Prevención de Violencia y Lucha contra la Corrupción en el Ámbito Local Relatoría de la mesa 2 de la segunda jornada del Primer Foro de América Central y República Dominicana por la Transparencia y la Anticorrupción
Prevención de Violencia y lucha contra la Corrupción en el Ámbito Local Relatoría de la mesa 2 de la segunda jornada del Primer Foro de América Central y República Dominicana por la Transparencia y la Anticorrupción
2011 Programa de las naciones unidas para el desarrollo San salvador
Prevención de Violencia y lucha contra la Corrupción en el Ámbito Local Rel ator í a d e l a m es a #2 d e l a se g u n da j o r n ada d e l P r i me r Fo r o d e Amé r i c a C e n t r al y Rep ú b li c a D om i n i c a n a p o r l a Tr an spar e n ci a y l a A n t i co rru p ci ó n
Editor Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD
Equipo Área de Gobernabilidad Democrática PNUD El Salvador: Marcela Smutt Sergio Aguiñada (coordinador)
Equipo de Gobernabilidad Local y Descentralización del Centro Regional, PNUD: Gerardo Berthin María Angélica Vásquez Dayana Guillén Yael Bolaña Charlotta Sandin Autor: José Luis Sánz / Edición y corrección de textos: Tania Góchez / Diseño y diagramación: Contracorriente Editores Esta publicación y los documentos relacionados han sido posibles con el apoyo financiero y técnico de la Iniciativa Regional de Transparencia y Rendición de Cuentas para los Gobiernos Locales (TRAALOG, por sus siglas en Inglés).
Los conceptos y comentarios contenidos en la presente publicación reflejan los puntos de vista de sus autores, y no necesariamente los del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ni del resto de agencias que conforman al Sistema de Naciones Unidas.
Índice general
Glosario............................................................................................................................ 4 Presentación.................................................................................................................. 5
1. La Declaración de Guatemala, cuatro años después............................. 6 2. Tiempos de riesgo. Hacia la seguridad por la transparencia...............9 3. El ámbito local frente al énfasis regional..................................................11 4. La discusión......................................................................................................... 13 5. Conclusiones de la mesa temática............................................................. 17 6. Casos de éxito, modelos replicables.......................................................... 18 7. Camino a las recomendaciones................................................................... 19 8. Aportes para futuros foros............................................................................ 21
Glosario
AECID: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo CAFTA-DR: Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos. CAM:
Cuerpo de Agentes Metropolitanos
CAS:
Comisiones de Auditoría Social
CCJ:
Casas Comunitarias de Justicia
CES:
Consejo Económico y Social
CICC:
Convención Interamericana contra la Corrupción
CICIG: Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala CIDH: Comisión Interamericana de Derechos Humanos CNSP: Consejo Nacional de Seguridad Pública FISDL: Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local FUNDE: Fundación Nacional para el Desarrollo GPC:
Gabinetes del Poder Ciudadano
GTZ:
Cooperación Técnica Alemana
NDI:
Instituto Nacional Demócrata
OEA:
Organización de Estados Americanos
ONG:
Organización no gubernamental
PC:
Participación ciudadana
PEP:
Procuraduría de Ética Pública
PNC:
Policía Nacional Civil
PNUD: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo SICA:
Sistema de Integración Centroamericana
SG:
Secretaría General
UE:
Unión Europea
USAID: Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional TI:
4
Transparencia Internacional
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Presentación
L
os días 28 y 29 de septiembre de 2010 se ce-
no a la información pública; entidades encargadas
lebró en el Hotel Crowne Plaza de San Salva-
de la formulación de políticas y planes de transpa-
dor el Primer Foro de América Central y Repú-
rencia y lucha contra la corrupción; prevención de la
blica Dominicana por la Transparencia, convocado
corrupción en el manejo de programas y fondos so-
por el Gobierno de El Salvador, la Secretaría para
ciales; mecanismos de lucha contra la corrupción en
Asuntos Estratégicos de la Presidencia, Transparen-
los cuerpos de seguridad; prevención de la violencia
cia Internacional (TI), la Fundación Nacional para el
y lucha contra la corrupción en el ámbito local; y fi-
Desarrollo (FUNDE), la Secretaría General del Siste-
nanciamiento político y captura del Estado.
ma de Integración Centroamericana (SG-SICA) y el
Cada una de las mesas de trabajo contó con
Instituto Nacional Demócrata (NDI). El Foro contó
panelistas específicos para promover la discusión,
con el respaldo de la Agencia de los Estados Uni-
y debían desembocar en la formulación de una
dos para el Desarrollo Internacional (USAID), la
lista cerrada de conclusiones y líneas de actua-
Agencia Española de Cooperación Internacional
ción sobre el tema abordado.
para el Desarrollo (AECID), el Gobierno de Dina-
En la metodología de trabajo establecida para
marca, el Programa de las Naciones Unidas para el
las mesas se solicitaba la formulación de reco-
Desarrollo (PNUD) a través de la Iniciativa Regional
mendaciones específicas para diferentes actores
de Transparencia y Rendición de Cuentas para los
sociales: poderes ejecutivos y legislativos, sistema
Gobiernos Locales (TRAALOG por sus siglas en In-
judicial y Ministerio Público, órganos estatales de
glés) y la Cooperación Técnica Alemana (GTZ).
control, gobiernos municipales, partidos políticos,
El encuentro tuvo la intención expresa de evaluar el grado de cumplimiento de la Declara-
organizaciones de sociedad civil, sector privado, medios de comunicación y otros posibles actores.
ción de Guatemala, rubricada en 2006 por los Pre-
Este documento hace un relato analítico de la
sidentes de los países miembros del Sistema de
discusión, así como de las conclusiones y recomen-
Integración Centroamericana (SICA) —Costa Rica,
daciones de la mesa de trabajo «Prevención de la
Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Pa-
Violencia y Lucha contra la Corrupción en el Ámbito
namá y República Dominicana. Asimismo, tuvo
Local», identificada como la #2 de la segunda jorna-
el propósito de consensuar recomendaciones de
da del foro. Para ello, comienza por abordar el grado
acción aplicables en todos los países presentes
de cumplimiento de la Declaración de Guatemala, a
con el fin de avanzar en el cumplimiento de los 14
partir de lo expuesto en el Primer Foro de América
compromisos de la citada declaración política.
Central y República Dominicana por la Transparen-
Al encuentro asistieron representantes de
cia. Después, perfila las reflexiones hechas en el
instituciones de gobierno de los países miembros
foro, sobre la relación entre seguridad y transparen-
del SICA, organizaciones de sociedad civil, orga-
cia. A continuación, dedica cuatro apartados a los
nizaciones no gubernamentales (ONG), organis-
aportes que en la referida mesa de trabajo —y en
mos de cooperación, países donantes y organi-
ocasiones fuera de ella— se hicieron a lo local como
zaciones internacionales dedicadas a velar por la
espacio de formulación de políticas y ejecución de
transparencia y la lucha contra la corrupción.
medidas para el cumplimiento de los fines de la De-
Durante las dos jornadas se alternaron confe-
claración de Guatemala. Finalmente, a solicitud del
rencias, discusiones en sesión plenaria y mesas de
PNUD, se incluyen algunas breves sugerencias que,
trabajo sobre un total de seis temas específicos pro-
a juicio de esta relatoría, pueden ayudar a un mejor
puestos por los organizadores: libre acceso ciudada-
desarrollo de futuros foros sobre el tema.
Pr e v e n ci ó n d e V i o l e n ci a y Lu ch a co n t r a l a Co rru p ci ó n e n e l Ámbi to Lo c al pr o g r ama d e l as n aci o n e s u n i das par a e l d e sarro l lo ( P NUD ) • 2011
5
1. La Declaración de Guatemala, cuatro años después
E
l 15 de noviembre de 2006, los presidentes
nuevo al debate y a lo establecido en las con-
Óscar Arias, de Costa Rica; Óscar Berger, de
venciones internacionales». Pero suponía una
Guatemala; Antonio Saca, de El Salvador;
expresión de voluntad política y se marcaba una
Manuel Zelaya, de Honduras; Enrique Bolaños, de
meta ambiciosa de cambios con fecha límite de
Nicaragua; y Martín Torrijos, de Panamá; así como
cumplimiento: 2010. Lamentablemente, según
el vice primer ministro de Belice, John Briceño; y el
enfatizó Manrique, «no incluía mecanismo de se-
embajador de República Dominicana, Luis Miguel
guimiento».
Piantini, en representación del presidente Leonel
Cuatro años después de aquella firma, cuan-
Fernández, firmaron en la ciudad de Guatemala
do todos sus compromisos deberían en teoría
una declaración de 14 puntos (ver anexos) que,
haberse cumplido, hay consenso en la región en
bajo el título «Para una región libre de corrup-
cuanto a la falta de logros sustanciales. Aunque,
ción», establecía los ejes de acción para garanti-
también, hay un reconocimiento al definitivo po-
zar en el plazo de cuatro años un marco jurídico
sicionamiento del tema como prioritario y a las
e institucional que permitiera garantizar altos
señales aisladas de algunos países de la región en
estándares de probidad en la gestión pública en
el rumbo correcto. «Con la ayuda del Estado y de
los países de Centroamérica. El fin manifiesto era
la ciudadanía se está construyendo una cultura
el «fortalecimiento de la institucionalidad demo-
de la transparencia» en la región, según la em-
crática y el desarrollo humano en la región». Este
bajadora de Estados Unidos en El Salvador, Mari
documento se daba en el marco de la 12.a Con-
Carmen Aponte, que en el foro hizo referencia
ferencia Internacional Anticorrupción del SICA, y
expresa a los anteproyectos de Ley de Acceso a
en él reforzaba compromisos ya asumidos en la
la Información que están actualmente en discu-
Convención Interamericana contra la Corrupción
sión en los congresos de El Salvador y Costa Rica.
(CICC)1 y la Convención de las Naciones Unidas
Durante el encuentro se hizo en varias ocasiones
contra la Corrupción (UNCAC). 2
referencia también al hecho de que El Salvador
En realidad, en palabras de Manfredo Ma-
recibió este mismo año a una comisión de la Or-
rroquín, coordinador para Centroamérica de TI,
ganización de Estados Americanos (OEA) para
pronunciadas durante la apertura del Foro de
verificar sobre el terreno los niveles de cumpli-
América Central y República Dominicana por la
miento de la Convención Interamericana contra
Transparencia, la declaración «no aportaba nada
la Corrupción (CICC). El balance presentado por Andrés Hernández, coordinador del Departamento para las
1.
Todos los países miembros del SICA la han ratificado. El primero fue
Costa Rica, el 9 de mayo de 1997. El último, Belice, el 2 de agosto de 2002. 2. En el momento de la firma de la Declaración de Guatemala, todos los países del SICA excepto Belice habían firmado la UNCAC, pero no todos la habían ratificado. República Dominicana lo haría el 26 de octubre de 2006; Guatemala, el 3 de noviembre de ese mismo año; y Costa Rica, el 21 de marzo de 2007.
6
Américas de TI, y elaborado a partir de datos oficiales proporcionados por las vicepresidencias de las respectivas Repúblicas o de las instituciones especializadas en transparencia o lucha contra la corrupción en cada país miembro del SICA retrata un mapa de pequeños logros pero poco avance en general, como se muestra en la tabla 1.
Rel atorí a d e l a m es a #2 d e l a s egu n da j or n ada d e l P r i me r Fo r o d e Amé r i c a Ce nt r al y Rep ú b li c a D om i n i c a n a p or l a Tr a n spar e n ci a y l a A n t i co rru p ci ó n
Tabla 1. Logros y avances en transparencia o lucha contra la corrupción en países del SICA N.o
Objetivo
Cumplimiento
Observaciones
1
Formulación de planes y políticas junto a sectores políticos, sociales y económicos.
Alto
En la mayoría de países del SICA, se han formulado planes y programas de distinta naturaleza asociados a planes de desarrollo y a la CICC, apoyados por cooperación internacional, o derivados de leyes.
2
Impulsar un marco regulatorio que garantice el acceso a información pública.
Alto
Se han impulsado marcos normativos en todos los países.a Hay casos de consultas públicas para la formulación de una ley.b Persiste excesiva discrecionalidad y se incumplen los plazos establecidos para la entrega de información.
3
Rendición de cuentas obligatoria y periódica de las instituciones estatales.
Medio
Avance normativo en algunos países. No rinden cuentas todos los poderes del Estado. No hay metodologías ni formatos comunes y precisos. No siempre se incluye información cualitativa y cuantitativa. Persiste el secretismo.
4
Fortalecer los entes responsables de la formulación de políticas y planes.
Medio
Disparidad entre tipos de entidades. Pequeños esfuerzos de coordinación entre entidades y/o poderes públicos. Falta de independencia, especialmente de las entidades sujetas al poder Ejecutivo. En Costa Rica, la Procuraduría de la Ética Pública es un ejemplo de buena práctica.
5
Sistemas normados, eficaces, eficientes y transparentes de contratación pública.
Medio/alto
Se han unificado sistemas de información y contratación, armonizado marcos jurídicos; y se han creado entidades rectoras en la mayoría de países. Uso de plataformas electrónicas. Hay monitoreo de ciudadanía y medios. Falta control de adjudicaciones directas y declaratorias de emergencia. Débil vínculo presupuesto-gasto.
6
Transparencia en el manejo de programas y fondos sociales.
Bajo
Introducción de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas en ciertos programas. Investigación solo en casos específicos. No hay marcos jurídicos permanentes. Nacen ejercicios de monitoreo desde la sociedad civil: Acción Ciudadana, de Guatemala,c buena práctica.
7
Ética de funcionarios. Control y sanción de conflictos de interés.
Bajo/medio
Hay regulación para el sector público en todos los países, usualmente códigos de conducta. Algunas experiencias de autorregulación en el sector privado. Se ha fortalecido a las entidades reguladoras en Costa Rica y El Salvador.
8
Cauces para denuncia de la corrupción. Protección a testigos y denunciantes.
Medio
Hay mecanismos de denuncia y programas de protección pero a menudo la ciudadanía no los conoce. Falta independencia en las instancias que acogen denuncias. Se debe descargar la prueba en mecanismos distintos al denunciante, para reducir riesgos. Hay freno presupuestario.
9
Acciones de educación y sensibilización de la ciudadanía para una mayor cultura ética.
Bajo/medio
En algunos países se han destinado fondos a estos programas, pero solo en las capitales y centrados en los funcionarios públicos. Se han dado esfuerzos propios, pero no coordinados, en el sector empresarial y la sociedad civil.
10
Procedimientos para evitar el soborno transnacional.
Bajo
En la mayoría de países hay legislación y se han fortalecido las sanciones, pero es necesario mejorar la eficiencia de los procesos judiciales.
11
Fortalecimiento de la autonomía funcional y financiera de órganos superiores de control.
Medio
Hay casos de buenas prácticas,d pero aún falta independencia en la designación de titulares y la coordinación entre entidades, y hay limitaciones presupuestarias. Es necesaria la articulación con las iniciativas de control ciudadano.
Pr e v e n ci ó n d e V i o l e n ci a y Lu ch a co n t r a l a Co rru p ci ó n e n e l Ámbi to Lo c al pr o g r ama d e l as n aci o n e s u n i das par a e l d e sarro l lo ( P NUD ) • 2011
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12
Sistemas de control del financiamiento electoral y político.
Bajo/medio
En algunos países se han discutido o aprobado nuevas leyes, pero urgen reformas sustanciales para transparentar aportes privados, fortalecer la voluntad política de los partidos para rendir cuentas y dar más independencia a entidades de fiscalización. Los candidatos deben verse afectados y las sanciones ser efectivas.
13
Reforma del servicio civil en administración pública.
Bajo/medio
Avances normativos solo en algunos países. Faltan acuerdos políticos que diferencien funcionarios administrativos de aquellos de instancia política, para fortalecer la estabilidad de los primeros y superar prácticas clientelares y tráfico de influencias. Fortalecer ética pública.
14
Monitoreo junto a SG-SICA de avance en los compromisos.
Bajo
Hay un monitoreo periódico a la Declaración de Guatemala, coordinado con el monitoreo a la CICC, pero poca coordinación con el SICA. Es necesario fortalecer la articulación regional e identificar mecanismos innovadores con el concurso de diversos sectores.
a/
Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana tienen leyes específicas de transparencia y acceso a la información pública. El Salvador y Costa Rica discuten, en 2010, anteproyectos de ley. b/ Costa Rica legalizó en 2006 el referéndum. El 7 de octubre de 2007 recurrió a él para ratificar el Tratado de Libre Comercio entre República Dominicana, Centroamérica y Estados Unidos (CAFTA-DR). En Honduras, el art. 5 de la Constitución admite el referéndum y el plebiscito. En Guatemala, los artículos 173 y 280 de la Constitución lo establecen para «decisiones políticas de especial trascendencia» y reformas constitucionales. c/ Ver: http://www.accionciudadana.org.gt d/ En Panamá se han fortalecido el Tribunal de Cuentas y la Fiscalía de Cuentas. Costa Rica ha logrado reforzar en los últimos años la confianza de la ciudadanía en los organismos de lucha contra la corrupción y mejorar la articulación entre entidades relacionadas.
Cabe destacar, en referencia al compromiso
objetivo explícito relanzar el acuerdo de 2006
número 13, el anuncio hecho el 28 de septiembre,
como documento marco, recoger el aporte de
durante el acto de inauguración del foro regional
diferentes sectores sociales a sus cauces de im-
por el representante en El Salvador de la Agen-
plementación y explorar vías para que los países
cia Española de Cooperación Internacional para
miembros formulen objetivos medibles a corto
el Desarrollo (AECID), Ignacio Nicolau, acerca de
plazo —basados en el intercambio de buenas
la firma —prevista para octubre de 2010— de
prácticas— y la redacción de recomendaciones
un acuerdo de asociación con el gobierno salva-
específicas para sectores públicos y privados de
doreño para la asesoría y financiamiento de una
la región.
profunda reforma del servicio civil en el país.
Chamorro reclamó a los Estados miembros
Respecto al bajo nivel de cumplimiento del
un mayor compromiso con una «óptica regional»
compromiso 14, debe constatarse la presencia
como vía de respuesta a los actuales problemas
del SICA como uno de los organismos convocan-
de seguridad e institucionalidad, que, dijo, «des-
tes de este primer foro sobre transparencia, y la
bordan las fronteras nacionales». Señaló la lucha
asistencia al mismo del director ejecutivo de la
contra el lavado de activos como «esencial» para
SG-SICA, Edgar Chamorro Marín. En su interven-
Centroamérica en estos momentos y apuntó a la
ción ante el foro en pleno, Chamorro reaccionó
necesidad de no centrarse solo en la probidad
visiblemente incómodo a las referencias a la falta
del sector público para combatir la corrupción
de protagonismo del SICA y su SG en el segui-
y el debilitamiento institucional: «La corrupción
miento a los compromisos de la Declaración de
implica abuso de poder y, a menudo, colusión en-
Guatemala y la inexistencia de una hoja de ruta,
tre actores públicos y privados», dijo.
labor que en teoría debería asumir e impulsar.
A través de su subsecretario de transparen-
Aunque cumplido el plazo previsto de im-
cia, Marcos Rodríguez, el Gobierno de El Salva-
plementación de la Declaración de Guatemala,
dor llamó, en coincidencia con Chamorro, a que
el Foro de América Central y República Domini-
la transparencia y la lucha contra la corrupción se
cana por la Transparencia tuvo de hecho como
conviertan en un factor de integración regional.
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Rel atorí a d e l a m es a #2 d e l a s egu n da j or n ada d e l P r i me r Fo r o d e Amé r i c a Ce nt r al y Rep ú b li c a D om i n i c a n a p or l a Tr a n spar e n ci a y l a A n t i co rru p ci ó n
2. Tiempos de riesgo. Hacia la seguridad por la transparencia
O
tro de los objetivos específicos del foro
Mauricio Funes, América Central y República Do-
fue enfatizar la estrecha relación entre la
minicana se enfrentan a la necesidad de contra-
lucha contra la corrupción y la seguridad,
poner, «frente al riesgo de narcoestados, estados
y convertir esa relación en un elemento central de
transparentes».
debate, según expresó Roberto Rubio, director
La presencia en el foro por la transparen-
ejecutivo de la Fundación Nacional para el Desa-
cia de Francisco Dall’Anese, comisionado de la
rrollo (FUNDE) de El Salvador, una de las organiza-
Comisión Internacional contra la Impunidad en
ciones convocantes.
Guatemala (CICIG),4 sirvió para reforzar el llama-
América Central no solo es la región del mun-
do de atención sobre la delicada situación de la
do con mayores índices de criminalidad,3 sino que,
región centroamericana en lo referente a la rela-
como denunció Christiaan Poortman, director de
ción probidad institucional-seguridad. El mismo
Programas Globales de TI, «en algunos países un
Presidente de Guatemala ha reconocido ante las
buen número de instituciones son controladas
Naciones Unidas:
por el crimen organizado». Eso no solo debilita la confianza de los ciudadanos en ellas y mina los
Durante más de ocho años se entregó el país
cimientos mismos de la democracia, basada en el
al crimen organizado, específicamente al nar-
valor delegado y representativo de la función pú-
cotráfico, al haber desprotegido territorios y
blica, sino que consolida paulatinamente la región
corredores de tráfico sin precedentes. (…) Se
como un espacio propicio para que se consolide
perdió el control territorial. La Policía Nacional
el poder de lo ilegal por encima de los principios
Civil (PNC) ha sido seriamente embestida por el
de Estado de derecho y de justicia democrática.
narcotráfico, corrompida y comprada.5
Aunque en palabras de Rubio esa relación entre transparencia y seguridad está «poco estudiada», Eduardo Núñez, director del Programa Re-
Dall’Anese, en una entrevista periodística concedida durante el foro, afirmó:
gional para Centroamérica del Instituto Nacional Demócrata (NDI), remarcó que es evidente que
En Guatemala, estructuras de poder paralelas
los «Estados permeados por la corrupción cons-
que se construyeron para penetrar las institu-
truyen un entorno más amigable para la insegu-
ciones del Estado y garantizar impunidad a
ridad». En palabras del presidente de El Salvador,
quienes cometieron delitos en la época de la
3. En los últimos años, toda Centroamérica ha mantenido tasas de ho-
4. Las Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala firmaron el acuerdo
micidios superiores a la barrera simbólica de los 10 por cada 100 mil habi-
de creación de la CICIG el 12 de diciembre de 2006. El Congreso la ratificó el
tantes, aunque con grandes contrastes internos. En 2009 El Salvador fue el
1 de agosto de 2007. Su fin es apoyar al Sistema de Justicia en la desarticu-
país más violento del continente con una tasa de homicidios de 71 por cada
lación de aparatos clandestinos de seguridad y la investigación de delitos
100 mil habitantes, seguido por Honduras con una tasa de 66.8. Costa Rica
cometidos por estos.
registró una tasa de 11.
5. Discurso ante la Asamblea General, 24 de septiembre de 2010.
Pr e v e n ci ó n d e V i o l e n ci a y Lu ch a co n t r a l a Co rru p ci ó n e n e l Ámbi to Lo c al pr o g r ama d e l as n aci o n e s u n i das par a e l d e sarro l lo ( P NUD ) • 2011
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guerra (…) luego se «corrompen» y empiezan
empresa privada y el resto de actores sociales en
a lucrarse de las instituciones estatales. Por eso
cada uno de los países, en la labor de fortalecer
cuando llega el crimen organizado simplemen-
las instituciones y en la lucha contra la corrupción.
te tiene que capturarlas.6
En cuanto a la Declaración de Guatemala, Marroquín aseguró que «ninguna meta se va a cumplir
Con Guatemala como referente de riesgo y
si lo dejamos solo en manos de los Estados».
del recurso a medidas excepcionales como la mis-
En dos de sus diversas intervenciones duran-
ma CICIG, en el foro se hizo un llamado al resto
te las dos jornadas que duró el foro, Marcos Rodrí-
de la región a reaccionar de manera simultánea
guez afirmó que la transparencia y la lucha antico-
y coordinada. «La corrupción y el crimen en la
rrupción son «cada vez más un problema público,
región no pueden ser derrotados por los países
no solo del Estado sino de toda la sociedad, una
individualmente», repitió Poortman. Cabe recor-
necesidad esencial (de lograr transparencia) tam-
dar que el pasado 24 de septiembre, también
bién en los mercados y en la sociedad civil». En sus
ante la Asamblea General de las Naciones Unidas,
palabras, se debe promover un «sistema nacional
el Presidente de El Salvador llegó a proponer de
de integridad,7 donde todos los sectores de la so-
manera expresa «la creación de una Comisión
ciedad rindan cuentas».
Centroamericana de Investigación del Crimen Or-
El Gobierno de El Salvador impulsa, desde
ganizado, con el auspicio de Naciones Unidas» y
hace un año, un diálogo permanente sobre trans-
basada en la experiencia de la CICIG.
parencia entre diferentes sectores de la sociedad
Manfredo Marroquín hizo referencia al enor-
civil en una de las cinco mesas temáticas que con-
me poder del crimen organizado frente a «Estados
forman el recién creado Consejo Económico y So-
débiles para combatirlo», y enfatizó la necesidad
cial (CES).8 El CES tiene otra mesa del mismo nivel
de que «nos involucremos todos»: sociedad civil,
dedicada a seguridad pública.
6. Entrevista publicada en el periódico digital Elfaro.net.
7. Es un concepto impulsado por TI, que engloba a todas las instituciones y prácticas que interactúan para proteger a la sociedad de la corrupción. La idea central es que si el sistema de probidad depende en su totalidad de una o pocas instituciones o pilares, este será débil y corre el riesgo de colapsar. 8.
El CES se creó por Decreto Ejecutivo el 16 de octubre de 2009. Sus
acuerdos no tienen carácter vinculante, y está estructurado en cinco mesas temáticas: políticas fiscales, desarrollo económico, seguridad ciudadana, desarrollo social con inclusión y transparencia.
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Rel atorí a d e l a m es a #2 d e l a s egu n da j or n ada d e l P r i me r Fo r o d e Amé r i c a Ce nt r al y Rep ú b li c a D om i n i c a n a p or l a Tr a n spar e n ci a y l a A n t i co rru p ci ó n
3. El ámbito local frente al énfasis regional
E
n concordancia con esa idea de implica-
nicana— existen desde hace años iniciativas9 de
ción de actores públicos y privados a todos
promoción de la transparencia o de ejecución de
los niveles, en la segunda jornada del foro
políticas preventivas de seguridad a nivel local,
se celebró una mesa de trabajo denominada es-
sea por iniciativa propia de las municipalidades o
pecíficamente «Prevención de Violencia y Lucha
a través de programas sistemáticos promovidos
contra la Corrupción en el Ámbito Local». En ella
desde gobiernos centrales, organismos interna-
se debían extraer conclusiones sobre el nivel de
cionales o entidades de cooperación.10
implicación de los poderes municipales y las co-
La omisión resulta aún más llamativa si se
munidades locales en la construcción de siste-
toma en cuenta que en la citada mesa de trabajo,
mas administrativos transparentes y eficientes,
durante la exposición del caso de la Procuraduría
y en la generación de dinámicas de convivencia
de Ética Pública (PEP) de Costa Rica como modelo
que ayuden a evitar la violencia y perseguir el
del que extraer experiencias, se repitió en varias
delito. También debían formularse recomenda-
ocasiones el dato de que la mayoría de denun-
ciones concretas que pudieran ser ejecutadas
cias que había recibido esta oficina en los dos úl-
durante el año siguiente en los países miembro
timos años estuvieron relacionadas con casos de
del SICA.
corrupción en las municipalidades11 o discrimina-
Para comprender los resultados de esta mesa
ción en la ejecución de políticas locales.
es útil, sin embargo, recorrer antes las escasas y
Sí se hicieron, sin embargo, dos referencias a
dispersas referencias que se hicieron al espacio
la necesidad de descentralizar oficinas y entida-
local durante el resto del foro. Es significativo
des de contraloría. En el caso panameño, se men-
observar que en la primera jornada, durante la
cionó como positivo el hecho de que la Autori-
mesa de trabajo denominada «Entidades Encar-
dad del Canal de Panamá disponga de un órgano
gadas de la Formulación de Políticas y Planes de
interno descentralizado para recoger denuncias.
Transparencia y Lucha contra la Corrupción», los participantes no hicieron ni una sola referencia a los gobiernos locales o a cualquier autoridad descentralizada como posibles formuladores de políticas en este campo, o siquiera como ejecutores de las mismas. Esto a pesar de que en
mas sobre transparencia nacieron en gobiernos municipales, por impulso del PNUD, la GTZ y otros organismos de cooperación; y las primeras vedas al uso y portación de armas fueron también de ámbito local.
muchos de los países de la región —como Gua-
10. Una posible explicación para la falta de referencias a los poderes loca-
temala, El Salvador, Panamá o República Domi-
les como formuladores de políticas es la ausencia, entre los participantes, de alcaldes municipales o líderes sociales locales de todos los países del SICA. Asimismo, el hecho de que la presentación que debía servir como facilitadora del debate girara alrededor de un organismo centralizado generó una fuerte
9. Se puede consultar en los anexos de este documento el ensayo La pre-
inercia en el diálogo posterior.
vención local de la violencia y del delito: un reto para el Sistema de Justicia
11. En 2008, 56 de las 124 denuncias recibidas por la PEP fueron contra
Penal, de Héctor Rosada-Granados, para encontrar hasta cinco iniciativas de
municipalidades. En 2009, 42 de las 122 denuncias recibidas se referían a
diferente origen desarrolladas en Guatemala. En El Salvador, las primeras nor-
presuntos casos de corrupción municipal.
Pr e v e n ci ó n d e V i o l e n ci a y Lu ch a co n t r a l a Co rru p ci ó n e n e l Ámbi to Lo c al pr o g r ama d e l as n aci o n e s u n i das par a e l d e sarro l lo ( P NUD ) • 2011
11
En Guatemala, en cambio, se denunció que la
social, que impactaría en doble vía en la preven-
Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte
ción de la corrupción y de la inseguridad.
Suprema de Justicia solo dispone de una oficina abierta al público, en Ciudad de Guatemala.
Esta mesa presentó como un modelo de buenas prácticas el alto nivel de implicación ciu-
En esa primera jornada del foro, la mesa de
dadana en todas las fases de inversión pública en
trabajo que abordó la «prevención de corrupción
República Dominicana, a través de las Comisio-
en el manejo de programas y fondos sociales» sí
nes de Auditoría Social (CAS), creadas por Ley.12
enfatizó en sus recomendaciones la necesidad
Aun así, lo local no se identificó como un
de mayor transparencia en la ejecución local de
espacio prioritario de acción política en la lucha
políticas e inversión pública. «La transparencia
contra la corrupción y el impulso de políticas de
se garantiza en el territorio», se leyó entre sus
seguridad. La mayor parte de la reflexión tanto
conclusiones presentadas al salón plenario. Ya en
en las mesas de trabajo de la primera jornada
sus recomendaciones, apareció como necesario
como en los paneles comunes para todos los
«contar con sistemas municipales de transpa-
asistentes fue orientada a la labor de gobiernos
rencia» para «garantizar más efectividad de los
centrales, organismos autónomos y cuerpos de
planes sociales, vinculados a los planes de desa-
seguridad centralizados en el combate al crimen,
rrollo local» y para «fortalecer el capital social en
la persecución de la corrupción y la formulación
el territorio», un objetivo, este último del capital
de políticas sociales de prevención.
12. Un decreto de enero de 2003 creó las Comisiones de Auditoría Social, para verificar las obras públicas.
12
Rel atorí a d e l a m es a #2 d e l a s egu n da j or n ada d e l P r i me r Fo r o d e Amé r i c a Ce nt r al y Rep ú b li c a D om i n i c a n a p or l a Tr a n spar e n ci a y l a A n t i co rru p ci ó n
4. La discusión
L
ejemplos de acción local en forma de observato-
contó con la participación de aproximada-
rios de violencia, orientados a servir de base para
mente 45 personas13 entre representantes de or-
la formulación de estrategias municipales, e hizo
ganismos públicos de todos los países del SICA,
referencia a los procesos de descentralización de
miembros de organizaciones de la sociedad civil
políticas de transparencia y prevención de la vio-
y funcionarios o trabajadores de organismos do-
lencia en El Salvador los últimos años, auspiciados
nantes. El facilitador fue Daniel Cuéllar y el encar-
en su mayoría por el PNUD.
a mesa «Prevención de Violencia y Lucha
Tras la reflexión teórica, Rosada aportó varios
contra la Corrupción en el Ámbito Local»
gado de la relatoría interna, Andrew Cummings. La
Rosada hizo también una brevísima refe-
mesa arrancó con sendas ponencias (ver anexos)
rencia al posible aporte del periodismo a este
de los guatemaltecos Héctor Rosada-Granados,
tipo de observatorios, una idea que también fue
académico, y Manfredo Marroquín, coordinador
planteada por Manfredo Marroquín14 pero que
para Centroamérica de TI, que debían enmarcar y
los asistentes no retomaron a la hora de discutir
lanzar el debate posterior.
las recomendaciones de la mesa. La de vincular a
Rosada relacionó la actual crisis de seguridad
los medios en los procesos de prevención y lucha
en Centroamérica con la incapacidad de la región
contra la corrupción y la violencia en el ámbito lo-
para procesar la herencia de corrupción y secretis-
cal puede ser, sin embargo, una interesante vía de
mo en que se asentó por décadas la Doctrina de
trabajo si se enmarca en la repetida idea de invo-
la Seguridad Nacional, y por tanto, con la falta de
lucrar a actores tanto públicos como privados en
herramientas y habilidades para articular los con-
la lucha por la transparencia y la seguridad. Máxi-
ceptos de seguridad y justicia vinculados de forma
me si se toma en cuenta el rapidísimo desarrollo
indisoluble en el nuevo paradigma de la Seguridad
de los medios de comunicación locales en todos
Humana, implementado en Guatemala a partir de
los países de la región, su —cabe suponer— cre-
1993, y menos aún para vincular estos dos con un
ciente incidencia en las sociedades locales y los
tercer factor, la agenda de desarrollo, que se in-
escasos esfuerzos invertidos hasta ahora en la for-
corpora con la posterior llegada del paradigma de
mación de sus periodistas en técnicas de investi-
Seguridad Democrática. El regreso a la región, en
gación, nociones de buen gobierno y modelos de
2003, de los principios de la Seguridad Nacional,
monitoreo.
reformulados ahora bajo el nuevo paradigma de la
Rosada insistió en que para el funcionamien-
Seguridad Hemisférica tras los atentados del 11/S
to de todo sistema de justicia penal es «necesario
resucitó esa herencia, en opinión de Rosada.
que la localidad entienda el modelo», como par-
13. Durante el trabajo de la mesa, la mayoría de participantes solo se iden-
14. Según Marroquín, en algunos municipios guatemaltecos la emisión en
tificaron por su país de origen, lo que hace imposible detallar la organización
directo por canales locales de televisión de los plenos del concejo municipal
o institución a la que cada uno representaba, o si hablaban a título personal.
ha espoleado el debate entre gobierno local y oposición, y reforzado por tanto
En este documento se les identifica, por tanto, con fines orientativos, según
el compromiso de cada fuerza política local con su función en el sistema.
su procedencia.
Pr e v e n ci ó n d e V i o l e n ci a y Lu ch a co n t r a l a Co rru p ci ó n e n e l Ámbi to Lo c al pr o g r ama d e l as n aci o n e s u n i das par a e l d e sarro l lo ( P NUD ) • 2011
13
te de un «entender la realidad, entenderse ellos
tros locales de denuncia ciudadana. Destacó,
mismos». Basado en experiencias de Guatemala,
en concordancia con lo ya visto en el caso de la
abogó por modelos en los que la localidad hace
PEP de Costa Rica, que un 80% de las denuncias
su propio diagnóstico de la situación de seguri-
recibidas por el Centro de Gestión de Denuncias
dad, define zonas meta, acuerda un delito meta
Ciudadanas (CGDC)15 de Guatemala durante su
para la prevención y ejecuta medidas, como par-
primer año de funcionamiento eran en contra de
te consciente del Sistema de Justicia, y vinculada
funcionarios municipales. Detalló que la mayoría
por tanto a la centralidad, «sin sustituirla».
de esas denuncias, sin embargo, se hacen de for-
Marroquín quiso, por su parte, no idealizar el
ma anónima y quienes aportan pruebas de casos
espacio municipal, y destacó que los gobiernos
de corrupción no quieren personarse como parte
locales, por cuanto son unidades de un sistema
demandante, por falta de confianza en las estruc-
de Estado, tendrán un alto nivel de corrupción
turas de justicia y miedo a represalias.
en la medida en que sean unidades de un Esta-
Desde esa misma experiencia, Marroquín ad-
do corrupto. Recordó la tradición centralista de
virtió del riesgo de frustrar expectativas y deslegi-
los Estados de la región y puso como ejemplo la
timar los principios de participación de la sociedad
inexistencia, la mayoría de veces, de un servicio
civil si, tras recoger denuncias o animar a otras for-
civil local. Apuntó asimismo a los partidos políti-
mas de compromiso ciudadano, las instituciones
cos como hilo transmisor de principios de trans-
creadas no logran dar respuesta a cada demanda
parencia o falta de ellos, en la medida en que son
o propuesta. Destacó la necesidad, por ello, de que
quienes seleccionan, a menudo sin ninguna con-
cualquier organismo descentralizado o local man-
cesión a la democracia interna y a la transparen-
tenga alianzas y protocolos de coordinación con
cia, a los candidatos municipales.
instituciones clave para la investigación del delito o
Pese a que la lógica llevaría a pensar que una reflexión de este tipo generaría en la mesa pro-
la depuración de responsabilidades, como el Ministerio Público o los ministerios correspondientes.
puestas para transparentar el proceso de elección
Tras las dos ponencias y una vez abierto el
de candidatos locales, o para regular las cam-
debate, se dio pasó al intercambio entre las per-
pañas electorales municipales, este tema no se
sonas integrantes de la mesa. Las intervenciones
abordó en la discusión posterior.
se pueden repartir en tres grupos:
El ponente apuntó también la idea de que policías nacionales actúan, en ocasiones, en los países
•
aquellas referidas a problemas o soluciones
en que estas albergan un alto grado de corrupción,
generales, a menudo en campos de acción
como agravante de los problemas de seguridad.
que se había encargado abordar a otras me-
Participantes de República Dominicana repitieron varias veces esta idea durante la discusión poste-
sas de trabajo; •
las encaminadas a una reflexión amplia sobre
rior, pero llama de nuevo la atención que durante la
el marco de desarrollo local, su problemática,
sesión de trabajo no se hiciera ni una sola referencia
su relación con la seguridad, y la regulación
a los cuerpos de policía local —Cuerpos de Agentes Metropolitanos (CAM) en El Salvador— como un instrumento más del Estado para la prevención y el
de los gobiernos municipales; •
y las que aportaron experiencias concretas desarrolladas en los países de origen.
combate al crimen en el espacio municipal. Tras remarcar que los gobiernos locales son
De las primeras, destacaron las referencias a
vistos como ejecutores de inversión en obra pú-
la necesidad de políticas de Estado para la pro-
blica pero no de formulación de políticas, Marro-
tección de testigos (participante de Honduras),
quín propuso prácticas de presupuesto participa-
mejor formación académica (Panamá) y salario
tivo, gobierno electrónico —los municipios como parte de una red nacional de entrega de datos— y acceso a la información municipal como vías de fortalecimiento de la institucionalidad local. Reclamó también la necesidad de formar abogados y otros especialistas para crear cen-
14
15. Guatemala creó el CGDC en noviembre de 2008, a través de la Contraloría General de Cuentas. Recibe denuncias sobre actos de corrupción en la gestión pública por teléfono, fax, correo electrónico, portal web y en tres oficinas en la capital y 21 delegaciones departamentales.
Rel atorí a d e l a m es a #2 d e l a s egu n da j or n ada d e l P r i me r Fo r o d e Amé r i c a Ce nt r al y Rep ú b li c a D om i n i c a n a p or l a Tr a n spar e n ci a y l a A n t i co rru p ci ó n
de los agentes policiales (El Salvador), depuración
Un miembro de sociedad civil de El Salvador
de cuerpos de seguridad pública (Guatemala) y
recomendó que los organismos centralizados
regulación de la seguridad privada (El Salvador y
que promueven la inversión pública en el ámbito
Guatemala). Un participante de Honduras se refi-
local no prioricen proyectos de obras públicas y
rió al papel de los medios de comunicación en la
fomenten programas sociales. En respuesta, una
creación de héroes en el imaginario colectivo y a
representante del Fondo de Inversión Social para
su insistencia en satanizar de forma sistemática a
el Desarrollo Local (FISDL) salvadoreño pidió in-
las fuerzas de seguridad del Estado.
tervenciones mejor documentadas y aseguró que
Entre quienes sí se concentraron en el ámbi-
un 60% de la inversión de esta instancia se dedica
to local, se reivindicó mayor protagonismo para
a inversión social. Sin embargo, añadió una re-
los poderes municipales y mayor coordinación
flexión sobre la posibilidad de que la inversión en
de las instituciones centralizadas a los actores lo-
educación o salud no esté fortaleciendo el tejido
cales. Un participante de Panamá insistió en que
social y los liderazgos locales. Y habló de la nece-
desde el municipio se conoce mejor la situación
sidad de reorientar parte de esa inversión muni-
de violencia y se entienden sus raíces, y reclamó
cipal, por ejemplo, a programas de promoción
la necesidad de definir claramente competencias
del empleo local, especialmente juvenil, con un
municipales en este campo. No retomó la idea de
doble objetivo: de prevención de la violencia y de
los observatorios municipales de violencia, lanza-
fomento del arraigo juvenil en la comunidad.
da por Rosado y Marroquín.
Una representante del Consejo Nacional de Se-
Otro participante de Panamá se refirió a la
guridad Pública (CNSP) de El Salvador retomó parte
figura, existente en su país, del Corregidor Mu-
del análisis de Rosado para destacar que para em-
nicipal, que instruye y persigue delitos de menor
prender políticas efectivas las municipalidades han
cuantía, y expide solvencias de buena conducta,
de entender antes la diferencia entre modelos de
como una fórmula de afirmación de la seguridad como un ámbito que también corresponde al gobierno municipal. Aunque dio una alerta: al Corregidor, en Panamá, lo nombra el alcalde y eso puede restarle independencia, o convertirlo en instrumento partidario.16
momento. La figura ha sido cuestionada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) que, en un informe de 1989, dijo: «Normalmente se trata de jóvenes que no tienen preparación judicial ni independencia y que son plenamente influenciables». El procedimiento ante los Corregidores es oral y sumarísimo (el plazo máximo para dictar sentencia es de cinco días
16. El Corregidor Municipal es un funcionario especial de policía, designado por el alcalde de la localidad, que lo puede remover del cargo en cualquier
desde la detención del acusado) y en la práctica está ajeno a todo tipo de control o supervisión judicial. El Corregidor está facultado para imponer penas que pueden llegar hasta un año de prisión.
Pr e v e n ci ó n d e V i o l e n ci a y Lu ch a co n t r a l a Co rru p ci ó n e n e l Ámbi to Lo c al pr o g r ama d e l as n aci o n e s u n i das par a e l d e sarro l lo ( P NUD ) • 2011
15
prevención de la violencia, usualmente centrados
prevención y de fiscalización de la labor pública,
en factores de riesgo social, y modelos de preven-
aunque sin recomendaciones concretas.
ción de la delincuencia. Presentó como un modelo
Sí se presentaron, sin embargo, tres experien-
replicable el del programa Projóvenes que, con fon-
cias destacadas de acción comunitaria: un partici-
dos de la Unión Europea (UE), ha desarrollado en
pante de Nicaragua se refirió a la eficiencia en la
los últimos cinco años iniciativas de prevención de
prevención del delito de los Gabinetes del Poder
la violencia social y la delincuencia en los 14 muni-
Ciudadano (GPC), que son movimientos de ámbi-
cipios del área metropolitana de San Salvador.
to vecinal o municipal, aunque lamentó la partidi-
Entre las referencias al refuerzo de la insti-
zación política de estas estructuras, que disuade a
tucionalidad municipal, otro participante de El
una parte de la ciudadanía de participar en ellas.
Salvador habló de la necesidad de «una reforma
Desde República Dominicana se destacó el éxito
fiscal para el ámbito local» a fin de dotar de más
de la promoción de juntas de vecinos y federacio-
recursos a las municipalidades. Desde El Salvador,
nes de amas de casa, como espacios de discusión
se pidió también que se homologuen las políticas
y propuesta de acciones públicas.
de descentralización en la región, y se llamó la
Por último, una participante de República
atención sobre la existencia de fuertes asimetrías
Dominicana expuso brevemente la experiencia
entre unas localidades y otras, a veces obviadas
de las Casas Comunitarias de Justicia (CCJ) en
en el diseño de políticas de descentralización.
comunidades de pobreza extrema, que no solo
Un participante de Guatemala trasladó al
constituyen una acción de descentralización
ámbito local el vínculo general entre anticorrup-
del Poder Judicial, sino que por su concepción
ción y prevención de la violencia, y recordó que
se convierten en promotoras de la cultura del
sin combate a la corrupción no hay tampoco en
derecho como herramienta de autorregulación
lo municipal garantías de eficiencia en políticas
social, por cuanto incorporan debates sobre los
de empleo, recreación, etc. Como supuesta he-
problemas de la comunidad, sus posibles so-
rramienta de prevención de la corrupción sugirió,
luciones, etc., y se vinculan con el accionar del
sin encontrar eco en la mesa, la prohibición de la
resto del Sistema de Justicia. En su exposición
reelección consecutiva de alcaldes.
inicial, Rosada había nombrado brevemente la
Participantes de República Dominicana, El
experiencia guatemalteca de los Centros de Jus-
Salvador y Nicaragua hicieron en sus intervencio-
ticia, que funcionan desde 1995 y en cuyo seno
nes referencias diversas a la necesidad de invo-
también se resuelven disputas y se diseñan pla-
lucramiento de la sociedad civil en el proceso de
nes de prevención local.
16
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5. Conclusiones de la mesa temática
L
a lectura reposada e integradora del trabajo
confía de su capacidad para ser efectivas por
de la mesa «Prevención de Violencia y Lucha
falta de medios y preparación.
contra la Corrupción en el Ámbito Local»
permite entresacar de la discusión varias ideas de
•
consenso:
Tradicionalmente, la región17 ha desarrollado políticas de seguridad con énfasis en la represión, sin aprovechar todo el abanico de
•
El ámbito local es un espacio natural y, por
herramientas de los Estados para corregir y
tanto, privilegiado de observación, compren-
prevenir factores de riesgo, reducir índices
sión y respuesta a los problemas de violencia
delincuenciales y evitar la impunidad.
social de la región, pero hasta ahora no se le ha dado verdadero protagonismo en las polí-
•
ticas de Estado de ninguno de los países.
Ante la fragilidad de las estructuras estatales y la falta de transparencia, si la sociedad civil no asume un rol vigilante y demandante no
•
En muchos casos los gobiernos locales no han
habrá lucha contra la corrupción y el crimen
asumido con plenitud su rol de formuladores
organizado. Los medios de comunicación
de políticas, y se han limitado a ejecutar pro-
pueden ser una herramienta de contraloría
yectos de inversión sin que fueran parte de
social.
un plan de desarrollo que incorpore entre sus metas la seguridad y la transparencia.
•
Preocupa la partidización de instituciones públicas o de movimientos que en teoría se
•
L os problemas de seguridad y corrupción en
presentan como de sociedad civil.
el ámbito local están sobre todo vinculados a las decisiones de los gobiernos centrales y
•
•
Existen fuertes asimetrías entre unos munici-
las políticas formuladas desde las ciudades
pios y otros, que deben ser tomadas en cuen-
capitales. Ha faltado descentralización en el
ta al formular modelos de acción contra la
Sistema de Justicia y en la contraloría.
corrupción y la violencia en el ámbito local.
Las policías de la región, muy centralizadas, son vistas como parte del problema de seguridad y en algunos casos como amenaza. Aun
17. Costa Rica, por su Historia y sus menores niveles de criminalidad, pue-
cuando esté garantizada su probidad, se des-
de excluirse de esa afirmación.
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6. Casos de éxito, modelos replicables
A
simismo, del trabajo de la mesa se pueden
•
Asociaciones de vecinos y federaciones de
extraer experiencias de acción en el ámbi-
amas de casa (República Dominicana). La Ley
to local que podrían ser retomadas o so-
122-05 para la regulación y fomento de las asociaciones sin fines de lucro abrió en 2005
metidas a análisis en el resto de la región:
18
la puerta a la legalización de asociaciones co•
Projóvenes (El Salvador). Se trata de un am-
munitarias «territoriales» —juntas de vecinos,
bicioso programa de trabajo en prevención
comités barriales, uniones vecinales…—y
que incluye la creación de consejos munici-
«funcionales» —de padres, madres, amigos y
pales de prevención de la violencia, la inte-
amigas de las escuelas, comités de salud, clu-
gración de los grupos de jóvenes en riesgo
bes culturales, artísticos y deportivos, comi-
en la vida de la comunidad, la facilitación de
tés de amas de casa, organizaciones eclesia-
oportunidades económicas para jóvenes y
les…— entre muchas otras, y las convirtió en
sus familias mediante entrenamiento laboral
cauce reconocido de participación ciudadana
e intermediación para el empleo formal, y el
e interlocutoras directas de la administración.
mantenimiento y preparación de áreas públicas en comunidades populares de los 14 municipios incluidos en el programa.
•
Comisiones de Auditoría Social (República Dominicana).19 Una CAS es un grupo de cinco personas elegidas en asamblea por los vecinos
•
Casas Comunitarias de Justicia (República
de cada localidad o sector urbano afectado por
Dominicana). Impulsadas de manera conjun-
una obra pública, para que supervisen todo el
ta por el movimiento cívico no partidista Par-
proceso de gestión de fondos y construcción,
ticipación Ciudadana (PC), fundado en 1993,
hasta que finalice la obra. Las leyes domini-
y organismos públicos, se trata de centros
canas establecen la obligación de «la oficina
integrales de información, referencia, presta-
estatal constructora, la empresa o el ingenie-
ción de servicios judiciales, municipales y de
ro contratado (…) de dar acceso a la CAS a los
cualquier otra instancia del Estado destinada
planos, presupuesto, programa de ejecución
a garantizar derechos Ciudadanos. Están ubi-
de la obra y cualquier otra información nece-
cadas en los municipios más pobres del país.
saria para el cumplimiento de sus funciones».
18. Se incluyen las más destacas o más claramente desarrolladas en las
19. Aunque este caso no se presentó en la mesa «Prevención de Violencia y
mesas de trabajo.
Lucha contra la Corrupción en el Ámbito Local» sino el día anterior en la mesa «Entidades Encargadas de la Formulación de Políticas y Planes de Transparencia y Lucha contra la Corrupción», se incluye aquí por su relevancia, su relación directa con la temática de esta relatoría y su potencial para ser replicado.
18
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7. Camino a las recomendaciones
C
omo ya se ha dicho, los participantes en la
diagnóstico de la situación de su localidad en
mesa no llegaron a elaborar y aprobar un
cuanto a delincuencia, pero deben hacerlo
listado de sugerencias, y menos aún espe-
en el contexto de un diagnóstico social que
cificaron a qué actor político o social iban dirigi-
tome en cuenta las desigualdades internas
das sus ideas. De su discusión, sin embargo, se
del municipio. Con esa base, podrán ampliar
pueden destilar una serie de propuestas:20
la visión de sus proyectos sociales a ámbitos como la productividad o el empleo juvenil,
•
Los gobiernos locales han de recuperar su
para potenciar el tejido social del municipio.
capacidad de gobierno. Los poderes de cada
(Dirigida a gobiernos municipales y poderes
Estado deben trabajar de forma coordinada
ejecutivos).
para lograr un rol más protagónico de las municipalidades en tareas de seguridad, sin
•
Es necesario homologar las políticas de des-
limitarlas únicamente a la prevención sino
centralización de la región y sistematizar las
implicándolas en la definición y ejecución de
mejores prácticas en los gobiernos locales.
las políticas de Estado. 21 (Dirigida a gobiernos
Ambas cosas permitirán un hermanamiento
municipales y poderes ejecutivos).
efectivo entre municipalidades y el intercambio de experiencias. (Dirigida a la SG-
•
Deben clarificarse las competencias de las
SICA, poderes ejecutivos y gobiernos muni-
municipalidades. 22 Las administraciones lo-
cipales).
cales tienen el compromiso de elaborar un •
Se debe buscar vías de empoderamiento de los gobiernos locales. Se sugiere una posible reforma fiscal enfocada en lo local, que garantice los fondos para la ejecución sosteni-
20. Se omiten aquellas que no tienen relación directa con el ámbito
da de verdaderas políticas locales. (Dirigida a
municipal.
poderes legislativos).
21. No hubo en la mesa referencias a que los gobiernos locales pueden llegar a ser, en aquellos países en los que el crimen organizado ha logrado mayor control territorial, estructuras secuestradas por el poder paraestatal. No hubo referencia expresa a las estructuras locales cuando se habló de infiltración del Estado. 22. Aunque en la mesa no se desarrolló esta idea, a la luz de la discusión se puede interpretar que la recomendación no está en realidad orientada a una clarificación de los límites normativos de las responsabilidades del go-
•
Se debe formular una política regional de transparencia que incluya en cada país la descentralización de las oficinas de atención y respuesta al ciudadano, la generalización de sistemas locales de transparencia, la reglamentación de mecanismos de rendición
bierno municipal, sino a una reflexión sobre las metas y el alcance real que
de cuentas en los gobiernos locales o inclu-
las administraciones locales pueden lograr con políticas integrales, dentro
so la reglamentación de los procedimientos
de su marco de atribuciones.
de prestación de servicios públicos locales,
Pr e v e n ci ó n d e V i o l e n ci a y Lu ch a co n t r a l a Co rru p ci ó n e n e l Ámbi to Lo c al pr o g r ama d e l as n aci o n e s u n i das par a e l d e sarro l lo ( P NUD ) • 2011
19
para evitar la discrecionalidad en la asigna-
•
Se debe considerar la posibilidad de crear ob-
ción de recursos públicos. 23 (Dirigida a la SG-
servatorios locales de violencia que provean
SICA y a poderes ejecutivos y poderes legis-
de información de primera mano a los entes
lativos).
locales y centrales encargados de la formulación de políticas de seguridad. (Dirigida a
•
Es necesario generar iniciativas de promo-
gobiernos municipales, organizaciones de
ción de la acción ciudadana local. (Dirigida a
sociedad civil, sector privado y medios de co-
organizaciones de la sociedad civil, poderes
municación).
ejecutivos y poderes legislativos). • •
Conviene evaluar la creación de mancomu-
Los medios de comunicación deben actuar
nidades fronterizas, para articular mejor la
como herramienta constante y efectiva de
lucha contra el narcotráfico y la criminalidad
fiscalización y transparencia de los concejos
asociada a la trata y el contrabando, y coordi-
municipales. (Dirigida a medios de comunica-
nar políticas destinadas a fortalecer el tejido
ción).
social en estas zonas. (Dirigida a los gobiernos municipales y poderes ejecutivos).
23. A pesar de ser un tema en discusión desde hace años en El Salvador, nadie hizo referencia a la creación de concejos municipales plurales como herramienta para una mayor transparencia en la administración local, tal vez porque los concejos pluripartidistas ya funcionan en el resto de países de la región.
20
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8. Aportes para futuros foros
C
oncluida la sistematización del Primer Foro
daciones concretas. Sin demérito de ningu-
de América Central y República Dominica-
na de ellas convendría, en un futuro, definir
na por la Transparencia y de la mesa «Pre-
claramente cuál es la función de cada una de
vención de la Violencia y Lucha contra la Corrup-
esas ponencias: ¿ampliar el rango de la discu-
ción en el Ámbito Local», a petición del PNUD se
sión? ¿Acotarla? ¿Poner sobre la mesa un caso
incluye finalmente una serie de reflexiones y su-
específico de estudio?
gerencias que, a criterio de este relator, podrían ayudar a hacer más eficiente el trabajo en futuros
d) Ese problema de dispersión de ideas y falta
foros sobre transparencia y mesas de trabajo so-
de diálogo real en las mesas se puede atri-
bre desarrollo local:
buir también, quizá, al criterio de selección de participantes. La disparidad de perfiles
a) Pese a que las mesas de trabajo de la primera
y el hecho de que no se conocieran entre sí
jornada arrancaron con la declaración inicial
puede explicar que algunos de ellos insistie-
«no vamos a concentrarnos en alta política,
ran en intervenciones grandilocuentes acerca
sino en elementos que podamos implemen-
de la naturaleza de los problemas tratados, y
tar a corto plazo y con alto nivel de concen-
no aterrizaran en posibles soluciones. Por mo-
tración», en la mayoría de mesas no hubo
mentos dio la sensación de que entre los pre-
insistencia por parte de los facilitadores en
sentes había representantes de la sociedad ci-
este punto. Se permitió el debate abierto
vil que por primera vez se sentían escuchados
sin límite de temas y tiempo, y los resultados
e insistían en el reclamo a los poderes públicos
fueron los opuestos a los deseados: ideas ge-
sin avanzar en el debate. Tal vez sea recomen-
nerales para ambiciosas políticas de Estado y
dable, si se pretende hacer de estos foros un
sugerencias no consensuadas, o, cabe decir,
espacio sostenido de discusión y propuesta,
demandas, dirigidas principalmente a los po-
que se generen mesas previas de trabajo na-
deres ejecutivos de los países presentes.
cional, o encuentros regionales temáticos que permitan que a los foros regionales lleguen
b) La invitación a hacer recomendaciones «apli-
propuestas con cierto nivel de discusión ade-
cables en todos los países» pudo generar
lantada y participantes comprometidos con
confusión y animar a hacer propuestas de-
un método de trabajo y puesta en común.
masiado amplias, en vez de sugerencias específicas basadas en experiencias locales, con
e) Convendría, para abordar cuestiones relacio-
potencial para ser replicadas tal vez no en
nadas con el ámbito municipal, incorporar a
todos los municipios de toda la región, como
la mesa a actores locales, tanto de institucio-
si estos fueran un grupo homogéneo, sino en
nes públicas como de la sociedad civil.
aquellos que al margen de fronteras tengan circunstancias y voluntad de acción similares.
f)
El foro sacrificó, tal vez, eficiencia por inclusión. Sirvió en todo caso para hacer un ejer-
c)
Las ponencias introductorias de las mesas
cicio de reflexión en común y reafirmar el
navegaron unas veces por casos muy especí-
momento de voluntad política en el país an-
ficos que redujeron casi por inercia el campo
fitrión, El Salvador, y el resto de la región en
de reflexión de la mesa y otras por reflexiones
relación a la transparencia. Y cumplió su obje-
teóricas, sin tiempo real para que la discusión
tivo de relanzar la Declaración de Guatemala
posterior pudiera convertirlas en recomen-
y la agenda regional de transparencia.
Pr e v e n ci ó n d e V i o l e n ci a y Lu ch a co n t r a l a Co rru p ci ó n e n e l Ámbi to Lo c al pr o g r ama d e l as n aci o n e s u n i das par a e l d e sarro l lo ( P NUD ) • 2011
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Los días 28 y 29 de septiembre de 2010 se celebró en el Hotel Crowne Plaza de San Salvador el Primer Foro de América Central y República Dominicana por la Transparencia, convocado por el Gobierno de El Salvador, la Secretaría para Asuntos Estratégicos de la Presidencia, Transparencia Internacional (TI), la Fundación Nacional para el Desarrollo (FUNDE), la Secretaría General del Sistema de Integración Centroamericana (SGSICA) y el Instituto Nacional Demócrata (NDI). El Foro contó con el respaldo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), el Gobierno de Dinamarca, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) a través de la Iniciativa Regional de Transparencia y Rendición de Cuentas para los Gobiernos Locales (TRAALOG por sus siglas en Inglés) y la Cooperación Técnica Alemana (GTZ). Este documento hace un relato analítico de la discusión, así como de las conclusiones y recomendaciones de la mesa de trabajo “Prevención de la Violencia y Lucha contra la Corrupción en el Ámbito Local”, identificada como la #2 de la segunda jornada del foro. Para ello, comienza por abordar el grado de cumplimiento de la Declaración de Guatemala, a partir de lo expuesto en el Primer Foro de América Central y República Dominicana por la Transparencia. Después, perfila las reflexiones hechas en el foro, sobre la relación entre seguridad y transparencia. A continuación, dedica cuatro apartados a los aportes que en la referida mesa de trabajo —y en ocasiones fuera de ella— se hicieron a lo local como espacio de formulación de políticas y ejecución de medidas para el cumplimiento de los fines de la Declaración de Guatemala. Finalmente, a solicitud del PNUD, se incluyen algunas breves sugerencias que, a juicio de esta relatoría, pueden ayudar a un mejor desarrollo de futuros foros sobre el tema