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Direito Fin. e Tributário I – Aula 01

Direito Financeiro e Tributário I

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Unidade 1: ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

1.1 Atividade Financeira do Estado

defesa dos direitos fundamentais, missão precípua das pessoas jurídicas de direito público.

Atividade financeira é o conjunto de ações do Estado para a obtenção da receita e a realização dos gastos para o atendimento das necessidades públicas.

Exclui-se do conceito de atividade financeira a que é exercida pelos órgãos da administração indireta dotados de personalidade jurídica de direito privado. As sociedades de economia mista, as empresas públicas, as fundações e demais sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público não se integram à Fazenda Pública e as ações que desenvolvem não se compreendem no conceito de atividade financeira.

Os fins e os objetivos políticos e econômicos do Estado só podem ser financiados pelos ingressos na receita pública. A arrecadação dos tributos — impostos, taxas, contribuições e empréstimos compulsórios — constitui o principal item da receita. Mas também são importantes os ingressos provenientes dos preços públicos, que constituem receita originária porque vinculada à exploração do patrimônio público. Compõem, ainda, a receita pública as multas, as participações nos lucros e os dividendos das empresas estatais, os empréstimos etc.

Texto transcrito de Torres (2011, p. 3–6)

1.2 Direito Financeiro e Direito Tributário O Direito Financeiro, como sistema objetivo, é o conjunto de normas e princípios que regulam a atividade financeira. Incumbe-lhe disciplinar a constituição e a gestão da Fazenda Pública, estabelecendo as regras e procedimentos para a obtenção da receita pública e a realização dos gastos necessários à consecução dos objetivos do Estado.

Com os recursos assim obtidos, o Estado suporta a despesa necessária para a consecução dos seus objetivos.

Paga a folha de vencimentos e salários dos seus servidores civis e militares. Contrata serviços de terceiros. Adquire no mercado os produtos que serão empregados na prestação de serviços públicos ou na produção de bens públicos. Entrega subvenções econômicas e sociais. Subsidia a atividade econômica.

Discute-se muito a respeito da autonomia do Direito Financeiro e da possibilidade de consistir em um sistema com normas e institutos próprios. De um lado autores como Amilcar de Araújo Falcão e D. Jarach negam a independência fenomênica do Direito Financeiro, que se dilui no Direito Administrativo, no Processual, no Constitucional etc.

De outra parte aparecem os autonomistas, como Baleeiro, Trotabas e Griziotti, que defendem a independência dogmática do Direito Financeiro, dando-lhe, porém, status meramente formal, a ser complementado pela economia financeira e pela política. Mas a verdade esta na tese do pluralismo, segundo o qual o Direito Financeiro, embora autônomo, está em íntimo relacionamento com os demais subsistemas jurídicos e extrajurídicos: é autônomo porque possui institutos e princípios específicos, como os da capacidade contributiva, economicidade, equilíbrio orçamentário, que não encontram paralelo em outros

A obtenção da receita e a realização dos gastos se faz de acordo com o planejamento consubstanciado no orçamento anual.

Todas essas ações do Estado, por conseguinte, na vertente da receita ou da despesa, direcionadas pelo orçamento, constituem a atividade financeira.

[...]

A atividade financeira é a exercida pelos entes territoriais (União, Estados e Municípios) e respectivas autarquias, que se enquadram na noção de Fazenda Pública.

A obtenção de receita para suprir as necessidades públicas, nota característica da atividade financeira, visa à prestação de serviços públicos e à

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Unidade 1: ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO excelência, tão minuciosa e casuística é a disciplina por ela estabelecida. Cabe às fontes legislativas, administrativas e jurisdicionais explicitar o que já se contém, em parcela substancial, no texto básico.

sistemas jurídicos; mas, sendo instrumental, serve de suporte para a realização dos valores e princípios informadores dos outros ramos do Direito.

O Direito Financeiro se divide em vários ramos:

A Constituição Financeira é simultaneamente formal e material. Os dois aspectos estão indissoluvelmente ligados,[...].Do ponto de vista formal a Constituição Financeira compreende as normas e os princípios gerais explicitamente inscritos no texto fundamental. Situa-se, basicamente, no Título VI (Da Tributação e do Orçamento), que compreende 2 capítulos (Do Sistema Tributário Nacional; Das Finanças Públicas), que vão do art. 145 até o art. 169. Mas compõe ainda a Constituição Financeira as normas dos arts. 70 a 75, agrupadas sob a denominação Da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária, em má hora levadas para o capítulo do Poder Legislativo, bem como inúmeras outras espalhadas pela Declaração de Direitos (imunidades do mínimo existencial) e por outros capítulos (art. 173, parágrafo 20, art. 195 — contribuições sociais, arts. 206, 208 etc.). A Constituição Financeira brasileira, portanto, vista sob o aspecto formal, não se contém em limites meramente topográficos, mas abrange todas as normas e princípios que tenham relação com o fenômeno financeiro, independentemente do lugar que ocupem no documento fundamental. [...]

O Direito Tributário ou Fiscal é o ramo mais desenvolvido, que oferece normas melhor elaboradas, em homenagem à segurança dos direitos individuais. Já está codificado em diversos países. Quanto à denominação, as expressões Direito Tributário e Direito Fiscal podem ser tomadas quase como sinônimas, dependendo principalmente do gosto nacional: no Brasil vulgarizou-se a referência ao Direito Tributário, enquanto os franceses preferem Direito Fiscal (Droit Fiscal); [...]O Direito Tributário é o conjunto de normas e princípios que regulam a atividade financeira relacionada com a instituição e cobrança de tributos: impostos, taxas, contribuições e empréstimos compulsórios. O Direito Tributário se subdivide em material e formal: aquele, a compreender as normas e princípios sobre a instituição e a disciplina jurídica dos tributos; o direito tributário formal cuida dos deveres instrumentais e dos procedimentos de arrecadação dos tributos.

1.3.2 Características As principais características da Constituição Financeira são a rigidez, a abertura e o pluralismo.

A Constituição Financeira é rígida porque a sua reforma se faz segundo os pressupostos e formalidades previamente estabelecidas no texto básico, nomeadamente a emenda constitucional.

Texto transcrito de Torres (2011, p.11-13)

1.3 Constituição Financeira

É aberta porque não expressa um conjunto completo em si, sem lacunas, mas um sistema incompleto por definição, problemático e lacunoso. [...]

1.3.1. Conceito Material e Formal O Direito Financeiro brasileiro tem a particularidade de encontrar na Constituição Financeira a sua fonte por

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Unidade 1: ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO A Constituição Financeira vive no ambiente do pluralismo.

Relaciona-se com todas as outras Subconstituições — Política, Econômica, Social etc.

Desdobra-se em uma pluralidade de subsistemas — tributário, orçamentário etc.

1.3.3 Subsistemas A Constituição Financeira, que é uma das Subconstituições do Estado Democrático e Social de Direito, divide-se em uma pluralidade de subsistemas, sendo os principais o tributário, o financeiro propriamente dito e o orçamentário. Pode-se falar, assim, em: a) Constituição Tributária, que constitui na via dos tributos o Estado Democrático e Social Fiscal e que se inscreve nos arts. 145 a 156, dividindo-se, por seu turno, em inúmeros outros subsistemas; b) Constituição Financeira propriamente dita, que disciplina o relacionamento financeiro intergovernamental, o crédito público e a moeda (arts.

157 a 164); c) Constituição Orçamentária, que regula o planejamento financeiro, o orçamento do Estado e o controle de sua execução (arts. 70 a 75 e 165 a 169).

1.3.4 As Constituições dos Estados-Membros A própria Constituição Federal estabelece as regras básicas para a integração vertical do poder financeiro, seguindo-se daí que o poder constituinte financeiro dos Estados-membros já nasce limitado por aquelas regras de harmonização. Demais disso, a formação centrífuga do nosso federalismo faz com que as Constituições dos Estados contenham poucas inovações comparativamente à Federal [...]

Daí por que algumas Constituições estaduais trataram sucintamente da matéria financeira, limitando-se a declarar que o sistema tributário é o previsto na CF.

O quadro geral da Constituição Financeira pode ser assim esboçado:

O poder constituinte estadual, conseguintemente, é um poder derivado, que deve sujeitar-se às normas constitucionais da União e às normas legais federais. O poder constituinte originário estadual nunca é, numa federação, autônomo, visto que se sujeita aos princípios e ao modelo federal. A autonomia do Estado reside no poder de se constituir, mas de se constituir dentro da Federação.

De modo que o poder constituinte financeiro estadual depara, de início, com três limitações básicas: a) as

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Unidade 1: ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO [...] parece-nos perfeito o conceito de Ricardo Lobo Torres2:

normas sobre a independência e harmonia dos Poderes insertas na Constituição Federal; b) o sistema tributário nacional e o orçamentário modelados pela União; c) a autonomia municipal.

"a despesa pública é a soma de gastos realizados pelo Estado para a realização de obras e para a prestação de serviços públicos”.

Texto transcrito de Torres (2011, p.11-13)

1.4.3 Classificação da Despesa Pública

1.4 Despesas Públicas

Finalmente, deve ser mencionada a classificação adotada pela Lei no 4.320, de 17/03/64, que estatui normas de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, Estados, Municípios e Distrito Federal, tendo a referida lei procedido à classificação com base nas diversas categorias econômicas da despesa pública:

1.4.1 O conceito de despesa pública deve anteceder ao da receita pública O exame da despesa pública deve anteceder ao estudo da receita pública, pois não pode mais ser compreendida apenas vinculada ao conceito econômico privado, isto é, que a despesa deva ser realizada após o cálculo da receita, como ocorre normalmente com as empresas particulares. Aliás, hoje em dia, os particulares recorrem ao empréstimo sempre que a receita se apresenta deficiente em relação à despesa.

I)Despesas correntes são aquelas que não enriquecem o patrimônio público e são necessárias à execução dos serviços públicos e à vida do Estado, sendo, assim, verdadeiras despesas operacionais e economicamente improdutivas:

O Estado tem como objetivo, no exercício de sua atividade financeira, a realização de seus fins, pelo que procura ajustar a receita à programação de sua política, ou seja, a despesa precede a esta. Tal ocorre porque o Estado cuida primeiro de conhecer as necessidades públicas ditadas pelos reclamos da comunidade social, ao contrário do que ocorre com o particular, que regula suas despesas em face de sua receita.

a) Despesas de custeio são aquelas que são feitas objetivando assegurar o funcionamento dos serviços públicos, inclusive as destinadas a atender a obras de conservação e adaptação de bens imóveis, recebendo o Estado, em contraprestação, bens e serviços (art. 12, § lo, e art. 13)[...] b) Despesas de transferências correntes são as que se limitam a criar rendimentos para os indivíduos, sem qualquer contraprestação direta em bens ou serviços, inclusive para contribuições e subvenções destinadas a atender à manifestação de outras entidades de direito público ou privado, compreendendo todos os gastos sem aplicação governamental direta dos recursos de produção nacional de bens e serviços (art. 12, § 2o, e art.

13)[...]

1.4.2 Conceito de despesa pública [...] Aliomar Baleeiro ensina que a despesa pública, sob o enfoque orçamentário, é “a aplicação de certa quantia em dinheiro, por parte da autoridade ou agente público competente, dentro de uma autorização legislativa, para execução de um fim a cargo do governo”.

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Unidade 1: ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO 11, itens 1 e 2, e art. 74 da Lei no 1.079, de 10-04-50.

Esta lei define os citados crimes e regula o respectivo processo de julgamento, conforme o parágrafo único do art. 85 da Constituição. Deste modo, as aludidas autoridades incorrerão no mencionado crime, ficando sujeitas à pena de perda do cargo e inabilitação até cinco anos para o exercício de qualquer função pública, sem prejuízo da responsabilidade penal cabível.

II) Despesas de capital são as que determinam uma modificação do patrimônio público através de seu crescimento, sendo, pois, economicamente produtivas, e assim se dividem: 1. Despesas de investimentos são as que não revelam fins reprodutivos (art. 12, § 4 o, e art. 13)[...]

2. Despesas de inversões financeiras são as que correspondem a aplicações feitas pelo Estado e suscetíveis de lhe produzir rendas (art. 12, § 5o, e art. 13) [...]

A Lei no 1.079 não incluía os Prefeitos entre as áutoridades sujeitas ao crime de responsabilidade, o que foi feito pela Lei no 3.528, de 03-01-59. Todavia, essa lei foi revogada pelo Decreto-lei no 201, de 27-02-67, que passou a disciplinar a matéria. [...]

3. Despesas de transferências de capital são as que correspondem a dotações para investimentos ou inversões financeiras a serem realizadas por outras pessoas jurídicas de direito público ou de direito privado, independentemente de contraprestação direta em bens ou serviços, constituindo essas transferências auxílios ou contribuições, segundo derivem diretamente da lei de orçamento ou de lei especial anterior, bem como dotações para amortização da dívida pública (art. 12, § 6o, e art. 13)[...]

As demais incorrerão nas derem às verbas estabelecida em

autoridades e funcionários públicos penas do art. 315 do Código Penal se ou rendas públicas aplicação diversa da lei.[...]

1.4.5 O limite das despesas públicas Um problema que ensejou solução diferente pelos financistas clássicos e pelos financistas modernos é o de se saber se o crescimento das despesas públicas deve ter um limite que, se ultrapassado, colocaria em risco a estrutura do Estado, e, resolvido este problema, qual deve ser este limite.

1.4.4 Princípio da Legalidade da Despesa Pública e as consequencias de sua inobservância A despesa pública somente pode ser realizada mediante prévia autorização legal, conforme prescrevem os arts.

165, § 8o, e 167, I, II, V, VI e VII da Constituição Federal. [...]

Os clássicos, como visto anteriormente, ligados à ideia do Estado Liberal, entendiam que o Estado não devia intervir no domínio econômico pelas seguintes razões: a) a iniciativa privada desempenharia melhor as atividades econômicas; b) a atividade econômica por parte do Estado era considerada economicamente improdutiva por não gerar riquezas, já que o Estado somente consumia e não produzia. Assim, os clássicos achavam que o Estado devia se limitar ao desempenho

A não-observância do princípio da legalidade da despesa pública fará com que o Presidente da República, os Ministros de Estado,os Governadores, os Secretários e os Prefeitos incidam na prática de crime de responsabilidade, nos termos do art. 85, VI, da Constituição Federal, e art. 10, itens 2, 3 e 4, art.

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Unidade 1: ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO apenas das tarefas que, por sua natureza, não podiam ser delegadas ao particular (justiça, diplomacia, segurança etc.), pelo que o Estado deveria gastar o mínimo possível.[...]

ser feitas se atendidos os pressupostos constantes dos incisos I e II do § 1- do art. 169 da CF. Texto transcrito de Rosa Jr. (2001, p. 23–48)

Os financistas modernos pensam diferentemente por não aceitarem que deva existir um limite global para o crescimento das despesas públicas, justificando-se este pensamento pelas seguintes razões. Em primeiro lugar, porque este problema é mais político que econômico, uma vez que é uma escolha eminentemente política [...]Em segundo lugar, porque interessa mais é saber de que forma é feita a repartição das despesas públicas, pois, hodiernamente, os financistas preocupam-se mais com o conteúdo da despesa pública do que com seu aspecto numérico, por não terem as várias despesas públicas o mesmo significado econômico. Por exemplo, a despesa pública relativa à compra de armas não gera o mesmo benefício econômico que a despesa pública pertinente à construção de uma barragem que produzirá eletricidade[...] [...]

1.4.6 O limite Federal de 1988

da

despesa

pública

e

a

Bibliografia ROSA JR., Luiz Emygdio Franco Da. Manual de direito financeiro & direito tributário. Rio de Janeiro: Renovar, 2001.

TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributário. 18. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2011.

Constituição

A Constituição de 1988 demonstra que o constituinte se preocupou com o problema do limite da despesa pública. Assim, o art. 169 revela a preocupação do constituinte com a limitação de despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios [...]. Por outro lado, a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos ou alterações de estruturas de carreiras, bem como a admissão de pessoal, a qualquer título, pelos órgãos e entidades da administração direta ou indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, só poderão

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