Planes de Desarrollo Territorial

TABLA DE CONTENIDO 1. CONCEPTOS GENERALES. 1.1 Nación, País, Patria, República 1.2 Descripción del Estado Colombiano.

2. ORGANIZACIÓN DEL ESTADO COLOMBIANO. 3. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. 3.1 Departamentos 3.2 Municipios 3.3 Distritos 3.4 Otras Entidades Territoriales Previstas en la Constitución 3.5 Principales Recursos de las Entidades Territoriales (ET) 4. TERRITORIO DESDE LA PERSPECTIVA DEL DESARROLLO 4.1 Definición de Territorio 4.2 El Territorio en la Constitución Política Colombiana 4.3 El Territorio Marino Costero 4.4 Fronteras: Oportunidades para la Integración y el Desarrollo 5. DESARROLLO 5.1 Significado de Desarrollo.

5.2 Desarrollo Territorial 5.3 Dimensiones del desarrollo territorial.

6. NIVELES DE PLANIFICACIÓN 7. SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN 8.1 Marco Conceptual 8.2 Operacionalización De La Planeación 8.3. Planeación Estratégica 8.4 Direccionamiento Estratégico 8.5 Modelo De Direccionamiento Estratégico Por Resultados 9. MARCO LEGAL 10. DEFINICIÓN PLAN DE DESARROLLO 10.1 Importancia del Plan de Desarrollo 11. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 11.1 Definición 11.2 Historia 11.3 Voto Programático 11.4 Conformación del Plan Nacional de Desarrollo 12. PLANES TERRITORIALES DE DESARROLLO (DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL) 12.1 Obligación en la Elaboración de los Planes de Desarrollo 12.2 Características de un Plan de Desarrollo 12.3 Conformación del Plan de Desarrollo de las Entidades Territoriales 12.4 Cronograma para la formulación del Plan de Desarrollo.

12.5 Etapas sugeridas para formular y aprobar el Plan de Desarrollo.

12.6 Etapa 1: Formulación del Plan de Desarrollo 12.7 Etapa 2: Aprobación Del Proyecto – Plan 13. FASE DE EJECUCION DEL PLAN DE DESARROLLO 13.1. Conceptos básicos 13.2 Instrumentos De La Ejecución 14. FASE DE SEGUIMIENTO, EVALUACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS DEL PLAN DE DESARROLLO. 14.1 El Seguimiento y la Evaluación 14.2 A Qué Instrumentos Se Debe Hacerle Seguimiento 14.3 Definición De Rendición De Cuentas TALLERES GLOSARIO PLAN DE DESARROLLO PERSONAL BIBLIOGRAFÍA

PRESENTACION

NOMBRE DE LA INSTITUCIÓN NOMBRE DEL MÓDULO NOMBRE DEL AUTOR DEL MÓDULO PROGRAMA ACADÉMICO NÚMERO DE CRÉDITOS HORAS MÓDULO CIUDAD FECHA ELABORACIÓN

FICHA TÉCNICA UNIVERSIDAD MARIANA PLANES DE DESARROLLO TERRITORIAL ESP. PEDRO PABLO MISNAZA ROSERO TECNOLOGÍA EN DESARROLLO Y BIENESTAR SOCIAL 2 16 LA HORMIGA PUTUMAYO FEBRERO 27 DE 2012

A partir de la Ley 152 de 1994, se puede afirmar que empieza una nueva “era” de la planeación en Colombia por cuanto dicha ley prevé lo que en el argot popular se conoce como “La Planeación la Derecho” término acuñado en su momento por el CONSEJO NACIONA LDE PLANEACIÓN que fue creado por mandato de dicha ley y que se fue regado a lo largo de la geografía nacional en pro de los intereses locales o regionales que sumados en conjunto darían pie al naciente Plan Nacional de Desarrollo elaborado por las bases mismas de la población y no como otrora se hacía desde un dieciseisavo piso del edifico fonade en la capital de la República donde se reunían dos o tres considerados “sabios” del planeación y al cabo de un determinado tiempo entregaban dos o tres “mamotretos” de quinientas o seiscientas páginas cuyo contenido versaba sobre lo que debía o tenía que hacer el país para alcanzar el desarrollo.

Fueron arduas, largas y agotadoras jornadas de reuniones de los delegados de los diversos sectores sociales que representan (el autor del módulo participó como representante del sector educativo en el Consejo Territorial de Planeación de Nariño y a la vez fue escogido representante por Nariño a nivel nacional en el periodo 1997-1999), a la sociedad en su conjunto cuyo propósito fundamental era el de evaluar y emitir un concepto sobre la estructuración del plan de desarrollo que presentaba la autoridad territorial de turno elegida por voto popular. Dicha apreciación por parte del organismo colegiado evidenciaba si realmente el plan era fruto de lo que la sociedad demandaba y requería, pues como se sabe son mucha las necesidades manifiestas de la población y pocas las que se plasman en el plan. Con la planeación al derecho donde la misma gente a través de su delegados formulaban los proyectos que iban a mitigar todo o en parte sus necesidades básicas insatisfechas (NBI).

Se pretende con la estructuración del presente módulo que el estudiante de la Tecnología en Desarrollo y Bienestar Social comprenda cuales son los principales componentes de un Plan de Desarrollo nacional, regional o local, sus fases o componentes, sus características especificas aplicables a todo nivel ya sea en el sector oficial, privado o mixto e inclusive a título personal.

Se hace énfasis en la importancia de la planeación estratégica como una de las principales herramientas de gestión que apoyada en el direccionamiento estratégico, le permitirán formular un excelente documento con el sello que se pueda llevar a la práctica máxime cuando se está en épocas de inicio de periodo de gobiernos locales en donde la participación ciudadana debe sobresalir; pues son ellos a través de sus representantes los llamados a plasmar en dichos documentos sino todas, al menos las principales necesidades sentidas por la población en especial la de sectores marginados carentes de los servicios básicos y en donde la presencia del Estado ha brillado por su ausencia.

Se complementa el módulo con la realización de talleres a nivel individual como de grupo en donde es educando ponga en práctica lo aprendido, invitándolo a consultar más a profundidad los temas tratados con el suministro de una bibliografía relacionada con los temas tratados. Así que los animo a seguir adelante, todo se puede mientras hay voluntad y deseos de superación. ¿QUE ES UN PROCESO DE PLANIFICACION ESTRATEGICA TERRITORIAL? Planificar estratégicamente es crear condiciones para transformar o actuar sobre asuntos cruciales para el desarrollo. Es planificar para el cambio, procurando romper inercias, conscientes de que el cambio exige transitar etapas que requieren maduración, tienen su propio ritmo y exigen perseverancia, porque los resultados finales –o la transición hacia otros niveles– sólo se cosechan si hay continuidad en el accionar estratégico, durante lustros o décadas.

A través de la planificación estratégica se busca orientar y promover procesos que movilicen a los diversos sectores así como a los agentes gubernamentales, económicos y sociales, para escoger y construir su futuro. Esto implica articular los múltiples intereses y proyectos en procura del consenso sobre un futuro deseable y posible, para forjar una sociedad que anticipe los cambios y aproveche sus potenciales, usar más eficientemente sus recursos y fortalecer tanto la cohesión social como la identidad.

A través de la planificación estratégica se busca, en suma, construir consensos sobre agendas de desarrollo que le suministren marcos de acción de largo plazo a las entidades territoriales, estimulando la convergencia de las iniciativas de los actores1 públicos, privados y sociales.

La planificación estratégica, como proceso busca vincular proactivamente a los diversos actores de un territorio en la formulación del plan, y con ello procura que en el transcurso se construya, conscientemente, una actitud y unas aptitudes de la sociedad en general, de responsabilidad y compromiso con su desarrollo, socializa resultados y crea una institucionalidad plural y sostenible para adelantar las transformaciones concertadas.

IMPORTANTE!!

En un país diverso regional y culturalmente, con organizaciones y actores territoriales con intereses y expectativas muy variadas, el gran reto de la planificación estratégica es conseguir que participen proactivamente en su elaboración, y lleguen a acuerdos, empoderándose2 del proceso, para concebir y hacer realidad una visión compartida de desarrollo; por ello, se requiere un diseño cuidadoso del componente de procesos sociopolíticos e institucionales del plan.

Tomado de: www.dnp.gov.co

La planificación no debe limitarse al formalismo participativo tradicional. El documento plan, como medio, debe ser resultado de un proceso dinámico, caracterizado por la participación de los actores sociales, internos y los externos que interesan y están interesados en el desarrollo de su territorio. Por tratarse de un proceso dinámico, se debe diseñar flexiblemente para facilitar el ritmo de las discusiones y para corregir los rumbos, cuando las circunstancias lo ameriten.

1. CONCEPTOS GENERALES. 1.1 Nación, País, Patria, República.

Es necesario distinguir el concepto Estado de otros, como nación, país, patria y República, para lo cual es conveniente realizar algunas precisiones generales: •

Nación y nación: en Colombia, el término nación tiene dos significados: uno sociológico, para hacer referencia a la población como elemento del Estado, considerando la nación (con minúscula) como la comunidad de idioma, religión, aspiraciones y raza; y otro, político y jurídico, en el cual la Nación (con mayúscula) es un ente jurídico (sujeto de derechos y obligaciones) que representa al nivel central del Estado (en cabeza del Presidente de la República como principal autoridad de la Rama Ejecutiva del Poder Público).

•

País: este término suele usarse como sinónimo de Estado, sin embargo, en sentido estricto, al hablar del país se hace referencia al territorio, es decir, que guarda relación con el fenómeno geográfico donde el Estado ejerce su poder.

•

Patria (del latín patria, familia o clan): el término patria se usa para designar la tierra natal o adoptiva a la que un individuo se siente ligado por vínculos de diversa índole, como afectivos, culturales o históricos1.

•

República (del latín: Res publica, la cosa pública): se refiere a la forma que asume el Estado en determinado período histórico (por ejemplo constituirse como un Estado federal o como un Estado unitario).

Con base en lo anterior, cabe señalar que el Estado es la organización política resultado de la conjugación de la nación, el país y la patria. Dicho Estado se organiza, y funciona, de acuerdo con la forma de gobierno que decide adoptar en cierta etapa de la historia.

1.2 Descripción del Estado Colombiano.

La descripción del Estado colombiano, se encuentra en el primer artículo de la Constitución Política, de acuerdo con el cual: “Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia de interés general.”

Colombia es una república unitaria dividida en entidades territoriales con autonomía administrativa y financiera. La máxima autoridad en la nación es el Estado, a cuya cabeza se encuentra el presidente de la república. Para que el manejo del poder tenga equilibrio, es Estado se divide en tres podres: El Ejecutivo, El Legislativo y el Judicial. De ésta forma las instituciones del gobierno se complementan y controlan en sus funciones.

1

Wikipedia, en: http://es.wikipedia.org/wiki/Patria, consulta realizada el 29 de octubre de 2009.

2. ORGANIZACIÓN DEL ESTADO COLOMBIANO. El Estado colombiano es un Estado unitario organizado en forma de República unitaria que, de acuerdo con lo establecido en el Título V de la Constitución Política (artículos 113 al 121 sobre la organización del Estado), está conformado por tres Ramas del Poder Público (legislativa, ejecutiva y judicial), y otros órganos, autónomos e independientes, que contribuyen al cumplimiento de las demás funciones del Estado23 (órganos de control y organización electoral).

La estructura del Estado se presenta en el organigrama 2. Con las principales características de la organización de las diferentes ramas y de los órganos autónomos que constituyen el Poder Público en Colombia.

Diagrama 1. Estructura del Estado colombiano

Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009), con base en la Constitución Política de Colombia (artículo 113 al 120).

2

En el organigrama se presenta la estructura del Estado colombiano con base en lo establecido en el Título V de la Constitución Política, de tal forma que la organización territorial no aparece paralela a las demás Ramas del Poder Público, sino que se hace visible que la misma (representada por las Gobernaciones y las Alcaldías), junto con el Gobierno Nacional, hacen parte de la Rama Ejecutiva o administrativa en Colombia (artículo 115 C.P.).

ENTIDAD TERRITORIAL NAC IÓN

Diagrama 2. EL ESTADO Y SUS PODERES PODER EJECUTIVO GOBIERNO

LEGISLATIVO CONGRESO DE LA REPÚBLICA

PRESIDENTE

DEP ART AM ENT O

MU NICI PIO

Nombra ministros como los de Gobierno, Educación, Salud, Hacienda, Agricultura y Directores de establecimientos públicos como el SENA, Findeter, etc.

GOBIERNO DEPARTAMENTAL

Lo integran Senadores y representantes a la Cámara

GOBERNADOR

La integran Diputados

Nombra secretarios de Gobierno. Agricultura, Salud y otros.

GOBIERNO MUNICIPAL

TER RIT ORI OS INDÍ GEN AS

HACE LEYES

ASAMBLEA DEPARTAMENTAL

HACE ORDENANZAS

-JUZGADOS DE CIRCUITO (civiles, penales, laborales) -FISCALIA REGIONAL

CONCEJO MUNICIPAL

ALCALDE Nombra secretarios de Gobierno, Salud, Educación y otros

CO RRE GIMI ENT O

•

JUDICIAL -CORTE SUPREMA DE JUSTICIA - CORTE CONSTITUCIONAL - CONSEJO DE ESTADO - FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA -TRIBUNAL SUPERIOR DE DISTRITO

GOBIERNO LOCAL GOBIERNO LOCAL Corregidor nombrado por el Alcalde Municipal GOBIERNO INDÍGENA Cacique, Autoridad Tradicional

Lo integran Concejales HACE ACUERDOS

JUNTA ADMINISTRADORA LOCAL

-JUZGADOS MUNICIPALES (Civiles, penales, laborales, promiscuos, de familia, de menores)

La integran Ediles HACE RESOLUCIONES CABILDO INDÍGENA Integrado por personas elegidas por la comunidad

-RÉGIMEN ESPECIAL QUE COMBINA LEYES INDÍGENAS Y LEYES DE LA NACIÓN

3. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES. Es Estado es la máxima autoridad de la nación y se divide en entidades territoriales. Ellas son los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas; sus gobernantes son elegidos por votación popular. Colombia está compuesta por 32 departamentos, 1101 municipios y 10 distritos.

3.1 Departamentos El Departamento es la entidad territorial constituida por una porción el territorio colombiano en la cual se han creado varios Municipios. Su creación corresponde al Congreso, previo el cumplimiento de los requisitos señalados en la Constitución y los que se establezcan en la LOOT (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial), y una vez se verifiquen los procedimientos, estudios y consulta popular dispuestos en la Constitución71. A octubre de 2009, existen 32 Departamentos en el país Las principales normas que regulan la organización y competencias de los Departamentos son la Constitución Política (Art. 297 a 310), el Código de Régimen Departamental (Decreto-Ley 1222 de 1986), y las Leyes 617 de 2000, 715 de 2001, y 1176 de 2007.

3.1.1 El departamento tiene como Competencias y Funciones principales:  Participar en la elaboración de los planes y programas nacionales de desarrollo económico y social y de obras públicas y coordinar la ejecución de los mismos.  Cumplir funciones y prestar servicios nacionales, o coordinar su cumplimiento y prestación, en las condiciones que prevean las delegaciones que reciban y los contratos o convenios que para el efecto se celebren.  Promover y ejecutar, en cumplimiento de los respectivos planes y programas nacionales y departamentales, actividades económicas, que interesen a su desarrollo y al bienestar de sus habitantes.  Prestar asistencia técnica, administrativa y financiera a los Municipios, promover su desarrollo y el bienestar de sus habitantes.  Prestar asistencia administrativa, técnica y financiera a los Municipios, promover su desarrollo y ejercer sobre ellos la tutela que las leyes señalen.  Colaborar con las autoridades competentes en la ejecución de las tareas necesarias para la conservación del medio ambiente y disponer lo que requiera la adecuada preservación de los recursos naturales.  Cumplir las demás funciones administrativas y prestar los servicios que señalen la Constitución y las Leyes.

En desarrollo del artículo 302 de la Constitución Política73, teniendo en cuenta la capacidad de gestión administrativa y fiscal y de acuerdo con la población e ingresos corrientes de libre destinación (ICLD3), el artículo 1o de la Ley 617 de 2000 establece la siguiente categorización para los Departamentos del país.

3

Los ICLD son los ingresos corrientes (los que se recaudan en forma regular) “excluidas las rentas de destinación específica, entendiendo por estas las destinadas por ley o acto administrativo a un fin determinado” (parágrafo 1 del artículo 3o de la Ley 617 de 2000).

Cuadro 1. Categorías de Departamentos de acuerdo con la Ley 617 de 2000

S MLM: Salarios Mínimos Legales Mensuales. Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT con base en la Ley 617 de 2000.

La categorización tiene efectos legales sobre el salario del Gobernador, sobre los límites de gasto de funcionamiento de la entidad territorial, así como para la eventual delegación que pueda hacer la ley, a uno o varios Departamentos, de atribuciones propias de los organismos o entidades públicas nacionales (art. 302, C.P.).

RECORDEMOS: Los Gobernadores determinarán anualmente, mediante Decreto expedido antes del 31 de octubre, la categoría en la que se encuentra clasificado el respectivo Departamento para el año siguiente, para lo cual tendrán en cuenta: i) las certificaciones que expida el Contralor General de la República sobre los ICLD recaudados efectivamente en el año anterior y sobre la relación porcentual entre los gastos de funcionamiento y los ICLD; y ii) la certificación que expida el DANE sobre población para el año anterior (las certificaciones se remitirán al Gobernador, a más tardar, el 31 de julio de cada año).

Si el Gobernador no expide la certificación sobre categorización antes del 31 de octubre de cada año, dicha certificación será expedida por el Contador General de la Nación en el mes de noviembre (parágrafo 4º, artículo 1o, Ley 617 de 2000).

Mapa 1. División Política Administrativa República de Colombia

3.1.2 Autoridades propias: En virtud de lo señalado en la Constitución Política, son autoridades del Departamento, la Asamblea Departamental (órgano colegiado y deliberante) y el Gobernador (jefe de la administración departamental), cuyas principales características son las siguientes: • La Asamblea Departamental. Es una corporación administrativa de elección popular integrada por no menos de 11 miembros ni más de 31 (artículo 299 constitucional, modificado por el Acto Legislativo 01 de 2007), denominados Diputados, quienes son elegidos, por los ciudadanos que habitan en la jurisdicción del Departamento, para períodos de 4 años. La Asamblea goza de autonomía administrativa y presupuesto propio, y podrá ejercer control político sobre la administración departamental.

• El Gobernador. Es un servidor público de elección popular, elegido, por los ciudadanos que habitan en la jurisdicción del Departamento, para un periodo de cuatro años de gobierno, sin posibilidad de reelección inmediata. Es el jefe de la administración seccional, representante de la Rama Ejecutiva del Poder Público en su jurisdicción, representante legal del departamento y agente del Presidente de la República para el mantenimiento del orden público, para la ejecución de la política económica general y para los asuntos que, mediante convenios, la Nación acuerde con el Departamento. La Constitución prevé que la ley fijará, entre otros aspectos, las calidades, requisitos, inhabilidades e incompatibilidades de los Gobernadores.

3.2 Municipios Son las entidades territoriales fundamentales de la división político - administrativa del Estado colombiano, cuya creación, o supresión, corresponde a la Asamblea Departamental 4, de acuerdo con los requisitos expuestos en el artículo 15 de la ley 617 (que modifica el artículo 8º de la Ley 136 de 1994):  Que el área del Municipio propuesto tenga identidad, atendidas sus características naturales, sociales, económicas y culturales.  Que cuente por lo menos con catorce mil (14.000) habitantes y que el Municipio o Municipios del cual se segreguen no disminuyan su población por debajo de ese límite señalado, según la certificación del DANE. En particular, precisa la Ley 617 de 2000 que, en ningún caso podrá crearse un Municipio que sustraiga más de la tercera parte del territorio del Municipio o Municipios de los cuales se segrega (se separa).  Que el Municipio propuesto garantice, por lo menos, ingresos corrientes de libre destinación anuales equivalentes a cinco mil (5000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, durante un periodo no inferior a cuatro (4) años.  Previamente a la presentación del proyecto de ordenanza, el órgano departamental de planeación, de acuerdo con la metodología, elaborada por el Departamento Nacional de Planeación, debe elaborar el respectivo estudio, sobre la conveniencia económica y social de la iniciativa y la viabilidad de la nueva entidad, teniendo en cuenta sus posibilidades económicas, de infraestructura y su identificación como área de desarrollo.

Con base en dicho estudio, el órgano departamental de planeación deberá expedir 4

El proyecto de ordenanza para la creación o supresión de Municipios podrá ser presentado por el Gobernador, los miembros de la Asamblea Departamental o por iniciativa popular. Si la ordenanza que aprueba la creación de un nuevo Municipio no hubiese surgido por iniciativa popular, esta se someterá a votación (referéndum) en el que participen los ciudadanos del respectivo territorio para aprobar o rechazar la creación del nuevo Municipio.

concepto sobre la viabilidad de crear o no el Municipio, debiendo pronunciarse sobre la conveniencia de la medida para el Municipio o Municipios de los cuales se segregaría el nuevo.

Sin embargo, con base en el artículo 16 de la Ley 617 de 2000, las Asambleas podrán crear Municipios, sin el lleno de los anteriores requisitos, cuando: i) previo a la presentación de la ordenanza, el Presidente de la República considere su creación por razones de defensa nacional; ii) se decida elevar a dicha categoría a las áreas no municipalizadas creadas por el Gobierno Nacional antes de 1991 que se encuentren ubicadas en las zonas de frontera (antiguos corregimientos departamentales en Departamentos como Amazonas, Guainía, y Vichada) siempre y cuando no hagan parte de ningún Municipio, previo visto bueno del Presidente de la República 3.2.1 El municipio tiene como competencias y funciones:     

   

Administrar los asuntos municipales y prestar los servicios públicos que determine la ley.

Ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal.

Promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes.

Planificar el desarrollo económico, social y ambiental de su territorio, de conformidad con la ley y en coordinación con otras entidades.

Solucionar las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda, recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, directamente y en concurrencia, complementariedad y coordinación con las demás entidades territoriales y la Nación, en los términos que defina la ley.

Velar por el adecuado manejo de los recursos naturales y del medio ambiente.

Promover el mejoramiento económico y social de los habitantes del respectivo Municipio.

Hacer cuanto pueda adelantar por sí mismo, en subsidio de otras entidades territoriales mientras estas provean lo necesario, para el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.

Las demás que le señale la Constitución y la ley.

En desarrollo del artículo 320 de la Constitución Política5, teniendo en cuenta la capacidad de gestión administrativa y fiscal, y de acuerdo con la población e ingresos corrientes de libre destinación (ICLD), el artículo 2o de la Ley 617 de 2000 (que reemplaza el artículo 6º de la Ley 136 de 1994) establece la siguiente categorización para los Distritos y Municipios del país:

5

El artículo 302 prevé que la ley: “…podrá establecer categorías de Municipios de acuerdo con su población, recursos fiscales, importancia económica y situación geográfica, y señalar distinto régimen para su organización, gobierno y administración”.

Cuadro 2. Categorías de Distritos y Municipios de acuerdo con la Ley 617 de 2000

SMLM: Salarios Mínimos Legales Mensuales. Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT con base en la Ley 617 de 2000.

Al igual que en el caso de los Departamentos, la categorización de los Distritos y Municipios tiene efectos legales, principalmente, sobre el salario del Alcalde, y sobre los límites de gasto de funcionamiento de la entidad territorial.

3.2.2 Autoridades propias: De acuerdo con lo establecido en la Constitución Política, son autoridades municipales, el Concejo (órgano colegiado y deliberante) y el Alcalde (jefe de la administración departamental), cuyas principales características son las siguientes: • El Concejo Municipal. Es una corporación administrativa de elección popular integrada por servidores públicos denominados Concejales, en el número que establezca la ley (entre 7 a 21), quienes son elegidos, por los ciudadanos que habitan en la jurisdicción del Municipio, para períodos de 4 años. El Concejo goza de autonomía administrativa y presupuesto propio, y podrá ejercer control político sobre la administración municipal. Según el artículo 22 de la Ley 136 de 1994 el número de concejales, de acuerdo con su población, se lo presenta en el cuadro 4.

• El Alcalde. De acuerdo con el artículo 314 de la Constitución, en cada Municipio habrá un Alcalde, quien es el jefe de la administración local, representante de la Rama Ejecutiva del Poder Público en su jurisdicción, y representante legal del Municipio, elegido por voto popular para periodos de cuatro años, sin que pueda ser reelegido para el periodo siguiente. A partir de lo señalado en la Ley 136 de 1994 (artículo 86) para ser elegido Alcalde se requiere ser ciudadano colombiano en ejercicio y haber nacido o ser residente en el respectivo Municipio o la correspondiente Área Metropolitana durante el año anterior a la fecha de su inscripción como candidato, o durante un período mínimo de 3 años consecutivos en cualquier época.

Cuadro 3. Número de Concejales de acuerdo con la población municipal

Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT con base en la Ley 136 de 1994.

Los Alcaldes, al igual que los Gobernadores, pueden ser objeto de la revocatoria del mandato de acuerdo con lo estipulado en las Leyes 131 y 134 de 1994, mediante las cuales se establecen los requisitos y procedimientos de la votación popular mediante la aplicación del voto programático, esto es, si el mandatario local no cumple con los programas de desarrollo económico y social descritos en su programa de gobierno (insumo clave para la elaboración del Plan de Desarrollo6 Municipal), este puede ser revocado de su cargo, en los términos señalados por la ley. En relación con la falta absoluta del Alcalde, el artículo 314 de la Constitución (modificado por el Acto Legislativo 02 de 2002) establece que si la falta absoluta se presenta a más de 18 meses de la terminación del período constitucional, se elegirá, popularmente, Alcalde para cumplir con el tiempo que reste. En caso que la falta absoluta se presente a menos de 18 meses de terminar su período constitucional, el Gobernador designará un Alcalde para lo que reste del período, respetando el partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el Alcalde elegido.

3.3 Distritos Obedecen a un concepto y a una concepción de la realidad sociopolítica de las conurbaciones (núcleos urbanísticos que exceden la dimensión de los Municipios). Desde el punto de vista administrativo y jurídico, el Distrito es una entidad territorial, del orden local, creada por la Constitución (artículos 322 y 238) con un régimen peculiar en materia política, fiscal y administrativa.

A octubre de 2009, existen los Distritos 7 de Bogotá (Distrito Capital), Cartagena de Indias (Distrito Turístico y Cultural), Santa Marta (Distrito Turístico, Cultural e Histórico), Barranquilla 6

El Plan de desarrollo es el instrumento de planeación que deben elaborar el Gobierno Nacional y los Gobiernos de las entidades territoriales para orientar el desarrollo de sus respectivos territorios, de acuerdo con lo establecido en la Constitución (artículos 339 a 344) y en la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152 de 1994).

(Distrito Especial, Industrial y Portuario, creado mediante el Acto Legislativo 01 de 1993) y Buenaventura (Distrito Especial, Industrial, Portuario, Biodiverso y Ecoturístico, creado mediante el Acto Legislativo 02 de 2007).

Los Distritos tienen simultáneamente las competencias asignadas por la Constitución y la ley a los Departamentos y Municipios, excepto aquellas relacionadas con la función de intermediación con los Municipios y la Nación (artículo 75 de la Ley 715 de 2001).

La organización y funcionamiento de los Distritos está regulada por un régimen especial de orden constitucional y legal, cuyas principales características se presentan a continuación: 3.3.1. El Distrito Capital de Bogotá: Se encuentra regido por lo establecido en la Constitución Política (artículos 322 a 327, modificados por los Actos Legislativos 01 de 2000, 02 de 2002 y 03 de 2007), la cual estableció, entre otros, los siguientes aspectos: • •

• •

• •

•

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Conserva su carácter como capital de la República y del Departamento de Cundinamarca.

Señala que su régimen político, fiscal y administrativo será el que determine la Constitución, las leyes especiales que para el mismo se dicten y las disposiciones vigentes para los Municipios. En particular, el Distrito Capital se rige por lo establecido en el Decreto 1421 de 1993 (expedido por el Presidente de la República en virtud de la facultad especial conferida por el artículo 41 transitorio constitucional, y que corresponde al Estatuto Orgánico de Bogotá, el cual ha sido modificado, parcialmente, por la Ley 617 de 2000).

El Concejo Distrital se compondrá de cuarenta y cinco (45) concejales.

Con base en las normas generales que establezca la ley, el Concejo, a iniciativa del Alcalde, dividirá el territorio distrital en Localidades, de acuerdo con las características sociales de sus habitantes, y hará el correspondiente reparto de competencias y funciones administrativas.

En cada una de las Localidades habrá una junta administradora, elegida popularmente para períodos de cuatro (4) años, que estará integrada por no menos de 7 ediles, según lo determine el Concejo Distrital de acuerdo con la población de cada localidad.

A las autoridades distritales les corresponde garantizar el desarrollo armónico e integrado de la ciudad y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito; a las autoridades de las localidades les corresponde la gestión de los asuntos propios de su territorio.

La elección de Alcalde Mayor, de concejales distritales y de ediles se hará en un mismo día por períodos de cuatro (4) años y el Alcalde no podrá ser reelegido para el período siguiente. En relación con la falta absoluta del Alcalde Mayor, el artículo 314 de la Constitución (modificado por el Acto Legislativo 02 de 2002) establece que si la falta absoluta se presenta a más de 18 meses de la terminación del período constitucional, se elegirá, popularmente, Alcalde Mayor para cumplir con el tiempo que reste. En caso que la falta absoluta se presente a menos de 18 meses de terminar su período constitucional, el Presidente de la República designará un Alcalde para lo que reste del período, respetando el partido, grupo político o coalición por el cual fue inscrito el Alcalde elegido

Originalmente, la Constitución previó los Distritos de Bogotá, Cartagena y Santa Marta. Sin embargo, mediante Actos Legislativos se crearon nuevos Distritos (Barranquilla y Buenaventura). Cabe destacar que mediante el Acto Legislativo 02 de 2007 se crearon 6 nuevos Distritos, correspondientes a: Turbo, Buenaventura, Tumaco, Popayán, Tunja, y Cúcuta; sin embargo, en virtud de fallo de la Corte Constitucional –mediante Sentencia C-033/2009– únicamente quedó en firme la creación del Distrito de Buenaventura.

3.3.2. Los Distritos del Caribe Colombiano: (Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias; Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta; y el Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla). Se encuentran previstos en el artículo 328 constitucional. En relación con el régimen político, administrativo y fiscal especial para estos Distritos, este se encuentra contenido, principalmente, en la Ley 768 de 2002, mediante la cual se dota a las entidades en mención de las facultades, instrumentos y recursos que les permitan cumplir las funciones y prestar los servicios a su cargo; y promover el desarrollo integral de su territorio para contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, a partir del aprovechamiento de sus recursos y ventajas derivadas de las características, condiciones y circunstancias especiales que presentan.

3.3.3 El Distrito de Buenaventura: Se encuentra previsto en el artículo 328 constitucional, y fue introducido por el Acto Legislativo 02 de 2007. A octubre de 2009, no se ha expedido la ley que desarrolle su régimen especial.

3.3.4 Autoridades propias: En virtud de lo señalado en la Constitución Política, son autoridades del Distrito, el Concejo Distrital (órgano colegiado y deliberante) y el Alcalde Distrital o Mayor (jefe de la administración distrital), cuyas atribuciones corresponden a las fijadas, principalmente, a los Alcaldes Municipales, así como las que se establezcan en la Constitución y en la ley que los regula.

3.4 Otras Entidades Territoriales Previstas en la Constitución Adicional a los Departamentos, Distritos y Municipios, la Constitución previó la conformación de nuevas entidades territoriales, tales como las Regiones, Provincias y las Entidades Territoriales Indígenas, cuya creación, organización y funcionamiento deben ser establecidas por la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), de acuerdo con lo estipulado en la Constitución Política de 1991: 3.4.1 Las regiones: En términos generales, se entiende por región, cualquier área subnacional que se identifica como tal para fines de desarrollo o de planificación. Desde lo jurídico, y a partir de lo señalado en los artículos 306 y 307 de la Carta Política, la región es una entidad que se constituye a partir de la unión de dos o más Departamentos, para lo cual se distingue entre dos tipos de regiones8, a saber: 3.4.1.1 Región administrativa y de planificación: constituida por dos o más Departamentos, con el fin de lograr el desarrollo económico y social del respectivo territorio. Tiene personería jurídica, autonomía en el orden administrativo y patrimonio propio. Su objeto principal será el desarrollo económico y social de su territorio (art. 306, C.P.).

3.4.1.2. Región Territorial: la Constitución establece que la LOOT, previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial (COT) 9, debe establecer las condiciones para 8

No obstante no se cuenta con la LOOT para dar aplicación práctica a lo establecido en los artículos 306 y 307 de la Constitución, Rodríguez (2009, p. 218) destaca el hecho de que el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han considerado que el Congreso puede, en uso de sus atribuciones ordinarias, organizar diversos tipos de regiones, siempre y cuando estas no sean entidades territoriales (Ver: Consejo de Estado Concepto 6 septiembre de 2001, SCSC, exp. 1361; y Corte Constitucional.

Sentencia C-207 de 2000).

9 La COT de carácter constitucional se organizó e integró por el Gobierno Nacional y funcionó hasta 1994, en virtud de las facultades otorgadas en el artículo 38 transitorio de la Carta Política. Dicha comisión tenía como funciones realizar estudios y

solicitar la conversión de la Región Administrativa y de Planificación en entidad territorial.

Además precisa que la decisión tomada por el Congreso debe someterse en cada caso a referendo de los ciudadanos de los Departamentos interesados. Así mismo, la Carta Política señala que la LOOT establecerá las atribuciones, los órganos de administración, y los recursos de las regiones y su participación en el manejo de los ingresos provenientes del Fondo Nacional de Regalías, así como los principios para la adopción del estatuto especial de cada región (art. 307, C.P.).

3.4.2 Las Provincias: El artículo 321 de la Constitución Política prevé la posibilidad de organizar Provincias, constituidas por Municipios o territorios indígenas circunvecinos, pertenecientes a un mismo Departamento. El artículo en mención establece que:  La ley dictará el estatuto básico y fijará el régimen administrativo de las Provincias, las cuales podrán organizarse para el cumplimiento de las funciones que les deleguen entidades nacionales o departamentales y las que les asignen la ley y los Municipios que las integran.  Las provincias serán creadas por ordenanza, a iniciativa del gobernador, de los Alcaldes de los respectivos Municipios o del número de ciudadanos que determine la ley.  Para el ingreso a una Provincia ya constituida deberá realizarse una consulta popular en los Municipios interesados.  El departamento y los Municipios aportarán a las Provincias el porcentaje de sus ingresos corrientes que determinen la Asamblea y los Concejos respectivos.

3.4.3 Las Entidades Territoriales Indígenas (ETI): De acuerdo con lo establecido en el artículo 329 de la Carta Política, la conformación de estas entidades se realizará conforme a lo dispuesto en la LOOT, y su delimitación se hará por el Gobierno Nacional, con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo concepto de la COT. Adicionalmente, la Constitución, en el artículo en mención, precisó algunos aspectos en relación con los llamados territorios indígenas (categoría que incluiría tanto a las ETI como a los resguardos indígenas):   

Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable.

La ley definirá las relaciones y la coordinación de las ETI con las entidades territoriales de las cuales formen parte.

En el caso de un territorio indígena que comprenda el territorio de dos o más Departamentos, su administración se hará por los consejos indígenas en coordinación con los Gobernadores de los respectivos Departamentos. En caso de que dicho territorio decida constituirse como ETI, deberá cumplir con los requisitos establecidos en la LOOT.

Así mismo, el artículo 330 constitucional reconoce que los territorios indígenas están gobernados por consejos (Consejos Indígenas), conformados y reglamentados, según los usos y costumbres de sus comunidades, los cuales deben ejercer las siguientes funciones:  Velar por la aplicación de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios.  Diseñar las políticas y los planes y programas de desarrollo económico y social dentro de su territorio, en armonía con el Plan Nacional de Desarrollo.  Promover las inversiones públicas en sus territorios y velar por su debida ejecución. formular, ante las autoridades competentes, recomendaciones para acomodar la división territorial del país a las disposiciones constitucionales. Es importante señalar que el artículo citado estableció que aunque la COT cumpliría sus funciones durante un período de 3 años, la ley podría darle el carácter de permanente.

 Percibir y distribuir sus recursos.  Velar por la preservación de los recursos naturales.  Coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades en su territorio.  Colaborar con el mantenimiento del orden público dentro de su territorio, de acuerdo con las instrucciones y disposiciones del Gobierno Nacional.  Representar a los territorios ante el Gobierno Nacional y las demás entidades a las cuales se integren; y las que les señalen la Constitución y la ley.

3.4.4 Áreas Metropolitanas: A partir de lo señalado en el artículo 319 de la Constitución, se trata de entidades administrativas dotadas de personería jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio y autoridad y régimen especial, que se conforman a partir de la asociación entre dos o más Municipios vecinos, que tienen relaciones económicas, sociales y físicas características de un conjunto metropolitano, con el fin de: programar y coordinar el desarrollo armónico e integrado del territorio respectivo colocado bajo su autoridad; racionalizar la prestación de los servicios públicos a cargo de las entidades territoriales que la integran y, si es del caso, prestar en común alguno de ellos; y ejecutar obras de interés para el Área (obras de interés metropolitano).

La Constitución establece que la LOOT 10: adoptará un régimen administrativo y fiscal de carácter especial para las Áreas; garantizará que en sus órganos de administración (a cargo de una Junta Metropolitana, un Alcalde Metropolitano, un Gerente y otras unidades técnicas, entre las que se destaca el consejo metropolitano de planificación –artículo 20 de la Ley 128 de 1994–) tengan adecuada participación las respectivas autoridades municipales; y señalará la forma de convocar y realizar las consultas populares que decidan la vinculación de los Municipios11.

De igual manera, la Carta Política prevé la posibilidad de que las Áreas Metropolitanas puedan convertirse en Distritos conforme a los requisitos que establezca la ley. Como ejemplos prácticos de este tipo de entidades se encuentran las Áreas Metropolitanas 12: del Valle de Aburrá (conformada por Medellín, Caldas, La Estrella, Sabaneta, Itagüí, Bello, Copacabana, Girardota y Barbosa en el departamento de Antioquia), de Bucaramanga (conformada por Bucaramanga, Floridablanca, Girón y Piedecuesta en el departamento de Santander), de Barranquilla (conformada por Barranquilla, Puerto Colombia, Galapa, Malambo y Soledad en el departamento de Atlántico), de Cúcuta (conformada por Cúcuta, Villa del Rosario, Los Patios, El Zulia y San Cayetano en el departamento de Norte de Santander), y de Centro Occidente (conformada por Pereira, Dosquebradas y La Virginia en el departamento de Risaralda).

3.4.5 Asociaciones de Municipios: Se trata de una asociación voluntaria de dos o más Municipios de uno o más Departamentos (es decir, que es una entidad descentralizada indirecta, dado que le dan origen entidades descentralizadas del orden territorial como son los Municipios), definida por la Ley 136 de 1994 (art. 149) como una entidad administrativa de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman, que se rige por sus propios estatutos y goza para el desarrollo de su objetivo, de los 10

La Corte Constitucional admitió la existencia de legislación orgánica en materia de ordenamiento territorial, de la cual hace parte la Ley 128 de 1994, correspondiente a la Ley Orgánica delas Áreas Metropolitanas, en la cual se precisan los requisitos de creación, y la organización y funcionamiento de dichas entidades administrativas.

11 Una vez cumplida la consulta popular, y si el resultado es favorable, los respectivos Alcaldes y los Concejos municipales protocolizarán la conformación del Área y definirán sus atribuciones, financiación y autoridades, de acuerdo con la ley.

12 Adicionalmente, la Constitución Política prevé la posibilidad de la conformación de un Área Metropolitana entre el Distrito Capital con sus Municipios circunvecinos y una Región con otros Departamentos (artículos 325 y 326, C.P.).

mismos derechos, privilegios, excepciones y prerrogativas otorgadas por la Ley a los Municipios.

De acuerdo con el artículo 148 de la Ley 136 de 1994, las asociaciones de Municipios se constituyen, en virtud de un acuerdo de voluntades, con el fin de: “organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, así como el desarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecución de obras públicas”.

3.5 Principales Recursos de las Entidades Territoriales (ET).

Los principales recursos con los que cuentan las entidades territoriales, para el ejercicio de sus competencias, son: los humanos (representados, principalmente, en los servidores públicos y contratistas que prestan servicios a las administraciones territoriales), los físicos (bienes muebles -escritorios, muebles, etc.-, e inmuebles –edificios, acueductos, etc.–), los tecnológicos (software, sistematización de procesos, etc.), y los financieros (rentas propias, recursos del sistema general de participaciones, recursos de crédito –interno o externo–, y las regalías 13). En el siguiente cuadro se presentan las características generales de las principales fuentes 14 de financiación con que cuentan las ET.

13

Otra fuente adicional de recursos corresponde a los de cofinanciación, los cuales son recursos de origen nacional o departamental orientados a apoyar la financiación de determinados proyectos según las prioridades de inversión del respectivo departamento o de la Nación.

14 Para un mayor detalle sobre la estructura y análisis de las fuentes de financiación territorial se sugiere consultar el documento: DNP-DDTS (2009). “Técnicas para el Análisis de la Gestión Económica y Financiera de las Entidades Territoriales”; (disponible en www.dnp.gov.co). *Los ingresos tributarios son los ingresos, recibidos en forma regular, que tienen carácter obligatorio y que no generan contraprestación alguna (p. ej. los impuestos sobre los licores, cerveza, cigarrillos y tabaco en los Departamentos; y los impuestos predial y de industria y comercio en Distritos y Municipios). **Los ingresos no tributarios son los ingresos, recibidos en forma regular, que generan alguna contraprestación (p. ej. tasas, multas y contribuciones en los Departamentos; y tasas, multas y peajes en los Distritos y Municipios). ***Dado que los resguardos indígenas no son entidades territoriales, los recursos que la Nación les transfiere (de acuerdo con la población total del resguardo), se ejecutan a través de un convenio que las autoridades indígenas deben suscribir con el Municipio o Departamento en el cual se encuentra localizado el respectivo resguardo.

Cuadro 4. Principales fuentes de financiación de las entidades territoriales

Fuente: Elaboración DNP-DDTS-GGPT (2009) con base en DNP, ESAP, Mincultura (2007).

3.5.1 Participación en las rentas nacionales: Las entidades territoriales, y los resguardos indígenas, participan en las rentas nacionales a través del Sistema General de Participaciones (SGP). El SGP es un sistema creado por la Constitución que está constituido por los recursos que la Nación transfiere, por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política (modificados por los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007), a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en las Leyes 715 de 2001 y 1176 de 2007 (principalmente lo relativo a educación, salud, agua potable y saneamiento básico y un conjunto de 17 sectores establecidos en el artículo 76 de la Ley 715 de 2001 que corresponden a competencias municipales).

4. TERRITORIO DESDE LA PERSPECTIVA DEL DESARROLLO 4.1 Definición de Territorio.

Desde la perspectiva del desarrollo, el territorio además de ser la base físico–geográfica de las actividades humanas, comprende un conjunto organizado y complejo que involucra sistemas naturales, organizaciones humanas e institucionales y una determinada estructura económica, social, política, cultural y administrativa.

El territorio, además de ser la base física de las actividades humanas, comprende un conjunto organizado y complejo que involucra sistemas naturales, instituciones, organizaciones y redes que los interrelacionan. Como instancia de articulación, el territorio es un medio transformador que genera sinergias y entornos favorables para la producción y el mejoramiento social, constituyéndose en un espacio que brinda pautas para la definición de políticas de desarrollo.

4.2 El Territorio en la Constitución Política Colombiana De acuerdo con el artículo 101 de la Constitución Política de 1991, forman parte de Colombia, además del territorio continental15, el archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, la isla de Malpelo y demás islas, islotes, cayos, morros y bancos que le pertenecen.

Forman parte del país, el territorio marino-costero, el espacio aéreo, la zona para la colocación de satélites (órbita geoestacionaria), el ámbito físico en el cual se da el fenómeno de las telecomunicaciones (espectro electromagnético), y el espacio en el cual actúa el Estado, el cual está definido por las fronteras terrestres y marinas, en virtud a lo establecido en el artículo 101 de la Constitución.

Ver Video: ¿SABIAS QUE ES EL TERRITORIO? http://www.youtube.com/v/3cwshpwu0i4? fs=1&amp 4.3 El Territorio Marino Costero El territorio colombiano abarca aproximadamente 2.070.408 km2, de los cuales, el 55% (1.141.748 km2) corresponde a tierras emergidas, continentales e insulares y el 45% a territorio marino (589.560 km2 en el Caribe y 339.100 km2 en el Pacífico). El territorio marino-costero es “la zona geográfica conformada por los espacios oceánicos y las zonas costeras e insulares en donde tienen lugar una amplia gama de procesos naturales, socioeconómicos y culturales entre los que se destacan: la conservación y recuperación de la diversidad biológica, el comercio, la pesca y el turismo, entre otros” (DNP, 2007).

Las zonas costeras e insulares del país comprenden doce departamentos 16: 8 sobre el Mar Caribe (Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, Guajira, Magdalena, Atlántico, Bolívar, Sucre, Córdoba y Antioquia) y 4 en el Pacifico (Chocó, Valle del Cauca, Cauca y Nariño).

15

Porción de la superficie terrestre sobre la cual se asienta la población y se ejerce directamente la soberanía del Estado (DNP, 2000).

16 Las zonas costeras concentran el 10% de la población del país, y cuentan con una riqueza étnica y cultural representada en la población mestiza, indígena, afrocolombiana, negra, raizal y palenquera que las habita. Para mayores detalles consultar DNP (2007).

“Visión Colombia II Centenario. Aprovechar el territorio marino-costero en forma eficiente y sostenible”.

En estos departamentos se ubican los 47 municipios costeros e insulares en el país, los cuales ocupan el 7% del territorio continental nacional (68.357 Km2).

La zona costera, por ser el lugar donde el continente se une con el mar, ofrece grandes posibilidades de desarrollo a una entidad territorial (departamento, municipio) – siempre que se haga con una perspectiva de aprovechamiento sostenible – a través de actividades como el turismo en sus diferentes modalidades (de sol y playa, ecoturismo, turismo cultural e histórico, de deportes extremos), la pesca y acuicultura marina, la generación de energías alternativas (provenientes de las mareas, el sol, los vientos), la actividad portuaria y el comercio, entre otras.

Estas ventajas le permiten a la entidad territorial aprovechar el mar como una alternativa para la generación de empleo, la recreación y el esparcimiento para propios y foráneos y el aumento en el nivel de la vida de sus pobladores.

Fuente: Encarta 2009 4.4 Fronteras: Oportunidades para la Integración y el Desarrollo Como se señaló anteriormente, las fronteras del país se encuentran establecidas tanto en los tratados internacionales aprobados por el Congreso y ratificados por el Presidente de la República, como en los laudos arbitrales en los cuales haga parte Colombia. Las fronteras se diferencian en terrestres y marinas. Las terrestres corresponden a límites físicos entre los países, como por ejemplo, montañas ó ríos. Las marinas están delimitadas por mares, coordenadas geográficas o por zonas específicas, como por ejemplo, cayos, islas, entre otros.

De acuerdo con la Ley 191 de 1995 y sus decretos reglamentarios, los departamentos fronterizos de Colombia4 son: Amazonas, Arauca, Boyacá, Cesar, Chocó, Guainía, La Guajira, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, San Andrés, Vaupés y Vichada. Estos departamentos presentan límites terrestres con Brasil, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela; y límites marinos en los Océanos Atlántico (Mar Caribe) y Pacífico con Panamá, Costa Rica, Ecuador, Haití, Honduras, Jamaica, Nicaragua, República Dominicana y Venezuela.

Para promover el desarrollo y la integración fronteriza, la Constitución Política establece en el artículo 289, que: “Por mandato de la ley, los departamentos y municipios ubicados en zonas fronterizas podrán adelantar directamente con la entidad territorial limítrofe del país vecino, de igual nivel, programas de cooperación e integración, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, la prestación de servicios públicos y la preservación del ambiente”. Por su parte, el artículo 337 señala que: “La ley podrá establecer para las zonas de frontera, terrestre y marítimas, normas especiales en materias económicas y sociales tendientes a promover su desarrollo”.

En desarrollo legal de estos preceptos constitucionales, el 23 de junio de 1995 se expide la Ley 191 o Ley de Fronteras que tiene por objeto: “establecer un régimen especial para las Zonas de Frontera, con el fin de promover y facilitar su desarrollo económico, social, científico, tecnológico y cultural”. Así mismo, mediante el Decreto 569 de abril 2 de 2001 se crea la Comisión Intersectorial de Integración y Desarrollo Fronterizo (CIIDEF) cuyo objetivo central es: “la coordinación y orientación superior del manejo y ejecución de la política de fronteras en todos aquellos aspectos que se relacionen con la promoción del desarrollo de las zonas de frontera y de su integración con los países vecinos en materias económica, social, normativa, cultural, ambiental, científica y de infraestructura, que atienda a las peculiares circunstancias que presentan dichas zonas”.

Cabe señalar que el Gobierno Nacional aprobó el CONPES 3155 “Lineamientos para el desarrollo de la política de integración y desarrollo fronterizo”, mediante el cual se brindan pautas generales tanto para mejorar las condiciones de vida de la población que habita en las fronteras, como para profundizar las relaciones de integración con los países vecinos, y con mecanismos internacionales como la Comunidad Andina (CAN), el Plan Puebla Panamá (PPP), la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), entre otros.

5. DESARROLLO 5.1 Significado de Desarrollo.

La noción de desarrollo tradicionalmente se había asimilado a las expresiones de crecimiento económico; sin embargo, ahora se entiende que el desarrollo es un concepto integral que depende de otros factores básicos que deben implicar también calidad de vida, realización personal y sustentabilidad. “La experiencia ha demostrado ampliamente que el verdadero desarrollo es principalmente un proceso de activación y canalización de fuerzas sociales, de avances de la capacidad asociativa, del ejercicio de la iniciativa y de la inventiva. Por lo tanto, se trata de un proceso social y cultural, y sólo secundariamente económico. Se produce desarrollo cuando en la sociedad se manifiesta una energía capaz de canalizar, de forma convergente, fuerzas que estaban latentes, dispersas”17.

Independientemente del origen del concepto y según los planteamientos de autores como Manfred Max Neef y Amartya Sen, el termino desarrollo centra su interés en tratar de alcanzar la satisfacción de las necesidades humanas y una potenciación de sus capacidades.

El desarrollo hace relación al aprovechamiento de los potenciales de un individuo, una organización, un territorio: potenciales que están implícitos y que necesitan de condiciones favorables para concretarse. En este sentido, departamentos y municipios tienen características particulares que les permiten diferenciarse y que de acuerdo con estrategias específicas que éstos formulen pueden redundar en una transformación económica y social de su territorio y sus habitantes En términos generales se puede afirmar que el concepto de desarrollo señala un proceso social amplio que se caracteriza, entre otros, por los siguientes elementos18:  Es inducido por el ser humano.  Se basa en el cambio, lo cual indica cierto descontento con la situación de partida.  Está orientado a mejorar situaciones existentes, lo que refleja cierta fe en la capacidad de las sociedades para conducir su destino.  Es multifacético o transversal, ya que abarca tanto aspectos económicos como institucionales, ambientales, culturales, entre otros.  Busca establecer niveles de equilibrio entre la satisfacción de las necesidades actuales con las necesidades de las futuras generaciones.

5.2 Desarrollo Territorial El concepto de desarrollo territorial (DT), en particular la noción de desarrollo territorial endógeno, tiene su origen en las teorías de crecimiento económico. De tal forma, de acuerdo con la importancia que se da a la innovación en modelos de crecimiento endógeno de autores como Romer y Aghion– Howitt, en sentido estricto el desarrollo territorial hace relación a la transformación generada por la inversión en investigación e innovaciones. En tal sentido, el desarrollo territorial es aquel proceso que conduce a la transformación de una sociedad localizada en un territorio específico, en virtud de la generación de conocimiento y de la creatividad de los actores para emprender los cambios requeridos.

17

FURTADO C. “A nova dependencia” Paz y terra. Sao Paulo. 1982 Adaptado de: Gobierno Regional Bío Bío, GTZ – Proyecto Zona Costera (Chile, 2000). “Glosario para el territorial”.

18

ordenamiento

El académico chileno, Sergio Boisier (1999), relaciona el desarrollo territorial con los “… procesos de cambio socioeconómico, de carácter estructural, delimitados geográficamente e insertos en un marco configurado por: sistemas económicos de mercado, amplia apertura externa y descentralización de los sistemas decisionales”. El desarrollo territorial persigue según Boisier, tres objetivos fundamentales, a saber:  “El perfeccionamiento del territorio (contenedor físico de elementos naturales, sistema físico y social estructuralmente complejo, dinámico y delimitado).  “El perfeccionamiento de la sociedad o comunidad que habita el territorio (referente de identidad y cultura.  “El perfeccionamiento de cada persona...”.

El desarrollo territorial, entendido como un proceso de cambio socioeconómico que vincula activamente a los diversos actores y sectores de actividad, debe ser el gran objetivo de las acciones de los gobernantes territoriales durante su período de gobierno.

5.3 Dimensiones del desarrollo territorial.

El desarrollo territorial es complejo y comprende diferentes aspectos, a partir de cuya interrelación pueden generarse las transformaciones deseadas. En este sentido, en función de las actividades que adelanta la Subdirección de Ordenamiento y Desarrollo Territorial de la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del DNP, y con el fin de presentar elementos de juicio y recomendaciones a las entidades territoriales, a continuación se identifican como dimensiones del desarrollo territorial, (ver esquema 1), las siguientes: 5.3.1 Dimensión Económica: Comprende grandes variables como el Producto Interno Bruto (PIB), y la productividad y la competitividad. El reto para los gobernantes territoriales es crear y mantener las ventajas del departamento, municipio o distrito, de manera que les permita insertarse exitosamente en los mercados locales, regionales, nacionales e internacionales.

5.3.1.1 Producto Interno Bruto: El Producto Interno Bruto (PIB) es una de las principales variables que se utilizan al realizar un análisis territorial. En términos generales, el PIB es el valor de los bienes y servicios finales producidos por una economía en un determinado período de tiempo (generalmente un año). El PIB departamental es un indicador que mide la actividad productiva de las unidades institucionales residentes en una región. Permite, además, establecer el comportamiento económico, su evolución y estructura de cada uno de los departamentos del país19.

La producción económica nacional está concentrada en unos pocos departamentos y en la capital del país. Más de la mitad del PIB, en el año 2007 20, provino de Bogotá (26.1%), Antioquia (14.8%) y Valle del Cauca (10.8%). Estas tres entidades territoriales, según el censo de 2005, albergan el 38,8% de la población del país. Si además se agregan los siguientes tres departamentos con mayor contribución al PIB –Santander, Cundinamarca y Atlántico, que producen cada uno en promedio el 5% del PIB nacional–, se observa que cinco de los 32 departamentos del país más el Distrito Capital concentran el 67% del producto y el 54% de la población.

19 20

Fuente Dane-Cuentas Regionales Fuente Dane-Cuentas Regionales. PIB 2007 provisional

Al analizar la distribución relativa del producto, observada a través del PIB per cápita 200721, los contrastes entre los departamentos son más notorios. Sin tener en cuenta los casos especiales de los departamentos que dependen básicamente de la producción minera y de algunos de los nuevos con bases económicas en formación y reducidos tamaños poblacionales22, se encuentra que en el caso del PIB per cápita los departamentos con los niveles más altos en 2007 –Bogotá, Santander, Valle del Cauca, y Antioquia– presentan un valor casi tres veces mayor que el de los departamentos con menor participación en el PIB total departamental –Guaviare, Sucre, Guainía, Putumayo, Chocó, y Vaupés–.

Diagrama 3. Las dimensiones del Desarrollo Territorial (DT)

Fuente: Elaboración DNP-DDTS-SODT, 2008.

5.3.1.2 Productividad y Competitividad Territorial: Para consolidar el desarrollo territorial, es indispensable lograr entornos territoriales con mayores niveles de productividad enfocados hacia la construcción de ventajas competitivas.

21

Fuente Dane-Cuentas Regionales. PIB 2007 provisional Departamentos con predominio de la minería: Arauca, Casanare, La Guajira, Cesar. Departamentos de reciente formación: Vaupés, Guainía, Vichada, Guaviare.

22

En términos generales, la productividad 23 puede entenderse como el nivel de capacidad de un sistema para elaborar productos que requiere y, así mismo, como el grado en que se aprovechan los recursos utilizados (Carballal del Río, 2006).

Por su parte, la competitividad24 alude a la capacidad de una organización para crear y mantener sistemáticamente ventajas frente a la competencia (p. ej. promoción y atracción de inversiones), que le permitan alcanzar, sostener y ampliar una determinada posición o participación en los mercados globalizados. “La competitividad territorial es la capacidad de las regiones de promover y atraer inversiones de manera sostenible, productos bienes y servicios con alto valor agregado, realizar acciones unificadas para el desarrollo del capital humano, cultural y social, cuidando el capital natural y ambiental; de tal manera que el mayor crecimiento asociado sea sostenible en el tiempo, y genere mayores niveles a su población, en un marco de competencia internacional”24-1.

La productividad y competitividad han dejado de ser un asunto exclusivamente económico y empresarial, dado que las empresas requieren de un entorno territorial que facilite la construcción de ventajas competitivas con el fin de obtener mayores niveles de productividad que garanticen un posicionamiento competitivo duradero en el tiempo.

Para lograr territorios productivos y competitivos 25 que capitalicen sus potenciales, es necesario desarrollar algunas condiciones básicas como: organización de las instituciones tanto públicas como privadas, equipamiento físico e institucional, formación de redes, incorporación de ciencia y tecnología, promoción de organizaciones innovadoras y emprendedoras, construcción de visión de futuro en que confluya productiva y sustentablemente el corto y el largo plazo, entre otras.

La competitividad de un territorio depende de la especialización productiva de las empresas que posee y del entorno urbano y regional que posibilita un buen desempeño económico y un desarrollo socioeconómico sostenido y ambientalmente armónico. El 23

Ver: http://www.geocities.com/Eureka/Office/4595/cmproductiv.html Ver: CRECE, DANE, IRD -Institut de Recherche pour le dévelopment- (1999). “Dinámicas socioeconómicas del espacio colombiano”, p. 108.

24-1 Ver: Reunión de Trabajo Interregional (Lima, 10-11 de febrero del 2003).

24

25

El World Economic Forum elabora un indicador de competitividad entre países, el cual corresponde a un promedio de ocho factores: fortaleza de la economía, internacionalización, gobierno, administración privada, infraestructura, ciencia y tecnología, finanzas y recursos humanos. La CEPAL también construye un escalafón de competitividad departamental para Colombia, a partir del análisis de los siguientes factores: fortaleza de la economía, infraestructura, capital humano, ciencia y tecnología, finanzas públicas y medio ambiente.

territorio será competitivo si las empresas y las organizaciones sociales, públicas y privadas, también lo son.

Es necesario que las entidades territoriales identifiquen los renglones económicos en los cuales tienen mayores fortalezas (generalmente ventajas comparativas6), así como los potenciales que se requiere desarrollar para efectos de adquirir ventajas competitivas 7 , con el fin de lograr posicionamientos estratégicos en los mercados, para contribuir a mejorar la calidad de vida de la población.

5.3.1.3 Retos para incorporar la dimensión económica en las estrategias de desarrollo: Uno de los principales desafíos para lograr el desarrollo territorial corresponde a la búsqueda de mecanismos para incorporar la productividad y la competitividad en las estrategias del desarrollo, así como fortalecer las economías territoriales. En este sentido, y a partir de la experiencia del DNP en el apoyo a la construcción de las Agendas Internas departamentales, se presentan algunos retos que deben asumir las entidades territoriales con el fin de constituirse en departamentos y municipios competitivos:  Consolidar sus bases económicas territoriales, mediante la búsqueda de nuevos mercados locales, regionales, nacionales e internacionales, para lo cual, pueden contar con el apoyo del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Así mismo, se requiere que fortalezcan su capacidad de autofinanciamiento, a través de la implementación de mejoras en sus procesos de gestión tributaria.  Continuar el proceso y la pedagogía sobre competitividad nacional y territorial, así como su articulación con la competitividad sectorial.  Definir las estrategias de productividad y la competitividad en función de las capacidades regionales (reconocimiento de las particularidades territoriales).  Fortalecer la capacidad técnica e institucional de los departamentos para impulsar la productividad y la competitividad en sus territorios.  Ajustar, priorizar e implementar las Agendas Internas departamentales.  Formular e implementar proyectos para la productividad y la competitividad territorial.  Vincular activamente a los diferentes actores del desarrollo (gobiernos territoriales, gremios económicos, grupos étnicos, organizaciones sociales, academia, entre otros) en la definición e implementación de las estrategias para el fomento de la productividad y la competitividad territorial.  Profundizar el trabajo conjunto entre entidades territoriales para definir propósitos comunes de desarrollo.  Fortalecer la generación, procesamiento y análisis de información sobre productividad y competitividad territorial.

5.3.2 Dimensión Social: La principal razón de ser de los gobiernos territoriales es atender las necesidades de la población asentada en un territorio determinado. A partir del reconocimiento de las particularidades demográficas (población urbana-rural, diversidad étnica y cultural), así como la interrelación con otras dimensiones del desarrollo territorial, en la dimensión social se abordan aspectos tales como la necesidad de garantizar la equidad, y la responsabilidad social tanto por parte del sector público como del privado con su entorno y específicamente con la población.

Uno de los principales objetivos del desarrollo territorial es contribuir al bienestar de la población mediante la focalización de acciones hacia el mejoramiento de la calidad de vida; por esta

razón, el análisis poblacional26 es un asunto fundamental a la hora de tomar decisiones por parte de los actores territoriales (del sector público y privado) debido a la estrecha relación de la población con factores socioeconómicos como el empleo, la producción, el bienestar, y la disponibilidad y aprovechamiento de los recursos disponibles. De acuerdo con los datos de población ajustada y conciliada del Censo 2005 (DANE), Colombia tiene una población de 42 ´888.592, de la cual el 74,34% se localiza en las zonas urbanas y el 25,66% en la parte rural.

Está concentrada en las principales ciudades del país (Bogotá, Medellín, Cali, Barranquilla). La población colombiana se caracteriza por su diversidad étnica, representada por grupos indígenas, afrocolombianos, palenqueros, raizales (habitantes del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina), y Rom (Gitanos).

La dimensión social, al igual que las demás dimensiones del desarrollo territorial conlleva una gran complejidad, lo cual amerita que las entidades territoriales reconozcan y asuman el reto de trabajar para mejorar continuamente las condiciones de vida de toda su población. Para efectos de este documento, la dimensión social se abordará a partir de variables como la equidad, la multiculturalidad, y la responsabilidad social, las cuales se presentan a continuación.

5.3.2.1 Equidad: Al hablar de la equidad en el contexto de la planeación del desarrollo territorial, se hace referencia a la necesidad de que dicho proceso promueva una justa distribución espacial y social del ingreso y la igualdad en el acceso a las oportunidades, de manera que se garanticen mejores condiciones de vida a toda la población.

Adelantar procesos de desarrollo territorial orientados por el criterio de equidad, implica que el diseño e implementación de estrategias de desarrollo garanticen beneficios para la sociedad en general, y para la población en situación de vulnerabilidad 27, y deprimida social y económicamente, en particular.

5.3.2.2 Responsabilidad Social: El concepto de Responsabilidad Social 23 es promovido por la Organización de Naciones Unidas (ONU) con el objeto de que las empresas tengan un comportamiento responsable socialmente a nivel interno –hacia sus trabajadores– y externo, de manera que se desencadene un efecto interempresarial y con los demás organismos públicos y privados con que se relacione la empresa, en el marco de una estrategia o política de índole social.

La Responsabilidad Social Empresarial (RSE) tiene que ver básicamente con políticas, prácticas y programas centrados en el respeto por la ética, las personas, las comunidades y el medio ambiente. En principio, debe partir de iniciativas voluntarias y no impuestas por vía jurídica. Las empresas deben actuar con coherencia y responsabilidad respecto a los efectos reales y potenciales que tienen sus emprendimientos sobre el medio laboral, social y ambiental en el que se desempeñan.

5.3.2.3 Multiculturalidad: Es un concepto sociológico o de antropología cultural, que hace relación a: “la existencia de diferentes culturas en un mismo espacio geográfico y social” (Argibay28, 2003). La principal manifestación de la multiculturalidad en Colombia se expresa en la diversidad étnica de la nación, aspecto que se aborda en 26

En cuanto aspectos como tamaño, crecimiento, composición, categorización por edad y sexo y, distribución espacial urbana y rural.

27 Para una conceptualización de vulnerabilidad social ver: http://www.eclac.org/publicaciones/xml/3/6553/lcl1490e.pdf .

28

Ver: http://www.bantaba.ehu.es/formarse/ficheros/view/Exposici%F3n_2_Sesi%F3n_1.pdf? revision_id=34450&package_id=34415

esta sección y la cual se manifiesta en la presencia de varios grupos humanos diferenciados socioculturalmente en un contexto territorial determinado.

En este ámbito de coexistencia, cada grupo posee elementos culturales propios 29 que lo identifican y articulan internamente y, a la vez, lo diferencian de los otros. Existe una serie de características y formas de existencia diferenciadas de los grupos étnicos tales como: cosmovisiones particulares, características lingüísticas, formas de organización social y política, apropiación del territorio e interacción con el medio, formas de producción y dinámicas de intercambio, entre otros.

Colombia se caracteriza por poseer una gran diversidad étnica, representada en 84 pueblos indígenas, población negra/afrocolombiana30 , palenquera31 y raizal32 , así como pueblo gitano o Rom. Esta población se encuentra asentada en todo el país y según resultados del Censo 2005, constituye, en su conjunto, aproximadamente el 14% del total de población nacional (10% afrocolombianos, 3.3% indígenas, 0.07% raizales, 0.01% Rom).

Para efectos del reconocimiento y la protección de la diversidad étnica, se cuenta con la existencia de territorios colectivos para comunidades indígenas y afrocolombianas, normatividad específica especialmente para los indígenas y la población afrocolombiana, instancias de representación a nivel comunitario, regional y nacional, y dinámicas y procesos que han servido de insumo para la definición de políticas y estrategias incorporadas en el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010.

8.3.2.4 Retos para incorporar la dimensión social en las estrategias de desarrollo: Como se ha señalado, la dimensión social del desarrollo territorial guarda estrecha relación con diferentes procesos y dinámicas que inciden directamente en la calidad de vida de la población. Por esta razón, se presentan algunos retos para incorporar las variables de la dimensión social en las estrategias de desarrollo, entre ellos: • •

•

29

Incorporar el enfoque de equidad, a través de los instrumentos de planeación territorial, focalizando el gasto y la inversión en los sectores menos favorecidos y propiciando la generación de alternativas de empleo y de ingreso.

Promover la participación ciudadana, fortalecer y crear redes sociales. Los procesos que incorporen estos aspectos ayudan a constituir altos niveles de capital social y humano y de cohesión social, con base en esfuerzos intersectoriales e interinstitucionales.

Trazar estrategias con una perspectiva de interculturalidad, entendida ésta como aquel proceso resultante del reconocimiento e inclusión de los diversos grupos sociales y étnicos en la construcción de propósitos comunes de la sociedad. La interculturalidad implica la consolidación de relaciones armónicas y la construcción conjunta de procesos conducentes al mejoramiento de las condiciones económicas, sociales, políticas e institucionales de los diferentes grupos socioculturales que habitan en un territorio.

Modos de ser y vivir, cosmovisiones, lengua, entre otros.

Población de raíces y descendencia histórica, étnica y cultural africana, nacidos en Colombia, con su diversidad racial, lingüística y folclórica 31 Población negra que habita el palenque de San Basilio ubicado en el municipio de Mahates (Bolívar) 32 Corresponde a la comunidad afro descendiente del Archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina 30

MULTICULTURALIDAD

• Apoyar las instancias de participación existentes para que las propuestas de los grupos étnicos sean incluidas en los instrumentos de planeación territorial.

• Apoyar la formulación e implementación de Planes de Vida Indígenas y de Etnodesarrollo33 y su articulación con los planes territoriales y otros procesos e instrumentos de planeación territorial y sectorial.

• Implementar acciones afirmativas estratégicas para grupos étnicos y asumir las responsabilidades inherentes a las competencias de los departamentos y municipios en materia de protección y fortalecimiento de los grupos étnicos, tales como incorporar los procesos de formulación e implementación de los planes de vida en la procesos de desarrollo departamentales y brindar asesoría técnica en materia de identificación, diseño e implementación de los proyectos que las comunidades indígenas de los resguardos pueden formular con los recursos del Sistema General de Participaciones, entre otras.

• Promover y aprovechar escenarios y estrategias de participación ciudadana e interinstitucional (formulación, seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo, participación en los Consejos Territoriales de Planeación, entre otros). Fomentar la 33

Son los planes elaborados por las comunidades indígenas y afrocolombianas a través de los cuales, desde sus particularidades, plantean estrategias dirigidas a la protección y fortalecimiento de la integridad y perdurabilidad étnica, así como alternativas de desarrollo con el fin de mejorar sus condiciones de vida. Estos planes son concebidos como propuestas de planeación del desarrollo de las comunidades étnicas que dan cuenta de su propia cosmovisión en una perspectiva que involucra como aspectos fundamentales el territorio -desde una connotación cosmogónica vital que trasciende lo geográfico y lo físico-, el conocimiento tradicional y una visión de largo plazo (generalmente superior a 10 años). Estos conocimientos se trasmiten de generación en generación a través de la tradición oral.

participación y la coordinación interinstitucional entre entidades territoriales y representantes de grupos étnicos. En aquellas entidades territoriales en las cuales la presencia de grupos étnicos sea representativa –en el marco de las normas existentes sobre límites de gasto en funcionamiento y disposiciones de las respectivas Asambleas y Concejos–, las autoridades territoriales podrán delegar al interior de su administración a un grupo que facilite la participación y la coordinación con los representantes étnicos, con el propósito de avanzar en el diseño e implementación de estrategias articuladas que mejoren el diálogo entre actores y redunden en beneficio para dicha población.

• Realizar una adecuada administración y uso de los recursos del SGP para resguardos indígenas, teniendo en cuenta las necesidades y los sectores a que se destinan. Para ello se recomienda: Tener en cuenta el marco de la ley 715 de 2001 34 que establece que las Secretarías de Planeación Departamental –o quien hace sus vecesdeben ofrecer asistencia técnica a los resguardos y autoridades municipales para la adecuada programación y uso de los recursos del Sistema General de Participaciones.

• Observar lo establecido en el decreto 028 de 2008 que establece la estrategia de monitoreo, seguimiento y control integral al gasto que se realice con recursos del Sistema General de Participaciones. Incorporar la Responsabilidad Social en las estrategias del desarrollo territorial, asumiendo que se trata de un trabajo conjunto entre las empresas, la sociedad civil y los gobiernos. El reto es impulsar a construcción de acuerdos y pactos sobre responsabilidad social donde concurran voluntades, iniciativas y esfuerzos de todos los actores en materia laboral, económica, social y ambiental y en el marco de los Objetivos de Desarrollo del Milenio. ¡IMPORTANTE! De acuerdo con lo establecido en el Artículo 83 de la Ley 715 de 2001, los recursos del SGP37 asignados a los resguardos indígenas, “deberán destinarse a satisfacer las necesidades básicas de salud incluyendo la afiliación al Régimen Subsidiado, educación preescolar, básica primaria y media, agua potable, vivienda y desarrollo agropecuario de la población indígena”.

La administración de los recursos corresponde de manera exclusiva a los alcaldes municipales en cuyas jurisdicciones se encuentren ubicados los resguardos indígenas o a los gobernadores departamentales en los casos en que los resguardos estén ubicados en áreas departamentales.

Para el manejo de las transferencias correspondientes a los resguardos indígenas los mandatarios deben contar con cuentas separadas de aquellas en que se manejen otros recursos del municipio o departamento. Para la ejecución de los recursos se requiere la celebración de un contrato entre la entidad territorial y el respectivo resguardo. Los únicos ordenadores del gasto para la adquisición de bienes y servicios con cargo a dichos recursos son los alcaldes y gobernadores, de acuerdo con los proyectos incluidos en el contrato suscrito entre la autoridad territorial y la autoridad indígena.

5.3.3 Dimensión Ambiental: En esta dimensión se destaca la importancia de establecer niveles de equilibrio entre la satisfacción de las necesidades actuales con las necesidades de las futuras generaciones, en términos del aprovechamiento sostenible de los recursos.

A raíz de fenómenos climáticos como el calentamiento global, la continúa extinción de especies de flora y fauna, y la depredación voraz de los recursos naturales, pero a su vez la riqueza de los mismos se hace necesario que países en vías de desarrollo como Colombia, asuman 34

Ley 715 de 2001. Ver particularmente el título V, artículos 83, 89 y 90

procesos de transformación social y económica bajo los principios del concepto de desarrollo sostenible, es decir, "Aquel desarrollo que satisface las necesidades de las generaciones presentes sin comprometer las posibilidades de las del futuro, para atender sus propias necesidades", tal como se establece en el tercer principio de la Declaración de Río de Janeiro, resultado de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (CNUMAD), -Cumbre para la Tierra- realizada en Río de Janeiro en 1992.

El ámbito del desarrollo sostenible puede concebirse mediante la interacción de aspectos sociales, económicos y ambientales (ver esquema 2); a partir de la dinámica de esta interacción se busca maximizar el bienestar de los individuos en su relación con el medio ambiente, mejorar la calidad de vida de las personas y aprovechar, utilizar y conservar racionalmente los recursos naturales.

Diagrama 8. Pilares del Desarrollo Sostenible

Fuente: Tomado de: http://es.wikipedia.com Dados los efectos que a nivel mundial están ocurriendo por causa de la degradación del medio ambiente, como el cambio climático, recalentamiento, desertificación, erosión, contaminación, salinización y deshielo, entre otros, se hace inaplazable el uso racional y la conservación de los recursos ambientales propios de cada región a fin de neutralizar, en la medida de lo posible, esos efectos negativos. Para ello se deben establecer estrategias claras en materia de sostenibilidad ambiental en la planeación del desarrollo territorial.

5.3.3.1 Sostenibilidad: La interrelación entre lo productivo y la preservación del medio ambiente, da lugar a la concepción de “sostenibilidad ambiental”. La “sostenibilidad” corresponde a la implementación de procesos de transformación económica y social que armonizan la explotación productiva de una zona, región o país con el mantenimiento, protección y/o recuperación de su medio ambiente en relación con sus recursos naturales. Para que un territorio sea sostenible ambientalmente es prioritario el cuidado integral de sus riquezas naturales y el esfuerzo por recuperar zonas o recursos degradados por el uso productivo a que han sido sometidos35.

35

El artículo 3o. de la ley 99 de 1993, establece: “se entiende por desarrollo sostenible el que conduzca al crecimiento económico, a la elevación de la calidad de la vida y al bienestar social, sin agotar la base de recursos naturales renovables en que se sustenta, ni deteriorar el medio ambiente o el derecho de las generaciones futuras a utilizarlo para la satisfacción de sus propias necesidades”

La importancia que reviste la dimensión ambiental en relación con el desarrollo, se resume en los principios generales que dan fundamento a la política ambiental colombiana consignados en la Ley 99/19936, entre ellos:  El proceso de desarrollo económico y social del país se orientará según los principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaración de Río de Janeiro de junio de 1992 sobre medio ambiente y desarrollo.  La biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de interés de la humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible.  Las políticas de población tendrán en cuenta el derecho de los seres humanos a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza.  La formulación de las políticas ambientales tendrá en cuenta el resultado del proceso de investigación científica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darán aplicación al principio de precaución, conforme al cual, cuando exista peligro de daño grave e irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces para impedir la degradación del medio ambiente.  El Estado fomentará la incorporación de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos para la prevención, corrección y restauración del deterioro ambiental y para la conservación de los recursos naturales renovables.  La acción para la protección y recuperación ambientales del país es una tarea conjunta y coordinada entre el Estado, la comunidad, las organizaciones no gubernamentales y el sector privado. El Estado apoyará e incentivará la conformación de organismos no gubernamentales para la protección ambiental y podrá delegar en ellos algunas de sus funciones.  El manejo ambiental del país, conforme a la Constitución Nacional, será descentralizado, democrático, y participativo.  Para el manejo ambiental del país, se establece un Sistema Nacional Ambiental (SINA), cuyos componentes y su interrelación definen los mecanismos de actuación del Estado y la sociedad civil.  Las instituciones ambientales del Estado se estructurarán teniendo como base criterios de manejo integral del medio ambiente y su interrelación con los procesos de planeación económica, social y física.

5.3.3.2 Retos para incorporar la dimensión ambiental en las estrategias del desarrollo: Para incorporar la dimensión ambiental en las estrategias del desarrollo, se requiere:  Hacer un uso racional de los recursos naturales que conduzca a contar con un medio ambiente sano y a la preservación de los recursos indispensables para la subsistencia humana, como lo es el recurso hídrico.  Evitar la sobreexplotación de los recursos propios del territorio en el caso de aquellos que constituyen ventaja comparativa por cuanto puede producirse un desequilibrio ambiental.  Estudiar los efectos directos e indirectos sobre el medio ambiente de la explotación intensiva o extensiva de algún recurso natural de la región y prever soluciones inmediatas para neutralizar dichos efectos.

36

Artículo 1 de la Ley 99 de 1993.

 Impartir capacitación sobre la importancia del tema en relación con el desarrollo territorial y sobre formas de conservación de los recursos.  Elaborar inventarios en aras de poder hacer un reconocimiento detallado y directo de los recursos animales, vegetales y minerales del territorio y de obtener un aprendizaje sobre cómo conservar esas riquezas.  Impulsar jornadas informativas entre los pobladores (población, sector comercial e industrial, etc.) acerca de la importancia de la conservación.  Velar por la aplicación de la normatividad que rige los sectores de explotación productiva para minimizar los riesgos que conlleva la ausencia de estudios de sostenibilidad previos a los estudios de viabilidad económica.  Impulsar modos de generación de ingresos que privilegien actividades sostenibles ambientalmente, tales como: turismo ecológico, conservación de parques naturales, etc.  Establecer alianzas con las Corporaciones Autónomas Regionales para el desarrollo de programas y proyectos en relación con la conservación y uso racional de los recursos naturales.  Contribuir al cumplimiento de las estrategias establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo 2006– 2010 dirigidas a orientar acciones, recursos y gestiones prioritarias37 alrededor de los siguientes temas estructurantes: i) Planeación ambiental en la gestión territorial; ii) gestión integrada del recurso hídrico; iii) conocimiento, conservación y uso sostenible de la biodiversidad; iv) promoción de procesos productivos competitivos y sostenibles; v) prevención y control de la degradación ambiental; y vi) fortalecimiento del SINA para la gobernabilidad ambiental.  Conjuntamente con las Corporaciones Autónomas Regionales, definir acciones orientadas al conocimiento, conservación y uso sostenible de la biodiversidad38, a partir del reconocimiento de las necesidades y realidades regionales y locales.

5.3.4 Dimensión Institucional: Requiere la comprensión e interrelación de aspectos como la gestión pública, y la organización territorial, entendidos como procesos a partir de los cuales se crean y consolidan instituciones capaces de crear y mantener entornos favorables al desarrollo territorial, con base en la promoción de dinámicas de integración y coordinación permanentes entre los diferentes actores.

De acuerdo con autores como North y Thomas (1973), la explicación fundamental de las diferencias en el desempeño económico de los países radica en las diferencias en sus instituciones, las cuales no son otra cosa que las reglas de juego existentes en una sociedad, esto es, los límites impuestos por el hombre para organizar la interacción humana.

Las instituciones pueden ser formales y estar escritas en la Constitución, las leyes y los organigramas de las empresas o ser informales como las normas, las ideologías y las religiones que se constituyen en guías de acción de los individuos (Kalmanovitz).

37

Para mayor información, ver el capítulo 5 del Plan Nacional de desarrollo (PND) 2006-2010. Los temas abordados en materia ambiental en el PND coinciden con los tratados en la estrategia de Visión Colombia 2019 orientada a: “Consolidar una gestión ambiental que promueva el desarrollo sostenible”, en la cual se definen metas alrededor de los siguientes temas: i) Aprovechar sosteniblemente el potencial de la biodiversidad; ii) incorporar consideraciones ambientales en los procesos sectoriales; iii) incorporar las consideraciones de riesgo en la planificación y la gestión; y iv) fortalecer el Sistema Nacional Ambiental (SINA).

Documentos disponibles en la página Web del DNP: www.dnp.gov.co 38 De acuerdo con lo consignado en la Política Nacional de Biodiversidad - documento elaborado en 1996 por el DNP, el Ministerio de Ambiente, y el Instituto Von Humboldt –, la biodiversidad se define como: “la variación de las formas de vida y se manifiesta en la diversidad genética, de poblaciones, especies, comunidades, ecosistemas y paisajes.”

Al abordar la dimensión institucional del desarrollo, se reconoce el valor de las reglas de juego existentes para promover el desarrollo, reglas que en el país están dadas por la Constitución y la Ley, y que corresponden principalmente al proceso de descentralización, el cual establece las bases para la gestión pública. Así mismo, se destaca la importancia de organizaciones territoriales como los departamentos, distritos y municipios, las cuales están constituidas para garantizar el cumplimiento de los deberes del Estado para con sus ciudadanos, permitiendo una relación más directa entre gobernantes y gobernados.

5.3.4.1 Descentralización y Gestión Pública: De acuerdo con el artículo 1° de la Constitución de 1991, Colombia es un Estado 39 unitario, descentralizado con autonomía de sus entidades territoriales. A diferencia del Estado federal – el cual es una asociación de Estados –, el Estado unitario posee un único titular del poder público, cuyo territorio y habitantes se encuentran regidos por una única Constitución y por las mismas leyes.

En este orden de ideas surgen conceptos y herramientas para facilitar la tarea de interacción del Estado con sus habitantes, entre las cuales se destaca la descentralización40, entendida como el traslado de competencias (poder de decisión) y recursos de una escala superior de gobierno a una escala jerárquica inferior para asumir la provisión de bienes y servicios y facilitar la producción en un territorio determinado.

Es pertinente abordar otro concepto y dinámica clave para el desarrollo territorial, el cual corresponde a la gestión pública, la cual se ve influenciada por las directrices diseñadas e implementadas en virtud de la descentralización territorial.

Es sentido amplio, la gestión pública41 corresponde a la realización de acciones con el fin de lograr un propósito y se concibe como un proceso integral, participativo y sistemático orientado a mejorar las condiciones de vida de la población que ocupa un determinado territorio, mediante la articulación permanente de los procesos de planeación, ejecución y evaluación que se retroalimentan mutuamente y que permiten el rediseño continuo de las acciones públicas, cuyas principales características se presentan a continuación: 39

“El Estado es un concepto político que se refiere a una forma de organización social soberana y coercitiva, formada por un conjunto de instituciones involuntarias, que tiene el poder de regular la vida sobre un territorio determinado” (Tomado de: http://es.wikipedia.org/wiki/Estado) 40 En Colombia, el itinerario de la descentralización ha estado acompañado de la realización de grandes misiones técnicas de organismos internacionales a finales de los años 50 del siglo XX. El proceso puede resumirse en los siguientes hitos: En la década de los 60 del siglo pasado la descentralización se concibió como un instrumento para ganar eficiencia administrativa (Acto Legislativo 01 de 1968), la que la asumió como un mecanismo para ganar eficiencia fiscal.

En la década de los 70, con el ocaso del Estado intervencionista y la emergencia del neoliberalismo, la descentralización y la coordinación interinstitucional se convierten en alternativas para la redefinición de las finanzas públicas y del papel del Estado.

El proceso de descentralización se profundiza en los años 80, asumiéndolo como un instrumento para el fortalecimiento fiscal de las escalas territoriales (Leyes 14/1983, 11 y 12 de 1986) y para democratizar el Estado (Acto Legislativo 01/1986: Elección popular de Alcaldes).

A partir de la década de los 90, el país hace la apuesta definitiva por fortalecer la descentralización, siendo concebida como una herramienta para lograr la eficiencia del Estado y del gasto público (Constitución Política de 1991, Leyes 60/1993, 715/2001, 1176/2007), para lo cual se realizaron reformas orientadas a: - Consolidar el sistema de transferencias intergubernamentales, (situado fiscal y participación en los ingresos corrientes de la Nación en la Constitución de 1991; y creación y reforma del Sistema General de Participaciones mediante los Actos Legislativos 01/2001, 04/2007, y las Leyes 715/2001, y 1176/2007).

- Profundizar el proceso mediante el incremento de las transferencias a las entidades territoriales (distribución de competencias y recursos a las entidades territoriales - Leyes 60/1993, 715/2001, 1176/2007).

41 Ver: DNP-DDTS (febrero 2005). “Gestión pública local”.

5.3.4.1.1 Planeación: Es el primer momento de la gestión, en el cual se identifican, ordenan y armonizan de manera participativa y concertada 42 – el conjunto de estrategias seleccionadas para alcanzar determinadas metas, según sea la problemática analizada, las potencialidades del desarrollo y los recursos disponibles.

El Plan de Desarrollo es el instrumento básico del proceso de planeación, en el que se identifican los objetivos, estrategias, metas y se programan las inversiones en el corto, mediano y largo plazo que permitirán solucionar total o parcialmente la problemática de la entidad territorial. Para la construcción del Plan, uno de los insumos claves es el programa de gobierno, el cual es el proyecto político en virtud del cual es elegido el gobernante, razón por la cual, es fundamental que desde el programa, se adelante un cuidadoso proceso de planeación, a través del cual se identifique la problemática, los potenciales de desarrollo, y los aspectos prioritarios para enfocar los esfuerzos durante el período de gobierno.

Adicionalmente, las entidades territoriales cuentan con otros instrumentos para la planeación de su desarrollo, tales como los Planes de Ordenamiento Territorial (POT, establecidos en la Ley 388/1997), los planes de competitividad, planes sectoriales (de educación, salud, agua potable, turismo, etc.), los planes estratégicos, entre otros.

Dichos instrumentos se constituyen en alternativas para organizar y articular acciones en pro del desarrollo territorial.

En este punto, es pertinente destacar los esfuerzos del país por asumir procesos de planeación de largo plazo, como el consignado en la propuesta del Gobierno Nacional, coordinada por el DNP, denominada: “Visión Colombia II Centenario, 2019”, el cual se concibió como un proceso de concertación de metas y políticas para formular una propuesta del país que queremos para el año 201943, como punto de partida para la construcción de una propuesta de Estado que involucre diferentes actores de la sociedad colombiana. La Visión 2019 presenta una perspectiva integral del país, a mediano y largo plazo, orientándose al cumplimiento de los siguientes grandes objetivos: i) Una economía que garantice mayor nivel de bienestar; ii) una sociedad más igualitaria y solidaria; iii) una sociedad de ciudadanos libres y responsables; y iv) un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos.

5.3.4.1.2 Ejecución: La ejecución, segundo momento de la gestión, es el proceso en el cual se concretan las estrategias de desarrollo identificadas y aprobadas en el Plan de Desarrollo, a través del presupuesto de rentas y gastos, de la contratación y de la realización de los programas y proyectos. A continuación se destacan algunos de los instrumentos44 que disponen las administraciones territoriales para adelantar la fase de ejecución en el marco de su proceso de gestión:

42

En el proceso de gestión pública participan e interactúan no sólo la administración municipal y la dirigencia política sino también la comunidad. La responsabilidad de la administración territorial es ejercer la gerencia del departamento o municipio; por su parte, la dirigencia política representada en la Asamblea Departamental y el Concejo Municipal debe ejercer el control político y participar activamente en la toma de decisiones sobre temas estratégicos; así mismo, la población civil participa ejerciendo control social y siendo cogestor de las acciones públicas.

43 Para consultar la estrategia general de la Visión 2019, así como documentos específicos relacionados con la descentralización, el ordenamiento territorial, y el territorio marino-costero colombiano, ver la siguiente dirección electrónica: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Pol%C3%ADticasdeEstado/Visi %C3%B3nColombia2019/tabid/92/Default.aspx 44 Ver: DNP (2007). “Instrumentos para la ejecución, seguimiento y evaluación del Plan de Desarrollo Municipal”.

•

Marco Fiscal de Mediano Plazo (MFMP): Es un instrumento referencial de planeación financiera a 10 años que presenta la tendencia futura de las finanzas de la entidad territorial, determinando montos de ahorro, flujos de caja y situación fiscal (superávit / déficit) (Ley 819 de 2003).

•

Plan Indicativo (PI): De acuerdo con los artículos 29 y 36 de la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo (Ley 152/1994), los organismos de la administración pública nacional y territorial, con base en sus funciones y en los lineamientos de sus Planes de Desarrollo, deben elaborar un Plan Indicativo Cuatrienal, con planes de acción anuales, los cuales se constituyen en la base para la evaluación de resultados, a partir de la precisión de los resultados y productos que se esperan alcanzar en cada vigencia y al terminar el período de gobierno.

•

El Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI): Tiene por objeto determinar los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos (dependencias de la administración) y programas, que la entidad territorial ejecutará en una vigencia fiscal determinada (Art.- 8, Decreto 111/1996).

•

Presupuesto Anual de Rentas y Gastos: Es el estimativo de los ingresos y la autorización máxima de gastos de la entidad territorial, permitiéndole poner en ejecución los programas, subprogramas y proyectos definidos en el Plan de Desarrollo (Decreto 111/1996).

•

Plan de Acción: Es un instrumento que permite que cada dependencia de la administración territorial defina, de manera coordinada, las estrategias que va a adelantar para ejecutar el presupuesto y garantizar el cumplimiento del POAI y con él, del Plan de Desarrollo (previsto en la Ley 152/94).

•

Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC): Es el instrumento mediante el cual se fija el monto máximo para efectuar pagos, definiendo el monto mensual de fondos disponibles para cumplir con los compromisos asumidos en el presupuesto y financiados con los recursos de la entidad territorial.

5.3.4.1.3 Evaluación: La evaluación se constituye en el tercer momento de la gestión, que consiste en el seguimiento periódico, sistemático y continuo a las acciones de la administración, de acuerdo con los lineamientos, estrategias y metas del Plan de Desarrollo, con el fin de retroalimentar la gestión, realizar ajustes a los planes, permitir procesos de rendición de cuentas, y lo que es más importante, contar con argumentos para la definición de políticas públicas y la toma de decisiones.

En la evaluación es clave la rendición de cuentas por parte de la administración territorial ante sus electores, así como el seguimiento que realizan entidades y organismos del nivel nacional, como el DNP, el cual realiza dos evaluaciones claves del desempeño territorial, a saber: •

45

Ranking de desempeño fiscal: De acuerdo con lo establecido en el artículo 79 de la Ley 617/2000, el DNP-DDTS tiene como una de sus funciones presentar, anualmente, los resultados de la gestión fiscal de los municipios y departamentos45. Para ello, se diseñó e implementó una metodología, la cual

Ver: http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Programas/DesarrolloTerritorial/EvaluaciónySeguimientodelaDescentralización/Desempeño

comprende: el cálculo de seis indicadores de gestión financiera (autofinanciación de los gastos de funcionamiento, magnitud de la deuda, dependencia de las transferencias de la Nación, generación de recursos propios, magnitud de la inversión, y capacidad de ahorro); su agregación – mediante técnicas estadísticas – en un indicador sintético; y el establecimiento de un escalafón (“ranking”) de desempeño a partir de este índice agregado. El indicador sintético mide globalmente el resultado fiscal alcanzado y se encuentra en una escala de 0 a 100, donde valores cercanos a 0 reflejan bajo desempeño fiscal y valores cercanos a 100 representan un desempeño fiscal destacado.

•

Ranking de desempeño integral: En cumplimiento de las Leyes 617/2000 y 715/2001, el DNP-DDTS desarrolló e implementó una metodología para la medición y análisis del desempeño integral municipal 46, alrededor de los siguientes aspectos críticos para la gestión pública territorial: eficacia (grado de cumplimiento de las metas y objetivos establecidos en los Planes de Desarrollo); eficiencia (relación entre insumos o recursos utilizados en la producción de bienes y servicios públicos); cumplimiento de requisitos legales (observancia de las disposiciones de la Ley 715/2001 que reglamenta el Sistema General de Participaciones); gestión (análisis de la capacidad administrativa, financiera y sectorial de los municipios para cumplir con sus funciones y sus Planes de Desarrollo); y entorno (variables exógenas a la administración municipal que tienen mayor incidencia en el desempeño municipal).

5.3.4.2 Organización Territorial47: En sentido amplio, al hablar de la organización territorial se hace referencia a la distribución de las actividades humanas dentro del territorio. De tal forma, la organización territorial guarda relación con: • • •

El conjunto de agrupamientos humanos que se caracterizan por una ubicación, tamaños relativos y una determinada composición funcional que determina su jerarquía; el sistema de servicios que facilita el movimiento de bienes, personas, información y conocimiento entre los agrupamientos y; la distribución y el modelo de densidad de las actividades que usan espacio (agricultura, silvicultura, ecoturismo, ciudades etc.) y/o utilizan el mismo (plantas industriales, comercio y servicios).

“Para el caso colombiano, el ordenamiento territorial (OT) se refiere, por una parte, a la organización y la estructura político-administrativa del Estado (funciones, competencias, interrelaciones entre los niveles de gobierno, etc.); y de otra, a la relación de la sociedad con el territorio, la cual se evidencia a través de diferentes dinámicas y prácticas políticas, sociales, económicas, ambientales y culturales, generadoras de condiciones específicas de desarrollo territorial.” (DNP, 2007) Respecto a la dinámica de la organización territorial del país, es conveniente destacar los siguientes aspectos: Fiscal/tabid/386/Default.aspx 46 Para mayores detalles, ver: DNP (2008). “Evaluación del desempeño integral de los municipios, 2006”, disponible en: www.dnp.gov.co 47 Esta sección se construye con base en: DNP (2007). “Visión Colombia II Centenario. Fortalecer la descentralización y adecuar el ordenamiento territorial”.

•

En el siglo XIX, el país transitó del centralismo, en los albores de su independencia, al federalismo, el cual se consolidó en 1863 con la Constitución de Río Negro, lo cual implicó mayor autonomía de sus niveles territoriales y también un mayor desorden administrativo, dado que los diferentes Estados Soberanos podían promulgar su propia Constitución, acuñar su moneda y contar con un ejército propio, entre otros aspectos.

•

En 1886, como resultado del proceso conocido como la Regeneración que terminó con la expedición de una nueva Constitución Política, el país acogió el centralismo y aplicó la fórmula correspondiente a la centralización política y la descentralización administrativa.

•

Luego de un centenario de la Constitución de 1886, la Asamblea Nacional Constituyente promulgó en 1991 la nueva Carta Política del país en la cual se profundiza el proceso de descentralización en términos políticos, fiscales y administrativos.

La discusión sobre el OT del país se reforzó con el proceso de descentralización – el cual se profundizó durante la década de los 80 –, y se enriqueció con la Constitución Política de 1991, a partir de la cual, y con el fin de desarrollar las disposiciones sobre la materia, se han elaborado diez y nueve (19) proyectos de Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT48), lo que ha propiciado un debate permanente sobre el tema, sin que se haya logrado el consenso necesario para expedir dicha Ley. Desde el punto de vista político-administrativo, el país se ha organizado en tres niveles territoriales básicos -el nacional, el intermedio y local-, representados en la actualidad por la Nación, los departamentos y los municipios y distritos, respectivamente 49. Así mismo, y con el objeto de mejorar el cumplimiento de las funciones y servicios a cargo del Estado, la Constitución de 1991 ha posibilitado la conformación de varias figuras administrativas, tales como: las divisiones municipales en comunas (urbanas) y corregimientos (rurales), o en localidades si se trata del Distrito Capital; las organizaciones de dos o más municipios en provincias, asociaciones o áreas metropolitanas; y las regiones administrativas y de planeación a partir de la unión de dos o más departamentos o del Distrito Capital con otros departamentos, entre otras (ver diagrama 9).

Por último, y en relación con la organización territorial es importante destacar la configuración de sistemas urbano-regionales, los cuales corresponden al conjunto de componentes dinámicos (población, actividades económicas, redes de transporte, etc.) que estructuran una ciudad y sus articulaciones tanto internas como con sus áreas de influencia rural y regional.

Es necesario destacar que una adecuada articulación urbana-regional de municipios y departamentos es esencial para lograr el desarrollo territorial. En este sentido, los centros urbanos, por ser los espacios donde se concentran la población y las actividades económicas, se constituyen en lugares de intercambio de bienes y servicios, que contribuyen a mejorar las condiciones de vida de la población.

48

El proyecto más reciente corresponde al número 024 Cámara, de iniciativa del Legislativo, y el cual fue radicado el 20 de julio de 2007.

49 El artículo 286 de la Constitución de 1991 reconoce como entidades territoriales a los departamentos, municipios, distritos y territorios indígenas. Así mismo, establece la posibilidad de creación de regiones y provincias como figuras administrativas y de planeación y como entidades territoriales.

Diagrama 5. Entidades y divisiones territoriales en Colombia

Fuente: Elaboración DNP-DDTS. 5.3.4.3 Retos para incorporar la dimensión institucional en las estrategias del desarrollo: Al igual que las demás dimensiones del desarrollo territorial, la institucional es de gran complejidad, dado que en ella interactúan distintos actores, procesos y estructuras, los cuales, de una manera articulada, deben inspirar acciones orientadas a: La definición e implementación de estrategias de fortalecimiento institucional relacionadas con: • planeación estratégica de largo plazo, finanzas públicas (generación de ingresos propios - autofinanciamiento-, saneamiento fiscal territorial), estructuración de sistemas de información territorial tanto para la gestión pública como para el ordenamiento territorial (cartografía, sistematización de procesos, bases de datos), entre otras.

• El fortalecimiento de la participación ciudadana en la gestión pública, mediante la promoción de veedurías ciudadanas, rendición de cuentas, capacitación, y apertura de espacios para el debate de los asuntos públicos territoriales.

• El impulso a la asociatividad territorial, concebida como la cooperación entre actores (públicos y privados) a escala territorial, cuyo objeto es promover y alcanzar determinados objetivos comunes de desarrollo territorial en el corto, mediano y largo plazo. Para ello, se pueden implementar instrumentos basados en la generación de consensos, tales como: pactos territoriales, acuerdos sociales, agencias de

desarrollo económico local (ADEL50), alianzas estratégicas, asociaciones de departamentos y municipios, etc.

• La definición e implementación de estrategias generales en materia de OT, con el fin de adelantar procesos de organización territorial, orientados a disponer adecuadamente el espacio (localización de la población, las actividades productivas, entre otros aspectos), con el fin de mejorar la calidad de vida de la población, así como optimizar la prestación de bienes y servicios en el territorio.

• Diseñar e implementar estrategias específicas de OT para configurar sistemas urbano regionales, las cuales deben tener en cuenta, entre otros, los siguientes aspectos: i) La definición del escenario o modelo de organización territorial deseado con acciones definidas para el corto, mediano y largo plazo, lo que implica la revisión y eventual ajuste de los Planes de Ordenamiento Territorial. ii) La definición de la red de centros urbanos (nodos) de diversos niveles jerárquicos y a región donde conviene integrarse. iii) Las redes, ejes de comunicación, vínculos y accesibilidad que posibilita el acceso a los nodos y la conexión entre ellos. iv) Las capacidades y funciones de los nodos, con el fin de establecer las dotaciones de equipamientos y servicios existentes o en proyecto. v) El potencial urbano de la región. vi) La ubicación del territorio (departamental o municipal) en el contexto regional y nacional.

• En complemento con la configuración de sistemas urbano-regionales, se requiere conformar Sistemas Productivos Territoriales (SPT), los cuales constituyen la principal estrategia, alrededor de la cual es posible articular las diferentes dimensiones del desarrollo territorial.

Los SPT (locales o regionales) se refieren a áreas de desarrollo territorial constituidas por aglomeraciones económicas en un territorio determinado que trascienden los límites político administrativos municipales y departamentales, donde se efectúan las diversas interrelaciones empresas-territorio, de forma que vinculan activamente diversos actores y organizaciones (públicas, privadas y sociales), y se comparten costos y beneficios.

Los SPT se cohesionan alrededor de objetivos compartidos de productividad, competitividad, desarrollo social y sostenibilidad, respaldados por una elevada confianza e interacción pública privada- social, lo que lleva a generar una cultura productiva propia y el compromiso con el mejoramiento continuo en la calidad de vida de sus habitantes.

Desde el punto de vista de los gobiernos municipales y departamentales, para la formación de un SPT es esencial asumir de manera proactiva la promoción del desarrollo, a través de la constitución de entornos territoriales innovadores, para lo cual se pueden adelantar, entre otras, las siguientes acciones: 50

Las ADEL son un tipo de organización que contribuye a la planeación del territorio, a articular las principales instituciones y organizaciones existentes en el mismo. En el país, el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) apoya la conformación de ADEL´s a través del programa Art-Gold. Ver: http://www.pnud.org.co/

• Disponer de una oferta territorial apropiada de servicios para el desarrollo empresarial, especialmente de las microempresas y pequeñas empresas. Esa oferta comprende, entre otros aspectos: servicios de información tecnológica y de mercados, de innovación de productos y procesos productivos, de capacitación técnica y gestión empresarial, de cooperación entre empresas, de comercialización y control de calidad, y de apoyo y asesoramiento financiero.

• Prever un ordenamiento territorial que establezca los usos apropiados del suelo, así como la distribución de equipamientos, facilidades y sistemas de transporte y comunicación, que permitan elevar la competitividad y la productividad y faciliten a la vez la organización de los asentamientos humanos y de las actividades económicas.

6. NIVELES DE PLANIFICACIÓN Los niveles de planificación establecidos en Colombia son:  El Plan Nacional de Desarrollo: el que elabora el gobierno para toda la nación.  Planes de Desarrollo Regional: Los planes que elaboran el CONPES para una región (varios departamentos).  Plan de Desarrollo Departamental: El que se elabora para todo un departamento, con responsabilidad por parte del Gobernador.  Plan Municipal de Desarrollo: El que lo realiza el Alcalde, la comunidad y su equipo de colaboradores para el desarrollo del su municipio.

Diagrama 6. NIVELES DE PLANIFICACIÓN EN COLOMBIA

PLAN NACIONAL PLAN DEPARTAMENTAL

PLAN REGIONAL

PLAN MUNICIPAL

7. SISTEMA NACIONAL DE PLANIFICACIÓN

EJECUTIVO

TÉCNICO

DEBATE Y EJECUCIÓ N

NACIONAL

PRESIDENTE

D.N.P

CONPES

LEGISLATIV O

CONGRESO

C. SOCIAL

MUNICIPAL

SECTORIA L

GOBERNADOR

ALCALDE

OFICINA PLANEACIÓN DEPARTAMENTAL

OFICINA PLANEACIÓN MUNCIPAL

CONSULTIV O

MINHACIENDA

CONSEJO NAL

CRÉDITO PÚBL.

DE PLANEACIÓN CONSEJO CONSULTIVO DE PLANEACIÓN

CONPES

REGIONAL

DEPARTAMENTAL

COORDIN.

CONSEJO DE GOBIERNO

ASAMBLEA DEPARTAMENTA L

CONSEJO DE GOBIERNO

CONSEJO MUNICIPAL

SECRETARIAS COMITÉ INTERSECTORIAL

SECRETARIAS COMITÉ INTERSECTORIAL

CONSEJO DPTAL DE PLANEACIÓN

CONSEJO MPAL DE PLANEACIÓN

8. GENERALIDADES: MARCO CONCEPTUAL Y LEGAL DE LA PLANIFICACIÓN 8.1 Marco Conceptual 8.1.1 Qué es Planificar: Planificar es prever y decidir hoy las acciones que transformarán la situación actual (línea de base) en una situación futura deseable y posible, utilizando eficiente y racionalmente los recursos disponibles. La planificación es “Concebir un futuro deseado así como los medios necesarios para alcanzarlo”.

Ackoff (1973) 8.1.2 Qué es Planificación: La planificación es un proceso continuo que busca aprovechar las oportunidades, reducir o mitigar las amenazas, potenciar las fortalezas, transformar las debilidades, dar soluciones a problemas y atender las necesidades, a través de estrategias que de manera eficiente apunten al cumplimiento de metas y objetivos.

DESCRIPCION GENERAL DE LA FASE DE PLANEACIÓN: A continuación se describen brevemente cada una de las fases que la componen.

Como el Modelo de Direccionamiento Estratégico propuesto, está enfocado en lafase de planeación es necesario contar previamente con un referente conceptual.

Fase del proceso administrativo, que consiste en: • • • •

Una toma anticipada de decisiones.

Seleccionar un curso de acción entre varias opciones.

Definición anticipada de objetivo.

Teniendo en cuenta la última idea (definición anticipada de objetivos), es necesario recordar que todo proceso planificador tiene dos momentos básicos: un momento conceptual o de definiciones e identidad, y un momento instrumental u operativo.

A continuación se explicitan cada uno de los elementos que comprenden LA FASE CONCEPTUAL. MISION: Propósito fundamental. Identifica el quehacer específico de una Organización, empresa o Institución, o de una parte de ésta. Señala el Señala el para qué se constituye, su razón de ser. Una misión bien redactada debe expresar claramente a qué se dedica la organización como razón básica, su radio de acción (local, regional, nacional, internacional), sus usuarios externos, el grado de desarrollo tecnológico que posee y sus principales fortalezas o cualidades. Debe permitir a una persona externa entender claramente sus características fundamentales sin entrar a preguntarlas.

VISION: Sueño con fecha. Identificación clara de lo que la Organización quiere llegar a lograr en un tiempo determinado. Por sus mismas características debe ser retante, concreta, estimuladora de la acción y del compromiso, y formularse para un período concreto de tiempo.

POLITICAS DIRECCIONADORAS: Es una guía para el pensamiento y la acción.

Orienta las decisiones que se deben tomar. Armazón básica de Principios que se usan como referencia para tomar decisiones.

Se caracterizan por estar claramente definidas y expuestas, por cubrir los diferentes aspectos que intervienen en un proceso para ser flexible ante imprevistos o desviaciones. Debe ser sometida a revisiones continuas Enunciados o criterios generales establecidos por quienes dirigen la organización que permiten orientar y encausar el pensamiento y la acción de los diferentes colaboradores en su actuación cotidiana.

Delimitan un área dentro de la cual se establecen unas reglas de comportamiento, buscando asegurar que las decisiones de rutina sean consistentes y contribuyan tanto a la definición como al logro de objetivos.

Tienden a determinar de antemano la estabilidad en las respuestas a las aspiraciones y deseos de los colaboradores, a evitar repetidos análisis sobre la misma cuestión.

Permiten dar coherencia y directrices generales para la elaboración de un plan y delegar autoridad sin perder el control.

Son ejemplos de políticas: • • • • •

Fomentar e impulsar la capacitación a todos los niveles.

Prestar con calidad, atención oportuna y eficiente a los usuarios.

Propender por el mejoramiento de la calidad de vida de los colaboradores.

Fortalecer y privilegiar la investigación formativa a nivel institucional.

Mantener niveles bajos de endeudamiento.

En este caso los verbos normalmente utilizados no denotan acciones concretas sino orientaciones genéricas (Verbos Pilatos).

ESTRATEGIAS ORIENTADORAS: Es la forma de usar los recursos disponibles para obtener fines primordiales, aún en la presencia de obstáculos. Señala cursos específicos de acción. Es un plan que envuelve a toda la Organización en forma integrada a través del tiempo, dentro de su ambiente.

Las estrategias tienen como propósitos los siguientes: • • • •

Asegurar el éxito en la realización de los proyectos.

Superar los obstáculos y garantizar la supervivencia de los procesos.

Enfrentar los problemas mediante procedimientos adecuados, producto de la reflexión.

Crear nuevas formas de solución que den respuestas a circunstancias de Crear nuevas formas de solución que den respuestas a circunstancias de espacio y tiempo, y a los problemas que se puedan resolver.

Pueden manejarse de dos maneras diferentes: COMO IDEA GENERAL: Alternativas, formas o medios que se predeterminan para alcanzar la visión, partiendo de la respectiva misión, y dar respuesta efectiva a los retos planteado en el tiempo.

Orienta el programa general de acción y de trabajo y presupone el despliegue de esfuerzos y recursos para obtener los resultados, cumpliendo con los objetivos formulados.

Son ejemplos de estrategias orientadoras:

• • • • •

Modernización y actualización tecnológica permanente.

Celebración de convenios, contratos y alianzas estratégicos.

Impulso y fortalecimiento de la capacitación especializada.

Diversificación de la oferta educativa.

Ampliación de cobertura y aumento de la tasa de retención.

COMO IDEA PARTICULAR: Selección de un curso específico de acción, orientado a la mejor utilización de los recursos disponibles. Escogencia de la alternativa más viable entre varias disponibles.

Dentro de este contexto, se emplea en un marco de referencia más puntual: logro de una meta o de una acción particular.

VALORES: Código de conducta que se hace deseable en la práctica cotidiana de los miembros de la Organización (corresponden al factor humano) honradez, tolerancia, respeto, solidaridad. (ver figura 2) PRINCIPIOS: Verdades fundamentales que orientan el quehacer cotidiano en la Organización (corresponden al factor empresa): Calidad, eficiencia, rentabilidad, servicio (ver figura 2).

TACTICA: Estrategia del corto plazo. Medio que se emplea para conseguir un intento e Implica la utilización de un verbo en infinitivo que conlleve acciones concretas.

OBJETIVO INSTITUCIONAL: Fines hacia los cuales se dirigen las diferentes actividades de la organización. Se definen a la luz de las circunstancias que rodean a la misma.

RESULTADOS ORGANIZACIONALES: Logros concretos a obtener en un período de tiempo. Visualizarlos como un hecho cumplido y no como una intención o propósito.

Esto permite generar retos de entrada y no permitir desviaciones o actos fallidos.

Los resultados pueden referirse a cualquiera de las áreas funcionales de la Organización: docencia, investigación, extensión, administración, finanzas, aspectos legales, prestación del servicio, personal, instalaciones físicos, posicionamiento externo, etc.

Logros concretos obtenidos con la ejecución o desarrollo de los objetivos. Se redacta con verbos en participio pasado, como si ya fuese una realidad. De igual manera su enunciado debe ser verificable, comprobable o medible. Por lo general se acostumbra redactarlo o acompañarle de indicadores.

PLAN: Producto final (documento) de la planeación, que reúne en forma organizada, el conjunto de programas y proyectos resultantes de los objetivos formulados. Según su orientación y finalidad recibe diferentes denominaciones: de desarrollo, estratégico, de acción, táctico, de inversiones, de trabajo.

PROGRAMA: Parte del plan que se enfoca a un área determinada de la Organización y que contiene un conjunto relativamente amplio de proyectos. Por ejemplo: programa de producción, mercadeo y ventas, personal, calidad, inversiones, entre otros.

PROYECTO: Componentes específicos e independientes de cada Programa. Señala un conjunto relativamente grande de actividades, que obedecen a objetivos concretos,

establece las etapas principales para lograrlos, y su orden y oportunidad para hacerlos efectivos.

OBJETIVOS: Acciones concretas a desarrollar en un período de tiempo determinado con el fin de obtener logros concretos (mediano y largo plazo).

OBJETIVO GENERAL: Acción macro que se establece para obtener un resultado del mediano o largo plazo.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS: Resultan de la desagregación de un objetivo general en sus etapas internas que deben ser desarrolladas para lograrlo.

META: Objetivo del corto plazo (objetivo específico). Resulta de desagregar un objetivo específico en las etapas internas a ser desarrolladas para lograrlo. Objetivos que se desean alcanzar en un tiempo específico más corto, dentro del período que abarca el Plan.

ACTIVIDAD: Acciones puntuales que deben realizarse para obtener las metas en el caso de un plan o de un procedimiento en el caso de un estudio de procesos.

PRESUPUESTO: Presentación cuantitativa formal de los recursos necesarios para las actividades planeadas, dentro de los plazos establecido y puede expresarse en términos financieros, horas - hombre, unidades de producto, horas -máquina.

CRONOGRAMA: Ubicación en el tiempo (de forma ordenada) de cada una de las actividades a llevar a cabo para la elaboración y/o ejecución de un proyecto.

8.2 Operacionalización De La Planeación La fase operativa a su vez, consiste en ordenar, agrupar y clasificar los OBJETIVOS definidos en categorías conocidas como PROYECTOS, los que también se agrupan según su afinidad en categorías más amplias denominadas PROGRAMAS. El conjunto de programas articulados coherentemente constituyen EL PLAN DE LA ORGANIZACIÓN, que según su enfoque puede denominarse de diferentes maneras: • • • •

DE DESARROLLO: Cuando busca cambios graduales planificados ESTRATEGICO: Se enfoca en la obtención de resultados en el mediano y largo plazo.

DE INVERSIONES: Señala la forma en que se invertirán los recursos económicos asignados, disponibles, o necesarios.

TACTICO: Referido al logro de resultados en períodos más cortos de tiempo.

8.3. Planeación Estratégica Modelo de planeación que permite definir objetivos generando directrices y marcos de actuación hacia el futuro, enfocándose en aquellos aspectos considerados como críticos o FACTORES CLAVES DE ÉXITO para el tipo de negocio u organización, alrededor de los cuales deben girar las diferentes acciones y actividades para garantizar el cumplimiento de la Misión, la Visión y la efectividad en resultados.

Constituye el punto de partida de un modelo de direccionamiento estratégico, ya que al tener claramente identificados los aspectos críticos o factores claves de éxito relacionados, es necesario proceder a definir LOS RESULTADOS CONCRETOS a obtener en cada uno de ellos, soporte conceptual de todo el proceso posterior.

8.4 Direccionamiento Estratégico A partir de la identificación de los atributos de satisfacción de los actores responsables que demandan atención de la Organización, es importante conceptualizar, contextualizar, integrar y estructurar el direccionamiento estratégico de un negocio, empresa o institución.

Este proceso consiste en el establecimiento de un sistema gerencial que permite construir, desplegar y controlar las metas fundamentales y los correspondientes medios para asegurar su logro en todos los niveles de la Organización y se desarrolla para identificar e implementar estrategias fundamentales de cambio en los procesos críticos de la misma.

A continuación se presenta una serie de pasos que llevan a una buena práctica de este modelo.

PLANEACION ESTRATEGICA Genera directrices y marcos de acción hacia el futuro, identificando aspectos críticos o factores claves de éxito alrededor de los cuales deben girar las acciones de la Organización para garantizar el cumplimiento de la misión y la efectividad en el cumplimiento de sus funciones básicas. FUENTE: Ing. William Ospina Tener actitud positiva hacia el cambio: Hacer direccionamiento estratégico es ordenar los procesos de cambio requeridos por la organización en un futuro. Encarar un programa de esta naturaleza sin una mentalidad abierta a la generación y aceptación del cambio es caer en el “estar a la moda” y por lo tanto generar el desprestigio del esquema planificador.

Compromiso de la alta dirección: El conocimiento, el respaldo y el compromiso de la Alta Dirección constituyen condición indispensable para la puesta en marcha de la Planeación Estratégica, pues sólo el equipo directivo está habilitado organizacionalmente para: a. Visualizar la organización como un todo y sus interrelaciones con los elementos de “su” entorno, y b. Entender la organización integralmente y la sinergia entre sus áreas.

Hacer el plan para el direccionamiento estratégico: El cual consta generalmente de los siguientes aspectos: 1. Lo que la organización pretende con su esquema planificador: su filosofía, sus objetivos, sus compromisos, etc.

2. La metodología de trabajo para la elaboración del Plan. Esto es, que cada organización desarrolle su propio modelo de Planeación Estratégica, pues no existe uno generalizable para toda la tipología empresarial.

3. Un cronograma de actividades y 4. Un glosario de términos en el área de Planeación para que cada término adquiera un sentido propio en la organización.

Capacitarse en el área: Consecuente con la guía anterior, cuando una organización decide adoptar el Direccionamiento Estratégico como mecanismo de dirección, se recomienda iniciarlo con un programa de capacitación.

Crear un ambiente organizacional propicio: El Direccionamiento Estratégico produce nuevos compromisos y una nueva disciplina de trabajo, lo cual acrecienta la predisposición hacia ella; de allí que se pueda fracasar si no se adecuan las condiciones internas para su implementación.

Dedicarle tiempo a la planeación: La realidad gerencial permite ver cómo tiende a absorberse por las decisiones rutinarias y se pasan las horas resolviendo problemas inmediatos (“apagando incendios”) dejando la planeación para cuando “haya tiempo”, parecemos no darnos cuenta de que hoy no tenemos tiempo de planear porque no lo hicimos ayer.

El problema no es pues su cantidad sino el uso y distribución que le demos. La Dirección por la naturaleza de su trabajo tiene serias dificultades para la administración del tiempo, pues se debate entre la resolución de la problemática del momento y los retos presentes en las oportunidades y amenazas del futuro.

Definir “su propio horizonte de tiempo”: Tanto la literatura administrativa como la económica presenta grandes especulaciones acerca de los conceptos de corto, mediano y largo plazo para horizontes de tiempo para diferentes tipos de planes que van desde los operativos hasta los estratégicos. Sin embargo a la hora de definir sobre el lapso de planeación de una empresa dichos conceptos se quedan cortos y son de difícil aplicación. ¿Cuál es la recomendación al respecto? Se propone a las instituciones que sea cada una en particular dentro del conocimiento que tenga de sí misma y de su propio entorno, que defina cuál es el horizonte de tiempo de su planeación, el cual no necesariamente tiene que ser igual para todas.

En varias de ellas se ha optado por un horizonte de tres años, el cual parece se acomoda bien a las características del entorno empresarial colombiano.

Poseer una base de datos actualizada y un sistema de información institucional: La Base de Datos debe estar enmarcada dentro de un sistema de información general (MIS), entendido éste como una estructura de carácter permanente e interactiva, conformada por personas, equipos, software y procedimientos que faciliten la reunión, el análisis y la distribución de la información relevante, confiable y oportuna que surta el efecto planificador.

Establecer grandes delineamientos del plan estratégico: Una de las razones típicas por las cuales fracasa un programa de Direccionamiento Estratégico es por la desorientación de las áreas funcionales y/o de negocios acerca de la coherencia entre sus objetivos y estrategias.

Esta desorientación es causada en el mayor de los casos por la carencia de dos o tres postulados, emanados de la Alta Dirección que guíe la acción planificadora. Estos postulados pueden ser en relación con aspectos tales como: niveles de rentabilidad, índices de crecimiento, calidad, relaciones con los entes públicos, usuarios, entre otros.

Definir papeles claros entre la alta dirección y la unidad planificadora: Se define como unidad planificadora aquella persona o grupo que externamente, con el carácter de asesor, o internamente bajo diferentes denominaciones (Rector, Vicerrector, Decano, Director de Planeación), asume el monitoreo y la logística del proceso de planeación.

Comprometer al personal ejecutivo en la elaboración y ejecución: La mejor manera de comprometer a los ejecutivos de las áreas de negocios y de apoyo en los planes estratégicos, es hacerlos partícipes tanto en la elaboración de los planes como en su seguimiento. Los planes elaborados en la Alta Dirección o en la “oficina de Planeación caen en un desprestigio pues son calificados como maná del cielo, por el que nadie trabajó”.

Hacer del direccionamiento estratégico un proceso permanente y no coyuntural: Se han identificado en el país Organizaciones que han hecho sus planes con un horizonte de tiempo de tres, cuatro o cinco años y sólo después de transcurrido este tiempo vuelven y miran que pasó en la ejecución del plan “anterior”. Esto es convertir la Planeación en algo terminal o coyuntural en la vida de las mismas.

Ser objetivo para reconocer la real capacidad de respuesta organizacional: La verdadera capacidad de respuesta de la empresa está en relación directa a su mezcla de fortalezas y debilidades. El análisis de esta combinación exige del equipo gerencial ser altamente objetivo y honesto al examinar los puntos fuertes y débiles de la compañía, pues esto en la práctica se asimila a una autoevaluación y por lo tanto pone en juego la calidad de la gestión de los directores.

Identificar, interpretar y ponderar el entorno propio de la empresa: La Planeación Estratégica conlleva a afirmar sin ambages que cada organización está rodeada por un entorno que le es propio, del cual recibe influencia y el cual no sólo puede sino que debe influenciar y modificar si quiere sobrevivir.

Establecer objetivos no deseo: En otras palabras, considerar que el fijar objetivos estratégicos no es permisible la posición ideal o teórica del “deber ser” ni la posición romántica del “deseo de ser”. Se exige una posición del “poder ser” que reúne el realismo y la voluntad organizacional necesarias para definir los resultados a los cuales se espera llegar en un futuro.

Reconocer que la estructura no sólo facilita el desarrollo de la estrategia y a la vez la limita: En consecuencia al hacer Planeación Estratégica se debe analizar la estructura organizacional como una de las variables del medio ambiente interno de la empresa, señalando como con cualquier otro elemento ambiental, sus oportunidades y amenazas.

Articular el proceso de presupuestación al de planeación estratégica y viceversa: Existen organizaciones que han hecho de la Planeación Estratégica una obsesión gerencial y el esfuerzo se ha concentrado en tener un documento llamado “plan...” olvidándose un poco de dónde van a salir los recursos necesarios para llevar a cabo los proyectos contemplados en el mismo.

Incorporar el avance hacia los objetivos estratégicos en la medición de la actuación: Dadas las limitaciones de los estados financieros para servir de únicos patrones para medir la eficiencia gerencial, algunas Organizaciones en nuestro medio han empezado a utilizar el avance hacia los objetivos estratégicos como parte importante de la evaluación de la gestión de su equipo de Dirección. Es así como en los primeros días del año todos los niveles estratégicos de la empresa con base en los objetivos establecidos en el plan, presentan ante su inmediato superior sus estándares de desempeño personal los cuales servirán de termómetro para cada cual durante el año.

8.5 Modelo De Direccionamiento Estratégico Por Resultados • • • •

• • • • •

Un buen modelo, debe contemplar como mínimo los siguientes elementos: (ver Modelo).

Un período de tiempo específico, tomado como referencia Unos RESULTADOS claramente establecidos • Una misión concebida y ajustada en términos de esos resultados.

Unas líneas de desarrollo, frentes de trabajo o radios de acción identificados, con sus correspondientes factores claves de éxito o fracaso. En la gran mayoría de las organizaciones del mundo, los factores claves de éxito giran alrededor de cuatro grandes elementos básicos, a saber: perspectiva mercado cliente, perspectiva financiera, perspectiva desarrollo tecnológico y perspectiva de desarrollo del talento humano.

Unas políticas direccionadoras que generen estabilidad y posibiliten el encauzamiento a los retos formulados.

Unas grandes estrategias orientadoras que permitan marcar pautas claras y precisas de actuación.

Un conjunto de valores y principios organizacionales que orienten y estimulen el comportamiento habitual de todos los miembros de la Organización.

Una visión proyectiva, estimulante y retante para el alcance de grandes logros Un Plan clara y coherentemente formulado, en el cual se identifiquen los programas de trabajo, proyectos a ejecutar, objetivos a desarrollar y resultados a lograr.

MODELO DE DIRECCIONAMIENTO ESTRATEGICO

MODELO DE DIRECCIONAMIENTO ESTRATEGICO

•LINEAS DE DESARROLLO •FACTORESCLAVES DE ÉXITO

MISION

•ESTRATEGIAS ORIENTADORAS •POLITICAS DIRECTIVAS •VALORES •PRINCIPIOS

PLAN PROGRAMAS PROYECTOS OBJETIVOS

VISION

R E S U L T A D O S

FUENTE: Oficina Planeación y Desarrollo Institucional - Universidad Mariana

8.5.1 Por Qué Es Importante La Planificación: La planificación es importante porque transforma la intención en acción y permite vislumbrar los impactos y consecuencias de los acontecimientos e influir en ellos.

En este sentido, la planificación tiene la responsabilidad de las repercusiones futuras de las decisiones asumidas en el momento.

8.5.2 Cuál Es El Papel De La Planificación Dentro De La Gestión Pública: La gestión pública se define como un proceso dinámico, integral, sistemático y participativo, que articula la planificación, ejecución, seguimiento, evaluación, control y rendición de cuentas de las estrategias de desarrollo económico, social, cultural, tecnológico, ambiental, político e institucional de una Administración, sobre la base de las metas acordadas de manera democrática. En tal sentido, la planificación orienta la gestión y, por lo tanto, se constituye en la primera fase de ese proceso.

8.5.3 Por Qué Es Importante Incentivar La Participación En Los Procesos De Planificación Territorial: La planificación con amplia participación de las comunidades ayuda a dar legitimidad al gobierno, a tomar ventaja de las oportunidades, evitar conflictos, prevenir problemas, generar confianza de los ciudadanos hacia la Administración, y a construir entidades viables, gobernables y eficientes; también contribuye a formar comunidades responsables y cohesionadas.

El desarrollo territorial es un proceso de construcción social y en esta circunstancia la planificación se convierte en un medio para que los actores interaccionen con la Administración y definan conjuntamente el rumbo de la entidad territorial considerando deseos, fines, valores y expectativas por construir.

En la perspectiva de la planificación democrática es fundamental que las nuevas administraciones apoyen los distintos mecanismos de participación ciudadana, a través del fortalecimiento de los canales de comunicación e interacción de los diferentes actores del territorio, con el fin de que puedan expresar sus intereses y concertar las estrategias de desarrollo. De esta forma, la Administración podrá generar condiciones de gobernabilidad y sostenibilidad de las acciones que emprenda.

8.5.4 Cuál Es La Finalidad De La Planificación De Largo Plazo: El propósito de la planificación de largo plazo (15 a 20 años) es anticipar el futuro que se quiere construir, a través de la definición de sueños realizables. Ello resulta importante porque fija objetivos más factibles y estables que sirven de foco a la planificación cuatrienal (planes de desarrollo para un período de gobierno) y a la planificación anual o de corto plazo (planes indicativos, planes de acción, plan operativo anual de inversiones).

8.5.5 Por Qué Es Importante La Planificación De Largo Plazo: La planificación de largo plazo es importante porque vivimos en un mundo cada vez más globalizado e interdependiente, con un grado de incertidumbre constante, con ciclos de desarrollo científico y tecnológico más cortos y veloces, los cuales hacen que los gobiernos territoriales que no dispongan de un direccionamiento estratégico estén al vaivén de los acontecimientos cotidianos.

Aunque los cambios de las administraciones territoriales se producen cada cuatro años en Colombia, la solución a los problemas estructurales del desarrollo superan los tiempos asignados, por lo cual se necesita mantener el rumbo para lograr los

resultados del desarrollo esperados o la consolidación de la visión de futuro socialmente acordada.

8.5.6 Cuáles Son Las Características Esenciales Que Deben Guiar Un Proceso De Planificación: 8.5.6.1. Prospectiva. Contribuye al proceso de planeación en la exploración de alternativas de futuro o escenarios posibles y probables que las entidades territoriales pueden llegar a construir. Así mismo, orienta los objetivos y estrategias contempladas en el plan de desarrollo, para el logro del escenario, apuesta o visión de futuro deseada por los actores sociales e instituciones públicas y privadas como agentes constructores del desarrollo.

8.5.6.2. Integralidad. El ejercicio de la planificación implica interrelacionar las dimensiones ambiental, económica, tecnológica, social, cultural y políticoinstitucional de la entidad territorial en un contexto regional, nacional e internacional para que la propuesta de desarrollo tenga una proyección mayor, y logre ofrecer mejores oportunidades de bienestar a los ciudadanos.

8.5.6.3 Optimización de procesos y eficiencia en la asignación de recursos. La planificación debe propender por la utilización eficiente de los recursos; es decir, alcanzar la máxima cantidad de productos con el uso racional de los insumos disponibles.

8.5.6.4 Articulación interinstitucional. El Estado colombiano es uno solo, y por eso es necesario que el Gobierno, en sus diferentes niveles, planifique de manera armonizada y acorde con las competencias, para alcanzar los objetivos de desarrollo comunes, de tal manera que se generen sinergias tanto para no duplicar esfuerzos como para buscar la orientación de las acciones y metas en la misma dirección.

8.5.6.5 Equidad. El proceso de planificación del desarrollo debe promover una justa distribución espacial y social del ingreso e igualdad en el acceso a las oportunidades, de manera tal que se garanticen mejores condiciones de vida a toda la población.

8.5.6.6. Asociatividad territorial. La planificación debe superar el ámbito de la jurisdicción, propiciando alianzas entre entidades territoriales vecinas para superar limitaciones (físicas, técnicas, de recurso humano y financieras) y aprovechar tanto las potencialidades como las economías de escala para concretar sus objetivos de desarrollo.

8.5.6.7. Flexibilidad. La planificación es un proceso dinámico y, por lo tanto, debe ser revisado y ajustado permanentemente a la luz de las condiciones cambiantes de la normativa, los direccionamientos de políticas e incluso por causas ajenas a la voluntad, como es el caso de los desastres por condiciones climáticas51.

8.5.6.8. Evaluabilidad. La planificación al ser un proceso que guía el desarrollo y la gestión pública, debe ser evaluable para que tanto el gobernante como su equipo tengan la posibilidad de identificar el avance en su cumplimiento, lo 51

No obstante, los cambios que se produzcan durante el período de gobierno y que requieran de una modificación de los planes de desarrollo, deben tener los respectivos soportes y ser autorizados por las instancias participantes en su aprobación, tal como lo establece la Ley 152 de 1994.

mismo que el impacto de los programas y proyectos establecidos, para facilitar así la autoevaluación y la rendición de cuentas, a partir de información confiable y oportuna. Para ello, debe incluir metas claras e indicadores.

8.5.6.9. Participación efectiva y concertación. El proceso de planificación debe brindar la posibilidad real de intervención a todos quienes representan grupos de interés, considerar las opiniones e intereses de los diferentes actores con el fin de priorizar problemas y acciones y lograr el máximo nivel de beneficio social posible. Debe permitir llegar a acuerdos, definir propósitos, objetivos y metas compartidas, conforme con la visión de futuro concertada. La participación ciudadana adquiere un mayor desarrollo cuando el acceso a la información y las acciones de gobierno logran conciliar el interés colectivo.

8.5.7 Cuáles Son Los Principales Enfoques Empleados En El Momento De Planificar: 8.5.7.1 El enfoque poblacional y ciclo vital. El ser humano se constituye en objeto y sujeto de las acciones del desarrollo y, por consiguiente, en eje central de los procesos de planificación, ejecución, seguimiento y evaluación de las acciones públicas. Este enfoque permite dar tratamiento especial a las variables relacionadas con el desarrollo humano sostenible: las fases de nacimiento, crecimiento, desarrollo y reproducción del ser humano; los grupos de población en condiciones de vulnerabilidad –niños, niñas, adolescentes, adolescentes gestantes, adultos mayores, personas en condición pobreza y/o de desplazamiento, grupos étnicos, entre otros–; los diferentes momentos del ciclo vital de los individuos y de la familia, y aquellas orientadas a eliminar toda forma de exclusión, a través del reconocimiento de la diversidad étnica, la promoción, la concertación y la participación de los diferentes grupos poblacionales en la planificación.

8.5.7.2 El enfoque de garantía de derechos. Colombia es un Estado Social de Derecho. La Constitución Política de 1991 consolidó y profundizó los conceptos de derechos sociales, políticos, civiles, económicos y culturales. En ese orden de ideas, corresponde a todas las autoridades del Estado, de un lado, garantizar el ejercicio de los derechos humanos, con prevalencia de los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en corresponsabilidad con la familia y la sociedad, y de otro, la restitución de los derechos que han sido vulnerados.

Gestionar lo público desde un enfoque de garantía de derechos es partir del reconocimiento de la persona como titular de derechos, como centro del proceso de desarrollo, que integra los estándares y principios de los derechos humanos –universalidad, exigibilidad, integralidad y participación–, y está dirigido operacionalmente a desarrollar las capacidades de los ciudadanas y ciudadanos, para que conociéndolos, cuenten con las condiciones para ejercerlos.

Mediante este enfoque se busca implementar la normativa, teniendo en cuenta el ciclo de vida, la garantía y el restablecimiento de derechos.

8.5.7.3 El enfoque de género. El enfoque de género considera las diferentes oportunidades que tienen los hombres y las mujeres, las interrelaciones existentes entre ellos y los distintos papeles que socialmente se les asignan52.

8.5.7.4. El enfoque territorial. La planificación, bajo este enfoque, es un proceso integral que articula diferentes políticas públicas –socioculturales, económicas, ambientales, políticas e institucionales– para alcanzar territorios sostenibles, competitivos, equitativos y gobernables. En tal sentido, el patrón de desarrollo se expresa en las formas como se utilizan los factores del territorio para producir, crecer y crear oportunidades de bienestar poblacional.

En otras palabras, este enfoque refleja la manera como los agentes económicos, sociales y gubernamentales logran moldear los elementos geográficos y naturales, agregándoles valor y transformándolos en bienes y servicios públicos y privados.

Desde el punto de vista de la planificación y la gestión de las políticas públicas, implica reconocer por lo menos cinco elementos: (1) el territorio es producto de una construcción social; (2) la planificación, las políticas y las acciones tienen una incidencia en el territorio y sus habitantes, como agentes del desarrollo; (3) las políticas públicas deben estar siempre contextualizadas mundial, nacional, regional y localmente para crear ventajas competitivas y reducir los riesgos e impactos de situaciones adversas; (4) destacar el papel de la cooperación entre agentes públicos y privados, nacionales y locales, como elemento fundamental para la gestión del desarrollo; y (5) la importancia del papel del Estado, especialmente en lo relativo a la provisión de bienes públicos, la dirección y la regulación de la economía, junto con construcción de la democracia y la institucionalidad.

8.5.8 Cuáles Son Las Fases Y Los Instrumentos Del Proceso De Planificación: El siguiente esquema presenta el ciclo de la planificación con sus diferentes fases 53 e instrumentos54:

52

Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) [2007], disponible en:

http://www.fao.org/Gender/static/Method/2statds1.htm .

53

Algunas de las fases pueden desarrollarse en forma paralela y suponen una continua retroalimentación y revisión, ya que están inmersas en un contexto influido por factores internos y externos a las respectivas entidades territoriales.

54 Los instrumentos facilitan el cumplimiento de la misión, las responsabilidades y los compromisos adquiridos por la Administración territorial.

Diagrama: El ciclo del proceso de planificación y sus instrumentos.

8.5.9 Qué Condiciones Mínimas Se Requieren Para Garantizar El Cumplimiento Efectivo De Las Diferentes Fases Del Proceso De Planificación Territorial: Para garantizar el éxito de la planeación y la gestión territorial se requiere como mínimo contar con las siguientes condiciones: 8.5.9.1 Liderazgo y legitimidad del gobernante. El alcalde o el gobernador debe estar en la capacidad de liderar el proceso de planificación y de gestión, convocando actores y generando compromisos para la aprobación, adopción ejecución del plan de desarrollo.

8.5.9.2 Relaciones institucionales adecuadas. La Administración y los actores constructores del desarrollo deben conocerse entre sí, definir sus responsabilidades, lo mismo que generar espacios de diálogo y construcción de consensos. Los funcionarios públicos deben tener un fuerte sentido de lo público, estar capacitados tanto en técnicas como en herramientas de planificación y participación, además de estar comprometidos con la Administración y la comunidad.

8.5.9.3 Desempeño de la entidad territorial. El éxito de un gobierno depende de la capacidad de medir su gestión, para lo cual se requiere que en el plan de desarrollo se definan metas y resultados medibles y que la Administración produzca, de manera sistemática, información confiable y actualizada.

8.5.9.4 Concertación política y participación pública. La planificación debe desarrollar procesos participativos que permitan consolidar el tejido social y

aumentar la gobernabilidad y la confianza en la Administraci贸n, para convertir a los ciudadanos pasivos e indiferentes en actores proactivos. Para ello, es fundamental involucrar en el proceso al Consejo Territorial de Planeaci贸n, a la sociedad civil organizada y a los medios de comunicaci贸n.

Adicionalmente, dado que el concejo municipal y la asamblea departamental en calidad de defensor(a) de los intereses de la comunidad aprueban el plan de desarrollo de la respectiva entidad territorial, es importante mantenerlos informados y que participen desde su propia formulaci贸n.

8.5.10 C贸mo Participan Los Diferentes Actores En Cada Una De Las Fases De La Planificaci贸n:

9. MARCO LEGAL

CONSTITUCIÓN POLÍTICA

Formulación y aprobación del plan de desarrollo. El artículo 339 precisa el contenido y el propósito del plan de desarrollo. El artículo 340, por su parte, constituye el Sistema Nacional de Planeación, y con él los consejos de planeación como instancia de participación ciudadana en el proceso.

Rendición de cuentas. Varios artículos soportan la entrega de información a la ciudadanía, el artículo 23 por ejemplo, señala que toda persona puede solicitar información a las autoridades y debe obtener respuesta de ellas.

El artículo 209 define el principio de la publicidad, obligando a la administración a poner en conocimiento de sus destinatarios los actos administrativos para que éstos se enteren de su contenido, los observen y puedan impugnarlos de ser necesario.

El artículo 270 responsabiliza a la ley de organizar formas y sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública.

LEY 152 DE 1994 Formulación y aprobación del plan de desarrollo. Establece los procedimientos para elaborar, aprobar, ejecutar y evaluar los planes de desarrollo conforme a las prioridades de los grupos sociales que conforman la entidad territorial y el programa de gobierno. También define los mecanismos para su armonización e interrelación con los procesos presupuestales, y las funciones de cada dependencia e instancia que participa en el proceso, enfatizando en la participación de la sociedad civil.

Ejecución. El artículo 29 establece que todos los organismos de la administración pública nacional deben elaborar, con base en los lineamientos del Plan Nacional de Desarrollo y de las funciones, un plan indicativo cuatrienal. El artículo 36 estipula que para elaborar, aprobar, ejecutar, hacer seguimiento y evaluar los planes de desarrollo de las entidades territoriales se deben aplicar, en cuanto sean compatibles, las mismas reglas previstas para el Plan Nacional de Desarrollo.

El artículo 41 señala que con base en los planes de desarrollo aprobados, cada secretaría y departamento administrativo debe preparar, con la coordinación de la oficina de Planeación, su plan de acción.

Evaluación. El artículo 42 señala que corresponde a los organismos departamentales de planeación evaluar la gestión y los resultados de los planes y programas de desarrollo e inversión, tanto del respectivo departamento como de los municipios de su jurisdicción.

Rendición de cuentas. El artículo 43 estipula que el gobernante debe presentar un informe anual de ejecución del plan ante el cuerpo colegiado

DECRETO 111 DE 1996

Ejecución. El Estatuto Orgánico de Presupuesto debió ser adaptado en las entidades territoriales en sus estatutos presupuestales, en los términos definidos en los artículos 8 y 49 del Decreto; es decir, que el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI), debe señalar los proyectos de inversión clasificados por sectores, órganos y programas, y debe guardar concordancia con el Plan de Inversiones.

El POAI, una vez aprobado, debe incluirse en el LEY 388 DE Proyecto de1997 Presupuesto; sus ajustes lo hacen las oficinas Formulación y conjuntamente aprobación del plan de ordenamiento territorial. El artículo 6 Hacienda y Planeación. complementa la planificación económica y social con la planificación física, para orientar el desarrollo del territorio, racionalizar las intervenciones sobre el territorio y orientar su desarrollo y aprovechamiento sostenible.

LEY 617 DE 2000

Evaluación. El artículo 79 establece que el DNP debe evaluar publicar en medios de amplia circulación nacional los resultados de la gestión territorial.

LEY 1098 DE 2006

Formulación y aprobación del plan de desarrollo. El artículo 204 establece que el gobernador y el alcalde, en los primeros cuatro meses de su mandato deben elaborar un diagnóstico sobre los temas de infancia, niñez y adolescencia teniendo en cuenta el ciclo de vida, el enfoque de garantía y restablecimiento de derechos, con el fin de establecer los problemas prioritarios y las estrategias a corto, mediano y largo plazo que se implementarán en el plan de desarrollo para atenderlas.

Así mismo, determina que el DNP y los Ministerios de la Protección Social y Educación Nacional, con la asesoría técnica del ICBF deben diseñar lineamientos técnicos mínimos que deberán contener los planes de desarrollo en materia de infancia, niñez y adolescencia teniendo en cuenta el ciclo de vida, el enfoque de garantía y restablecimiento de derechos.

Las AsambleasLEY y los 970Concejos, DE 2005 por su parte, deben verificar, para su aprobación, que el plan de desarrollo e inversión corresponda con los resultados del diagnóstico realizado.

Rendición de cuentas. Ratifica la Convención de Naciones Unidas en la Lucha contra la Corrupción, así promueve la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y bienes públicos.

LEY 136 DE 1994 Rendición de cuentas. El artículo 91, literal E, establece que el Alcalde debe informar sobre el desarrollo de su gestión a la ciudadanía.

LEY 715 DE 2001 Evaluación. El artículo 90 estipula lo que las secretarías de planeación departamental o la entidad que haga sus veces, deben (1) elaborar un informe semestral de evaluación de la gestión y la eficiencia, con indicadores de resultado y de impacto de la actividad local, y (2) informar a la comunidad a través de medios masivos de comunicación.

El contenido de los informes lo determina cada departamento, conforme a los lineamientos expedidos por el DNP, garantizando una evaluación de la gestión financiera, administrativa y social, en consideración al cumplimiento de las disposiciones legales y a la obtención de resultados.

LEY 489 DE 1998 Rendición de cuentas. Regula el Sistema de Desarrollo Administrativo, al impulsar la rendición de cuentas, a través de la promoción de estrategias orientadas a fortalecer los sistemas de información de la gestión pública para la toma de decisiones y el diseño de mecanismos, procedimientos y soportes administrativos orientados a fortalecer la participación ciudadana en la toma de decisiones, la fiscalización y el óptimo funcionamiento de los servicios.

LEY 962 DE 2005 Rendición de cuentas. La Ley Antitrámites busca facilitar las relaciones entre la administración pública y la ciudadanía. En su artículo 3 establece los siguientes derechos directos a las personas: obtener información y orientación acerca de los requisitos jurídicos o técnicos que las disposiciones vigentes imponen a las peticiones, actuaciones, solicitudes o quejas que se propongan realizar, así como de llevarlas a cabo.

También hace referencia al uso de medios tecnológicos para atender los trámites y procedimientos, y la obligatoriedad de poner a disposición del público las leyes y actos emitidos por la administración pública.

LEY 1122 DE 2007 Artículo 33. Plan Nacional de Salud Pública. El Gobierno nacional definirá el Plan Nacional de Salud Pública para cada cuatrienio, el cual quedará expresado en el Plan Nacional de Desarrollo. Su objetivo será la atención y prevención de los principales factores de riesgo para la salud, al igual que la promoción de condiciones y estilos de vida saludables. El parágrafo 2 dice que las EPS y las entidades territoriales presentarán anualmente el Plan Operativo de Acción, cuyas metas serán evaluadas por el Ministerio de la Protección Social, de acuerdo con la reglamentación expedida para el efecto.

Artículo 2º. Evaluación por Resultados. “El Ministerio de la Protección Social, como órgano rector del sistema, establecerá dentro de los seis meses posteriores a la entrada en vigencia de la presente ley los mecanismos que permitan la evaluación a través de indicadores de gestión y resultados en salud y bienestar de todos los actores que operan en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Ministerio, como resultado de esta evaluación, podrá definir estímulos o exigir, entre otras, la firma de un convenio de cumplimiento, y si es del caso, solicitará a la Superintendencia Nacional de Salud suspender en forma cautelar la administración de los recursos públicos, hasta por un año de la respectiva entidad. Cuando las entidades municipales no cumplan con los indicadores de que trata este artículo, los departamentos asumirán su administración durante el tiempo cautelar que se defina. Cuando sean los Departamentos u otras entidades del sector de la salud, los que incumplen con los indicadores, la administración cautelar estará a cargo del Ministerio de la Protección Social o quien éste designe. Si hay reincidencia, previo informe del Ministerio de la Protección Social, la Superintendencia Nacional de Salud evaluará y podrá imponer las sanciones establecidas en la Ley.”

10. DEFINICIÓN PLAN DE DESARROLLO El plan de desarrollo se puede definir como el instrumento rector de la planeación nacional y territorial, que sirve como fundamento normativo de las políticas económicas, sociales, culturales y ambientales necesarias para el desarrollo integral y sustentable del país, que responden a los compromisos adquiridos en los programas de gobierno.

De acuerdo con la Corte Constitucional, el plan de desarrollo es un medio para “ordenar la política estatal hacia el logro de los objetivos que incorpora la noción del Estado Social de Derecho, que no podría entenderse ni alcanzar la plenitud de sus objetivos ni tampoco realizar lo que es de su esencia sino sobre la base de que el orden jurídico y la actividad pública están ordenados a satisfacer los intereses de quienes integran la sociedad civil”.

De esta manera, el plan de desarrollo es el instrumento de planificación que orienta el accionar de los diferentes actores del territorio durante un período de gobierno; en este se expresan los objetivos, metas, políticas, programas, subprogramas y proyectos de desarrollo, los cuales no sólo son el resultado de un proceso de concertación, sino que responden a los compromisos adquiridos en el Programa de Gobierno y a las competencias y recursos definidos tanto por la Constitución como por la Ley. Un plan de desarrollo es un ejercicio prospectivo en el cual se sueña con un territorio mejor, pero a la vez es un ejercicio práctico donde se diseñan instrumentos viables que efectivamente permitan convertir el territorio deseado en un territorio posible.

Así pues, un plan de desarrollo territorial es la búsqueda de un adecuado balance entre objetivos y limitaciones, con la mira siempre puesta en tratar de incrementar el bienestar de la población55 guardando armonía y coherencia con los planteamientos del Plan Nacional de Desarrollo.

La elaboración del plan de desarrollo debe ser el resultado de un ejercicio técnico y participativo que consulte los actores involucrados en el desarrollo.

10.1 Importancia del Plan de Desarrollo

55

Adaptado del Plan de Desarrollo Estado Comunitario: desarrollo para todos.

Dada la importancia de contar en el Estado con instrumentos concretos que reflejen de manera clara, coordinada y consistente las políticas económicas, sociales y ambientales que serán adoptadas por el Gobierno a nivel nacional y territorial a mediano y largo plazo, el artículo 339 de la Constitución Política estableció el Plan de Desarrollo, como la carta de navegación contentiva de los propósitos y objetivos que debe seguir la acción estatal, así como de una propuesta de inversiones y mecanismos requeridos para su ejecución.

De acuerdo con lo anterior, los planes de desarrollo constituyen el punto de referencia en todo proceso de gestión pública, pues a través de estos, se articula y delimita la acción del Estado tanto a nivel nacional como territorial, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley.

11. PLAN NACIONAL DE DESARROLLO 11.1

Definición

El Plan Nacional de Desarrollo es la base de las políticas gubernamentales de los presidentes de Colombia. El proceso electoral colombiano intenta ligar las propuestas de campaña de los aspirantes a la presidencia de la República con su gestión durante los cuatro años de gobierno. Para ello la Constitución y la Ley han ordenado la práctica de la planeación en Colombia. En tal sentido, la base del Plan, del presidente electo, son las propuestas de campaña presentadas ante la Registraduría Nacional del Estado Civil en el momento de su inscripción como candidato, conocidas como el programa de gobierno. Adicionalmente, dicho marco legal también vincula la participación de diversos sectores de la Sociedad Civil por medio del Consejo Nacional de Planeación para la elaboración del mismo. De ésta manera el Plan Nacional de Desarrollo es el instrumento legal por medio del cual se dan a conocer los objetivos de gobierno del presidente de Colombia y su gestión, y además, permite evaluar sus resultados.

11.2

Historia

La reforma constitucional de 1936, se convirtió en un hito del intervencionismo de Estado (Estado fuerte) en la economía y en la propiedad privada y del Estado Planificador. La intervención se vio reflejada en la producción, distribución y consumo de las riquezas, estaba fundamentando la “planeación del desarrollo económico”, sin embargo no se llegaron a crear los instrumentos para implementar esta facultad.

En 1945 fue también la constitución la que previó una planificación en cabeza del Congreso y las Asambleas Departamentales, limitando su función a la elaboración de planes de desarrollo.

En 1948 con la llegada de una misión del Banco Mundial, quien produjo un informe denominado “Bases de un programa de fomento para Colombia”, se despertó la conciencia sobre las necesidades de la programación económica.

Lauchlin Currie, quien encabezó ésta misión continúo en el país, como asesor de la oficina de planeación de la República en todo lo relacionado con la economía y las finanzas del país, la cual fue creada por el Decreto 1928 de 1951. Con el Decreto 389 de 1952 se creó el Consejo Nacional de Planeación Integrado por 3 miembros nombrados por el Presidente de la República. Es así como en la década de los años 50 en el gobierno de Ospina Pérez, se establece la práctica de la planeación.

En 1958 se crea el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos y el Consejo de Política Económica y Social, organismos que con varias modificaciones constitucionales y legales conforman el SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIÓN. La reforma constitucional de 1968 preciso y avanzó en la definición de las facultadas, tanto del Congreso como del gobierno en esta materia, sobre las cuales hubo fácil

acuerdo político, ya que existía unanimidad sobre la necesidad de planear el desarrollo económico.

En ésta reforma se introducen importantes aportes a la planeación que condujeron a la creación de: comisión del plan en el Congreso Nacional para aprobar y hacer seguimiento a planes y programas de desarrollo (nunca se integró). El CONPES (Consejo Nacional para la Política Económica y social) resume su función de coordinador general de la planeación y orientación de la política económica y social; el Departamento Administrativo de Planeación asume tareas específicas para la planeación y funciones como secretaria Técnica del CONPES. La Constitución política de Colombia de 1991 en su artículo 339 del Título XII: "Del Régimen Económico y de la Hacienda Pública", Capítulo II: "De los planes de desarrollo", señala que: “Habrá un Plan Nacional de Desarrollo conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional. En la parte general se señalarán los propósitos y objetivos nacionales de largo plazo, las metas y prioridades de la acción estatal a mediano plazo y las estrategias y orientaciones generales de la política económica, social y ambiental que serán adoptadas por el gobierno. El plan de inversiones públicas contendrá los presupuestos plurianuales de los principales programas y proyectos de inversión pública nacional y la especificación de los recursos financieros requeridos para su ejecución. Las entidades territoriales elaborarán y adoptarán de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional, planes de desarrollo, con el objeto de asegurar el uso eficiente de sus recursos y el desempeño adecuado de las funciones que les hayan sido asignadas por la Constitución y la ley. Los planes de las entidades territoriales estarán conformados por una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo”, (Art. 339 CPC 1991) Este artículo constitucional fue reglamentado en la Ley 152 de 1994, durante el gobierno del presidente César Gaviria por la cual se estableció la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo. Esta Ley extiende la práctica de la planeación a los demás entes territoriales. Así, se puede hablar de Plan Territorial de Desarrollo, que puede ser Local (correspondiente a las localidades de Bogotá), Municipal, Distrital o Departamental; y el Plan Nacional de Desarrollo que a la presente es el nombre con que se conocen a los gobiernos de los distintos presidentes.

PRIMER PLAN 1961 – 1970 PRESIDENTE: ALBERTO LLERAS CAMARGO NOMBRE DEL PLAN: DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL

Este Plan nació a consecuencia de los compromisos adquiridos por Colombia en la reunión de Punta del Este con respecto a la Alianza para el Progreso. Elaborado por el Departamento Administrativo de Planeación y Servicios Técnicos, con influjo de personal técnico de la CEPAL y la ONU, durante la administración de Alberto Lleras Camargo.

El plan hace recomendaciones acerca de mayores esfuerzos para obtener la ayuda externa, así como también la elevación del nivel impositivo (impuestos), que influiría sobre el aspecto redistributivo del ingreso nacional. Este plan confirma que en la promulgación de los planes de desarrollo para Colombia no se ha tenido en cuenta las prioridades nacionales, sino que en su determinación han influido y actuado factores externos de significación al interior de la economía; en efecto, en la Reunión de Punta del Este que sirvió de marco a la intervención de Estados Unidos en los países latinoamericanos, se promulgó una política de ayuda externa como respuesta al proceso revolucionario cubano y a la implantación del socialismo en Latinoamérica.

Asimismo, se busca llevar a cabo una serie de reformas estructurales que permitan suavizar problemas de índole social al interior de los países latinoamericanos, un ejemplo de esta actitud reformista fue la reforma agraria56 SEGUNDO PLAN 1969 – 1972 PRESIDENTE: CARLOS LLERAS RESTREPO NOMBRE DEL PLAN: PLAN DE DESARROLLO ECONÓMICO Y SOCIAL Y PLAN DE INVERSIONES

Durante los años 70 la planeación se convierte en el instrumento fundamental del intervencionismo estatal, que abarca todos los niveles y 56

MEIER, Gerardo. La economía internacional del desarrollo. Editorial El Ateneo. Buenos Aires. P. 54

regiones del territorio. Por el fracaso que revistieron los planes a establece la relación Nuevo Gobierno – Nuevo Plan.

largo plazo se

En éste año el gobierno, entonces presidido por el Doctor Lleras Restrepo, presentó al congreso Nacional un proyecto de ley por la cual se adoptaba el Plan de Desarrollo Económico y Social y el Plan de Inversiones Públicas para el período 1969 – 1972, el cual fue elaborado por el consejo nacional de política Económica y Social Y que no alcanzó a cumplirse.

Este plan, fue sin duda un esfuerzo loable y muestra en forma cuantificada, tanto la magnitud de los problemas económicos fundamentales, cuya corrección corresponde a la tarea gubernamental, como las metas principales por lograr, mediante la orientación de las inversiones públicas.

El plan tiene una tendencia que se podría llamar agrarista, insistiendo más en la reestructuración de la tenencia de la tierra que en la necesidad de movilizar las fuerzas económicas para lograr una urbanización planeada, con el fin de descongestionar la competencia de mano de obra en el campo.

Su principal preocupación era la de lograr aumentos significativos en el nivel del empleo a través de un reordenamiento de la inversión pública. Se hacía un análisis exhaustivo de la situación externa del país en materias de divisas y de comercio exterior. Aquí se propone un nuevo estilo de planeación de abajo hacia arriba: de los proyectos específicos hacia los planes sectoriales y de aquí a un plan integral. Se afirmaba que el plan no podía seguir siendo el resultado de los deseos políticos y de la improvisación, sino que el plan estaría organizado en torno a la planeación regional, departamental, metropolitana y municipal.57 TERCER PLAN 1970 – 1974 PRESIDENTE: MISAEL PASTRANA BORRERO NOMBRE DEL PLAN: LAS CUATRO ESTRATEGIAS

El propósito básico del plan de desarrollo presentado a consideración del país por el gobierno presidido por el presidente Pastrana Borrero, conocido con el nombre de las Cuatro Estrategias, está expresado así: característica del plan es la de que por primera vez se asocia el proceso general del desarrollo con el de la urbanización irreversible del país y, por eso, el sector estratégico es la construcción dentro del marco del bienestar social del desarrollo urbano.

57

MEIER, Gerardo. La economía internacional del desarrollo. Editorial El Ateneo. Buenos Aires P. 12 - 13

En otros términos, la estrategia de la construcción se fundamentó en la existencia de un ahorro potencial, el cual podría ser encauzado hacia la actividad edificador, mediante el inventivo de proteger estos recursos de la inflación con una tasa de interés. Para llevar a cabo esto, en 1972, se reglamentó la captación de ahorro por medio de la Unidades del Poder Adquisitivo Constante, UPAC, como canalizadoras y distribuidoras de ese ahorro. En este aspecto el plan logró excelentes realizaciones y a ello se debe la dinámica que adquirió la construcción en Colombia.

La segunda estrategia era de del estímulo a las exportaciones requeridas, además de obtener los recursos, para atender la creciente deuda externa y evitar la baja de los ingresos y divisas, dadas las continuas fluctuaciones en los precios internacionales del grano. (Café).

El aumento de la productividad del sector agrario y la redistribución de la propiedad rural, constituían la tercera estrategia. Teóricamente se consideró que el aumento de la productividad tendría como efecto el incremento de los ingresos, sin que generara efectos inflacionarios, ya que el ritmo de crecimiento de la producción sería superior al aumento de la capacidad de compra. Esta es la razón por la cual el plan hacía énfasis en la tecnificación del sector agropecuario para lograr un mayor nivel de productividad<, el desplazamiento de fuerza de trabajo por la tecnificación en el campo suministraría la mano de obra que demandaba el sector de la construcción.

Finalmente, el plan propendía por una mejor distribución y redistribución de los ingresos. Esta estrategia se fundamentó en un sistema progresivo de impuestos.

CUARTO PLAN 1974 – 1978 PRESIDENTE ALFONSO LÓPEZ M. NOMBRE DEL PLAN: PARA CERRAR LA BRECHA.

Con este nombre se conoce el plan de desarrollo social, económico y regional de 1974 – 1978 en el gobierno de Alfonso López M. su objeto era el de lograr un crecimiento económico que hiciera posible la creación masiva de empleo productivo, en beneficio del sector más pobre de la sociedad. Su mayor énfasis lo puso sobre la distribución subsidiada de alimentos (en los 4 años que cubría el plan su costo era de 5.454 millones de pesos), mediante la distribución directa en guarderías, escuelas e instituciones similares, o sea, lo que se conoce como Plan de Alimentación y Nutrición PAN. También dio importancia al desarrollo rural mediante la aplicación del Programa de Desarrollo Rural Integrado DRI, pues en este sector se concentra la mayor parte de la población con bajos ingresos, además de ser el que mayor cantidad de empleos genera.

En este periodo ocurrió el auge de la bonanza cafetera (1975), lo cual incidió para que el manejo monetario se concentrara en la reducción de la oferta de dinero (ya que la monetización) de dólares provenientes de exportaciones cafeteras acrecentaba los medios de pago) por medio de la regulación del crédito del Banco de la República y los encajes del sistema bancario.

QUINTO PLAN: 1978 – 1982 PRESIDENTE: JULIO CÉSAR TURBAY AYALA NOMBRE DEL PLAN: PLAN DE INTEGRACION NACIONAL

Los objetivos del plan fueron: 1. La descentralización económica y la autonomía regional. Este punto supone la confirmación de un mercado nacional con base en el desarrollo y fortalecimiento de las economías regionales. Para lograr este objetivo se propuso capacitar los organismos administrativos del Estado para delegar funciones en los gobiernos departamentales, y municipales, de tal manera que estas últimas dependencias serían las directas responsables del desarrollo regional.

2. Desarrollo del transporte y los medios de comunicación. El desarrollo de una infraestructura de carreteras posibilita la unión de los mercados locales, cuya disgregación ha sido uno de los principales problemas del país. Por esta razón se ha propuesto repetidamente la creación de un ministerio del ramo que pueda realizar más racionalmente la planificación de este campo.

3. Desarrollo de los sectores energético y minero. El desarrollo de este objetivo pretendía asegurar el crecimiento del país en el mediano y largo plazo, pues dada la previsible crisis energética de hidrocarburos, en razón del agotamiento de las reservas y la inestabilidad de los abastecimientos generada por la cambiante e impredecible situación política de muchos de los países productores, se hacía necesaria la aplicación de otras fuentes de energía. Esto llevó a impulsar proyectos y programas para la generación hidroeléctrica, de gas natural y de carbón.

4. Nueva estrategia social. Aunque el crecimiento económico supone desarrollo de los anteriores objetivos, se establece en el plan la intervención del Estado, pues se considera que los mecanismos del mercado no son suficientes para lograr un equitativo crecimiento económico. La nueva estrategia consiste entonces en la racionalización y eficiencia de los recursos disponibles, con base en la evaluación de los programas sociales existentes, tales como el PAN y el DRI; asimismo se pretende

dar un mayor impulso a la política de protección al menor en sus niveles de preescolar, escolar y juvenil.

Aún varios años después de su terminación ha sido imposible conocer el porcentaje de ejecución de este plan, ni el monto real de la inversión que ello conllevo. Todo indica que, aunque se ejecutó en una gran parte, lo proyectado era superior a lo ejecutado efectivamente.

SEXTO PLAN: 1982 – 1986 PRESIDENTE: BELISRIO BETANCUR CUARTAS NOMBRE DEL PLAN: CAMBIO CON EQUIDAD

Más conocido como el Plan Cambio con Equidad, cuyos objetivos eran: 1. El ordenamiento del cambio social con el fin de lograr la racionalización y redistribución equitativa en la presentación de los servicios públicos, y el desarrollo regional a favor de las zonas geográficas más atrasadas y de los grupos marginados de la población.

2. las consolidaciones del desarrollo a través de un mayor crecimiento económico y la elevación permanente del nivel de vida de la población.

3. la reactivación económica como canalización inmediata y complementaria de los objetivos anteriores para sacar el país de la prolongada recesión inflacionaria que caracterizó al proceso económico entre 1978 y 1983.

Para satisfacer estos objetivos se propusieron estrategias y políticas en la producción, el comercio y en el campo social.

Dentro de la política de producción, los esfuerzos se enfocaron hacia la construcción de vivienda, y a estimular la minería y el desarrollo energético. Se creó la Universidad a distancia.

SÉPTIMO PLAN 1986 – 1990 PRESIDENTE: VIRGILIO BARCO VARGAS NOMBRE DEL PLAN: PLAN DE ECONOMIA SOCIAL

Estaba orientado por una planeación consentida de cambio dentro de la estabilidad pues incorpora aquellos proyectos de pasadas administraciones, que han demostrado claro beneficio, y los reorienta de acuerdo con los objetivos que se han fijado en el actual gobierno.

Se propuso desarrollar tres planes fundamentales, a saber: El plan para erradicación de la pobreza absoluta. Sus acciones se orientan en rehabilitar algunos asentamientos humanos consumo grado de pobreza, ampliar y mejorar servicios básicos de educación y salud, y suministrar algunos bienes básicos y alimentos en zonas de muy bajos ingresos. Se apoyo la producción campesina en zonas pobres; se ayudo a establecer canales de comercialización de sus productos y a crear microempresas y agroindustria.

El Plan Nacional de Rehabilitación. También adelantó acciones para erradicar la pobreza e impulsar el crecimiento en 250 municipios con habitantes que residen en áreas de colonización o muy deprimidas, dedicados a actividades agropecuarias “de muy baja productividad e intensa explotación de recursos naturales”.

El Plan de Desarrollo Integral Campesino. Buscó la erradicación de la pobreza rural mediante mejoramiento en las condiciones de producción y comercialización de los productos agrarios generados por campesinos pobres. Se ejecutaron considerables programas de provisión de servicios básicos y tecnología con la ayuda del Fondo DRI y de algunas corporaciones autónomas regionales.

Estos tres programas fundamentales como siempre sucede, se pudieron ejecutar sólo a medias, aunque sin duda hubo logros excelentes poco divulgados. Lo cierto es que varios estudios serios indicaron que después de 1990 había menos hogares en estado de pobreza absoluta y se había logrado una mejoría clara en la redistribución del ingreso. En ello ha influido la ejecución de este tipo de planes.

OCTAVO PLAN: 1990 – 1994 PRESIDENTE: CÉSAR GAVIRIA TRUJILLO NOMBRE DEL PLAN: LA REVOLUCION PACIFICA.

Este fue el nombre escogido para el plan de desarrollo económico y social del gobierno presidido por Cesar Gaviria, el cual no fue presentado a consideración del Congreso porque ya habían pasado más de seis meses desde la iniciación de esta administración.

El Plan, propugna por la autonomía de los individuos y el sector privado… crea las condiciones para la dinamizar la oferta de bienes y servicios en el marco de un escenario macroeconómico equilibrado. Es ante todo un plan que se propone elevar el ingreso y el nivel de vida de los grupos más necesitados de la sociedad colombiana.

El plan afirma que se debe abandonar el creciente intervencionismo de Estado que “cada vez más, era intervencionista directo, juez y parte de las decisiones económicas…” lo que hacía promoción del desarrollo incompatible con estabilidad, y reafirma: “la intervención pública en un número creciente de actividades dispersas ha resultado muy costosa y no tan productiva y eficiente como la preveían analistas de los años cincuenta”. Y se agrega que: “el costo inevitable de la intervención excesiva en aspectos productivos y de la innecesaria regulación ha sido el descuido de la educación, la salud, la justicia y la seguridad ciudadana”, por esto, el Estado será muy selectivo en el tipo de mercados en que intervenga (centrándose en los de bienes públicos y con externalidades) y debe concentrar su acción en las gentes que requieren especial consideración.

Por primera vez un plan nacional de Desarrollo le dio una real importancia al tratamiento de los problemas ambientales y ecológicos. Se propuso la creación de un ministerio de medio ambiente y se propusieron acciones permanentes para manejar en forma adecuada las cuencas y ecosistemas, y programas para evitar la contaminación ambiental.

NOVENO PLAN: 1994 -1998 PRESIDENTE: ERNESTO SAMPER PIZANO NOMBRE DEL PLAN: EL SALTO SOCIAL

Desarrollo económico, social y ambiental. El salto es el nombre dado al plan del Presidente Samper, el cual ha sido el primero en ser convertido en ley de desarrollo de normas constitucionales. Por consiguiente los presupuestos de este cuatrienio debieron corresponder al plan (Art, 346 de la Constitución Política). Su meta es: Formar un nuevo ciudadano colombiano: más productivo en lo económico; más solidario en lo social; más participativo y tolerante en lo político; más respetuoso de los derechos humanos y por lo tanto más pacífico en sus relaciones con sus semejantes, más consciente del valor de la naturaleza y, por tanto, menos depredador; más integrado en lo cultural y por tanto más orgulloso de ser colombiano.

De acuerdo con la misma definición del plan, adopta un modelo alternativo de desarrollo en el que sitúa en un punto medio entre el esquema proteccionista e intervencionista registrado en los años sesenta y el esquema neoliberal impuesto en las dos admisiones gubernamentales anteriores. El modelo se sustenta en los siguientes conceptos: La equidad y la solidaridad son los objetivos esenciales de la política económica y social y fuentes básicas de la estabilidad social y de la paz.

El crecimiento económico depende tanto de la inversión de los distintos agentes individuales como de acumulación de capital social.

DÉCIMO PLAN: 1998 – 2002 PRESIDENTE: ANDRÉS PASTRANA ARANGO NOMBRE DEL PLAN: CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ

El objetivo principal es ubicar al país sobre una senda de crecimiento sostenible con cohesión social. Para el cumplimiento del plan se plantea las siguientes estrategias: 1.

2.

3.

4.

Hacia un Estado participativo.

Reconstitución del tejido social Desarrollo y paz Las exportaciones como motor de crecimiento.

El objetivo fundamental del Plan Nacional de Desarrollo fue la búsqueda y conservación de la paz, con el fin de ubicar al país en una senda de crecimiento sostenible con cohesión social. Con este objetivo se busca: Promover la generación de riqueza, reducir significativamente las tasas de desempleo, disminuir la pobreza y proteger un adecuado aprovechamiento del medio ambiente.

DÉCIMO PRIMERO: 2002- 2006 (PRIMER PERIODO).

PRESIDENTE: ALVARO URIBE VELEZ NOMBRE DEL PLAN: HACIA UN ESTADO COMUNITARIO

El plan se centro en un estado comunitario en el que se tiene en cuenta: • • •

Un Estado participativo que involucran a la ciudadanía en la consecución de los fines sociales.

Un Estado gerencial que invierta con eficiencia y austeridad los recursos públicos.

Un Estado descentralizado que respeta la autonomía regional

Los objetivos del plan fueron:

1.

2.

3.

4.

5.

Brindar seguridad democrática Impulsar el crecimiento económico sostenible y la generación de empleo.

Construir equidad social.

Incrementar la transparencia y la eficiencia del Estado.

Entorno macroeconómico

DÉCIMO SEGUNDO PLAN 2006 – 2010. (SEGUNDO PERIODO) PRESIDENTE: ALVARO URIBE VELEZ NOMBRE DEL PLAN: HACIA UN ESTADO COMUNITARIO: UN DESARROLLO PARA TODOS El Plan se funda en la concepción de una economía neoliberal, como mecanismo, que responde a las funciones estatales de vigilancia, inspección, regulación, decisión, planeación, control y diseño de políticas. Los objetivos del plan fueron: 1.

2.

3.

4.

5.

6.

Estado Comunitario: Desarrollo para Todos Política de Defensa y Seguridad Democrática Reducción de la Pobreza y Promoción del Empleo y la Equidad Crecimiento Alto y Sostenido: La Condición para un Desarrollo con Equidad Una Gestión Ambiental y del Riesgo que Promueva el Desarrollo Sostenible Un Mejor Estado al Servicio de los Ciudadanos

DÉCIMO TERCER PLAN 2010-2014 PRESIDENTE: JUAN MANUEL SANTOS CALDERON NOMBRE DEL PLAN: UNIÓN NACIONAL

11.3 Voto Programático

Una de las características relevantes de la Constitución del '91, con relación a su predecesora fue la descentralización del poder político, que entre otros avances, consolidó la elección popular de Alcaldes, en los municipios y distritos y constituyó la elección popular de Gobernadores en los departamentos. A su vez, uno de los avances institucionales más importantes de los Planes de Desarrollo, en este sentido, es que permitieron la consolidación del voto programático como principio electoral en el ámbito territorial. Esto es que se obliga a los gobernantes a convertir sus propuestas de campaña o programas de gobierno en Planes de Desarrollo, que son a su vez acuerdos en los municipios y distritos y ordenanzas en los departamentos, y por lo tanto de obligatorio cumplimiento.

11.4 Conformación del Plan Nacional de Desarrollo De conformidad con lo dispuesto por el artículo 339 de la Constitución Política, el Plan Nacional de Desarrollo estará conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional.

11.4.1 Contenido de la parte general del Plan: La parte general del plan contendrá lo siguiente: a. Los objetivos nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano, y largo plazo según resulte del diagnóstico general de la economía y de sus principales sectores y grupos sociales. b. Las metas nacionales y sectoriales de la acción estatal a mediano y largo plazo y los procedimientos y mecanismos generales para lograrlos. c. Las estrategias y políticas en materia económica, social y ambiental que guiarán la acción del Gobierno para alcanzar los objetivos y metas que se hayan definido. d.

El señalamiento de las formas, medios e instrumentos de vinculación y armonización de la planeación nacional con la planeación sectorial, regional, departamental, municipal, distrital y de las entidades territoriales indígenas; y de aquellas otras entidades territoriales que se constituyan en aplicación de las normas constitucionales vigentes.

11.4.2 Contenido del Plan de Inversiones: El plan de inversiones de las entidades públicas del orden nacional incluirá principalmente: a. La proyección de los recursos financieros disponibles para su ejecución y su armonización con los planes de gasto público. b. La descripción de los principales programas y subprogramas, con indicación de sus objetivos y metas nacionales, regionales y sectoriales y los proyectos prioritarios de inversión. c. Los presupuestos plurianuales mediante los cuales se proyectarán los costos de los programas más importantes de inversión pública contemplados en la parte general. d. La especificación de los mecanismos idóneos para su ejecución 11.4.2.1 Presupuestos Plurianuales: Se entiende por presupuestos plurianuales la proyección de los costos y fuentes de financiación de los

principales programas y proyectos de inversión pública, cuando éstos requieran para su ejecución más de una vigencia fiscal.

Cuando en un sector o sectores de inversión pública se hubiere iniciado la ejecución de proyectos de largo plazo, antes de iniciarse otros, se procurará que los primeros tengan garantizada la financiación hasta su culminación.

11.4.3 Autoridades E Instancias Nacionales De Planeación: Son autoridades nacionales de planeación: 1. Presidente de la República, quien es el máximo orientador de la planeación nacional.

2. El Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) y el CONPES Social.

3. El Departamento Nacional de Planeación, que ejercerá la secretaría del Conpes y así mismo desarrollará las orientaciones de planeación impartidas por el Presidente de la República, y coordinará el trabajo de formulación del Plan con los ministerios, departamentos administrativos, entidades territoriales, las regiones administrativas y de planificación.

4. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, que velará por la consistencia de los aspectos presupuéstales del Plan con las leyes anuales de presupuesto.

5. Los demás Ministerios y Departamentos Administrativos en su ámbito funcional, conforme a las orientaciones de las autoridades precedentes.

Son instancias nacionales de planeación: 1. El Congreso de la República.

2. El Consejo Nacional de Planeación.

11.4.3.1 Consejo Nacional de Planeación: El Consejo Nacional de Planeación será convocado por el gobierno a conformarse una vez el Presidente haya tomado posesión de su cargo, y estará integrado por aquellas personas designadas por el Presidente de la República, de listas que le presenten las correspondientes autoridades y organizaciones, así:

1. En representación de las entidades territoriales sus máximas autoridades administrativas así: cuatro (4) por los municipios y distritos, cuatro (4) por las provincias que llegaren a convertirse en entidades territoriales, cinco (5) por lo departamentos, uno por las entidades territoriales indígenas y uno por cada región que llegaré a conformarse en desarrollo de lo previsto por el artículo 307 de la Constitución Política.

2. Cuatro en representación de los sectores económicos, escogidos de ternas que elaborarán y presentarán las organizaciones jurídicamente reconocidas que agremien y asocien a los industriales, los productores agrarios, el comercio, las entidades financieras y aseguradoras, microempresarios y las empresas y entidades de prestación de servicios.

3. Cuatro en representación de los sectores sociales, escogidos de ternas que elaborarán y presentarán las organizaciones jurídicamente reconocidas que agremien o asocien a los profesionales, campesinos, empleados, obreros, trabajadores independientes e informales.

4. Dos en representación del sector educativo y cultural, escogido de terna que presenten las agremiaciones nacionales jurídicamente reconocidas de las universidades, las organizaciones jurídicamente reconocidas que agrupen a nivel nacional instituciones de educación primaria y secundaria de carácter público o privado, las organizaciones nacionales legalmente constituidas, cuyo objeto sea el desarrollo científico, técnico o cultural y las organizaciones que agrupen a nivel nacional los estudiantes universitarios. Habrá por lo menos un representante del sector universitario.

5. Uno en representación del sector ecológico, escogido de terna que presenten las organizaciones jurídicamente reconocidas cuyo objeto sea la protección y defensa de los recursos naturales y del medio ambiente.

6. Uno en representación del sector comunitario escogido de terna que presenten las agremiaciones nacionales, de asociaciones comunitarias con personería jurídica.

7. Cinco (5) en representación de los indígenas, de las minorías étnicas y de las mujeres; de los cuales uno (1) provendrá de los indígenas, uno de las comunidades negras, otro de las comunidades isleñas raizales del archipiélago de San Andrés, Providencia y Santa Catalina, escogidos de ternas que presenten las organizaciones nacionales jurídicamente reconocidas que los agrupen, y dos (2) mujeres escogidas de las Organizaciones No Gubernamentales.

El gobierno establecerá el procedimiento para la presentación de las listas de las diversas organizaciones y entidades a que se refiere el presente artículo para la conformación del Consejo Nacional de Planeación, así como los criterios para su organización y los elementos básicos del reglamento para su funcionamiento.

Calidades y Períodos: Para efectos de la designación de los integrantes del Consejo Nacional de Planeación, se tendrán en cuenta, entre otros, los siguientes criterios: el estar o haber estado vinculado a las actividades del respectivo sector o territorio y poseer conocimientos técnicos o experiencia en los asuntos del sector o región que se trate.

Los integrantes del Consejo Nacional de Planeación serán designados para un período de ocho años y la mitad de sus miembros será renovado cada cuatro años. En el evento en que el número de integrantes del Consejo sea impar, el número de integrantes que será renovado será el equivalente al que resulte de aproximar el cociente al número entero siguiente.

Para efectos de dar cumplimiento a lo anterior, la renovación de la mitad de los miembros designados para conformar el primer Consejo Nacional de Planeación a partir de la vigencia de la presente ley se realizará a los cuatro años de haber sido designados, conforme a la determinación que tome el gobierno nacional.

Designación por parte del Presidente: Una vez que las organizaciones de las autoridades y sectores a que se refiere el artículo anterior presenten las ternas correspondientes a consideración del Presidente de la República, éste procederá a designar los miembros del Consejo Nacional de Planeación siguiendo como criterio principal de designación, el previsto en el artículo 10. de la ley 152 de 1994. Si transcurrido un (1) mes desde la fecha en que hubiere sido convocado a conformarse el Consejo Nacional de Planeación, el Presidente de la República no hubiere recibido la totalidad de las ternas de candidatos, designará los que falten sin más requisitos que la observancia de los criterios de designación previstos en la Constitución y la ley.

Funciones del Consejo Nacional de Planeación: Son funciones del Consejo Nacional de Planeación: 1. Analizar y discutir el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo.

2. Organizar y coordinar una amplia discusión nacional sobre el proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, mediante la organización de reuniones nacionales y regionales, con los Consejos Territoriales de Planeación en las cuales intervengan los sectores económicos, sociales, ecológicos, comunitarios y culturales, con el fin de garantizar eficazmente la participación ciudadana de acuerdo con el artículo 342 de la Constitución Política.

3. Absolver las consultas que, sobre el Plan Nacional de Desarrollo, formule el Gobierno Nacional o las demás autoridades de planeación durante la discusión del proyecto del plan.

4. Formular recomendaciones a las demás autoridades y organismos de planeación sobre el contenido y la forma del plan.

5. Conceptuar sobre el proyecto del Plan de Desarrollo elaborado por el gobierno.

El Departamento Nacional de Planeación prestará al Consejo el apoyo administrativo y logístico que sea indispensable para su funcionamiento.

11.4.4 Procedimiento Para La Elaboración Del Plan Nacional De Desarrollo: 11.4.4.1 Proceso de elaboración. La elaboración del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo, que debe ser sometido por el gobierno al Congreso Nacional durante los seis meses siguientes a la iniciación del período presidencial, se adelantará conforme a las siguientes disposiciones.

Formulación inicial. Una vez elegido el Presidente de la República todas las dependencias de la administración y en particular, las autoridades de planeación, le prestarán a él y/o a las personas que él designe para el efecto, el apoyo administrativo, técnico y de información que sea necesario para que

adelante las gestiones indispensables para iniciar la formulación del Plan de Desarrollo.

Coordinación de las labores de Formulación. El Director del Departamento Nacional de Planeación, coordinará de conformidad con las orientaciones impartidas por el Presidente de la República, las labores requeridas para continuar la formulación del plan de desarrollo, con los ministerios, las entidades territoriales, las regiones administrativas y de planificación que se organicen en desarrollo del artículo 306 y con el Consejo Superior de la Judicatura a través de su Sala Administrativa.

Participación activa de las Entidades Territoriales.

Las autoridades nacionales de planeación y las entidades de planificación regional que llegaren a constituirse, garantizarán la participación activa de las autoridades de planeación de las entidades territoriales en el proceso de elaboración del plan.

Presentación al Conpes.

El director del Departamento Nacional de Planeación presentará a consideración del Conpes el proyecto del plan en forma integral o por elementos o componentes del mismo. El componente correspondiente al plan de inversiones deberá contar con el concepto previo relativo a las implicaciones fiscales del proyecto del plan, emitido por el Consejo Superior de Política Fiscal CONFIS. El Conpes aprobará finalmente un documento consolidado que contenga la totalidad de las partes del plan, conforme a la Constitución y a la presente ley.

Concepto del Consejo Nacional de Planeación. El proyecto del plan, como documento consolidado en sus diferentes componentes, será sometido por el Presidente de la República a la consideración del Consejo Nacional de Planeación a más tardar el 15 de noviembre, para análisis y discusión del mismo, para que rinda su concepto y formule las recomendaciones que considere convenientes, antes del 10 de enero. Si llegado el 10 de enero, el Consejo no se hubiere pronunciado sobre la totalidad o parte del plan, se considerará surtido este requisito en esa fecha. El 15 de noviembre el Presidente de la República enviará al Congreso copia del proyecto de Plan de Desarrollo.

Proyecto Definitivo. Oída la opinión del Consejo, el CONPES efectuará las enmiendas que considere pertinentes luego de lo cual, el Gobierno a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentará el proyecto a consideración del Congreso antes del 7 de febrero, para lo cual lo convocará a sesiones extraordinarias.

11.4.5. Aprobación Del Plan: 11.4.5.1. Presentación y primer debate. El proyecto del Plan Nacional de Desarrollo será presentado ante el Congreso de la República y se le dará primer debate en las comisiones de asuntos económicos de ambas cámaras en sesión conjunta, en un término improrrogable de cuarenta y cinco días.

11.4.5.2 Segundo debate. Con base en el informe rendido en el primer debate, cada una de las cámaras en sesión plenaria discutirá y decidirá sobre el proyecto presentado en un término improrrogable de cuarenta y cinco días.

11.4.5.3. Modificaciones por parte del Congreso. En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Congreso podrá introducir modificaciones al Plan de Inversiones Públicas, siempre y cuando se mantenga el equilibrio financiero. Para las modificaciones o la inclusión de nuevos programas o proyectos de inversión, se requerirá aprobación por escrito del Gobierno Nacional por conducto del Ministro de Hacienda y Crédito Público.

Cuando las modificaciones se produzcan en desarrollo de las sesiones plenarias, no será necesario que el proyecto retorne a las comisiones, pero se requerirá siempre la aprobación de la otra cámara. En caso de que esta última no las apruebe, o le introduzca modificaciones, se nombrará una comisión accidental integrada por miembros de ambas cámaras que dirimirá el desacuerdo y someterán nuevamente el texto a aprobación en la plenaria correspondiente.

En ningún caso el trámite de las modificaciones ampliará el término para decidir.

11.4.5.4. Modificaciones por parte del Gobierno Nacional. En cualquier momento durante el trámite legislativo, el Gobierno Nacional podrá introducir modificaciones a cualquiera de las partes del Plan Nacional de Desarrollo.

11.4.5.5. Participación del Director Nacional de Planeación. El Director del Departamento Nacional de Planeación asesorará al Congreso en el análisis del proyecto del Plan Nacional de Desarrollo y llevará la vocería del gobierno ante la comisión de asuntos económicos, cuando el Presidente así lo encomiende.

Para tal fin asistirá a las Comisiones Constitucionales con el objeto de suministrar los informes, datos y explicaciones, que sean indispensables.

11.4.5.6. Aprobación del Plan por Decreto. Si el Congreso Nacional no aprueba el Plan Nacional de Inversiones Públicas en el término de tres meses señalado por la Constitución, el Gobierno podrá poner en vigencia, mediante decreto con fuerza de ley, el proyecto presentado por éste.

11.4.6. Ejecución Del Plan: 11.4.6.1. Planes de acción. Con base en el Plan Nacional de Desarrollo aprobado cada uno de los organismos públicos de todo orden a los que se aplica esta ley preparará su correspondiente plan de acción.

En la elaboración del Plan de Acción y en la programación del gasto se tendrán en cuenta los principios que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación (Ley 152 de 1994), así como las disposiciones constitucionales y legales pertinentes.

Los planes que ejecuten las entidades nacionales con asiento en las entidades territoriales deberán ser consultados previamente con las respectivas autoridades de planeación, de acuerdo con sus competencias.

11.4.6.2. Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional. El Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional es un instrumento para la planeación que registra los programas y proyectos viables técnica, ambiental y socioeconómicamente, susceptibles de financiación con recursos del presupuesto general de la Nación.

Los Ministerios, Departamentos Administrativos, la Contraloría, la Procuraduría, la Veeduría, la Registraduría, la Fiscalía y las entidades del orden nacional deberán preparar y evaluar los programas que vayan a ser ejecutados, en desarrollo de los lineamentos del Plan y para el cumplimiento de los planes de acción.

El Departamento Nacional de Planeación conceptuará sobre tales programas de inversión y los registrará en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional.

El Departamento Nacional de Planeación tendrá la obligación de mantener actualizada la información que se registra en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional.

El Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional se articulará con la Unidad de Gestión de Proyectos contemplada en al artículo 58 de la Ley 70 de 1993.

11.4.6.3. Armonización y sujeción de los presupuestos oficiales al plan.

Con el fin de garantizar la debida coherencia y armonización entre la formulación presupuestal y el Plan Nacional de Desarrollo, se observarán en lo pertinente las reglas previstas para el efecto por la ley orgánica del presupuesto.

11.4.7 Evaluación Del Plan: 11.4.7.1. Evaluación. Corresponde al Departamento Nacional de Planeación, en su condición de entidad nacional de planeación, diseñar y organizar los sistemas de evaluación de gestión y de resultados de la administración, tanto en lo relacionado con políticas como con proyectos de inversión, y señalar los responsables, términos, y condiciones para realizar la evaluación. Dichos sistemas tendrán en cuenta el cumplimiento de las metas, la cobertura y calidad de los servicios y los costos unitarios, y establecerán los procedimientos y obligaciones para el suministro de la información por parte de las entidades.

Los organismos de la administración pública nacional deberán elaborar, con base en los lineamentos del plan nacional de desarrollo y de las funciones que le señale la ley, un plan indicativo cuatrienal con planes de acción anuales que se constituirá en la base para la posterior evaluación de resultados.

El Departamento Nacional de Planeación presentará al Conpes, en el mes de abril de cada año, un informe sobre el resultado del total de las evaluaciones con un documento que se constituirá en la base para el diseño del plan de inversiones del próximo año.

De acuerdo con la organización del sistema las principales entidades ejecutoras desarrollarán sus propios sistemas de evaluación y el DNP podrá

efectuar de manera selectiva directa o indirectamente la evaluación de programas y proyectos de cualquier entidad nacional, regional o territorial responsable. La organización del sistema de evaluación se establecerá mediante decreto.

Se aplicarán los principios de eficiencia, de eficacia y responsabilidad, conforme lo disponga la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, en lo pertinente.

11.4.7.2. Informes al Congreso. El Presidente de la República presentará al Congreso, al inicio de cada legislatura, un informe detallado sobre la ejecución del Plan Nacional de Desarrollo y de sus distintos componentes.

Igualmente, el Presidente de la República, al presentar el presupuesto de rentas y la Ley de Apropiaciones al Congreso, deberá rendir un informe sobre la forma como se está dando cumplimiento al plan de inversiones públicas aprobado en el plan de desarrollo, sustentando la correspondencia entre dicha iniciativa y el Plan Nacional de Desarrollo.

12 PLANES TERRITORIALES DE DESARROLLO (DEPARTAMENTAL Y MUNICIPAL) 12.1 Obligación en la Elaboración de los Planes de Desarrollo Particularmente para el nivel territorial, el numeral 4 del artículo 305 de la Constitución Política enlista entre las atribuciones del gobernador “Presentar oportunamente a la asamblea departamental los proyectos de ordenanza sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas y presupuesto anual de rentas y gastos”. En concordancia con lo anterior, el numeral 3 del artículo 300 de la Carta asigna a las asambleas departamentales la función “Adoptar de acuerdo con la ley los planes y programas de desarrollo económico y social y los de obras públicas…”.

En sentido similar, el numeral 5 del artículo 315 de la Constitución Política señala como una de las atribuciones del alcalde “presentar oportunamente al concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo económico y social, obras públicas, presupuesto anual de rentas y gastos y los demás que estime convenientes para la buena marcha del municipio”, al tiempo que en el numeral 2 del artículo 313 atribuye a los concejos “adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas”.

Adicionalmente, el numeral 1 del artículo 39 de la Ley 152 de 1994 dispone que “El Alcalde o Gobernador elegido impartirá las orientaciones para la elaboración de los planes de desarrollo conforme al programa de gobierno presentado al inscribirse como candidato”; por otra parte, el artículo 40 advierte que “La Asamblea o Concejo deberá decidir sobre los Planes dentro del mes siguiente a su presentación…”.

De modo que la presentación, elaboración y aprobación de las ordenanzas y acuerdos contentivos de los planes de desarrollo de las entidades territoriales constituyen funciones consagradas constitucional y legalmente y, por lo mismo, son de ineludible cumplimiento, so pena de incurrir en una falta disciplinaria sancionable de conformidad con la Ley 734 de 2002.

12.2 Características de un Plan de Desarrollo El plan de desarrollo debe: • • • • •

• •

58

Responder a los compromisos adquiridos en el Programa de Gobierno registrado por el entonces candidato a la Alcaldía o la Gobernación (Correspondencia).

Mostrar con claridad cuáles son los efectos e impactos que pretende alcanzar el gobierno territorial en forma conjunta con otros niveles de gobierno (Orientado a resultados).

Mostrar correlación entre las competencias, el diagnóstico, la visión, la misión, los objetivos, las metas por alcanzar y los recursos (Coherencia).

Identificar, cuantificar y proponer acciones para solucionar los problemas prioritarios que afronta la entidad territorial, y tomar ventaja de los potenciales y oportunidades en las diferentes dimensiones del desarrollo (Estratégico).

Considerar los ejercicios adelantados por la entidad territorial y los otros niveles de gobierno en materia de (1) visión prospectiva, (2) planes de desarrollo, y (3) políticas, programas y estrategias sectoriales, entre otros; con el fin de articular los diferentes esfuerzos, en la búsqueda de propósitos comunes de bienestar y desarrollo (Armonización).

Garantizar la relación y armonía entre el diagnóstico, los objetivos, metas, programas, subprogramas, proyectos y recursos del plan de desarrollo (Articulación).

Definir indicadores de resultado y producto que permitan realizar el seguimiento y la evaluación a la gestión adelantada por la Administración, de acuerdo con las políticas, estrategias, programas, subprogramas y metas definidos en el plan de desarrollo. De otra parte, debe sentar las bases de la estrategia por implementar para realizar tal seguimiento y tal evaluación, para lo cual se recomienda considerar la metodología de medición y análisis de desempeño territorial58(Evaluabilidad).

Metodología elaborada por el DNP, conforme a las Leyes 617 de 2000 y 715 de 2001, por medio de las cuales establecen las bases legales para la evaluación de gestión y resultados de gobiernos municipales y departamentales.

• 12.3

Contener metas realizables; es decir, que estén respaldadas con recursos legales, humanos, administrativos, tecnológicos y financieros (Viabilidad).

Conformación del Plan de Desarrollo de las Entidades Territoriales

La Ley 152 de 1994 establece que el plan de desarrollo de las entidades territoriales debe tener una parte estratégica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo “en los términos y condiciones que de manera general reglamenten las Asambleas Departamentales y los Concejos Distritales y municipales o las autoridades administrativas que hicieren las veces, siguiendo los criterios de formulación establecidos en el artículo 31 de la Ley”.

De acuerdo con lo anterior, el plan de desarrollo debe presentar un diagnóstico que incorpore los enfoques poblacional, territorial, de género y de derechos; a partir del cual se establezca una visión de futuro59 que se constituya en el punto de partida para formular los objetivos estratégicos, específicos y programáticos, con sus respectivas metas de desarrollo, resultado y de producto, y para identificar los proyectos estratégicos. Deben definirse para ello, estrategias, acciones e instrumentos que permitan su cumplimiento durante el período de ejecución del plan.

Adicionalmente y con el propósito de que el plan sea viable en términos de que esté respaldado con recursos legales, humanos, administrativos, tecnológicos y financieros; la Ley 152 de 1994 determina que parte de su contenido sea el plan de inversiones de mediano y largo plazo, el cual debe incluir proyecciones de los recursos financieros disponibles para su ejecución con fundamento en el Marco Fiscal de Mediano Plazo, la descripción de los principales programas, los presupuestos plurianuales y los mecanismos de ejecución.

59

En el caso de que no la tenga. Si la entidad territorial ya tiene una visión, el mandatario deberá verificar que esté vigente, de ser necesario actualizarlas y definir las políticas necesarias para lograrla.

En el marco de una gestión orientada a resultados, el plan plurianual de inversiones como parte constitutiva del plan de desarrollo debería definir por cada una de las metas el costo estimado para su cumplimiento, estableciendo los años en los cuales se van a realizar.

12.4

Cronograma para la formulación del Plan de Desarrollo.

Los términos legales de la interacción entre las autoridades e instancias de planeación para formular y aprobar el plan de desarrollo están definidos en los artículos 39 y 40 de la Ley 152 de 1994, y se resume en el cuadro 7.

Para garantizar que el proceso de formulación del Plan sea desarrollado de manera oportuna e integral, se recomienda que los gobernantes inicien su elaboración una vez sean elegidos. Para ello, se sugiere que el candidato electo y su equipo hagan un trabajo de empalme riguroso con la Administración saliente60.

Cuadro: Cronograma para la formulación del Plan de Desarrollo

60

Ver guía: Recomendaciones para el proceso de empalme de las entidades territoriales.DNP- 2007.

12.5

Etapas sugeridas para formular y aprobar el Plan de Desarrollo.

Para la formulaci贸n del proyecto plan de desarrollo y su posterior aprobaci贸n por parte de autoridades e instancias de planeaci贸n mediante acuerdo u ordenanza o decreto, se recomienda abordar las siguientes actividades:

12.6

Etapa 1: Formulación del Plan de Desarrollo

12.6.1 Paso 1: Alistamiento Institucional: El alistamiento institucional es la etapa en la cual la Administración se prepara para elaborar el plan de desarrollo, en lo posible, debe llevarse a cabo durante los primeros 15 días del período de gobierno. Se sugiere realizar las siguientes actividades: Actividad 1: Nombramiento del Coordinador: La autoridad territorial debe nombrar a una persona que se encargue de coordinar la formulación del plan de desarrollo, con el fin de que exista un responsable que dé cuentas del avance del documento de planificación. Se sugiere que esta persona sea el Secretario de Planeación o quien haga sus veces.

Actividad 2: Identificación de recursos disponibles para el proceso de formulación del Plan: Como la formulación del plan de desarrollo requiere un trabajo de concertación con actores de la comunidad, reuniones con expertos, talleres de socialización, etc.; se recomienda que la Administración tenga claridad, desde el inicio, sobre los recursos disponibles para apoyar el proceso. Para ello, es necesario que el Coordinador consulte a las Secretarías de Hacienda y de Planeación, o las entidades que hagan sus veces.

Esta actividad contribuirá a concretar la logística y el procedimiento por seguir, el número de expertos que se pueden contratar para apoyar el proceso, las metodologías de participación por emplear, etc.

Actividad 3: Elaboración de documento con orientaciones y directrices para la formulación del Plan: •

El Coordinador con base en lo definido en la Ley 152 de 1994, las recomendaciones del gobernante y los recursos disponibles, debe elaborar un documento de orientaciones y directrices, tanto conceptuales como metodológicas, que defina el alcance y sirva de marco de referencia para la formulación del Plan en sus diferentes componentes. Dicho documento, como mínimo, debe hacer claridad sobre:

•

Actores externos que participarán en el proceso de formulación del Plan. En esta sección del documento la Administración debe hacer un esfuerzo por identificar los diferentes actores que serán invitados para intervenir en el proceso de formulación del plan de desarrollo (líderes, expertos, organizaciones comunitarias, academia, etc.). Para ello, se recomienda involucrar a personas de los diferentes municipios de la jurisdicción en el caso de las gobernaciones, y de las diferentes comunas y corregimientos cuando se trate de municipios, con los cuales se busca representatividad en:  El poder. Entidades públicas con asiento en el municipio o el departamento, por ejemplo organizaciones, corporaciones y partidos políticos.  El saber. Instituciones educativas –niveles primario, secundario y superior– más significativo en el territorio; ejemplos: dirección de núcleo, rectores de colegios, universidades y centros de investigación.  La producción. Gremios y/o asociaciones que representen los diferentes medios de producción; ejemplos: cámaras de comercio, asociación de industriales, productores, agricultores, entre otros.  Sociedad civil y la comunidad. Organizaciones no gubernamentales, clubes sociales, juntas de acción comunal, asociaciones de usuarios, organizaciones étnicas, de la mujer, de la infancia y adolescencia, de la juventud, entre otras.

• Insumos. En esta sección del documento se recomienda relacionar los diferentes estudios, instrumentos y proyectos por utilizar como insumos para elaborar el plan de desarrollo, ya que la formulación de éste no debe partir de cero ni diseñarse sin bases sólidas; el punto de partida debe ser el conocimiento de la situación actual del territorio y de sus posibilidades de desarrollo. Para ello, se sugiere revisar y analizar tres insumos básicos: (1) la documentación sobre políticas y programas de los tres niveles de gobierno (nacional, departamental y local), considerando dentro de ésta lo regional, (2) la información de la entidad territorial (planes de desarrollo anteriores, plan de ordenamiento territorial en el caso de los municipios o directrices departamentales, planes elaborados por grupos étnicos, entre otros) y, (3) los documentos de concertación de mesas de trabajo con actores invitados y consultados.

RECORDEMOS: El plan de desarrollo no debe partir de cero ni diseñarse sin bases sólidas, se requiere considerar las políticas e instrumentos elaborados en la entidad territorial y en otros niveles de gobierno.

• Esquema de trabajo. En esta sección se recomienda que el Coordinador y su equipo definan las actividades por realizar y los responsables de cada una de ellas, así como el cronograma por seguir para asegurar el cumplimiento de los tiempos definidos en la Ley y las metodologías por emplear para garantizar la homogeneidad en la estructura del Plan.

El equipo técnico de coordinación debe seleccionar el enfoque metodológico 61 que se ajuste más a las condiciones y capacidades de la entidad territorial; sin embargo, se sugiere utilizar un carácter participativo y prospectivo, de manera que se genere una nueva cultura entre los actores territoriales, para hacerlos más conscientes de la realidad y con mayores capacidades de apropiarse de su propio desarrollo.

Adicionalmente, se recomienda definir los diferentes instrumentos que se utilizarán para formular el diagnóstico, la parte programática y el Plan de Inversiones. Algunos de ellos son: matriz FODA, árbol de problemas, análisis estructural, matriz IGO, los cuales pueden ser utilizados de manera complementaria.

A manera de ejemplo, se presenta el siguiente instructivo, cuyo complemento se encuentra en el anexo:

61

Entre las diferentes metodologías identificadas para abordar la planificación territorial se encuentran: Planificación Estratégica Situacional (PES) Planificación Estratégica por Objetivos y Planificación de Proyectos por Objetivos (ZOOP); la metodología de Investigación Acción Participación (IAP) Diagnóstico Rural Participativo D.R.P. , el Método de Planificación Popular (MAPP), la Planeación Prospectiva Territorial, a su vez, existen varios métodos prospectivos como la Prospectiva Tecnológica, Método de Escenarios, entre otros.

Cuadro: Formulación del proyecto del Plan: Paso 1 Alistamiento Institucional

Actividad 4: Conformación del equipo de formulación del Plan: Con base en las orientaciones y directrices brindadas en la actividad anterior, se recomienda que el Coordinador, bajo las instrucciones de la autoridad territorial y el Consejo de Gobierno, conforme un equipo de trabajo que lo apoye en la formulación del plan de desarrollo.

Para ello, es importante considerar la experiencia y el conocimiento que los funcionarios de la Administración tienen del territorio.

De acuerdo con lo anterior, se sugiere que en el equipo estén representadas cada una dependencias de la Administración, y de manera especial la Secretaría de Planeación.

La participación de todas las unidades administrativas y demás de la empresa es fundamental para la elaboración consciente del Plan de Desarrollo.

R

Actividad 5: Formalización del Proceso:Con el fin de darle un carácter más oficial al instructivo elaborado para formular el plan de desarrollo, se recomienda que el gobernante emita un acto administrativo.

Actividad 6: Inducción y sensibilización a la Administración: Con fundamento en lo anterior, y buscando facilitar el cumplimiento de los tiempos definidos por la ley, se sugiere llevar a cabo un proceso de inducción y sensibilización al interior de la Administración, con el fin de socializar tanto el contenido del documento de orientaciones y directrices, como las prioridades del programa de gobierno.

12.6.2 Paso2: Formular La Parte Estratégica Del Plan: Paso 2.1: Elaboración del diagnóstico: La importancia del diagnóstico radica en servir de referente para que el nuevo mandatario fije los objetivos, metas, programas, subprogramas y proyectos estratégicos del plan de desarrollo; por ello, debe incluir indicadores que permitan conocer y entender la situación física, económica, sociocultural, poblacional por ciclo vital y sexo, ambiental, financiera y políticoinstitucional de la entidad territorial; e identificar otros aspectos como los potenciales, problemas, causas, consecuencias, zonas y grupos de atención prioritaria, recursos y factores de entorno62.

De acuerdo con lo anterior, para que el plan de desarrollo se convierta en un verdadero instrumento de gestión debe partir de un diagnóstico estratégico, multidimensional e intersectorial de la realidad de la entidad territorial, la Administración y de su contexto, el cual debe soportarse en información e indicadores (líneas de base) que permitan monitorear su avance durante el período de gobierno.

Para elaborar el diagnóstico se recomienda seguir las siguientes actividades: Actividad 1: Compilación, revisión y análisis de información territorial y de contexto: Como el municipio o el departamento hace parte de un contexto regional, nacional e internacional, es importante que el diagnóstico –entendido como la descripción y explicación de la situación actual–, considere las principales interrelaciones existentes.

62

Se refiere a los factores que inciden en el desarrollo del territorio, pero están por fuera de la gobernabilidad de la Administración.

Así mismo, debe incluir indicadores que permitan hacer seguimiento a las metas definidas por otros niveles de gobierno y que respondan a problemáticas comunes.

Para ello, se recomienda recopilar, revisar y analizar los siguientes estudios, propuestas, lineamientos e instrumentos .E: INSUMOS PARA EL PLAN DE DESARROLLO NACIONALES: Nacionales • Visión Colombia II Centenario 2019 • Agenda Interna para la Productividad y la Competitividad • Objetivos de Desarrollo del Milenio (Conpes Social 91 de 2005) • Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010 • Ley 1098 de 2006. Código de Infancia y Adolescencia • Estrategia JUNTOS • Plan Nacional de Salud Pública • Plan Nacional para la prevención y atención de desastres • Planes sectoriales (Plan Decenal de Educación, Plan Decenal de Cultura, Plan Vial, etc.)

• Lineamientos de política • Programas Nacionales (Programa de Laboratorio de Paz, Programa Nacional de Paz y Desarrollo, Programa Presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario) • Acuerdos sectoriales y compromisos de Consejos Comunales Nacionales • Boletines de cifras de violencia DNP-DJS • Observatorios de derechos humanos y minas de la Vicepresidencia • Manual de Oferta Institucional • Informes Contraloría, Vicepresidencia y DNP, entre otros.

• Líneas estratégicas de política del sector de agua potable y saneamiento básico 2007-2010.

• Planes Departamentales de Agua y Saneamiento para el manejo empresarial de los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo.

NACIONALES INSTITUCIONALES: • • • • • • • • • • • • • •

63 64

Programas de Gobierno de los candidatos electos a gobernación y alcaldía Informes de gestión anual y del período de gobierno anterior de la entidad territorial Informes de autoevaluación y rendición de cuentas de la entidad territorial Planes sectoriales territoriales Planes prospectivos territoriales Planes de vida y otros elaborados por grupos étnicos del territorio Plan Bienal de inversiones en salud Diagnósticos territoriales en temas específicos Evaluación al avance del plan de desarrollo 2004-2007 Evaluación al avance del Plan de Ordenamiento Territorial63 Resultados del desempeño territorial elaborado por los departamentos64 Planes locales de emergencia y contingencia Reportes de atención a población desplazada Informes de las consejerías para la paz y las mesas de derechos humanos

Insumo para municipios Para el caso departamental, elaborado por la Nación.

NACIONALES PARTICIPATIVOS • • • •

Resultados mesas de trabajo Experiencias territoriales con situaciones de desastre Recomendaciones del Consejo Territorial de Planeación Propuestas de Agenda Interna regionales

Actividad 2: Descripción y explicación de la situación actual de la entidad territorial y su entorno: Para realizar esta actividad, se sugiere: 1. Identificar indicadores de desarrollo: Como el diagnóstico es el punto de partida para determinar las acciones que el mandatario adelantará durante su Administración, se sugiere que la descripción y explicación de la situación actual inicie con el análisis de los indicadores (y de sus variables) que reflejen el nivel de desarrollo de la entidad territorial, entre ellos la línea de pobreza, el índice de calidad de vida, el índice de desarrollo humano, el índice de necesidades básicas insatisfechas, las condiciones de morbilidad y mortalidad por grupo de edad y sexo, el producto interno bruto, indicadores de competitividad, transparencia, participación y desempeño integral.

Se recomienda que, en lo posible, estos indicadores se comparen con los de las entidades territoriales vecinas, otros niveles de gobierno e inclusive con los de otros países; esto permitirá identificar y resaltar diferencias entre las distintas realidades, y con base en ellas explicar el porqué de ciertos comportamientos.

Adicionalmente, se sugiere realizar análisis retrospectivos con base en tales indicadores; es decir, hacer un estudio histórico en el cual se evalúen los mecanismos y tendencias que han determinado de manera más significativa la situación actual del departamento o del municipio.

2. Identificar fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas. Definidos los indicadores de desarrollo y sus tendencias, se recomienda realizar una lluvia de ideas entre los diferentes actores, con el fin de identificar tanto las fortalezas y oportunidades que propenden por su mejoramiento como las debilidades y amenazas que afectan su progreso.

La herramienta usual para realizar este análisis se conoce con el nombre de matriz FODA, cuyas siglas hacen referencia a los siguientes factores: • Fortalezas y debilidades. Son los factores relacionados con las condiciones internas de la entidad territorial y, por lo tanto, están bajo el control de la Administración.

Las fortalezas, permiten determinar las capacidades positivas que contribuyen al desarrollo del municipio o departamento, mientras las debilidades contribuyen a identificar las deficiencias que dificultan su avance.

• Amenazas y oportunidades. Están representadas por las condiciones externas que pueden influir en la entidad territorial de manera negativa o positiva y, por lo tanto, están fuera del control de la Administración. A continuación se presenta un ejemplo de matriz FODA:

Cuadro: Matriz FODA.

3. Priorizar los factores. Con base en el análisis FODA, se recomienda que el equipo coordinador, con la participación de cada una de las dependencias y los actores externos, priorice los factores que explican de manera significativa la situación del departamento o municipio, según sea el caso. Para ello, se sugiere realizar un análisis estructural de acuerdo con el cuadro relacionado a continuación, con el fin de estudiar la influencia de cada factor sobre los demás.

Una vez identificados los principales factores, se sugiere expresarlos en términos neutros, definirlos con indicadores y analizar tanto las causas de su estado como las posibles consecuencias si la situación continúa como está. Se recomienda utilizar el Método de Árbol de Problemas.

De acuerdo en el siguiente cuadro se presentan ejemplos de factores por sector.

Cuadro: Factores por Sector.

• Analizar los factores priorizados con base en la ubicación geográfica y la población. Priorizados los factores y analizadas tanto sus causas como sus

consecuencias, se recomienda identificar las áreas geográficas con características y problemáticas comunes, y las que requieren un tratamiento integral, para establecer acciones y/o proyectos que tengan un impacto positivo y conduzcan a reducir los desequilibrios dentro del territorio.

• Igualmente, se sugiere representar espacialmente, a través de mapas la relación entre los factores y la población afectada positiva o negativamente (grupos étnicos, niños, adolescentes, adultos mayores, mujeres cabeza de familia, discapacitados, desplazados, población con escasos recursos económicos y mayores niveles de pobreza, etc.), con el fin de facilitar la posterior focalización de las acciones, la atención y la inversión del gasto social del plan de desarrollo.

• Analizar estrategias para los diferentes actores. Esta actividad consiste en conocer los actores que inciden positiva o negativamente en cada uno de los factores priorizados, identificar sus roles y establecer su peso para facilitar o impedir la realización de posibles actividades que mejoren la situación actual identificada. De este ejercicio se deducen recomendaciones estratégicas, como se plantea en la siguiente tabla.

Cuadro. Actores relacionados en el Plan

Actividad 3: Descripción Administración

y

explicación

de

la

situación

actual

de

la

Actividad 3.1: Análisis de la situación institucional: Es importante que el Coordinador y su equipo, con el apoyo de las dependencias, realicen un diagnóstico institucional, siguiendo los lineamientos de política de desarrollo administrativo, para identificar no sólo las capacidades existentes en el departamento o municipio para cumplir con el plan de desarrollo que se formule, también para dar cumplimiento a la Ley 489 de de 1998 (Decreto 3622 de 2005), en términos de visualizar, con indicadores65 la situación actual o línea base que le permitan más adelante formular metas en cuanto al fortalecimiento del desarrollo institucional a alcanzar en el cuatrienio. De este modo, podrá contar con orientaciones concretas sobre los cambios en los diferentes campos, a saber: • La situación respecto al desarrollo del talento humano –disponibilidad y calidad del recurso humano, formación, adiestramiento y estímulos al merito–: conformación de la planta de personal (número de funcionarios y contratistas), nivel de profesionalización del recurso humano.

65

Como mínimo se sugiere utilizar los indicadores definidos en la metodología de medición y análisis del desempeño municipal, en su componente de capacidad administrativa: estabilidad personal directivo, profesionalización de la planta, nivel de sistematización, automatización de procesos, contratación por medio de licitación pública, capacidad de interventoría, Sistema de Control Interno.

• Avances en gestión de calidad –procesos y procedimientos que satisfagan necesidades y requisitos a nivel interno y de la ciudadanía–, avances en la implementación de sistemas de gestión de calidad –Ley 872 de 2003, certificación de procesos, existencia de manuales con indicadores de eficiencia–.

• Cultura participativa en la gestión pública, en la rendición de cuentas y en la atención a quejas y reclamos (presupuestos participativos, audiencias públicas, veedurías ciudadanas).

• Moralización y transparencia en la administración pública, que consiste en la identificación de áreas susceptibles de corrupción y de mecanismos, instrumentos y proceso que prevengan conductas y actuaciones corruptas – funcionamiento del control interno, mapas de riesgo, avances en la implementación del modelo estándar de control interno, etc. –.

• Rediseños organizacionales –estructuras flexibles, racionalidad de la planta, acceso a tecnologías de comunicaciones, sistemas de información, sistematización de procesos–, situación de la estructura organizativa, calidad de las oficinas y equipos de trabajo, disponibilidad de computadores, de teléfonos, fax, e Internet; conexiones en intranet e Internet –porcentaje de funcionarios con acceso a Internet–, existencia de sistemas de información en los sectores básicos de educación, salud y agua potable y en otros sectores, disponibilidad de información estadística sobre la entidad territorial, existencia y funcionamiento del banco de proyectos, existencia y funcionamiento del Sisbén, sistematización y articulación en red de procesos y de procedimientos: recaudo tributario, presupuesto, contabilidad, etc.

Es importante analizar la situación de las instituciones descentralizadas, institutos, departamentos administrativos, empresas industriales y comerciales del Estado, sociedades de economía mixta, empresas sociales del Estado en el caso de salud, entre otras, definiendo en cada caso las necesidades de intervención o ajuste.

Adicionalmente, en el caso departamental, se recomienda analizar la capacidad y requerimientos de las dependencias prestadoras de asistencia técnica a los municipios de la jurisdicción, para que en el plan de desarrollo se incluyan metas y recursos con los cuales se financie esta labor de intermediación.

Actividad 3.2: Análisis de la situación financiera y presupuestal: Esta actividad permitirá que el nuevo gobernante (1) no sobredimensione ni subvalore las acciones que adelantará durante su gestión, (2) defina estrategias para aumentar los recursos propios y apalancar proyectos mediante la cofinanciación, (3) determine la capacidad de endeudamiento, y (4) tenga claridad sobre los aspectos que debe trabajar para asegurar el cumplimiento de las normas vigentes en materia financiera –Ley 617 de 2000 sobre límites a los gastos de funcionamiento, Ley 715 de 2001 sobre destinación de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones y Ley 819 de 2003 sobre responsabilidad fiscal–.

Para abordarla, se recomienda:

1. Hacer un diagnóstico de la situación fiscal de la entidad territorial. Con base en los indicadores de desempeño fiscal66 elaborados por el Departamento Nacional de Planeación, y los indicadores de viabilidad fiscal del Ministerio de Hacienda, se puede realizar un diagnóstico rápido en materia fiscal, el cual además de permitir comparar la situación de la entidad territorial con la de otros municipios o departamentos, según sea el caso, brinde elementos para profundizar en la identificación de los problemas y la búsqueda de soluciones.

2. Identificar las fuentes de recursos para financiar el Plan. Es importante que la nueva Administración conozca las principales fuentes de financiación que tiene la entidad territorial y sus destinaciones específicas, con el fin de garantizar que los gastos se financien de acuerdo con las disposiciones constitucionales, legales y normativas vigentes, y para identificar cuáles son los inconvenientes que impiden contar con mayores ingresos.

3. Interrelacionar los instrumentos de planificación con el sistema presupuestal. Una vez identificadas las fuentes de financiación de las entidades territoriales según su reglamentación legal en términos de manejo y destinaciones específicas, el equipo de Hacienda y Planeación debe verificar cómo se interrelacionan, se planifican y se determinan las rentas. Para ello, se recomienda consultar la bibliografía básica67 y tener en cuenta las definiciones generales de cada componente el sistema presupuestal, entre ellas: • Marco Fiscal de Mediano Plazo68: instrumento referencial de planificación a 10 años que presenta la proyección de las finanzas municipales, en él se determinan montos de ahorro, flujos de caja, situación fiscal y estrategias para su logro. Contiene un plan financiero, que es el instrumento de planificación y gestión financiera, para efectuar las previsiones de ingresos, gastos, déficit y financiación, a partir de la elaboración de un diagnóstico y de la definición de objetivos y estrategias.

• Plan Operativo Anual de Inversiones: corresponde a los proyectos de inversión para cada una de las vigencias del Plan, clasificados por dimensiones, sectores, programas.

• Presupuesto Anual: es el instrumento que permite el cumplimiento de los planes y programas de desarrollo económico y social.

66

Los indicadores de desempeño fiscal son: gasto de funcionamiento, respaldo de la deuda, dependencia de las transferencias, importancia de los recursos propios, magnitud de la inversión y capacidad de ahorro.

67 Se recomienda consultar los siguientes documentos y normas: • Normas básicas: Decreto 111 de 1996; Ley 715 de 2001; Ley 819 de 2003; Ley 617 de 2000; Ley 388 de 1997.

• Documentos del DNP: Bases para la gestión del sistema presupuestal local; Orientaciones para la programación y ejecución de los recursos del SGP; Cartilla las regalías en Colombia. Ver página Web: www.dnp.gov.co.

• Documentos del Ministerio de Hacienda: Guía metodológica para la elaboración del Marco Fiscal de Mediano Plazo en entidades territoriales; Ley 617 de 2000: Preguntas y Respuestas sobre la Ley. Ver página web: www.minhacienda.gov.co.

68

Instrumento establecido con la expedición de la Ley 819 de 2003, con el objetivo de promover la responsabilidad en las finanzas territoriales.

Tomado de: URL: http://sitioinformativo.com.ar/?p=2321

4. Identificar la situación financiera de la entidad territorial. Para tener un panorama general de las finanzas de la entidad territorial, es recomendable consultar, y si se requiere actualizar, el documento de Marco Fiscal de Mediano Plazo 5. Identificar los recursos disponibles para inversión - Plan Financiero.

Una vez revisado y/o actualizado el documento de Marco Fiscal de Mediano Plazo se tiene un panorama general de las finanzas territoriales con lo cual se puede hacer un estimado, a partir de las proyecciones de su plan financiero, de los recursos disponibles en la entidad para funcionamiento e inversión, de sus principales fuentes; es decir, se pueden determinar las restricciones presupuestales a las cuales se enfrentará la Administración para financiar las metas definidas en el plan de desarrollo.

Es importante señalar que para la estimación de los recursos de inversión se debe descontar el gasto corriente –o de funcionamiento– de la entidad más el servicio de la deuda. Así mismo, las entidades inmersas en programas de saneamiento fiscal, financiero y de reestructuración de pasivos, deben garantizar su estricto cumplimiento, porque uno de sus objetivos es asegurar la existencia y sostenibilidad de la entidad territorial. A manera de ilustración, el cálculo agregado de los recursos disponibles para la vigencia del plan de desarrollo puede estimarse de la siguiente forma (Tabla 12):

Cuadro 13. Proyecciones de Ingresos.

Actividad 4: Síntesis del diagnóstico: A partir del análisis de la información trabajada hasta el momento, se elabora la descripción de la situación actual de la entidad territorial y de la Administración, en la cual se explican las posibles repercusiones si no se actúa oportunamente sobre las causas originarias de los problemas encontrados o en el aprovechamiento de las oportunidades que brinda el entorno.

En la elaboración del diagnóstico se recomienda agrupar los factores de manera homogénea en dimensiones, líneas o ejes –económico, sociocultural, tecnológico, ambiental y político institucional, entre otros–. Este ejercicio facilita el trabajo articulado por dependencias para definir estrategias, programas, subprogramas, metas, indicadores y recursos, a manera de ejemplo se presenta el siguiente diagrama:

Diagrama. Síntesis del Diagnóstico

Paso 2.2: Construcción de la visión: La planificación debe superar lo coyuntural, además de brindar orientaciones de mediano y largo plazo sobre la entidad territorial que se espera tener en el futuro; de ahí la importancia de construir una visión – entendida como la idea fuerza que moviliza a los diferentes actores hacia una imagen del futuro deseable y viable–, basada en principios, ideales y valores compartidos por todas las fuerzas vivas de la entidad territorial.

En este orden de ideas, es fundamental que el plan de desarrollo retome e incluya la visión existente en la entidad territorial, con el fin de que el gobernante tenga un marco de referencia para examinar la pertinencia de las decisiones a adoptar y cuente con un

instrumento orientador de los componentes del Plan –objetivos, estrategias, programas y acciones–, y para que los actores del territorio conozcan cuál va a ser la contribución de la Administración para su cumplimiento. Para ello, se sugiere revisar los ejercicios prospectivos realizados –incluye el Plan de Ordenamiento Territorial en el caso municipal– y desarrollar talleres con la comunidad para validarlos y actualizarlos69. Si en la entidad territorial no hay una visión concertada, se recomienda incluir en el plan de desarrollo un ejercicio inicial en el cual se retomen percepciones de la comunidad y del propio gobernante70 sobre la visión que se espera alcanzar para el municipio o departamento, que debe servir como punto de partida para iniciar el proceso de construcción de una visión concertada. Para hacerlo se sugiere utilizar la caja de herramientas de la prospectiva estratégica71.

EJEMPO: Visión de Putumayo “En el año 2020 Putumayo será la mejor población de América, justa, pacífica, educada, pujante y en armonía con la naturaleza”

Paso 2.3: Definición de la misión: La misión de cualquier institución, entidad u organización es el propósito fundamental de su existencia; es la definición del beneficio que pretende dar y la delimitación de sus responsabilidades. La misión constituye la razón de ser de una institución y lo que debe distinguirla de otras similares.

La definición concreta de la misión es fundamental para orientar la toma de decisiones en la entidad, ella brinda claridad sobre su alcance y las áreas de servicio que debe prestar. Es vital que todos los funcionarios de la entidad territorial tengan claridad y consenso sobre cuál es la misión, para que los programas y proyectos definidos en el Plan, se desarrollen en términos de lo que anhela ser la Administración y a quién debe servir.

La misión responde a las preguntas: ¿quiénes somos?, ¿cuál es nuestra responsabilidad?, ¿cuáles son los productos y servicios que debemos prestar?, ¿quiénes son nuestros clientes o usuarios?, ¿cuál es nuestro ámbito de acción y nuestro marco ético y moral?

Todas las entidades territoriales tienen una misión específica que cumplir en pro del bienestar de sus habitantes, pero no en todas se han preocupado por establecer claramente cuál es; conocerla, entenderla y asumirla es un requisito fundamental en el proceso de formulación del plan de desarrollo.

69

Dicha visión debe acompañarse, en lo posible, de metas de desarrollo como las establecidas en el Índice de Calidad de Vida, Índice de Desarrollo Humano, Necesidades Básicas Insatisfechas u otras que se consideren de interés y de las cuales se tenga línea de base.

70 Tomar como referencia la Visión de país, plasmada en el documento: Visión Colombia II Centenario 2019.

71 La caja de herramientas de la prospectiva estratégica. Michel Godet. Cuaderno publicado por Gerpa con la colaboración de Electricité de France, misión prospective. www.cwnam.fr

En la definición de su misión, la administración territorial debe iniciar estableciendo los principios rectores definidos en el Programa de Gobierno y considerando las competencias y funciones72 que se le han otorgado en el ordenamiento legal vigente.

También debe conocer el alcance de su responsabilidad, tanto para cumplirla como para no excederse73. Así mismo, debe conocer los recursos con que cuenta y su nivel de gobernabilidad sobre ellos; además, es fundamental estar al tanto de las normas que rigen la acción de los servidores públicos.

Estos aspectos son fundamentales para definir el ámbito de acción de la administración territorial y formar el alcance del plan de desarrollo y, en consecuencia, la gestión que adelantará el gobernante durante su periodo.

EJEMPLOS: El Municipio de Puerto Asís, Putumayo, es una entidad territorial comprometida con la satisfacción de las necesidades básicas de su población, que aprovechando su ubicación geográfica, las fuentes de financiación y el desarrollo tecnológico, busca a través de la permanente interacción de la comunidad y la Administración Municipal, efectividad y honestidad en su gestión, para posicionarlo como municipio modelo en la calidad de vida de sus habitantes dentro de Colombia.

Al Departamento del Putumayo, como entidad territorial le corresponde adelantar la GESTIÓN, PROMOCIÓN Y ARTICULACIÓN del proceso de desarrollo integral de su territorio, en busca de la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes, en armonía con el medio ambiente natural.

En cumplimiento de sus obligaciones constitucionales y legales, el departamento debe ejercer la MISIÓN Institucional 72

La Constitución Política, en su artículo 311, establece como competencias del municipio: prestar los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes.

73 Recordar que como funcionario público, un alcalde y su equipo de gobierno sólo puede hacer aquello que expresamente le ha sido autorizado por ley.

Paso 2.4: Definición de la estructura del plan de desarrollo: En esta actividad se concreta la propuesta del proyecto – Plan, la cual debe guardar una estructura lógica y coherente con el diagnóstico y con el enfoque utilizado. Para su desarrollo se propone la siguiente estructura: Diagrama: Estructura de formulación del planteamiento programático del plan

Paso 2.5: Formulación de objetivos Actividad 1: Precisión de las competencias, responsabilidades y resultados esperados.

En el marco de un Estado unitario y descentralizado, el plan de desarrollo y la gestión de un gobernante deben responder a las competencias que le hayan sido asignadas a la respectiva entidad territorial por la Constitución y la Ley. Por lo tanto, es importante que en el momento de definir objetivos, programas, subprogramas y proyectos estratégicos, se identifiquen los resultados esperados de la gestión de acuerdo con dichas competencias: coberturas en educación, mejoramiento de la calidad educativa, aumento de cobertura en régimen subsidiado, coberturas en servicios públicos y otros.

Es fundamental que los mandatarios sepan que la Constitución y la Ley han establecido prioridades y, por lo tanto, existe una mayor responsabilidad en competencias de educación, salud y agua potable y saneamiento básico.

Actividad 2: Identificación de los lineamientos de política y directrices definidos por otros niveles de gobierno Para realizar esta actividad se recomienda revisar los documentos de contexto de los niveles superiores de gobierno relacionan en el paso 2.1: Elaboración del diagnóstico, los cuales contienen orientaciones de política social, económica, ambiental e institucional; estrategias e instrumentos para lograr el desarrollo y la igualdad de oportunidades. Por ejemplo, las estrategias de equidad 74 y productividad se constituyen en unas de las prioridades nacionales.

Entonces, el reto principal es reducir de las brechas sociales, regionales y en materia de productividad, construyendo sobre lo ya logrado, lo cual requiere de intervenciones focalizadas en los grupos vulnerables y regiones más afectadas, para buscar un desarrollo integral.

Aquí debería mencionarse explícitamente la Visón 2019, aunque se menciona la revisión de documentos del orden nacional.

Actividad 3: Identificación de compromisos adquiridos en el Programa de Gobierno.

RECORDEMOS: Con base en el diagnóstico, la visión, la misión, las competencias, los lineamientos de política de niveles superiores de gobierno y los compromisos adquiridos en el programa de gobierno se definen los objetivos, programas, subprogramas y proyectos del plan de desarrollo territorial.

Uno de los insumos prioritarios para desarrollar el paso 2.5 es el programa de gobierno, el cual plasma el compromiso que el candidato electo y su partido adquirieron con sus gobernantes. En tal sentido, el Coordinador y su equipo deberán identificar cuáles fueron las propuestas realizadas por el gobernante, con el fin de asegurar su inclusión en el plan.

74

Las estrategias consisten en lograr que los colombianos tengan igualdad de oportunidades en el acceso y la calidad de un conjunto básico de servicios sociales que, en el futuro, permitan que todos no sólo alcancen ingresos suficientes, sino también tengan una vida digna, larga y saludable, que permitan a todas las personas y familias construir territorios gobernables, competitivos, sostenibles y equitativos.

Actividad 4: Definición de objetivos Actividad 4.1: Formulación del Objetivo General: El objetivo general corresponde a la contribución del plan de desarrollo para avanzar en la visión planteada, debe estar sustentada en la información obtenida de los pasos anteriormente expuestos y responder a la pregunta: ¿qué va a hacer la Administración durante el período de gobierno? A continuación se presenta un ejemplo de objetivo general definido en un plan de desarrollo:

EJEMPLO: “Estimular el potencial humano social y productivo para mejorar la calidad de vida de los habitantes, disminuir la pobreza, ampliar las oportunidades y ofrecer las condiciones para el ejercicio de la plena ciudadanía, así se generarán mayores oportunidades en el escenario nacional e internacional de progreso hacia el futuro”.

Actividad 4.2: Formulación de objetivos estratégicos: Son los propósitos orientados a solucionar los grandes problemas del desarrollo de la entidad territorial y responden a la pregunta: ¿qué hacer para lograr el objetivo general? Estos objetivos están asociados a las grandes dimensiones estratégicas del Plan. Algunos ejemplos de dimensiones estratégicas son: • Empleo y equidad • Gestión ambiental y del riesgo • Crecimiento y competitividad del sector agropecuario Al tomar la dimensión estratégica Gestión ambiental y del riesgo y de acuerdo con la problemática identificada en el diagnóstico, podría definirse el siguiente objetivo estratégico:

EJEMPLO: Garantizar la sostenibilidad ambiental del territorio en la oferta de bienes y servicios, la biodiversidad, el recurso hídrico y los suelos.

Actividad 4.3: Formulación de objetivos específicos o sectoriales: Los objetivos específicos son los definidos para cada nivel de sector o componente temático; en otras palabras, son los propósitos que permiten que el sector contribuya efectivamente al logro del respectivo objetivo estratégico.

Estos objetivos se convierten en el punto de partida para la definición de las metas de resultado y los programas, por ello han de cumplir las siguientes características: • • • • • •

Cuantificables. Deben ser claros y brindar la posibilidad de comprometerse con unas metas de resultado concretas en el período de gobierno.

Realizables. Deben ser posibles de alcanzar, prácticos y realistas. No tiene sentido la formulación de un objetivo que de antemano se sabe que no se va a cumplir.

Comprensibles. Deben estar escritos con palabras muy sencillas para que sean de fácil comprensión principalmente por parte de los involucrados en su logro.

Consistentes. Los objetivos se relacionan con la problemática y/u oportunidades identificadas en el diagnóstico.

Estratégicos. Deben apuntar hacia los temas o asuntos prioritarios con mayor impacto en el desarrollo y poseer una articulación lógica con los niveles definidos.

Motivadores. Deben animar la ejecución con eficacia y eficiencia para una mejor gestión.

De acuerdo con lo anterior, metodológicamente se sugiere revisar cuáles sectores tienen competencia directa para el cumplimiento del objetivo estratégico.

Si se considera el ejemplo de Gestión ambiental y de riesgo, los sectores involucrados podrían ser vivienda, espacio público, prevención y atención de desastres, medio ambiente y saneamiento básico en el componente de aseo.

En tal sentido, cada uno de estos sectores debe formular un objetivo específico que responda a la problemática identificada en el diagnóstico –a través de los árboles problemas causa-efecto–, así como al aprovechamiento de los potenciales identificados. Ejemplos de objetivos específicos para el sector Vivienda son: EJEMPLO: -Reducir el déficit habitacional cuantitativo.

-Reducir el déficit cualitativo de vivienda

Actividad 4.4: Formulación de objetivos programáticos: Los objetivos programáticos son los que contribuyen al logro de los objetivos sectoriales – están relacionados con sus causas–. Se constituyen en el punto de partida para la definición de las metas de producto que, a su vez, contribuirán al logro de las metas de resultados establecidas para cada sector.

Paso 2.6: Definición de estrategias: La finalidad de las estrategias es alcanzar y/o mantener la visión y/o objetivos fijados en el plan de desarrollo, utilizando lo mejor posible los medios y los recursos de los cuales dispone la entidad territorial. Una estrategia es adecuada si con ella se consigue alcanzar los objetivos previstos (eficacia) y si ha generado economía de esfuerzos y recursos (eficiencia). Lograr tanto la eficacia como la eficiencia es la tarea de la administración pública para lo cual deberá aplicar toda su capacidad unida a su destreza para diseñar programas y proyectos, y realizar todas las acciones necesarias en coordinación, asocio, cooperación, entre otras formas, con instituciones y actores de orden local, departamental, nacional e incluso internacional, para llevar a efecto con el mayor acierto los objetivos prioritarios definidos en los planes de desarrollo y/o visiones colectivas deseadas.

En otras palabras, la estrategia contribuye a que la administración municipal o departamental cumpla con la función necesaria, insustituible y digna de crear o usar los medios indispensables, de acuerdo con las posibilidades y limitaciones, para producir los resultados esperados por la comunidad, la Constitución Política Nacional y las respectivas normas.

Diseñar una estrategia consiste en definir los medios, acciones y recursos para el logro de los objetivos, considerando para ello las condiciones sociales, institucionales, administrativas, políticas y económicas. Se materializa a través de programas, subprogramas y proyectos.

Paso 2.7 Identificación preliminar de programas, subprogramas y proyectos Actividad 1: Formulación de Programas: Un programa es una unidad lógica de acciones dirigidas al logro de los propósitos establecidos en los objetivos específicos o sectoriales. Es decir, según el alcance de los objetivos sectoriales, se generan uno o más programas. Al seguir con el ejemplo de la dimensión estratégica gestión ambiental y de riesgo se puede plantear los siguientes programas:

PROGRAMAS: • Programa de reubicación de viviendas en alto riesgo • Programa de manejo integral de cuencas hidrográficas • Programa de manejo y disposición de los deshechos hospitalarios Actividad 2: Formulación de Subprogramas: Un subprograma es una unidad lógica de acciones dirigidas al logro de los programas. Es decir, de acuerdo con el alcance de los programas, se generan uno o más subprogramas, que se despliegan en

proyectos. En el ejemplo del programa de reubicación de viviendas en condiciones de riesgo no mitigable, se pueden definir los siguientes subprogramas:

SUBPROGRAMA: Apoyo al desarrollo de proyectos productivos para als familias que van a ser reubicadas Subprograma de equipamiento

Actividad 3: Identificación de proyectos: Un proyecto es un conjunto de actividades por realizar en un tiempo determinado, con una combinación de recursos humanos, físicos, financieros y con costos definidos orientados a producir un cambio en la entidad territorial, a través de la concreción de las metas de producto establecidas. Los proyectos se manifiestan en una obra física o una acción específica.

Aunque por lo general, el plan de desarrollo sólo incluye los macroproyectos o proyectos estratégicos75, es necesario que la Administración se esfuerce por identificar en el Banco de Proyectos todos los que se ajusten a los programas y subprogramas definidos en dicho plan, con el fin de precisar cuáles de ellos se encuentran actualizados, cuáles no y cuáles requieren ser formulados.

En otras palabras el ejercicio consiste en identificar cuáles de los proyectos están listos y, por lo tanto, pueden ser ejecutados; cuáles no son factibles y deben ser descartados; y cuáles requieren de un proceso de formulación más precisa.

Actividad 4: Identificación de población por beneficiar y las zonas sujetas a intervención: Esta actividad consiste en identificar tanto la población beneficiaria como las zonas sujetas a intervención por parte de cada uno de los programas, subprogramas y proyectos del plan de desarrollo. Para ello, es necesario revisar la actividad 2 del paso 2.1 descripción y explicación de la situación actual de la entidad territorial y su entorno.

Es importante que la administración tenga en cuenta la información del Sisbén para identificar la población más pobre de su municipio.

Paso 2.8: Estimación de Costos Definidos los proyectos en el Banco de Proyectos, se procede a identificar y actualiza los costos de cada uno de ellos. Si el Banco no tiene todos los proyectos requeridos y, Con base en las anteriores proyecciones, se pueden establecer los recursos técnicos, administrativos y de inversión indispensables para ejecutar el plan de desarrollo.

75

Los proyectos se concretan en el Plan de Acción y Plan Indicativo

Por lo tanto, es necesario formularlos 76; además, se debe hacer un estimativo de los costos de acuerdo con los precios del mercado.

Paso 2.9: Definición de programas, subprogramas y proyectos: Para adelantar este paso es necesario comparar los resultados de la actividad 3.2 Análisis de la situación financiera y presupuestal, con el costo del plan, lo cual permitirá que: • • • •

Los recursos se destinen de acuerdo con las orientaciones legales; Se definan prioridades de inversión; Se tomen decisiones en materia financiera para aumentar los ingresos; y La financiación del plan se complemente con otras fuentes.

Uno de los principales instrumentos de generación de ingresos es el Código Fiscal que a través de los recaudos permite a la Administración Municipal cumplir con los programas de inversión social.

Si los recursos son insuficientes para ejecutar los programas, subprogramas y proyectos identificados, es necesario que la Administración priorice cuáles de ellos serán financiados durante el período de gobierno; se sugiere privilegiar los proyectos cuya ejecución se inició en anteriores administraciones, con el objeto de concluirlos y de no dilapidar recursos.

Otro criterio que es importante tener en cuenta, además de los compromisos definidos en el Programa de Gobierno, es la viabilidad política del Programa/ subprograma/proyecto en términos de que este tenga el respaldo no sólo de la comunidad, sino también de las autoridades y de los miembros de la corporación pública respectiva –asamblea departamental o concejo municipal–, entre mayor concertación se logre al respecto, mayor seguridad habrá para la apropiación de los recursos que su ejecución requiere.

76

La preparación de los proyectos debe incluir: •Componentes técnicos: acciones directas para lograr el objetivo del proyecto. • Componente ambiental: descripción de los efectos ambientales, tanto negativos como positivos en la ejecución y operación de cada uno de los componentes del proyecto. • Componente institucional: consiste en la previsión, análisis y precisión de las acciones institucionales que se requiere llevar a cabo, una vez sean asignados los recursos al proyecto. Se concreta en dos aspectos 1) la capacidad técnica y administrativa de la entidad responsable y 2) el mecanismo propuesto para la ejecución del proyecto. • Identificación de área de acción y población beneficiada: el proyecto debe establecer claramente el área en la cual se ejecutará y, por consiguiente, determinar quiénes serán los beneficiados. • Cronograma de actividades: definición del tiempo que tomará la ejecución de cada uno de los componentes del proyecto; debe ser lo más detallado posible en cuanto a las actividades; además, ha de brindar un panorama completo de la duración del proyecto. • Estructura de costos y presupuesto: de acuerdo con los componentes y actividades previstas para el proyecto, se define para cada uno de ellos los requerimientos de diseños, insumos, equipos, mano de obra, asistencia técnica, infraestructura, etc.; de esta manera se puede definir la estructura de costos de cada componente y el costo total del proyecto. • Cronograma de inversiones: es la identificación del flujo de recursos necesario en cada etapa de ejecución y operación del proyecto; de acuerdo con esta necesidad se puede establecer las fuentes de financiamiento del proyecto y determinar si es viable financieramente, si se requiere mayor gestión de la administración para incrementar las fuentes de financiación, si dados los costos sólo se puede avanzar algunas etapas durante la administración o si definitivamente el proyecto no es viable en términos financieros.

Paso 2.10: Definición de metas e indicadores: Definidos y priorizados los programas, subprogramas y proyectos, es necesario identificar cuál es la contribución de cada uno de ellos en el cumplimiento de los objetivos del plan, tal precisión permitirá establecer metas viables para el período de gobierno. Para ello, es importante tener en cuenta que un proyecto debe apuntarle al cumplimiento de uno o más objetivos y un objetivo debe cumplirse con la ejecución de uno o más proyectos.

Las metas expresan en forma concreta los objetivos en términos de cantidad y tiempo; es decir, dan cuenta de los resultados por alcanzar mediante la ejecución del plan en un periodo dado, con los recursos disponibles. Las metas se constituyen en insumo para medir la eficacia en el cumplimiento de programa y subprogramas y, por ende, de los compromisos del plan77.

Un indicador es un punto de referencia que permite observar y medir el avance en el logro de una meta esperada. Según la información proporcionada por cada indicador, éstos pueden ser cualitativos o cuantitativos. Los indicadores cuantitativos se expresan en términos de número, porcentaje, razón (tasas); por ejemplo: número de niños atendidos con campañas de vacunación sobre el total de niños menores de cinco años, porcentaje de disminución de la evasión de impuestos, tasa de mortalidad.

Los indicadores cualitativos se expresan como el cumplimiento de una condición o como una escala de valores o de opinión; por ejemplo: sí o no; bueno, regular, malo; alto, medio, bajo, etc.

Los indicadores deben tener las siguientes propiedades: • • • • • • • • •

Medibles: expresan un valor cuantificable o cualificable.

Disponibles: para medirlos es necesario contar con la información.

Determinantes: expresan mejor y más adecuadamente el avance del programa, subprograma y/o proyecto.

Válidos: reflejan lo que se pretende medir.

Precisos: están definidos de manera clara y sin ambigüedades.

Confiables: producen el mismo resultado dos mediciones del indicador para la misma política.

Fáciles de cuantificar, agregar y desagregar.

Sencillos: de fácil manejo e interpretación.

Asequibles: el costo de información requerida para construirlos no debe ser alto.

Dado que los indicadores son un punto de referencia, es necesario identificar un valor inicial como línea de base y establecer cuál se espera lograr (meta), en un período de tiempo limitado, con la ejecución de las acciones y proyectos que adelante la administración territorial en cumplimiento del plan de desarrollo.

Actividad 1: Definición de metas e indicadores de resultado: Las metas de resultado responden directamente a la cuantificación del objetivo específico o sectorial. En su planteamiento se requiere conocer la situación actual para poder evaluar el cambio o la modificación lograda.

77

Consultar la Metodología para la medición y análisis del desempeño municipal, elaborada por el DNP.

Un indicador de resultado mide los efectos inmediatos o a corto plazo generados por los productos sobre la población directamente afectada.

A continuación, se presentan ejemplos de los conceptos expuestos.

EJEMPLOS DE METAS E INDICADORES Meta de resultado 1: Reducir el déficit cuantitativo de vivienda en el 50%.

Indicador de resultado de la situación inicial: déficit habitacional del 20%.

Indicador de resultado de la situación final: déficit habitacional del 10%.

Como el municipio tiene un total de 5.000 hogares y un déficit habitacional del 20% en su situación actual, significa que existe un total de 1.000 hogares que no tienen vivienda. Luego, una meta de resultado de reducción del déficit cuantitativo en el 50%, implica crear condiciones para suministrar vivienda de interés social a 500 hogares; es decir, pasar de una cobertura del 80% al 90% de hogares con vivienda.

Meta de resultado 2: Reducir el déficit cualitativo de vivienda en el 10%.

Indicador de resultado de la situación inicial: déficit cualitativo del 30%.

Indicador de resultado de la situación final: déficit cualitativo del 20%.

Como el municipio tiene un total de 4.000 viviendas, de las cuales el 30% no tienen condiciones de habitabilidad en su situación actual, significa que existe un total de de 1.200 viviendas que requieren ser mejoradas.

Luego, una meta de resultado de reducción del déficit cualitativo en el 10%, implica el mejoramiento de 120 viviendas y pasar de un 30% a un 20% del déficit cualitativo.

Indicador de resultado de la situación inicial: déficit cualitativo del 30%.

Indicador de resultado de la situación final: déficit cualitativo del 20%.

Como el municipio tiene un total de 4.000 viviendas, de las cuales el 30% no tienen condiciones de habitabilidad en su situación actual, significa que existe un total de de 1.200 viviendas que requieren ser mejoradas.

Luego, una meta de resultado de reducción del déficit cualitativo en el 10%, implica el mejoramiento de 120 viviendas y pasar de un 30% a un 20% del déficit cualitativo.

Actividad 2: Definición de metas e indicadores de producto 78: Las metas de producto son aquellas que responden directamente a la cuantificación de los objetivos programáticos, los cuales se logran a través de subprogramas.

De acuerdo con lo anterior, un indicador de producto es un punto de referencia que permite observar y medir el avance en el logro de una meta de producto, porque refleja los bienes y servicios cuantificables producidos y/o aprovisionados por una determinada intervención.

El siguiente es un ejemplo de metas e indicadores de producto:

EJEMPLO Meta de producto 1: Gestionar la entrega de subsidios para la construcción de 500 viviendas de interés social ubicadas en la zona urbana para familias de estratos 1 y 2 del municipio en el período 2008-2011.

Indicador: Número de subsidios de vivienda de interés social entregados a familias de estratos 1 y 2 del municipio.

Meta de producto 2: Mejorar 120 viviendas del sector rural durante el período de gobierno.

Indicador: Número de viviendas mejoradas en el sector rural.

Meta de producto 3: Coordinar la legalización de 50 títulos de propiedad de predios.

Indicador: Número de títulos de propiedad de predios legalizados.

Meta de producto 4: Capacitar a 10 organizaciones comunitarias ubicadas en el barrio San Juan.

Indicador: Número de organizaciones del barrio San Juan capacitadas.

Meta de producto 5: Construir 500 m2 de muros de contención en asentamientos poblacionales ubicados en zonas de alto riesgo en el barrio León de la cabecera municipal.

Indicador: Número de m2 de muros de contención construidos en asentamientos poblacionales ubicados en zonas de alto riesgo en el barrio León.

A manera de síntesis se presenta el siguiente esquema:

78

DNP. Metodología para la medición y análisis del desempeño municipal, página 32.

Diagrama: Síntesis Sección Estratégica

El cumplimiento de una meta de producto, puede ser logrado con uno, dos o más proyectos. A su vez, un proyecto puede contribuir a una, dos o más metas de producto. Como la ejecución de un proyecto demanda asignación de recursos y desarrolla acciones específicas, significa también la oportunidad para que la administración territorial asegure el cumplimiento de los principios de eficiencia, austeridad y equidad en el uso de los recursos. El siguiente cuadro ilustra la secuencia de los diferentes componentes programáticos del Plan.

Cuadro: Componentes Programรกticos del Plan de Desarrollo

Paso 2.11 Definición de cambios institucionales para garantizar el cumplimiento del Plan: Como cada plan de desarrollo tiene sus particularidades, es necesario que la Administración ajuste su organización de acuerdo con los nuevos requerimientos, para lo cual se recomienda comparar los resultados de la actividad 3 del diagnóstico Descripción y explicación de la situación actual, con los proyectos estratégicos, subprogramas y programas definidos en el plan de desarrollo. A partir de este ejercicio se debe: • •

Gestionar un cambio institucional.

Incluir en el plan de desarrollo programas, subprogramas y/o proyectos que generen las condiciones necesarias en la Administración para garantizar su cumplimiento como promoción del desarrollo del talento humano, la gestión de calidad, la participación en la gestión pública, la moralización y transparencia en la Administración, adopción de tecnologías, etc.

12.6.3. Paso 3: Elaborar del Plan Plurianual de Inversiones (PPI) El PPI79 es un instrumento que permite articular la parte estratégica del plan de desarrollo con los recursos de inversión que se ejecutarán en el período de gobierno, en él se especifican cada una de las vigencias, se identifican las posibles fuentes de financiación y los responsables de su ejecución, de acuerdo con el diagnóstico financiero e institucional realizado y con el costo de los programas y proyectos establecidos en el paso 2.9.

Con base en el ejercicio anterior, se asignan por programas, subprogramas y/o proyectos estratégicos los recursos de inversión, y se establecen las metas físicas – mediante la discriminación por tipo de población beneficiada (infancia, desplazados, grupos étnicos, etc.) y localización geográficas –subregiones, municipios, corregimientos, comunas, localidades–.

En los esquemas siguientes se presentan los diferentes aspectos de la distribución de los recursos en el Plan Plurianual de Inversiones.

79

La Ley 152 de 1994 establece que el plan de inversiones de mediano y largo plazo, debe contener las proyecciones de recursos financieros disponibles para su ejecución, la descripción de los principales programas y subprogramas, los presupuestos plurianuales y los mecanismos de ejecución.

Cuadro: Distribuci贸n de recursos en el Plan Plurianual de Inversiones (PPI)

Cuadro 16. Estructura de la matriz Plan Plurianual de Inversiones (PPI)

Recomendaciones en la elaboración del PPI: •

• • •

En el caso del primer año de gobierno, debe realizarse una homologación de programas del plan de desarrollo y presupuesto de la Administración anterior con los del nuevo plan, previa aprobación de ajuste del Plan Operativo Anual de Inversiones de la vigencia.

El presupuesto y el Plan Operativo Anual de Inversiones deben ser codificados en su estructura total, de acuerdo con el esquema del PPI del plan de desarrollo.

La articulación entre el plan de desarrollo y el POT se hace a través de los programas de ejecución; por consiguiente, es recomendable estructurarlo para el cuatrienio e incluirlo en el PPI. Articulación entre el Plan Plurianual de Inversiones y el Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI ). El Plan Operativo Anual de Inversiones es un elemento del sistema presupuestal basado en el plan financiero, el cual retoma anualmente el alcance del plan plurianual de inversiones incorporado en el plan de desarrollo.

Así mismo, es un instrumento de gestión que permite operacionalizar los objetivos y metas por año establecidas en el plan de desarrollo con los recursos previstos de cada fuente por proyectos. Por esta razón las secretarías de Planeación territoriales –o la entidad que haga sus veces–, deben orientar y elaborar los POAI coordinadamente con la secretarías de Hacienda.

12.6.4. Paso 4: Elaborar La Propuesta De Seguimiento La Administración debe diseñar una estrategia que sirva para medir los avances, logros y dificultades en el cumplimiento de las metas definidas en el plan de desarrollo; también, debe establecer los mecanismos para realizar autoevaluación periódica con el equipo de gobierno e informar a la comunidad sobre su gestión.

12.7 Etapa 2: Aprobación Del Proyecto – Plan En el siguiente esquema se aprecia el proceso de aprobación del proyecto del Plan: Cuadro 17. Procedimiento para aprobar el Plan de Desarrollo Municipal

Paso 1: Presentación del proyecto-plan al Consejo de Gobierno: El alcalde o gobernador debe presentar a consideración del Consejo de Gobierno, por conducto del secretario de Planeación o de quien haga sus veces, el proyecto del plan en forma integral o por sus elementos o componentes.

Dicho Consejo de Gobierno consolidará el documento que contenga la totalidad de las partes del plan, dentro de los dos meses siguientes a la posesión del respectivo

alcalde o gobernador conforme a la Constitución Política y a las disposiciones de la presente Ley. Paso 2: Convocatoria, conformación y formalización del Consejo Territorial de Planeación: Antes de explicar el proceso de renovación del Consejo Territorial de Planeación, es importante recordar que según lo establecido en la Constitución y la Ley 152 de 1994, en todas las entidades territoriales debe existir esta instancia de planeación; por lo tanto, una vez posesionado el gobernante, debe verificar primero que dicho consejo esté constituido y si está operando o no.

En el caso de que el Consejo no esté constituido aún, el gobernante deberá realizar todo el proceso de convocatoria y elección de los consejeros 80, los cuales tendrán un período de 8 años.

Previa a la elección de los miembros del Consejo de Planeación, la asamblea o el concejo deberá establecer su composición; es decir, mediante una ordenanza o un acuerdo determinará el número de grupos, sectores, representantes de la división administrativa del departamento o del municipio, minorías étnicas, organizaciones de mujeres, jóvenes, entre otros, que existan en la entidad territorial y sean reconocidos por la comunidad.

Si está conformado, debe renovar la mitad de sus miembros; es decir, cambiar los consejeros que cumplieron dos períodos de gobierno consecutivos. Para ello, el gobernante debe propiciar los espacios y la motivación necesaria para que los diferentes líderes agrupen su sector dentro de la comunidad y consulten quiénes son sus mejores representantes81.

Para elegir los nuevos consejeros, el gobernante debe seguir el procedimiento definido mediante acuerdo u ordenanza, según sea el caso. Si el concejo/asamblea no ha expedido un acto administrativo, se recomienda seguir el proceso que adopta el Gobierno nacional para renovar los consejeros nacionales; en otras palabras, realizar dos convocatorias en días diferentes con un intervalo mínimo de 6 días, en las cuales invite a presentar sus ternas82 a los diferentes sectores, grupos u organizaciones de la comunidad definidos en la ordenanza o acuerdo que reglamenta el Consejo Territorial de Planeación. Las personas que conformen dichas ternas deben ser representativas del departamento o del municipio y cumplir con los requisitos establecidos en la Ley 152 de 1994 y el Decreto Reglamentario 2284 de 1994.

Una vez la administración reciba las ternas, la secretaría de Planeación –o la entidad que haga sus veces– debe verificar la información remitida por las respectivas organizaciones o sectores. Transcurrido un mes a partir de la convocatoria para conformar el Consejo Territorial de Planeación y hechas las revisiones de la documentación y verificada la pertinencia de las ternas, el gobernante designará sus integrantes aunque no se hayan recibido todas las ternas.

80

Igualmente para el caso del Consejo Consultivo de Planificación de los territorios indígenas, estará integrado por las autoridades indígenas tradicionales y por representantes de todos los sectores de las comunidades designados por el consejo indígena territorial, de ternas que presenten cada uno de los sectores de las comunidades o sus organizaciones.

81 El nuevo alcalde o gobernador, debe determinar qué consejeros ya han completado dos periodos y por lo tanto deben ser renovados.

82 Se espera que cada sector con interés de estar allí representado, establezca un mecanismo interno, democrático y amplio para elaborar la terna que será enviada al gobernante.

CANDIDATOS AL CTP

Los consejos territoriales de Planeación tienen como finalidad la representación de la comunidad; por lo tanto, no pueden hacer parte de dichos consejos, los funcionarios de la Administración, ni los concejales o diputados.

Los consejeros territoriales de planeación no reciben remuneración y no tienen ningún vínculo laboral con la administración.

•Para el desarrollo de las funciones del Consejo, la Administración territorial tiene la obligación de brindar el apoyo administrativo y logístico.

Paso 3: Presentación del proyecto-plan al Consejo Territorial con copia al Concejo o Asamblea: El proyecto-plan consolidado debe ser presentado por la autoridad administrativa al Consejo Territorial de Planeación, con copia al concejo o a la asamblea, dentro de los dos meses siguientes a la posesión, para su análisis y discusión; es decir, a más tardar el 1 de marzo de 2008, fecha a partir de la cual el Consejo tendrá un mes (31 de marzo) para socializarlo ante los diferentes sectores representativos de la sociedad civil, rendir su concepto y formular las recomendaciones que considere convenientes83. Si transcurrido el mes el Consejo no se pronuncia, se considerará surtido el requisito.

Es importante anotar que la Administración incluirá en el proyecto-plan las recomendaciones que considere pertinentes. Para la elaboración del concepto, se recomienda que el Consejo diseñe una estrategia de socialización con los actores que representan.

Paso 4: Presentación al Concejo/Asamblea y aprobación: El gobernante debe presentar formalmente el proyecto-plan a consideración de la corporación de elección popular a más tardar el 30 de abril de 2008 para que inicie el trámite de su aprobación.

Si se requiere, podrá convocar a sesiones extraordinarias.

83

Para la elaboración del concepto del proyecto-plan se recomienda considerar la opinión de expertos o conocedores de cada temática en la entidad territorial.

De acuerdo con lo establecido por la Ley 152 de 1994, el plan debe ser aprobado por el concejo a asamblea a más tardar el 31 de mayo del 2008; es decir, en los primeros cuatro meses del primer año de gobierno, después de haber sido analizado por la comisión del plan.

Toda modificación que pretenda introducir el cuerpo colegiado debe contar con la aprobación previa y por escrito del gobernante. Es importante recordar que si el gobernante presentó el proyecto-plan con cumplimiento estricto del cronograma establecido por la ley, y el Concejo no le da trámite o no lo aprueba, la Administración estará facultada para expedirlo a través de un Decreto, con el cual entra en plena vigencia. El Equipo Coordinador del proyecto-plan debe asegurarse de entregar a la asamblea o el concejo contenga/considere como mínimo lo siguiente:

13 FASE DE EJECUCION DEL PLAN DE DESARROLLO 13.1. Conceptos básicos 13.1.1 En Qué Consiste La Ejecución: La ejecución es la puesta en marcha del plan de desarrollo, con la cual se busca dar cumplimiento a los objetivos en él establecidos y, por ende, a los compromisos del programa de gobierno.

13.1.2 Procesos Necesarios Para Llevar A Cabo La Fase De Ejecución: La ejecución se lleva a cabo mediante 5 grandes procesos: 1. Gestión administrativa e institucional 2. Gestión financiera 3. Gestión de proyectos 4. Ejecución del presupuesto 5. Contratación 13.1.2.1 Gestión administrativa e institucional La ejecución del plan de desarrollo debe empezar por una organización dentro de la Administración, en cabeza del alcalde o gobernador y su equipo de gobierno, porque es claro que por cada objetivo estratégico y sectorial debe haber un responsable. Cuando la planta sea global, la autoridad podrá hacer los ajustes pertinentes siempre y cuando no se modifique su estructura, en caso contrario, tendrá que hacer los trámites requeridos para un proceso de reestructuración.

Para asegurar la ejecución del plan, además de contar con estructuras institucionales adecuadas, se necesita disponer de recurso humano cualificado, emplear tecnologías, procedimientos y herramientas –banco de proyectos, plan indicativo, plan de acción, plan operativo anual de inversiones, tableros de mando, etc.– que permitan responder con eficiencia al cumplimiento de las metas previstas.

Adicionalmente, la Administración debe buscar aliados y cooperantes externos que contribuyan a cumplir con los objetivos propuestos para potenciar su capacidad. Este tipo de alianzas se hacen a través de convenios interadministrativos, esquemas de asociación, entre otros. Tales mecanismos contribuyen a que la gestión administrativa e institucional sea más efectiva en la prestación de bienes y servicios84.

Entre las ventajas de asociarse se encuentran las siguientes: • •

84

Se generan soluciones compartidas a problemas comunes, así se optimizan recursos.

Permite definir estrategias regionales para insertar la localidad en las opciones de desarrollo de territorios gobernables, competitivos, sostenibles y equitativos.

La Ley 136 de 1994, establece el mecanismo de asociaciones de municipios, de esta manera “dos o más municipios de uno o más departamentos podrán asociarse para organizar conjuntamente, la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras o el cumplimiento de funciones administrativas, procurando eficiencia y eficacia en los mismos, así como en el desarrollo integral de sus territorios y colaborar mutuamente en la ejecución de obras públicas”.

• •

Abre opciones que no están al alcance de cada entidad territorial de manera individual.

Permite emprender mega proyectos y obras de impacto regional.

13.1.2.2 Gestión financiera La ejecución del plan de desarrollo implica la revisión de los diferentes instrumentos de planeación financiera y de mejoramiento de las rentas, de modo que se garantice el poder contar con los recursos suficientes para financiar el funcionamiento85, la inversión y la deuda, a través de un buen recaudo tributario, un manejo adecuado del crédito y teniendo en cuenta el límite de endeudamiento, entre otros.

Para alcanzar una gestión financiera óptima de los recursos disponibles para la ejecución del plan y el funcionamiento de la entidad territorial, se recomienda desarrollar e implementar procedimientos y sistemas de información confiables y oportunos.

13.1.2.3 Gestión de proyectos La ejecución exitosa del plan de desarrollo depende de que los proyectos 86 le apunten al cumplimiento de sus objetivos y metas.

De esta manera, el Banco de Programas y Proyectos de Inversión de la entidad territorial es el principal instrumento para la gestión y asignación de recursos, pues allí se encuentran registrados todos proyectos que son viables.

13.1.2.4 Ejecución del presupuesto La ejecución del plan de desarrollo sólo puede realizarse sobre el presupuesto aprobado en la respectiva vigencia, de tal manera que para el caso del primer año de gobierno, la normativa vigente permite a los gobernantes elegidos popularmente proponer, ante su respectiva corporación, durante las sesiones ordinarias siguientes a la fecha de su posesión, las modificaciones, adiciones o supresiones al Plan Operativo Anual de Inversiones de la entidad territorial para homologarlo al nuevo plan de desarrollo y su plan de inversiones. Una vez aprobadas las modificaciones por las respectivas corporaciones, se notificará para su respectivo control al organismo de planeación correspondiente, en un plazo no mayor a los diez (10) días siguientes a la respectiva aprobación.

La Ley 715 de 2001 exige que en los planes operativos anuales de inversión y en los presupuestos anuales de las entidades territoriales se incluyan indicadores de impacto y resultados. En tal sentido, se recomienda a la administración emplear el instrumento Presupuesto por Resultados(PPR), el cual es una herramienta de gestión que le da valor agregado al presupuesto tradicional, al relacionar los indicadores de producto y resultado con el uso de los recursos asignados en los diferentes programas.

85

Los gastos de funcionamiento no deben superar los ingresos corrientes de libre destinación.

El proyecto se constituye en un conjunto ordenado de información, sistemáticamente procesada, con objetivos claros, delimitados y coherentes, orientados a la generación de bienes y servicios que satisfagan necesidades o aprovechen oportunidades, sobre la base de la optimización de los recursos.

86

Mientras que un presupuesto de inversión tradicional sólo permite a los ciudadanos y a los cuerpos colegiados mirar la información por rubros presupuestales, el PPR permite saber cuánto recursos destinaron por producto y por metas del plan.

El PPR no pretende sustituir el presupuesto de inversión convencional, sino complementarlo con información adicional, que dé cuenta de la ejecución de los recursos, se constituye así en un insumo para la rendición de cuentas87.

Una vez definido el presupuesto, se procede a su ejecución mediante la expedición de disponibilidades y registros presupuestales, la cual debe tener un concepto de viabilidad por parte de la secretaría de Planeación territorial –o la entidad que haga sus veces– para garantizar que responda a los compromisos del plan de desarrollo.

Igualmente, en los procesos de traslados, adiciones, créditos y contracréditos del presupuesto anual de inversión se requiere de la viabilidad de las secretarías de Planeación para asegurar el objetivo enunciado en el párrafo anterior.

Finalmente, en el proceso de ejecución del Presupuesto, la oficina de Presupuesto debe expedir mensualmente un informe de la ejecución del presupuesto de inversión dirigido a las secretarías de Planeación para que ésta pueda monitorear la ejecución del plan de desarrollo.

13.1.2.5 Contratación88 Con el fin de ejecutar los recursos presupuestados, tanto de funcionamiento como de inversión, para dar cumplimiento al plan de desarrollo, la Administración puede prestar directamente los bienes y servicios o puede contratarlos, a través de las diferentes modalidades establecidas en la normativa vigente.

Adicionalmente, para aumentar la eficiencia en las actuaciones del Estado se ha establecido el sistema de contratación a través del Portal Único de Contratación, el cual es un sistema electrónico que permite la consulta de información sobre los procesos contractuales gestionados por las entidades del Estado sujetas al Régimen de Contratación establecido en la normativa vigente (para mayor información ver la cartilla Gestión pública local).

El principal objetivo del Portal es promover la transparencia, eficiencia y uso de tecnologías en la publicación por Internet de las adquisiciones públicas para el beneficio de empresarios, organismos públicos y de la ciudadanía en general, así como mejorar las formas de acceso a la información respecto de lo que compra y

87

El Departamento Nacional de Planeación pondrá a disposición de las administraciones territoriales una guía metodológica para adelantar el proceso de presupuesto por resultados, a partir de la experiencia piloto que se adelantó con los municipios de Medellín, Pasto y Tocancipá.

88 Por contratación estatal se entiende todos los actos jurídicos generadores de derechos y obligaciones celebrados por las entidades estatales con otras entidades públicas y privadas para la provisión de ciertos bienes o servicios. El objetivo fundamental de dicha contratación es el cumplimiento de las finalidades del Estado de manera eficaz y eficiente, especialmente en lo relacionado con la prestación de los servicios públicos y sociales básicos, buscando satisfacer las necesidades colectivas en forma general, permanente y continúa. Para obtener más información sobre el proceso de contratación se recomienda consultar la Guía 1 sobre contratación pública elaborada por la Procuraduría General de la Nación, la Vicepresidencia de la República y el Departamento Nacional de Planeación, en mayo de 2003.

contrata el Estado, con el consiguiente impacto económico que ello genera en la pequeña, mediana y grande empresa, en los ámbitos locales e internacionales.

La oficina Jurídica debe informar a la secretaría de Planeación mensualmente sobre los contratos realizados, indicando el objeto, el ejecutor, valor con sus respectivas fuentes de financiación, con el fin de poder tener el conocimiento en tiempo real del avance de la inversión territorial.

13.2 Instrumentos De La Ejecución 13.2.1 Principales Instrumentos En La Ejecución: Los principales instrumentos para la ejecución del plan de desarrollo son el plan indicativo, el plan de acción, el plan operativo anual de inversiones y el banco de proyectos.

A continuación se presenta una breve explicación de cada uno de ellos.

13.2.1.1 Plan Indicativo Cuatrienal Es un instrumento que permite resumir y organizar por anualidades los compromisos asumidos por los gobernantes en los respectivos planes de desarrollo. En éste se precisan los resultados y productos que se espera alcanzar en cada vigencia y al terminar el período de gobierno, con la ejecución del plan de desarrollo.

Para elaborar el plan indicativo se debe diligenciar una matriz que refleje la estructura básica de la parte programática del plan de desarrollo, con sus respectivas metas, indicadores, recursos por anualidad y responsables. Para la formulación del Plan Indicativo se deben tener en cuenta las siguientes actividades: • • • • •

Convocar los comités operativos sectoriales con el objeto de establecer las orientaciones para la formulación del Plan Indicativo Cuatrienal.

Revisar de la estructura del plan de desarrollo, con el fin de que esta sea clara lógica y coherente. Esto facilitará su seguimiento y evaluación posterior.

Diligenciar la Matriz del Plan Indicativo previamente establecida por la secretaría de Planeación y que refleje la estructura básica de la parte estratégica del plan.

Definir ponderadores, de manera que se establezca la importancia de cada nivel de la estructura del plan.

Articular el Plan Indicativo al Sistema de Evaluación de la Gestión Territorial.

13.2.1.2 Plan de Acción Es un instrumento de programación anual de las metas del plan de desarrollo que permite dentro de cada dependencia de la Administración, orientar su quehacer para cumplir con los compromisos establecidos. A la vez, es el instrumento sobre el cual se realiza la actividad de seguimiento y la de autoevaluación, de la cual se debe generar información clara y consistente sobre el avance en el cumplimiento de las metas establecidas, que servirá de soporte al proceso de rendición de cuentas de los gobernantes.

El plan de acción permite la articulación de los objetivos, metas, estrategias y programas del plan de desarrollo, con la misión y funciones de las dependencias y de éstas con las políticas, programas y proyectos de inversión programados en

cada vigencia, de manera que cada dependencia de la administración pueda orientar estratégicamente sus procesos, instrumentos y recursos disponibles – humanos, financieros, físicos, tecnológicos e institucionales– hacia el logro de los objetivos y metas establecidas anualmente y respecto del periodo de gobierno.

Para la formulación del plan de acción anual se deberán revisar los siguientes insumos: • • • •

El plan indicativo El plan de acción ejecutado en la vigencia anterior89 La disponibilidad de recursos de inversión de la vigencia El listado de proyectos viables en el banco de programas y proyectos y que responden a los objetivos del plan de desarrollo.

13.2.1.3 Plan Operativo Anual de Inversiones El Plan Operativo Anual de Inversiones (POAI) es el instrumento de gestión que permite integrar el presupuesto anual con las prioridades definidas en el plan de desarrollo, el plan indicativo y los planes de acción; es decir, asegura la articulación y correspondencia tanto en la parte de programación como en la de ejecución.

Para elaborar el POAI se deben tener en cuenta los siguientes instrumentos: • • • • • •

El plan de desarrollo El plan indicativo El marco fiscal de mediano plazo El plan de acción de la respectiva vigencia Los proyectos formulados y viabilizados La disponibilidad de recursos de inversión

Se recomienda que el Plan de Acción y el POAI se elaboren de manera paralela, para lograr mayor armonización y coherencia entre ellos y para facilitar el ejercicio de monitoreo y evaluación.

13.2.1.4 Banco de Proyectos de Inversión La Ley 152 de 1994 establece que las entidades territoriales deben tener actualizados y viabilizados en sus bancos los proyectos que se vayan a ejecutar en las entidades territoriales y que sean susceptibles de ser financiados con recursos públicos.

13.2.1.5 Proyectos de Inversión Ninguna entidad territorial puede ejecutar inversión sin que medie la formulación de un proyecto, el cual debe estar inscrito y viabilizado por el Banco de Programas y Proyectos. En síntesis la articulación de los instrumentos en el proceso de ejecución se puede observar en el cuadro 16:

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Permite establecer el grado de cumplimiento de las metas de producto programadas y, por lo tanto, ajustar las metas por programar en el plan de acción de la nueva vigencia.

Cuadro: Articulaci贸n de los instrumentos: plan de desarrollo, plan indicativo, planes de acci贸n y POAI

14 FASE DE SEGUIMIENTO, EVALUACIÓN Y RENDICIÓN DE CUENTAS DEL PLAN DE DESARROLLO. 14.1 El Seguimiento y la Evaluación Los procesos de seguimiento y evaluación además de facilitar y mejorar tanto la gestión pública como la coordinación interinstitucional dentro y fuera de la entidad, contribuyen a fortalecer la gobernabilidad pública y la democracia al permitir que el gobernante explique los aciertos y desaciertos de su administración.

Adicionalmente, el seguimiento y la evaluación del plan de desarrollo le permiten al gobernante autoevaluarse y adoptar medidas para cumplir con sus compromisos oportunamente e informar a los órganos de control y a la ciudadanía sobre su cumplimiento.

Para poder llevar a cabo el seguimiento y evaluación se requiere, como condición básica, que el plan de desarrollo esté bien formulado en términos de coherencia, pertinencia, consistencia y claridad de sus objetivos, estrategias, programas, metas e indicadores, de tal manera, que se puedan constatar los avances alcanzados respecto a la situación inicial y la situación futura de la entidad territorial.

El plan indicativo, el plan de acción, el plan operativo anual de inversiones, el banco de proyectos y el presupuesto son instrumentos importantes para producir indicadores y generar información de monitoreo y seguimiento de la gestión.

De hecho, con la información reportada por las entidades territoriales a través del SICEP a la Dirección de Desarrollo Territorial Sostenible del Departamento Nacional de Planeación se reconoce la eficiencia fiscal y administrativa lograda por la entidad territorial. Así mismo, se elaboran el ranking anual de desempeño fiscal de los departamentos y municipios –labor que se ha venido realizando desde el año 2000– y el ranking de desempeño integral territorial90.

14.2 A Qué Instrumentos Se Debe Hacerle Seguimiento Se debe hacer seguimiento físico y financiero a la ejecución del proyecto, el cual estará a cargo del Banco del Proyectos con base en la información que le dan las unidades ejecutoras de la inversión.

Adicionalmente, se debe hacer seguimiento al plan de acción, con el fin de identificar el avance por dependencia en la ejecución del plan de desarrollo. Allí se identifican los avances en metas de proceso y metas de producto. Igualmente, se debe evaluar el plan indicativo, para identificar el nivel de cumplimiento del plan de desarrollo.

Por otra parte, se debe hacer seguimiento a la inversión mediante la revisión de los informes de ejecución presupuestal expedidos la Oficina de Presupuesto; ello permite identificar la coherencia de la ejecución de los recursos con los otros instrumentos de evaluación.

14.3 Definición De Rendición De Cuentas 90

El ranking mide la eficacia –cumplimiento de las metas del plan de desarrollo–, la eficiencia en la asignación y manejo de los recursos, el desempeño administrativo y financiero, y el cumplimiento de los requisitos legales.

Existen diferentes definiciones de la rendición de cuentas, una de ellas es la capacidad de asegurar que los funcionarios públicos respondan por sus acciones, lo que se interpreta como la obligación legal y ética que tiene un gobernante de informar y explicar al gobernado sobre la forma en que ha utilizado los recursos, encomendados a él, en beneficio de las colectividades.

También se entiende como el espacio de interlocución entre el gobernante y la ciudadanía, con el fin de generar transparencia y condiciones de confianza entre gobernantes y ciudadanos, y garantizar el ejercicio del control social a la administración pública. Rendir cuentas es un diálogo e implica abrir un puente de comunicación permanente e institucional entre funcionarios y ciudadanos.

La rendición de cuentas tiene por objetivo hacer más transparente la gestión porque promueve: (1) que los recursos entregados a las administraciones territoriales se ejecuten de manera eficaz y eficiente, (2) el fortalecimiento del sentido de lo público, y (3) el mejoramiento de la credibilidad y la confianza de los ciudadanos en las instituciones del Estado, en aras de avanzar en la consolidación de la democracia.

En un sistema social de alta responsabilidad pública se impone una rigurosa situación de petición y rendición de cuentas en todos los niveles de gobierno. La responsabilidad de los cargos públicos implica: (1) la obligación de gobernantes y funcionarios de informar sobre sus decisiones y justificarlas en público, (2) la sanción en caso de que hayan violado sus deberes públicos, y (3) el reconocimiento cuando realiza una labor exitosa.

TALLERES TALLER No 1: PLANEACIÓN Y DESARROLLO Vamos a suponer que viajamos en un bus durante las horas del día, salimos muy temprano del terminal de transportes, recorremos las calles de la ciudad y pasamos por un barrio con calles amplias, bien pavimentadas y a lado y lado se ven lindas casas de cemento con grandes ventanales, antejardines enrejados y perfectamente cuidados, circulan carros lujosos y personas muy bien vestidas. A continuación el bus atraviesa por un sector despoblado, par luego entrar en un tramo de carretera destapada y pasar por un barrio de casas derruidas, sucias y viejas, el bus traquetea por esas calles llenas de huecos y polvorientas.

Las gentes andan sucias, mal vestidas, también se ven niños desnudos, esqueléticos y barrigones correteando al paso de nuestro bus pidiendo una limosnita. Por el centro de la calle recorre una acequia mal oliente llena de desperdicios donde perros, cerdos y personas hurgonean en busca de algo.

Por fin el bus sale de la ciudad e inicia su recorrido por el campo, la carretera se ve amplia, con un carril para ir y otro para venir y a todo lo largo pintada una franja blanca de unos 10 centímetros de ancho que sirve de separador. Al lado y lado de la vía avanzan perfectamente trazadas un par de líneas amarillas que señalan el ancho útil de la carretera. Igualmente en ciertos tramos se levantan a lado y lado unos tableros de señalización de tránsito; y al llegar a las curvas hay unas estructuras de hierro como pasamanos muy gruesos, aparentemente fuertes, formando una especie de barreras contenedoras de carros en volcamiento.

El paisaje que vemos por las ventanas del bus, nos muestran un campo plano y cubierto de cultivos verdes, limpios y sanos, también se ven invernaderos, casas de campo limpias y bien trazadas, llenas de matas con flores; amplios corredores y pasamanos de madera torneada. Más adelante se ven máquinas agrícolas, tubos y equipos de riego, animales gordos y de pelaje brillante.

A los pocos minutos nuestro bus cruz y toma un camino destapado y el polvero que penetra al interior del bus nos provoca tos y sentimos la necesidad de taparnos la nariz y la boca.

El recorrido por este camino es tedioso y el tiempo se nos hace eterno; al cabo de una hora llegamos a un poblado de calles mal trazadas y de casas de madera vieja, con techos de zinc enmohecido. Hasta el llega un olor a orines de caballo y el aire es caliente y húmedo. Las gentes se acercan en algarabía hasta la ventanilla de nuestro bus; ofreciendo a gritos refrescos, gaseosas y otras cosas más.

Allí nos bajamos con nuestros maletines al hombro, en busca del hotel donde descargar e iniciar el trabajo de planeación integral y participativa del municipio de “San Blas de las Garulla”.

RELEXION 1. En este viaje imaginario: la sensación que sentimos al pasar por el barrio elegante fue igual o diferente a la que sentimos al pasar por el barrio pobre? O no tuvimos ninguna sensación?

2. lo observado en este viaje imaginario; nos permite diferenciar progreso de atraso?

3. Si logramos diferenciar progreso de atraso: Qué será lo que prefiere la gente y por qué?

4. Cómo definiríamos el progreso?

5. ¿Por qué razón en una misma ciudad existen barrios pobres y barrios ricos? o en un mismo país hay pueblos miserables y ciudades con barrios elegantes.

6. conocen Ustedes pueblos o ciudades donde no se presenten desigualdades.

7. Será posible que un municipio o una ciudad llegue algún día a tener a toda la gente en condiciones de comodidad? Por qué?

8. Si nos preguntan cual país es más desarrollado si Estados Unidos o Colombia, en que pensaríamos para responder?

9. considerando que si nos piden hacer un plan para organizar una fiesta, somos capaces de hacerlo y prevemos el lugar, la fecha, la gente a invitar, la orquesta a contratar, la decoración del lugar, etc. O sea que si sabemos de planificación entonces por qué no planificamos nuestro municipio para que sea desarrollado?

10. Cómo definiríamos lo que es Planificación del Desarrollo?

TALLER No 2: Por grupos de estudio o trabajo resolver el siguiente ejercicio: 1. ¿Cuál es el esquema de contenido de un plan municipal de desarrollo? Y qué debe contener cada parte¿ 2. ¿Cuáles son las instancias y las autoridades de la planeación: Nacional, Departamental y Municipal?

3. ¿Cuáles son los principios de la planificación?

4. ¿Explicar el procedimiento para la elaboración del plan: Nacional, Departamental y Municipal?

5. ¿Cuál es el proceso de aprobación del plan Nacional, Departamental y Municipal?

TALLER No 3 En grupos de trabajo resolver el siguiente ejercicio: 1. El territorio que ocupa el municipio es o no el propicio para facilitar el desarrollo socio económico y ambiental que sus habitantes necesitan 2. Todas las veredas y sectores sociales del municipio se sienten bien atendidas y se sienten pertenecientes al municipio o ¿Hay veredas o lugares que se identifican más con otros municipios?

3. Según las relaciones de intercambio consumos, formas de organización, expresiones culturales, comportamientos de amistad, etc. ¿este municipio podría integrarse con cuales municipios para conformar provincia?

4. El plan de desarrollo que actualmente se debe estar ejecutando en nuestro municipio.

• •

¿Contempla del desarrollo global del territorio? Explique brevemente la respuesta ¿Enfatiza en la producción agropecuaria? ¿por qué?

• • • •

¿Está diseñado con enfoque ambiental? Explique ¿Contempla perspectiva de género? ¿En qué forma? ¿Contempla el concepto de desarrollo sustentable? Explique porque si o porque no. ¿Tiene que ver con el concepto de etnodesarrollo? ¿por qué?

5. Los recursos disponibles para impulsar el desarrollo en este municipio: ¿son escasos? Explique.

TALLER No 4 - CONSULTA: 1. ¿Es posible introducir modificaciones a los proyectos de ordenanza o acuerdo aprobatorios de los planes de desarrollo territorial?

2. ¿Qué pasa si un concejo o una asamblea no aprueba el Plan de Desarrollo?

3. ¿Un plan de desarrollo se considera válido sin el concepto del Consejo Territorial de Planeación?

4. ¿Es posible modificar, una vez aprobado, el plan de desarrollo de una entidad territorial y, en caso afirmativo, cuál es la fecha límite?

5. ¿Cuál es el procedimiento para modificar el plan de desarrollo?

6. ¿Cuando hay elecciones atípicas en una entidad territorial, qué términos tiene el alcalde o gobernador para presentar el Plan de Desarrollo?

GLOSARIO 1. a) ¿Qué es la RECEPCION DE DEMANDAS SOCIALES? Es el proceso mediante el cual en campaña o ya en funciones, el gobierno municipal recibe de manera organizada las peticiones ciudadanas para su correspondiente solución. b) ¿Que es el AUTODIAGNÓSTICO MUNICIPAL? Es una actividad organizada de investigación, reflexión y sistematización colectiva para conocer profundamente la situación actual. c) ¿Que es la CLASIFICACIÓN Y JERARQUIZACIÓN? Trabajo mediante el cual: primero.- se clasifican las solicitudes y/o demandas ciudadanas por áreas de trabajo, segundo.-jerarquizarlas considerando urgencia del problema, gravedad, número de personas afectadas, impacto social, económico y político si se soluciona, facilidad de gestión, efectos secundarios, costos de solución* y facilidad de financiamiento* en su caso. *cantidades supuestas.

2. Visión, Misión y Objetivos Visión: Percepción imaginaria de objetos irreales. La visión es un sueño puesto en acción. ¿Cómo queremos ver a futuro a nuestro municipio, que calidad de vida queremos para nuestros conciudadanos y nosotros mismos?

3. Misión: Es la visión o razón de ser y existir como gobierno y que los ciudadanos le han encomendado cumplir como propósito último o a largo plazo ¿Que somos y para que existimos como municipio? ¿Qué deberíamos ser como municipio? ¿A dónde queremos llegar como municipio?

4. Misión: Es la visión o razón de ser y existir como gobierno y que los ciudadanos le han encomendado cumplir como propósito último o a largo plazo ¿Que somos y para que existimos como municipio? ¿Qué deberíamos ser como municipio? ¿A donde queremos llegar como municipio?

5. OBJETIVOS La traducción de la misión en términos de compromisos de acción que el municipio se ha propuesto alcanzar a corto y mediano plazo ¿Que vamos a hacer? ¿Con que calidad? ¿En dónde (ubicación)? ¿Para qué (finalidad)?

6. PROGRAMAS ESTRATEGICOS: Acciones ordenadas y organizadas de manera óptima, para que los recursos humanos, materiales, naturales, económicos y de tiempo de la mejor manera, con control social y para lograr los objetivos.

7. PROYECTOS Actividades bien definidas y determinadas para resolver un problema específico.

8. Análisis DE RECURSOS Proceso de reflexión sobre la calidad y cantidad de los recursos disponibles a tomar en cuenta para concretar los proyectos planteados (RESULTADO DEL AUTODIÁGNOSTICO).

9. ESTRATEGIAS DE Acción Camino identificado y seleccionado por el municipio para llevar a cabo los programas, concretar los proyectos y ejercer los presupuestos.

10. Organización Jurídica, Social y Operativa Revisar si no se contraviene alguna norma Es asegurarse mediante la presentación y aprobación pública de que lo que

se está ofreciendo es lo que realmente quiere la gente Cuidar correspondan todas las acciones al contexto orgánico de la administración pública municipal.

11. Ejecución Poner en práctica el plan, programa o proyecto, estableciéndose controles para el desarrollo de los trabajos, mecanismos de evaluación y administración de recursos.

12. Administración DE PROYECTOS Lograr todos trabajen coordinada y articuladamente y en comunicación permanente para lograrlo de la mejor manera ¿Cómo hacerle para que todo y todos se integren y logren el objetivo de la mejor manera?

13. EVALUACION... Proceso de verificación de los niveles de cumplimiento de la misión, objetivos y metas por el grado de realización de los programas y proyectos establecidos ¿En qué porcentaje vamos de avance? Las actividades se llevan a cabo?

14. Evaluación FORMAS: DE METAS: EFECTOS DEL PLAN CONTRA LA MISION PLANTEADA DE IMPACTO: MAGNITUD DE LOS CAMBIOS DE LOS CIUDADANOS EN SU SITUACION DE PROCESOS: GRADO DE CUMPLIMIENTO.

PLAN DE DESARROLLO PERSONAL A continuación algunas ideas sobre cómo puede realizarse un plan de desarrollo personal que le permita lograr en el tiempo estipulado, adquirir el hábito necesario para desarrollarte como persona en cierto ámbito, con base en sus metas y objetivos.

Y es que para cualquier persona, debería ser importante tomar en cuenta los pasos a seguir para mejorar continuamente… y es precisamente lo que logra satisfactoriamente un plan de desarrollo personal.

Se propone seguir los pasos detallados a continuación, para obtener un desarrollo personal en diferentes ámbitos de su vida. Sería como tener ser tú mismo tu propio coach! (entrenador).

Defina los objetivos y metas que desea lograr: Es importante que llegue a un acuerdo consigo mismo en cuanto a qué es lo que realmente quiere. Decida que características admira más en las demás personas, y que considera son sus falencias.

Dichas características deben ser concretas y medibles, como por ejemplo: mantenerse en su peso ideal. Pueden también ser más internas, como vivir con integridad.

Decida cuales de esas características son su prioridad, y liste las primeras tres. Es importante que sobrepase su zona de confort, pero no lo suficiente como para que llegase a sentirse desmotivado.

2. Define lo que para usted significaría lograr el éxito: Como se vería cuando haya pasado cierto tiempo desde que empezó? Cuál sería su posición final, o su situación ideal luego de haber cumplido con sus objetivos?

Es importante que defina para usted lo que significaría el éxito. No es lo mismo decir: quiero adelgazar… a decir: quiero adelgazar 10 kilos en 3 meses. En esta última frase, se nota que se tiene claro el objetivo y el tiempo.

En definitiva, piense como se vería a si mismo, cuando su plan de desarrollo personal concluya en algún aspecto de tu vida.

3. Determine el camino a seguir: Analice que pasos podrían estar involucrados en el proceso de llegar desde el punto A hasta el punto B, y escríbalos. No escatime en este paso, dividir grandes retos en pequeñas piezas es una herramienta tremendamente útil.

Adicionalmente, es importante que considere diseñar un cronograma de actividades con base en el camino que piensa seguir en su plan de desarrollo personal. Esto no solo le permitirá tener en cuenta cuanto tiempo le dedicará a cada cosa, sino que además en todo momento sabrá si está haciendo lo que debe estar haciendo.

Un cronograma le permite también identificar sus falencias y mejorar tu productividad y gestión del tiempo.

4. Decida qué tipo de soporte o ayuda necesita: Puede ser un compañero de trabajo o estudio, un familiar, un amigo muy cercano, su pareja, o la persona que considere es la adecuada para aconsejarle o ayudarle en el camino.

Es importante no pensar en lograr el éxito personal, sin considerar la ayuda de los demás. En muchos casos, la visión objetiva y poco tendenciosa que puede tener una persona externa a nuestras vidas, puede detectar fallas a tiempo, o ver que nos estamos desviando del camino sin saberlo, y corregir con esto el error.

5. Permanezca atento a sus logros y festéjelos!

Debe estar revisando frecuentemente su plan de desarrollo personal y compararlo con tu situación actual, de manera que pueda ponderar, hasta qué punto ha llegado hasta ahora. Se cumplen algunos objetivos? Ha llegado a ser puntual con respecto al cronograma? Existen algunos puntos en los cuales mejorar?

El desarrollo personal se basa en el mejoramiento continuo. Y para mejorar todo el tiempo, hay que verificar y medirse todo el tiempo. No se habla de compararse con otros, ni sentirse mal por no estar a la altura que debería estar, sino que se debe verificar que está siendo efectivo, eficiente y eficaz en sus emprendimientos.

Finalmente, cada logro que obtenga fruto de apegarse a su plan de desarrollo personal, debe ser festejado y debe sentirse como que realmente ha hecho algo bueno para su vida, de lo contrario, no logrará estar motivado.

Cada que logre un objetivo, puede premiarse con cosas tan simples, como ir a un parque, ver un lindo atardecer, pasar tiempo con sus seres queridos, o lo que sea que le haga sentir bien. Pero que esto sea producto de sus esfuerzos. Cabe agregar que si tiene la forma, puedes darte un buen almuerzo en un sitio elegante, o ir a algún sitio turístico. Después de todo, te lo mereces!

Elementos que conforman un Plan de Desarrollo de Gestión Curricular El equipo encargado de elaborar el Plan debe realizar un diagnóstico de la situación actual y realidad del Liceo en términos de Gestión Curricular, es decir, debe reflexionar en torno a las prácticas que resultan necesarias de mejorar o instalar. Sin perjuicio de ello, el diagnóstico puede mostrar de igual forma, las fortalezas con que cuenta el establecimiento para enfrentar la mejora.

1: Diagnostico de la situación actual 2: Priorización de necesidades 3: Objetivo General 4: Objetivos Específicos 5: Meta Institucional 6: Metas Profesionales 7: Indicadores 8: Medios de Verificación 9: Acciones

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