo para continuar apoyando la

autosostenibles, nacionales y resilientes.

gobernanza

Para ello, proporciona apoyo político y

utilizando tanto la información de las

programático para la recuperación a nivel

PDNA como estudios realizados sobre los

local y nacional y promueve la introducción

efectos de un desastre en la consecución

de intervenciones orientadas al desarrollo

de los ODM, como un paso hacia el

en situaciones posdesastre que promueven

diseño y revisión de planes y estructuras

la equidad, la inclusión social y la

de reducción del riesgo de desastres. El

transparencia. En los últimos seis años

PNUD trabaja en estrecha colaboración

el PNUD ha destinado y desembolsado

con las autoridades nacionales velando

66 millones de USD para tres grandes

por la integración de las necesidades de

catástrofes, beneficiando a cientos de

recuperación a medio y largo plazo en

miles de personas en Bangladesh.

la planificación e implementación de la

Por ejemplo, en el marco de la respuesta

protagonismo, del

riesgo

PNUD

desastres

respuesta de emergencia.

de recuperación temprana a las inun-

Por ejemplo, tras el paso de las tormentas

daciones de 2007, el PNUD trabajó con

tropicales Olga y Noel, que azotaron la

las comunidades en la construcción de

República Dominicana a finales de 2007,

3.962 viviendas unifamiliares en cinco

el PNUD trabajó con la Defensa Civil nacional

distritos

para crear cinco comités provinciales y

asistió en la restauración de la comunidad

afectados

Bangladesh,

23 comités municipales de prevención,

proporcionando oportunidades de trabajo

mitigación y respuesta ante desastres. Estos

por dinero a 40.000 hombres y mujeres.

comités tienen la tarea de supervisar todo el

Las iniciativas de “dinero por trabajo”

trabajo de RRD que se lleva a cabo en sus

contribuyen a reducir inmediatamente

respectivas zonas. A través de este apoyo, la

la vulnerabilidad de las víctimas de

coordinación de la respuesta ante desastres

desastres, proporcionándoles ingresos y

mejoró notablemente en comparación con

haciendo a las comunidades protagonistas de la reconstrucción de sus propias infraestructuras y recursos comunitarios compartidos. En consulta con el Gobierno, otras agencias de la ONU y ONG, el Centro de Recuperación Temprana apoyó la instauración y el funcionamiento eficaz de un Grupo Temático sobre Recuperación Temprana en Bangladesh, facilitando un enfoque más coordinado de la reducción del riesgo posdesastre. Cuando ocurren desastres, éstos brindan la oportunidad de emprender revisiones profundas de las estructuras organizativas, políticas, procesos, estrategias, etc.. Una vez que acaban las fases agudas de la

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

años anteriores. Posteriormente, el PNUD

que hizo el PNUD de los proyectos piloto

continuó apoyando la creación de estos

comunitarios participativos de reducción

mecanismos de coordinación en todo el

del riesgo de desastres contribuyeron a

país, desarrollando su capacidad de llevar

un cambio de política en esta dirección.

a cabo evaluaciones locales de riesgos y

Así quedó reflejado en el Plan Quinquenal

capacidades y desarrollando los planes

Nacional de China para la Reducción

municipales de respuesta ante emergencias

Integral del Riesgo de Desastres (2011-

y de gestión de riesgo.

2015) y la primera Nota de Orientación

En China, donde a principios de 2008 un terremoto azotó la región de Sichuan, el PNUD respondió a la solicitud del Gobierno de apoyo para fortalecer los esfuerzos de coordinación, llevar a cabo evaluaciones rápidas e iniciar los marcos de recuperación temprana. Con el apoyo del PNUD, la Oficina del Grupo Principal del Consejo de Estado encargada del Alivio de la Pobreza y

Reducción Comunitaria del Riesgo de Desastres en China. Además, se incorporó por primera vez la RRD a la nueva estrategia nacional de mitigación de la pobreza (20112020), como un enfoque clave para reducir la vulnerabilidad de los 1,5 millones de pobres que residen en zonas rurales chinas propensas a los desastres.

el Desarrollo diseñaron un plan para apoyar

En Tayikistán, el PNUD inició un Programa

al Gobierno en la Recuperación Temprana y

de Recuperación Temprana orientado a

la RRD. A nivel nacional, el Centro Nacional

las comunidades que, centrándose en las

de Reducción del Riesgo de Desastres de

capacidades de los Gobiernos locales y

China realizó evaluaciones y estudios sobre

las infraestructuras aborda los efectos de

políticas, prestando especial atención a las

los desastres recurrentes. El programa ha

comunidades rurales pobres. Basándose

ayudado a las poblaciones locales en la

en sus resultados, el PNUD contribuyó a

recuperación de las instalaciones públicas

desarrollar el liderazgo y la capacidad a

críticas, la mejora de la seguridad alimentaria

nivel local a través de una serie de talleres

y los medios de subsistencia, la restauración

para funcionarios gubernamentales y líderes

de las infraestructuras y la mejora de la RRD

comunitarios. También se brindó asistencia

y el saneamiento. El proyecto condujo a

técnica directa a las comunidades para el

resultados importantes, como la aprobación

desarrollo de planes de contingencia y la

de la Estrategia Nacional de Gestión del

realización de simulacros. Como resultado

Riesgo de Desastres, en la que se reconoce

del programa de recuperación, el Ministerio

expresamente que la recuperación es un

de Asuntos Civiles chino reconoció a uno de

pilar fundamental del proceso de RRD.

los pueblos piloto como comunidad modelo

La RRD también se ha integrado en las

por su RRD integral. Otro pueblo piloto

directrices gubernamentales piloto para

que se inundó en julio de 2010, ha podido

la planificación del desarrollo del distrito.

utilizar los conocimientos y capacidades

Estos logros contribuyeron directamente a

adquiridos en la formación y los ejercicios

la respuesta rápida y eficiente al terremoto

previos para mejorar su respuesta.

de Vanj registrado en enero de 2010 y a las

Por primera vez en China, el PNUD introdujo las metodologías de análisis de vulnerabilidad

Nacional sobre el Fortalecimiento de la

crecidas repentinas que se produjeron en Kulyab en mayo de 2010.

participativa, que se aplicaron ampliamente

El PNUD también desempeñó un papel

en la evaluación y planificación posteriores al

catalizador

terremoto. En China, la promoción y análisis

alojamientos tras los enormes desastres

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

recuperación

de la India, facilitando asistencia técnica

de vida complementan las intervenciones

que ponía el acento en la construcción de

humanitarias y representan un puente

viviendas más seguras impulsada por la

entre el auxilio y la recuperación. Los

comunidad. Después de las devastadoras

programas “Dinero por trabajo” también

inundaciones de 2008 en Kosi, que afectaron

tienen la ventaja de que pueden integrarse

gravemente a casi 3,3 millones de personas

en programas más amplios de medidas

de cinco distritos de Bihar, el PNUD respaldó

mínimas de protección y conectarse con

al Gobierno estatal en el establecimiento

sistemas más amplios de protección social.

programa

reconstrucción

impulsado por los propietarios. El apoyo prestado al Gobierno de Bihar a través de la Cooperativa de Reconstrucción Impulsada por los Propietarios (ODRC), un consorcio de ONG, ayudó a establecer directrices técnicas para la construcción de viviendas resistentes a múltiples amenazas y al establecimiento de centros de facilitación social a nivel comunitario y programas de fomento de la capacidad institucional a nivel de panchayat y de distrito para llevar a cabo la recuperación. El PNUD-ODRC pilotó el proceso de reconstrucción de alojamientos llevando a cabo la reconstrucción de 170 hogares en las aldeas afectadas. Tras el éxito del proyecto piloto, el PNUD prestó apoyo técnico y operativo para ampliar su escala y transformarlo en un

En Haití por ejemplo, debido a los tremendos efectos del terremoto de 2010 la fase de ayuda y recuperación temprana se prolongó durante más de dos años. El PNUD, a través del grupo temático de recuperación temprana y en estrecha colaboración con las autoridades nacionales, está liderando los esfuerzos para acelerar la transición hacia la recuperación, con el mayor programa de creación de empleo que tiene en el mundo. Desde el terremoto, y a través de más de 230 proyectos ejecutados por el PNUD en colaboración con otras agencias de las Naciones Unidas, autoridades locales y organizaciones de la sociedad civil, se ha dado empleo temporal a más de 300.000 personas, de las que el 40 por ciento son mujeres.

programa financiado por el Gobierno/

Las actividades generadoras de ingresos

Banco Mundial gracias al cual 100.000

en Haití no constituyen una intervención

Los vecinos de un pueblo de la provincia china de Sichuan reconstruyen una casa, en el marco de un programa “Dinero por trabajo” del PNUD, después del terremoto de 2008. Derechos: © PNUD China

familias dirigieron la construcción de sus propias casas resistentes a los desastres. Además del apoyo institucional proporcionado en el periodo posterior a los desastres, el PNUD trabaja estrechamente con las comunidades afectadas en la identificación y recuperación de los medios de subsistencia locales. Los programas de generación de empleo que el PNUD lidera en los periodos inmediatamente posteriores a los desastres representan una de las distintas opciones de respuesta eficaz existentes en la primera fase de recuperación y ayuda a obtener victorias rápidas para las poblaciones afectadas. Estas actividades en favor de los medios

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

aislada

respuesta

desastres,

la producción de piensos y la confección

sino que forman parte de un enfoque

de calzado, entre otros. Gracias a la

holístico que trata también de abordar

diversificación de opciones de medios de

la RRD. La limpieza de los canales,

subsistencia y al apoyo sostenido prestado

por el PNUD a los municipios, los habitantes

alcantarillado

ante

las

carreteras

reduce el riesgo de propagación de

enfermedades transmisibles y evita

socioeconómica y por lo tanto no se vieron

posibles futuros desastres. Del mismo

obligados a migrar a otras zonas del país

modo, a través de una iniciativa del PNUD

y no se vieron perjudicados por tener

y el Gobierno de Haití, los Centros de

que buscar alternativas de subsistencia

Apoyo Comunitario, conocidos localmente

disruptivas. Lo más importante, los vecinos

por la sigla francesa CARMEN, han estado

pudieron aumentar su resiliencia a las

empoderando a las comunidades afectadas

continuas erupciones del volcán, ya que

por el terremoto de Puerto Príncipe y la

su menor dependencia de la agricultura

ciudad occidental de Léogâne para que,

hizo que se redujera la amenaza para sus

basándose en las evaluaciones de ingeniería

medios de subsistencia.

capacitación

construcciones

seguras, se hagan cargo directamente de las reparaciones de sus casas. Gracias a este proyecto 5.000 participantes han recibido capacitación en técnicas de construcción y se han evaluado más de 2.000 casas dañadas. Además, más de 1.000 haitianos recibieron un subsidio de 500 USD para comprar material de construcción de calidad certificada a través del innovador programa de transferencia de dinero por móvil. Se trata de la primera vez que una iniciativa de recuperación posdesastre y a gran escala de viviendas utiliza teléfonos móviles.

Cevallos

mejoraron

situación

En Mongolia, el PNUD trabajó con las autoridades

nacionales

para

abordar

el impacto del dzud de 2009-2010, un fenómeno meteorológico que se produce en invierno y primavera y afecta al ganado, que por falta de pasto y agua, pierde peso y muere. Este dzud concretamente causó la muerte 8,4 millones cabezas de ganado. A través de un programa de recuperación temprana del PNUD, se brindó apoyo para la retirada y enterramiento de cadáveres

animales,

desarrollando

la capacidad de medios de subsistencia alternativos, fortaleciendo la planificación de la recuperación temprana y aplicando

En el Ecuador, el PNUD apoyó un proceso

un programa de subvenciones para la

de recuperación resiliente después de la

prevención de desastres. En el marco de un

erupción del volcán Tungurahua registrada

programa de medios de vida, se retiraron y

en 1999. Como la ceniza volcánica cubrió

enterraron más de 2 millones de cadáveres,

las aldeas circundantes, deteriorando los

mientras que se implementaron programas

pastos, dañando las tierras agrícolas y

de medios de vida alternativos destinados a

sofocando los cultivos, el PNUD trabajó

1.000 pastores afectados por el dzud.

estrechamente con el municipio para ayudar

En Honduras, se desarrolló un proyecto

a diversificar los medios de subsistencia.

de recuperación temprana sensible al

Se dio a los agricultores la oportunidad

género a nivel local que incluyó un curso

de aprender nuevas habilidades y se les

en línea sobre género y RRD. En total, se

apoyó cuando iniciaron nuevas actividades

impartió formación a 10 contrapartes

remunerativas, como la cría de pequeños

nacionales en el uso de estas pautas de

animales, la transformación de la carne,

recuperación con enfoque de género que

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

pudieron aplicar esta metodología en

No es fácil cambiar el proceso posdesastre.

2010, en la planificación de la respuesta a

Después de un desastre, se plantea una

la tormenta Agatha. Como resultado de

situación compleja y exigente, en la que la

la aplicación de esta metodología, el 40

tarea más urgente es evaluar rápidamente

por ciento de los días de “Dinero por

las necesidades humanitarias y prestar

trabajo” han beneficiado directamente

auxilio salvando a los afectados. Sin

a familias encabezadas por mujeres,

embargo, también se debería prever una

mientras que se diseñaron actividades

evaluación más exhaustiva de los efectos

laborales específicas para permitir el acceso

del desastre y el desarrollo de un plan de

de las mujeres a los recursos.

recuperación. Normalmente, el proceso se

Tal y como demuestran estos ejemplos, la recuperación resiliente debe basarse en una evaluación de las necesidades en caso de desastre de apropiación nacional y que responda a una demanda, para evitar la recreación del riesgo a través de los esfuerzos de reconstrucción y recuperación.

requiere

las necesidades y ejercicios de planificación efectuados por organismos y/o grupos de organismos en paralelo. Dichas evaluaciones han variado en términos de alcance y rigor y se han realizado en diferentes momentos de la fase de respuesta y recuperación.

una

La Comisión Europea, el Banco Mundial

planificación y pilotaje locales de pequeñas

y el Grupo de las Naciones Unidas para

iniciativas innovadoras, impulsadas por las

el Desarrollo, reconociendo la necesidad

comunidades y las administraciones locales,

de forjar alianzas sólidas y fortalecer

enmarcadas en planes de reconstrucción

la coordinación y coherencia en las

más amplios. Por otra parte, deben

situaciones de poscrisis, firmaron un

establecerse mecanismos de coordinación,

acuerdo para armonizar los métodos de

preferiblemente antes de que los desastres

evaluación poscrisis y la planificación de

ocurran, para asignar adecuadamente

la recuperación para apoyar mejor a los

funciones

evitar

Gobiernos y las poblaciones afectadas con

solapamientos, y promover un uso más

un enfoque normalizado. Las directrices de

eficiente de los recursos.

la Evaluación de Necesidades Posdesastre

También

fundamenta en numerosas evaluaciones de

responsabilidades,

Evaluaciones de Necesidades Posdesastre

(PDNA), desarrolladas con el liderazgo del PNUD, son uno de los resultados concretos de

este

esfuerzo.

Estas

directrices

Frecuentemente, tras los desastres, se

armonizan el proceso y los métodos

realizan evaluaciones humanitarias para

empleados por las Naciones Unidas

responder a las necesidades de auxilio

y el Banco Mundial para evaluar,

inmediato y al mismo tiempo también se

planificar y movilizar el apoyo para la

efectúan evaluaciones económicas, que se

recuperación de las poblaciones y los

centran en las pérdidas y daños materiales. La

países afectados por desastres.

experiencia ha demostrado que es necesario un apoyo más unificado a los Gobiernos, así como un apoyo más articulado de la comunidad para el desarrollo para obtener una evaluación integral en la que se base el proceso de recuperación.

Desde que en 2008 se lanzara la metodología de PDNA, se han llevado a cabo 28 PDNA en países afectados por desastres, todas ellas con el apoyo del PNUD.

Desde 2008, los asociados de la PDNA han

trabajado

conjuntamente

para

implantar, a petición de los Gobiernos y bajo su liderazgo, un único p roceso de evaluación que integre dos perspectivas en un informe. En primer lugar, por un lado,

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

la valoración de los daños materiales y

y humanos necesarios para llevar a cabo

las pérdidas económicas (la Evaluación de

la PDNA en su totalidad. En general, el

Daños, Pérdidas y Necesidades o DaLA); y

PNUD es responsable de proporcionar la

en segundo lugar, la identificación de las

orientación técnica y sobre el proceso.

Necesidades para la Recuperación Humana (o HRNA), que reúne información de las poblaciones afectadas y las evaluaciones de expertos en desarrollo. El gran valor añadido del marco de resultados de la PDNA es que reúne valiosa información sobre los impactos materiales de un desastre, el valor económico de los daños y pérdidas, los impactos humanos tal y como los experimenta la población afectada y las necesidades y prioridades de recuperación temprana y a largo plazo resultantes. Estos impactos evaluados son la base de un marco de recuperación integral, que constituye un producto PDNA integral.

fijar

PDNA,

nombre del GNUD, con asociados y administraciones nacionales, facilitando el liderazgo del Coordinador Residente de la ONU y la participación de agencias de la ONU. El PNUD también es responsable de realizar evaluaciones sectoriales específicas

Estragos del huracán Sandy en Nicaro, municipio de Mayarí, Cuba.

relacionadas

coordinación con los asociados pertinentes

con

gobernanza,

destaca una serie consolidada de informes sectoriales apropiados por el Gobierno (un informe por sector) y un marco de recuperación que presenta las necesidades de recuperación a corto, medio y largo plazo, incluyendo las actividades relacionadas por orden de prioridad, coste y plazo, así como los agentes más propensos a participar. El marco de la recuperación se convierte así en un instrumento de planificación que no solo proporciona orientación para la recuperación, sino que además hace frente a las nuevas necesidades derivadas de los desastres y aumenta la resiliencia a los futuros riesgos.

Durante el proceso, el PNUD es el responsable

Entre los productos entregables de la PDNA

infraestructura comunitaria y la RRD, en y de aprovechar los recursos económicos

Los procesos de PDNA están diseñados para ser liderados por los Gobiernos. Para ser promulgados y sostenidos, los planes de recuperación resultantes propuestos por la PDNA precisan del aval de las autoridades gubernamentales. De lo contrario, existe el riesgo de que no se implanten los marcos de recuperación y de que se retrase o pierda el interés de los asociados y los donantes por apoyar las iniciativas de recuperación propuestas. Desde 2008, 28 PDNA en total han proporcionado un marco de evaluación y recuperación único y consolidado después de grandes desastres en países tan diversos como El Salvador, Haití, Indonesia, Namibia y la República Democrática Popular Lao, en todos los casos con la participación del PNUD. La PDNA de Haití y el marco de recuperación del Gobierno fueron la base para los compromisos de donar 10.000 millones de USD al programa de recuperación después del terremento de enero de 2010. Las PDNA han sido muy bien acogidas en los países

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

afectados; en una carta remitida a Helen

recuperación y rehabilitación con una

Clark, administradora del PNUD, tras las

dotación presupuestaria de 1,54 millones

inundaciones de agosto de 2010, el primer

de USD para la recuperación de los medios

ministro de Moldova, Vladimir Filat,

de subsistencia, la educación y la atención

escribió “Agradecemos profundamente

sanitaria en las comunidades afectadas. Y

la asistencia de las Naciones Unidas y la

lo que es más importante, en consonancia

evaluación de necesidades posdesastre

con los principios del MAH, el Gobierno ha

facilitada a la República de Moldova. El

tratado este programa de reconstrucción

Gobierno de Moldova aprovecha esta

y rehabilitación como una oportunidad

oportunidad para volver a transmitir a la

estratégica para incorporar consideraciones

organización de las Naciones Unidas su

de RRD en todos los sectores y actividades

más distinguida consideración.”

con el fin de ‘reconstruir con más seguridad’

A lo largo de los años, el Banco Mundial,

y ‘reconstruir mejor’.

la UE y el PNUD han constatado una mayor

En Malawi, tras las inundaciones de Nsanje

apropiación y compromiso proactivo de

de 2012, el PNUD y el Banco Mundial

los Gobiernos afectados en el proceso

ayudaron al Gobierno nacional a llevar a

de PDNA. Así, algunos Gobiernos han

cabo una PDNA. Esta PDNA, efectuada por

decidido adaptar la PDNA a sus necesidades

el Departamento de Gestión de Desastres

Indonesia,

sustenta la Estrategia quinquenal de

República Democrática Popular Lao,

Resiliencia de Malawi, que asumió las áreas

Nepal y Filipinas, y las organizaciones

prioritarias para las políticas recomendadas

regionales como la ASEAN en Myanmar y

en el informe sectorial de RRD de la PDNA.

la CEDEAO para África occidental están

El Gobierno de Malawi también ha invertido

desempeñando un papel cada vez más

en la capacitación de sus ministerios en la

importante. También aumenta el interés de

metodología de PDNA.

específicas,

tales

como

las organizaciones mundiales y regionales, los donantes bilaterales y los países vecinos por participar en el proceso de PDNA, como lo demuestra el creciente número de informes de recuperación publicados por estas entidades tras los desastres de grandes dimensiones.

Cuando en 2011 el cuerno de África vivió una grave sequía, la PDNA, apoyada por el PNUD, contribuyó a documentar el concepto regional de resiliencia a la sequía, desarrollado y aprobado por la Autoridad Intergubernamental para el Desarrollo (IGAD), una organización de

No obstante, lo más importante es que las

desarrollo regional de ocho países de

PDNA han logrado ayudar a los asociados a

África Oriental. Kenya también utilizó el

garantizar un proceso de recuperación ante

informe de evaluación como orientación

desastres más resiliente a los desastres.

para la preparación de su informe nacional

En Indonesia, el Gobierno ha dirigido el

sobre la erradicación de las situaciones de

desarrollo de directrices nacionales para la

emergencia por la sequía, como parte de la

Evaluación de las Necesidades Posdesastre.

Iniciativa de la IGAD para la Sostenibilidad

Este protocolo de evaluación se ha utilizado

y la Resiliencia frente a los Desastres

en varios desastres, siendo el último de

Provocados por la Sequía que cuenta con

ellos la erupción volcánica del Monte

el apoyo de la Alianza mundial para el

Merapi y el tsunami Mentawai de 2010.

fomento de la resiliencia a la sequía y el

Tras la evaluación, el Gobierno nacional

crecimiento.

elaboró y aprobó un plan de acción de

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

Bajo la lupa:

El Ecuador El Ecuador se ve afectado periódicamente por desastres provocados por amenazas naturales. Es un país propenso a la sequía y las inundaciones que en la última década también se ha visto afectado por la inestabilidad del volcán Tungurahua. Además, se asienta sobre varias fallas que pueden provocar fuertes terremotos, potencialmente destructivos en centros urbanos densamente poblados. Tras las devastadoras inundaciones que sufrió el país

El PNUD también se ha asociado con siete universidades

en 2008, el presidente solicitó ayuda internacional y dio

del Ecuador para desarrollar metodologías de evaluación

prioridad a la reducción del riesgo de desastres. El PNUD

de capacidades y vulnerabilidad, que las autoridades

respondió a las necesidades de recuperación temprana

gubernamentales locales están usando en la elaboración

y aprovechó la dinámica generada por el proceso de

de planes de RRD y programas de desarrollo. Por ejemplo,

recuperación para impulsar una RRD más amplia.

la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas ha

Mediante un programa destinado a fortalecer un sistema

presupuestado recursos para que los municipios inicien

descentralizado de RRD, el PNUD prestó asesoramiento

programas de reducción de los riesgos. La SNGR reconoce

técnico para el desarrollo de un marco jurídico, que incluía

actualmente que estas universidades pueden brindar

una revisión de los artículos constitucionales y la redacción

un importante apoyo técnico para replicar los estudios

de una ley de gestión del riesgo. Esta iniciativa se tradujo

de vulnerabilidad de otras regiones. El PNUD también

en un sistema nacional descentralizado de Gestión del

apoyó a las provincias objetivo en el desarrollo de planes

Riesgo de Desastres y en la creación de un organismo

municipales de contingencia frente a inundaciones,

de coordinación técnica a nivel nacional, seguido de la

contribuyendo a fortalecer la capacidad de preparación

creación de un mecanismo nacional de coordinación de la

para la recuperación.

reducción de desastres, bajo la dirección de la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos (SNGR). Desde entonces, el Gobierno ha seguido reforzando su compromiso con la RRD, tal y como demuestra la partida presupuestaria anual media destinada a este fin a través de la SNGR y que asciende a 254 millones USD.

Además, a la vista de las vulnerabilidades existentes, el PNUD trabajó con varios municipios para acometer cuestiones de riesgo urbano. En Quito, por ejemplo, el PNUD apoyó la ejecución de un programa de gestión del riesgo urbano que permitió desarrollar un Plan de Riesgo Sísmico, identificar 10 espacios públicos seguros; y crear

Para desarrollar la capacidad operativa de la SNGR, el

un sistema unificado de datos geográficos que están

PNUD apoyó el establecimiento de Centros de Operación

utilizando organizaciones tales como empresas de agua

de Emergencia, equipándolos y capacitando a su personal

y saneamiento para identificar los problemas de riesgo

para aumentar las capacidades de preparación y respuesta

sísmico. El PNUD también prestó especial atención al

a emergencias. Estos centros cuentan con el apoyo de un

sector de la educación, promoviendo el análisis de riesgo

sistema integrado de información sobre reducción de los

y capacidades en escuelas seleccionadas. En estrecha

riesgos, que a su vez se basa en la capacidad reforzada del

colaboración con ONG y autoridades locales se elaboraron

Instituto Nacional de Meteorología e Hidrología y el Instituto

directrices para la RRD dirigidas a jóvenes y adolescentes.

de Geofísica, que están elaborando informes meteorológicos

En este momento, el Ministerio de educación está

que informan los sistemas nacionales de alerta temprana.

trabajando para incorporar estas directrices en programas

Este SAT, que está en desarrollo, servirá para activar planes

de capacitación revisados para el profesorado, que

de contingencia que ya se están desarrollando a nivel local.

ayudarán a aumentar la capacidad local de preparación y recuperación.

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

Como complemento a todos estos esfuerzos se ha aplicado un innovador programa financiero, cuyo fin es facilitar el

Hitos

acceso a los recursos financieros en caso de desastre. En el marco de dicho programa, el Banco Ecuatoriano de Desarrollo ha diseñado un sistema de incentivos para promover las

Incorporación de la gestión del riesgo en la Constitución (Art. 389, 390)

2008

Creación de la Secretaría Técnica de Gestión de Riesgos (STGR)

2009

La STGR se convierte en la Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos (SNGR)

2010

actividades de prevención y preparación en los municipios. Para ello, permite a los municipios acceder a créditos financieros con unas condiciones adaptadas a sus necesidades y capacidades. Aunque se ha avanzado en el conocimiento y gestión de los riesgos, los desastres siguen afectando al Ecuador. En 2010, pero especialmente en 2011 y 2012, las inundaciones afectaron a amplias zonas del país. En contraste con la situación vivida en 2008, las autoridades nacionales y locales gestionaron estos fenómenos sin necesidad de solicitar ayuda externa. Una SNGR completamente funcional, con una estructura descentralizada a través de centros de emergencias, logró gestionar los efectos de los últimos desastres, lo que indica que la RRD está dando resultados positivos. En esencia, gracias al apoyo sostenido brindado por el PNUD, que trabaja a nivel local y nacional, el Ecuador dispone de una capacidad de RRD más integrada y eficaz.

Desde

El presupuesto anual asignado a la SNGR asciende a 254 millones de USD, incluyendo inversión y asignación de presupuesto ordinario

2009

Desde

El Gobierno, con la asistencia del PNUD, desarrolla Planes locales de Contingencias para inundaciones

2009

Redacción de la Legislación de Gestión del Riesgo para su presentación ante la Asamblea Nacional en 2013

2012

Gente plantando árboles en las laderas para evitar la erosión del suelo y los posibles deslizamientos de tierra. Derechos:: © PNUD Ecuador PROTECTING DEVELOPMENT FROM DISASTERS: UNDP’S SUPPORT TO THE HYOGO FRAMEWORK FOR ACTION

Países de la Dirección Regional del PNUD con resultados en RRD y recuperación Resto de países de la Dirección Regional del PNUD

América Latina y el Caribe

>240.000

>57 millones

85.000 millones

Entre 2005 y 2012 los desastres se cobraron más de 240.000 vidas

Entre 2005 y 2012 los desastres afectaron a más de 57 millones de personas

Entre 2005 y 2012, los daños totales superaron los 85.000 millones de USD

*Fuente EMDAT/CRED

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

Labor del PNUD:

23 países

SISTEMAS

países

Haití

RIESGO realizados en

MARCOS

JURÍDICOS para apoyar la GRD en

Belice y

Uruguay

de la región, incluyendo

Nicaragua Paraguay

y el

incluyendo

países

Se han preparado

países

EVALUACIÓN Y MAPEO DEL

DESASTRES

concluidos en ciudades de

de la región, incluida

apoyados por el PNUD

DE GESTIÓN DE

URBANO

RIESGO DE DESASTRES

NACIONALES

RIESGO

implantados en

GESTIÓN DEL

ORGANISMOS

GESTIÓN DEL

TEMPRANA

de la región con

países tienen

PROGRAMAS DE

DE ALERTA

resultados de

Porcentaje de países en los que el PNUD trabaja en la Reducción del Riesgo de Desastres y Recuperación

11 países

han integrado la

GESTIÓN DE

DESASTRES

en sus

64%

POLÍTICAS DE

DESARROLLO

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

El camino a seguir

Como demuestran los resultados reflejados en este informe, el PNUD ha sido un importante asociado mundial en la aplicación del Marco de Acción de Hyogo, trabajando para lograr el objetivo común de reducir las pérdidas por desastres —tanto en vidas como en activos sociales, económicos y ambientales— de las comunidades y los países. El PNUD se ha sustentado en sólidas alianzas programáticas, técnicas y políticas a nivel mundial, regional, nacional y subnacional para conseguir avanzar en la integración de la RRD en los marcos nacionales de desarrollo, fortaleciendo las estructuras de gobernanza y en última instancia, contribuyendo a reducir la vulnerabilidad y el grado de exposición a las amenazas. LECCIONES APRENDIDAS

La experiencia adquirida en numerosos países ha demostrado que, aplicando un enfoque sistemático, sostenido e integral, es posible lograr una reducción sustancial de las pérdidas por desastres. Es importante unir los esfuerzos del sistema internacional para respaldar una estrategia dirigida por el país y basada en una evaluación del riesgo y de la capacidad del país. Las experiencias de Armenia, el Ecuador, la India, Indonesia y Mozambique han puesto de manifiesto el valor añadido que tienen los programas de RRD integrales y a largo plazo. Para tener éxito, los programas de RRD también deberían asegurarse de que los planes de desarrollo se basan en las evaluaciones de riesgos e, idealmente, deberían conducir a inversiones en medidas de mitigación. Por otra parte, el PNUD ha aprendido que es importante implicar a los sectores financieros en los procesos de planificación de la RRD para facilitar la captación de importantes inversiones para poner en práctica los planes de RRD. La asignación de recursos financieros es un importante indicador de los avances en RRD. El PNUD también ha aprendido que es necesario que los países se responsabilicen de la RRD. Intervenciones como las evaluaciones de riesgos requieren la participación de muchas partes interesadas para que no se aborden como meras cuestiones técnicas sino que se asocien a otros procesos a nivel de país, reconociendo que para que las evaluaciones de riesgos sean útiles deben tener en cuenta las dimensiones políticas. Por ejemplo, las decisiones políticas afectan la medida en que se tienen en cuenta los resultados de las evaluaciones de riesgos en las asignaciones financieras y los procesos de planificación. En

100

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

última instancia, la apropiación nacional de los programas de RRD tiene mayores probabilidades de llevar a estrategias que reduzcan las pérdidas eficazmente. También se ha puesto de manifiesto que, en la medida de lo posible, los programas de RRD deberían incorporarse en los instrumentos de desarrollo existentes como los MANUD y los planes locales de desarrollo y que, al mismo tiempo, convendría evitar la creación de mecanismos y estrategias paralelos, ya que pueden conducir al aislamiento de los programas de RRD y limitar su eficacia. La integración de la RRD en las estrategias de desarrollo nacionales y locales existentes aumenta las posibilidades de que el desarrollo sea más resiliente a los desastres. Los procesos de recuperación frente a desastres deben concebirse como oportunidades de mejorar las estrategias de desarrollo y fortalecer la resiliencia. De lo contrario, las inversiones destinadas a la recuperación de los desastres reproducirán el mismo grado de exposición y las mismas vulnerabilidades que originalmente causaron el desastre. Además, hemos observado cómo los procesos de recuperación pueden constituir puntos de partida oportunos para acometer cuestiones transversales y sistémicas que son clave, como la promoción de la igualdad de género, la buena gobernanza y la sostenibilidad ambiental. La experiencia también nos ha demostrado que los avances realizados a nivel nacional no siempre alcanzan el nivel local (como con el tsunami de 2004 cuando, a pesar de que muchos países contaban con sistemas de RRD a nivel nacional, algunas comunidades locales no estaban preparadas). Para actuar sobre la vulnerabilidad de las comunidades es preciso trabajar simultáneamente a múltiples niveles, tanto con las autoridades nacionales como con las comunitarias. El PNUD también conoce el valor de aplicar enfoques adaptados a la programación de RRD, que tengan en cuenta la dinámica específica de cada país e identifiquen las oportunidades más apropiadas para introducir la RRD en los sistemas de gobierno y procesos de desarrollo. Los enfoques coordinados en los que participan múltiples asociados que permiten aprovechar múltiples áreas de conocimientos de diversas fuentes para lograr un objetivo común, producen programas más completos, con la escala y el alcance necesarios para ayudar a los países a reducir

PROTECCIÓN DEL DESARROLLO CONTRA LOS DESASTRES: APOYO DEL PNUD AL MARCO DE ACCIÓN DE HYOGO

101

las pérdidas sustancialmente. El PNUD trabaja con asociados a nivel global, regional y nacional, implicando continuamente a las comunidades locales, y así ha logrado apoyar programas de reducción de riesgos más sostenibles, adaptados a las condiciones locales. Por otra parte, este enfoque permite la integración de nuevas cuestiones relacionadas con la RRD y la recuperación, como la gestión del riesgo climático y urbano. Retos que afronta el PNUD

A pesar de la experiencia adquirida, son numerosos los desafíos a los que el PNUD se enfrenta para aumentar los efectos de sus programas de RRD y recuperación. Aunque existe un creciente consenso sobre la fuerte interrelación entre la adaptación al cambio climático y la RRD, todavía es necesario clarificarla conceptual y prácticamente. Los agentes nacionales ya están trabajando para hacer frente al riesgo de desastres y adaptarse al cambio climático de una manera integrada, pero los flujos de financiación destinados a la ACC y la RRD, como los de la recuperación y la respuesta humanitaria, siguen estando descoordinados. No obstante, sabemos que el cambio climático está teniendo profundas consecuencias en la manera en la que acometemos la RRD. Más aún, desde el momento en el que comienza la recuperación es necesario empezar a trabajar en la integración de la RRD en los sectores y ayudar a una adaptación a más largo plazo. En este sentido, los fondos de adaptación climática podrían estar mejor orientados y destinarse inmediatamente después del desastre a un objetivo de reducción del riesgo a largo plazo. Otro reto al que hace frente el PNUD es la importante inversión de tiempo y recursos que se necesita para forjar alianzas y consensos sólidos que permitan el desarrollo satisfactorio de las evaluaciones de riesgos y las políticas y estrategias de RRD. Sin embargo, no siempre se reconoce ni se da prioridad a esta inversión tan necesaria, ya que se espera que los programas implementados den resultados y hagan efecto rápidamente. El PNUD debe comunicar mejor el valor que tiene fomentar estas alianzas para el éxito de los programas de RRD que el PNUD y sus asociados apoyan. El PNUD también debe exponer mejor estos desafíos a los patrocinadores y asociados, defendiendo que la RRD es ante todo una cuestión de desarrollo a largo plazo, no una respuesta puntual, y por lo tanto debe financiarse de forma consecuente. Los compromisos de financiación y colaboración a largo plazo son fundamentales para el éxito de la implementación de los programas de RRD. En el campo de la recuperación, todavía se presta excesiva atención a medidas visibles y no la suficiente a la reducción de las vulnerabilidades socioeconómicas. Generalmente se da prioridad a la reconstrucción de viviendas, sistemas de riego y presas, por citar algunos ejemplos relacionados con las infraestructuras, frente a la rehabilitación de los medios de vida y los servicios públicos como la educación. Este desafío está relacionado con el hecho de que la respuesta a las emergencias sigue estando demasiado desvinculada de la RRD y recuperación

102

DIRECCIÓN DE PREVENCIÓN DE CRISIS Y RECUPERACIÓN

sostenibles a largo plazo. A pesar de los conocimientos que podemos reunir para la recuperación, las capacidades de preparación siguen siendo limitadas e infravaloradas y la financiación destinada al desarrollo de capacidades de preparación y recuperación es extremadamente limitada. Una mirada al futuro

El PNUD ya está trabajando para responder a los desafíos detectados. En los programas de países como Indonesia y la India la incorporación de medidas de reducción de riesgos en los sectores tiene un especial protagonismo. Desde 2013, hay una serie de países que están aplicando programas integrales de RRD, como el Afganistán, Albania, Bangladesh, Kirguizistán y Nepal; mientras que también aumentan los programas que tratan de consolidar los vínculos entre la RRD y el cambio climático, como por ejemplo el programa Resiliencia al Riesgo del Pacífico, financiado por AusAid y encaminado a fortalecer los mecanismos de gobernanza ante los desastres y el cambio climático en cuatro países de la región. En los próximos años, el PNUD seguirá participando activamente en los debates mundiales sobre el programa posterior a 2015. Utilizando sus conocimientos y competencia técnica, el PNUD abogará por la inclusión de la RRD en los marcos de desarrollo. El PNUD continuará haciendo hincapié en la creación de alianzas entre sectores y regiones, como la cooperación Sur-Sur y el intercambio de conocimientos. En el futuro, los procesos de recuperación seguirán siendo una importante área de trabajo y el PNUD aprovechará las oportunidades que ofrezcan los desastres para construir sociedades más resilientes. El PNUD también seguirá dando prioridad a un enfoque integral de la RRD y recuperación, estableciendo vínculos más sólidos con los programas de desarrollo, articulando una relación más clara con las intervenciones de ACC e integrando las cuestiones de género para promover estrategias nacionales más sólidas y resilientes a los desastres. Tras la evaluación de la contribución del PNUD a la RRD efectuada en 2010, el PNUD está trabajando en una estrategia de RRD y GRC centrada en los países, así como en una estrategia del PNUD para la recuperación. También se está desarrollando un Marco Estratégico que presenta los objetivos que guían al PNUD y los resultados que busca alcanzar en RRD y recuperación. Estos documentos subrayan la importancia de un compromiso sostenido y a largo plazo en los países, respaldado por amplios programas de RRD que integren las cuestiones de GRC. Además, el próximo Plan Estratégico del PNUD (2014-2017) hace especial hincapié en la reducción de desastres, que vincula con la adaptación al cambio climático, lo que refuerza aún más el compromiso del PNUD con este ámbito de trabajo. El compromiso del PNUD y su apoyo continuado a la RRD y recuperación responde a la creciente demanda de los países en los que trabajamos. Como demuestran los últimos informes de país de seguimiento del MAH, los Gobiernos de todas las regiones están adoptando cada vez más compromisos políticos de alto nivel para

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acometer las cuestiones de RRD. Muchos de los países más vulnerables ya han instaurado sus propias políticas, planificación y marcos reguladores relacionados con la RRD, han establecido los mecanismos institucionales y están trabajando por integrar mejor las inquietudes políticas en materia de RRD y ACC en los planes y políticas sectoriales pertinentes. A principios de 2013, el PNUD prestaba apoyo a programas con un alto componente de GRC en 33 países. Esta apropiación y compromiso nacionales crecientes respecto al programa de RRD representan la oportunidad de hacer mayores inversiones para proteger las vidas y los medios de vida contra los desastres y el cambio climático. A través de sus programas de RRD y basándose en la experiencia y los resultados alcanzados, el PNUD seguirá desempeñando un papel de liderazgo en la consolidación de la práctica de la RRD y recuperación, compartiendo conocimientos especializados y sin dejar de desarrollarse a partir de las lecciones aprendidas. El PNUD aprovechará su extensa red de alianzas y continuará trabajando junto a las administraciones nacionales respaldando su capacidad de conocer, comunicar y reducir el riesgo; prepararse para los desastres y recuperarse de los derivados del riesgo residual.

Una niña haitiana planta un árbol en el marco de un proyecto de reforestación. Los árboles ayudan a mitigar los desastres ya que brindan protección frente a fenómenos climáticos y previenen la erosión del suelo. Derechos: © Logan Abassi/ONU

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Siglas

ACC

Adaptación al Cambio Climático

AG de la ONU Asamblea General de las Naciones Unidas

ASEZA

Autoridad de la Zona Económica Especial de Aqaba, Jordania

AURAN

Red Africana de Análisis de Riesgos Urbanos

AusAID

Organismo Australiano de Desarrollo Internacional

BNPB

Dirección Nacional de Gestión de Desastres, Indonesia

CADRI

Iniciativa sobre la Capacidad de Reducción de Desastres

Coordinadores de grupo temático

CDMP

Programa de Gestión Integral de Desastres, Bangladesh

CEDEAO

Comunidad Económica de los Estados del África Occidental

CEPAL

Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CMC

Centro de Gestión de Crisis

CMC

Centro de Gestión de Crisis, Macedonia

CRA

Evaluación de los Riesgos de la Comunidad

CRMI

Iniciativa para el Manejo de Riesgo en el Caribe

DaLA

Evaluación de Daños, Pérdidas y Necesidades

DMC

Comités de Gestión del Distrito, India

DRMP

Programa de Gestión del Riesgo de Desastres, India

ECHO

Ayuda Humanitaria y Protección Civil de la Comisión Europea

EIRD

Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres

EMI

Iniciativa sobre Terremotos y Megaciudades

EOC

Centro de Operaciones de Emergencia

ERA

Asesores de recuperación temprana

ERRP

Programa de Reducción del Riesgo Sísmico y Preparación para la Recuperación

FICR

Federación Internacional de la Cruz Roja

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FMAM

Fondo para el Medio Ambiente Mundial

GFDRR

Fondo Mundial para la Reducción de los Desastres y la Recuperación

GLOF

Inundación por desbordamiento de lagos glaciares

GNUD

Grupo de las Naciones Unidas para el Desarrollo

GRC

Gestión del Riesgo Climático

GRC-TASP

Proyecto de Asesoría Técnica sobre la Gestión del Riesgo Climático

GRD

Gestión del Riesgo de Desastres

GRIP

Programa de Identificación de Riesgos Mundiales

HRNA

Evaluación de las Necesidades para la Recuperación Humana

INGC

Instituto Nacional de Gestión de Desastres, Mozambique

MAH

Marco de Acción de Hyogo

MANUD

Marco de Asistencia de las Naciones Unidas para el Desarrollo

MoES

Ministerio de Situaciones de Emergencia, Armenia

NDMA

Organismo Nacional de Gestión de Desastres

NDRCC

Centro Nacional de Reducción del Riesgo de Desastres de China

NDRRP

Plan Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, Islas Salomón

NDRRS

Estrategia Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres, Tayikistán

OCAH

Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios de Naciones Unidas

ODM

Objetivos de Desarrollo del Milenio

OND

Observatorio Nacional de Desastres

ONU CEPAL

Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas

PDNA

Evaluaciones de las Necesidades Posdesastre

PNUD

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

RRD

Reducción del Riesgo de Desastres

Recuperación Temprana

SCDRR

Comunidades más Seguras mediante la reducción del riesgo de desastres, Indonesia

SNGR

Secretaría Nacional de Gestión de Riesgos, Ecuador

SU-SSC

Dependencia Especial del PNUD para la Cooperación Sur-Sur

UEVP

Proyecto de Vulnerabilidad Urbana frente a Terremotos, India

UNISDR

Secretaría de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres de las Naciones Unidas

URM

Gestión del Riesgo Urbano

USAID

Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional

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Agradecimientos

El Equipo de Reducción del Riesgo de Desastres y de Recuperación de la Dirección de Prevención de Crisis y Recuperación del PNUD Nueva York, ha coordinado el proceso de desarrollo y perfeccionamiento del análisis para el informe. Queremos expresar nuestro especial agradecimiento a Clara Rodríguez Ribas por la revisión, el análisis y la redacción del informe y a Carl Mercer por la revisión y edición del mismo. No hubiera sido posible llevarlo a cabo sin las contribuciones y aportaciones técnicas de los miembros y ex miembros de la plantilla del PNUD de todas las oficinas en los países, Direcciones Regionales y Sedes. Muchas gracias, en especial, a los siguientes funcionarios del PNUD por sus valiosos comentarios y contribuciones, proporcionados durante todo el proceso de redacción del informe: Cecilia Aipira, Geraldine Becchi, Gilles Chevalier, Tom Delrue, Maxx Dilley, Armen Grigoryan, Pablo Ruiz Hiebra, Rajeev Issar, Sanny Ramos Jegillos, Stuart Kefford, Kamal Kishore, Chiara Mellucci, Rita Missal, Zubair Murshed, Li Peng, Angelika Planitz, Jo Scheuer, Michael Thurman, Carlos Villacis y Philippe Wealer. Agradecemos en particular las aportaciones realizadas a través del análisis de cartera dirigido por Azin Aliabadi, Richard Bamfo, Maxx Dilley, Veronica Grasso, Uthira Ravikumar y Jianping Yang. Deseamos extender este particular agradecimiento a Damian Kean, Maureen Lynch, Leilei Phyu, Moisés Venancio y Seth Vordzorgbe, por sus valiosas aportaciones en la fase inicial de diseño y redacción. Por encima de todo, queremos transmitir nuestro agradecimiento al personal del PNUD en las oficinas en los países, así como a los asociados clave a escala internacional, regional y a nivel de país, porque su compromiso y entusiasmo son para nosotros una fuente diaria de inspiración. Muchas gracias además a los equipos de las Oficinas del PNUD en Armenia, el Ecuador, la India, Indonesia y Mozambique por la importante información facilitada.

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Al servicio de las personas y las naciones Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo Direcci贸n de Prevenci贸n de Crisis y Recuperaci贸n One United Nations Plaza, New York, NY 10017, USA www.undp.org/ cpr