LA DEUDA PÚBLICA Y EL FRACASO DE LAS REGLAS FISCALES

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LA DEUDA PÚBLICA Y EL FRACASO DE LAS REGLAS FISCALES

❯ Existe cierto consenso en que una deuda es sostenible si la dinámica del PIB es mayor a la de las tasas de interés. En sí mismo, el principio es válido, pero los hechos están mostrando que este postulado básico no se ha cumplido.

EN EL MUNDO SE OBSERVA un aumento significativo de la deuda pública. En lugar de cerrar los déficits, tanto Europa como Estados Unidos continúan incrementando la brecha fiscal y la deuda pública. Los gobiernos se niegan a subir impuestos, mientras que el gasto público sigue en aumento. Se ha perdido la credibilidad en las reglas fiscales. Los hechos muestran que estas han fracasado.

La situación se complicó con la pandemia de COVID-19. En septiembre de 2020, en medio de la crisis, los gobiernos del G20 ya habían desplegado más de 15 billones de dólares en recursos fiscales, de los que 7 billones fueron de apoyo presupuestario directo y 8 billones adicionales de préstamos del sector público e inyecciones de capital en corporaciones.

CRECIMIENTO DE LA DEUDA PÚBLICA

El desbalance entre el gasto y los tributos se ha ido agudizando, incrementando los déficits y aumentando la deuda. Aun en Colombia, con un gasto público bajo, los tributos son insuficientes. Estas dinámicas están afectando la estructura de las finanzas públicas y obligando a cambiar la óptica JORGE IVÁN GONZÁLEZ

ECONOMISTA PROFESOR DE LA UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

ROBERTO ARIZA

ECONOMISTA de política monetaria. En el plano internacional se ha modificado completamente la percepción sobre el límite de deuda pública que podría ser admisible. Las rigideces (reglas) se han dejado de lado, y ahora se mira el panorama con mucha mayor laxitud que en los años ochenta. Esta flexibilización ha sido especialmente notoria en los países de ingresos altos.

El pago de la deuda tiene un elevado peso en el presupuesto. Como la política monetaria ha ganado autonomía y se ha desprendido de la fiscal, las burbujas financieras se han agudizado.

El análisis de la deuda es fundamental porque a medida que aumenta se reduce la disponibilidad de recursos públicos para realizar inversiones y mantener los logros de la política social. En los últimos años, en el mundo, la deuda pública está creciendo de manera significativa.

La relación que más se utiliza en las comparaciones internacionales es el saldo de la deuda con respecto del PIB. El aumento de la deuda es una tendencia generalizada. El ritmo ha resultado menor en los países de ingresos bajos.

Así y como se observa en la Gráfica 1, el crecimiento de la deuda sigue siendo espe-

cialmente notorio en los países de ingresos altos, así que entre 1991 y 2021 el saldo de la deuda pasó de 55 % del PIB a 122,5 %. En los países de ingresos medios (entre los que está Colombia) subió de 40,8 % en 1997 a 65,1 % en 2021. Y en los países de ingresos bajos, en el mismo período, pasó de 40,8 a 48,6 %1. Las proyecciones que hace el Fondo Monetario Internacional (FMI) para el periodo 2022–2024 son optimistas. En lugar de disminuir, lo más factible es que la deuda continúe su tendencia al alza. Máxime ahora que por la guerra en Ucrania, el gasto militar subirá en los países que están implicados, directa o indirectamente, en el conflicto.

Esta dinámica de la deuda pública no era concebible en los ochenta. Basta recordar que cuando se hacía referencia a la crisis de la deuda latinoamericana, el saldo de la deuda argentina promediaba entre el 40 y el 50 % del PIB. Estos porcentajes eran escandalosos, y por esta razón Argentina tuvo que firmar el plan Brady con el FMI. La situación actual ha llegado a niveles sin precedentes. Y en Estados Unidos, en lugar de disminuir la deuda, la administración Biden logró que el Congreso ampliara el margen de endeudamiento. Gráfica 1. PAÍSES DE INGRESO ALTO, MEDIO Y BAJO. Saldo de la deuda pública con respecto del PIB (%) (1991–2021 y proyecciones 2022–2024)

120

100 122,5

121,4

80

60

40 55,0

40,8

20

1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013

2015 Alto Medio Bajo

Fuente: Fondo Monetario Internacional. 2017 65,1 72,2

48,6 46,3

2019 2021 2023 2025

❯❯ Las proyecciones que hace el FMI para el 2022-2024 son optimistas. En lugar de disminuir, lo más factible es que la deuda continúe su tendencia creciente. Máxime ahora que a raíz de la guerra en Ucrania, el gasto militar subirá en los países que están implicados, directa o indirectamente, en el conflicto.

1. Sobre la dinámica de la deuda, ver Eichengreen, Ei-Ganainy, Esteves y Mitchener (2021). 23

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Gráfica 2. TASAS DE IMPUESTOS MARGINALES A LA RENTA, PERSONAS NATURALES (1900–2020)

Fuente: Piketty (2019, pos. 1233, edición Amazon).

LA CAÍDA DE LOS IMPUESTOS Y EL AUMENTO DEL GASTO

El gasto público continúa en alza, y los impuestos no crecen al mismo ritmo. Todo lo contrario. Se ha ido generalizando una concepción favorable a la disminución de la tributación (Gráfica 2).

A partir de los años noventa se redujeron de manera drástica los impuestos, pero ningún país ha podido disminuir el gasto.

Mientras que a finales de los ochenta, las tarifas marginales del impuesto a la renta, en el último rango de ingreso, podrían llegar al 98 % como en Inglaterra, ahora, a duras penas, se acerca al 50 %. Se ha presentado, en el lenguaje de Oxfam (2021), una “carrera de mínimos”, en la que los diversos países bajan las tarifas. Los grandes ricos han resultado especialmente favorecidos. El último eslabón en esta carrera hacia los mínimos son los paraísos fiscales.

Se dijo, además, que los menores impuestos estimularían la inversión y el empleo. No ha sucedido así, pero con este argumento los gobiernos fueron complacientes con las empresas y les disminuyeron los tributos, además de que les aumentaron las exenciones y los descuentos. En los países de la OCDE el impuesto a la renta de las empresas bajó de 42 % en 1980 a 21 % en 2020. En Alemania la caída fue dramática, de 55 a 15 %.

Si el gasto sube, y los impuestos bajan, el único camino que queda es aumentar la deuda pública. Habría que preguntarse si esta dinámica es sostenible, si las políticas monetarias son pertinentes, o si habría que buscar nuevas modalidades de financiación, como los impuestos a las empresas globales.

En los países desarrollados esta caída de las tarifas de los impuestos no ha estado acompañada de una disminución del gasto público que, por el contrario, sigue subiendo a pesar de los discursos gubernamentales.

En Francia, por ejemplo, el gasto público es cercano al 55 % del PIB. Y el gasto no baja por dos razones. Primera, porque la ciudadanía no lo permite. En cualquier pueblo de Europa los vecinos se rebelan cuando se cierra una guardería pública. Y, de manera general, las personas protestan cuando los servicios sociales se deterioran.

❯❯ En Francia, por ejemplo, el gasto público es cercano al 55 % del PIB.

El segundo motivo de aumento del gasto son las mayores necesidades colectivas. Algunos ejemplos: la ampliación de la esperanza de vida es más costosa a medida que la población envejece, los grandes proyectos científicos tienen que ser financiados por los gobiernos, la lucha contra el cambio climático exige subsidios elevados. A estos gastos se le suman los asociados a la guerra.

Los altos niveles de deuda muestran tres hechos contundentes. Primero, que el gasto público continúa subiendo, y esta tendencia es generalizada. Segundo que los impuestos se han quedado rezagados. Y, tercero, que las formas de financiación de las deudas de los gobiernos tienen importantes consecuencias macroeconómicas y, además, están contribuyendo a la mayor volatilidad financiera internacional.

El gasto público no se puede reducir. Esta afirmación es contundente, y es una demostración adicional de la “ley de Wagner”. Desde comienzos del siglo XX, este autor ya decía que el gasto público, como porcentaje del PIB, siempre crece (Wagner 1883). Los hechos muestran que esta tendencia se ha cumplido.

LA DEUDA PÚBLICA EN COLOMBIA

En el presupuesto de Colombia la partida más importante corresponde al servicio de la deuda, unos 75 billones de pesos (22 % del presupuesto). Le sigue educación con 49 billones.

Aunque el tamaño del Estado es muy pequeño, y el gasto público apenas representa el 19 % del PIB, los impuestos son especialmente bajos, y difícilmente llegan a 15 % del PIB. A pesar de que es un Estado raquítico, la tributación tan pequeña no permite financiar el gasto.

La Gráfica 3 es muy diciente. La brecha entre el saldo de la deuda pública y los impuestos se va distanciando cada vez más. La dinámica de la tributación se ha ido rezagando frente al crecimiento acelerado de la deuda. El déficit fiscal también se ha acelerado. En el 2000 el déficit era del 4,6 %, en 2005 bajó al 4 %, en 2015 llegó al 3 % y en 2021 estuvo en el 7,6 %. Estos males son estructurales y requieren de cambios radicales en el manejo de las finanzas públicas del país.

Joseph Stiglitz

❯❯ Frente al aumento de la deuda pública algunos autores, entre los que se encuentran dos Premios Nobel de Economía, Krugman (2020 a, b) y Stiglitz (2019), consideran que no es el momento de la austeridad fiscal y que el Estado tiene que gastar.

Gráfica 3. COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL CENTRAL SALDO DE LA DEUDA PÚBLICA COMO PORCENTAJE DEL PIB Y RECAUDO TRIBUTARIO COMO PORCENTAJE DEL PIB (2000–2021)

36,0 41,5 47,5 46,9 Deuda Impuestos

42,9 42,2 39,3 35,9 35,6 36,7 37,3 34,7 32,7 35,8 38,5 42,0 43,9 44,9 44,4 48,3 60,4 65,1

14,0 14,8

2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020

Fuente: DIAN y Ministerio de Hacienda

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Gráfica 4. COLOMBIA – GOBIERNO NACIONAL CENTRAL SALDO DE LA DEUDA PÚBLICA CON RESPECTO DEL PIB (2010–2020, PROYECCIONES 2021–2031)

60,4

48,3

2010 37,3

2012

35,8 32,7

2014 42,0 44,9

2016 2018 2020

Fuente: DIAN y Ministerio de Hacienda 65,1

56,0

49,3

44,7

42,9

2022 2024 2026 2028 2030

Las emisiones de títulos de deuda pública alimentan los circuitos financieros y terminan favoreciendo a instituciones y especuladores privados. Ni los congresos de los países, ni la opinión pública acostumbran participar en las decisiones sobre el monto y la composición de la deuda pública. No obstante su importancia, este asunto se deja en manos de una tecnocracia especializada que toma decisiones trascendentales por fuera del control público.

Uno de los aspectos más relevantes de la deuda es el tipo de bonos que se emiten y la tasa de interés que se les paga a los tenedores. Estas decisiones tienen un claro impacto en las finanzas públicas. En el presupuesto colombiano de 2022, se destinan 38 billones de pesos solo al pago de intereses de la deuda.

El crecimiento del saldo de la deuda es notorio. Pasó del 32,7 % del PIB en 2012, a 65,1 % en 2021 (Gráficas 3 y 4). Las últimas reformas tributarias han tenido impactos muy débiles en los ingresos tributarios. Y en lugar de crear condiciones que favorecen un mayor recaudo, se han incrementado las exenciones, y se han reducido las tarifas, así que el ritmo de aumento de los impuestos es muy lento. Y, obviamente, si los tributos crecen a un ritmo inferior a los gastos, la deuda aumenta.

De acuerdo con el Informe de Tenedores de Deuda del Ministerio de Hacienda para el cierre de 2021, la deuda emitida por el Gobierno en bonos fue de 397,8 billones de pesos que representa un aumento de 14,3 % comparado con el 2020 y de 27,3 % con relación con 2019.

La forma como se financia la deuda tiene un enorme impacto en las relaciones macro de cada país, y en los movimientos financieros internacionales. Los gobiernos van a los mercados de capitales para obtener sus recursos. Y en este proceso actúan como cualquier agente especulador.

En las proyecciones que hace Hacienda en el Marco Fiscal de Mediano Plazo (Ministerio de Hacienda 2020, 2021) se supone que la deuda irá disminuyendo de manera progresiva hasta llegar al 42,9 % del PIB en 2031 (Gráfica 4). Estos imaginarios son inverosímiles. Apenas son el sueño del Ministerio de Hacienda. En las actuales condiciones del país es imposible reducir el gasto y, mucho menos, la deuda. Las proyecciones no son creíbles y, seguramente, la deuda continuará en aumento. Habría que preguntarse, entonces, por su composición y las posibilidades de aligerarla.

Así y como se deriva de las conclusiones de la Comisión del Gasto y de la Inversión Pública (2017), el Gobierno nacional debe gastar más y mejor. De modo que la única alternativa que queda para reducir la brecha fiscal es aumentar la tributación, y este proceso se debe hacer con criterios de progresividad (Garay y Espitia 2019). Se deben subir las tari-

❯❯ Analizar la deuda es fundamental porque a medida que aumenta se reduce la disponibilidad de recursos públicos para realizar inversiones y mantener los logros de la política social.

fas del impuesto a los patrimonios altos, a los dividendos, a la tierra, a la renta en los rangos superiores. No es justo que los ricos sigan sin tributar. La tarifa efectiva del impuesto pagado por las personas que pertenecen al 1 % más rico apenas es de 2,5 %.

LAS REGLAS FISCALES HAN FRACASADO

Frente al aumento de la deuda pública algunos autores, entre los que se encuentran dos Premios Nobel de Economía, Krugman (2020 a, b) y Stiglitz (2019), consideran que no es el momento de la austeridad fiscal y que el Estado tiene que gastar. Desde su perspectiva, en las actuales circunstancias, el endeudamiento es necesario para recuperar las economías. En su último informe Oxfam (2021), El Virus de la Desigualdad, ha dicho que la austeridad es una política “desfasada”.

La pregunta por la sostenibilidad de la deuda siempre es pertinente. Existe cierto consenso en que una deuda es sostenible si la dinámica del PIB es mayor a la de las tasas de interés. En sí mismo, este principio es válido, pero los hechos están mostrando que este postulado básico no se ha cumplido.

La regla fiscal ha fracasado, tanto en Colombia como en la mayor parte de los países del mundo. Ha llegado el momento de replantear este discurso que ha perdido su esencia. El año pasado, en 2021, el 90 % de las naciones tenían un déficit fiscal superior al 4 % del PIB. En la zona euro, en 2020, el déficit fue del 7,2 % del PIB, superando ampliamente la regla del llamado Pacto de Estabilidad que es de 3 %. En la zona euro, en 2021, el saldo de la deuda pública fue del 97,3 %, y según la regla no debería superar el 60 % del PIB. En varios países de Europa, el porcentaje llegó al 120 %, como sucede en Italia y España. En Estados Unidos está alrededor de 130 % del PIB.

Europa y Estados Unidos continúan incrementando la brecha fiscal y la deuda pública. Para responder a las necesidades de financiamiento, entre 2008 y 2020 la Reserva Federal realizó cuatro QE (quantitative easing). Son operaciones de “emisión” (compra de títulos en el mercado secundario). Y las cifras son sorprendentes. Las dos primeras QE fueron por 600 mil millones de dólares cada una. Y la cuarta por 700 mil millones. El Banco Central Europeo no se ha quedado atrás, y desde el 2015 viene haciendo operaciones similares. En marzo la QE europea fue por 750 mil millones de euros. En lugar de las reglas es evidente el manejo discrecional de la deuda en función de los intereses políticos de los países.

Si se aceptara el fracaso de la regla fiscal se podría avanzar en busca de soluciones. Por ahora, de manera terca, se mantiene el discurso poco creíble de la importancia de cumplir con la regla fiscal. EC

LOS ALTOS NIVELES DE DEUDA MUESTRAN TRES HECHOS CONTUNDENTES: PRIMERO, QUE EL GASTO PÚBLICO CONTINÚA SUBIENDO, Y ESTA TENDENCIA ES GENERALIZADA; SEGUNDO QUE LOS IMPUESTOS SE HAN QUEDADO REZAGADOS. Y, TERCERO, QUE LAS FORMAS DE FINANCIACIÓN DE LAS DEUDAS DE LOS GOBIERNOS TIENEN IMPORTANTES CONSECUENCIAS MACRO- ECONÓMICAS.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

• Comisión del Gasto y la Inversión Pública., 2017. Informe Final de la Comisión del Gasto y la Inversión Pública, Comisión del Gasto y la Inversión Pública, Ministerio de Hacienda, Fedesarrollo, Bogotá, D. C. • Eichengreen Barry., EI-Ganainy Asmaa., Esteves Rui., Mitchener Kris., 2021. In Defense of Public Debt, Oxford University Press, Oxford. • Garay Luis., Espitia Jorge., 2019. Dinámica de las Desigualdades en Colombia. En Torno a la Economía Política en los Ámbitos Socio- Económico, Tributario y Territorial, Desde Abajo, Bogotá, D. C. • Krugman Paul., 2020 a. “Learn to Stop Worrying and Love Debt”, New York Times, dec. 3. • Krugman Paul., 2020 b. “Why Biden Will Need to Spend Big”, New York Times, oct. 19. • Ministerio de Hacienda y Crédito Público., 2020. Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020, Ministerio de Hacienda, Bogotá, D. C. • Ministerio de Hacienda y Crédito Público., 2021. Marco Fiscal de Mediano Plazo 2021, Ministerio de Hacienda, Bogotá, D. C. • Oxfam., 2021. El Virus de la Desigualdad. Cómo Recomponer un Mundo Devastado por el Coronavirus a Través de una Economía Equitativa, Justa y Sostenible, Oxfam, London. • Piketty Thomas., 2019. Capital et Idéologie, Seuil, Paris. • Stiglitz Joseph., 2019. “The End of Neoliberalism and the Rebirth of History”, Project Syndicate, nov. 4. • Wagner Adolph., 1883. “Three Extracts on Public Finance”, en Musgrave Richard., Peacock Alan., 1967, ed. Classics in the Theory of Public Finance, St. Martin Press, New York, pp. 1-15. 27